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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA NÚMERO 52.
REF: Proceso número 1294.
DEMANDANTE: Arnaldo Romero Candanoza.
NORMA ACUSADA: Inciso 2o. en parte, del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
MAGISTRADO PONENTE: doctor Héctor Gómez Uribe.
Aprobada por Acta número 35.
FECHA: Bogotá, D. E., julio veinticinco (25) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
El ciudadano Arnaldo Romero Candanoza acusó ante la Corte, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la expresión "o permanente" del inciso segundo del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
El texto completo de tal artículo es el siguiente:
"Artículo 86. Acción de reparación directa y cumplimiento. La persona que acredite interés podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación del daño, el cumplimiento de un deber que la administración elude, o la devolución de lo indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad.
La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos".
Según el actor la expresión acusada es violatoria de los artículos 16 y 30 de la Constitución, así como de los artículos 2532 y 2529 del Código Civil y de disposiciones de las Leyes 50 de 1936 y 58 de 1982.
Funda la violación de las mencionadas normas constitucionales en que "no se están garantizando los derechos sobre los bienes y se vulnera la propiedad privada así como los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles".
Afirma que con la expresión "o permanente" "se está remitiendo a la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa la acción de reparación por daño ocasionado por trabajos públicos permanentes, cuya reclamación antes de la vigencia de esta norma estaba adscrita a la Jurisdicción Civil".
Aduce la sentencia de la Corporación de 20 de junio de 1955 (C.J.LXXX, páginas 259 y siguientes), en la cual a su juicio se ordenó que cuando se instaure una acción indemnizatoria contra la nación, un departamento o un municipio por razón de ocupación de hecho de carácter permanente ejecutada por agentes de la Administración con motivos de la realización de un trabajo público, el conocimiento de ella corresponde a la jurisdicción ordinaria, debiendo tramitarse la controversia por el procedimiento ordinario civil. Por el contrario, cuando la indemnización que se reclame tenga como causa daños u ocupación temporal de la propiedad inmueble privada o de otro ente administrativo con ocasión de un trabajo público nacional, la competencia está radicada en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Ahora bien, por virtud de lo dispuesto en el ordinal 7 del artículo 6 del Decreto 528 de 1964, concordante con el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, de las Controversias que se susciten entre un particular y la nación, un departamento, un municipio, una intendencia, una comisaría, un establecimiento público, una empresa industrial o comercial, de alguna de las anteriores entidades o una sociedad de economía mixta, por la ocupación permanente de inmuebles con ocasión de trabajos públicos conocen en primera instancia los jueces civiles del circuito.
Señala también que el Código Contencioso Administrativo fija un término de dos años para la interposición de la acción correspondiente por los perjudicados por daños derivados de la ocupación de inmuebles a causa de trabajos públicos, al paso que conforme a la Ley 50 de 1936 podían acudir a la justicia ordinaria en término de veinte años.
Sostiene, finalmente que conforme a la Ley 58 de 1982, el gobierno tenía facultades para modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941, el Decreto 528 de 1964, las complementarias y la Ley 11 de 1975, sin que se le hubieren otorgado poderes para modificar la competencia de los procesos que se siguen por la jurisdicción ordinaria.
Esto significa que el Nuevo Código Contencioso Administrativo no podía modificar el Código de Procedimiento Civil y menos aún al Código Civil".
II.- EL CONCEPTO DEL PROCURADOR.
En la vista fiscal correspondiente se indica en primer término que aunque la norma acusada guarda relación con el resto del dicho artículo y con otros del Código Contencioso Administrativo -los números 82, 83 y 217 a 220- esa relación no tiene el carácter de "intima y consecuencial" señalado por la Corte en la sentencia número 86 de 1984 (Proceso número 1162, magistrado ponente doctor Carlos Medellín) y posee, en consecuencia, condición de autónoma que amerita estudio de fondo.
