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De esta forma, según afirma el mismo interviniente, una posible declaratoria de inexequibilidad tendría las siguientes dos consecuencias adversas para el acceso a la educación: de un lado, “las entidades financieras serían aún más reacias a tener tales líneas de negocios [las relacionadas con el crédito educativo], teniendo conocimiento Colfuturo que la oferta de este tipo de créditos ya es precaria por la alta complejidad operativa de los mismos, incluso con la posibilidad de capitalización de intereses”[274], y, de otro lado, “el costo real de los intereses aumentaría, porque estos créditos para que sean responsivos de las necesidades de los estudiantes no tienen previsto el pago periódico de los intereses o la amortización de capital”[275], “lo cual sería lesivo para los estudiantes, pues es un hecho notorio que en su gran mayoría carecen  de  ingresos  y  sólo  los  obtendrán  una  vez  terminen  con  sus estudios”[276]. Estas inferencias, además, son consecuentes con los resultados de los ocho escenarios financieros alternativos a la capitalización de intereses que valoró el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención, y a que se hizo referencia en el estudio de idoneidad de la medida (Título 7.4), y que fue concordante con los resultados del concepto técnico aportado por la Superintendencia Financiera, también referenciado en dicho apartado.

Finalmente, en cuanto al cuarto argumento que justifica la proporcionalidad en sentido estricto de la medida, como lo precisó en su intervención el Icetex, en relación con los créditos que otorga, el cobro de intereses en materia de créditos educativos, bien, mediante su capitalización o mediante un sistema que contemple en cada año el pago total de los intereses causados en el período, permite “hacer sostenible, en el tiempo, el sistema de créditos educativos, tanto para los beneficiarios actuales (facilidad de pago por cuotas diferidas en el tiempo) y para los futuros, en tanto, el Icetex debe destinar los recursos que obtiene como excedente para el desarrollo de su objeto (Art. 2 L. 1002/05)”[277].

De manera semejante, para la generalidad de los créditos educativos que se otorgan, según indicó la Universidad Externado, la capitalización de intereses “permite el apalancamiento y equilibrio del mercado financiero para mantener el sistema de recursos que financian la educación superior de aquellos quienes tienen pocas posibilidades de acceder al mercado de capitales para financiar sus estudios”[278], de allí que “prohibir la capitalización de intereses en los créditos educativos a largo plazo, reduciría de manera considerable los recursos con los que cuentan las entidades financieras para ser sostenibles y cubrir servicios crédito a los estudiantes con recursos limitados”.

A partir de estos cuatro argumentos, concluye la Sala que la medida que contempla la norma que se demanda es proporcional en sentido estricto, ya que los beneficios de lograr el objetivo legítimo que persigue superan las afectaciones eventuales que aduce el demandante respecto del derecho al acceso a la educación, en especial a la educación superior.

En suma, la posibilidad de capitalizar intereses en los créditos educativos de largo plazo es compatible con los artículos 67 y 69 constitucionales, ya que persigue una finalidad constitucional importante, que se relaciona con el deber estatal de facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso a la educación (en especial, a la educación superior), medida que es idónea y proporcional en sentido estricto para tal finalidad, ya que no solo incentiva el acceso a la educación, sino que, en su ausencia, podría generar escenarios que sí podrían desincentivar esta pretensión.

A pesar de la compatibilidad de la medida legislativa que se demanda con los artículos 67 y 69 constitucionales, se evidencia un déficit en la regulación del crédito educativo para dar cumplimiento al mandato constitucional de facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”

Si bien, la Sala evidencia que la facultad de los establecimientos de crédito de capitalizar intereses en los créditos educativos que otorguen no es incompatible en abstracto con los artículos 67 y 69 de la Constitución, a partir de la información, datos y estadísticas que se apartaron al proceso en relación con este tipo de créditos se evidencia un déficit normativo en su regulación para dar cumplimiento al mandato contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Carta, de facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.

De conformidad con la información del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (Snies), del Ministerio de Educación Nacional, para el año 2021 la matrícula total en educación superior fue de 2'448.271 estudiantes, que representó un incremento del 3.93% en relación con el año 2020. Por su parte, la tasa de cobertura “indicador que da cuenta del acceso de los jóvenes a este nivel de formación, se ubicó en 53,94% para el año 2021, presentando un crecimiento de 2,36 puntos porcentuales frente a la registrada en 2020, retomando así la senda de crecimiento al alcanzar niveles de cobertura que no se registraban desde 2018”[280].

En relación con la matrícula del sector oficial para el año 2021, de conformidad con la misma fuente del Ministerio de Educación Nacional, se precisa que esta “representa más del 50% del total de la matrícula del país” y que tuvo un incremento significativo en relación con la matrícula del año inmediatamente anterior, que se explica en los siguientes tres datos: (i) “la matrícula en las 64 IES públicas adscritas o vinculadas administrativa y presupuestalmente al sector educación registró un crecimiento del 12,63% […] (más de 93 mil estudiantes adicionales)”; (ii) la matrícula en el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA– creció “6,7% (más de 28 mil estudiantes)” y (iii) la matrícula en “las demás instituciones oficiales de régimen especial y de las fuerzas militares y de policía” se incrementó en “21,34% (cerca de 8.500 estudiantes)”.

