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1. El fenómeno de la cosa juzgada en la jurisprudencia constitucional

A partir de lo dispuesto en el artículo 243 superior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de control abstracto el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas[115]. De allí que, en principio, el juez constitucional carezca de competencia para emitir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre una disposición o norma cuyo control fue realizado previamente, ya que la institución pretende garantizar diversos valores y principios constitucionales como la seguridad jurídica, la buena fe, la autonomía judicial y la fuerza normativa de la Constitución.

Ahora, no todas las sentencias proferidas por la Corte tienen los mismos efectos y consecuencias normativas[117]. Por tanto, a fin de establecer si en un caso concreto se configura la cosa juzgada, deben valorarse las relaciones jurídicas que se presentan entre los siguientes tres elementos de la providencia del pasado y las razones que se alegan en la demanda del presente: (i) el tipo de decisión que se adoptó, concretamente, si se declaró la exequibilidad simple de la disposición o norma cuestionada o su constitucionalidad condicionada[118] o su inexequibilidad[119] y, en todos estos supuestos, la ratio decidendi de la providencia; (ii) el objeto de control (la “disposición” o “norma” demandada[120]) y (iii) el parámetro de control, constituido por los cargos de constitucionalidad formulados[121] y su relación con el problema jurídico resuelto en la sentencia anterior[122]. A partir del estudio de la interacción de estos elementos, la Corte Constitucional ha construido una tipología de la cosa juzgada. Así, ha señalado que puede ser formal, material, absoluta, relativa o aparente.

En asuntos como el presente, que involucran una sentencia integradora previa (en cualquiera de sus modalidades: interpretativa, aditiva o sustitutiva), el análisis de la cosa juzgada es más complejo. La complejidad del estudio deriva, de un lado, del hecho de que la Corte suple vacíos normativos, excluye determinadas interpretaciones inconstitucionales o hace frente a las indeterminaciones del lenguaje. De otro lado, la citada complejidad también tiene como causa el hecho de que la interpretación constitucional del pasado “integra” la disposición que fue objeto de control. En relación con este tipo de providencias, la jurisprudencia de la Sala ha precisado:

“[…] la lectura constitucional dada por la sentencia se entiende incorporada a la disposición, como única interpretación válida de la misma. También, cuando la cosa juzgada se predica de una sentencia integradora, aditiva o sustitutiva, que interviene no la interpretación del texto, sino su contenido gramatical mismo[[124]]. En estos casos, luego de la sentencia de constitucionalidad condicionada nos encontramos frente a una 'norma jurídica que surge, a partir del fallo condicionado' y, en el caso de la sentencia aditiva, integradora o sustitutiva, surge una nueva redacción de la disposición”.

En cualquiera de aquellos supuestos, el efecto propio de la decisión integradora, tal como lo ha reiterado la Sala, es que, por ejemplo, “la interpretación excluida del ordenamiento jurídico no podrá ser objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico; y en los supuestos en los que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva, la cosa juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar”[126].

2. Valoración del caso

Según indica Asobancaria en su intervención, existe cosa juzgada “formal” y “absoluta” respecto de la expresión que se demanda del artículo 121 del EOSF, ya que en la Sentencia C-747 de 1999 la Corte Constitucional la declaró inexequible “en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo”. Según indica, el carácter “formal” de la cosa juzgada “está determinado por la identidad del texto normativo que se demanda”, y su carácter “absoluto” en que, a excepción de los créditos de vivienda, en los demás tipos de crédito la Corte evidenció que la capitalización de intereses “es un mecanismo de financiación ajustado a la Constitución Política”[127]. Finalmente, precisa que el demandante “no desplegó carga argumentativa alguna que permita acreditar la necesidad de exceptuar la cosa juzgada constitucional en el presente caso”, pues se limitó a indicar que se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada relativa respecto de la Sentencia C-747 de 1999, al indicar que los cargos “versan sobre asuntos distintos”.

Para el demandante, al igual que para las universidades Externado y Libre, se presenta el fenómeno de la “cosa juzgada formal”[129]; sin embargo, a diferencia de Asobancaria, no precisan que esta sea de carácter “absoluto”. Para el primero y el tercero, además, la cosa juzgada es “relativa”, circunstancia que no restringe la competencia de la Corte para emitir un pronunciamiento de fondo[130], ya que se plantean cargos diferentes a los que fueron objeto de estudio en aquella oportunidad. En relación con este último aspecto, según precisa la Universidad Libre, en aquella ocasión se analizó la validez constitucional “de la norma respecto a los créditos de financiación de vivienda a largo plazo” y en esta ocasión “lo que aquí se demanda no es como tal la figura de la capitalización de intereses, sino el daño que esta figura le hace al derecho a la educación al interpretarla en el marco de los créditos educativos”.

En la Sentencia C-747 de 1999, la Corte Constitucional se pronunció acerca de una demanda que se formuló en contra de la que misma expresión que ahora se cuestiona, “que contemplen la capitalización de intereses”, contenida en el artículo 121 del EOSF, por su presunta incompatibilidad con los artículos 13, 20, 51, 58 y 60 de la Constitución, en materia de capitalización de intereses en créditos de vivienda de largo plazo[132]. Con fundamento en las siguientes dos razones, la citada expresión se declaró inexequible con efectos diferidos “hasta el 20 de junio del año 2000, como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco correspondiente”, “únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo":

En primer lugar, con fundamento en la Sentencia C-700 de 1999 consideró que el Presidente de la República carecía de competencia para regular la materia, ya que "la regulación de lo atinente a la financiación de vivienda a largo plazo corresponde, en primer término al Congreso de la República mediante la expedición de una ley marco”. Esta invasión de la competencia del Congreso de la República, “vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 ibídem y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrando el principio medular del artículo 3 de la Constitución”[133].

En segundo lugar, luego de señalar que “la 'capitalización de intereses' en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie”, con fundamento en la Sentencia C-383 de 1997, precisó que la citada expresión era contraria al artículo 51 de la Constitución, “únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo":

“el equilibrio de las prestaciones entre la entidad crediticia prestamista y el deudor se altera en desmedro de éste [sic] último, cuando 'a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida,  lo cual, como salta a la vista, quebranta, de manera ostensible el artículo 51 de la Constitución, pues, ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda, lo cual resulta, además, 'contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del derecho, es decir opuesto a la 'vigencia de un orden justo', como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”[134].

En relación con el primer argumento, en la Sentencia C-700 de 1999, la Corte declaró inexequibles los artículos 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del Decreto Ley 663 de 1993 que constituían "la base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue originalmente concebido para captar ahorros del público y otorgar préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la adquisición de vivienda". Consideró que la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y, "cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público" (en los términos del artículo 150.19.d de la Carta), entre ellas, "la normatividad sobre valor constante, crédito y financiación de vivienda a largo plazo” (conforme al artículo 51 constitucional), era reserva de ley marco[135], y, por tanto, solo luego, con sujeción a esta, el Presidente de la República podía ejercer la potestad que le otorgaba el artículo 189.25 de la Carta. En atención a este reparto constitucional de competencias, la que se atribuyó al Congreso de la República no podía ser conferida al Presidente en los términos del artículo 150.10 superior[136]. A partir de estas razones, concluyó que el Presidente de la República carecía de competencia originaria para regular las materias de que trataban las disposiciones demandadas. La Corte difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad hasta el 20 de junio de 2000, para permitir que "la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauración del sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de normatividad aplicable". En todo caso, en el resolutivo cuarto de la providencia, indicó que tal diferimiento se ordenaba, "sin perjuicio de que, en forma inmediata, se dé estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto obligatoria”.

En relación con el segundo argumento, en la Sentencia C-383 de 1999, la Corte Constitucional declaró inexequible la facultad que el artículo 16.f de la Ley 31 de 1992 le otorgaba a la Junta Directiva del Banco de la República para “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”. La declaratoria de inexequibilidad de esta atribución se fundamentó en el siguiente razonamiento:

"[...] al incluír [sic] como factor de la actualización del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la 'vigencia de un orden justo', como lo ordena el artículo 2º de la Constitución. || 4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios”.

A partir de esta reconstrucción de la Sentencia C-747 de 1999, es claro que en aquella ocasión la Corte Constitucional adoptó una decisión de inexequibilidad parcial (resolutivo segundo), al considerar que la capitalización de intereses, de que trata el artículo 121.1 del EOSF, era incompatible con la Constitución “únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo". De este decisum no es posible inferir, como lo asume Asobancaria, que la Corte hubiese declarado la exequibilidad simple de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, contenida en el artículo 121 del EOSF, cuando tal sistema de pago se emplee en cualquier otro tipo de crédito. Esto es así, ya que ese no fue el objeto de la demanda resuelta en la providencia en cita. De hecho, esta posible inferencia errónea fue expresamente descartada por la Sala en la citada providencia, en los siguientes términos:



“Según se desprende de los cargos formulados por la actora y de las consideraciones que anteceden, la inexequibilidad que por la Corte se declara del numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993 y de la expresión 'que contemplen la capitalización de intereses', queda expresamente limitada a los créditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda extenderse a otros, pues solamente a aquellos se circunscribe, en este caso, la cuestión debatida por la actora y decidida por la Corte”.

La inferencia de Asobancaria es implausible, además, por las siguientes dos razones:

De un lado, si bien en esta ocasión se demanda la misma expresión (“disposición”) que fue objeto de reproche en la demanda que culminó con la Sentencia C-747 de 1999, se cuestiona un alcance distinto de la “norma”, adscribible al citado enunciado normativo. En aquella ocasión, el análisis de la expresión demandada se circunscribió únicamente a aquellos eventos en que el método que contempla (el de la capitalización de intereses) es aplicable a los créditos a largo plazo para la adquisición de vivienda y en esta ocasión, cuando es aplicable a los créditos educativos. Por tanto, no es posible inferir que entre la decisión del pasado y la demanda del presente exista identidad en el objeto de control.