Pone a continuación de presente que en la sentencia número 82, de 16 de agosto de 1984, la corporación declaró la exequibilidad, entre otros, del artículo 86 en referencia, limitada a la no extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 11 de la Ley 58 de 1982.
"No se comparte -manifiesta el Jefe del Ministerio Público- el criterio acerca de la violación del artículo 30 de la Carta, pues se considera que no aparece en el aparte legal bajo examen el desconocimiento de los derechos adquiridos, desde luego que el tránsito a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo de la acción por ocupación permanente de inmuebles a causa de trabajos públicos -por parte de la administración- no los menoscaba ni puede implicar una falta de garantías procesales ya que la acción indemnizatoria tiene como finalidad, precisamente, el reconocimiento de tales derechos y resultaría temerario suponer que una jurisdicción los garantice más, o mejor que otra.
Con motivo de la tesis del desconocimiento de los derechos adquiridos se adentra el actor en el tema de la reducción del término para incoar la acción a que se viene haciendo referencia, que es asunto contemplado en el inciso 4o. del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que no se demanda, por lo cual el Despacho prescinde de analizar en el fondo la legada reducción.
En cambio, en cuanto a la supuesta infracción del artículo 16 de la Carta por parte del fragmento acusado, el actor no hace ningún análisis especial; al respecto se limita a afirmar que ella resulta como consecuencia de la violación del canon 30 de la misma.
Este despacho, al considerar que el inciso acusado no contraría el citado artículo 30 debe llegar a la conclusión de que tampoco se infringe lo dispuesto por el precepto 16 de la Constitución y que, por lo contrario, la norma en cuestión lo acata especialmente pues, consagrando el ejercicio de la acción de reparación directa por ocupación "permanente" de inmuebles por causa de trabajos públicos, no hace otra cosa que proteger los bienes de los particulares y 'asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado'.
No existe ninguna razón de orden constitucional que imponga el deber al legislador –y en el caso de las facultades extraordinarias el Gobierno asume tal condición- de adherir a la antigua jurisprudencia invocada por el actor como fundamento de la demanda y de mantener la distinción hecha por el Decreto 528 de 1964 entre ocupación 'temporal o permanente' de inmuebles, para efecto de jurisdicción, pues, como se dijo, el numeral 6o. del artículo 11 de la Ley 58 de 1982, confirió expresamente al Presidente de la facultad de 'revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y los procedimientos especiales, para suprimir o modificar', que fue lo que se hizo precisamente a través de la disposición acusada.
El segundo inciso del artículo 86 en estudio no se afecta por la inexequibilidad parcial del artículo 268 del Código Contencioso Administrativo decretada por la Corte en sentencia del 19 de julio de 1984, en virtud de la cual entró nuevamente en vigencia el numeral 1o. del artículo 16 del Código de Procedimiento Civil.
En efecto, el citado numeral 1o. del artículo 16 establece:
'Competencia de los Jueces de Circuito en primera instancia. Los Jueces de Circuito conocen en primera instancia de los siguientes procesos:
1o. De los contenciosos en que sea parte la nación, un departamento, una intendencia, una comisaría, un municipio, un establecimiento público, una empresa industrial o comercial de alguna de las anteriores entidades, o una sociedad de economía mixta, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso-administrativa'.
Como puede apreciarse, esta disposición no se refiere a la competencia de los asuntos por ocupación permanente de inmuebles, sino a la genérica de los contenciosos 'salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso-administrativa', de donde se infiere, sin lugar a duda, que le atribuye a la jurisdicción ordinaria una competencia supletoria, a falta de la especial, propia de los negocios administrativos.
Resulta claro entonces, que la disposición cuestionada no modifica el Código de Procedimiento Civil sino el Decreto 528 de 1964, que otorgaba a la jurisdicción ordinaria la competencia para la acción indemnizatoria cuando la ocupación de los inmuebles fuera 'permanente', siendo tal reforma EXEQUIBLE por estar comprendida expresamente entre las facultades señaladas en el numeral 6 del articulo 11 de la Ley 58 de 1982.