A diferencia del crecimiento de la matrícula en el sector de educación superior oficial, “las IES del sector privado presentaron una disminución en la matrícula reportada al SNIES de cerca de 37 mil estudiantes (-3,27%)”, para el primer semestre del año 2021 y de cerca de 40 mil estudiantes adicionales en el segundo semestre del año[282], tendencia decreciente que se evidencia desde el año 2017, y que se asocia, entre otros, a los siguientes factores:

“los cambios en la estructura demográfica del país, el proceso de desaceleración de la demanda de educación superior, el crecimiento sostenido del número de graduados, así como las nuevas tendencias en las decisiones de formación de los jóvenes para la postmedia; factores a los que se sumaron, en 2020 y 2021, los efectos generados por la crisis económica y sanitaria derivada del Covid-19”[283].

Ahora bien, como se indicó en los títulos 3 y 7.2, la expresión que se demanda forma parte de la regulación sobre sistemas de pago que contemplan la capitalización de intereses en operaciones autorizadas de mediano y largo plazo que realizan los establecimientos de crédito. No se trata, por tanto, de una medida especial y específicamente destinada a desarrollar el mandato constitucional contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Carta, sino de un mecanismo que, a partir de la citada regulación general, se aplica en materia de crédito educativo.

En relación con este último aspecto, como se precisó en el estudio de los juicios de idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto, la posibilidad de capitalizar intereses en materia de créditos educativos, lejos de desincentivar el acceso a la educación superior, lo fomenta. Igualmente, a diferencia de la postura del demandante y de algunos intervinientes, en caso de que este sistema se elimine, se genera como efecto cierto y no deseado: el de desincentivar el acceso a la educación superior, ya que los intereses que podrían cobrar las entidades financieras lo serían desde el inicio del desembolso del crédito, momento en el cual los estudiantes, por lo general, no cuentan con recursos económicos para asumir tal deuda, pues esperan recibirlos una vez finalice su periodo de estudios e ingresen al mercado laboral.

Ahora bien, de que el efecto inconstitucional que le adscribe el demandante a la figura que cuestiona no se presente, no se sigue que la capitalización de intereses, en los términos que se regula en el art. 121 del EOSF, se trate de un mecanismo financiero específicamente diseñado para facilitar “el acceso de todas las personas aptas a la educación superior” y, por tanto, para dar cumplimiento a uno de los fines que específicamente adscribió el constituyente a la regulación del servicio público de educación superior, en los términos del inciso cuarto del artículo 69 de la Constitución. Es una diferencia fundamental y relevante, ya que a pesar de haberse atribuido tal deber hace más de 30 años al Estado, y evidenciarse elementos materiales que justifican su regulación –en especial, a partir del año 2017, y de manera más marcada luego de la pandemia de la Covid-19, como se indicó con antelación–, no ha sido objeto de un desarrollo específico y particular por parte del Estado.

En efecto, el hecho de que una institución que se relaciona con “el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público” (en los términos de los artículos 335, 150.19.d y 189.25 de la Constitución y, por tanto, con incidencia en el ámbito de libertad que reconoce la Carta a la actividad económica y a la iniciativa privada, conforme a sus artículos 333 y 334), se pueda aplicar para el otorgamiento de créditos educativos, no significa que el Estado hubiese satisfecho aquel deber constitucional. De allí que sea relevante que la Corte exhorte al Gobierno Nacional para que, en ejercicio de sus competencias, regule el crédito educativo para el acceso a la educación superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislación que considere indispensable para el cumplimiento del mandato constitucional contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Constitución.

Síntesis

La Corte decidió la demanda de inconstitucionalidad que se presentó en contra de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, contenida en el artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero–. Dicha expresión, según el demandante, permite que las entidades financieras capitalicen intereses en créditos educativos de largo plazo, habilitación que desconocería el deber estatal de promover el acceso a la educación, en especial, a la educación superior (artículos 67 y 69 de la Constitución) y sería contraria al principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución).

Antes de abordar el estudio de fondo de los cargos de la demanda, precisó que no se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, como consecuencia de lo decidido en la Sentencia C-747 de 1999. Luego, al valorar la aptitud de los cargos propuestos, consideró que únicamente satisfacía estas exigencias el relacionado con el presunto desconocimiento de los artículos 67 y 69 constitucionales, ya que relacionado con el presunto desconocimiento del principio de igualdad no cumplías las exigencias de especificidad y pertinencia.

En relación con el único cargo apto, la Sala consideró que la posibilidad de que las entidades financieras utilicen el sistema de capitalización de intereses en materia de créditos educativos de largo plazo no desconocía lo dispuesto en los artículos 67 y 69 constitucionales, ya que la medida legislativa perseguía una finalidad constitucional importante, que se relacionaba con el deber estatal de facilitar mecanismos financieros que hicieran posible el acceso a la educación (en especial, a la educación superior), medida que era idónea y proporcional en sentido estricto para tal finalidad, ya que no solo incentivaba el acceso a la educación, sino que, en su ausencia, podría generar escenarios que sí podrían desincentivar esta pretensión.

