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De esta forma, según afirma el mismo interviniente, una posible declaratoria de inexequibilidad tendría las siguientes dos consecuencias adversas para el acceso a la educación: de un lado, “las entidades financieras serían aún más reacias a tener tales líneas de negocios [las relacionadas con el crédito educativo], teniendo conocimiento Colfuturo que la oferta de este tipo de créditos ya es precaria por la alta complejidad operativa de los mismos, incluso con la posibilidad de capitalización de intereses”[274], y, de otro lado, “el costo real de los intereses aumentaría, porque estos créditos para que sean responsivos de las necesidades de los estudiantes no tienen previsto el pago periódico de los intereses o la amortización de capital”[275], “lo cual sería lesivo para los estudiantes, pues es un hecho notorio que en su gran mayoría carecen de ingresos y sólo los obtendrán una vez terminen con sus estudios”[276]. Estas inferencias, además, son consecuentes con los resultados de los ocho escenarios financieros alternativos a la capitalización de intereses que valoró el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención, y a que se hizo referencia en el estudio de idoneidad de la medida (Título 7.4), y que fue concordante con los resultados del concepto técnico aportado por la Superintendencia Financiera, también referenciado en dicho apartado.
Finalmente, en cuanto al cuarto argumento que justifica la proporcionalidad en sentido estricto de la medida, como lo precisó en su intervención el Icetex, en relación con los créditos que otorga, el cobro de intereses en materia de créditos educativos, bien, mediante su capitalización o mediante un sistema que contemple en cada año el pago total de los intereses causados en el período, permite "hacer sostenible, en el tiempo, el sistema de créditos educativos, tanto para los beneficiarios actuales (facilidad de pago por cuotas diferidas en el tiempo) y para los futuros, en tanto, el Icetex debe destinar los recursos que obtiene como excedente para el desarrollo de su objeto (Art. 2 L. 1002/05)"[277].
De manera semejante, para la generalidad de los créditos educativos que se otorgan, según indicó la Universidad Externado, la capitalización de intereses “permite el apalancamiento y equilibrio del mercado financiero para mantener el sistema de recursos que financian la educación superior de aquellos quienes tienen pocas posibilidades de acceder al mercado de capitales para financiar sus estudios”[278], de allí que “prohibir la capitalización de intereses en los créditos educativos a largo plazo, reduciría de manera considerable los recursos con los que cuentan las entidades financieras para ser sostenibles y cubrir servicios crédito a los estudiantes con recursos limitados”.
A partir de estos cuatro argumentos, concluye la Sala que la medida que contempla la norma que se demanda es proporcional en sentido estricto, ya que los beneficios de lograr el objetivo legítimo que persigue superan las afectaciones eventuales que aduce el demandante respecto del derecho al acceso a la educación, en especial a la educación superior.
En suma, la posibilidad de capitalizar intereses en los créditos educativos de largo plazo es compatible con los artículos 67 y 69 constitucionales, ya que persigue una finalidad constitucional importante, que se relaciona con el deber estatal de facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso a la educación (en especial, a la educación superior), medida que es idónea y proporcional en sentido estricto para tal finalidad, ya que no solo incentiva el acceso a la educación, sino que, en su ausencia, podría generar escenarios que sí podrían desincentivar esta pretensión.
Si bien, la Sala evidencia que la facultad de los establecimientos de crédito de capitalizar intereses en los créditos educativos que otorguen no es incompatible en abstracto con los artículos 67 y 69 de la Constitución, a partir de la información, datos y estadísticas que se apartaron al proceso en relación con este tipo de créditos se evidencia un déficit normativo en su regulación para dar cumplimiento al mandato contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Carta, de facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.
De conformidad con la información del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (Snies), del Ministerio de Educación Nacional, para el año 2021 la matrícula total en educación superior fue de 2'448.271 estudiantes, que representó un incremento del 3.93% en relación con el año 2020. Por su parte, la tasa de cobertura “indicador que da cuenta del acceso de los jóvenes a este nivel de formación, se ubicó en 53,94% para el año 2021, presentando un crecimiento de 2,36 puntos porcentuales frente a la registrada en 2020, retomando así la senda de crecimiento al alcanzar niveles de cobertura que no se registraban desde 2018”[280].