De otro lado, en aquella ocasión el parámetro material de control constitucional lo constituyó, fundamentalmente, el artículo 51 superior, mientras que en la actualidad lo constituyen los artículos 67 y 69 de la Carta. En el presente caso, el demandante cuestiona la compatibilidad de la expresión demandada con la Constitución, en cuanto permite a las entidades financieras capitalizar intereses en créditos educativos, lo que, según indica, es contrario al deber estatal de fomentar y facilitar el acceso a la educación (artículos 67 y 69 de la Constitución). En consecuencia, no es posible inferir, como lo propuso Asobancaria, que se presente el fenómeno de la cosa juzgada “absoluta”, dado que el pronunciamiento de la Corte en la Sentencia C-747 de 1999 se circunscribió a una norma en particular y con fundamento en unos específicos parámetros de constitucionalidad, diferentes a los actuales. En suma, dado que no se está ante el mismo objeto ni parámetro de control del año 1999, es procedente un pronunciamiento de fondo.

Según indicaron el Ministerio de Educación Nacional, el Icetex y el Viceprocurador General de la Nación (E) con funciones de Procurador General de la Nación, la Sala debe adoptar una decisión inhibitoria por falta de aptitud sustantiva de la demanda.

Para el Ministerio de Educación Nacional, los cargos de la demanda carecen de claridad y precisión, por cuanto “el hilo conductor de la argumentación parte de distintas apreciaciones descontextualizadas y juicios de  valor  que  no tienen en cuenta las políticas adoptadas por el gobierno que tienen por objetivo garantizar el acceso a la educación, sino también de las líneas de los créditos educativos puntualmente, su operatividad a largo plazo y los efectos económicos de la capitalización de intereses. Es más, los porcentajes y cifras en que se sustenta la demanda no tienen una base o 'data' sobre la cual pueda controvertirse los resultados [sic] que se muestran"[138].

Para el Icetex, "la presente demanda adolece también de las mismas falencias que tenía la presentada en 2007 [hace referencia a la demanda que se estudió en la Sentencia C-112 de 2007], consistentes en que el demandante no atacó las normas que establecen que el ICETEX en su contratación se rige por normas de derecho privado, y como lo dispone el artículo 8 de la Ley 1002 de 2005, debiendo lógica y constitucionalmente tener la misma consecuencia que en el caso pretérito que fue la declaratoria de inhibición realizada por la Sala Plena de la Corte Constitucional"[139].

Además, precisa que la demanda carece de aptitud, ya que no es posible inferir que se impida el acceso a la educación superior por el hecho de que el crédito educativo corresponda a un contrato de adhesión[140]; afirma que el demandante no explica por qué "las entidades crediticias actúan sujetos a '(...) intereses monetarios y caprichosos (...)", lo que obstaculiza "el acceso financiero a la educación"[141], y, finalmente, indica "que los créditos estudiantiles de mediano y largo plazo no son comparables a los de vivienda por razones fácticas".

En relación con este último aspecto, afirma: "El examen efectuado en la demanda no es predicable al caso concreto de los créditos educativos de largo y mediano plazo porque en los mismos, el ICETEX nunca ha aplicado como componente de los mismos la 'variación de las tasas de interés en el mercado financiero', que fue la piedra angular de las sentencias C-747 de 1999 y 383 de 1999"[143]. Igualmente, en relación con los créditos educativos, de una parte, señala: "mientras están estudiando, la mayoría de los beneficiarios del crédito no tienen la posibilidad económica de atender la obligación financiera a su cargo, es decir, no pueden amortizar el crédito y forzarlos a que lo hagan podría poner en riesgo su desempeño académico"[144], y, de otra parte:

"la entidad que hace el préstamo si [sic] tiene que soportar dicha carga financiera sin que se amortice el capital o se paguen los intereses causados, razón por la cual de prohibirse la capitalización simple de los intereses, como la que realiza ICETEX, tendría dos efectos contraproducentes, el primero, que la tasa de interés sea mayor para compensar la imposibilidad de la capitalización y el segundo que las entidades financieras no efectúen este tipo de créditos, reduciéndose la oferta de los mismos"[145].

Para el Viceprocurador General de la Nación (E) con funciones de Procurador General de la Nación, el cargo por el presunto desconocimiento del derecho a la educación (artículos 67 y 69 de la Constitución) carece de certeza y, por tanto, de suficiencia[146], ya que la disposición no tiene por objeto “facilitar mecanismos financieros para hacer posible el acceso a la educación superior”, sino, a partir de lo indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-422 de 2006, “actualizar el Estatuto orgánico del sistema financiero y modificar su titulación y numeración, de acuerdo con las precisas facultades extraordinarias concedidas por la ley 35 de 1993”.

También indica que “si en mérito de la discusión se aceptara que el legislador debió tener en cuenta el referido deber constitucional al expedir la norma demandada, se destaca que una lectura integral del artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero permite advertir que la capitalización de intereses está autorizada como una opción en los créditos, la cual opera conjuntamente con la liquidación ordinaria de los mismos, que además de ser la regla general en caso de no pactarse aquélla, siempre deberá estar disponible para los usuarios”[148]. Por tanto, no es cierto que la norma imponga “que en todos los créditos a largo plazo opere la capitalización de intereses, sino que contempla dicha figura como una opción”.

Además, resalta que el artículo 27 de la Ley 2155 de 2021, reglamentado por el Decreto 1667 de 2021, permitió que el Icetex adoptara planes de alivio que pudieran excluir “el mecanismo de capitalización de intereses u otros sistemas especiales para la cancelación de intereses causados, estableciendo uno mediante el cual los intereses sean cobrados de manera independiente al capital a la finalización del período de estudios”[150]. De conformidad con esta normativa, el Icetex expidió el Acuerdo 06 de 2022 mediante el cual “contempló un alivio aplicable por cinco años para los beneficiarios de los créditos educativos en etapa de estudios o de amortización, el cual excluye la capitalización de intereses mediante una fórmula alternativa para el pago de estos”.

Precisa que el cargo por el presunto desconocimiento del principio de igualdad no es apto, en la medida en que “no es posible establecer un patrón de comparación entre los deudores de créditos educativos y de vivienda”[152]. Los primeros, afirma, “se destinan a cubrir el costo de un servicio y los préstamos de vivienda permiten adquirir un bien”; solo los últimos se garantizan mediante hipoteca, al igual que exigen el pago de un porcentaje inicial del inmueble, mientras que en los créditos educativos no se exige tal tipo de garantía, no se exige el pago de ningún porcentaje inicial y, por el contrario, “suelen incluir períodos de gracia mientras se adelantan los estudios y se obtiene el grado correspondiente”[153]. Además, la regulación de los créditos de vivienda se regula principalmente en el EOSF, en tanto “la ordenación de los préstamos de educación se consagra en otras normas especiales, incluidas las disposiciones dirigidas al ICETEX”[154]. Finalmente, sostiene que es propio de los créditos educativos que “su concesión promueve el acceso a un grado académico superior [sic] que tiene el potencial de generar una transformación del beneficiario al obtener conocimiento, capacidades y competencias que le brindarán, oportunidades de desarrollo personal y laboral”.

Por último, si bien la solicitud de Asobancaria fue la de declarar la exequibilidad simple de la disposición, también adujo que la demanda adolecía de aptitud sustantiva, ya que no “cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia”[156], por cuanto, “el accionante mencionó en su demanda que la Norma Demandada vulneraba supuestamente el preámbulo y los artículos 13, 20, 67, 69 y 70 de la Constitución Política, pero en el cuerpo de la misma no se observaron los argumentos concretos por los cuales la Norma Demandada vulnera el derecho a la educación, el derecho a la igualdad, el derecho a la información, el derecho al acceso a mecanismos financieros para ingresar a la educación superior, ni mucho menos el derecho al acceso a la cultura”.

1. La competencia de la Sala Plena para valorar la aptitud de la demanda al proferir sentencia

La admisión de una demanda de inconstitucionalidad no restringe la competencia de la Sala Plena para pronunciarse acerca de su aptitud al momento de decidir definitivamente sobre ella. De hecho, cuando en el marco de un proceso público y participativo en varias de las intervenciones se solicita de manera razonada un fallo inhibitorio, es adecuado examinar de nuevo, con mayores elementos de juicio, la aptitud sustantiva de la demanda. Esto es así, ya que es en esta etapa del proceso en la que la Sala Plena cuenta con los conceptos técnicos que hubiesen sido allegados, las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Nación, que aportan mayores elementos de juicio al diálogo constitucional[158].

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que se cuestione el correcto trámite legislativo, el procedimiento que habría debido observarse y, en todos los casos, (v) la razón por la cual la Corte es competente. En especial, respecto de las razones por las cuales dichos textos han sido violados, esta Corte ha precisado que los demandantes tienen el deber de definir correctamente un concepto de violación, razón por la cual tienen “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que estas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[159].

El cargo es claro si permite comprender el concepto de violación alegado, lo que significa que la argumentación: (i) tenga un hilo conductor lógico, (ii) permita diferenciar con facilidad las ideas expuestas y los razonamientos sean sencillamente comprensibles y (iii) señale por qué se considera que la norma legal es inconstitucional[160].

El cargo es cierto si: (i) recae sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico; (ii) ataca la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; (iii) no infiere consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni se fundamenta en conjeturas, presunciones, sospechas o creencias de quien demanda respecto de la norma cuya constitucionalidad cuestiona; (iv) no extrae de las disposiciones que se demandan efectos que ellas no contemplan objetivamente; (v) las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del texto normativo, y, finalmente, (vi) cuando se demanda una interpretación de una norma, esta es plausible y se desprende del contenido normativo que se acusa[161].