La Corte constató, en todo caso, conforme a los datos y estadísticas de crédito educativo aportadas al proceso, la existencia de una problemática en esta materia que requería la intervención estatal a efectos de dar pleno cumplimiento al artículo 69 de la Constitución, en cuanto le impone al Estado el deber de facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. Por esta razón, exhortó al Gobierno Nacional para que, en el marco de sus competencias, regule el crédito educativo para el acceso a la educación superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislación que considere indispensable para el cumplimiento del citado mandato constitucional.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, contenida en el artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993, “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo. EXHORTAR al Gobierno Nacional a que, en ejercicio de sus competencias y en los términos de la parte motiva de esta providencia, regule el crédito educativo para el acceso a la educación superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislación que considere indispensable para el cumplimiento del mandato contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Constitución.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con salvamento de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

Con aclaración de voto

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-308/22

CAPITALIZACIÓN DE INTERESES EN CRÉDITOS EDUCATIVOS-Vulnera el derecho a la educación superior de personas de escasos recursos (Salvamento de voto)

(...) el mecanismo financiero previsto en la norma demandada, es inconstitucional y quebranta el contenido de los artículos 67 y 69 de la Constitución Política, al constituir una medida regresiva que obstaculiza el acceso a la educación superior y que afecta con mayor intensidad a las personas más vulnerables; por lo que, en este caso, la Corte debió haber seguido la línea ya trazada con pronunciamientos anteriores respecto de la necesidad de que el Estado intervenga en el reconocimiento de mecanismos financieros efectivos para garantizar el derecho a la educación superior, e instar al Congreso a que, en aplicación del principio de solidaridad (Arts. 1 y 95, CP), definiese un instrumento que sustituyera la capitalización de intereses.

DERECHO A LA EDUCACION-Alcance (Salvamento de voto)/DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Fundamental y progresivo (Salvamento de voto)/DERECHO A LA EDUCACION-Conexidad con otros derechos de rango fundamental (Salvamento de voto) 

JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación (Salvamento de voto)

CAPITALIZACIÓN DE INTERESES EN CRÉDITOS EDUCATIVOS-Medida regresiva (Salvamento de voto)

Referencia: Expediente D-14622

Magistrado Ponente:

Antonio José Lizarazo Ocampo

Disiento de la sentencia adoptada por la mayoría de la Sala Plena que declaró la constitucionalidad del numeral 1 (parcial) del artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993,[284] porque considero que la capitalización de intereses por parte de las entidades financieras en los créditos educativos de las personas que pertenecen a los estratos 1, 2 y 3 y que acceden a la educación técnica, tecnológica y de pregrado, vulnera el derecho a la educación superior y el deber del Estado de promoverla (Arts. 67 y 69, Constitución Política).

Fundamentalmente sostengo que en el asunto bajo examen estaba acreditada la infracción constitucional, específicamente al advertirse que la norma demandada privilegia, sin cortapisas, la introducción de lógicas mercantiles frente a los derechos sociales - como la educación - y por ello era necesario adoptar una solución que zanjara la profunda desigualdad que supone que las personas deban, para educarse, acudir a una modalidad de crédito que permite el cobro de intereses sobre intereses lo que afecta de manera intensa a las más vulnerables. Por ello una sentencia exhortativa era, desde mi perspectiva, insuficiente tras advertir la inconstitucionalidad de la medida. A partir de esta idea central sustentaré mi postura.

La educación como derecho, no como privilegio

La educación es un metaderecho ligado a la dignidad humana: permite el acceso al conocimiento, al desarrollo social, cultural y económico, a la movilidad social y por ende contribuye a realizar otros derechos como el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de escoger profesión u oficio, la igualdad, el trabajo digno, el mínimo vital, la seguridad social; construye identidades, cultura, pensamiento crítico y fortalece los debates democráticos. La jurisprudencia constitucional - entre otras, en las sentencias T-1030 de 2006,[285] T-779 de 2011,[286] T-137 de 2015[287] y SU-245 de 2021[288] ha sido pacífica en considerar que es esencial en la equidad y la justicia social y, de acuerdo a los mandatos constitucionales ha sostenido que el Estado debe asignar recursos públicos, vía gasto social, para garantizar el acceso y permanencia al sistema educativo.

Cuando el artículo 67 de la Constitución le reconoce a la educación una doble condición de derecho y de servicio público, exige que se garantice efectivamente a todos los habitantes del territorio nacional. Reconoce que es necesaria para la promoción del desarrollo humano y la erradicación de la pobreza[289] y a partir de ese contenido esta Corte ha sostenido, que además de fundamental también es justiciable.

Su justiciabilidad se ha analizado en profundidad. A partir de lo señalado en la cláusula 69 superior, ha referido que el Estado tiene obligaciones de aplicación inmediata y otras de carácter progresivo[290]. En la educación superior está llamado a "facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior", solo que, desde mi lectura, estos no pueden seguir lógicas financieras que se aplican a los créditos de consumo, porque es un bien público, común, que debe deslindarse de las consideraciones del mercado, como única forma posible garantizar que aquella no sea accesible solo para unos pocos.

