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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de forma analizados, la Ley 2272 de 2022, “Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho”, contenida en el primer apartado del inciso primero del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que modificó el artículo 8° de la Ley 418 de 1997.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “a juicio del Gobierno nacional” y EXEQUIBLE la expresión “Los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia”, contenidas en el primer apartado del inciso primero del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 que modificó el artículo 8° de la Ley 418 de 1997, en el entendido de que los términos del sometimiento a la justicia deben ser definidos por el Legislador y garantizar los derechos de las víctimas.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho”; “Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”; “Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”, de los incisos primero, segundo y tercero, respectivamente, del parágrafo 2º, y “o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto” del inciso tercero del parágrafo 3º, todos del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que las órdenes de captura contra miembros de las EAOCAI solo se pueden suspender cuando (i) el Gobierno justifique la medida, incluyendo su temporalidad y el alcance territorial necesario de la misma; y (ii) la autoridad competente de la Rama Judicial valore estos supuestos.
Quinto. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “o en los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley” del inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
Sexto. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso segundo del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso, para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el Congreso.
Séptimo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el aparte “Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social” y declarar INEXEQUIBLE la expresión “y se encuentren en privación de libertad”, contenidas en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, que modifica la Ley 418 de 1997.
Notifíquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Aclaración de voto
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Salvamento parcial de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial y aclaración de voto
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
SENTENCIA C-525 DE 2023
ANEXO 1
LEY 2272 DE 2022
(noviembre 4)
Diario Oficial No. 52.208 de 4 de noviembre de 2022
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. Esta ley tiene como objeto definir la política de paz como una política de Estado. Para ello, adiciona, modifica y prorroga disposiciones contenidas en la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, crea el Servicio Social para la Paz, entre otras disposiciones.
DEFINICIONES.
ARTÍCULO 2o. Para los efectos de esta ley se entenderá por seguridad humana y por paz total, lo siguiente:
a) Seguridad Humana: La seguridad humana consiste en proteger a las personas, la naturaleza y los seres sintientes, de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano por medio de la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas, culturales y de la fuerza pública que en su conjunto brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad.
El Estado garantizará la seguridad humana, con enfoque de derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e interseccional para la construcción de la paz total. Para ello, promoverá respuestas centradas en las personas y las comunidades, de carácter exhaustivo y adaptadas a cada contexto, orientadas a la prevención, y que refuercen la protección de todas las personas y todas las comunidades, en especial, las víctimas de la violencia. Asimismo, reconocerá la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos en el enfoque de seguridad humana.
La cultura de Paz Total es un concepto especial de Seguridad Humana, para alcanzar la reconciliación dentro de la biodiversidad étnica, social y cultural de la nación a efectos de adoptar usos y costumbres propias de una sociedad sensible, en convivencia pacífica y el buen vivir.
b) Paz total. La política de paz es una política de Estado. Será prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.
La política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactar, así como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. En tal sentido, cumpliendo con los requisitos constitucionales vinculará a las autoridades de todas las ramas y niveles del poder público, quienes deberán orientar sus actuaciones a su implementación y cumplimiento. Los gobiernos deberán garantizar los enfoques de derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e interseccional en la construcción de las políticas públicas de paz.
De la política de paz de Estado hará parte la cultura de paz total, reconciliación, convivencia y no estigmatización, para ello, contará con la participación de la sociedad civil, incluyendo los espacios del sector interreligioso. La política de paz garantizará el respeto a la libertad religiosa y de cultos.
c) En el marco de la política de paz, el Gobierno podrá tener dos tipos de procesos:
(i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz.
Se entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.
(ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.
Se entenderá por estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas.
Se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.
Se creará una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterización y calificación de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que puedan verse beneficiadas por esta ley. Dicha instancia debe ser coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y contará con la participación de la Dirección Nacional de Inteligencia y el Alto Comisionado para la Paz.
ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 418 de 1997, el cual quedará así:
Artículo 3o. El Estado propenderá por el establecimiento de un orden social justo que asegure la convivencia pacífica, la protección de la naturaleza y de los derechos y libertades de las personas, con enfoque diferencial y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados, tendientes a lograr condiciones de igualdad real y a proveer a todos de las mismas oportunidades para su adecuado desarrollo, el de su familia y su grupo social.
ARTÍCULO 4o. Modifíquese el artículo 6o de la Ley 418 de 1997, el cual quedará así:
Artículo 6o. En el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes de Desarrollo Locales de las entidades territoriales se fijarán políticas, programas y proyectos, dirigidos al cumplimiento de los acuerdos de paz pactados y el logro de la paz, así como el desarrollo social y económico equitativo, la protección de la naturaleza y la integración de las regiones, en especial, los municipios más afectados por la violencia o aquellos en los que la presencia del Estado ha sido insuficiente, a través de la promoción de su integración e inclusión. Lo anterior, con el propósito de alcanzar los fines del Estado, contenidos en el artículo 2o de la Constitución Política, un orden justo democrático y pacífico, la convivencia y la paz. El cumplimiento de los acuerdos de paz pactados deberá estar acompañado de partidas presupuestales garantizadas por el Gobierno nacional.
Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior estará sujeto a la disponibilidad presupuestal de las entidades territoriales.
El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Locales tendrán un capítulo denominado “Proyectos, políticas y programas para la construcción de paz”.
PARÁGRAFO 1o. En los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales ubicadas en zonas PDET se priorizará lo dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI) y, en concordancia con ello, la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS), los Planes Integrales de Reparación Colectiva y los Planes de Retorno y Reubicación.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional garantizará el efectivo funcionamiento de las instancias y mecanismos dispuestos en el punto 6 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, y en el Decreto 1995 de 2016. Para el efecto, el Gobierno nacional reglamentará la materia.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Presidente de la República adoptará las medidas necesarias para reorientar la destinación de los recursos por comprometer en las Zonas Estratégicas de Intervención Integral de conformidad con el nuevo enfoque de Paz Total hasta su correspondiente cierre y liquidación.
ARTÍCULO 5o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así:
Artículo 8o. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, podrán:
- Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho. Los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia. El cumplimiento de los términos de sometimiento a la justicia será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto se designen.
- Realizar todos los actos tendientes a entablar y adelantar diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.
Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno nacional sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto y de común acuerdo designen las partes.
Estos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento de las instituciones civiles de la región en donde ejerce influencia el grupo armado al margen de la ley que lo suscribe.
Cuando así lo disponga el Gobierno nacional según lo acordado por las partes, en el marco de un proceso de desarme, una instancia internacional podrá estar encargada de funciones tales como la administración, registro, control, destrucción o disposición final del armamento del grupo armado organizado al margen de la ley y las demás actividades necesarias para llevar a cabo el proceso.
A la respectiva instancia internacional que acuerden las partes se le otorgará todas las facilidades, privilegios, de carácter tributaria y aduanero, y protección necesarios para su establecimiento y funcionamiento en el territorio nacional.
PARÁGRAFO 1o. Se entiende por miembro-representante, la persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno nacional, o sus delegados. De igual manera, se entiende por miembro-representante, la persona que la estructura armada organizada de crimen de alto impacto designe como representante suyo para participar en los acercamientos, conversaciones, o suscripción de términos de sometimiento con el Gobierno nacional, o sus delegados.
Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. De igual manera, se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer a la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, pero con el consentimiento expreso de esta, participa en su nombre en los acercamientos, conversaciones y suscripción de términos de sometimiento a la justicia. Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad.
PARÁGRAFO 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho.
Para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, o en los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley.
Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, negociaciones o diálogos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación. Con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas. De crimen de alto impacto, podrán establecerse mecanismos de verificación con instituciones o personas de la vida nacional o internacional.
PARÁGRAFO 3o. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso.
El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia.
Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso que se adelante.
En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en los acercamientos o conversaciones para el sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el Gobierno al establecer las zonas podrá:
1. Precisar la delimitación geográfica de las mismas.
2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.
4. Utilizar, además de zonas de ubicación temporal, otras modalidades de reincorporación a la vida civil, para efectos de poner fin al conflicto armado. Estas zonas no serán zonas de despeje.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3A. Una vez terminadas las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), como Zonas de Ubicación Temporal, según lo acordado en el Acuerdo Final de Paz, suscrito entre el Gobierno nacional y las Farc-EP, se mantendrán suspendidas la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros de dicha organización que han estado concentrados en dichas zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz, previa dejación de armas, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones, o condenas existentes en su contra. En el caso de los miembros de la organización que no se encuentren ubicados físicamente en las zonas de ubicación temporal, pero se hallen en el listado aceptado y acreditado por el Alto Comisionado para la Paz y hayan a su vez firmado un acta de compromiso de dejación de las armas, la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse, operará desde el momento mismo de su desplazamiento hacia las zonas de ubicación temporal, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
De igual forma, se mantendrá suspendida la ejecución de las órdenes de captura que se expidan o hayan de expedirse en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado, cuya suspensión se ordenó en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz por fuera de las zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz y que hayan dejado las armas. Dicha suspensión se mantendrá hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
Las personas trasladadas permanecerán en dichas ZVTN en situación de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016.
En aquellos casos en los que no se hubiere decidido por parte de las autoridades judiciales sobre el traslado de las personas privadas de la libertad a la ZVTN o PTN, y las mismas ya hubieren finalizado, la autoridad judicial procederá a otorgar la libertad condicionada en los términos establecidos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3B. Se mantendrá la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros del grupo armado concentrados en las zonas de ubicación temporal, cuando requieran ausentarse temporalmente de las mismas durante el tiempo de atención de citas o emergencias para atención en salud y calamidades domésticas debidamente informadas ante el representante de enlace de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
Cuando los miembros del grupo armado requieran salir temporalmente de las Zonas de Ubicación Temporal por los motivos relacionados en el inciso anterior, se suscribirá un acta con el Mecanismo de Monitoreo y Verificación en el que constará la razón de ausencia de la zona y la fecha en la que se retornará a la misma.
Quedarán suspendidas las órdenes de captura con fines de extradición de los miembros de las Farc-EP, incluidos en el listado aceptado por el Alto Comisionado para la Paz, que se encuentren acreditados por dicho funcionario, que hayan dejado las armas y además firmado las actas de compromiso correspondientes.
PARÁGRAFO 4o. El Presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad.
PARÁGRAFO 5o. Cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad. En el caso de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, esta calidad podrá acreditarse de la misma manera.
Esta lista será recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, como base de cualquier acuerdo de paz o término de sometimiento a la justicia, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes, como la plena identificación de los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, en ellos incluida.
PARÁGRAFO 6o. Las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la realización de acuerdos parciales, cuando lo estimen conveniente, los que deberán ser cumplidos de buena fe.
Las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las partes en la mesa de diálogos, que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes.
PARÁGRAFO 7o. Los acuerdos, acuerdos parciales y protocolos que se pacten en el marco de los diálogos y negociaciones de paz del Gobierno nacional con grupos armados al margen de la ley, que tengan por propósito la consecución y la consolidación de la paz, constituyen una política pública de Estado, por tanto, es deber de las autoridades garantizar los mecanismos e instrumentos a su alcance tendientes a su cumplimiento.
Los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en tanto se ajusten a estos preceptos.
PARÁGRAFO 8o. La dirección de todo tipo de acercamientos, conversaciones, negociaciones y diálogos tendientes a facilitar el desarme y la desmovilización de los Grupos Armados Organizados al margen de la ley y/o a la suscripción de términos de sometimiento a la justicia con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los acercamientos, conversaciones, negociaciones o diálogos, y suscriban acuerdos o términos de sometimiento, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.
La función de suscripción de acuerdos, tanto humanitarios parciales como finales de cualquier tipo, es exclusiva del Presidente de la República como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, y no podrá ser delegada a ningún funcionario de menor jerarquía.
PARÁGRAFO 9o. Para acceder a cualquier tipo de incentivos y/o beneficios políticos, legales y socioeconómicos contemplados en dichos acuerdos se deberá exigir, como mínimo, el desarme, la desmovilización, la colaboración con la justicia, y la demostración de la voluntad real de reincorporación a la vida civil.
En el caso de los miembros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto se exigirá como mínimo información suficiente para el desmantelamiento de las economías ilegales.
ARTÍCULO 6o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8A. Gabinete de Paz. Cada uno de los Ministerios que conforman el Gobierno nacional deberá definir los componentes de la política pública de paz que hagan parte de su competencia. En sesiones bimestrales o cuando así lo determine el Presidente de la República, el Gabinete Ministerial sesionará como Gabinete de Paz. En esas sesiones los Ministerios presentarán informes sobre los asuntos a su cargo en esta materia.
PARÁGRAFO 1o. El Gabinete de Paz será convocado por el Presidente de la República o por quien él designe, y los asuntos referidos a conversaciones, acuerdos y negociaciones con actores armados que se traten en sus sesiones, así como la información y documentos que se expidan en esta materia, podrán tener el carácter de reservados, excepto la. información relacionada con la ejecución presupuestar de los Ministerios. A sus sesiones podrán ser invitadas las autoridades que defina el Presidente de la República. Deberá rendir un informe a la Nación acerca del desarrollo de los diálogos o acercamientos, sin vulnerar los compromisos de reserva pactados en los procesos.
PARÁGRAFO 2o. El Presidente de la República podrá convocar a las sesiones del Gabinete de Paz a los representantes autorizados por el Gobierno nacional que participen de diálogos, acercamientos, negociaciones o firma de acuerdos de paz, así como a otros servidores públicos, integrantes de las Comisiones de Paz del Congreso de la República, Gobernadores y Alcaldes de zonas afectadas por el conflicto o representantes de la sociedad civil que, por autorización del Presidente de la República, participen de los mismos.
El Alto Comisionado para la Paz será invitado permanente a las sesiones del Gabinete de Paz.
ARTÍCULO 7o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8B. Regiones de Paz. El Presidente de la República podrá constituir Regiones de Paz, en las que se adelanten, con su autorización, diálogos de paz. Se priorizará en su conformación, además de los territorios PDET del Acuerdo de Paz, los municipios categorizados como ZOMAC, territorios étnicos, comunidades de influencia o zonas vulnerables en las que existan graves afectaciones a la población civil y al territorio, y en las que haya ausencia o débil presencia del Estado, así como aquellos municipios que tengan la condición de ser epicentro económico, comercial, cultural y social de una región donde estén focalizados municipios PDET.
PARÁGRAFO 1o. El Presidente de la República podrá designar Comisionados de Paz Regionales para que bajo la dirección del Alto Comisionado para la Paz dialoguen con la comunidad y faciliten la consolidación de los acuerdos alcanzados.
Los Comisionados de Paz Regionales no tendrán competencia para adelantar diálogos, realizar procesos de paz o firmar acuerdos con grupos armados al margen de la ley, función que es indelegable del Presidente de la República. Tampoco estarán habilitados para realizar acercamientos, conversaciones o firmar términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
PARÁGRAFO 2o. En las Regiones de Paz se promoverá la participación de la sociedad civil a través de instancias como los Consejos de Paz, Comités de Justicia Transicional, organizaciones sociales y de derechos humanos, mesas de víctimas, así como de empresarios, comerciantes y asociaciones de la zona, que manifiesten su intención de participar.
PARÁGRAFO 3o. Las Regiones de Paz no serán zonas de ubicación temporal ni de despeje de la fuerza pública.
PARÁGRAFO 4o. La Defensoría del Pueblo en ejercicio de sus funciones, deberá acompañar en las Regiones de Paz, los procesos de atención y seguimiento a las víctimas del conflicto.
El Gobierno nacional previo estudio de necesidades administrativas por parte de la Defensoría del Pueblo podrá disponer las apropiaciones necesarias para atender las atribuciones conferidas en el marco de la atención y seguimiento a las víctimas del conflicto.
ARTÍCULO 8o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8C. En los procesos de paz y en cada una de sus etapas se garantizará la participación efectiva de las mujeres y de la sociedad civil, la reparación y los demás derechos de las víctimas, enfoque étnico, participativo, de género, ambiental, de libertad religiosa y diferencial, así como el principio de centralidad de las víctimas, serán transversales a los acuerdos.
ARTÍCULO 9o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8D. Las organizaciones humanitarias imparciales con presencia registrada en Colombia, que brinden protección y asistencia humanitaria a la población afectada por conflictos armados o por la violencia, podrán sostener contacto, ocasional o continuado, con grupos armados organizados al margen de la ley o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con fines exclusivamente humanitarios, previo conocimiento y autorización expresa del Presidente de la República y del Alto Comisionado para la Paz.
Asimismo, se permitirá, que las organizaciones humanitarias autorizadas expresamente por el Presidente de la República, atendiendo la reserva del derecho de control del Estado, el paso rápido y sin restricciones de toda la asistencia y acción humanitaria destinada a las personas civiles necesitadas, que tenga carácter imparcial y se preste sin distinción desfavorable alguna.
CAPÍTULO III.
SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ.
ARTÍCULO 10. SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ. Con fundamento en el artículo 22 de la Constitución Política créase el Servicio Social para la Paz, como una alternativa al servicio militar.
ARTÍCULO 11. MODALIDADES DEL SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ. El Servicio Social para la Paz tendrá una duración de doce (12) meses, y podrá prestarse en las siguientes modalidades:
1. Servicio social para promover la alfabetización digital en zonas rurales o urbanas.
2. Servicio social, para el trabajo con víctimas del conflicto armado y la promoción de sus derechos, la defensa de los derechos humanos y el derecho internacional humanitaria.
3. Servicio social para la refrendación y el cumplimiento de acuerdos de paz.
4. Servicio social para promover la política pública de paz, la reconciliación, la convivencia y la no estigmatización.
5. Servicio social para la protección de la naturaleza la biodiversidad, las fuentes hídricas, hábitats marinos y costeros, ecosistemas estratégicos, la riqueza ambiental y forestal del país.
6. Servicio social para promover la paz étnico, cultural y territorial, respetando el derecho de autodeterminación, la autonomía, usos y costumbres de las comunidades étnicas, y la cultura campesina.
7. Servicio social para la protección y cuidado de las personas en condición de discapacidad y personas mayores en condición de vulnerabilidad.
8. Servicio social para el trabajo en la reforma rural integral.
9. Servicio social para ser vigía del patrimonio cultural material e inmaterial de la Nación.
10. Servicio social para el trabajo con personas damnificadas o afectadas por fenómenos o amenazas naturales.
11. Servicio social para promover la educación y las actividades relacionadas en materia de gestión del riesgo y cambio climático.
PARÁGRAFO 1o. El Servicio Social para la Paz será prestado por las personas que cumplan con los requisitos del servicio militar obligatorio, este será certificado y equivalente a la libreta militar, y se reconocerá como experiencia para primer empleo.
PARÁGRAFO 2o. El Servicio Social para la Paz no podrá usarse para hacer proselitismo político electoral.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno nacional reglamentará el Servicio Social para la Paz, su remuneración y las modalidades mediante las que puede prestarse. Su implementación se realizará de manera gradual y progresiva.
CAPÍTULO IV.
OTRAS DISPOSICIONES.
ARTÍCULO 12. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA C-101 DE 2022 PROFERIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.
ARTÍCULO 13. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 32 de la Ley 599 del 2000, del siguiente tenor:
PARÁGRAFO TRANSITORIO. No habrá lugar a la responsabilidad penal por la comisión de las conductas de las que tratan los artículos 365 y 366 del presente Código cuando el arma, sus partes esenciales, accesorios esenciales o municiones, ilegales o irregulares, de uso privativo de la fuerza pública o traficadas, sean entregadas con ocasión y durante el término previsto en el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas y su reglamentación. Sin perjuicio de la responsabilidad penal que tenga lugar cuando estas conductas se hayan cometido en concurso con delitos más graves, caso en el cual deberá responderse por estos últimos, de conformidad con la ley.