En cuanto a la especificidad del cargo, este debe: (i) evidenciar una acusación de inconstitucionalidad contra la disposición atacada; (ii) relacionarse directamente con la norma demandada y no tener como causa exposiciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales, que no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad, y (iii) tratarse de una efectiva acusación de inconstitucionalidad, razón por la cual sus fundamentos deben ser determinados, concretos, precisos y particulares en relación con la norma acusada[162].

La pertinencia del cargo exige que: (i) se desprenda lógicamente del contenido normativo de la disposición que se acusa; (ii) tenga una naturaleza constitucional, es decir, que contraponga normas de inferior categoría a las normas constitucionales, y (iii) contenga razonamientos de orden constitucional, esto es, no basados en argumentos legales o doctrinarios, ni en acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias en las que supuestamente se hubiere aplicado o será aplicada la norma demandada, ni en deseos personales, anhelos sociales del accionante o en su querer en relación con una política social[163].

El cargo es suficiente si despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional[164].

Tratándose de un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, existe una especial y mayor carga argumentativa orientada a identificar, con claridad, los sujetos, grupos o situaciones comparables frente a los cuales la medida acusada introduce un trato discriminatorio y la razón por la cual se considera que el mismo no se justifica[165]. Así mismo, esta corporación ha manifestado que el principio de igualdad constitucional no excluye el trato diferenciado. Por el contrario, el principio de diferencia materializa la igualdad en cuanto se trate de medidas afirmativas. La igualdad así concebida no significa, por tanto, que el Legislador deba asignar a todas las personas, grupos o situaciones idéntico tratamiento jurídico, porque no todas ellas se encuentran en situaciones fácticas similares ni en iguales condiciones.

Por último, es del caso precisar que del hecho de que se consideren como aptos cargos por desconocimiento del principio de igualdad, no se sigue una restricción por parte de la Sala Plena para valorar la corrección de la estructura del juicio de igualdad propuesta por el accionante, aspecto que corresponde a un análisis de fondo, que no de aptitud de la demanda. De hecho, solo a partir de una construcción adecuada de los elementos del juicio es procedente valorar la justificación o no del trato (objeto del derecho a la igualdad). En dicho ejercicio de concreción, la Sala debe (i) identificar si las personas, grupos o situaciones objeto de comparación son efectivamente comparables, (ii) si el patrón de igualdad que aduce el demandante es efectivamente conducente para fundamentar la comparación, (iii) si la medida legislativa que contiene la disposición que se demanda efectivamente otorga un trato diferenciado y, finalmente, en caso de que se superen, de manera consecutiva, todos estos estadios, (iv) en aplicación del juicio integrado de igualdad, debe valorar si el trato diferenciado carece o no de justificación constitucional, en atención a la finalidad de la medida, su idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, según el nivel de intensidad aplicable: débil, moderado o estricto[166].

Una interpretación contraria, que exija del demandante una precisión o corrección absoluta de estos elementos y, por tanto, del magistrado sustanciador en la etapa de admisión, o de la Sala Plena en el estudio de aptitud sustantiva de la demanda, sacrifica en exceso el carácter público de la acción, al exigir de los ciudadanos demandantes una carga técnica sumamente cualificada. Además, traslada de manera injustificada el deber de conocer el derecho, propio del juez, a los ciudadanos demandantes, de quienes no se exige tal. De allí que se siga del principio iura novit curia que en este tipo de asuntos le corresponda al juez constitucional concretar o concretizar el juicio de igualdad, de manera técnica, y no trasladarlo a los ciudadanos demandantes, de quienes se exige apenas un acercamiento razonable.

2. Análisis de aptitud del cargo formulado por el presunto desconocimiento del derecho a la educación y del deber estatal de promoverla (artículos 67 y 69 de la Constitución)

El cargo es claro, si se tiene en cuenta que el accionante afirma que la potestad que el apartado que se demanda reconoce a las entidades financieras para capitalizar intereses en créditos educativos de largo plazo es contraria al deber estatal de fomentar y facilitar el acceso a la educación. Esto es así, ya que, según indica, la figura desincentiva el acceso a este tipo de créditos por parte de las personas que los requieren, en la medida en que la capitalización de intereses posibilita “un cobro de mayores montos y dineros a cambio de la entrega de un mismo capital para la educación”, lo cual “efectivamente incrementa las sumas, que al final del crédito termina pagando el deudor”.

Igualmente, cumple el requisito de certeza, ya que la disposición efectivamente permite que las entidades financieras puedan capitalizar intereses en créditos educativos. Este razonamiento fue igualmente adoptado por la Sala en la Sentencia C-747 de 1999 para justificar el pronunciamiento respecto de la expresión que hoy se demanda, pero en relación con los créditos de vivienda. En dicha providencia se indicó:

“Si bien es verdad que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se encuentra ubicado en la parte general de ese estatuto y, por ello, regula lo atinente a los sistemas de pago e intereses en operaciones de crédito de mediano y largo plazo, es igualmente cierto que en cuanto los créditos para la adquisición de vivienda son de esta especie, también le serían aplicables las disposiciones contenidas en esa norma legal.  Precisamente, así lo entendió la demandante y, por lo mismo, solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad de la expresión 'que contemplen la capitalización de intereses' (numeral primero) […] en cuanto resultan, a juicio de la actora, violatorias del artículo 51 de la Constitución Política, que ordena al Estado promover un 'sistema adecuado' de financiación de vivienda a largo plazo”[168] (resalta la Sala).

En dicha sentencia, por tanto, la Corte admitió la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad de una norma adscrita a la disposición demandada. La citada norma adscrita se relacionaba con la posibilidad de capitalizar intereses en los créditos que se otorgan para la adquisición de vivienda. En la actualidad, la demanda se refiere a esta posibilidad, pero en materia de créditos educativos.

Por las razones anteriores, no es posible compartir el argumento del Viceprocurador General de la Nación (E) con funciones de Procurador General de la Nación en el sentido de que el contenido del apartado normativo que se demanda tiene que ver con “actualizar el Estatuto orgánico del sistema financiero y modificar su titulación y numeración, de acuerdo con las precisas facultades extraordinarias concedidas por la ley 35 de 1993”[169].

Igualmente, si bien uno de los intervinientes precisa que otras disposiciones del ordenamiento también permiten la capitalización de intereses (como se deriva de lo dispuesto por los artículos 8 de la Ley 1002 de 2005, 2235 del Código Civil, 886 del Código de Comercio y 10.7.1.11 del Decreto 2555 de 2010[170]), de que ello sea válido no se sigue que el argumento propuesto por el accionante carezca de certeza. Si este tipo de habilitación efectivamente da lugar al desincentivo inconstitucional que alega el accionante es un asunto propio del estudio de fondo del cargo, que no de su aptitud.



El cargo es específico. El demandante sostiene que la posibilidad que se otorga a las entidades financieras de realizar el “cobro de mayores montos y dineros a cambio de la entrega de un mismo capital para la educación”[171] desconoce el deber estatal de fomentar y facilitar el acceso a la educación. Si bien la valoración específica acerca del presunto desincentivo inconstitucional que posibilita la disposición que se demanda es un asunto que corresponde a un análisis sustantivo, lo cierto es que en caso de que el citado desincentivo se presente, sí entraría en contradicción prima facie con los deberes que aduce el demandante. Esto es así, ya que, según dispone el artículo 67 constitucional, al Estado le corresponde “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio”, y de conformidad con su artículo 69, es competencia de este facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”; por tanto, ante el déficit de oferta pública educativa (especialmente relevante en materia de educación superior), un medio idóneo para su acceso es la regulación de “mecanismos financieros” que permitan lograr tal finalidad. De allí que sea constitucionalmente relevante valorar si, en efecto, la capitalización de intereses en materia de créditos educativos desincentiva el acceso a la educación, en detrimento de estos deberes estatales.

El cargo es pertinente, ya que los planteamientos expuestos se dirigen a demostrar, según el demandante, la vulneración del derecho a la educación y del deber estatal de promoverla, en los términos de los artículos 67 y 69 constitucionales. En ese sentido, afirma que la posibilidad de que se capitalicen intereses desincentiva el acceso a la educación, en detrimento de los citados deberes estatales.

Finalmente, la demanda aporta amplios elementos de juicio que generan una duda inicial acerca de la inconstitucionalidad de la norma demandada, por lo que se encuentra acreditado el requisito de suficiencia.

3. Análisis de aptitud del cargo formulado por el presunto desconocimiento del principio de igualdad en el acceso a la educación (artículo 13 de la Constitución)

El cargo es claro, si se tiene en cuenta que, según indica el accionante, el apartado que se demanda estatuye una diferencia carente de justificación constitucional, análoga a la que evidenció la Corte en la Sentencia C-747 de 1999, en la que, mediante una sentencia integradora, declaró inexequible tal apartado en lo relacionado con los créditos para la financiación de vivienda. Según precisa, no existe una justificación constitucional para otorgar un tratamiento distinto a los créditos educativos, de aquel que en la actualidad se otorga a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo en los términos de la sentencia de constitucionalidad en cita.

El cargo satisface el requisito de certeza, pues el demandante le atribuye a la disposición demandada un contenido y alcance que se deriva de manera objetiva de su texto, y no de simples suposiciones o interpretaciones irrazonables, tal como se precisó en el título anterior respecto del cargo relacionado con el presunto desconocimiento de los artículos 67 y 69 constitucionales.