Por último estima el Despacho que al quedar la acción por ocupación de inmuebles, tanto temporal como permanente, a cargo de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, es aplicable el numeral 16 del artículo 128 del Código respectivo que establece la competencia del Consejo de Estado, en única instancia para los procesos 'de carácter administrativo, para los cuales no exista regla especial de competencia', pues es indudable que la ocupación de inmuebles por parte de la administración no es asunto de derecho privado como pretende el actor, sino que se trata de actos administrativos definidos así por el artículo 83 (último inciso) del código citado: '..las llamadas operaciones administrativas' y 'vías de hecho' se considerarán en adelante y para todos los efectos, actos administrativos".
Concluye el Procurador con la solicitud de que la Corte declare exequible la expresión acusada.
III.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Por cuanto la disposición de que se trata está comprendida en el contexto de un decreto extraordinario, la Corte, a la luz del artículo 214 de la Carta, es competente para conocer de la acusación de inexequibilidad que se fulmina en su contra dentro del presente proceso.
Segunda. Ciertamente el artículo acusado, 86 del Código Contencioso Administrativo, junto con otros del mismo estatuto, por sentencia de esta Corporación, número 82 del 11 de agosto de 1984 (proceso 1152), fue declarado exequible, pero cabe advertir que únicamente en cuanto con su expedición no hubo extralimitación de la ley de facultades extraordinarias, ni por tanto violación de los artículos 76-12, ni 118-8o. de la Carta.
Así mismo importa observar que por sentencia número 92 del 30 de 1984 (Proceso 1149), fueron declarados exequibles todos los artículos del Código Contencioso Administrativo (Decreto número 1 de 1984), pero sólo en cuanto con su expedición se cumplieron los mandatos de los artículos 11 y 12 de la Ley 58 de 1982 en lo relativo a la debida composición y el debido funcionamiento de la Comisión Asesora del Gobierno para revisar el Código, así como en lo correspondiente al pronunciamiento de dicho decreto dentro del tiempo señalado en la citada ley, todo de conformidad con los artículos 76, numeral 12 y 118, numeral 8o. de la Constitución.
Tercera. Ahora, como se ha dejado visto, se pretende por el ciudadano demandante que se diga que es INEXEQUIBLE el artículo 86 del Código en mención, aunque exclusivamente en su locución "o permanente", puesto que según su entender quebranta los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional, 2532 y 2529 del Código Civil, a la vez que disposiciones de las Leyes 50 de 1936 y 58 de 1982.
Pero no entra la Corte al estudio de fondo de la cuestión planteada por cuanto entiende que la situación por dilucidar tiene estribo en varias normas que se combinan entre sí, esto es, que no está montada exclusivamente sobre la que tiene en mira el acusador.
Vale decir que en el caso no se estructura lo que la jurisprudencia de la Corte ha denominado "proposición jurídica completa", o en otros términos: "unidad normativa".
Cuarta. A propósito, viene para el caso lo que sentó la Corte, en su sentencia del 28 de agosto de 1984 (Proceso 1159), al resolver la acusación que por INEXEQUIBILIDAD se formuló en contra de los artículos 219 y 220 del Código Contencioso Administrativo:
"Las normas acusadas se refieren a los casos en que, por sentencia, es decir, como resultado de un proceso, se ordena la reparación de un daño causado por ocupación de inmuebles (artículo 219), o se condene a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas, al pago de lo que valga la parte ocupada (artículo 220), lo cual indica a las claras la íntima conexión de ellas, en evidente conexión de causa a efecto, con los citados artículos 82, 83 y 86 del mismo código, de los cuales las disposiciones legales que se analizan dependen, porque según lo ya indicado, éstos son los que permiten calificar la ocupación de inmuebles, en cuanto 'vías de hecho' y en las circunstancias anotadas, como actos administrativos, en primer término, y luego también los que asignan el conocimiento judicial de las controversias que se originan en éstos, a la jurisdicción contencioso administrativa y señalan la acción correspondiente.