ARTÍCULO 14. PROGRAMA NACIONAL DE ENTREGA VOLUNTARIA DE ARMAS. Créase el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas, por un plazo de 12 meses, prorrogable por igual término, contados a partir de la expedición de la reglamentación.
Durante la vigencia de este programa, toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera que, de manera voluntaria, entregue al Departamento Control y Comercio de Armas y Explosivos (DCCAE) o a quien el Ministerio de Defensa delegue, armas de fuego fabricadas, hechizas, artesanales, legales o irregulares, de uso privativo de la fuerza pública o traficadas, así como sus partes esenciales, accesorios esenciales o municiones, con independencia del estado de conservación que tengan, recibirá los siguientes incentivos:
a) Anonimato en la entrega.
b) Ausencia de responsabilidad penal por las conductas descritas en los artículos 365 y 366 del Código Penal.
c) Incentivos económicos para quienes al momento de la entrega voluntaria cuenten con permiso otorgado por el Estado para el porte o la tenencia de armas según las condiciones del Decreto ley 2535 de 1993 o el que haga sus veces.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Defensa deberá reglamentar el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. La reglamentación deberá precisar, como mínimo, el procedimiento de entrega, garantizando en todo caso el anonimato de quien realiza la entrega, la recepción, inutilización de las armas de fuego, sus partes esenciales, accesorios esenciales o municiones, así como la determinación de las características particulares del incentivo económico y su valor, cuando sea procedente.
PARÁGRAFO 2o. Las armas de fuego recibidas deben ser inventariadas e inutilizadas de inmediato, y quedarán bajo control y custodia del Departamento Control y Comercio de Armas y Explosivos (DCCAE),
PARÁGRAFO 3o. Para efectos del diálogo, acercamiento, negociación o firma de acuerdos de que trata el capítulo anterior, las condiciones de la entrega de armas se acordarán de manera independiente a lo contenido en este artículo.
ARTÍCULO 15. Modifíquese el artículo 7o de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así:
Artículo 7o. Modifíquese el artículo 2o de la Ley 1421 de 2010, así:
Artículo 2o. El artículo 2o de la Ley 1106 de 2006, que sustituyó los artículos 13 de la Ley 782 de 2002 y 32 de la Ley 418 de 1997, quedará así:
De las pólizas de seguros para el transporte terrestre o fluvial. La entidad financiera de naturaleza oficial que determine el Gobierno nacional, redescontará los préstamos que otorguen los distintos establecimientos de crédito para financiar la reposición o reparación de vehículos (terrestres o fluviales), maquinaria, equipo, equipamiento, muebles y enseres, así como la carga y la tripulación y capital de trabajo de personas naturales o jurídicas, tengan o no la calidad de comerciantes, y la reparación o reconstrucción de inmuebles destinados a locales comerciales, cuando se trate de víctimas de los actos a que se refiere el artículo 60 de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alternación del orden público lo amerite.
Todos estos muebles, enseres e inmuebles, así como la carga y la tripulación deben ser afectados cuando se trate de víctimas de los actos a que se refiere el artículo 60 de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alteración del orden público lo amerite.
Así mismo, en desarrollo del principio de solidaridad la entidad financiera de naturaleza oficial que determine el Gobierno nacional, otorgará directamente a las víctimas de los actos a que se refiere el artículo 60 de esta ley, préstamos para financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles afectados.
PARÁGRAFO. No obstante, la existencia de líneas de crédito para reposición o reparación de vehículos, el Gobierno nacional mantendrá el seguro de protección de vehículos de transporte público urbano e intermunicipal, terrestre o fluvial, así como la carga y la tripulación, a fin de asegurarlos contra los actos a que se refiere el artículo 6o de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alteración del orden público lo amerite, incluidos los ataques terroristas cometidos por grupos armados organizados al margen de la ley, grupos armados organizados, estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto o delincuencia común, casos en los cuales el afectado no podrá acceder a los dos beneficios.
ARTÍCULO 16. El Gobierno nacional garantizará la priorización de los planes territoriales y nacionales con enfoque de desminado humanitario en todo el territorio nacional, así como la cooperación de todos los grupos ilegales en la identificación de áreas minadas y el subsecuente desminado.
ARTÍCULO 17. Los documentos que se produzcan en fase precontractual, contractual y poscontractual de la contratación que se realice en el marco de la negociación o implementación de los acuerdos de paz pactados deberán ser publicados de forma proactiva, amplia, sencilla y eficiente, dentro de los diez (10) días siguientes a su creación, con el fin de garantizar el control social sobre dichos recursos. Lo anterior, con independencia del régimen de contratación que se utilice para tales fines.
También, la entidad contratante verificará que el contratista o ejecutor del contrato cumpla con las condiciones de idoneidad y experiencia para el cumplimiento del objeto contratado.
La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la Nación realizarán especial vigilancia sobre los recursos que se ejecuten en el marco de la negociación e implementación de los acuerdos de paz pactados.
ARTÍCULO 18. PAZ CON LA NATURALEZA. La paz total como política de Estado deberá comprender la paz con la naturaleza. Los acuerdos de paz o términos de sometimiento a la justicia podrán contener, como medida de reparación, la reconciliación con la naturaleza.
CAPÍTULO V.
PRÓRROGA, VIGENCIA Y DEROGATORIAS.
ARTÍCULO 19. DE LA PRÓRROGA DE LA LEY. Prorróguese por el término de cuatro (4) años la vigencia de los artículos: 1o, 2o, 5o, 26, 27, 28, 30; 31, 34, 35, 37, 43, 44, 45, 49, 54, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 125, 126, 127 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma, los artículos 2o, 4o, 12, 15, 16, 17, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 Ley 782 de 2022 (sic), los artículos 3o y 4o de la Ley 1106 de 2006; los artículos 2o, 4o, 5o, 8o, 9o, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 de, la Ley 1421 de 2010, los artículos 3o, 4o, 5o, 6o y 7o de la Ley 1738 de 2014 y los artículos: 4o, 5o, 6o, 8o de la Ley 1941 de 2018; el artículo 19 de la Ley 2126 de
2021 y el artículo 49 de la Ley 2197 de 2022.
Los artículos 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o y 15 de la presente ley tendrán una vigencia de cuatro (4) años, a partir de su promulgación, y derogan las disposiciones que les son contrarias, en especial, las contenidas en las Leyes 418 de 1997, 1421 de 2010 y 1941 de 2018.
ARTÍCULO 20. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. Con excepción de los artículos 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o y 15 cuya vigencia se establece en el artículo anterior, las demás disposiciones de esta ley rigen a partir de su promulgación y derogan las disposiciones que le sean contrarias.”
ANEXO 2
AUDIENCIA PÚBLIC
Intervención de los demandantes.
1. José Jaime Uscátegui Pastrana señaló que la Ley de Paz Total incurre en los siguientes defectos. El primero, consiste en la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, en contravía de lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 que dispone que una norma que afecte la política criminal debe contar con el concepto previo de la Comisión de Política Criminal. Si bien el concepto no es vinculante, es un requisito previo para la aprobación de la ley de acuerdo con el artículo 3.6 del Decreto 2055 de 2014 y la Sentencia C-786 de 2012, en la cual se señala que los vicios que afecten algún principio constitucional son insubsanables. El congresista insistió en que, en este caso no contaron con la voz experta para ilustrar la votación, de ahí que se vulneró el proceso deliberativo.
2. En segundo lugar, el representante Uscátegui alegó la omisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes al no someter a discusión y votación una proposición suspensiva que él presentó en la plenaria para esperar el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Precisó que, como ponente, desde el primer debate solicitó dicho concepto. Adicionalmente, indicó que en lo que se refiere al servicio militar, se violó el principio de unidad de materia. De otro lado, puso de presente que, de forma paralela, se estaba discutiendo la reforma tributaria, que sí contó con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, dado que modificó algunas disposiciones del Código Penal. Aseguró que en este caso, que se discute la Ley de Paz Total, no es aceptable que se niegue el mismo instrumento.
3. En tercer lugar, argumentó la trasgresión del principio constitucional de separación de poderes, cuya concreción se ejemplifica con la Resolución número 039 del 8 de marzo de 2023 en la que el presidente ordenó a la Rama Judicial suspender órdenes de captura contra miembros del llamado Estado Mayor Central sin ponerlo en consideración de las instancias judiciales. En cuarto lugar, alegó la vulneración de los derechos constitucionales y convencionales de las víctimas, y, por último, cuestionó el otorgamiento de beneficios a criminales sin contar con un marco jurídico.
4. María Fernanda Cabal Molina intervino, también como vocera de Paloma Valencia y Paola Holguín, en relación con el expediente D-15.104 en el que obran como demandantes. Su solicitud de inconstitucionalidad se concretó en tres cargos. El primero, consistió en un vicio de forma en el trámite legislativo al contrariar las normas que regulan la formulación de leyes, específicamente, aquellas contenidas en los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, así como las leyes 5 de 1992 y 63 de 1993. Lo anterior, debido a que el proyecto debió contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal y en consecuencia, su ausencia afectó la validez.
5. El segundo cargo, subsidiario, expuso la violación del principio de consecutividad e identidad flexible por parte del penúltimo inciso del artículo 2°, los artículos 10, 11 y 12, pues (i) dicho inciso no se discutió en las comisiones conjuntas, sino que la comisión de conciliación habría suplantado la voluntad expresa de una de las cámaras del Congreso; (ii) los artículos 10 y 11 fueron eliminados tras una proposición que terminó con 40 votos a favor de la eliminación y 38 en contra, y el artículo 12 sin ninguna proposición, fue votado negativamente con 34 votos por el sí y 46 por el no. Sin embargo, una vez llegó el proyecto a la comisión de conciliación, los artículos negados por votación después de una amplia discusión, fueron revividos, en un exceso de la comisión de conciliación.
6. El tercer cargo, formulado también como subsidiario, cuestiona que respecto del artículo 5° parcial, parágrafo 1°, inciso 2° de la Ley 2272 de 2022, se habría configurado una omisión legislativa por violación de los derechos de las víctimas. En su criterio, se trataría de una amnistía e indulto desconociendo los artículos 13 y 250 de la Constitución, y 1° y 24 de la CADH. Dicha omisión lleva al Estado a una posición en la que no puede cumplir con los deberes de investigar, juzgar y sancionar a los victimarios, y satisfacer los derechos a la verdad, justicia, reparación y no repetición de las víctimas.
Intervenciones de las autoridades
7. Danilo Rueda Rodríguez, Alto Comisionado para la Paz, indicó como punto de partida que la Ley de Paz Total es consecuencia del proceso de reingeniería de la violencia, a partir de la identificación de seis conflictos armados (al 7 de agosto de 2022, pues en 2016 había solamente 2 expresiones de violencia). Sin embargo, hay identidad en los afectados, siendo estos las negritudes, los indígenas y las personas más pobres del país. En la mayoría de los casos, los diversos grupos de combatientes están conformados por millares de jóvenes que solo tienen como oportunidad la violencia.
8. El comisionado destacó que en la construcción de paz, es claro que las víctimas están en el centro de las decisiones pues, aunque la Ley habilita la discusión sobre la justicia transicional, ninguna medida es para la impunidad. Indicó que la Constitución no exige el carácter político para iniciar conversaciones con vocación de alcanzar la paz, aunque tal atributo tenga relevancia frente a algunos beneficios como la amnistía. Enfatizó que el carácter político puede ser de importancia para reconocer la naturaleza insurgente de aquellos que se encuentran alzados en armas contra el Estado y el orden constitucional vigente, pero ese reconocimiento no afecta la facultad del presidente, contenida en el artículo 189 de la Constitución para adelantar acercamientos o diálogos de paz.
9. Agregó que, por su parte, el DIH no incorpora ninguna referencia relativa al requerimiento de una voluntad, finalidad o elemento político para que un grupo armado no estatal pueda constituirse como parte de un conflicto armado no internacional a efectos de la aplicación del artículo 3 común de los convenios de Ginebra. Además, no existe una prohibición expresa para impulsar acercamientos y conversaciones, en cambio, las leyes 418 de 1997 y 2272 de 2022 sientan las bases para avanzar en ese sentido. Adicionalmente, directivas como la 1516 del Ministerio de Defensa, conciben la aplicación del DIH para diversos grupos armados que no tienen naturaleza política.
10. Precisó que el objetivo del artículo 22 de la Constitución es para toda la población, especialmente para quienes siguen sometidos a diversas modalidades de grupos armados. Es en virtud de los artículos 2º y 5º de la Ley 2272 de 2022 que se permiten efectuar los diálogos, acercamientos y conversaciones con los grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) y las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). Sin embargo, diferenció los diálogos que se surten con GAOML, que tienen naturaleza política, la cual a su vez se deriva del propósito de usar las armas contra el orden constitucional ilegal vigente, de las conversaciones que se llevan a cabo con EAOCAI en los términos del artículo 2° citado. Aunque los acuerdos a los que se llegue varían según se tenga o no el carácter político, la fase exploratoria es igual, por lo que la designación de miembros representantes y voceros es equivalente para ambos tipos de grupos.
11. La diversidad y la complejidad de grupos armados tan distintos en nuestra geografía, ha llevado a utilizar, desde 1997, la figura de facilitadores de paz como un mecanismo para el desarrollo de acercamientos con grupos armados irregulares con una supervisión permanente. En desarrollo de la política de paz actual solo se ha aplicado la figura de las representaciones con dos grupos armados irregulares que tienen narrativas y manifestaciones de origen político y no pasan de diez personas. En la actualidad, se han reconocido 87 facilitaciones de paz, algunas de ellas para personas privadas de la libertad. Lo anterior nunca ha supuesto una suspensión de la pena privativa de libertad, ni mucho menos implica que el ejecutivo se imponga sobre el poder judicial. El Alto Comisionado sostiene que por el contrario, esto establece una colaboración armónica.
12. En relación con los voceros, indicó que no representan a los grupos armados, y para ejercer la vocería se tienen en cuenta tres criterios objetivos: (i) las personas deben ser integrantes de organizaciones sociales y humanitarias; (ii) las personas deben estar privadas de la libertad; y (iii) según el criterio del presidente de la República, las personas deben poder aportar en la consecución de la paz. A la fecha, se han reconocido 17 voceros mediante resolución; a 4 de ellos se les ha concedido la suspensión de la medida de aseguramiento privativa de la libertad, y a 8 se les negó por no acreditar su pertenencia a organizaciones sociales y humanitarias; a los 5 restantes no se les ha definido su situación.
13. La Ley 2272 de 2022 se refiere al inicio de nuevas fases de violencia, no previstas por la Ley 975 de 2005 ni por el Acuerdo Final de Paz, que identifican la relación entre violencias urbanas y rurales. Hay organizaciones que hoy tienen en sus filas personas desmovilizadas o reincorporadas después de que se suscribieron acuerdos de paz. Si bien el artículo 66 transitorio de la Constitución prevé que no se pueden extender mecanismos de justicia transicional a los miembros de grupos armados que sigan delinquiendo, esta norma lo que prohíbe es que se reciban varios mecanismos transicionales dentro un mismo ciclo, pero no impide que, en otros ciclos de transición al Estado de Derecho, se ofrezcan tratamientos que promuevan su desmovilización y reincorporación, respetando los derechos de las víctimas, estándares internacionales y enfrentando la impunidad. Un entendimiento contrario neutralizaría el deber de la paz.
14. Respecto de los alegados vicios de procedimiento, aclara que no hay tales pues los artículos 10, 11 y 12, así como el penúltimo inciso del artículo 2º, de la Ley 2272 de 2022, estuvieron presentes en todos los debates del proyecto, dando plena aplicación al principio de consecutividad. Además, no existe norma expresa que exija que entre la sesión en la que se anuncia la votación y su votación efectiva deba transcurrir un determinado tiempo (en este caso solo transcurrieron algunos minutos).
15. Néstor Osuna, ministro de Justicia, afirmó que la Ley 2272 de 2022 no es más que la séptima prórroga de la Ley 418 de 1997 y en esa medida no se trata de una ley novedosa. Precisó que el Consejo Superior de Política Criminal tiene un consejo técnico previo que es el que somete a su consideración los asuntos que se votan y los que no. En este caso, ese consejo determinó que no era competente para conceptuar sobre la presente ley puesto que no versaba sobre asuntos penales como quiera que, ni creaba un delito, ni modificaba una pena, ni se refería a políticas criminales ordinarias del Estado. Lo propio ocurrió respecto de las leyes que prorrogaron la Ley 418 de 1997, la Ley Estatutaria de la JEP, las reglas de procedimiento para la JEP, o los actos legislativos 01 y 02 de 2017. Concluyó frente a este punto que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no se requiere para cualquier ley del Estado, sino para aquellas que definen una política criminal. En tal sentido, reitera que la Ley 2272 de 2022 es para conseguir la paz y no es propiamente una ley criminal.
16. Además, agregó que el procedimiento legislativo está definido en leyes orgánicas, como la Ley 5 de 1992, y la norma que se refiere al concepto cuestionado es una ley ordinaria. En consecuencia el parámetro constitucional es una ley estatutaria y no una ordinaria. Advirtió que, permitir que un órgano asesor del Gobierno nacional pueda paralizar u obstaculizar el trámite de una ley de contenido criminal porque no se emita un concepto, sí sería una herramienta del ejecutivo que chocaría con las competencias del legislador.
17. Esta ley ciertamente establece una diferenciación entre GAOML y EAOCAI, para reservar para los primeros el carácter político y para los segundos el carácter puramente criminal. Sin embargo, al exigir que sean de alto impacto, permite que con uno y con otro haya acercamientos. El presidente, con su atribución de conservar el orden público puede apelar a mecanismos dialógicos y de acercamiento, no solo con grupos que tienen finalidad política sino también con grupos criminales que no tienen ese objetivo. Por supuesto, a esos grupos no se les pueden conceder indultos o amnistías. En particular, la Ley 2272 de 2022 no establece ningún beneficio ni rebaja punitiva, sino que establece un marco para que otra ley señale esos beneficios. Aclaró que frente la Ley de Justicia y Paz de 2005 la Corte Constitucional consideró que los paramilitares no tenían calidades políticas pese a lo cual se siguió aplicando. Precisó que, según el parágrafo 2° del artículo transitorio 66 de la Constitución, “la aplicación de instrumentos de justicia transicional es posible solamente frente [a] grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno, independientemente de su estatus político”, y tal diferencia es pertinente para determinar la agenda de diálogos y las eventuales condiciones de regímenes legales.
18. Indicó que “la norma [Ley 2272 de 2023, artículo 5] también regula los procedimientos relacionados con la suspensión de órdenes de captura contra miembros representantes o voceros de los grupos, las cuales en ninguno de los dos casos son automáticas y deben ser tramitadas ante la correspondiente autoridad judicial”. Y que la Fiscalía ha negado la suspensión de las órdenes de captura contra integrantes de las EAOCAI dada la falta de carácter político que tienen estas organizaciones, sin que esta diferencia tenga sustento en la ley.