En relación con la matrícula del sector oficial para el año 2021, de conformidad con la misma fuente del Ministerio de Educación Nacional, se precisa que esta “representa más del 50% del total de la matrícula del país” y que tuvo un incremento significativo en relación con la matrícula del año inmediatamente anterior, que se explica en los siguientes tres datos: (i) “la matrícula en las 64 IES públicas adscritas o vinculadas administrativa y presupuestalmente al sector educación registró un crecimiento del 12,63% […] (más de 93 mil estudiantes adicionales)”; (ii) la matrícula en el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA– creció “6,7% (más de 28 mil estudiantes)” y (iii) la matrícula en “las demás instituciones oficiales de régimen especial y de las fuerzas militares y de policía” se incrementó en “21,34% (cerca de 8.500 estudiantes)”.
A diferencia del crecimiento de la matrícula en el sector de educación superior oficial, “las IES del sector privado presentaron una disminución en la matrícula reportada al SNIES de cerca de 37 mil estudiantes (-3,27%)”, para el primer semestre del año 2021 y de cerca de 40 mil estudiantes adicionales en el segundo semestre del año[282], tendencia decreciente que se evidencia desde el año 2017, y que se asocia, entre otros, a los siguientes factores:
“los cambios en la estructura demográfica del país, el proceso de desaceleración de la demanda de educación superior, el crecimiento sostenido del número de graduados, así como las nuevas tendencias en las decisiones de formación de los jóvenes para la postmedia; factores a los que se sumaron, en 2020 y 2021, los efectos generados por la crisis económica y sanitaria derivada del Covid-19”[283].
Ahora bien, como se indicó en los títulos 3 y 7.2, la expresión que se demanda forma parte de la regulación sobre sistemas de pago que contemplan la capitalización de intereses en operaciones autorizadas de mediano y largo plazo que realizan los establecimientos de crédito. No se trata, por tanto, de una medida especial y específicamente destinada a desarrollar el mandato constitucional contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Carta, sino de un mecanismo que, a partir de la citada regulación general, se aplica en materia de crédito educativo.
En relación con este último aspecto, como se precisó en el estudio de los juicios de idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto, la posibilidad de capitalizar intereses en materia de créditos educativos, lejos de desincentivar el acceso a la educación superior, lo fomenta. Igualmente, a diferencia de la postura del demandante y de algunos intervinientes, en caso de que este sistema se elimine, se genera como efecto cierto y no deseado: el de desincentivar el acceso a la educación superior, ya que los intereses que podrían cobrar las entidades financieras lo serían desde el inicio del desembolso del crédito, momento en el cual los estudiantes, por lo general, no cuentan con recursos económicos para asumir tal deuda, pues esperan recibirlos una vez finalice su periodo de estudios e ingresen al mercado laboral.
Ahora bien, de que el efecto inconstitucional que le adscribe el demandante a la figura que cuestiona no se presente, no se sigue que la capitalización de intereses, en los términos que se regula en el art. 121 del EOSF, se trate de un mecanismo financiero específicamente diseñado para facilitar “el acceso de todas las personas aptas a la educación superior” y, por tanto, para dar cumplimiento a uno de los fines que específicamente adscribió el constituyente a la regulación del servicio público de educación superior, en los términos del inciso cuarto del artículo 69 de la Constitución. Es una diferencia fundamental y relevante, ya que a pesar de haberse atribuido tal deber hace más de 30 años al Estado, y evidenciarse elementos materiales que justifican su regulación –en especial, a partir del año 2017, y de manera más marcada luego de la pandemia de la Covid-19, como se indicó con antelación–, no ha sido objeto de un desarrollo específico y particular por parte del Estado.
En efecto, el hecho de que una institución que se relaciona con “el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público” (en los términos de los artículos 335, 150.19.d y 189.25 de la Constitución y, por tanto, con incidencia en el ámbito de libertad que reconoce la Carta a la actividad económica y a la iniciativa privada, conforme a sus artículos 333 y 334), se pueda aplicar para el otorgamiento de créditos educativos, no significa que el Estado hubiese satisfecho aquel deber constitucional. De allí que sea relevante que la Corte exhorte al Gobierno Nacional para que, en ejercicio de sus competencias, regule el crédito educativo para el acceso a la educación superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislación que considere indispensable para el cumplimiento del mandato constitucional contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Constitución.
La Corte decidió la demanda de inconstitucionalidad que se presentó en contra de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, contenida en el artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero–. Dicha expresión, según el demandante, permite que las entidades financieras capitalicen intereses en créditos educativos de largo plazo, habilitación que desconocería el deber estatal de promover el acceso a la educación, en especial, a la educación superior (artículos 67 y 69 de la Constitución) y sería contraria al principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución).