Esta consideración sencilla, pero profunda, era indispensable introducirla en el análisis de la Sentencia C-308 de 2022 que, en mi criterio, no indagó sobre a dónde se dirige la progresividad del derecho a la educación superior y por ende tampoco se detuvo a verificar que la disposición acusada, que habilita la capitalización de los intereses de los créditos educativos vulneraba la dimensión de accesibilidad a este derecho. Así no advirtió que esa medida: aunque promueve el ingreso al sistema educativo, no lo hace en condiciones de igualdad pues reproduce tratos discriminatorios e impide la incorporación de las personas que tienen mayores obstáculos para su disfrute desde el punto de vista geográfico y económico.[291]

De acuerdo con la Sentencia C-308 de 2022 la disposición se ajusta a la Constitución porque existen múltiples opciones para financiar estudios de educación superior, pero esa premisa no advirtió que los estudiantes de escasos recursos deben tomar la única opción que les permite postergar el pago del capital y los intereses al final de sus estudios, a cambio de la capitalización de los intereses adeudados que, según las cifras presentadas por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) en su intervención, pueden conllevar a que el estudiante pague hasta más de dos (2) veces el valor adeudados.[292]

En otras palabras, no puedo acompañar que en la decisión se señale que "el deudor, de manera libre, pero debida y suficientemente informada, es el único habilitado para escoger su mejor opción financiera" o que "la capitalización de intereses es una alternativa, más no una imposición" pues, quienes acceden a los créditos con la modalidad de capitalización de intereses no cuentan con la posibilidad real de decidir las modalidades de préstamos que ofrece el mercado, dado que primordialmente aquella se acomoda a su situación económica precaria que esperan resolverla a largo o mediano plazo o, por lo menos postergarla.

Por demás la utilización de esa figura debió analizarse con detenimiento. Aunque existen diferencias técnicas y doctrinarias con el anatocismo el efecto económico final es el mismo,[293] convierte intereses en capital para luego cobrar, otra vez intereses sobre el capital recompuesto, por lo que su aplicación en los derechos sociales fundamentales resulta poco más que problemática.

Si las sociedades inequitativas se caracterizan porque las personas más vulnerables no reciben las mismas oportunidades de acceso, calidad y cobertura en el servicio educativo y esto impacta de forma grave a quienes, además, se encuentran en espacios geográficos periféricos, así como a las mujeres y a los grupos étnicamente diferenciados quienes deben hacer más esfuerzos para poder educarse prolongándose el círculo de pobreza, es evidente que una medida que restrinja o haga más gravoso el acceso a ese derecho, por lo menos en estos escenarios, no puede ser compatible con la Constitución.

Si a esto se suma que la medida impacta de manera diferenciada a los jóvenes de escasos recursos, que son quienes generalmente, no tienen acceso a educación previa de alta calidad, lo que les dificulta su ingreso a instituciones superiores públicas en las que deben competir por cupos escasos, lo propio era adoptar una solución que, en estos segmentos de la población aminorasen el impacto de la capitalización. No era posible desconocer que la distribución social deficitaria del capital escolar, sumada a la desfinanciación estatal de la educación superior pública y a su escasa oferta institucional, ha conllevado a la financiación indirecta de la educación superior privada o no oficial, y a perpetuar que se transfieran a los estudiantes más vulnerables y sus familias los costos de la educación, es decir aquello que es un derecho corre la suerte de un privilegio.

Aun cuando advierto legítimo que en la búsqueda de mecanismos de financiamiento para ampliar la educación una de las estrategias sea la de otorgar créditos educativos para el pago de matrícula o sostenimiento de los estudiantes, incluso en instituciones privadas, tal derecho no puede tener trato de un bien de consumo y seguir las lógicas del mercado.

El análisis debió ser estricto, por tratarse del contenido de un derecho fundamental

En mi concepto, el escrutinio adelantado por la Sala en la presente decisión, debió ser estricto y no intermedio. Si bien la capitalización de intereses es una medida económica, en atención a que el reproche de constitucionalidad tiene un impacto grave a un derecho fundamental (acceso a la educación superior) y, además, al demostrarse la afectación desproporcionada que la capitalización de intereses genera en la educación superior, al perpetuar una situación de desigualdad estructural, correspondía la aplicación de ese estándar.

Al ser así era para mi claro que aunque su finalidad es legítima, en la medida en que busca hacer efectivos mecanismos de financiamiento lo cierto es que no podía desconocerse que esta herramienta constituye un mecanismo financiero selectivo que afecta especialmente, como he insistido a lo largo de este salvamento, a los estudiantes de escasos recursos que se ven obligados a acudir a este esquema al ser el único que les es viable financieramente en el corto plazo (en la medida en que permite diferir el pago), pese a que, a largo plazo su costo pueda resultar más de dos (2) veces superior al valor inicial prestado.[294]

Y aunque la  progresividad en materia de educación superior implica la obligación del Estado de facilitar mecanismos financieros que apunten a incrementar el número de cupos disponibles, prohibiéndose cualquier medida regresiva, la capitalización de intereses en lugar de promover estos fines, termina por imponer cargas económicas que, en la práctica, constituyen una barrera en el acceso a la educación superior, pues conllevan a que los estudiantes que accedan a esta modalidad deban estar atados durante gran parte de su vida a destinar sus ingresos al pago de un crédito, lo que impide la movilidad social[295] que es uno de los objetivos del reconocimiento del derecho a la educación superior.  

Una medida sin idoneidad y regresiva

Aunque la mayoría estimó que se trataba de una medida idónea para ampliar el acceso y necesaria, dado que de eliminarse los estudiantes se verían avocados a cancelar en modalidades menos favorables sus créditos, existen herramientas menos lesivas de este derecho, como ya lo planteó el Congreso en el artículo 27 de la Ley 2155 de 2021 al establecer que el Gobierno nacional debía regular un mecanismo de financiación de créditos educativos de largo plazo que excluyera la capitalización de intereses.