19. Martha Mancera, vicefiscal general de la Nación, señaló que, dado que se está ante un proceso de negociación sui generis, la fiscalía ha enfrentado diversos retos de interpretación jurídica frente a las solicitudes de suspensión de órdenes de captura. La postura de la Fiscalía General de la Nación (FGN) ha descansado sobre cinco pilares: (i) privilegiar las facultades presidenciales en la búsqueda de la paz, en virtud de lo cual las dudas interpretativas se resuelven a favor de las facultades presidenciales; (ii) la colaboración armónica entre los poderes públicos, por lo que se ha procedido a suspender las órdenes de captura; (iii) la distinción entre proceso de paz y sometimiento, diferenciando las estructuras que tienen estatus político de las que no, puesto que la facultad del fiscal general de suspender órdenes de captura se circunscribe únicamente al primero; (iv) el respeto a la autonomía de los jueces de la República, y (v) la importancia central de las víctimas, que hace necesario un marco jurídico para la suspensión de las órdenes de captura de estructuras no políticas, pues sin él se limita desproporcionadamente a la justicia y los derechos de las víctimas.
20. En consecuencia, solo es procedente la suspensión de órdenes de captura a quienes ostentan estatus político, esto es, guerrillas y grupos rebeldes. En los demás casos el fiscal general carece de competencia y la decisión corresponde a los jueces de la República. Además, a juicio del fiscal general, no es procedente suspender órdenes de captura a las EAOCAI sin un marco legal.
21. Señaló que el gobierno nacional tiene la facultad de adelantar diálogos de carácter político con GAOML, y acercamientos con fines de sometimiento con otros GAOML y con EAOCAI. De esta distinción se derivan consecuencias en relación con la extradición, el régimen de inhabilidades y las amnistías e indultos, entre otros. El reconocimiento político es excepcional, y por tanto no cabe correr la línea para abarcar grupos que no tienen esta naturaleza, pues se corren al menos tres riesgos: (i) vaciar de contenido la diferenciación hecha por el legislador; (ii) desnaturalizar la estrategia de política criminal contra el crimen organizado, y (iii) erosionar el principio de legalidad en materia de estructuras criminales.
22. Insistió en que no es posible suspender las órdenes de captura para los GAOML sin carácter político o las EAOCAI si no existe un marco normativo que precise los términos de su sometimiento. Por ello, la suspensión de órdenes de captura se rige por el Decreto 1980 de 2012, que fue concebido para aplicarse frente a grupos armados organizados que tuviesen estatus político. Lo anterior, toda vez que en los antecedentes del Decreto se cita la sentencia C-048 de 2001 en cuanto señaló que la suspensión de las órdenes de captura debe ser: (i) excepcional, (ii) temporal y (iii) sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el Gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz.
23. Finalmente, llamó la atención sobre las resoluciones 00003 y 00135 del 13 de marzo de 2023. En la primera de ellas la Fiscalía accedió a suspender las órdenes de captura frente a miembros de estructuras disidentes que no firmaron el Acuerdo Final de Paz (AFP). En la segunda, el fiscal advirtió que de la nueva lista de 20 miembros del Estado Mayor Central 11 habían sido firmantes del AFP y por tanto, tendrían que acogerse a un régimen de sometimiento. La vicefiscal destacó que no existe una norma que establezca la procedencia del levantamiento de las medidas de aseguramiento en el caso de acercamientos con grupos sin carácter político, lo que genera inseguridad jurídica para los operadores judiciales. En todo caso, enfatizó que las víctimas deben ser oídas.
24. Margarita Cabello, procuradora general de la Nación, inició su intervención señalando que la búsqueda de la paz es una finalidad del Estado, pero en ese proceso se debe respetar siempre el orden constitucional. En Colombia hoy es posible identificar 2 tipologías de grupos armados. La primera se refiere a los GAOML con una ideología política, que actúan bajo un mando responsable y pretenden el control del territorio por la fuerza militar. Se ha considerado que la confrontación con los GAOML es propia de un conflicto armado no internacional y le resulta aplicable el DIH. Con ellos es posible adelantar procesos de negociación que finalicen en escenarios de justicia transicional. La procuradora resaltó que el presidente, en el marco de sus competencias para preservar y restablecer el orden público, puede adoptar las medidas operativas necesarias como la designación de voceros o la suspensión de órdenes de captura, levantamiento de medidas de aseguramiento, entre otros.
25. En segundo lugar, se tienen las GAO o bandas criminales, tienen como objetivo principal el lucro por medio de actividades ilegales sin motivaciones de carácter político, no hacen parte del conflicto armado interno que enfrenta Colombia, y por ello, no pueden ser beneficiarios de la justicia transicional, conforme con el artículo 66 transitorio de la Constitución.
26. Advirtió que, si bien la ley demandada define las tipologías de grupos armados y señala los tratamientos de una manera que parecen ser compatibles, en el artículo 2º se diluyen las diferencias entre uno y otro grupo. La norma no tiene en cuenta que la articulación institucional es diferente según un grupo u otro. En el caso de los grupos al margen de la ley, el ejecutivo tiene mayor protagonismo, mientras que en el otro la Rama Judicial es la protagonista. Por falta de claridad, las disposiciones de paz total permiten hermenéuticas en la que el Gobierno puede disponer de la libertad de personas, por ejemplo, desconociendo órdenes de captura. Es por lo todo lo anterior que solicitó la inexequibilidad de la norma.
Respuestas a las preguntas de los magistrados y magistradas
27. Danilo Rueda, Alto Comisionado para la Paz. Los magistrados y magistradas de la Corte formularon las siguientes preguntas: ¿cuáles son los criterios objetivos de selección de los voceros? ¿de cuántos voceros ha solicitado el Gobierno la liberación y ante qué autoridades? ¿cuáles han sido aprobadas y cuáles denegadas? y ¿cómo es la participación de las víctimas?
28. Este respondió que es necesario distinguir las diversas figuras que permiten la construcción de escenarios de confianza. Los facilitadores son personas de la sociedad civil que ejercen ese rol por el conocimiento de la operación del grupo armado o porque en los territorios con conflictividad tienen alguna intervención de tipo humanitario. Los representantes son los delegados definidos por el grupo armado irregular para la defensa de sus intereses en la interlocución con el gobierno. Es sobre ellos que se hace la solicitud de levantamiento de órdenes de captura. Los voceros de grupos armados irregulares son personas que tienen la confianza del grupo armado irregular para hacer la mediación con el Gobierno nacional. Los gestores de paz, son personas de los grupos armados irregulares, inicialmente de origen político, que sí están privados de la libertad se solicita la suspensión de la orden de captura, no del proceso penal, y que cumplen tareas específicas. Por último, para los jóvenes que participaron en el estallido social se planteó una vocería que tiene como requisitos estar privado de la libertad en razón del estallido y probar que es parte de una organización en favor de derechos económicos, sociales o culturales. En ese caso se hace la solicitud de suspensión de la privación de la libertad y desarrolla funciones monitoreadas. De las 16 solicitudes solamente 8 han sido aprobadas. Todos estos jóvenes tienen un rol activo en la construcción de paz.
29. Frente a la pregunta por las razones constitucionales en que funda la afirmación de que quien incumplió un régimen de transición anterior, puede ser beneficiario de otro régimen, en segunda oportunidad, señaló: hoy hay estructuras armadas irregulares como la del Valle de Aburrá que retomó el uso de las armas tras el incumplimiento de lo que se planteó. Los mandos medios no participaron del acuerdo de paz, ni pueden resolver su situación jurídica ni responder ante las víctimas. Lo que pretende la ley es resolver las dinámicas de conflictividad social y es al Congreso al que le corresponde crear el marco jurídico.
30. Ante la pregunta por el tratamiento diferenciado entre grupos armados ilegales con carácter político y los que no lo tiene, indicó que, aunque diferencian dichos grupos para algunos efectos, el DIH no tiene esta distinción por lo que se pueden adelantar acercamientos con los que no tienen tal carácter.
31. Frente a la pregunta sobre cómo se pretende enfrentar el nuevo ciclo de violencia sin un marco jurídico específico y si las estructuras criminales de alto impacto saben que se están sometiendo y conocen las reglas de juego, afirmó que el marco general aplicable recoge la historia de todos los procesos de paz que se han hecho, incluyendo el pacto de Ralito.
32. Néstor Osuna, ministro de Justicia. Ante la pregunta sobre cómo se interpretó el artículo 66 transitorio de la Constitución Política en la Ley 2272 de 2022, señaló que el propósito del artículo 66 transitorio de la Constitución es loable pues el Estado no ofrece justicia transicional para la criminalidad corriente. Ahora bien, dicho artículo no establece que las medidas de justicia transicional no puedan aplicarse a grupos que no tengan de manera explícita un carácter político, sino que habla de grupos que no hayan sido parte en un conflicto armado. Sin embargo, si se trata de un nuevo conflicto armado estamos ante la posibilidad de nuevos diálogos -bien sea para sometimiento o para un nuevo proceso de paz- y de una justicia transicional de nueva oportunidad. Las medidas tendrán que estar contenidas en una ley. Si es un nuevo conflicto armado hay una posibilidad.
33. Sobre la distinción entre los GAOML y otros grupos que no son parte en el conflicto armado, indicó que al elaborar la ley se plantearon si el punto de partida era una línea nítida entre EAOCAI o GAOML o si la frontera era borrosa. Decidieron partir de la definición de conflicto armado. Ahora bien, en relación con la distinción binaria que afirma la señora vicefiscal no es tan evidente en la vida real, pues no es posible decir cuándo un grupo es político o no lo es.
34. Sobre el criterio diferenciador entre la respuesta estatal ordinaria y la transicional señaló que a los fenómenos criminales ordinarios se les aplica el Código Penal, incluso cuando esas manifestaciones criminales son intensas. Ahora bien, cuando los Protocolos de Ginebra permiten clasificar como parte del conflicto armado interno a aquellos grupos con control militar en algún lugar del territorio, el Estado puede evaluar si la ley ordinaria es suficiente o si es necesario acudir a otros mecanismos de tal forma que se pueda construir una convivencia pacífica. En ese sentido, puede pensarse en una graduación de 1 a 10 de la justicia transicional, estando en el máximo grado la JEP, en el nivel 4 estaría Justicia y Paz, y en el nivel 0 estaría la justicia ordinaria. Dado que la Constitución tiene un mandato de búsqueda de la paz, se pueden ensayar distintos grados de justicia transicional.
35. En relación con el requisito del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, indicó que el hecho de que una ley guarde relación con el orden público no implica que la ley tenga que ir ante dicho organismo. Aclaró que en este caso no era necesario.
36. Sobre la interpretación que hace del parágrafo 2° del artículo 66 transitorio de la Constitución, afirmó que en el conflicto armado interno pueden participar grupos armados con estatus político, pero también otros grupos no políticos, siendo ambos potenciales beneficiarios de instrumentos transicionales. Además, que la expresión “siga delinquiendo” no implica una restricción para cuando se trata de un nuevo conflicto.
37. Frente a la pregunta por los derechos de las víctimas en la Ley 2272 de 2022 afirmó que los derechos de las víctimas se insertan en la Ley 906 de 2004, la cual no es derogada por la Ley 2272 de 2022. Por esa razón, el ministro señala que hay que hacer una lectura acompasada y concluir que no se desconocen sus derechos.
38. Martha Mancera, Vicefiscal general de la nación. Ante la pregunta por el fundamento constitucional para limitar la suspensión de órdenes de captura exclusivamente a grupos, respondió que el artículo 2º de la Ley 2272 de 2022 trae 3 escenarios: (i) el de los GAOML con los que se adelanten diálogos políticos, en relación con los cuales el Decreto 1880 de 2012 dispone que deben tener estatus político y las órdenes de captura son suspendidas por el fiscal general de la Nación y recaen solo sobre aquellos que no han sido capturados. (ii) Los acercamientos con otros GAO, frente a los cuales está vigente el Decreto 965 de 2020, que autoriza como único camino el sometimiento individual y la aplicación del principio de oportunidad. Y (iii) los acercamientos con personas privadas de la libertad deberán ceñirse a lo dispuesto en el código penal para justicia ordinaria y frente a ellos el fiscal no tiene competencia para suspender órdenes de captura.
39. Añadió que resulta preocupante que el Alto Comisionado ha pedido la suspensión de órdenes de captura en tres escenarios distintos a partir de 14 resoluciones: (i) en favor de miembros del ELN en las que se anuncia una mesa de negociación de paz (4 resoluciones); (ii) en favor de miembros del EMC de las FARC-EP; y (iii) en favor de nuevas estructuras criminales dedicadas a obtener lucro. La Fiscalía sólo tiene competencia frente a los primeros.
Intervención de expertos, investigadores y organizaciones
40. María Victoria Llorente, Fundación Ideas para la Paz, señaló que el objetivo de su presentación es dar un escenario de contexto para determinar el ámbito de aplicación de la ley. Hizo un recuento de la evolución del conflicto armado en el país y de los grupos irregulares, indicando que se ha llegado a un escenario híbrido entre lo político y lo criminal. Este contexto es producto del paso de un conflicto armado con actores de dimensión considerable con alcance nacional y proyectos políticos más o menos nítidos en términos de insurgentes y contrainsurgentes, a un escenario híbrido en el cual hay: mayor descentralización y fragmentación de los grupos, una mayor articulación de esos grupos con estructuras delincuenciales, menos enfrentamiento con el Estado a la vez un considerable incremento de las disputas entre facciones armadas por controlar territorios, una variedad de rentas ilegales a parte del narcotráfico y un uso de medios de acción de todo tipo.
41. Para finalizar su intervención, ofreció una caracterización de tres grupos: (i) el ELN, más cercano al espectro de lo político, (ii) el Clan del Golfo, orientado hacia el espectro de lo criminal y (iii) en una posición ambigua, las disidencias del Estado Mayor Central y la Segunda Marquetalia, en las cuales el componente político militar es menos sólido mientras prevalece la relación con el narcotráfico y otras economías ilegales.
42. En el escenario descrito la decisión de la Corte Constitucional debe contribuir a establecer criterios objetivos que permitan clarificar tres elementos de muy difícil interpretación de la ley en cuestión: (i) definición de cuáles organizaciones van por el carril de la negociación y cuáles por el camino del sometimiento; (ii) el tratamiento jurídico posible frente a firmantes de acuerdos de paz previos que hoy hacen parte de grupos armados organizados al margen de la ley, como es el caso del EMC; y (iii) lo que se puede o no decir sobre los procesos de sometimiento a la justicia y lo que se necesita jurídicamente para allanar esta vía.
43. La interviniente manifestó que la Instancia de Alto Nivel creada en la Ley de Orden Público para el estudio caracterización y calificación de las EAOCAI debería reconsiderarse en términos de composición y alcance, con el fin de tener en cuenta la experiencia acumulada del Estado colombiano, por ejemplo, cuando abordó a las BACRIM. Por último, defendió que el debate central es si el Estado decidirá cerrar el tratamiento de excepcionalidad que se ha usado en Colombia para el conflicto histórico, cuyo único remanente es el ELN y entrará en una discusión sobre los mecanismos jurídicos para tratar los nuevos fenómenos de crimen organizado, a través de un marco ordinario.
44. Alejandro Valencia Villa, ex Comisionado de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición, inició su intervención señalando algunas características de los actuales grupos armados al margen de la ley. En primer lugar, listó el tránsito de combatientes de un grupo a otro grupo, lo que demuestra un alto componente del mercenarismo en el conflicto armado colombiano. Al respecto, estableció que un número significativo de quienes hacen parte de los diferentes grupos armados ilegales del país hicieron parte de otro grupo previamente. En segundo lugar, apuntó que el narcotráfico y otras economías ilícitas, como la minería ilegal, son el incentivo central de los nuevos grupos armados organizados. En tercer lugar, las guerras domésticas entre diferentes grupos armados ilegales son una constante del conflicto armado. En cuarto lugar, el ex comisionado apuntó que el altruismo del delito político, elemento central que favorece las salidas políticas negociadas con los grupos guerrilleros, solo lo conserva de manera clara el ELN. Aunque los grupos rearmados y disidentes de las FARC –EP ejercen un control político sobre muchos de los municipios en los que ejercen un control territorial, su accionar está lejos del delito político. Resaltó que a la luz del DIH lo político no es un elemento indispensable para caracterizar un conflicto armado no internacional ni a las partes del conflicto.
45. Además, el ex comisionado Valencia determinó que los requisitos de aplicación material del artículo 1° del Protocolo II de 1977, adicional a los convenios de Ginebra de 1949, se cumplen de manera evidente en el caso del el ELN y en los grupos rearmados y disidentes de las FARC–EP. Sin embargo, si prima la violencia criminal sobre acciones típicamente militares propias de un conflicto armado, se puede poner en duda esa naturaleza propia de hostilidades que exige el DIH para su aplicación. El interviniente concluyó que se requiere hacer una caracterización precisa de los grupos actuales para determinar si cumplen con los requisitos exigidos por el DIH y determinar si tienen un carácter político.
46. Gustavo Duncan Cruz, profesor de la Universidad EAFIT, aclaró que los grupos con connotación política y los grupos criminales no tienen tanta diferencia en lo político como en lo militar. Si bien esto puede subestimarse desde el punto de vista ideológico, lo cierto es que lo que está en juego son los proyectos políticos de orden subnacional, puesto que son las rentas ilícitas las que impactan las economías locales. En la Paz Total se debe pensar cómo se pueden desmovilizar todos los nuevos grupos organizados que regulan la vida en los municipios intermedios.
47. Advirtió que no se puede caer en la tentación de pensar que como los efectos del conflicto van a continuar, no se deben hacer acuerdos. Al respecto, Colombia puede aprender de dos grandes lecciones: la primera es que, cuando hay desmovilización se abre una ventana de oportunidad para que el Estado refuerce sus instituciones. Lo segundo, es evitar ver al narcotráfico como la causa del reciclaje de la guerra, pues no es necesariamente cierto que, quien controla el narcotráfico es quien ejerce el control de la población a nivel militar.
48. Los procesos de paz en Colombia no tienen que ocuparse de acabar con el narcotráfico, pues es probable que esa guerra solo se gane con la legalización; sin embargo, debe apuntar al control de la población y esto se logra cuando el Estado acude a los municipios y ciudades intermedias donde se ha desarrollado la violencia.
49. Ana María Arjona, profesora de la Universidad de Northwestern, señaló que actualmente hay un gran número de grupos que operan de maneras diferentes en algunos territorios, pero en su gran mayoría lo hacen de manera parecida en términos de cómo impactan la vida de la gente o los gobiernos locales. En ciencia política en este momento hay un debate activo para pensar si tiene sentido o no la etiqueta de grupo político o grupo criminal, y en qué contextos vale la pena hablar en términos generales.
50. En efecto, si bien las razones por las cuales cada grupo quiere controlar la población son distintas, las estrategias que emplean son las mismas. En consecuencia, la definición de un grupo como político o criminal depende del objeto de análisis. Así, si se mira la manera cómo operan ambos grupos, es innegable que ambos ejercen roles políticos, especialmente en contextos de posconflictos; a su vez, los grupos políticos han hecho parte de las economías ilícitas.
51. La interviniente advirtió que, si el objetivo es reducir el impacto en la población, hay que priorizar la no repetición. Por un lado, las cifras muestran claramente que los procesos de paz reducen la violencia, sin embargo, que hay escenarios en los que, a corto plazo, las negociaciones pueden aumentar la violencia como ocurre cuando se desmovilizan los líderes. A continuación, indicó la importancia de evitar que los nuevos grupos lleguen a los territorios donde hay un vacío tras la desmovilización, cambiando así la presencia del Estado en los territorios y construyendo lazos con la gobernanza local.