"Por manera que aun cuando la Corte llegara a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas en el caso presente por las razones aducidas en el libelo, o por otras razones de constitucionalidad, de todos modos al seguir operando dentro del ordenamiento jurídico los referidos artículos 82, 83 y 86 del Código Contencioso Administrativo, las 'vías de hecho' y las operaciones administrativas seguirían siendo consideradas actos administrativos, y sus consecuencias litigiosas habrían de continuar ventilándose dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancias legales que en buena parte son precisamente las que han dado motivo a las razones en que se apoya la impugnación del demandante.
"Clara se ve, entonces, la configuración del fenómeno que suele conocerse como proposición jurídica incompleta, debido en este caso a falta de unidad normativa en la demanda, según su específica materia, razón por la cual no le es posible a la Corte pronunciar fallo de mérito.
Quinta. En el evento del negocio que ocupa en esta oportunidad la atención de la Corte, la cuestión controvertida se presenta a la inversa, sin que, desde luego, la solución que corresponda adoptar sea, dentro de la lógica, diferente a la tomada en la anterior ocasión que se memora.
Porque, es ocurrencia esta que se impone acomodar dentro de los mismos marcos interpretativos.
La ocupación temporal de inmuebles, o la de carácter permanente de los mismos por actos de la administración, como son entre otros los que devienen de la realización de "trabajos públicos", constituyen "operaciones administrativas", "vías de hecho", capaces de producir efectos jurídicos, que caen bajo la órbita de la jurisdicción contencioso administrativa.
De donde resulta que las normas que sientan tales postulados, que son los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, no es dado dejarlas de lado cuando se impugna el artículo 86 de la misma obra con miras a excluir de la "acción de reparación directa y cumplimiento" la consecuencial a los daños producidos por ocupación "permanente" de inmuebles. Sería tanto como desquebrajar un conjunto de normas jurídicas que constituyen un todo armónico.
Más aún se aprecia el quebranto de esa unidad jurídica al dejar por fuera de enfoque en el ataque los artículos 219 y 220 del Código Contencioso Administrativo, que no se pueden desvincular del artículo 86 de la misma obra que hoy es objeto de ataque.
Suficiente traerlos a colación para entender que no se puede hacer desvinculación entre ellos, de modo especial en la pretensión de aislar el 86 del 220.
Dice el 219: Deducción por valorización. En la sentencia que se ordene reparar el daño por ocupación de inmuebles, se deducirá de total de la indemnización la suma que los peritos hayan apreciado por concepto de valorización por trabajo público realizado, salvo que dichos inmuebles hayan sido gravados por tal concepto.
A su vez, reza el 220: "Transmisión de la propiedad. Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble y se condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago delo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio".
Aojos vista surge una apreciación irrebatible, como es la de que, en ninguna forma, sería posible desvincular entre sí las disposiciones en comento, considerando cada una como autónoma frente a la otra. De caer el artículo 86, sus determinaciones quedarían vivas por virtud del artículo 220 que lo complementa.
De todos modos, las indemnizaciones por concepto de perjuicios ocasionados por la ocupación "permanente" de inmuebles, por razón dela realización de trabajos públicos, serían del resorte de la justicia contencioso administrativa.
Sexta. Viene de todo lo dicho que el acusador señala, como atentatorios delos preceptos constitucionales que considera vulnerados, todos los textos del Código Contencioso Administrativo, que constituyen en ese orden "proposición jurídica completa" o "unidad normativa", falla en la formulación del cargo que se constituye en circunstancia impeditiva para preferimiento de decisión de mérito".
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, SE DECLARA INHIBIDA para resolver sobre la exequibilidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en la expresión "o permanente" de su inciso segundo (Decreto número 1 de 1984).