La medida en cambio sí es regresiva. La propia sentencia, como lo expliqué previamente, acoge las cifras dadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como por la Superintendencia Bancaria en las que se señala que, de todas las modalidades de créditos educativos, la capitalización de intereses es la que genera un costo mayor en el pago del crédito educativo, e incluso se acepta que estos valores pueden ser excesivos.

A la fecha existen 356.706 personas beneficiarias de crédito educativo, con un valor promedio desembolsado por matricula de $5.415.688. A su vez, 341.186 créditos son para cobertura de matrícula y 15.256 para sostenimiento y solo el 39.01% tienen subsidio a la tasa.  Igualmente, la mayoría de los créditos está dirigida a satisfacer los costos de programas de Pregrado (312.413 del total de los créditos concedidos). Así mismo el 56,7% de los créditos se otorgan a mujeres, como se observa en el siguiente gráfico:

Cuadro No. 1- Sexos de los beneficiarios de créditos tomados en el ICETEX

                             Fuente: ICETEX. Corte a noviembre de 2022

Igualmente, prima la entrega de créditos en los estratos 1, 2 y 3, teniendo mayor demanda el estrato dos, como se evidencia en las siguientes cifras del ICETEX:

Cuadro No. 2- Estrato socioeconómico de los créditos tomados en el ICETEX

                                   Fuente: ICETEX. Corte a noviembre de 2022

Como se observa, los créditos educativos de largo plazo son destinados, mayoritariamente al pregrado académico, dirigidos a las mujeres, y se concentran en cerca de un 70% en los estratos socioeconómicos[296] 1 y 2. En consecuencia, el mayor porcentaje de créditos es otorgado a personas que se encuentran en una condición económica precaria.

Sumado a lo anterior, según las cifras publicadas por el SPADIES en su página Web con corte a 2019, el indicador de deserción[297] en los estudios de educación superior para dicha vigencia, se ubicó en el 26,86% para el nivel universitario, en 35,43% para los programas tecnológicos y en 38,61% para el nivel técnico profesional.[298] Podía concluirse entonces que las personas más vulnerables, particularmente mujeres, deben pagar sus estudios superiores de pregrado a través de una modalidad de crédito que implica mayores costos. Esto es regresivo y no encuentra justificación en la idea de que el Estado carece de recursos, pues en todo caso este no puede obstaculizar el disfrute y, en cambio si puede adoptar mediante política pública, o desarrollo legal, mecanismos de crédito, a largo plazo, para los estudiantes de más bajos recursos, con enfoque de género, y adecuar los que se rigen actualmente por la figura de capitalización de intereses.

La capitalización de intereses ya había  sido excluida de programas de alivios del ICETEX, como se señala en el artículo 27 de la Ley 2155 de 2021 y lo que debió hacer la Corte, en esta oportunidad fue diferir los efectos de la inexequibilidad para que, atendiendo la necesidad de buscar fuentes de financiamiento y en virtud del principio constitucional de solidaridad (artículos 1 y 95 de la Constitución Política), tanto el Gobierno nacional, como el Congreso de la República establecieran un nuevo marco legal que concretara el propósito aplazado del articulo 69 superior, sin contemplar la figura de la capitalización de intereses en créditos educativos de los estratos 1, 2 y 3 y en los programas técnicos, tecnológicos y de pregrado, por ser incompatible con la Constitución Política.

En suma, considero que el mecanismo financiero previsto en la norma demandada, es inconstitucional y quebranta el contenido de los artículos 67 y 69 de la Constitución Política, al constituir una medida regresiva que obstaculiza el acceso a la educación superior y que afecta con mayor intensidad a las personas más vulnerables; por lo que, en este caso, la Corte debió haber seguido la línea ya trazada con pronunciamientos anteriores respecto de la necesidad de que el Estado intervenga en el reconocimiento de mecanismos financieros efectivos para garantizar el derecho a la educación superior, e instar al Congreso a que, en aplicación del principio de solidaridad (Arts. 1 y 95, CP), definiese un instrumento que sustituyera la capitalización de intereses.