52. Iván Orozco Abad, indicó que, a su juicio, las OAML contenidas en el artículo 2º de la Ley 2272 de 2022, deben ser interpretadas en el sentido de que el Gobierno está autorizado para adelantar negociaciones de paz propiamente dichas, únicamente con quienes, además de ser parte en el conflicto en clave del DIH ostentan simultáneamente la condición de delincuentes políticos y rebeldes. Enfatizó que esta característica se cumple únicamente para el ELN, pero no para las demás organizaciones. Respecto de estos últimos, nada obsta para que se pueda negociar su sometimiento.
53. Tras un recuento sobre los procesos de paz en Colombia, señaló que la facultad presidencial de dar el carácter político a grupos armados tiene un amplio margen de apreciación y debe ser entendida de forma limitada y reglada; recomienda que la calificación del ELN como delincuente político debe ser el criterio determinante para distinguirá de otras organizaciones que no son portadoras de un proyecto ideológico. Agregó que, en vez de entender el DIH y el derecho penal político como sistemas incompatibles, debe pensarse en la posibilidad de exigir que, aquel con quien se negocie políticamente, ostente la doble calidad de parte del conflicto y rebelde.
54. Por último, llamó la atención para que se expida a la mayor brevedad una ley de sometimiento, teniendo en cuenta que se están adelantando simultáneamente negociaciones con diversos grupos cuya naturaleza se discute.
55. Sergio Jaramillo Caro, ex Alto Comisionado para la Paz, afirmó que las medidas especiales, particularmente en materia de tratamiento penal, se justifican para superar la excepcionalidad. Bajo este principio debe leerse el marco jurídico para la paz que establece que los instrumentos de justicia transicional son excepcionales y tienen la finalidad de procurar la terminación del conflicto.
56. Respecto de la naturaleza y caracterización de los grupos que hacen parte del conflicto, señaló que se debe atender a la estrategia de la organización para determinar si es una organización que se enfrenta y opone al Estado o que participa en la guerra entre el Estado y quien lo está atacando (como fue el caso a las autodefensas). En tal caso, se debe concluir que es una parte del conflicto, con prescindencia de sí ha estado relacionada con el mundo de las drogas u otras formas de financiación ilegal. De esta forma se pueden diferenciar las partes en el conflicto de las organizaciones que controlan un territorio con el propósito principal de garantizar sus fuentes de ingreso y su riqueza. Afirmó que tal distinción quedó recogida en el Acto legislativo de 2017 que crea a la JEP.
57. Por otra parte, el ex alto comisionado manifestó que la finalidad de la organización es determinante, pues el criterio de control territorial del grupo o el adjetivo “político” pueden causar confusiones. De esta manera, concluyó que se debe preguntar qué es lo que pretende hacer la organización Este punto es fundamental porque si la organización tiene una clasificación errónea, fácilmente se crearán efectos perversos para pretender demostrar una lógica política falsa.
58. Señaló igualmente que no se puede tomar toda la estructura de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) y aplicarla a organizaciones criminales, ya que la oficina del comisionado de paz no tiene ni medios ni información para hacer un proceso de esa naturaleza y, por el contrario, se expone a altísimos riegos de corrupción en la entrega de estos beneficios. Deben ser las autoridades judiciales las que tramiten el sometimiento de estas estructuras de crimen de alto impacto. Por todo lo anterior, considera que la ley de paz total debe ser declarada inexequible.
59. Ana María Rodríguez Valencia, directora de la Comisión Colombiana de Juristas, solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de pronunciarse de fondo, o subsidiariamente, que declare la exequibilidad pura y simple de la ley demandada. Desarrolla su argumentación refiriéndose al ámbito de aplicación del DIH y señalar que este marco normativo no hace menciones específicas sobre posibilidades de entablar conversaciones de paz, ni señala con quién se debe o no se debe negociar. Tampoco se incluye dentro de las características que debe tener un grupo para ser considerado parte de un conflicto armado ninguna mención a las actividades económicas, licitas o ilícitas, que puedan desarrollar estos grupos.
60. Manifestó que es de la propia Constitución de dónde emanan las facultades del poder ejecutivo para desarrollar las medidas relacionadas con la concreción de la paz en el país. Aclaró que dentro del amplísimo abanico de medidas con las que cuenta, la Corte Constitucional ha señalado que se deben priorizar los instrumentos para resolver por vía pacífica los conflictos. De este modo, al presidente le asiste la competencia de decidir con quién iniciar acercamientos y diálogos de paz y en qué términos, por supuesto, dentro del marco constitucional.
61. Juanita Goebertus Estrada, directora de la división de las Américas de Human Rights Watch, expuso los estándares internacionales relevantes para determinar la constitucionalidad de la Ley 2272 de orden público. Al respecto señaló que si bien no existe un estándar internacional que defina con quién se puede o no se puede negociar, sí existe uno sobre el uso de la fuerza autorizado respecto a partes en el conflicto armado y frente a grupos que no los son. También existe una diferencia en cuanto al deber de investigar, juzgar y sancionar a partes en el conflicto armado en la terminación de las hostilidades, frente a grupos que no son partes de un conflicto armado.
62. Resaltó que lo novedoso de la Ley 2272 es que no solo incluye a partes en el conflicto armado sino a grupos de crimen organizado que históricamente venían siendo tratados en una ley distinta. Reitera que desde el punto de vista internacional existen unos criterios para determinar quiénes hacen parte de un conflicto armado, ya que se desprenden cesiones tan transcendentales como la autorización para el uso de la fuerza. Estos criterios son: nivel de organización (línea de mando oficial, uso de uniformes, bases de operaciones, reglamentos de interno, modos de comunicación) y nivel de hostilidad (nivel, alcance, extensión geográfica de la violencia, cantidad de muertos y heridos, daño causado, armas empleadas).
63. Frente al deber de investigar, juzgar y sancionar la violación de DD.HH., refirió que se sigue por el cuerpo normativo de DD.HH., que establece el deber de los Estados de dotar de un recurso efectivo a quienes sufran una violación de derechos humanos; lo cual se traduce en que se deben iniciar investigaciones serias y ex oficio que permitan investigar patrones delictivos. En materia internacional se desprende el deber de hacer comparecer a quienes hayan cometido infracciones al DIH, y en materia de derecho penal internacional se consagra el deber de investigar, sancionar y juzgar crímenes internacionales.
64. Carlos Augusto Chacón, director ejecutivo del Instituto de Ciencias Políticas Hernán Echavarría Olózaga, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la ley demandada con los siguientes argumentos: (i) la ley es ambigua en la caracterización de los sujetos y grupos que pueden participar en negociaciones de paz o acercamientos para el sometimiento a la justicia, pues no establece límites claros que permitan impedir que el Gobierno nacional decida sobre esta condición. En este punto, señala que es necesario diferenciar entre medios y fines políticos. (ii) Los miembros de grupos armados que abandonaron acuerdos previos de paz no deberían tener la oportunidad de negociar nuevos acuerdos. (iii) La Ley 2272, en su artículo 5º, confiere al presidente de la República la facultad de establecer los términos de sometimiento a la justicia. No obstante, este poder debe mantenerse dentro de los límites delineados por la misma ley y no puede exceder la suspensión de órdenes de captura. Si se interpreta de manera errónea, existe la posibilidad de que el presidente utilice esta facultad para condicionar la ejecución de penas y medidas de aseguramiento, lo cual constituiría una violación al orden jurídico y a la separación de poderes. Y (iv) la facultad del presidente para solicitar la suspensión de órdenes de captura es muy abierta, por lo que debe limitarse a la suspensión y no revocatoria o sustitución de medidas de aseguramiento, concesión de subrogados penales ni otorgamiento de libertades bajo figuras previstas en la ley.
65. Frente a la designación de representantes y como voceros a personas privadas de la libertad, señaló que esta no puede suponer la liberación de condenados y que, si bien el nombramiento es una competencia del presidente, tiene riesgos, ya que nombrar voceros a personas que no sean integrantes o designados directos de los grupos armados puede afectar la legitimidad y representatividad de las negociaciones de paz y los acercamientos para el sometimiento.
66. Yesid Reyes Alvarado, profesor de la Universidad Externado de Colombia, inició su intervención refiriéndose a la falta del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Señaló que, no obstante su importancia, su ausencia no vicia el trámite legislativo ya que las nomas que reglamentan este concepto especifican que ese organismo solo deberá presentar un concepto previo sobre los proyectos de ley o acto legislativo que cursen en materia penal. Además precisó que es al Consejo al que le compete decidir cuándo este concepto es necesario por tratarse de un asunto penal y en este caso, decidió que no lo era. Adicionalmente, el deber de presentar el concepto se encuentra en una ley ordinaria que no modifica la ley orgánica del reglamento del Congreso.
67. El segundo tema al que se refirió es si el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, que faculta el presidente para suspender órdenes de captura, afecta la separación de poderes. En su opinión, una lectura completa de la norma deja ver que no vulnera este principio ya que el parágrafo 2° del artículo 5° dice que, una vez iniciado un proceso de diálogo, una negociación o conversaciones, son las autoridades judiciales que tenga a su cargo las respectivas investigaciones o procesos penales las que suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado contra los voceros o miembros representantes de esas organizaciones y estructuras. La intervención del presidente es apenas marginal al autorizar la figura de los miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML), y designar a los voceros. Además, en la Sentencia C-048 de 2001, la Corte se pronunció sobre una norma prácticamente idéntica, y la declaró constitucional.
68. Francisco Gutiérrez Sanín, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, se refirió, en primer lugar, a la naturaleza política o no de los grupos de que trata la ley demandada, explicando los ciclos de violencia que se dieron entre los años 1940 y 1960, después la guerra insurgente entre los 1960 y el 2016, y el último ciclo producto de una rápida removilización de los paramilitares y las disidencias de las FARC. Señaló que se debe usar un concepto operacional de lo que es político, ya que no puede restringirse a la consideración de si el grupo pretende tomarse el Estado. De hecho, sugirió que debe superarse la dicotomía entre delincuente político y delincuente común, toda vez que la realidad muestra a grupos de naturaleza híbrida.
69. En segundo lugar, se refirió al margen de maniobra que debe tener el ejecutivo, el que estima que debe ser generoso, por lo cual también propuso superar la dicotomía entre el uso de la fuerza y la negociación, particularmente en un Estado que enfrenta un desafío político.
70. Rodrigo Uprimny Yepes, presidente de la comisión asesora de política criminal, aludió a la importancia del concepto previo no vinculante del Consejo Superior de Política Criminal en casos de proyectos de ley y actos legislativo que versen sobre temas de derecho penal porque permite contar con mejores insumos para el debate. Pero que sea deseable, aclaró, no lo convierte en un paso del procedimiento legislativo porque es un concepto establecido en el código penitenciario que no es una ley orgánica; la normatividad establece una obligación del concepto, pero no un paso del procedimiento legislativo; y no hay ningún precedente en el que la Corte Constitucional haya dicho que ese concepto previo es un paso necesario del procedimiento legislativo.
71. Continuó refiriéndose a los temas materiales, para lo que presentó cuatro tesis: (i) la distinción entre motivaciones de codicia o motivaciones de agravios en la guerras sigue teniendo sentido, y a pesar de que en el conflicto armando están profundamente mezcladas, es posible distinguirlas; (ii) el Estado ha tenido diferentes reacciones y categorías jurídicas para enfrentar esta violencia compleja con distintos actores, y no solo dos como lo presenta la ley demandada de forma dicotómica; (iii) los debates de las negociaciones se han hecho en Colombia con el ascenso irresistible de los derechos de las víctimas y del deber del Estado de investigar y sancionar atrocidades. No solo en el plano internacional, sino también a nivel interno con sentencias de la Corte Constitucional. Hay límites constitucionales e internacionales a la posibilidad de otorgar beneficios penales, incluso en negociación política; (iv) la armonización entre los derechos de las víctimas y la posibilidad de realizar negociaciones se ha hecho en Colombia con la incorporación de un particular entendimiento de la noción de justicia transicional, que está en la Sentencia C-370 de 2006 y en el Acto Legislativo 01 de 2002 (marco jurídico para la paz).
72. En este contexto la Ley 2272 sería necesaria para tratar de evitar un nuevo ciclo de violencia en Colombia cuando hay actores armados que subsisten, por lo que tendría sentido intentar desmontar esos grupos por medio de procesos armados de negociación. Pero la ley demandada tiene ausencias y ambigüedades, por lo que la Corte puede jugar un papel central en tratar de darle una orientación más clara y precisa.
Respuestas a las preguntas de los magistrados
73. Iván Orozco. Coincidió en que hay una discusión en términos de qué constituye lo político. Desde la tradición jurídico política colombiana dominante se entiende por actores políticos sólo a aquellos que son contra estatales. En ese sentido es histórica la decisión de la Corte Suprema que frente a la Ley 975 de 2005 dijo que los paramilitares no son delincuentes políticos porque no son contra estatales.
74. La diferencia entre delitos políticos y delitos comunes permite reducir la complejidad de la sociedad para lo que requiere el derecho, en términos de unos mínimos de transparencia y claridad para definir la “cancha”. Una cosa es el ideario político de quien quiere eliminar el juego y otra cosa es la posición del “falso jugador”, que es quien está de acuerdo con el statu quo.
75. Ana Arjona. Difiere de que la distinción entre actores políticos y criminales siga siendo útil en la medida en que el DIH reconoce grupos armados según su capacidad de impactar y controlar y según la amenaza que suponen.
76. Alejandro Valencia Villa. Coincidió en que lo político es muy precario en la mayoría de los actores armados y solo se ve de manera más clara en el ELN.
77. María Victoria Llorente. Señaló que el debate importante es si se va a dar ese tratamiento de excepcionalidad que se ha utilizado en Colombia para cerrar el conflicto histórico, cuyo único grupo remanente es el ELN.
78. Rodrigo Uprimny. Sobre la transitoriedad del artículo 66 transitorio de la Constitución señaló que la noción de norma transitoria constitucional no significa que se trate de una norma que esté vigente poco tiempo. Por el contrario, rige hasta que no sea modificada por una norma permanente o hasta que se agote su contenido. A su juicio, en el caso concreto no se ha agotado el contenido del artículo 66 transitorio constitucional porque, infortunadamente, sigue existiendo conflicto armado.
79. Adicionalmente, la noción de justicia transicional que parecen sostener las sentencias de la Corte y el artículo 66 transitorio, implica que ella no es extensiva a la criminalidad organizada. A su juicio el artículo 66 transitorio estipula que no se pueden trasladar todos los instrumentos diseñados para negociar con actores políticos y guerrillas a las conversaciones con otros actores.
80. Ahora bien, en relación con el carácter político o no de los actores del conflicto, señaló que el derecho establece diferenciaciones para tratar mejor esa complejidad, y por tanto el derecho tiene cierta dimensión constitutiva cuando califica a unos actores de delincuentes políticos y a otros de delincuentes ordinarios.
81. En ese sentido, una de las ventajas de la Ley 2272 es que empieza a estructurar un marco jurídico para adelantar negociaciones con organizaciones “puramente criminales”. Pero aún hace falta especificar cuáles son estos actores, cuáles son sus características y qué tipo de acercamiento es posible.
82. De otra parte, el profesor Uprimny señaló que la justicia transicional no es una noción pacífica. Por ejemplo, el secretario de las Naciones Unidas en el 2002 manifestó que aquella no está necesariamente obligado a una transición, sino a violaciones masivas que afectaron a miles de personas que hicieron necesarios instrumentos extraordinarios. Según esto, podría existir una aplicación de algunos instrumentos de justicia transicional para criminalidad organizada. Otra versión más amplia, que concuerda con artículo 66 transitorio constitucional, asocia la justicia transicional con el cierre de un conflicto armado, con lo cual no puede ser extensiva a la criminalidad organizada.
83. Yesid Reyes. Defiende las diferencias entre delitos políticos y los ordinarios. En el delito político el Estado finalmente termina por reconocer que hay algo estructural mejorable, lo que abre la posibilidad de la negociación. Esto permite también este tratamiento diferencial de la justicia transicional. A su juicio, sí se puede negociar con ambas clases de delincuentes, pero con perspectivas distintas.
84. Asunto distinto es el de la suspensión de las órdenes de captura que son medidas de carácter operativo que facilitan las negociaciones y avanzar en la búsqueda de una solución del conflicto.
85. Francisco Gutiérrez Sanín. Se pregunta quién dice que el Estado Mayor Central no es político, y señala que tanto el ELN como el Estado Mayor tienen prácticas políticas. Incluso, hay estudios que han señalado que es muy difícil determinar si las autodefensas gaitanistas son o no políticas. La conclusión es que muchos grupos son híbridos, y esa complejidad debe incorporarse en el análisis.
86. Juanita Goebertus Estrada. Desde el punto de vista del derecho internacional no hay un estándar para decir con quién negociar y con quién no, pero sí existe un estándar sobre la obligación de investigar, juzgar y sancionar atrocidades, incluyendo los contextos de justicia transicional.
87. Ese deber, en términos generales, encuentra una forma de acotación bajo el DIH que, a la terminación de las hostilidades, permite otorgar la amnistía más amplia posible, salvo para máximos responsables de crímenes. Eso sin embargo no es así frente al crimen organizado, es decir, no es posible aplicarle mecanismos de justicia transicional que permitan concentrarse a través de la selección y la priorización en los crímenes más graves y en los máximos responsables, e imponer sanciones alternativas, pues estos mecanismos sólo son posibles en contextos de terminación de las hostilidades frente a partes del conflicto armado.
88. Carlos Augusto Chacón. El Estado no puede claudicar en sus esfuerzos para garantizar la protección de los colombianos, porque entonces estaríamos legitimando toda acción violenta de grupos que deciden armarse, ejercer violencia para crear nuevas condiciones favorables a un supuesto proyecto político, que no se sabe cuál es. Si se deja abierta la posibilidad de que la violencia puede ser política, se va a generar un incentivo perverso según el cual cualquier grupo en armas puede imponer una visión política ignorando la Constitución.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Referencia: sentencia C-525 de 2023
Magistrados ponentes: Natalia Ángel Cabo y
Antonio José Lizarazo Ocampo
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la sentencia C-525 de 2023. Estoy de acuerdo con todos los resolutivos de la decisión, con excepción del resolutivo quinto. Esto, porque considero que, a diferencia de lo que concluyó la mayoría, la Corte debió declarar la exequibilidad condicionada del inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, para expulsar del ordenamiento jurídico una interpretación de la norma que es contraria a la Constitución.
El inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 prevé que “[s]e garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, o en los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley”. Esta disposición no especifica los miembros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI) que estarían cobijados por las garantías de seguridad e integridad durante los acercamientos o conversaciones para la suscripción de los términos de sometimiento a la justicia. Esto implica que la norma admite dos interpretaciones en relación con los destinatarios de este beneficio:
Interpretación 1. Las garantías de seguridad sólo cobijan a los miembros representantes de las EAOCAI que participaran en los procesos de acercamiento y conversación. Los demás miembros de estas estructuras criminales no son beneficiarios de las garantías de seguridad e integridad.
Interpretación 2. Las garantías de seguridad e integridad cobijan a todos los integrantes de las EAOCAI. Lo anterior, con independencia de (a) el rol que tenían en los procesos de acercamiento y conversación y (b) al margen de si continuaban delinquiendo. Esta interpretación es razonable, porque el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 no distingue los integrantes de las EAOCAI y tampoco establece ningún condicionamiento expreso para que las garantías de seguridad sean aplicables.