Cópiese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
ALFONSO REYES ECHANDÍA
LUIS ENRIQUE ALDANA ROZO
HERNANDO BAQUERO BORDA
NEMESIO CAMACHO RODRÍGUEZ
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
FABIO CALDERÓN BOTERO
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ
MANUEL GAONA CRUZ
(con salvamento de voto)
JOSÉ EDUARDO GNECCO CORREA
HÉCTOR GÓMEZ URIBE
FANNY GONZÁLEZ FRANCO
GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ
JUAN HERNÁNDEZ SÁENZ
CARLOS MEDELLÍN
(con salvamento de voto)
RICARDO MEDINA MOYANO
(con salvamento)
HUMBERTO MURCIA BALLÉN
HORACIO MONTOYA GIL
ALBERTO OSPINA BOTERO
ALFONSO PATIÑO ROSELLI
(con salvamento)
PEDRO ELÍAS SERRANO ABADÍA
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
HERNANDO TAPIAS ROCHA
FERNANDO URIBE RESTREPO
DARÍO VELÁSQUEZ GAVIRIA
(con salvedad de voto).
INÉS GALVIS DE BENEVIDES
Secretaria.
Los suscritos hacemos constar a continuación las razones por las cuales no coincidimos con la declaración de inhibición formulada por la Corte en la Sentencia que tuvo a bien dictar en este proceso y estimamos que en tal fallo la Corporación hubiera debido declarar EXEQUIBLE, por no ser contraria a la Constitución, la expresión "o permanente" del inciso segundo del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
Se basa la referida sentencia en el señalamiento de que la constitucionalidad de la expresión "o permanente" del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo no puede considerarse independientemente de los artículos 82 y 83 del mismo código, sobre objeto de la jurisdicción en lo contencioso administrativo y extensión del control así como de los artículos 219 y 220 de tal estatuto, sobre seducción por valorización y transmisión de la propiedad.
No pensamos, por el contrario, que en la expresión acusada haya carencia de unidad normativa y somos de parecer de que tal expresión posee condición autónoma. Aunque guarde relación con otros artículos del mencionado código y con el resto del artículo 86, esa relación no tiene el carácter de"intima consecuencial" que de conformidad con el criterio de la Corporación, expuesto últimamente en la sentencia número 86, de 23 de agosto de 1984 (proceso 1162, magistrado ponente doctor Carlos Medellín), llevaría, por falta de la indicada unidad normativa, a abstención de pronunciamiento de fondo.
La expresión acusada no infringe, de otra parte, los artículos 16 y 30 de la Carta porque en nada vulnera la protección que las autoridades están obligadas a otorgar a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes; ni el cumplimiento de los deberes sociales del Estado o de los particulares; ni el derecho de propiedad.
En otros términos, el fragmento acusado no consagra ninguna disposición sustantiva en materia de ocupación permanente de inmuebles por razón de trabajos públicos. Su alcance es únicamente el de incluir los daños causados por esa ocupación entre los que dan derecho a ejercer, en la esfera contencioso administrativa, la acción encaminada a reparación de tales daños, habida consideración de que esa esfera corresponde a la rama jurisdiccional, en los términos de los artículos 58, 141-3, y 216 de la Constitución.
Desde luego, la Corte había de abstenerse de examinar la alegada violación de artículos del Código Civil y de la Ley 50 de 1936.
Concordamos con la vista fiscal en considerar que la parte demandada del artículo 86 no modificó el Código de Procedimiento Civil, sino el Decreto 528 de 1984, para lo cual estaba el gobierno expresamente facultado, según el parágrafo del artículo 11 de la Ley 58 de 1982.
ALFONSO PATIÑO ROSELLI
MANUEL GAONA CRUZ
CARLOS MEDELLÍN
DARÍO VELÁSQUEZ GAVIRIA
RICARDO MEDINA MOYANO.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 14 de junio de 2024 - (Diario Oficial No. 52.762 - 20 de mayo de 2024)
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