El cargo, sin embargo, no cumple con las cargas de especificidad y pertinencia, por la forma en que el demandante pretende satisfacer la carga argumentativa especial que se exige cuando se alega la vulneración del derecho a la igualdad.

Para cumplir esta carga el demandante indica: (i) en cuanto a los grupos objeto de comparación, que son sujetos comparables los deudores de créditos de vivienda y los deudores de créditos educativos. (ii) En cuanto al patrón de igualdad que permite comparar a estos grupos, afirma que ambos se encuentran “expuestos a los perjuicios inherentes a la capitalización de intereses”, tal como lo evidenció la Corte en la Sentencia C-747 de 1999 respecto de los deudores de vivienda[172]. (iii) Explica que el trato diferenciado consiste en que solo a los deudores de créditos de vivienda a largo plazo se les protegen sus derechos mediante la “prohibición de capitalización de intereses”, garantía que no ampara los “derechos fundamentales” de los “deudores de créditos educativos”[173]. (iv) Finalmente, afirma que dicho trato diferenciado carece de justificación constitucional ya que no existen “motivos constitucionales por los cuales el derecho a la vivienda debe gozar de protección contra la capitalización de intereses mientras el derecho a la educación no debe permitírsele el mismo beneficio”[174], si se tiene en cuenta que el crédito, en ambos casos, pretende proteger derechos fundamentales sociales de las personas: el acceso a la vivienda y el acceso a la educación, de allí ambos tengan “una alta injerencia en la dignidad y otras garantías de los colombianos”.

Este cargo no cumple las citadas exigencias generales y específicas, como se justifica a continuación.

El objeto del derecho a la igualdad lo constituye un determinado deber de trato: (i) igual o (ii) diferente. El primero proscribe la discriminación (artículo 13, inciso primero, de la Constitución), de allí que el citado deber de trato se desconozca cuando una medida legislativa otorga un trato diferente a personas, grupos o circunstancias iguales; en estos casos, lo ordenado por el principio de igualdad es (a) otorgar un “trato idéntico” a situaciones análogas u (b) otorgar un “trato paritario” a situaciones en las cuales la similitud prevalece sobre la diferencia. El segundo garantiza el cumplimiento de los deberes de promoción y protección respecto de ciertas personas, grupos o circunstancias (artículo 13, incisos segundo y tercero, de la Constitución), de allí que el citado deber de trato se desconozca cuando una medida legislativa otorga un trato igual a ciertas personas, grupos o circunstancias que merecen un tratamiento diferente, promocional o afirmativo; en estos casos, lo ordenado por el principio de igualdad es (a) otorgar un trato totalmente diferenciado ante situaciones distintas u (b) otorgar un trato diferenciado a situaciones en las cuales la diferencia prevalece sobre la semejanza.

El juicio de igualdad que propone el demandante tiene como causa un presunto desconocimiento del principio de trato igual entre situaciones semejantes (deber de “trato paritario”). En consecuencia, para considerar que el cargo es apto le corresponde al demandante acreditar que se comparan situaciones idénticas o asimilables (por ser mayores y más relevantes sus semejanzas que diferencias).

El demandante y uno de los intervinientes reconocen que no se trata de situaciones idénticas, sino asimilables dado que se comparan “dos grupos de personas que poseen semejanzas y diferencias – por un lado, están las personas que acceden a créditos de vivienda a largo plazo y no le son capitalizables los intereses y por el otro lado, se encuentran las personas que acceden a créditos de educación a largo plazo que si [sic] le son capitalizables los intereses”[176].

Con fundamento en este punto de partida y del análisis comparativo que seguidamente se realiza, si bien entre los grupos de situaciones que se pretende comparar existen semejanzas genéricas a nivel constitucional, son mayores, más relevantes y decisivas sus diferencias específicas. En consecuencia, dado que no se trata de situaciones comparables, no es posible inferir que deba existir un deber de trato “idéntico” ni “paritario” respecto de ambas situaciones y, por tanto, el cargo no sea apto, de allí que no sea necesario valorar la justificación del aparente trato diferente en aplicación de la metodología del juicio integrado de igualdad.

En primer lugar, de lo indicado por el demandante y algunos de los intervinientes, así como de lo dispuesto por la Carta, es posible inferir las siguientes semejanzas de relevancia constitucional entre los créditos de vivienda a largo plazo y los créditos educativos a largo plazo:

(i) Ambos corresponden a tipos de créditos a los cuales es posible aplicar el sistema de pago de capitalización de intereses. Esto es así pues, como se indicó en el Título 3, el artículo 121 del EOSF contempla una medida legislativa que, aunque no regula la especificidad de los créditos de vivienda ni educativo, ni sus diversas modalidades, es aplicable a ambos tipos de crédito, dada la expresa autorización del uso de aquella figura por parte de los establecimientos de crédito en operaciones de mediano y largo plazo.

(ii) Ambos son medios para garantizar derechos sociales, que satisfacen necesidades básicas de las personas y meritorias para la sociedad: en el primero, el derecho de acceso a la vivienda (artículo 51 de la Constitución), y en el segundo, el derecho de acceso a la educación, en especial a la educación superior (artículos 67, 69 y 366 de la Constitución).

(iii) Ambos mecanismos tienen reconocimiento constitucional e imponen deberes prestacionales al Estado. En el primer caso, dispone el artículo 51 de la Constitución que le corresponde al Estado “fijar” “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”; en el segundo, en relación con el derecho a la educación en general, es un “objetivo fundamental” de la actividad estatal “la solución” de esta necesidad insatisfecha (artículo 366), de allí que le corresponde “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio” (artículo 67, inciso quinto) y, en relación con la educación superior, le corresponde “facilitar” “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas” a ella (artículo 69, inciso cuarto).

En segundo lugar, a pesar de las semejanzas que pudieran existir entre los grupos de situaciones que se pretende comparar, son mayores y más relevantes sus diferencias, de allí que no sea posible considerarlos semejantes para efectos de valorar los demás elementos metodológicos que exige un juicio integrado de igualdad, como lo indicaron un importante número de intervinientes, al igual que el Viceprocurador General de la Nación (E) con funciones de Procurador General de la Nación:

(i) El otorgamiento de ambos tipos de créditos está sujeto a condiciones diferentes. Según precisó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “los créditos hipotecarios [para vivienda a largo plazo] i) cuentan con una garantía basada en el bien inmueble sujeto de adquisición, ii) suponen la exigencia del pago de un porcentaje inicial del inmueble y iii) cuentan con determinados niveles de capacidad de endeudamiento e historial crediticio"[177].

(ii) Los deudores de créditos educativos se encuentran en una situación diferente. Según precisó la misma autoridad, aquellos cuentan "con menores garantías crediticias, y en la mayoría de ocasiones incluso no cuentan con historial crediticio. Por lo que requieren acceder a créditos diferentes, esto es acceder a mecanismos de financiación que les permitan gozar de periodos de no pago o de pago de un porcentaje menor de capital, considerando que en su mayoría no devengan ingresos durante el periodo de estudio"[178].

(iii) A diferencia de lo que ocurre con la capitalización de intereses en materia créditos de vivienda a largo plazo que se encuentra prohibida –como consecuencia de la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-747 de 1999, y en los términos allí indicados–, en materia de créditos educativos de largo plazo este sistema es potestativo para las entidades financieras y no es obligatorio, sino una de las alternativas que debe ser ofrecida al deudor en este tipo de créditos, como se precisó con amplitud en el Título 3.

(iv) La capitalización de intereses en materia de créditos educativos "permite ajustar los pagos a las diferentes etapas" de la vida del deudor "y, con ello, a su capacidad financiera"[179], lo que no ocurre en materia de créditos de vivienda. Según precisó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

"la disposición acusada permite que la estructura del crédito se ajuste al nivel de los flujos presentes (bajos o nulos durante la etapa de estudios) y futuros (con ingresos derivados de su profesionalización) con los que contará el deudor para atender su obligación. En el caso puntual de los créditos educativos, esta modalidad de pago permite que se otorguen créditos con mayores plazos, con periodos de gracia y con cuotas más bajas al inicio del crédito, esto es, durante la etapa académica o de formación del deudor, quien usualmente no goza de ingresos durante dicho periodo, o los mismos resultan inferiores a los que se espera obtener una vez finalizado el periodo de formación y obtenido el título académico o técnico correspondiente"[180].

A diferencia de este tipo de créditos, en los de vivienda el deudor debe contar con un capital inicial; en otros términos, no es posible su otorgamiento por el 100% del valor del inmueble; la garantía del acreedor es el inmueble para el que se solicita el crédito[181] y las cuotas de este no reflejan las variaciones en la capacidad financiera del deudor, dado que la amortización es inmediata[182]. Por tanto, como bien lo precisó en su intervención Asobancaria, “se puede apreciar una distinción entre estos tipos de crédito en lo relativo a su objetivo, plazo, requisitos, garantías e índice de cartera atrasada o vencida, entre otros”[183]. En un sentido análogo, el Icetex indicó que una de las diferencias fundamentales entre ambos tipos de crédito tiene que ver con el momento en que inicia el deber de pago: en los de vivienda, "a más tardar, al mes siguiente del desembolso del crédito"; en los créditos educativos que otorga, "cuando han pasado entre 5 y 6 años del primer desembolso y 1 año o año y medio, luego del último desembolso, esto es, los 10 semestres del programa académico más el periodo de gracia (que puede ser de 6 o 12 meses)".

A partir de este análisis, si bien entre los créditos de vivienda y educativos de largo plazo existen semejanzas genéricas a nivel constitucional, son mayores, más relevantes y decisivas sus diferencias específicas, de allí que no se trate de situaciones asimilables y, por tanto, no sea necesario valorar la justificación del aparente trato diferente en aplicación de la metodología del juicio integrado de igualdad por la falta de aptitud del cargo de igualdad que se formula.