Coincido con la mayoría en que la interpretación 1 supra es constitucional. El otorgamiento de garantías de seguridad a los miembros representantes de las EAOCAI tiene como finalidad legítima proteger la integridad, por lo que es una medida idónea y necesaria para permitir el desarrollo de los acercamientos y conversaciones. Además, es una medida complementaria e intrínsecamente relacionada con la suspensión de las órdenes de captura. Por esta razón, desde la fecha de su expedición, la Ley 418 de 1997 ha contemplado esta medida como un instrumento indispensable para adelantar los procesos de diálogo y conversació, y este Tribunal ha avalado su constitucionalida.
En contraste, considero que la interpretación 2 supra es inconstitucional, por dos razones fundamentales. Primero, las garantías de seguridad sólo deben cobijar a los miembros de las EAOCAI que efectivamente participen en las conversaciones y acercamientos, no a cualquier integrante de la estructura. Esto, porque su finalidad se circunscribe a permitir el desarrollo de los acercamientos y conversaciones. Por lo tanto, el otorgamiento de estas medidas a otros integrantes de las EAOCAI que no participan en dichos procesos carece de justificación. Por lo demás, la aplicación de este beneficio suspende el deber constitucional y legal de la Fuerza Pública de perseguir a estas estructuras y combatir el delito. Esto implica que, para proteger la vigencia del Estado de Derecho, su concesión debe ser verdaderamente excepcional y restrictiva. Segundo, es abiertamente inconstitucional que el beneficio cobije a miembros de las EAOCAI que, durante la conversaciones y acercamientos, siguen delinquiendo. Este beneficio no es -y no puede ser- una garantía para que los integrantes de las estructuras continúen las acciones criminales con impunidad. Su procedencia debe estar dirigida, exclusivamente, a que comprobada su voluntad seria, inequívoca y definitiva de abanador la ilegalidad, transiten hacia el Estado de Derecho. Por esta razón, la Constitución exige que el otorgamiento de medidas de seguridad debe estar condicionado siempre, y sin ninguna excepción, al cumplimiento de la ley por parte de los integrantes de los EAOCAI que participan en los acercamientos y conversaciones.
En la parte motiva, la mayoría de la Sala parece haber reconocido estos límites y condiciones constitucionales para el otorgamiento de garantías de seguridad. En efecto, en el fundamento jurídico 307 señaló que “[l]a Corte entiende que del texto mismo del aparte que se estudia se deriva el alcance de este deber del Gobierno nacional: (i) solo se puede aplicar respecto de quienes efectivamente están participando en los procesos de acercamiento y conversación y (ii) solo con la finalidad de participar en ellos”. Asimismo, en otros apartes reconoció que las garantías de seguridad no podían convertirse en un instrumento que fomentara la impunidad de los crímenes cometidos por las EAOCAI.
A mi juicio, sin embargo, estas consideraciones de la parte motiva, aunque valiosas, son insuficientes. La jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme ha señalado que en aquellos casos en los que una norma admite dos interpretaciones, corresponde a la Corte proferir una decisión de exequibilidad condicionada que, (i) para garantizar la supremacía de la Constitución, expulse del ordenamiento jurídico la interpretación que no se ajusta a derecho y (ii) al mismo tiempo, de acuerdo con el principio de conservación del derecho, preserve aquella que es compatible con la Carta Política.
En tales términos, encuentro que la mayoría de la Corte incurrió en un error de técnica constitucional porque, a pesar de reconocer que una de las interpretaciones del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 era abiertamente inconstitucional, no profirió una decisión de exequibilidad condicionada que la expulsara del ordenamiento. Por el contrario, la mayoría de la Sala se limitó a indicar cuál era la interpretación conforme con la Constitución en la parte motiva de la sentencia. Dado que en este caso estaba en juego la vigencia del deber constitucional y legal de la Fuerza Pública de perseguir a estas estructuras y combatir el delito, así como la garantía de la convivencia pacífica y la salvaguarda de los derechos de las poblaciones que se han visto afectadas por las actuaciones criminales de las EAOCAI, la Corte debió haber condicionado la disposición demandada. Esta era la alternativa que mejor garantizaba la seguridad jurídica y la vigencia de estos principios constitucionales. No haber incluido los condicionamientos en el resolutivo quinto puede generar interpretaciones equívocas que obstaculicen el curso de los acercamientos y conversaciones y, además condicionen injustificadamente, el deber de persecución de los miembros de las EAOCAI.
Con fundamento en estas consideraciones, salvo parcialmente mi voto.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-525/23
Expediente: D-15.099
Norma acusada: Artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”.
Magistrados ponentes: Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo Ocampo
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, procedo a exponer las razones que me llevan a presentar mi voto disidente a la Sentencia C-525 de 2023 que revisó la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 que contempla algunas herramientas para implementar la paz total conforme al contenido y alcance definido en el artículo 2 de esa misma Ley. Para dar cuenta de lo anterior, por razones metodológicas y de claridad, comenzaré por referirme a la necesidad de haber integrado la unidad normativa entre el artículo 5 demandado y el artículo 2 de la misma Ley que sirve de soporte a las regulaciones particulares demandadas, pero que lamentablemente no se hizo; seguidamente expondré las razones que me llevan a salvar el voto debido a la incompatibilidad material o sustancial de las normas contenidas en la Ley 2272 de 2022 con la Constitución Política; y, cumplida esta tarea, pasaré a exponer las razones que me hacen discrepar en lo relativo a la existencia o no de un vicio en el proceso de formación de la ley demandada.
Sobre la necesidad de haber integrado la unidad normativa entre el artículo 5 demandado y el artículo 2 de la misma Ley que sirve de soporte a las regulaciones particulares demandadas
Tal y como lo reconoce la Sentencia C-525 de 2023 en los fundamentos jurídicos 204 a 207, para abordar el estudio de constitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, que modificó el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, que concede autorizaciones -no facultades- al Gobierno nacional para que adelante procesos para poner fin a la violencia organizada, es necesario analizar el contexto normativo en el que se insertan, según el artículo 2º de esa misma Ley, el cual, en la “sombrilla” del nuevo concepto de paz total, clasifica los procesos en dos tipos, que se distinguen por sus características y por los grupos violentos con los que se pueden adelantar, esto es: i) Los procesos con grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) que participan en un conflicto armado, esto es, que cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional, que actúan bajo un mando responsable, y ejercen sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad, respecto de los que se autoriza al Gobierno para adelantar diálogos y negociaciones de carácter político en los que se pacten acuerdos de paz; y, ii) Los procesos de “acercamientos y conversaciones” con “grupos armados organizados” o “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto” (EAOCAI), que son “organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas”, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento. En esta norma, la ley prevé que también se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.
Se trata de dos clases de organizaciones que conceptualmente son distintas, aunque a decir verdad, dada su forma y fines de su actuar actual, en la práctica ya se confunden porque unas y otras parecen ser organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente y continua de conductas punibles que se enmarcan en patrones criminales que incluyen el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan y desarrollan actividades principalmente en una o más economías ilícitas asociadas al narcotráfico, la extorsión, el secuestro, la minería ilegal, el tráfico de armas, la trata de migrantes y la trata de personas en general.
En efecto, los grupos armados que han creado corredores de movilidad estratégicos entre el nudo de Paramillo, el Macizo Colombiano, Sumapaz y Catatumbo, retomando áreas del Huila y Tolima, expandiendo y ampliando su presencia delictiva y su acción en más territorio rural y urbano cometiendo infracciones sistemáticas al DIH, se diluyen en la sociedad civil desarrollando operaciones de desformación (información falsa que se divulga intencionalmente para influir en la opinión pública u ocultar la verdad) e instrumentalización de la población para presionar diálogos y continúan su accionar en alianza con otros grupos o con la denominada segunda Marquetalia. Esto combinado con economías ilícitas, una ampliación del portafolio criminal, un incremento de la financiación desde la minería ilegal y la extorsión, la trata de migrantes, la trata de personas, la suplantación de la autoridad, el confinamiento de la población (incluida la afro y la indígena), la restricción a la comercialización de alimentos y medicinas, la imposición de normas de convivencia, de actividades económicas, de control social, de tránsito de vehículos, circulación peatonal y restricción de la movilidad.
El ELN proyecta el fortalecimiento del componente armado mediante el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes; la creación de nuevas estructuras para copar áreas abandonadas; la recuperación de antiguas áreas bases y expansión a territorios en Santander, Boyacá y la Serranía del Perijá; la reactivación del Frente de Guerra Central para articular el centro del país con otras regiones; la sistemática y constante inteligencia delictiva para la selección de objetivos potenciales; la ejecución de acciones terroristas contra la Fuerza Pública, la infraestructura crítica y la población civil, para demostrar capacidad delictiva y la recuperación del control delictivo en Nariño, mediante el envío de estructuras y/o neutralización de cabecillas del Frente Comuneros del Sur.
Disidentes y desertores de las FARC buscan restablecer su mando y control para tener apalancamiento en las mesas de negociación; la ejecución de un plan de expansión territorial mediante el desdoblamiento de estructuras en nuevas áreas en los departamentos del Cesar, Norte de Santander, Caquetá, Putumayo, Nariño, Guaviare, Meta y Vichada, con el fin de recuperar y ocupar antiguas áreas de injerencia y corredores de movilidad estratégicos de las extintas FARC-EP; e instrumentalizar a la población civil en las áreas en donde prevalecen y tienen control de las economías ilícitas.
A raíz de las diferencias criminales entre los principales cabecillas, lo que implica que no hay mando y control sino coordinación entre estructuras, las FARC Estado Mayor Central se divide actualmente en tres facciones, así: Alias “Iván Mordisco”: El Bloque Occidental Jacobo Arenas (BOJA), anteriormente conocido como el Comando Coordinador de Occidente, que cuenta con varias subestructuras, incluyendo la Columna Móvil Jaime Martínez, el Frente Carlos Patiño, el Frente 30 Rafael Aguilera, la Compañía Ismael Ruiz, el Frente Franco Benavides, la Columna Móvil Dagoberto Ramos, la Columna Móvil Urías Rondón, la Columna Móvil Alan Rodríguez y la Compañía Adán Izquierdo; “CCO”; “BAMMV” y el “BCIP”; Alias “Calarcá”: “BMM”, “BJSB” y Frente “Raúl Reyes”; y, Alias “Oscar Barreto”: “Frente 57”. Estas estructuras realizan acciones de constreñimiento a la población civil; la instrumentalizan con el fin de impedir el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública y exigen acatar las normas de convivencia que imponen donde tienen injerencia, con el fin de tener control efectivo de la población civil.
Por su parte, las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto como el Clan del Golfo, los Conquistadores de la Sierra Nevada (ACSN), los “Pachencas”, los “rastrojos”, los “costeños”, “los nuevos rastrojos”, “los nuevos rastrojos caleños”, “los pepes”, “los Vega Daza”, los “Urabeños”, el “ERPAC”, la Segunda Marquetalia liderada por Luciano Marín, “Iván Márquez”, que cuenta con 3 estructuras, a saber: el “Ala FARC-EP”14, la Coordinadora Guerrillera del Pacífico y los Comandos de Frontera, se consolidan como uno de los actores dominantes en el pacífico nariñense y los Comandos de Frontera, que tienen influencia en departamentos de la región Amazónica, especialmente en Putumayo; la Oficina de Envigado y otras estructuras de Medellín y el Valle de Aburrá, de Buenaventura, de Quibdó, y otras decenas de grupos de la misma clase, intensifican sus estrategias con la finalidad de alcanzar el reconocimiento por parte de la población civil; la instrumentalización de las comunidades, mediante el confinamiento y constreñimiento en áreas de injerencia; declaran como objetivo militar a cualquier persona que colabore a otros grupos; actúan en las economías ilícitas basadas en el narcotráfico especialmente con carteles mexicanos, el tráfico de migrantes, la trata de personas, la extorsión y el secuestro, la minería ilegal, entre otros.
De manera particular, el Clan del Golfo externaliza sus actividades delictivas a grupos delincuenciales más pequeños y locales, lo que le permite expandirse desde el Bajo Cauca, el Urabá Antioqueño y el sur de Córdoba, hacia otras regiones del país, como la costa caribe, los llanos orientales y el suroccidente, en departamentos como Huila y Tolima.
A la fecha de proferirse esta Sentencia, la Defensoría del Pueblo, basada en el monitoreo de su Sistema de Alertas Tempranas, se ha mostrado preocupada por el aumento en la presencia del Clan del Golfo, la guerrilla del ELN y las disidencias de las FARC, además de las estructuras del crimen organizado, en varias regiones de la geografía colombiana. Según la Defensoría, el Clan del Golfo fue la organización criminal que más se ha expandido, puesto que pasó de tener injerencia en 253 municipios durante el 2022 a 392 de 24 departamentos en 2023. Le siguen las disidencias de las Farc - Estado Mayor Central (ECM) y la Segunda Marquetalia, puesto que atendiendo al comparativo de los mismos periodos, pasaron de estar en 230 poblaciones a 299; el primero en 209 municipios de 22 departamentos y el segundo en 15. El Ejército de Liberación Nacional (ELN), en el 2022 tenía injerencia en 189 municipios, pero durante el 2023 su presencia se extendió a 231 de 19 departamentos. Otras estructuras del crimen organizado hacían presencia en 141 municipios hace dos años, y en el 2023 su presencia se amplió a 184 municipios de 22 departamentos.
Ello significa que entre 2022 y 2023, Colombia ya enfrenta un aumento de más del 30% en presencia de grupos armados de toda clase, con tendencia a incrementarse dramáticamente, siendo las áreas más afectadas los Montes de María, el Sur de Bolívar, el Occidente antioqueño, el Sur del Chocó y Bajo Calima, el Medio y Bajo Atrato, el Norte del Cauca y el Sur de Valle del Cauca, el Catatumbo, el Caguán, el Yarí, el Ariari y el Bajo Putumayo, la Sabana y el piedemonte araucano, el Nordeste antioqueño y el Bajo Cauca, el Urabá antioqueño y el Sur de Córdoba.
En suma, en plena ejecución del nuevo modelo legal de paz total, los ciudadanos están a merced de todas estas clases de grupos armados o estructuras criminales que operan al margen de la ley y con un alcance importante en el territorio nacional.
No obstante lo anterior, en todo caso, como el citado artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, que es una ley ordinaria, no es parámetro de constitucionalidad para el análisis del artículo 5 de la misma ley, pero sirve de punto de partida y es fundamento esencial para entender y comprender el alcance y contenido del citado artículo 5 y para efectos de su aplicación efectiva, tanto que la caracterización que hace el artículo 2 de la Ley de los citados grupos y los tipos de procesos “constituye el contexto normativo” dentro del cual la Sala hizo el análisis de constitucionalidad de las autorizaciones y no “facultades” a las que se refiere el demandado artículo 5º de dicha ley, era entonces obligatorio integrar la unidad normativa entre esas dos disposiciones. De manera sorprendente la Sentencia no lo hizo y la Sala solo se limitó a señalar en los fundamentos 208 a 227 el alcance del artículo 5 pero en función de lo previsto en el artículo 2, simplemente como contexto normativo pero casi como si este último sirviera de parámetro de constitucionalidad, lo cual no es pertinente.
La primera discrepancia de fondo, entonces, se refiere a las consideraciones hechas por la mayoría de la Sala acerca del nuevo concepto de paz total que una ley ordinaria trae como si se tratara de un marco constitucional que obviamente no lo es y que, por lo tanto, mientras él no se expida para contemplarlo directamente en la Constitución conforme a las normas en ella previstas para su modificación, no podían servir de parámetro para definir el alcance del artículo 5 y juzgar y decidir sobre su constitucionalidad.
Cuando de nuevo se demande la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley 2272 de 2002 y haya un pronunciamiento de mérito, le corresponderá a la Corte resolver definitivamente si tal artículo es exequible o no y si es válido o no el nuevo concepto de paz total. Por ahora dicho análisis hecho a manera de contexto normativo o de parámetro sin serlo, constituye simplemente un obiter dicta y, por lo mismo, no debe entenderse que forma parte de la ratio de la decisión.
Las razones que explican mi voto disiente frente a la conclusión de que las normas demandadas de la Ley 2272 de 2022 son exequibles por los cargos formulados por vicios materiales o de fondo analizados y frente a la argumentación que la soporta
En cuanto al análisis de los vicios materiales o de fondo que la Sentencia C-525 del 2023 hace a partir del fundamento jurídico 172, considero necesario exponer dos tipos de argumentos. El primero corresponde a tres circunstancias transversales, que afectan el análisis de la compatibilidad entre las normas demandadas de la Ley 2272 de 2022 y la Constitución Política. El segundo corresponde a un análisis puntual sobre aspectos específicos del análisis de dicha compatibilidad.
Las circunstancias transversales
De conformidad con lo anterior, en este caso hay tres circunstancias transversales que es preciso considerar. La primera se refiere, de manera puntual, al nuevo “concepto de paz total” que incorpora el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022. La segunda tiene que ver con la distinción conceptual entre los grupos armados al margen de la ley y las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). La tercera atañe a que aplicar los mismos procedimientos a dos tareas que son sustancialmente diferentes, por lo menos conceptualmente desde el punto de vista jurídico, como son la negociación política y el sometimiento a la justicia, es absolutamente inaceptable en términos constitucionales.
En cuanto a la primera circunstancia, debo comenzar por señalar que el artiìculo 2 de Ley 2272 de 2022 trajo un nuevo concepto de paz total que no se ajusta a la Constitución Política, el cual incorpora tanto lo referente a las negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político y con los cuales se pacten acuerdos de paz, como los acercamientos, conversaciones, diálogos y procesos de negociación con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y su desmantelamiento. Por ello, sin que constituya un parámetro de constitucionalidad, la Ley 2272 de 2022, la cual es simplemente una ley ordinaria, determina que la política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactarse, asiì como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
La Constitución Política contiene mandatos normativos imperativos que deben atenderse en función de la paz, a partir de las diferencias sustanciales entre la llamada delincuencia política y la denominada delincuencia común Esta distinción constitucional debe tener efectos tanto legales como prácticos a la hora de definir las actuaciones que el Estado puede adelantar con las organizaciones ilegales en aras de lograr la paz y la conservación o el mantenimiento del orden público y político interno, así como las prerrogativas o beneficios que respectivamente podrían concederse para tal propósito.
Debido a los móviles o fines que sustentan su conducta, los delincuentes comunes no pueden ser tratados de la misma manera que los delincuentes políticos. A éstos, a diferencia de los primeros, universalmente se les ha reconocido una “condición diferencial” – en tanto afirman luchar por una reivindicación y tratamiento político en su aspiración de llegar al poder público lo que justifica que el gobierno en nombre del Estado pueda adelantar con ellos una negociación política. Los delincuentes comunes se dedican a la planeación y la ejecución permanente o continua de conductas punibles que afectan los bienes jurídicamente tutelados de las personas alejados de cualquier consideración política De ahí que los instrumentos normativos que siempre se han adoptado en la materia, diferencien los procesos que regulan cada una de las actuaciones de la organización estatal y los tratamientos, prerrogativas y beneficios que pueden otorgarse en uno y otro frente.
No obstante lo anterior, la diferencia entre procesos de “negociación” y de “acercamiento o conversación” que prevé el literal c) del artículo 2º de la Ley 2272 de 2022, no tiene un efecto práctico de cara al trato diferenciado que se le debe dispensar a los “delincuentes políticos”, por oposición a quienes no tienen dicha naturaleza. Ciertamente, la mencionada disposición normativa prevé que el Gobierno podrá adelantar dos tipos de procesos, a saber: (i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz, esto es, con aquellos grupos que participan en un conflicto armado -lo cual significa que cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional-, que actúan bajo un mando responsable, y ejercen sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad; y, (ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento, esto es, aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarcan en patrones criminales que incluyen el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan, y cumplen funciones en una o más economías ilícitas. De igual forma, el mencionado cuerpo normativo contempla que se entiende como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.