Antes de abordar el estudio de fondo de los cargos de la demanda, precisó que no se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, como consecuencia de lo decidido en la Sentencia C-747 de 1999. Luego, al valorar la aptitud de los cargos propuestos, consideró que únicamente satisfacía estas exigencias el relacionado con el presunto desconocimiento de los artículos 67 y 69 constitucionales, ya que relacionado con el presunto desconocimiento del principio de igualdad no cumplías las exigencias de especificidad y pertinencia.
En relación con el único cargo apto, la Sala consideró que la posibilidad de que las entidades financieras utilicen el sistema de capitalización de intereses en materia de créditos educativos de largo plazo no desconocía lo dispuesto en los artículos 67 y 69 constitucionales, ya que la medida legislativa perseguía una finalidad constitucional importante, que se relacionaba con el deber estatal de facilitar mecanismos financieros que hicieran posible el acceso a la educación (en especial, a la educación superior), medida que era idónea y proporcional en sentido estricto para tal finalidad, ya que no solo incentivaba el acceso a la educación, sino que, en su ausencia, podría generar escenarios que sí podrían desincentivar esta pretensión.
La Corte constató, en todo caso, conforme a los datos y estadísticas de crédito educativo aportadas al proceso, la existencia de una problemática en esta materia que requería la intervención estatal a efectos de dar pleno cumplimiento al artículo 69 de la Constitución, en cuanto le impone al Estado el deber de facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. Por esta razón, exhortó al Gobierno Nacional para que, en el marco de sus competencias, regule el crédito educativo para el acceso a la educación superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislación que considere indispensable para el cumplimiento del citado mandato constitucional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, contenida en el artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993, “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”, por las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo. EXHORTAR al Gobierno Nacional a que, en ejercicio de sus competencias y en los términos de la parte motiva de esta providencia, regule el crédito educativo para el acceso a la educación superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislación que considere indispensable para el cumplimiento del mandato contenido en el inciso cuarto del artículo 69 de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Luego de la subsanación de la demanda, mediante auto de febrero 28 de 2022, el magistrado sustanciador la admitió en contra del artículo 121, numeral 1 (parcial), del Decreto Ley 633 de 1993, "[p]or medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración". En el mismo auto, ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente de la República y a los ministros de Educación y de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, invitó a participar en este proceso a la Superintendencia Financiera de Colombia; a la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif); al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex); a la Federación de Estudiantes Universitarios (FEU); a la Asociación Colombiana de Estudiantes Universitarios (ACEU); a la Veeduría Estudiantil Nacional y a las facultades de Derecho de las universidades de Antioquia; Pontificia Bolivariana –sede Medellín–; de los Andes; Externado de Colombia; Libre, Seccional Bogotá; del Cauca; Santo Tomás de Bucaramanga, y del Magdalena. Por último, ordenó fijar en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran, y dio traslado a la Procuradora General de la Nación.
[2] El expediente digital del proceso se encuentra disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2022-05-09&todos=%25&palabra=14622
[3] Estos fueron los únicos cargos admitidos por el magistrado sustanciador en los autos de febrero 10 y 28 de 2022. Si bien el demandante alega como desconocidos los artículos 20 y 70 de la Constitución, las referencias a estas disposiciones las utiliza como razones complementarias para justificar los dos cargos de inconstitucionalidad en cita, pero no como cargos autónomos. Es por esta razón que los parámetros de control constitucional que se adscriben a los cargos admitidos son, de un lado, los artículos 67 y 69 constitucionales y, de otro, el artículo 13 de la Carta, respectivamente.
[4] Pág. 15 del documento electrónico que contiene la demanda. Dado que ambas pretensiones tienen un sentido análogo, no es procedente su consideración independiente, esto es, como pretensiones principal y subsidiaria. Esto es así ya que el sentido de ambas es idéntico. Ambas pretenden que la Corte emita una sentencia integradora, por medio de la cual excluya del ordenamiento jurídico la interpretación según la cual la facultad de capitalizar intereses es permitida en materia de créditos educativos, por su presunta incompatibilidad con la Constitución.
[5] Pág. 7 del documento electrónico que contiene la demanda.
[6] Pág. 9 del documento electrónico que contiene la demanda.
[7] Pág. 8 del documento electrónico que contiene la demanda.
[8] Ibid.
[9] Pág. 10 del documento electrónico que contiene la demanda.
[10] Ibid.