Dado que el apartado que se demanda del artículo 121 del EOSF les otorga a los establecimientos de crédito una potestad para capitalizar intereses en los créditos educativos de mediano y largo plazo que otorgan, le corresponde a la Sala decidir si esta atribución es compatible o no con el deber estatal de fomentar y facilitar el acceso a la educación, en especial a la educación superior (artículos 67 y 69 de la Constitución).

Según lo precisaron el demandante y dos de los intervinientes, la disposición que se demanda restringe de manera desproporcionada el acceso a la educación, uno de los componentes fundamentales de este derecho.

Para el demandante, los deudores de los créditos educativos de largo plazo se encuentran “expuestos a los perjuicios inherentes a la capitalización de intereses”[185], que consisten, de manera semejante a lo que acaecía en materia de créditos de vivienda –y que fue declarada inexequible en la Sentencia C-747 de 1999–, en que “la figura, en ambos casos, se convierte en obstáculos [sic] para el acceso a los derechos de los usuarios, y dificultan [sic] su sostenibilidad, su capacidad económica de asumir los costos de los créditos, y ponen en riesgo su vida digna por implicar que, en caso de no poder pagar los créditos, no solo verán frustrado su intento por acceder a los derechos sino también se arriesgan a procesos ejecutivos en los cuales pueda peligrar su patrimonio y en especial su vivienda, arriesgando su derecho a la vida digna”[186]. Según indica, este mecanismo “se convierte entonces en un obstáculo que dificulta el acceso a la educación de los deudores, pues es usado como base para un cobro de mayores montos y dineros a cambio de la entrega de un mismo capital para la educación”, por cuanto “la capitalización de intereses efectivamente incrementa las sumas, que al final del crédito termina pagando el deudor”.

De manera semejante, según indicó la Universidad Libre, la disposición que se demanda es contraria a la dimensión de accesibilidad[188] del derecho a la educación, que impone al Estado el deber de “garantizar el acceso al servicio público de educación en condiciones de igualdad, sin discriminación y facilitando su acceso”[189]. Al respecto, señala:

“En ese sentido, se entiende que el ICETEX teniendo en cuenta el objetivo del artículo 2 de la Ley 1002 de 2005, ha propendido por establecer líneas de crédito, que si bien se encuentran subsidiadas por recursos de la Nación, también se ha optado por generar nuevos recursos que son excesivos y obstaculizan el acceso a la educación, como es la línea de largo plazo, la cual no basta con generar intereses mientras se está estudiando, para luego cuando se terminen los estudios, totalizarse y  capitalizarse a la deuda, para poder establecer un plan de pagos con nuevos  intereses. Esto genera obstáculos para los estudiantes de educación superior, por cuanto en algunos casos imposibilita la capacidad de pago de una persona que busca la financiación hasta del 100% de sus estudios, por no tener la posibilidad de pagar y que, aunque podrá pedir un plazo luego de terminar sus estudios para iniciar el plan de pagos, ello no lo exime de que eventualmente tampoco tenga la capacidad de pago, pues un recién egresado no consigue un trabajo fácilmente. Por tanto, capitalizar los intereses en créditos de lago plazo para estudio, es una medida regresiva del derecho a la educación, que además impide el acceso al servicio público de educación y obstaculiza el derecho fundamental a la educación en conexidad con la dignidad humana y el mínimo vital. || Por tanto, si [sic] se presenta una inconstitucionalidad de la norma, por cuanto el Estado en vez de propender por una progresividad del derecho, está imponiendo una medida regresiva que afecta derechos fundamentales y su acceso”[190].

Para la Universidad Pontificia Bolivariana, a pesar de que la medida que implementa la norma que se demanda es “idónea para desarrollar los principios constitucionales de libertad de empresa y autonomía de la    voluntad”, “afecta desproporcionadamente el derecho a la educación e impide al Estado cumplir con los deberes de promoción y aseguramiento de este derecho social”[191], por las siguientes razones:

(i) Las personas que “acuden al sistema financiero para poder acceder a la educación son personas que se encuentran en una situación de desequilibrio económico frente a la capacidad de las entidades de financiación”, de allí que se trate de personas que “son consumidoras de un servicio (que circunstancialmente es el medio para el acceso a un derecho constitucional) y, por ende, son la parte débil de la relación jurídica”[192].

(ii) Se trata de una medida onerosa para las citadas personas, que termina “afectando (y quizá dando al traste) los principios de universalidad, disponibilidad y solidaridad que revisten al derecho a la educación”[193].

(iii) Finalmente, a partir de un argumento “a simili”, “al ser la educación, al igual que la vivienda, un derecho social que debe ser promovido por el Estado, es constitucionalmente inadmisible que se permitan medidas como la capitalización de intereses, las cuales desincentivan, en términos financieros, las posibilidades de aseguramiento real de los derechos sociales”, como lo consideró la Corte en la Sentencia C-747 de 1999, mediante la cual declaró inexequible “la norma que permitía a las entidades financieras la capitalización de intereses en créditos a largo plazo”[194].

Para resolver el problema jurídico descrito en supra, la Sala seguirá el esquema argumentativo de un juicio de proporcionalidad, para determinar si la posibilidad de capitalizar intereses en créditos educativos de largo plazo constituye una medida desproporcionada con el deber estatal de fomentar y facilitar el acceso a la educación, y en especial la superior.

Para tales efectos, en primer lugar, describirá en qué consiste el citado juicio y por qué es adecuado aplicarlo como un estándar de control para valorar la compatibilidad de la medida que se demanda con la Constitución (Título 7.1); luego, definirá el estándar de control aplicable a partir de esta metodología (Título 7.2) y, a partir de este, valorará su compatibilidad con las citadas garantías, dispuestas en los artículos 67 y 69 de la Constitución (títulos 7.3 a 7.5).

1. El juicio de proporcionalidad como estándar adecuado de control para valorar la compatibilidad de la medida con la Constitución[195]

A partir de la Sentencia C-093 de 2001, para valorar presuntos tratamientos legislativos incompatibles con el principio de igualdad, la jurisprudencia constitucional ha aplicado “el juicio integrado de igualdad”. Por su integralidad, versatilidad y suficiencia argumentativa, con las precisiones que exige cada caso, también ha sido utilizado para resolver demandas en las que se alegan contradicciones normativas con otros principios, reglas o disposiciones constitucionales[196]. En estos casos, el juicio de proporcionalidad, que hace parte del juicio integrado de igualdad, sirve como el marco de razonamiento para determinar la justicia de las limitaciones de los derechos, en los casos en que estos presenten conflictos con otros intereses.

El juicio consta de dos pasos:

En el primero se define la intensidad del juicio (débil, intermedio o estricto), a partir de la mayor o menor libertad de configuración que reconoce el ordenamiento constitucional al Legislador en la materia específica de que se trate[197] o del tipo de trato en que la medida que se demanda consista.

En el segundo, según las exigencias de cada nivel de intensidad, se valora: (i) la relevancia constitucional (u objetivo legítimo) de la finalidad de la medida legislativa presuntamente limitativa de garantías constitucionales; (ii) su idoneidad, es decir, si entre la medida que contiene la disposición o norma que se demanda –la medida legislativa– y su finalidad es posible establecer una relación de medio a fin (se trata, por tanto, de un juicio que pretende determinar si entre la medida legislativa y el cumplimiento del objetivo que persigue es posible establecer un vínculo racional); (iii) su necesidad, esto es, si la medida legislativa restringe los derechos o intereses constitucionales con que entra en tensión únicamente en la medida indispensable para lograr la finalidad que persigue y si existen otras medidas para lograr la misma finalidad de una manera menos restrictiva para los citados derechos o intereses (se trata, por tanto, de un juicio que pretende valorar la existencia de medios menos restrictivos e igualmente idóneos para alcanzar el objetivo legítimo que persigue la norma o disposición que se demanda), y (iv) su proporcionalidad en sentido estricto, es decir, si los beneficios de lograr el objetivo legítimo que persigue la medida legislativa superan los daños o posibles afectaciones que se siguen para los derechos o intereses constitucionales que limita (se trata, por tanto, de un juicio de ponderación entre los costos y beneficios de la medida legislativa, en relación con los intereses jurídicos con que entra en tensión).

Los tres niveles de intensidad que puede revestir el juicio son los siguientes:

(i) Por regla general, el estándar de control es el juicio de intensidad débil[200], aplicable a aquellas materias en las que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración, por su expreso reconocimiento constitucional (como ocurre con las regulaciones económicas y tributarias[201] o de política internacional[202]), y, por tanto, el principio democrático se debe realizar en la mayor medida. Como se indica en la Sentencia C-345 de 2019, en este tipo de juicio, “la deferencia hacia el Congreso es mayor”, de allí que la labor del juez constitucional esté dirigida “a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas”.

En este juicio, la medida legislativa es compatible con la Carta si: (a) persigue una finalidad que no está prohibida por la Constitución[203] y (b) es idónea en algún grado –esto es, potencialmente adecuada[204], en términos de eficacia, eficiencia, temporalidad o probabilidad–, para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue.

(ii) El juicio de intensidad intermedia ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración, pero cuyas medidas pueden entrar en tensión con otros bienes constitucionalmente relevantes.



En relación con esta última exigencia, por ejemplo, este estándar ha sido utilizado para valorar la compatibilidad con la Constitución de medidas que pueden tener un impacto diferencial preferente a favor de ciertas personas o grupos especialmente vulnerables. Este estándar ha permitido valorar la compatibilidad constitucional de medidas legislativas que se fundamentan en alguno de los criterios o categorías “sospechosas” de que trata el inciso primero del artículo 13 de la Constitución[205] con un fin promocional, preferente, afirmativo o de discriminación positiva[206], “para que la igualdad sea real y efectiva” (inciso segundo del artículo 13 de la Constitución) o para proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta” (inciso tercero del artículo 13 de la Constitución).