En desarrollo y/o complemento de lo anterior, es que el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que modificoì el artículo 8° de la Ley 1941 de 2018, determina que los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y el logro de la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, pueden i) realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho y que los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia; y, ii) llevar a cabo todos los actos encaminados a entablar y adelantar diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.
Asiì, entonces, lo que en la práctica prevé la Ley 2272 de 2022 desde su artiìculo 2, que luego concreta en otros artiìculos, como el 5, que enuncia los apartes censurados en este caso, es que, con los grupos criminales organizados, calificados como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, también se puede adelantar procesos de paz. Valga decir, que con grupos criminales, sin importar su actividad, que puede ser el narcotráfico, la extorsión, el secuestro, la minería ilegal, la trata de migrantes o la trata de personas u otras conductas propias del accionar de la criminalidad organizada es posible adelantar procesos de paz para transitar hacia el Estado de Derecho y que los teìrminos de “sometimiento a la justicia” a los que se lleguen con estas estructuras seraìn los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia, puesto que como puede verse, no hay duda en torno a que dicha normativa incluye, dentro de la poliìtica de paz, que califica como paz total, a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), a las que incorpora dentro de un proceso de paz, con todo lo que de ello se sigue.
Empero, a menos que se tramite y apruebe una reforma constitucional, cosa que obviamente no ha ocurrido, a la luz del régimen constitucional vigente, no es posible asimilar un proceso de paz con un proceso de sometimiento a la justicia y viceversa, puesto que cada uno de tales procesos tiene su propio marco juriìdico constitucional y legal del cual en cada caso se derivan las correspondientes competencias que la Constitución y la ley le atribuyen a las autoridades respectivas, así como los procedimientos y reglas para surtirlos.
Véase cómo, la definición y alcance de la paz total, ciertamente novedosa en nuestra tradición juriìdica, en la que hasta ahora no se había propuesto ni admitido adelantar procesos de paz con grupos criminales -muchos de ellos organizados como carteles del narcotráfico-, o con estructuras que afectan la seguridad ciudadana o la seguridad humana y la convivencia pacífica, se hace desde una ley ordinaria, sin haberse modificado la Constitucioìn, que no responde a este diseño.
La denominada Constitución para la paz, o el marco jurídico constitucional para la paz, es por completo ajeno a la novedosa política de paz total que incorpora la Ley 2272 de 2022 y que en ella se propone implementar con organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas. Como es obvio, una ley no puede modificar lo previsto en la Constitución, ni siquiera con el argumento de establecer una política de Estado. Y, de hacerlo, dicha ley resulta incompatible con la Constitución vigente.
Las normas constitucionales relativas a la paz y a los procesos de paz -tanto las iniciales expedidas en 1991 como las que se expidieron entre 2012 y 2016- no fueron diseñadas ni establecidas para adelantar procesos de sometimiento a la justicia de delincuentes comunes así estos estén organizados en estructuras conformadas por un número plural de personas, constituidas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que pueden encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas. Para este propósito, que no cabe dentro de la Constitución para la paz o dentro del marco jurídico constitucional para la paz, existen otros instrumentos que en todo caso también prevé la Constitución y que desarrolla la ley, que deben usarse de manera separada (lo que implica, en este caso otra ley) y unos parámetros constitucionales diferentes, en la medida en que, se insiste, los procesos de sometimiento a la justicia de tales estructuras criminales (EAOCAI) no pueden enmarcarse, conforme a la Constitución, en procesos de paz. Desde 1991, las reglas de sometimiento a la justicia por parte de organizaciones criminales son las que desde la Constitución delimitan el marco para la definición de la política criminal y que están contenidas en los códigos penal y de procedimiento penal o en las normas especiales de sometimiento como las expedidas para el sometimiento de los integrantes del cartel de Medellín o las contenidas en la Ley 1908 de 2018, “Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones.”
Los apartes normativos acusados en este proceso únicamente fueron aquellos previstos en el artículo 5 que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, en la práctica, con las reglas allí contenidas, equiparan los procesos de acercamiento, diálogos y negociación con los grupos armados organizados al margen de la ley y los que se adelanten con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto EAOCAI. Dada la anterior circunstancia, por ello, como atrás se señaló, ha debido integrarse la unidad normativa entre el artículo 5 y lo previsto en el artículo 2 que, en vista de lo expuesto, es incompatible con la Constitución y por esta vía, se ha debido llegar a la conclusión de que las normas demandadas también son incompatibles con la Constitución.
En cuanto a la segunda circunstancia, resulta evidente que para juzgar los cargos presentados en este caso y, lo que es más importante, para establecer los condicionamientos fijados por la mayoría, era indispensable distinguir entre unos y otros grupos. Esta diferenciación no sólo es relevante para establecer su estatus jurídico, sino para determinar cuáles son las normas constitucionales aplicables en uno y en otro caso. Sin embargo, la postura mayoritaria no aceptó efectuar la integración de la unidad normativa que, a mi juicio, era necesaria por dos razones:
La primera es la de que ella era necesaria, pues no se pueden analizar unas reglas diferenciales sin estudiar también las diferencias existentes entre los grupos. No basta con emplear el artículo 2 de la ley en comento, de manera pura y simple a manera de contexto normativo o como si fuese una especie de parámetro de control de constitucionalidad, sino que ha debido juzgarse también su compatibilidad con la Constitución. Las normas de este artículo, cuya constitucionalidad no se estudió en la sentencia, pero que son manifiestamente incompatibles con la Constitución, brindan la clave para comprender el sentido y el alcance del asunto sometido a consideración de la Corte, que es el de si es posible incluir y, por ende, dar un mismo tratamiento (artículos 2 y 5 de la Ley 2272 de 2022) a las EAOCAI dentro de un proceso de paz, valga decir, si las normas constitucionales relacionadas con la paz (artículos 2, 22, 66 transitorio y demás normas complementarias de la Constitución), brindan sustento jurídico para adelantar procesos de sometimiento a la justicia. Esto es particularmente importante, porque las definiciones contenidas en el literal c) del artículo 2 en comento, tienen peligrosas ambigüedades, como la de definir, en el contexto de los grupos que “[s]e entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concentradas.” No basta con asumir como un supuesto dado lo que dice el artículo 2, sino que la Corte ha debido juzgar su constitucionalidad, pues precisamente las normas demandadas no tienen un sentido deóntico completo, que pueda separarse de lo establecido en tal artículo. Sin embargo, la Sentencia C-525 de 2023 no hizo esta integración y dejó, acaso para una oportunidad futura, la tarea de juzgar la constitucionalidad de la tal norma, pero sin la cual no era ni es posible comprender la que ahora ha sido objeto de juzgamiento en esta Sentencia.
Al no haberse hecho la integración de la unidad normativa, lamentablemente la Sentencia mantiene la confusión existente, que es la que permite que tanto el Gobierno nacional y los diversos grupos pretendan pasar por aquello que no son, con el objetivo último de adelantar “negociaciones” y finalmente suscribir una clase de “acuerdos” enmarcados imperfectamente en acuerdos de paz. Esta confusión, que es uno de los aspectos más relevantes en términos constitucionales de la Ley 2272 de 2022, es la que genera expectativas infundadas y al mismo tiempo inconstitucionales en sus destinatarios y, por esa vía, propicia que dichos grupos no sólo prosigan con sus actividades criminales, sino que incluso las incrementen como atrás se ha visto, con la apreciación de que en algún momento entrarán en negociaciones y podrán lograr acuerdos de paz, en virtud de los cuales sus conductas reciban, de una parte, indultos o amnistías y, de otra, unos tratamientos mucho más benignos, como puede ser el caso de lo que en la justicia transicional diseñada en el marco del acuerdo de paz con las FARC-EP se denominan sanciones propias.
La segunda es que, pese a reconocer que se está por lo menos conceptualmente ante grupos diferentes, a los que les deben ser aplicadas normas distintas, la mayoría consideró que era exequible, aunque con muy importantes restricciones, aplicarles las mismas reglas, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. Si los grupos son diferentes deben tener unas reglas diferentes. No iguales. Por tanto, si se hubiere declarado la inexequibilidad de algunas de las normas enunciadas en el artículo 2 de la ley, en particular de las previstas en su literal c, se habría podido garantizar dicha diferencia, al dejar, dentro de la ley sólo las reglas aplicables a los grupos que no son EAOCAI, con los cuales se busca adelantar diálogos de carácter político y, eventualmente, lograr acuerdos de paz. De ser así, no habría reparos significativos en torno a las reglas previstas en el artículo 5, pues habría claridad en que ellas no se aplican a las EAOCAI. En el mismo sentido, si lo que se quería era fijar un marco normativo aplicable a las EAOCAI, como se puede apreciar en varios de los condicionamientos hechos por la sentencia, lo que corresponde es que dicho marco sea establecido en una ley distinta, propia de una verdadera ley de sometimiento y no de una ley de paz. Lo que no resulta admisible es lo que acaba ocurriendo con la Sentencia, en el sentido de que se mantengan algunas de dichas reglas iguales, a las que se declara exequibles.
Bajo el estandarte de la paz total no pueden mezclarse -aunque en la práctica parezcan bandas criminales para luego tratarlos de manera muy semejantes como si parecieran organizaciones políticas-, dos fenómenos que son sustancialmente diferentes, como son el de una negociación de paz y el del sometimiento a la justicia. Este proceder, además de generar confusión y, desde luego, expectativas amplias en los grupos criminales organizados, en el sentido de poder negociar las condiciones de su sometimiento a la justicia, prescindiendo de la ley y de la propia justicia, como resultado de un acuerdo con el gobierno, que no tendría parámetros y límites precisos, probablemente no logre la finalidad de la paz, pues si las puertas de la negociación estarán permanente abiertas, no hay una razón de peso para no acudir a ellas más tarde, luego de haber consolidado resultados tangibles del ejercicio de la actividad criminal organizada. En este caso, el medio empleado no resulta idóneo para lograr el fin propuesto, como ya comienza a verse, de manera preocupante, en la realidad, por la implementación de la ley sin control de constitucionalidad o a pesar de éste.
En cuanto a la tercera circunstancia, aplicar el mismo procedimiento a dos tareas que son sustancialmente diferentes, como son la negociación política y el sometimiento a la justicia es inaceptable en términos constitucionales. El mensaje que queda es que sí puede ser el mismo procedimiento y el de que el gobierno sí puede negociar con las EAOCAI, de cara a su sometimiento a la justicia y que para ello solo basta que se expida una ley que precise algunas sencillas condiciones para tal efecto. Ante ello, como incluso lo acepta la Sentencia, hay serias dificultades: una, las reglas del sometimiento a la justicia no pueden ser fijadas ni mucho menos acordadas y/o negociadas por el gobierno, sino que, por el contrario, deben ser establecidas por la ley y, como es natural, deben ser respetuosas de la Constitución Política; y, dos, en el procedimiento el gobierno no puede usurpar, en ningún caso, competencias propias de la Rama Judicial.
En efecto, el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 prevé las mismas reglas para adelantar negociaciones encaminadas a celebrar acuerdos de paz con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político y para adelantar acercamientos y conversaciones con grupos organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento. En atención a la evidente diferencia entre uno y otro propósito, no resulta compatible con la Constitución el que ambos se desarrollen con fundamento en el mismo procedimiento, pues en ello subyace el riesgo de que se asuma, como en efecto ha sucedido, que es viable adelantar negociaciones con los segundos, con independencia de su carácter político, las cuales pueden conllevar beneficios a partir de lo acordado con el gobierno.
La propia Constitución prevé competencias específicas de cara a las negociaciones de paz, las cuales no se pueden extender, como lo permite la Ley 2272 de 2022 y ahora parcialmente la Sentencia C-525 de 2023, a los procesos de sometimiento a la justicia de los criminales comunes. Así lo comprendió incluso el gobierno, al presentar a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley No. 288 de 2023 “[p]or el cual se establecen mecanismos de sujeción a la justicia ordinaria, garantías de no repetición y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y se dictan otras disposiciones”, conocido como “Ley de sometimiento.”
En este sentido, resulta menester hacer hincapié en que la Constitución Política no confiere competencia alguna al gobierno para adelantar negociaciones con grupos organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, ni menos aún lo hace para que estas negociaciones culminen con un acuerdo de paz. El asumir un mismo procedimiento para adelantar las tareas propias de las negociaciones y los acuerdos de paz y las tareas de sometimiento a la justicia y desmantelamiento de las estructuras criminales organizadas, es incompatible con la Constitución, porque se otorga a estas últimas las mismas prerrogativas de las primeras, de suerte que por esa vía se puede llegar, y en esto la experiencia empírica disponible parece confirmarlo, a conversaciones con grupos criminales como el Clan del Golfo denominado también Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) o Ejército Gaitanista de Colombia; las autodenominadas Autodefensas Conquistadores de la Sierra Nevada (ACSN); los Pachencas; los “Rastrojos”; los “costeños”, “los nuevos rastrojos”, “los nuevos rastrojos caleños”, “los pepes”, “los Vega Daza”, los “Urabeños”, el Erpac, la Segunda Marquetalia liderada por Luciano Marín, “Iván Márquez”; la Oficina de Envigado y otras estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto de Medellín y el Valle de Aburrá, Buenaventura, Quibdó, y otras decenas de grupos con la expectativa de lograr acuerdos que los beneficien, sin tener en cuenta al Congreso de la República y a la Rama Judicial.
Los condicionamientos introducidos en la decisión de la mayoría muestran que estos riesgos existen y son reales, pero no resultan suficientes para conjurarlos y que lo más probable es que con abierta oposición a la Constitución se inicien con tales grupos tareas propias de las negociaciones y los acuerdos de paz.
Análisis puntual sobre aspectos específicos del análisis
El primer aspecto que debo destacar es la noción de paz que se acoge en la Sentencia C-525 de 2023. Para poder cubrir bajo una misma categoría, aspectos tan disímiles como los que incluye la norma demandada, la mayoría hizo una aproximación amplísima a la noción constitucional de paz, para concluir que: “la paz consiste en la terminación del conflicto armado interno y, desde una mirada de mayor amplitud, alcanzar la paz también supone enfrentar todos los tipos de violencia y sus causas, avanzar en el fortalecimiento del Estado de Derecho, la democracia y la protección de los derechos humanos. La paz es el fin de la violencia y también es la construcción de bases sólidas para evitarla.”
A partir de esta noción, la Sentencia C-525 de 2023 parece aceptar, si bien con matices, que los procesos de sometimiento a la justicia de bandas criminales comunes u organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que se encuentran las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarcan en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas como el narcotráfico, el secuestro, la extorsión, el tráfico de armas, la minería ilegal y la trata de personas, entre otras, son un tipo de procesos de paz. Esta noción amplia de paz, se complementa con una noción igualmente amplia de la competencia establecida en el artículo 189.4 de la Constitución, para sostener que “permite el recurso a vías pacíficas para la solución de conflictos y a respuestas alternativas para el fin de la criminalidad organizada, al tiempo que garantiza al presidente de la República -cabeza del ejecutivo, las herramientas necesarias para mantener el orden público y las condiciones de seguridad de todos los ciudadanos, como presupuesto para el libre ejercicio de las libertades democráticas.”
En la argumentación de la postura mayoritaria hay afirmaciones muy preocupantes, como la relativa al artículo 189.4 de la Constitución. Ciertamente, se menciona que dicha norma faculta al Presidente de la República para conservar el orden público y se entiende, como se ha entendido, que de ahí se deriva la posibilidad de adelantar conversaciones, acercamientos y diálogos para suscribir acuerdos de paz o negociaciones políticas. Esto justifica lo relativo a la negociación política, pero no lo relativo al sometimiento a la justicia, para lo cual no se revela puntualmente cuál sería el fundamento constitucional que obviamente no es el citado artículo constitucional. Justamente para ello es que entonces se hace una preocupante interpretación amplia del referido artículo. Esta interpretación amplia, parece privilegiar el factor político subyacente, antes que la aproximación a una competencia constitucional, que siempre es jurídica y lo cierto es que las conversaciones, acercamientos y diálogos para suscribir acuerdos de sometimiento con el crimen organizado (EAOCAI) dentro del marco jurídico constitucional para la paz no se enmarcan en tal competencia.
El segundo aspecto es el relativo a la exequibilidad de la norma enunciada en la expresión: “Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho.” Esta norma tiene evidentes dificultades en su constitucionalidad. De una parte, su amplitud es incompatible con la Constitución, como lo es la norma enunciada en la expresión: “a juicio del gobierno”, que acertadamente se declara inexequible. Bajo la cobertura de “todos los actos”, sin más, cabe mucho y no necesariamente todo ello es lícito. ¿Será que ello ampara otorgar beneficios no previstos en la ley, sino fruto de la mera discrecionalidad del gobierno? O, será que ello ampara el no cumplir órdenes judiciales. Eso no está claro. Esta norma es un evidente ejemplo de una amplísima discrecionalidad, que deja al arbitrio de los responsables de entablar acercamientos y conversaciones un amplio margen de maniobra, que no excluye el riesgo de la arbitrariedad, la cual no tiene cabida dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho, en el cual las condiciones del eventual sometimiento a la justicia de los grupos criminales no surgen de sus conversaciones con el gobierno, sino de lo que la ley, con arreglo y respeto a la Constitución, establezca.
En este sentido, resulta menester destacar el condicionamiento hecho en el ordinal tercero, en el cual la amplísima regla de que “[l]os términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia”, que tiene un contenido amplísimo, y que parece dar a entender que los criminales participarán en la determinación de los términos de su sometimiento, pasa a encausarse en el marco jurídico, al condicionar su exequibilidad “en el entendido de que los términos del sometimiento a la justicia deben ser definidos por el legislador y garantizar los derechos de las víctimas.”
El anterior condicionamiento tiene, sin embargo, tres dificultades relevantes. La primera es la de que se queda demasiado corto, pues si bien el asunto debe ser definido por el legislador, además de garantizarse los derechos de las víctimas, el Congreso debe propender por el respeto de normas internacionales, tales como, el Estatuto de Roma y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, de manera que los crímenes más graves no pueden recibir una sanción menor a la allí prevista. La competencia que se reconoce al legislador en la sentencia tiene, y así ha debido recordarse con énfasis, unos límites que deben acatarse.
La segunda es la de que, si los términos serán fijados por la ley y no por el gobierno, en realidad ni este ni los grupos o estructuras criminales pueden fijar los términos de sometimiento a la justicia, con lo cual carecen de sentido y obviamente no pueden adelantarse acercamientos o conversaciones. Ello implica que no pueden instalarse espacios de conversación con tales grupos o estructuras, no se pueden autorizar representantes y coordinador para que actúen a nombre del gobierno nacional ni aceptar o reconocer voceros de tales estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, ni se pueden conformar grupos de negociadores ni designar grupos de apoyo, mientras esa ley de sometimiento no se dicte. Si a pesar de ello se adelantan, además de desacatar la Sentencia C-525 de 2023 y con ello violar la Ley 2272 de 2022, se trataría de acercamientos y conversaciones sobre asuntos inciertos, en un proceso dialógico que no se sabe hacia dónde va y que no tiene en realidad sentido. Dado que no se puede conversar sobre las condiciones del sometimiento a la justicia, pues ello debe ser definido por la ley, cabe preguntar ¿de qué se va a conversar con tales grupos? Acaso, cosas distintas al sometimiento a la justicia y, de ser así, cuál sería la relación de dichas conversaciones con la finalidad de lograr la paz total.