[11] Según indica, la ratio decidendi de la Sentencia C-747 de 2000 es que "la capitalización de intereses tiene como consecuencia dificultar el acceso de los ciudadanos a la vivienda, pues aumenta los costos monetarios que los usuarios deben asumir a la hora de optar por un crédito de vivienda urbana que les permita procurar su propio acceso no solo al derecho a la vivienda, sino [sic] a la vida digna" (pág., 12 del documento electrónico que contiene la demanda). Más adelante precisa: "la figura, en ambos casos, se convierte en obstáculos para el acceso a los derechos de los usuarios, y dificultan su sostenibilidad, su capacidad económica de asumir los costos de los créditos, y ponen en riesgo su vida digna por implicar que, en caso de no poder pagar los créditos, no solo verán frustrado su intento por acceder a los derechos sino también se arriesgan a procesos ejecutivos en los cuales pueda peligrar su patrimonio y en especial su vivienda, arriesgando su derecho a la vida digna" (pág., 13 del documento electrónico que contiene la demanda).
[12] Pág. 14 del documento electrónico que contiene la demanda.
[13] Pág. 15 del documento electrónico que contiene la demanda.
[14] Pág. 12 del documento electrónico que contiene la demanda.
[15] Cfr., el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
[16] Por intermedio de asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando como delegada del ministro, en virtud de la delegación de funciones dispuesta en la Resolución 849 del 19 de abril de 2021.
[17] Pág., 16 del documento electrónico que contiene la intervención.
[18] Pág., 19 del documento electrónico que contiene la intervención.
[19] Por intermedio de apoderado.
[20] Pág., 44 del documento electrónico que contiene la intervención.
[21] En particular, el incremento en el presupuesto general de la Nación para educación superior (págs., 12); las fuentes de financiación de la educación superior pública (págs., 14-15); el Programa Generación E, que ha impactado a 249.423 jóvenes, mediante la financiación del 100% de su matrícula en Instituciones de Educación Superior públicas, que ha supuesto una inversión de $4,7 billones para financiar la "permanencia y graduación" de los estudiantes beneficiarios durante los años 2019 a 2022 (págs., 13, 17-18); el fondo solidario para la educación, estrategia de matrícula cero y gratuidad en la matrícula, que pretenden garantizar el acceso gratuito a la educación superior (pregrado) para los estudiantes de estratos 1, 2 y 3 en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica (págs., 18-20) y los resultados agregados en términos de colocación de créditos por parte del Icetex, que entre los años 2019 y 2021 a beneficiado a más de 450.000 jóvenes (págs., 16, 21-25).
[22] Pág., 27 del documento electrónico que contiene la intervención.
[23] Pág., 27 del documento electrónico que contiene la intervención.
[24] Pág., 29 del documento electrónico que contiene la intervención.
[25] Págs., 29-30 del documento electrónico que contiene la intervención.
[26] Pág., 30 del documento electrónico que contiene la intervención.
[27] Pág., 28 del documento electrónico que contiene la intervención.
[28] En los de vivienda la amortización es inmediata, mientras que en los educativos es posterior a la finalización del periodo de estudios. Págs., 36-37 del documento electrónico que contiene la intervención.
[29] En este tipo de créditos es posible garantizar "inclusive gratuidad total a personas en condición de vulnerabilidad". Pág., 37 del documento electrónico que contiene la intervención.
[30] Págs., 36 y 40 del documento electrónico que contiene la intervención.
[31] Pág., 36 del documento electrónico que contiene la intervención.
[32] Pág., 39 del documento electrónico que contiene la intervención.
[33] Pág., 42 del documento electrónico que contiene la intervención.
[34] Por intermedio de apoderada.
[35] Pág., 13 del documento electrónico que contiene la intervención.
[36] Ibid.
[37] Ibid.
[38] Pág., 15 del documento electrónico que contiene la intervención.
[39] Señala que "el beneficiario puede escoger no efectuar pagos durante la época de estudios (0%), o efectuar pagos durante el periodo de estudios, el que puede ser el 25%, 30%, 40%, 60% o el 100% del valor del crédito educativo". Pág., 17 del documento electrónico que contiene la intervención.
[40] Pág., 17 del documento electrónico que contiene la intervención.
[41] Pág., 18 del documento electrónico que contiene la intervención
[42] Pág., 24 del documento electrónico que contiene la intervención.
[43] Ibid.
[44] Pág., 24 del documento electrónico que contiene la intervención.
[45] Pág., 25 del documento electrónico que contiene la intervención.
[46] Cfr., los arts. 242.1 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto al carácter de las intervenciones ciudadanas, cfr., las sentencias C-194 de 2013 y C-1155 de 2005 y los autos A-243 de 2001 y A-251 de 2001.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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Última actualización: 15 de julio de 2024 - (Diario Oficial No. 52.797 - 24 de junio de 2024)
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