Igualmente, se ha utilizado para valorar medidas legislativas que pueden “afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o […] cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia”[209]; “cuando existe un 'indicio de inequidad o arbitrariedad” al establecer exenciones tributarias[210] o “un indicio de desigualdad” en el reparto de las cargas públicas[211]. Además, cuando la medida supone una tensión con la libertad económica y tiene efectos en la prestación de un servicio público[212], dada la sujeción a fines y principios a que se ata la función legislativa y la especial consideración constitucional de estos como medio fundamental para lograr la realización del modelo social de Estado (artículos 365 y 366 de la Carta).

También se ha hecho uso de este “para valorar medidas legislativas relacionadas con el diseño legal de los procesos judiciales, en aquellos eventos en los que aquellas entran en fuerte tensión con ciertos derechos constitucionales fundamentales”[213].

En este juicio, la medida legislativa es compatible con la Constitución si: (a) persigue una finalidad constitucional importante[214], es decir, “un fin deseable, que hay buenas razones para perseguirlo y que, por tanto, debería buscarse”[215], (b) es idónea –efectivamente conducente[216]–, esto es, adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue[217], y (c) no es evidentemente desproporcionada[218], esto es, si “la norma demandada genera mayores ventajas frente a los eventuales perjuicios”[219] que representa para los intereses jurídicos con los que entra en tensión.



(iii) Por excepción, el estándar de control constitucional es el juicio de intensidad estricta, que tiene por objeto “hipótesis en las que la misma Constitución señala mandatos específicos de igualdad”[220]. Este estándar es especialmente aplicable cuando se valoran medidas legislativas presuntamente discriminatorias que tengan como causa la aplicación de alguno de los criterios o categorías “sospechosas” de que trata el inciso primero del artículo 13 constitucional (“sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”), pero no cuando estas sean la causa de acciones afirmativas o de tratos preferentes (al ser aplicable el estándar intermedio), salvo que, en este último supuesto, se utilicen como medio para perpetuar situaciones de desigualdad estructural. En este último caso, esto es, cuando se utiliza un criterio promocional para perpetuar una situación de desigualdad estructural, el estándar aplicable es el juicio estricto, ya que la citada medida afirmativa opera como un supuesto de trato discriminatorio.



Por estas razones, la Sala ha aplicado este estándar, “cuando la medida (i) contiene una clasificación sospechosa como las enumeradas no taxativamente en el inciso 1° del artículo 13 de la Constitución; (ii) afecta a personas en condiciones de debilidad manifiesta o grupos discriminados o marginados; (iii) en principio, impacta gravemente un derecho fundamental; o (iv) crea un privilegio”[222].

En este juicio, la medida legislativa es compatible con la Constitución si: (a) persigue una finalidad constitucional imperiosa[223]; (b) es idónea –efectivamente conducente[224]–, esto es, adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue[225]; (c) es necesaria, “esto es, si no puede ser reemplazad[a] por otr[a]s menos lesiv[a]s para los derechos de los sujetos pasivos de la norma”[226]; por tanto, debe ser la más benigna con los derechos intervenidos entre todas aquellas otras medidas que revistan igual idoneidad[227], y (d) es ponderada o proporcional en sentido estricto, “si los beneficios de adoptar la medida exceden […] las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales”.

2. El nivel de intensidad del juicio debe ser el intermedio

El juicio intermedio ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración, pero cuyas medidas pueden entrar en tensión con otros bienes constitucionalmente relevantes.

Como se indicó en el Título 3, la expresión que se cuestiona forma parte de la regulación sobre sistemas de pago que contemplan la capitalización de intereses en operaciones autorizadas de mediano y largo plazo, que realizan los establecimientos de crédito. Se trata, en consecuencia, de una medida legislativa que, aunque no contempla ni regula la especificidad del crédito educativo, ni sus diversas modalidades, es aplicable a este dada la expresa autorización del uso de aquella figura por parte de los establecimientos de crédito.

Así las cosas, para la generalidad de operaciones autorizadas –esto es, con independencia del tipo de crédito en que se aplique este sistema–, la disposición contiene una regulación específica de la “actividad financiera” y de aquellas relacionadas con “el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”, en los términos de los artículos 335 y 150.19.d de la Constitución, y, por tanto, con incidencia en el ámbito de libertad que reconoce la Carta a la actividad económica y a la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común (artículo 333).

A partir de esta caracterización genérica de la disposición, no es posible adscribirla al ámbito propio del servicio público de educación, a uno de sus mecanismos específicos de acceso o, como de manera particular lo dispone el inciso cuarto del artículo 69 de la Carta a uno de los “mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.

Así las cosas, la aplicación de la norma que se demanda al ámbito educativo y especialmente al de la educación superior, por tanto, no es directa y específica, sino indirecta y genérica; esto es, se aplica al citado ámbito como consecuencia de la habilitación legislativa genérica que se otorga a los establecimientos de crédito para utilizar sistemas de pago que contemplen la capitalización de intereses en operaciones de mediano y largo plazo, “de conformidad con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Por tanto, el hecho de que se aplique al citado ámbito no torna la disposición en una regulación específica del servicio público de educación, y en especial de la educación superior, que está sujeta y se regula por un conjunto de disposiciones constitucionales de raigambre axiológico particular, constituido por los artículos 365, 366, 356, 69 y 67 constitucionales.

Ahora bien, cuando el sistema de capitalización de intereses que permite el artículo 121 del EOSF se aplica al crédito educativo, y, en especial, al que se otorga para financiar la educación superior, la medida que se demanda se relaciona tanto con la regulación de un servicio público (artículo 150.23 de la Constitución) como con el contenido prestacional del derecho social fundamental a la educación (artículo 67), en particular, la superior (artículo 69).



Como lo reconoce la Carta (artículo 67) y lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional[229], “[l]a educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”. En atención a esta segunda naturaleza, el constituyente le confió al Legislador su regulación (artículo 150.23[230]), de tal forma que contribuyera al logro de uno de los fines sociales del Estado: “la solución de las necesidades insatisfechas […] de educación” (artículo 366, inciso primero)[231]. Para los citados propósitos, en los artículos 67 y 69 constitucionales previó algunos elementos necesarios para el ejercicio de la citada competencia; de allí que, de un lado, hubiese restringido el amplio marco de regulación normativa (que se derivaría de los artículos 335 y 333 constitucionales, el primero concordante con el reparto de competencias normativas entre el Congreso y el Presidente de la República, en los términos de los artículos 150.19.d y 189.25 de la Constitución[232]) y, de otro, lo orientó hacia el cumplimiento de determinados fines, al igual que al uso de ciertos medios (como el de la técnica iusadministrativista del servicio público).

En cuanto a su carácter de derecho social fundamental, la jurisprudencia de la Corte, a partir de lo indicado en la Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, ha precisado que el derecho a la educación garantiza múltiples posiciones jurídicas que es posible reconducir a alguna de las siguientes cuatro características o dimensiones: (i) disponibilidad o asequibilidad, (ii) accesibilidad, (iii) adaptabilidad y (iv) aceptabilidad.  Tal como se precisa en la Sentencia T-091 de 2018, “la asequibilidad se refiere a la existencia de instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente; la accesibilidad, a que dichas instituciones y programas sean accesibles a todos, sin discriminación; la adaptabilidad, a que la educación tenga la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados, y la aceptabilidad, a que la forma y el fondo de la educación sean aceptables para los estudiantes, por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad”. En el presente caso, la faceta con la que se relaciona la disposición que se demanda es la de “acceso” al servicio. Esta no solo protege el contenido positivo del derecho, sino que pretende cumplir uno de los deberes sociales del Estado, relacionado con la satisfacción de la necesidad insatisfecha (básica y meritoria) de “educación” (artículo 366, inciso primero, de la Constitución), fundamento filosófico o material del modelo Social de Estado (artículo 1), y que exige de este la adopción de medidas diferenciales, en especial para proteger “a aquellas personas que por su condición económica […] se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta” (artículo 13, inciso tercero) y a favor “de grupos discriminados y marginados” (artículo 13, inciso segundo).

En el presente asunto, si bien, en virtud de lo dispuesto por los artículos 335 (concordante con los artículos 150.19.d y 189.25 de la Constitución) y 333 constitucionales el Legislador tiene una amplia competencia regulatoria en materia financiera y económica, en particular, para establecer diferentes sistemas de pago de intereses, cuando aquella entra en tensión con uno de los fines constitucionales adscritos a un servicio público, el estándar de control no puede ser el ordinario (leve), sino uno cualificado (intermedio). Esto es así, ya que la tensión constitucional se presenta entre el ejercicio de aquella libertad y la finalidad adscrita a los servicios públicos de educación y de educación superior de fomentar y facilitar su acceso (artículos 67 y 69 de la Carta).

En un juicio intermedio, la medida legislativa es compatible con la Constitución si satisface las siguientes tres exigencias: (i) persigue una finalidad constitucional importante; (ii) es idónea, esto es, adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue, y (iii) no es evidentemente desproporcionada, esto es, debe poder evidenciarse que la medida genera mayores ventajas que los eventuales perjuicios a que puede dar lugar su aplicación.