La tercera, que tiene una relación estrecha con la primera, es que, si dichos acercamientos y conversaciones resultan inanes, mientras no se dicte la ley prevista en el condicionamiento, no hay una justificación para mantener las reglas enunciadas en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, en cuanto atañe a los EAOCAI. Se preservan los medios, sin embargo, esos medios no conducen a ninguna parte.
Si bien las competencias del Congreso se preservan con el antedicho condicionamiento, pese a sus carencias, ya expuestas, otra cosa ocurre con la Rama Judicial. En efecto, en el ordinal cuarto de la sentencia se declara exequible la competencia relativa a suspender las órdenes de captura contra los miembros de las EAOCAI. El condicionamiento que se hace en este ordinal plantea tres elementos complejos que, a mi juicio, también se quedan cortos. En primer lugar, se exige que el gobierno justifique la medida, con lo cual necesariamente se abre la posibilidad de ejercer control judicial sobre ella, pues en el caso de que no hubiere justificación la medida carecerá de valor y efecto. Sin embargo, no se establece un estándar mínimo para la justificación, con lo cual el arbitrio para tomar la medida es amplio y, como correlato, la afectación de las competencias de los jueces es también amplio. En segundo lugar, se exige que se precise la temporalidad y el alcance territorial de la medida, con lo cual se deja abierto que lo primero pueda ser amplio, admita prórrogas sucesivas y no tenga en realidad un límite preciso, y que lo segundo pueda ser en ámbitos más o menos amplios, de difícil control y verificación. Los límites son tan poco precisos que permiten un considerable margen de discrecionalidad. En tercer lugar, se requiere que la autoridad competente de la Rama Judicial valore estos supuestos, lo cual además de plausible es necesario.
Empero, del último requisito se siguen al menos dos dificultades importantes. La primera es la de cuál es la autoridad competente de la Rama Judicial: ¿será acaso un juez de control de garantías, cuando la medida beneficie a una persona con medida de aseguramiento?, ¿será un juez ejecución de penas y medidas de seguridad, cuando la medida beneficie a una persona condenada?, o ¿será un juez contencioso administrativo ante quien se demande el acto que otorga el beneficio? Esto queda sin saberse y es probable que genere dificultades tanto para su cumplimiento, como para el ejercicio de la autoridad competente de la Rama Judicial. La segunda tiene que ver con la oportunidad de la valoración de la autoridad judicial y sus consecuencias. La valoración debiera ser previa a que se cumpla la medida de suspensión de las órdenes de captura, no posterior, pero eso no se precisa en el condicionamiento. Y la valoración debe ser obligatoria, en el sentido de que vincula al gobierno, que no puede cumplir la medida si ella no ha sido revisada por la autoridad judicial.
Más allá de lo dicho, considero inaceptable, incluso con condiciones iguales o superiores a las fijadas en el condicionamiento, que el gobierno pueda suspender las órdenes de captura en contra de los miembros de las EAOCAI. En esto hay dificultades obvias, como las relativas a órdenes dictadas en relación con medidas adoptadas por otros Estados, como es el caso de las solicitudes de extradición. Y hay, en todo caso, un problema significativo, pues se permite al gobierno interferir, para modificar, las órdenes impartidas por las autoridades judiciales, sin que esté de por medio la justificación de adelantar un proceso de paz, sino con el mero propósito de lograr un sometimiento a la justicia que, además, al momento de dictarse esta sentencia todavía no tiene unos términos definidos por el legislador.
De suerte que se busca someter a una persona a la justicia y, para ello, una de las primeras cosas que, según la ley, que la sentencia declara exequible con la referida condición, es sustraer a dicha persona de la persecución de la justicia, por una decisión del gobierno. Por las mismas razones no comparto la declaración de exequibilidad, en este caso simple, que se hace en el ordinal quinto de la sentencia.
El tercer aspecto tiene que ver con la posibilidad de establecer zonas de ubicación para las EAOCAI, incluso con la condición de la ley de que se esté en una etapa avanzada del proceso y con el condicionamiento introducido en el ordinal sexto de la sentencia, en el sentido de que ello debe hacerse de conformidad con la ley de sometimiento que expida el congreso, considero que es problemático en términos constitucionales.
En primer lugar, porque dado el alto número de EAOCAI que hay en el país, por esta vía es posible que sean múltiples las zonas de ubicación, con lo cual la seguridad de estas y la de las comunidades circunvecinas entra en riesgo. De este modo se abre la puerta a tener muchos territorios especiales, en los cuales el imperio de la ley no esté garantizado, y en los que la decisión de lo que ocurra pasa, en buena parte, a pesar de lo que diga la ley, por lo que dispongan los grupos criminales.
En segundo lugar, porque estas zonas, si de lo que se trata es de someterse a la justicia bajo las condiciones fijadas por la ley, no son necesarias, ya que todos los miembros de los grupos criminales conocerán de antemano tales condiciones y, de aceptarlas, pueden someterse, sin mayores disquisiciones, a la justicia. En normas como esta se advierte el riesgo que comporta el dar el mismo trato a “los grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz” y a los “grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.”
El cuarto aspecto es el relativo a la condición de voceros que se reconoce a los integrantes de organizaciones sociales y humanitarias. Si bien comparto la declaración de inexequibilidad de la expresión: “y se encuentren en privación de libertad”, contenida en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, considero que, tratándose de un proceso de sometimiento a la justicia de los miembros de grupos criminales, no tiene sentido la norma encaminada a admitir como voceros, en este caso en los acercamientos y conversaciones a integrantes de organizaciones sociales y humanitarias, que, desde luego, no son miembros de tales grupos y, por tanto, no se someterán a la justicia y que, dado que las reglas del sometimiento serán fijadas por la ley, poco tienen que hacer en dichos acercamientos y conversaciones.
Esta norma, que probablemente haya sido diseñada en el contexto de un proceso de paz propiamente dicho, no tiene fundamento en el caso de un proceso de sometimiento a la justicia, sobre todo porque ni el gobierno ni los grupos criminales, ni ambos, pueden fijar los términos de sometimiento a la justicia, que es una competencia exclusiva del legislador, como queda en claro en la Sentencia. Tales voceros no tienen que ver con el proceso de sometimiento a la justicia, incluso si no están privados de su libertad y, por ello, no hay justificación constitucional para que se puedan considerar como voceros en dicho proceso.
Las razones de la discrepancia frente a la conclusión de que la Ley 2272 de 2022 es exequible por los cargos de forma analizados y frente a la argumentación que la soporta
En el presente proceso, el actor cuestionó que el Consejo Superior de Política Criminal no haya rendido concepto en el proceso de formación de la Ley 2272 de 2022, circunstancia a la que atribuye un vicio que genera su inconstitucionalidad. En cuanto al hecho objetivo, valga decir, a la presentación o no del concepto, la mayoría destaca, de manera acertada, que ello no ocurrió (FJ. 103 y 104). Sobre esta base, la mayoría analiza las consecuencias de no haberse presentado el concepto y, si bien señala que de ello podría seguirse incluso responsabilidades disciplinarias (FJ. 117), en todo caso destaca que esta circunstancia no tiene la capacidad de generar un vicio en el proceso de formación de la ley, pues la norma que prevé el deber de presentar el concepto no es una ley orgánica, sino una ordinaria (FJ. 105 y ss.). En otros términos, la Sala mayoritariamente constató que, aunque es obligación contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito constitucional ni orgánico de validez de la ley. Además, la Sala mayoritariamente señaló que “De acuerdo con el Decreto-Ley 1050 de 1968 los Consejos Superiores son organismos adscritos a los ministerios encargados de '[…] asesorar al ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o planes de acción” El Consejo Superior de Política Criminal es un espacio de coordinación institucional, de participación y discusión de la política estatal en materia criminal encabezado por el poder ejecutivo, quien tiene a su cargo el diseño de la política criminal, competencia que no es privativa suya, sino que comparte con otros organismos como el Congreso de la República, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación”
En primer lugar, el Decreto 1050 de 1968 fue expresamente derogado por la Ley 489 de 1998, lo cual indica que la Sala Plena, mayoritariamente basó su tesis en una norma derogada hace 25 años. La Sentencia cita como fundamento el artículo 16 del citado Decreto derogado, como si el Consejo fuera un órgano asesor de un Ministerio, cuando la norma aplicable hasta 1998, era el artículo 1 que previó la existencia de consejos superiores de la administración como cuerpos asesores para toda la administración pública o una parte de ella.
En segundo lugar, discrepo de la conclusión conforme a la cual, “aunque es obligación contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito constitucional ni orgánico ni de validez de la ley”, pues a mi juicio dicha circunstancia sí genera un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, el cual, además es insubsanable, pues el concepto debe ser previo al inicio del trámite en el Congreso.
Lo anterior, se debe a que fue la propia Corte Constitucional la que estableció la obligatoriedad del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en la Sentencia T-765 de 2015 al ordenar:
“VIGÉSIMO SEGUNDO: Como consecuencia de la reiteración del Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la Sentencia T-388 de 2013, se proferirán las siguientes medidas generales:
(…)
2. ORDENAR al Congreso de la República que, dentro del ámbito de sus competencias y respetando su libertad de configuración del derecho, de aplicación a lo dispuesto en los artículos 3º, numeral 6º, y 18 del Decreto 2055 de 2014, en el sentido de contar con el concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para iniciar el trámite de proyectos de ley o actos legislativos que incidan en la política criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal” (negrillas fuera del original).
El Presidente de la República, dio cumplimiento de la orden de la Corte Constitucional, a través de la Directiva 6 de 2018, en la cual se dispone que:
“Los proyectos de ley o acto legislativo que incidan en la formulación y diseño de la Política Criminal, en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal y/o en el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario deberán venir acompañados de un pronunciamiento del Consejo Superior de Política Criminal, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 y el artículo 3 del Decreto 2055 de 2014”.
De manera contraria a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a las Directivas del Presidente de la República, la mayoría para sostener que no se genera un vicio, reduce al máximo el parámetro de juzgamiento, en el sentido de que según su argumento sólo el incumplimiento de deberes previstos en la propia Constitución o en una ley orgánica puede configurar dicho vicio. Por esta vía, se deja de lado otras normas, que incluso hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, como es el caso de las leyes estatutarias.
La visión reducida de lo que debe entenderse como normas que rigen el proceso de formación de las leyes, tiene serias debilidades. De una parte, si se aplica como se plantea por la mayoría, podría ser que en un caso futuro se incumpliera con un deber previsto en una ley estatutaria, lo que es muy probable en ciertas materias, como las relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana y, pese a constatar que ha sido así, la Sala debería concluir que no se ha incurrido en ningún vicio en el proceso de formación de la respectiva ley. Esta conclusión es, a mi juicio, inaceptable. Ella muestra las peligrosas consecuencias que se siguen de aplicar la regla que fijó la mayoría.
De otra parte, la visión reducida de lo que debe entenderse como normas que rigen el proceso de formación de las leyes, que se funda exclusivamente en una razón formal: el que la norma que prevea el deber haga parte de una ley orgánica, tiene otras dificultades, en la medida en que hace inane, al menos para el juicio de inconstitucionalidad, el que se haya incumplido un deber legal, como ocurre en este caso. Frente a dicha visión reducida, que es puramente formal, considero que la Sala ha debido considerar una visión más amplia, fundada en lo sustancial, pues más allá de la ley en la cual se prevé el deber, lo cierto es que el concepto que debe rendir el Consejo Superior de Política Criminal es un elemento necesario para varios propósitos importantes.
El primero de tales propósitos es el de colaboración armónica entre los órganos del poder, que es imprescindible cuando se trata de la política criminal y penitenciaria, y responde al principio constitucional de la colaboración armónica.
El segundo, que no le va a la zaga, es el de la cualificación del debate en las dos cámaras legislativas, pues este concepto es un insumo técnico relevante, sin el cual el debate se empobrece y se puede derivar en escenarios como el populismo punitivo o la legislación de coyuntura, que tanto han lastrado la tarea del Congreso en materia criminal, punitiva y penitenciaria.
Esta Sala ha sido muy rigurosa, y con razón, en exigir que el debate en las cámaras legislativas exista y sea auténtico, por ello, ha cuestionado el que se reduzca el tiempo para debatir, o no se permita a los congresistas interesados en el debate manifestar sus posturas, o se eluda el debate al votar sin siquiera conocer lo que se vota. Empero, en este caso este rigor no se mantiene, pues se considera que es inane, para efectos del control de constitucionalidad, el que los congresistas no hubiesen tenido en su debida oportunidad el concepto en mención, que es un insumo de primer orden para ilustrar su juicio. El que el concepto no sea vinculante, no le resta su pertinencia para un debate técnico e informado. El que la ley prevea el deber de rendir el concepto, muestra su relevancia y utilidad para el desarrollo del debate.
El tercero, no menos relevante, es que, frente al proceso de formación de las leyes, sólo es necesario cumplir con algunos deberes, con los previstos en la Constitución o en una ley orgánica, pues si se incumple con otros deberes, también previstos en la ley, no se genera ningún vicio. Esto último equivale, así se quiera morigerar por la argumentación de la mayoría, a permitir que incumplir la ley genere consecuencias, al menos en el contexto examinado.
Como lo puse de presente en mi salvamento de voto a la Sentencia C-262 de 2023, considero que la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en el proceso de formación de la norma demandada no es algo que pueda banalizarse o menospreciarse. Esta omisión ha debido llevar, de manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto en la política criminal del Estado colombiano que requería el pronunciamiento previo por parte de dicho organismo colegiado, de conformidad con las razones que se exponen a continuación:
En primer lugar, es claro que el Consejo Superior de Política Criminal es un órgano asesor del gobierno que por estricto deber legal está llamado a presentar concepto previo, no vinculante, sobre todos y cada uno de los proyectos de ley y de acto legislativo que, en materia penal, cursen en el Congreso de la República (artículo 167 de la Ley 65 de 1993 –Código Penitenciario y Carcelario).
En segundo lugar, la configuración del enunciado normativo aludido (artículo 167 ibid..) estuvo precedida de la preocupación y la necesidad de racionalizar la política criminal del Estado. Pese a que en esta materia el Legislador cuenta con una libertad de configuración normativa relevante, el mandato legal en cuestión pretende que las facultades legislativas se ejerzan con mayor rigor técnico, de suerte que sea posible institucionalizar la política criminal.
En tercer lugar, en el ordenamiento jurídico existen múltiples obligaciones procedimentales que deben ser satisfechas en el desarrollo del trámite legislativo. Entre estos deberes podría mencionarse la consulta previa o el análisis de impacto fiscal de la iniciativa legislativa en ciernes. Estas exigencias dan cuenta de que el propio legislador ha tenido interés en racionalizar sus facultades de creación normativa y en ajustarlas a parámetros técnicos que contribuyan al bien común; propósitos que no escapan a la naturaleza del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. En este ámbito, al declarar el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria (Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015), la Corte ha hecho hincapié en que el concepto experto del citado órgano asesor imprime mayor seriedad al trámite legislativo, al paso que contribuye a que el diseño de la política pública en materia criminal sea coherente, estable y consistente.
En línea con lo anterior, y con base en el análisis del procedimiento de formación de la ley, reitero las siguientes afirmaciones lo que hice ante el pleno de la Corporación:
(i) En este caso, el Consejo Superior de Política Criminal se abstuvo de emitir un pronunciamiento sobre la iniciativa legislativa que ulteriormente sería sancionada como la Ley 2272 de 2022. Esta circunstancia supuso una transgresión a lo previsto en el artículo 167 de la Ley 65 de 1993.
(ii) En medio del debate legislativo (debate en comisiones conjuntas y plenaria Cámara) hubo voces de congresistas que solicitaron expresamente al gobierno que convocara al Consejo Superior de Política Criminal. En otras palabras, tanto el incumplimiento del mandato legal como sus nocivos efectos en la rigurosidad del trámite legislativo fueron advertidos durante el proceso de formación de la ley.
(iii) No cabe duda de que el articulado impacta la política criminal del Estado, dado que abre paso a procesos de negociación política y conversación con estructuras armadas ilegales y avala la concesión de beneficios con impacto penal, lo que también tiene un impacto en la política penitenciaria y carcelaria.
(iv) La omisión del concepto del CSPC impidió materializar contenidos sustantivos de la Constitución Política, entre estos, que la política criminal del Estado sea estable, coherente y consistente, y que su configuración se siga de parámetros de racionalidad técnica dados, entre otras cosas, por la mediación de un concepto experto.
Ciertamente, el hecho de que no se rinda un concepto, cuando a ello hay lugar, no es una conducta irrelevante, sino que constituye una omisión en el ejercicio de sus funciones, lo que comporta, como es obvio, las consiguientes responsabilidades. En efecto, resulta evidente que el concepto que hubiese podido rendir el Consejo Superior de Política Criminal, además de ser la materialización efectiva del principio de colaboración armónica entre entidades, habría resultado especialmente determinante para fortalecer la política criminal y penitenciaria en Colombia y, sobre todo para enriquecer la actividad del Legislador con criterios de mayor rigurosidad técnica.
Ahora bien, es preciso señalar que, si bien el concepto no es vinculante para el Congreso de la República, lo cierto es que sí es obligatoria su presentación a cargo del mencionado órgano. Lo anterior, con el propósito de que -se insiste- los congresistas cuenten con dicho insumo técnico y, de ese modo, puedan ejercer una deliberación más rigurosa e informada.
No puede pasar desapercibido que la definición de la política criminal es un asunto que le corresponde definir a la ley, con la coadyuvancia del Gobierno y de la Fiscalía General de la Nación. De suerte que, si bien el concepto no es vinculante para el Congreso, lo cierto es que su presentación sí es obligatoria, pues se trata de un insumo necesario para que los congresistas puedan ejercer una deliberación rigurosa e informada.
El argumento de que la denominada “paz total” no tiene incidencia en la política criminal y penitenciaria, pasa por alto la circunstancia de que, desde la fase de conversaciones, la ley prevé una serie de excepciones en el trato ordinario a los criminales y a los privados de la libertad, y que, en lo que eventualmente se acuerde, se afectarán tanto los delitos como las penas. En efecto, en cuanto a lo primero hay posibilidades de suspender órdenes de captura e incluso ordenar excarcelaciones. En cuanto a lo segundo, lo que llegue a convenirse afectará los delitos, en algunos casos con medidas como la amnistía, o las penas, con medidas como el indulto o las sanciones alternativas.
A mi juicio, no es posible banalizar una circunstancia grave: el incumplimiento de un deber por parte del CSPC, que se constata conforme a los medios de prueba, y que incide, de manera sustancial, en el ejercicio de las competencias constitucionales relativas a la política criminal. Como se acaba de advertir, en la política criminal convergen, por mandato de la Constitución, las competencias de las autoridades judiciales, las del Gobierno y las del Congreso. La Ley 2272 de 2022 reduce a la insignificancia las competencias de las autoridades judiciales, entre ellas, las de la Fiscalía General de la Nación, de modo que el eventual sometimiento a la justicia, para hablar de las EAOCAI, se hace sin las autoridades judiciales, a partir del acuerdo que se haga entre ellas y el gobierno, sin que haya siquiera para ello un marco legal preciso.
En ese contexto, resulta razonable admitir que la falta de emisión del concepto técnico a cargo del CSPC llevaba, de manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto en la política criminal del Estado colombiano que requería el pronunciamiento previo por parte de dicho organismo colegiado.