Fecha ut supra

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

A LA SENTENCIA C-308/22

1. En la Sentencia C-308 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible la expresión "que contemplen la capitalización de intereses", contenida en el artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993[299], luego de concluir que la posibilidad de que las entidades financieras capitalicen intereses en créditos educativos de largo plazo no vulnera los artículos 67 y 69 de la Constitución[300]. En todo caso, al advertir un déficit en el mandato constitucional del artículo 69 consistente en facilitar "mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior", se exhortó al Gobierno Nacional para que adopte una regulación tendiente a materializar dicho deber estatal. Si bien comparto el sentido de la decisión, aclaro mi voto respecto de dos asuntos.
2. Sobre el análisis de la aptitud del cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad. El demandante argumentó que el apartado acusado consagra un trato diferenciado entre los créditos de educación y los de financiación de vivienda a largo plazo. Ello, en su criterio, carece de justificación porque en la Sentencia C-747 de 1999 la Corte declaró la inexequibilidad de la capitalización de intereses respecto de los segundos. En consecuencia, en criterio del ciudadano, debería darse el mismo tratamiento respecto de los créditos de educación.
3. La Corte desestimó el cargo argumentando que no cumple las cargas de especificidad ni pertinencia, "por la forma en que el demandante pretende satisfacer la carga argumentativa especial que se exige cuando se alega la vulneración del derecho a la igualdad." En particular concluyó, luego de realizar un contraste entre las diferencias y semejanzas de los créditos de vivienda y los de educación que si bien "existen semejanzas genéricas a nivel constitucional, son mayores, más relevantes y decisivas sus diferencias específicas, de allí que no se trate de situaciones asimilables y, por tanto, no sea necesario valorar la justificación del aparente trato diferente en aplicación de la metodología del juicio integrado de igualdad por la falta de aptitud del cargo de igualdad que se formula". En mi criterio, la argumentación propuesta por la sentencia amerita las siguientes aclaraciones.
4. Primero, la conclusión sobre la falta de aptitud respecto del cargo de igualdad en realidad supone reconocer que la medida no afecta el mandato de trato igual. La sentencia no indica que el demandante se hubiere abstenido de presentar razones acerca de las similitudes existentes, lo que sí constituiría una debilidad en la formulación de un cargo que descartaría su aptitud. Lo que en verdad concluye la sentencia es que las diferencias son más relevantes que las similitudes y, en consecuencia, no existe una interferencia en el mandato de trato igual que justifique su examen mediante el juicio. Dicho de otro modo, una cosa es afirmar que el demandante no contrastó los grupos a partir de enunciados de comparación y otra muy diferente es que eso era equivocado dado que entre ellos existen diferencias más relevantes que similitudes. Si se mira en detalle, el argumento con el que la Corte concluye cierra las posibilidades de que en el futuro se formule un cargo de igualdad por estos motivos. En esa medida, la argumentación de la sentencia corresponde más a una justificación en la que la Corte ya asumió el conocimiento del cargo.
5. Segundo, teniendo en cuenta que la inconstitucionalidad se proponía sobre una expresión que surgió de una decisión de la Corte Constitucional, le correspondía a la Sala Plena detenerse en el análisis de si ello resultaba posible, teniendo en cuenta el origen de los términos de comparación. En efecto, el problema de igualdad propuesto por el demandante suponía, en realidad, un juicio que se desprende no del contenido original de la ley sino de la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-747 de 1999. En esa oportunidad, la Corte dispuso que la regla que permitía la capitalización de intereses no resultaría aplicable a los créditos de vivienda al declarar que era inexequible la expresión "que contemplen la capitalización de intereses" únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo.
6. Si ello es así, un pronunciamiento sobre la validez del trato diferenciado, en los términos propuestos en el cargo, implicaría sugerir que la decisión de la Corte del año 1999 originó la infracción del mandato de trato igual entre créditos de vivienda y créditos educativos. Sería, si se puede decir de otra manera, un juzgamiento de la decisión de la Corte.
7. Por lo anterior, considero que la Sala Plena debió pronunciarse sobre la posibilidad de "cuestionar" una decisión de la misma Corte cuando la desigualdad alegada surge de dicha providencia. Planteado el asunto críticamente, de no haberse producido la decisión -exceptuando los créditos de vivienda- no sería posible, que un ciudadano demandara la norma por una presunta infracción de la igualdad. Se insiste que, lo que ocurrió en este caso fue que el cargo presentado sobre la eventual infracción del mandato de trato igual tenía su origen en la actuación de este tribunal.
8. Conforme a lo anterior, la Corte debía valorar al menos dos opciones.
1. Primero. Advertir que, en general, no es posible formular un cargo por violación del mandato de trato igual contra una disposición adicionada en virtud de una sentencia de la Corte cuando la acusación se fundamente en un trato diferenciado "causado por su propia sentencia". Ello solo resultaría posible cuando se configure alguna de las hipótesis que permite debilitar la cosa juzgada. De admitirse el juzgamiento, el objeto de control dejaría de ser la ley aprobada por el Congreso. Se trataría ahora de la propia decisión de la Corte.

Es importante señalar que, en todo caso, ello no impide que el tratamiento diferenciado sea extendido si se formula un cargo que, por razones autónomas, justifica incluir otro grupo. Por ejemplo, en el asunto que estudió la Corte, se invoca como razón para incluir a los créditos educativos, la violación de las cláusulas constitucionales que protegen la educación.

2. Segundo. Reconocer abiertamente que la Corte introdujo una excepción que omitió considerar los efectos respecto del mandato de trato igual y, en consecuencia, asumir que su decisión podía ser objeto de un juzgamiento frente a una nueva demanda. Esta aproximación parece problemática en tanto cuestiona la legitimidad de la decisión de la propia Corte, aunque podría explicarse también por los límites que se derivan del cargo formulado en la sentencia inicial.

En suma, la pregunta entonces será: ¿desde la perspectiva del mandato de trato igual quién violó la Constitución? ¿El legislador al no incluir ninguna excepción? O ¿la Corte al establecer un trato diferente? Era de interés que la Sala Plena se hubiera detenido en el análisis de este complejo asunto.