3. Valoración de la finalidad de la medida

Como se indicó en el Título 3, la capitalización de intereses en este tipo de créditos busca ofrecer una alternativa de financiamiento a las personas que desean realizar estudios –usualmente superiores– y en los cuales, de manera principal y preponderante, la amortización del capital –los costos de matrícula– y los intereses no se realiza durante el periodo de estudios, sino luego de su finalización, usualmente, luego de varios años. Por tanto, desde una perspectiva axiológica, la medida legislativa objeto de estudio, cuando se aplica a los créditos educativos de mediano y largo plazo (a pesar de que no fue el objeto específico de su diseño, como se precisó en el título anterior), tiene por finalidad regular una alternativa financiera para el acceso a la educación, en especial a la educación superior. Esta última es una finalidad legítima y constitucionalmente importante, si se tiene en cuenta que se trata de un medio tendiente a satisfacer una necesidad básica de las personas y meritoria para la sociedad, y, además, es explícitamente perseguida por el constituyente.

De un lado, uno de los objetivos definitorios de la cláusula Social del Estado de Derecho es la de satisfacer la necesidad insatisfecha de educación, en los términos prescritos por el inciso primero del artículo 366 de la Carta, de allí que sea un “objetivo fundamental” del actuar estatal. Se trata tanto de una necesidad básica para las personas, como de una necesidad meritoria para la sociedad.



Lo primero[233], en tanto su satisfacción evita un daño, compensa un menos (en razón de la falta de capacidad-autonomía del individuo para hacerlo por sí mismo[234]), que se relaciona con las menores oportunidades para aspirar a una emancipación cultural-intelectual, a un desarrollo individual y autónomo y a una madurez democrática, fines adscritos a su garantía estatal, en los términos de los incisos primero y segundo del artículo 67 superior: la educación “busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”, de allí que deba formar “al colombiano en al respeto a los derechos humanos, a la paz, y a la democracia; y a la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente”.

Lo segundo, en tanto su satisfacción confiere beneficios a la sociedad como un todo, mayores a aquellos que se derivan para cada persona en particular; esto es, la posibilidad de aspirar a una sociedad cada vez más educada permite, a su vez, aspirar al logro de un avance social conjunto –con mayor incidencia en las personas en situación de pobreza–, que no únicamente respecto de la posición relativa de cada individuo en la sociedad[235]; de allí que sea ordenado para el Estado incentivar su acceso, en una forma en que no lo haría directamente cada individuo.



Entre otras, por estas dos características definitorias de la educación es que se le concibe como uno de los medios principales y preferentes para garantizar una igualdad real y efectiva, dado su carácter emancipatorio del punto de partida social en que se encuentran las personas, en especial aquellas en situación de pobreza[237]. Es por ello que se exige del Estado, además, la asignación de una preferencia en el gasto público social a favor de estas personas, y no que ellas mismas (las políticas de gasto) supongan una distribución a favor de aquellas en una situación más “acomodada”, más “favorecida” o no preferente[238]. Solo de esta forma se evita una discriminación negativa respecto de las primeras (las personas más pobres); en otros términos, una política pública que otorgue un tratamiento preferente en materia de gasto público social a favor de las personas más “acomodadas” supone una discriminación negativa respecto de aquellas que se encuentran en situación de pobreza, ya que es respecto de estas que la Carta ordena una “protección especial”, en los términos de los incisos segundo y tercero del artículo 13 superior, y no respecto de aquellas.

De otro lado, la finalidad de la medida la reconoce no solo el demandante, sino la totalidad de intervinientes, y tiene que ver con constituir uno de los mecanismos financieros para fomentar el acceso a la educación, en especial a la educación superior. Por tanto, se adscribe al deber específico que el artículo 69, inciso tercero, de la Constitución le asigna al Estado, según el cual, “facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior” y al deber genérico de “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio [de educación]”, de que trata el artículo 67, inciso quinto. En relación con este aspecto, no existen diferencias en las intervenciones. El punto de divergencia específico tiene que ver con determinar si se trata de una medida idónea y proporcionada o no para lograr tal finalidad, aspectos que se estudian en los títulos siguientes.

4. Valoración de la idoneidad de la medida

En los términos propuestos por el accionante y dos de los intervinientes (las universidades Libre y Pontificia Bolivariana), la medida que se demanda tiene la potencialidad de desincentivar el acceso a la educación, en especial a la superior, circunstancia que presuntamente afecta en mayor medida a las personas de menores ingresos, al permitir a las entidades financieras el “cobro de mayores montos y dineros a cambio de la entrega de un mismo capital para la educación”, lo cual “efectivamente incrementa las sumas, que al final del crédito termina pagando el deudor”, de allí que sea “un obstáculo que dificulta el acceso a la educación de los deudores”[240]. Esta circunstancia, por tanto, atentaría contra el deber estatal de “garantizar el acceso al servicio público de educación en condiciones de igualdad, sin discriminación y facilitando su acceso”[241], ya que “la persona debe decidir o no si se endeuda en el monto del valor de su carrera y además paga intereses sobre intereses, lo cual hace más gravoso el acceso y garantía al derecho fundamental y al servicio público”[242]. Por tanto, se afirma, el Estado “debería lograr una sostenibilidad mediante otras alternativas de financiamiento que no haga más gravoso el acceso al servicio público de educación y no genere la vulneración del derecho fundamental para una población vulnerable que tiene que solicitar el 75% o el 100% para poder acceder a la educación”.

A diferencia de esta postura, para otros intervinientes, al igual que para la Sala, la medida que se demanda es idónea para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue.

La posibilidad de que los establecimientos de crédito ofrezcan sistemas de pago que contemplan la capitalización de intereses en los créditos educativos de mediano y largo plazo que otorguen, así aceptados de manera libre por parte de los deudores-estudiantes, incentiva el acceso a la educación, en especial a la superior, si se tienen en cuenta las restricciones para su acceso a un bajo costo y de calidad.

En efecto, ante la restricción de una oferta educativa pública suficiente y a un nivel de ingreso accesible, las personas deben recurrir a mecanismos de crédito que les permitan acceder a la educación, en especial a la educación superior privada. Se hace énfasis en este tipo de educación –la superior–, dado que, en relación con la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media existe una mayor cobertura pública, de allí que el recurso al crédito en estas últimas no tenga como causa la ausencia de cobertura, sino la opción por un tipo de educación provista por un prestador no estatal. En efecto, de conformidad con la información estadística del Sistema Integrado de Matrícula de Educación Preescolar, Básica y Media (Simat), del Ministerio de Educación Nacional, disponible únicamente hasta el año 2019, el total de estudiantes matriculados para este último año en los niveles de educación preescolar, básica y media fue de 10'161.081; de los cuales 8'183.967 se encontraban matriculados en el sector oficial y 1'977.114 en el sector no oficial[244].

En materia de educación superior, por el contrario, la oferta educativa pública y privada es relativamente equilibrada, lo que significa que, en gran medida, aquellas personas que no “pueden” acceder a la primera buscan alternativas en la segunda y es precisamente este segmento de la población el que en mayor proporción se beneficia del crédito educativo.

En relación con lo primero, se utiliza la expresión entre comillas para diferenciar el acceso a la educación superior privada cuando tiene como causa una “opción”. Se trata de una diferencia relevante, dado que, por regla general, la educación superior pública representa unos menores costes de ingreso y sostenimiento que la educación provista por universidades o instituciones de educación superior privadas. Por tanto, el ingreso de un número importante de personas a la educación superior privada no necesariamente tiene como causa el uso de esta opción, sino el deber de acudir a ella ante las restricciones de oferta en la educación superior pública.

En relación con lo segundo, de conformidad con la información del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (Snies), del Ministerio de Educación Nacional, para el año 2021 la matrícula total en educación superior fue de 2'448.271 estudiantes, que representa una cobertura del 53.94%, y respecto de la cual “la matrícula atendida en IES del sector oficial”, “representa más del 50% del total de la matrícula del país”[245]. En relación con la población beneficiaria de los créditos que otorgó el Icetex durante el año 2021, la entidad hizo referencia a la siguiente información estadística:

"Es importante destacar que para el año 2021 se encontraban activos 915.524 beneficiarios que contaban con programas de crédito educativo reembolsable, condonable, programas de becas y/o movilidad internacional. En el segmento de crédito ICETEX (reembolsable) hubo 396.147 beneficiarios activos y de estos, 46.184 solicitaron crédito por primera vez para cubrir los rubros de matrícula o sostenimiento. || El 88% de los usuarios de ICETEX, no pagan intereses ni la totalidad de los valores desembolsados, toda vez que cuentan con subsidios a la tasa de interés o créditos condonables. Del mismo modo, se destaca que 9 de cada 10 beneficiarios del ICETEX se encuentran al día en el pago de sus obligaciones. || De otra parte, el ICETEX cuenta -desde este año 2022- con mecanismos de alivio a sus usuarios que tienen problemas temporales en el pago de sus obligaciones"[246].

Según precisó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la capitalización de intereses en materia de créditos educativos para la educación superior “resulta favorable a los deudores, toda vez que permite ajustar los pagos a las diferentes etapas de su vida, y, con ello, a su capacidad financiera"[247], al permitir que "la estructura del crédito se ajuste al nivel de los flujos presentes (bajos o nulos durante la etapa de estudios) y futuros (con ingresos derivados de su profesionalización) con los que contará el deudor para atender su obligación".

En igual sentido, para el Ministerio de Educación Nacional, se trata de un medio idóneo para instrumentalizar el principio de progresividad en el acceso a la educación superior, "en la medida en que en los momentos en que el estudiante no tiene capacidad de pago (época de estudios) el impacto del crédito se difiere para el instante en que, ya graduado, tiene mayores y mejores perspectivas de generación de ingresos”[249].