Lo expuesto tiene relación directa con el segundo cargo, pues en el proceso de formación de la norma demandada hubo manifestaciones explícitas de algunos congresistas, en el sentido de señalar la necesidad de conocer el concepto y, para el efecto, se presentaron las correspondientes proposiciones. Ante ello, la mayoría considera que, en el caso concreto, el autor de la proposición suspensiva, pese a presentarla, tenía también la carga de “explicarla y exigir su sometimiento a discusión y decisión a través, por ejemplo, de las mociones de orden.” De no hacerse todo lo anterior, se incumpliría, a juicio de la mayoría, el deber de diligencia (FJ. 129).
Para la mayoría, no es suficiente señalar la existencia de una irregularidad, sino que, además, el congresista tiene la carga de participar activamente. Al examinar lo acaecido, la mayoría considera que no hubo dicha participación activa, con lo cual, al parecer, se desdibuja la existencia de la irregularidad, al punto de que ella puede superarse, meramente, con el principio de instrumentalidad de las formas. Desde luego, no puedo compartir este análisis.
Para atender a lo que requiere la mayoría, el congresista no sólo debe presentar su proposición, sino que debe hacerlo justo cuando inicia la sesión, pues de ser antes no serviría, y debe usar una serie de términos precisos: decir que es una proposición suspensiva y precisar su fundamento normativo, y estar dirigida a toda la Corporación y no sólo a su presidente (FJ. 137 y ss.). De hecho, además de estas exigencias formales, se espera del congresista que se empeñe con el mayor vigor en que su proposición sea escuchada por sus pares y que exija a que ella se someta a discusión y decisión.
Sin embargo, al analizar lo ocurrido (FJ. 144 y ss.), la mayoría advierte que no se concedió el uso de la palabra al autor de la proposición, por razones formales y, además, el Presidente de la Cámara se permitió interpretar lo que no dejó explicar como una constancia, para acto seguido instar al representante a guardar silencio. Al examinar esta conducta, la mayoría sostiene que ella se ajustó al Reglamento del Congreso (FJ. 148). Ante estos argumentos, tan poco persuasivos, la mayoría opta por reforzarlos diciendo que “si en gracia de discusión se aceptara que el oficio de fecha del 2 de noviembre de 2022 presentado por el representante Uscátegui es constitutivo de una proposición suspensiva a la que no se le dio el debido trámite de lectura, discusión y votación, la Sala encuentra que esta omisión no tendría la entidad de ser considerada un vicio de trámite sino una mera irregularidad.” Y por ser apenas eso, una mera irregularidad, “se trataría de un defecto sin la suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley.”
Es difícil comprender los argumentos de la mayoría, pues si en realidad fuera una mera irregularidad, cuál es la razón para argumentar tan ampliamente sobre la falta de diligencia del congresista, al que se le exige cumplir con deberes adicionales a poner de presente la irregularidad, y cuál es la razón para sostener que la conducta de la mesa directiva de la Cámara de Representantes se ajustó a derecho, cuando no deja hablar al representante, luego interpreta lo que no pudo decir y al final lo conmina a guardar silencio, para sólo darle la palabra cuando ya ha terminado la votación. Podía haberse dicho que era una mera irregularidad y evitar esos argumentos, que en el mejor de los casos pueden calificarse como innecesarios.
En un Estado Social y Democrático de Derecho, un debate así, con meras irregularidades y con un proceder que, si bien es calificado por la mayoría como ajustado al Reglamento del Congreso, no parece destacarse por ser precisamente democrático, por lo cual es difícil de aceptar. De ahora en adelante, además de preocuparse por cumplir rigurosamente con las formas, para que lo propuesto por un congresista pueda ser tramitado, los legisladores deben saber que esto tampoco será suficiente, pues para acreditar una debida diligencia deberán exigir, primero que les concedan la palabra, y luego que se discuta su propuesta y se decida sobre ella. De lo contrario, su obrar se calificará, como en este caso, de no diligente y el de la mesa directiva que si procede con límite al debate democrático, se declarará como ajustado al Reglamento del Congreso.
Dejo así expuestos los motivos de mi salvamento de voto.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-525/23
Referencia: expediente D-15099
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones"
Magistrados Ponentes:
NATALIA ÁNGEL CABO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto en el presente asunto. En concreto, no comparto la decisión en los siguientes aspectos: (i) la exequibilidad condicionada de la posibilidad de suspender las órdenes de captura de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impact y la inexequibilidad de establecer que personas que se encuentren en privación de la libertad puedan ser designadas voceros de dichos grupo '' '' ; (ii) la exequibilidad condicionada de la norma relacionada con las zonas de ubicación temporal, contenida en el inciso segundo del parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 2272 de 202 . A continuación, presento las razones que sustentan mi postura.
Argumentos en relación con la suspensión de las órdenes de captura de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y de la designación de sus voceros
Considero que los contenidos normativos analizados de los incisos 2.° del parágrafo 1.° y 1.° del parágrafo 2.° del artículo 5.° de la Ley 2272 de 2022 no desconocen el principio de separación de poderes por el cual se admitió la demanda. Al contrario, la adopción de estas disposiciones es una manifestación de aquel en su dimensión dinámica, en términos de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público. De hecho, la propia jurisprudencia constitucional ha destacado que “la Constitución de 1991 abandonó el modelo absoluto y rígido de separación de poderes y adoptó 'un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes'.
Al respecto, es importante recordar que el principio de división y colaboración armónica de poderes cobra una especial centralidad, como eje definitorio sobre el cual descansa el sistema constitucional. En especial, cuando se trata de iniciativas que buscan la solución de los conflictos y el sometimiento a la justicia. Este carácter fundamental surge de la necesidad “de una articulación y acción coordinada entre las funciones institucionales de cada rama, en orden a alcanzar la paz. Si bien en ocasiones anteriores esta importancia se ha enfatizado en el marco de conversaciones de paz para finalizar conflictos armado, nada obsta para que esta relevancia esté restringida a dicho escenario y no pueda usarse para alcanzar la paz en otras formas de violencia.
Si bien se reconoce que los procesos de negociación política con actores armados irregulares difieren en sus alcances y naturaleza de aquellos dirigidos al desmantelamiento de estructuras criminales organizadas, en la regulación de ambos casos el legislador puede dentro del marco constitucional definir esquemas para su manejo y desarrollo. Lo anterior, para la materialización del mandato constitucional de la paz y la conservación del orden público en el territorio nacional. Justamente, y en concordancia con la colaboración armónica entre poderes, dichos principios constitucionales sustentan la posibilidad de que el legislador, entre las múltiples vías por las que puede optar con ese fin y sin necesariamente equipararlos a una negociación política, prevea condiciones para los procedimientos de sometimiento a la justicia de estructuras criminales organizadas, que también tienden al mismo propósito de búsqueda y consecución de la paz.
Por otro lado, la sentencia de la cual me aparto parcialmente desconoció que la colaboración armónica implica, como señala la jurisprudencia citada, que cada rama del poder público contribuye desde sus esferas competenciales y las atribuciones conferidas por el Constituyente al logró común de la paz. De esa manera, el poder ejecutivo conserva sus especiales potestades en materia de orden público y del adelantamiento de las conversaciones de paz, así como la designación de los voceros con los cuales las adelanta, mientras que las otras ramas y autoridades, a partir de sus competencias especializadas, contribuyen al mismo propósito, sin que la suspensión de las órdenes de captura o las solicitudes de excarcelación representen la anulación de las funciones de la rama judicial.
En particular porque estimo que en el caso de la suspensión de las órdenes de captura no se generaba la asunción de competencias judiciales por parte del ejecutivo. De hecho, la Sentencia C-525 de 2023 admite que la suspensión de las referidas órdenes no constituye un beneficio penal definitivo, sino de carácter provisional y operativo. En ese sentido, la posibilidad de suspender la ejecución de órdenes de captura cumplía las condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional y, en ese sentido, no se desconocía el principio de separación de poderes. Por el contrario, la solicitud de suspensión de las capturas concreta la activación de los pesos y contrapesos porque prevé la participación de las autoridades judiciales para constatar el cumplimiento de los presupuestos que dan lugar a la suspensión de las órdenes de captura. En tal sentido, se descarta la usurpación de funciones de una rama por la otra. En dicha regulación se incluía la participación de la rama judicial, con garantía de los postulados de independencia y autonomía, para verificar la procedencia de la suspensión de órdenes de captura.
Tal argumento es igualmente aplicable a las solicitudes de excarcelación. La postura mayoritaria concluyó que las solicitudes de excarcelación de los voceros de estructuras criminales organizadas de alto impacto significan una intromisión desproporcionada en las atribuciones de las autoridades judiciales, sin considerar que la solicitud no necesariamente conduce a que se predetermine cuál será la decisión de la respectiva autoridad al resolverla. De ese modo, contrario a desconocer las competencias de la rama judicial en la materia, el mecanismo operaba con pleno reconocimiento y respeto de las funciones asignadas a las autoridades judiciales competentes.
En efecto, las dos figuras analizadas corresponden a la decisión del legislador, basada en una deliberación política y democrática, de establecer herramientas e instrumentos idóneos al ejecutivo para realizar conversaciones y acercamientos con grupos específicos y diferentes a los que guardan relación con el conflicto armado y que permitan alcanzar la paz. Esta arquitectura institucional cumplía una finalidad constitucionalmente válida dirigida a lograr la paz, mediante el sometimiento de dichas estructuras criminales a la justicia. Lo anterior, en los términos definidos por el Congreso de la República en la Ley 2272 de 2002. De otra parte, tales instrumentos no estaban prohibidos por el texto superior y eran idóneos, pues generan incentivos y condiciones necesarios para dar curso a acercamientos en el marco de la institucionalidad y la normativa penal vigente, sin resultar irrazonables, puesto que no sacrificaban los principios constitucionales en tensión.
A partir de lo anterior, contrario a la conclusión mayoritaria, los incisos 2.° del parágrafo 1.° y 1.° del parágrafo 2.° del artículo 5.° de la Ley 2272 de 2022 no habilitaban una excarcelación indiscriminada, pues de su texto era diáfano entender que solamente implicaba la posibilidad de suspender las órdenes de captura o solicitar la liberación de los voceros que estuvieron privados de la libertad bajo el juicio del Gobierno y con el cumplimiento de los estándares definidos, y no generaban una causal de excarcelación. En gracia de discusión, si se aceptara que hubiese tal lectura contraria a la Constitución, el remedio constitucional pertinente habría sido la declaratoria de constitucionalidad condicionada de la medida sobre voceros en centros carcelarios, en el entendido de que dichos beneficiarios estaban sujetos al régimen de libertad y restricciones a ella, contenido en las normas penales generales.
Argumentos en relación con las zonas de ubicación temporal
Por otro lado, me aparto de la exequibilidad condicionada de la disposición relacionada con las zonas de ubicación temporal, contenida en el inciso 2.° del parágrafo 3.° del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022. La providencia de la cual me aparto condicionó la exequibilidad de ese precepto en el entendido de que “las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el Congreso. Este remedio constitucional resulta inocuo e innecesario porque replica las condiciones previstas en la misma normativa debatida para la aplicación de la herramienta establecida por el Congreso de la República. En efecto, basta la lectura del referido parágrafo 3.° para advertir que la ubicación temporal en ciertas zonas está prevista “para una etapa avanzada del proceso de paz”.
Además, una interpretación integral y sistemática con el resto del contenido del apartado acusado refuerza el entendimiento que la medida contemplada por el legislador tiene previsto que solo opera en un estado avanzado de los acercamientos, las conversaciones o de la suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. La misma normativa es explícita en señalar que el propósito de tales zonas es facilitar el sometimiento a la justicia, sin que se requiriera desarrollo legal adicional para obtener ese resultado. Llama la atención que el condicionamiento expuesto requiera para la ubicación temporal en estas zonas que se expida una ley cuyo contenido finalmente sería idéntico al que aquí fue objeto de control.
En suma, las herramientas señaladas se adoptaron en el marco del amplio margen de configuración legislativa, en armonía con las atribuciones presidenciales en materia de orden público, previa deliberación democrática en torno al propósito constitucional de realizar la paz y el sometimiento a la justicia de estructuras criminales organizadas, considerando las cambiantes dinámicas de la sociedad. Asimismo, son una concreción de la faceta dinámica del principio de separación de poderes que también prevé la colaboración armónica entre los mismos. Por último, la decisión de la Corte acerca de la exequibilidad condicionada de la regulación de la ubicación temporal en determinadas zonas era innecesaria, pues la propia normativa ya establecía las condiciones que se determinaron en la sentencia y, de ese modo, se imponía una declaratoria de constitucionalidad pura y simple.
En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales salvo parcialmente el voto respecto de la Sentencia C-525 de 2023.
Fecha ut supra
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-525/23
Referencia: expediente D-15.099.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2272 de 2022.
Magistrados ponentes:
Natalia Ángel Cabo
Antonio José Lizarazo Ocampo
- En la Sentencia C-525 de 2023, la Corte Constitucional consideró que durante el trámite legislativo que condujo a la expedición de la Ley 2272 de 2022 no se presentó ninguno de los dos vicios formales invocados por el accionant, y que el artículo 5º parcialmente cuestionado por dos razones de fond era constitucional solo en la medida en que se comprendiera que la posibilidad del Gobierno nacional de sostener acercamientos y conversaciones con grupos organizados o estructuras organizadas de alto impacto debía sujetarse a los límites impuestos por la Constitución Polític.
- Compartí dicha decisión de manera integral, sin embargo, estimé necesario suscribir este voto particular porque la mayoría desaprovechó la oportunidad de ahondar en la comprensión de la justicia transicional en el marco específico de la Ley 2272 de 2022, más concretamente, respecto de las posibilidades que otorga al Gobierno nacional a los mencionados grupos o estructuras de alto impacto – las denominadas EAOCAI.
- En mi criterio, es necesario reconocer el origen e inspiración de nuestra Constitución para sostener que una sociedad que ha transitado por cruentos y extensos periodos de violencia tiene la posibilidad de abrigarse en su pacto fundamental con el objeto de seguir adelante en su propósito ineludible de conseguir una paz estable y duradera, garante del respeto, protección y promoción de los derechos fundamentales de todas las personas. La pretensión de adelantar este recorrido a través del Derecho, sin embargo, exige atender a los límites que se derivan de ese pacto, en la medida en que el sendero que está permitido recorrer para conseguir dicho objetivo también está delimitado por los derechos y por aquellos mínimos que son innegociables.
- En esta dirección, el aspecto determinante para atender los reproches de fondo de la demanda presentada contra la Ley 2272 de 2022 consistía en clarificar precisamente esos límites en el contexto histórico actual. Así, aunque no es extraño a la Corte Constitucional y a la comunidad jurídica en general deliberar sobre lo que exigen las transiciones, las particularidades de la Ley de Paz llevaban a que la Sala Plena retomara su desarrollo jurisprudencial sobre algunos elementos que no están agotados y que, bajo a sombrilla de la justicia transicional, son novedosos.
- Me refiero, específicamente, a la comprensión del parágrafo 2º del artículo 66 transitorio de Constitución, según el cual, “[e]n ningún caso se podrán aplicar instrumentos de justicia transicional a grupos armados al margen de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a cualquier miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo”. Este enunciado es primordial si se tiene en cuenta que la Ley 2272 de 2022 regula la posibilidad de acercarse y conversar con grupos organizados o estructuras organizadas de alto impacto, actores indiscutibles de la situación de violencia actual por la que atraviesa el país.
- Al respecto, la Sentencia C-525 de 2023 solo indicó que la Carta Política excluye a ciertos actores de la aplicación de instrumentos transicionales, en virtud del artículo 66 transitorio de la Constitución; pero que, con todo, esa prohibición “se refiere primordialmente a los tratamientos penales especiales y no tendría por qué impedir la posibilidad de recurrir a esquemas de reparación masiva a las víctimas o de esclarecimiento de la verdad, que son empleados en los modelos transicionales, pero que no necesariamente son exclusivos de tales contextos jurisdiccionales”.
- Esta aproximación, que en mi criterio es acertada, no contó con una justificación amplia de las premisas que la sostenían. Las complejidades de un conflicto como el colombiano, con tal diversidad de actores, y la interpretación viviente de la Constitución de 1991 pensada como pacto de paz, hubieran concurrido en brindar mayores herramientas para comprender las razones por las cuales algunos –y no todos– los mecanismos que hemos considerado como integrantes de la justicia transicional serían válidos respecto de los grupos organizados o estructuras organizadas de alto impacto, y por qué ello sería posible pese a la prohibición del parágrafo 2º del artículo 66 superior.
- Un conflicto de mayor fragmentación y con complejidad de violencias. Al examinar el conflicto a partir de la legislación en materia de paz, se advierte que durante las últimas décadas ha habido una transformación considerable: de un escenario protagonizado por guerrillas que, por móviles políticos, se alzaban en armas contra el Estado (Ley 418 de 1997 en su formulación original), se pasó a un segundo momento en el que se facultó al presidente para buscar la paz con los grupos armados al margen de la ley que, sin validar su condición política, sí encajaran en la definición del Derecho Internacional Humanitario – DIH (Ley 782 de 2002), con lo cual se posibilitó el reconocimiento de la participación de los grupos paramilitares en el conflicto y, con ello, la adopción de las medidas previstas en las leyes 975 de 2005 y 1424 de 2010.
- A continuación, vino el proceso de negociación con las FARC-EP y la modificación constitucional promovida por el Acto legislativo 01 de 2012, que introdujo, entre otras, la norma prevista en el parágrafo 2º del artículo 66 transitorio mencionada. A partir de la Ley 1908 de 2018, de otro lado, se dio un viraje importante al introducir la distinción entre grupos armados organizados y grupos delictivos organizados, siendo los primeros los que cumplían los criterios del DIH para considerarse partes de un conflicto, y los segundos los grupos de criminalidad organizada dedicados al tipo de actividades previstas en la Convención de Palermo.
- Esta última normativa, entonces, reconoce una gran variedad de los actores que participan de los fenómenos de violencia que han alimentado el conflicto colombiano durante las últimas décadas.
- La garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. Esta obligación y el deber de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones de los derechos humanos, constituyen el paraguas debajo del cual es posible discutir los caminos para lograr que los actores armados abandonen la ruta del conflicto. En este proceso, particularmente en la audiencia pública que se celebró para aclarar varios aspectos técnicos y jurídicos, se discutió cuál era el alcance de la justicia transicional referida en el artículo 66 transitorio.
- Algunas intervenciones destacaron la inexistencia de una concepción completa y acabada sobre la justicia de transición y sus mecanismos, y la posibilidad de acudir en los contextos de las conversaciones y acercamientos con los grupos organizados o estructuras organizadas de alto impacto a figuras que, si bien no tenían que ver con los beneficios penales, sí pudiera considerar mecanismos favorables para los derechos de las víctimas, como las reparaciones masivas o formas para el esclarecimiento de la verdad. Todo ello, de manera compatible con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 66 de la Constitución.
- En conclusión, la demanda que a partir del principio pro actione fue resuelta en la Sentencia C-525 de 2023, permitía una deliberación más robusta sobre las posibilidades constitucionales para lograr, por la vía del diálogo, el desmantelamiento de estructuras que, aunque no eran pensadas con claridad hace varias décadas, hoy constituyen una realidad que impacta de manera intensa los derechos humanos de la población colombiana. Afortunadamente, el fundamento jurídico 271 da una luz que deberá seguir siendo explorada de cara a la materialización del Estado Constitucional de Derecho.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.497 - 21 de mayo de 2026)
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