9. Sobre la relevancia de analizar los créditos educativos con base en el principio de solidaridad. El derecho a la educación constituye una condición muy importante para vida de las personas, debido a que optimiza las posibilidades de acceder al mercado laboral y desarrollar su propio plan de vida; en tanto, forma a la persona "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente." (art. 67). Ello implica el deber del Estado de adoptar medidas de diferente naturaleza e intensidad para favorecer ese ingreso previendo, por ejemplo, instrumentos financieros que impongan cargas razonables y no desproporcionadas. Es posible considerar que este requerimiento se desprende, entre otras cosas, de la interpretación conjunta del derecho a la educación (art 67), el deber de solidaridad (arts. 1 y 95), la cláusula de Estado Social (art. 1) y la democratización del crédito (art. 335).
10. Por lo anterior, considero que la sentencia debió mencionar la relación que tienen los créditos educativos y el principio de solidaridad, en el entendido de que las posibilidades de financiamiento para acceder al derecho a la educación prevean reglas especiales que fomenten el acceso de las personas a las instituciones educativas, lo que supone responder a las condiciones económicas de quienes tienen en esta alternativa el único camino para ingresar al sistema de educación. De tal manera que, cobre vigencia el deber estatal de que las entidades financieras coadyuven a quienes se encuentran en situaciones económicas precarias, para que no vean anulada u obstaculizada la posibilidad de continuar con sus estudios.
11. Una comprensión de los créditos educativos a la luz del principio de solidaridad, implicaba reconocer que también le corresponde al sistema financiero adoptar medidas acordes a dicho mandato[301], de manera que, cumplan con el deber de coadyuvar para que las personas en limitadas situaciones económicas puedan gozar, de manera efectiva, del derecho a la educación. Por ejemplo, estableciendo reglas diferenciales de trato, con la adopción de medidas de alivio acordes a la situación socioeconómica de quienes así lo requieran. Lo anterior, bajo el entendido de que las entidades financieras, además de perseguir un beneficio patrimonial, también prestan un servicio público que a su vez permite la materialización de un derecho fundamental. Por ejemplo, al analizar el caso de personas víctimas de desplazamiento forzado a quien se le exigió por la vía ejecutiva el pago de un crédito hipotecario, la Sentencia T-181 de 2012 señaló:

"la solidaridad exigida a las entidades financieras supone una restricción a sus derechos de propiedad y libertad contractual, por lo que ha perseguido una armonización de los intereses en conflicto de tal entidad que (i) minimice la intensidad en la afectación de los intereses de la parte accionada; y (ii) responda a las condiciones económicas y sociales de cada uno de los grupos protegidos."

12. Al respecto, también es relevante lo señalado por la Sala Plena en la Sentencia C-793 de 2014, en la que reiteró que el trato que debe brindar el sistema financiero a los deudores en condición de debilidad manifiesta, debe tener en cuenta que:

"a) La actividad financiera tiene como uno de sus fines la prestación de un servicio público, con lo cual, está sujeta a los límites que se le trazan por vía de la intervención del Estado.

b) El principio de solidaridad, esencial en la existencia del Estado Social de Derecho y, reconocido puntualmente en los artículos 1 y 95 ordinal 2° del inciso 2 Superiores, como deber, compromete tanto al Estado como a los particulares.

c) En virtud del respeto al principio de igualdad, entendida como "desigualdad adecuada a la desigualdad de la situación"[302], la concurrencia de las calidades de sujeto de especial protección y, deudor del sistema financiero; comporta en circunstancias específicas un trato diferenciado por parte de las entidades financieras. 

d) La afectación de la capacidad productiva, por la condición de debilidad manifiesta que presenta el deudor, es un factor relevante al momento de adelantar la refinanciación, el cobro o el proceso judicial, por parte del acreedor financiero."

13. En síntesis, las entidades financieras que ofrecen créditos educativos tienen el deber de adoptar medidas acordes al principio de solidaridad frente a quienes se encuentran en una condición de debilidad manifiesta, bien sea mediante alivios económicos u otro tipo de medidas, que permita a las personas que acceden al sistema educativo procurarse su educación y, a la vez, cumplir con sus obligaciones crediticias.

En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto.

Fecha ut supra,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

[1] Luego de la subsanación de la demanda, mediante auto de febrero 28 de 2022, el magistrado sustanciador la admitió en contra del artículo 121, numeral 1 (parcial), del Decreto Ley 633 de 1993, "[p]or medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración". En el mismo auto, ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente de la República y a los ministros de Educación y de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, invitó a participar en este proceso a la Superintendencia Financiera de Colombia; a la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif); al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex); a la Federación de Estudiantes Universitarios (FEU); a la Asociación Colombiana de Estudiantes Universitarios (ACEU); a la Veeduría Estudiantil Nacional y a las facultades de Derecho de las universidades de Antioquia; Pontificia Bolivariana –sede Medellín–; de los Andes; Externado de Colombia; Libre, Seccional Bogotá; del Cauca; Santo Tomás de Bucaramanga, y del Magdalena. Por último, ordenó fijar en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran, y dio traslado a la Procuradora General de la Nación.

[2] El expediente digital del proceso se encuentra disponible en:  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2022-05-09&todos=%25&palabra=14622

[3] Estos fueron los únicos cargos admitidos por el magistrado sustanciador en los autos de febrero 10 y 28 de 2022. Si bien el demandante alega como desconocidos los artículos 20 y 70 de la Constitución, las referencias a estas disposiciones las utiliza como razones complementarias para justificar los dos cargos de inconstitucionalidad en cita, pero no como cargos autónomos. Es por esta razón que los parámetros de control constitucional que se adscriben a los cargos admitidos son, de un lado, los artículos 67 y 69 constitucionales y, de otro, el artículo 13 de la Carta, respectivamente.