De manera semejante, según afirmó Asobancaria, la capitalización de intereses en materia de créditos educativos, a diferencia de la postura del demandante, incentiva el acceso a la educación superior, ya que se trata de “un sistema de pago que promueve la capacidad de pago progresiva de los estudiantes”[250]. Con sujeción a este esquema, “el deudor no se verá obligado a pagar los intereses durante el período de gracia (momento en el que no tiene recursos [y que se identifica con el periodo de estudios]) y, por lo tanto, esos intereses se capitalizan para que puedan ser pagados en una etapa posterior, cuando la inversión ya haya generado réditos (momento en que el deudor ya cuenta con recursos derivados de su actividad laboral/profesional)”.

A partir de estas razones, según indica el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “restringir o eliminar esta modalidad de pago en los créditos educativos tendría como consecuencia una reducción en el acceso a este tipo de financiación debido a que los estudiantes [y sus familias, como se precisa más adelante[252]] se verían obligados a contar con mayores recursos de manera inicial para atender sus cuotas periódicas”[253]. Según señala, esta situación “afectaría en particular a las familias con mayor vulnerabilidad quienes no cuentan con los recursos financieros para pagar el crédito e incluso los intereses durante la época de estudios”.

De manera semejante, según precisó el Ministerio de Educación Nacional en su intervención:

“[…] si se impide capitalizar intereses, se obligaría al ICETEX a eliminar los plazos muertos para el pago de intereses y a exigir el cobro de los intereses de la obligación desde que el estudiante empieza sus estudios, convirtiéndose de este modo en una barrera en el acceso al crédito de las personas con menos recursos económicos y, por tanto, iría en contra del interés general y del propio principio de igualdad"[255].

Para evidenciar el anterior efecto, a partir de cálculos realizados por el Icetex, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó ocho escenarios financieros comparativos con el escenario base de capitalización de intereses[256]: (i) “periodo de estudios con cuota reducida”, (ii) cobro de un determinado porcentaje de capital más pago de intereses generados, (iii) “cuota básica que cubre interés proyectado último desembolso”, (iv) “amortización constante”[257], (v) “créditos ofertados por entidades financieras comerciales”, (vi) “cuota fija en UVR”, (vii) “amortización constante a capital en UVR” y (viii) “interés compuesto”.

A partir de este análisis, evidenció que, en relación con los cuatro primeros escenarios, si bien, en algunos de ellos “el valor global del pago realizado resulta inferior, dicha diferencia se genera por la existencia de cuotas mas [sic] altas durante la vida del crédito, en particular se evidencian valores mucho mas [sic] altos al inicio del crédito, momento en el que, se reitera, probablemente se perciben menores ingresos por parte del estudiante, y, por lo tanto, requiere una mayor financiación”[259]. En relación con los últimos cuatro escenarios, indicó que, “los valores de las cuotas a pagar son mayores e incluso crecen conforme pasa el tiempo, lo que por sí solo constituye un obstáculo para el acceso a créditos educativos, para aquellos estudiantes que no cuentan con grandes flujos de recursos que les permitan asumir una mayor cuota durante el periodo inicial del crédito”.

Estos resultados son análogos a los allegados por la Superintendencia Financiera en su concepto técnico, tendiente a “ilustrar al Despacho sobre el valor de la cuota en un crédito asociado al plan de amortización” [261]. En este se presenta “un ejercicio matemático teniendo como referencia un mismo valor de crédito, igual tasa y un mismo plazo, en los que varía únicamente la amortización, esto es, crédito con capitalización de intereses y otro crédito sin capitalización de interés”[262]. En relación con el primer ejercicio, luego de describir el plan de amortización a cuota fija sin capitalización de intereses[263], concluye:

“[…] en este crédito la cuota supondría un mayor esfuerzo económico mensual para el deudor por lo que muchos de los posibles destinatarios, especialmente los de más bajos recursos, posiblemente no podrían acceder al crédito al carecer de la capacidad de pago requerida en los términos del numeral 1.3.2.3.1 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera de esta Superintendencia”[264].

En relación con el segundo ejercicio, luego de describir el plan de amortización con capitalización de intereses[265], concluye:

“En este crédito la cuota mensual supondría un menor esfuerzo económico inicial para el deudor, con lo cual se amplía la base de potenciales beneficiaros que cuenten con la capacidad de pago para asumir las cuotas mensuales. Adicionalmente, las cuotas aumentan durante la vida del crédito, reconociendo el incremento que se debería producir en los ingresos del beneficiario, con lo cual se mantiene su capacidad de hacer frente a las cuotas mensuales a lo largo de la vida del crédito”[266].

En suma, a diferencia del razonamiento del demandante, la posibilidad de capitalizar intereses en los créditos educativos incentiva el acceso a la educación, y en especial a la educación superior. Por tanto, es posible inferir que entre la medida legislativa que se demanda y la finalidad u objetivo legítimo que persigue es posible establecer un vínculo racional, esto es, una relación de medio a fin. En todo caso, es importante precisar que la demanda no cuestiona el cobro de intereses, sino que estos se capitalicen[267]. Por tanto, en caso de que este sistema se elimine, como lo precisaron algunos de los intervinientes, se genera el efecto cierto y no deseado de desincentivar el acceso a la educación superior, ya que los intereses que podrían cobrar las entidades financieras lo serían desde el inicio del desembolso del crédito, momento en el cual el estudiante por lo general no cuenta con los medios financieros para asumir tal deuda, pues espera recibirlos una vez finalice su periodo de estudios e ingrese al mercado laboral.

5. Valoración de la proporcionalidad en sentido estricto de la medida

La medida que contempla la norma que se demanda genera mayores ventajas que los hipotéticos perjuicios a que puede dar lugar su aplicación[268]; se trata, por tanto, de una medida proporcional en sentido estricto por las siguientes razones: (i) la posibilidad de capitalizar intereses en los créditos educativos de largo plazo excede las posibles restricciones que se derivan de su uso para fomentar el acceso a la educación; (ii) esta idea se refuerza si se tiene en cuenta que el sistema de capitalización de intereses es optativo, además de que las entidades financieras tienen el deber de ofrecer, a la par de este, un método que contemple en cada año el pago total de los intereses causados en el período (situación jurídica que es equivalente a la finalidad perseguida por el demandante con la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición); (iii) una eventual exclusión del ordenamiento jurídico de la medida que se demanda sí generaría una restricción cierta al acceso a la educación, en especial a la educación superior; finalmente, (iv) si bien el demandante no cuestiona la posibilidad de cobrar intereses en los créditos educativos, esta alternativa (bien, en la forma de capitalización de intereses o de otro sistema para su cobro) es una fuente de recursos que permite otorgar nuevos créditos de este tipo, lo que, a su vez, fomenta el acceso a la educación, en especial a la superior.

En relación con el primer argumento, si bien, la posibilidad de capitalizar intereses luego de que finaliza el periodo de estudios puede desincentivar que en el presente las personas accedan a esta fuente de financiación, la posibilidad de cobrar los intereses de manera paralela al periodo en que los estudios se realizan puede desincentivar mucho más el acceso a la educación superior.

Esto es así, si se tiene en cuenta que la posibilidad de capitalizar intereses posterga en el tiempo pagos que se deben realizar en el periodo de estudios, momento en el que los estudiantes cuentan con menores posibilidades de generación de ingresos[269]. Según indicó el Icetex, este sistema es especialmente benéfico con las personas de "menores recursos", quienes no pueden "efectuar el pago del crédito educativo durante la época de estudios, periodo en el que, dadas sus competencias académicas (bachiller), o las actividades laborales de su familia, no tiene capacidad de pago", y que se espera se adquiera "una vez sea profesional y pueda mejorar su situación laboral" [270]. De manera semejante se pronuncia la Universidad Externado: “el sistema de pago de estos créditos ha hecho sostenible financiar estudios de sectores con bajos ingresos, evitando que sean descartados por las entidades financieras para el otorgamiento de préstamos debido a la capacidad de pago”.

En caso de que se exigieran mayores sumas en el periodo de estudios, los deudores tendrían el deber de buscar fuentes alternativas de financiación –por ejemplo, de empleo–, lo que supondría, bien, un menor tiempo de dedicación a sus estudios con impactos relevantes en la calidad o, ante la imposibilidad de que ellos y sus familias puedan asumir el pago de las cuotas que se les ofrezcan, postergar el inicio de los estudios o simplemente no iniciarlos.

En relación con el segundo argumento, dado que el sistema de capitalización de intereses es optativo (inciso 1° del artículo que se demanda) y las entidades financieras tienen el deber de ofrecer a la par de este uno que contemple en cada año el pago total de los intereses causados en el período (numeral 2 del artículo que se demanda), el presunto desincentivo para el acceso a la educación no se presenta, ya que los deudores pueden escoger el segundo sistema, sin los presuntos costos inconstitucionales que le asigna el demandante.

En relación con el tercer argumento, el efecto cierto que generaría una eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición que se demanda sería el aumento de las cuotas mensuales que deben pagar los deudores durante el periodo de estudios, ya que las entidades financieras únicamente podrían ofrecer esquemas que contemplen en cada año el pago total de los intereses causados en el período, en los términos dispuestos por el artículo 121.2.a del EOSF.

Este sistema, como lo precisa Colfuturo en su intervención, significaría, en la práctica, “eliminar el período de gracia para el pago de intereses[[272]], y exigir su pago a medida que se causen, o alternativamente”. Este efecto, según precisa, “implicará un análisis financiero en el cual el costo del dinero dejado de recibir al momento de su causación por intereses durante [el] período de gracia, se compense con un mayor valor de tasa de interés sobre el total del capital desembolsado”[273]. Esta circunstancia, a diferencia del resultado esperado por el demandante, generaría un desincentivo presente para acceder a esta forma de crédito, lo que, a su vez, no fomentaría el acceso a la educación mediante un sistema de crédito, sino que lo desincentivaría.



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ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)


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