[4] Pág. 15 del documento electrónico que contiene la demanda. Dado que ambas pretensiones tienen un sentido análogo, no es procedente su consideración independiente, esto es, como pretensiones principal y subsidiaria. Esto es así ya que el sentido de ambas es idéntico. Ambas pretenden que la Corte emita una sentencia integradora, por medio de la cual excluya del ordenamiento jurídico la interpretación según la cual la facultad de capitalizar intereses es permitida en materia de créditos educativos, por su presunta incompatibilidad con la Constitución.

[5] Pág. 7 del documento electrónico que contiene la demanda.

[6] Pág. 9 del documento electrónico que contiene la demanda.

[7] Pág. 8 del documento electrónico que contiene la demanda.

[8] Ibid.

[9] Pág. 10 del documento electrónico que contiene la demanda.

[10] Ibid.

[11] Según indica, la ratio decidendi de la Sentencia C-747 de 2000 es que "la capitalización de intereses tiene como consecuencia dificultar el acceso de los ciudadanos a la vivienda, pues aumenta los costos monetarios que los usuarios deben asumir a la hora de optar por un crédito de vivienda urbana que les permita procurar su propio acceso no solo al derecho a la vivienda, sino [sic] a la vida digna" (pág., 12 del documento electrónico que contiene la demanda). Más adelante precisa: "la figura, en ambos casos, se convierte en obstáculos para el acceso a los derechos de los usuarios, y dificultan su sostenibilidad, su capacidad económica de asumir los costos de los créditos, y ponen en riesgo su vida digna por implicar que, en caso de no poder pagar los créditos, no solo verán frustrado su intento por acceder a los derechos sino también se arriesgan a procesos ejecutivos en los cuales pueda peligrar su patrimonio y en especial su vivienda, arriesgando su derecho a la vida digna" (pág., 13 del documento electrónico que contiene la demanda).

[12] Pág. 14 del documento electrónico que contiene la demanda.

[13] Pág. 15 del documento electrónico que contiene la demanda.

[14] Pág. 12 del documento electrónico que contiene la demanda.

[15] Cfr., el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.

[16] Por intermedio de asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando como delegada del ministro, en virtud de la delegación de funciones dispuesta en la Resolución 849 del 19 de abril de 2021.

[17] Pág., 16 del documento electrónico que contiene la intervención.

[18] Pág., 19 del documento electrónico que contiene la intervención.

[19] Por intermedio de apoderado.

[20] Pág., 44 del documento electrónico que contiene la intervención.

[21] En particular, el incremento en el presupuesto general de la Nación para educación superior (págs., 12); las fuentes de financiación de la educación superior pública (págs., 14-15); el Programa Generación E, que ha impactado a 249.423 jóvenes, mediante la financiación del 100% de su matrícula en Instituciones de Educación Superior públicas, que ha supuesto una inversión de $4,7 billones para financiar la "permanencia y graduación" de los estudiantes beneficiarios durante los años 2019 a 2022 (págs., 13, 17-18); el fondo solidario para la educación, estrategia de matrícula cero y gratuidad en la matrícula, que pretenden garantizar el acceso gratuito a la educación superior (pregrado) para los estudiantes de estratos 1, 2 y 3 en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica  (págs., 18-20)  y los resultados agregados en términos de colocación de créditos por parte del Icetex, que entre los años 2019 y 2021 a beneficiado a más de 450.000 jóvenes (págs., 16, 21-25).

[22] Pág., 27 del documento electrónico que contiene la intervención.

[23] Pág., 27 del documento electrónico que contiene la intervención.

[24] Pág., 29 del documento electrónico que contiene la intervención.

[25] Págs., 29-30 del documento electrónico que contiene la intervención.

[26] Pág., 30 del documento electrónico que contiene la intervención.

[27] Pág., 28 del documento electrónico que contiene la intervención.

[28] En los de vivienda la amortización es inmediata, mientras que en los educativos es posterior a la finalización del periodo de estudios. Págs., 36-37 del documento electrónico que contiene la intervención.

[29] En este tipo de créditos es posible garantizar "inclusive gratuidad total a personas en condición de vulnerabilidad". Pág., 37 del documento electrónico que contiene la intervención.

[30] Págs., 36 y 40 del documento electrónico que contiene la intervención.

[31] Pág., 36 del documento electrónico que contiene la intervención.

[32] Pág., 39 del documento electrónico que contiene la intervención.

[33] Pág., 42 del documento electrónico que contiene la intervención.

[34] Por intermedio de apoderada.

[35] Pág., 13 del documento electrónico que contiene la intervención.

[36] Ibid.

[37] Ibid.

[38] Pág., 15 del documento electrónico que contiene la intervención.

[39] Señala que "el beneficiario puede escoger no efectuar pagos durante la época de estudios (0%), o efectuar pagos durante el periodo de estudios, el que puede ser el 25%, 30%, 40%, 60% o el 100% del valor del crédito educativo". Pág., 17 del documento electrónico que contiene la intervención.

[40] Pág., 17 del documento electrónico que contiene la intervención.

[41] Pág., 18 del documento electrónico que contiene la intervención

[42] Pág., 24 del documento electrónico que contiene la intervención.

[43] Ibid.

[44] Pág., 24 del documento electrónico que contiene la intervención.

[45] Pág., 25 del documento electrónico que contiene la intervención.

[46] Cfr., los arts. 242.1 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto al carácter de las intervenciones ciudadanas, cfr., las sentencias C-194 de 2013 y C-1155 de 2005 y los autos A-243 de 2001 y A-251 de 2001.

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