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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA NÚMERO 94.
Referencia: Expediente número 1495.
Acción de inexequibilidad contra los artículos 86 (parcial), 82, 131 y 132 (numerales 10) y 220 del Decreto número 01 de 1984.
DEMANDANTE: Hernán D. Velásquez Gómez.
MAGISTRADO SUSTANCIADOR: doctor Jairo E. Duque Pérez.
Aprobada según Acta número 61.
FECHA: Bogotá, D. E, octubre dieciséis (16) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
El ciudadano Hernán Darío Velásquez Gómez, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución, solicita que la Corte declare la inexequibilidad de los artículos 86, 82, 131 numeral 10, 132 numeral 10 y 220 del Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984), en cuanto dichos textos "atribuyen competencia a los Tribunales Administrativos para conocer de las acciones de reparación directa debido a la ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos.
Habiéndose surtido el trámite propio de esta clase de procesos y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, corresponde adoptar la decisión respectiva. A ello procede la Corte previas las siguientes consideraciones:
A continuación se transcriben las disposiciones acusadas del Código Contencioso Administrativo para cuya cabal comprensión se subrayarán en la parte que han sido objeto de impugnación:
Artículo 86.- Acción de reparación directa y cumplimiento. La persona que acredite interés podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación del daño o la devolución de los indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad.
La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos".
"Artículo 82. Objeto de la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo. La jurisdicción en lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas, y de las privadas cuando cumplan funciones públicas. Se ejercerá por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos de conformidad con la Constitución Política y la Ley".
"Artículo 132, numeral 10. En primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos:
10. De los de reparación directa y cumplimiento que se promuevan contra la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de los diferentes órdenes, cuando la cuantía exceda de dos millones de pesos ($2.000.000.00)".
"Artículo 131, numeral 10. En única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
10. De los de reparación directa y cumplimiento que se promuevan contra la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de los diferentes órdenes, cuando la cuantía no exceda de dos millones de pesos ($2.000.000.00)".
"Artículo 220. Transmisión de la propiedad. Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio -
III. DISPOSICIONES CONSTITUCIONES VIOLADAS Y MOTIVOS DE VIOLACIÓN.
Señala el actor como disposiciones constitucionales infringidas por las normas acusadas, los artículos 30, 33, 76 numeral 2, 137, 141,157,158,161, 164, 216 y 214 de la Constitución.
La violación de todas ellas las refiere o centra en la sentencia proferida por la Corte el 20 de junio de 1955 "por medio de la cual declaró la inexequibilidad de los artículos 261 a 268 del anterior Código Contencioso Administrativo, ya que otorga su competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las demandas por ocupación permanente de inmuebles debido a trabajos públicos".
Al concretar los cargos de inconstitucionalidad tomando en cuenta lo decidido por el fallo de inexequibilidad del Capítulo XXII de la Ley 167 de 1941, sostiene que la ocupación permanente de inmuebles es una verdadera expropiación y como tal debe ceñirse a los requisitos del artículo 30 especialmente en lo atinente a la indemnización previa y a que esta indemnización sea ordenada por sentencia proferida por la jurisdicción ordinaria no por la especial contenciosa administrativa.
Considera que en "la invasión permanente de inmuebles la administración se apodera, se apropia de los terrenos, los hace suyos"; y que el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en el inciso demandado implícitamente "autoriza dicha ocupación al regular exclusivamente la indemnización de perjuicios a posteriori. Lo que contradice el mandato constitucional contenido en el articulo 30 que exije (sic) sentencia judicial e indemnización previa. En otra palabras, en Colombia no puede haber norma legal que establezca la reparación directa por ocupación permanente, ya que ello, de hecho, autorizaría a la administración para ocupar permanentemente un inmueble sin la sentencia judicial y la indemnización previa. Y se dice que tácitamente la autorizaría porque el Estado, muchas veces, preferiría ocupar y luego indemnizar, pretermitiendo el trámite constitucional Circunstancia que chocaría abierta y tajantemente con el mencionado precepto constitucional"
Con respecto al artículo 33 estima el demandante que también resulta quebrantado pues sólo en un caso esta norma "permite la ocupación de una propiedad inmueble sin indemnización y sentencia previas, y únicamente en forma temporal. Ese caso es cuando existe guerra, permitiéndose la ocupación con el exclusivo fin de establecer el orden público".
Únicamente en el excepcional evento que contempla el artículo 33 de la Carta Fundamental es posible según criterio del censor que se ocupe una propiedad inmueble sin indemnización previa y ello en forma temporal. Por tanto, en las dos precitadas normas constitucionales se consigna la tutela que la Carta política le depara al derecho de dominio que se desconoce flagrantemente por las normas acusadas.
Invoca el `cusador del fallo de inexequibilidad del año 55 uno de los argumentos considerados por la Corte en sustento del pronunciamiento de inexequibilidad conforme al cual "la sentencia a que se refiere cl artículo 30 de la Constitución debe provenir de la justicia ordinaria", y llega a esta conclusión porque según su criterio en el Código Superior se establecen distintas jurisdicciones con materias propias que el legislador no puede modificar a su talante de lo cual infiere que "la expropiación no puede ser competencia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello porque una correcta interpretación del artículo 30 lleva a creerlo, máxime si se tiene en cuenta que dicha jurisdicción no tuvo en sus inicios continuidad en su existencia Institucional. Cuando en 1886 ni siquiera se hablaba claramente de dicha jurisdicción y cuando el Constituyente buscó siempre regular estrictamente la expropiación, debe concluirse, casi que necesariamente, que era la justicia ordinaria, y lo es, la llamada a conocer de los juicios de expropiación".
Apoyado en algunos salvamentos de voto de magistrados de esta Corporación en diferentes procesos, y en jurisprudencia del Consejo de Estado, el impugnante bajo el rótulo de "COSA JUZGADA IMPLICITA afirma que la "sentencia proferida por la honorable Corte Suprema de Justicia el 20 de junio de 1955 constituye cosa juzgada en cuanto a la interpretación que debe dársele al artículo 30 de la Constitución Nacional. En dicha sentencia dijo la Corporación que la ocupación permanente de inmuebles es una verdadera expropiación, y que la sentencia judicial que decidir esa clase de litigios no puede ser pronunciada por ninguna jurisdicción sino por la llamada justicia ordinaria".
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En oficio número 1064 de 23 de los cursantes mes y año, el Agente Ministerio Público vierte su concepto sobre la acción incoada por el señor Velásquez Gómez. Advierte en primer lugar que en demanda que cursó en la Corte el año pasado se atacó de inconstitucional el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, en la misma expresión que es objeto de esta acusación y la Corporación en esa ocasión se declaró inhibida para resolver sobre el fondo del asunto. Que igualmente el artículo 131 fue demandado por infracción del artículo 141, numeral 3o. de la Carta y en fallos de 5 de julio y 9 de agosto de 1984 se declararon exequibles. En cuanto a los artículos 82 y 86 igualmente se declararon exequibles "en relación con las facultades del Presidente de la República para dictarlos". Agrega finalmente, que en sentencia número 40 de 6 de junio de 1985 se declaró exequible la parte final del inciso 3o. del citado artículo 82.
Adentrándose en el estudio de los motivos de inconstitucionalidad que el demandante le atribuye a las normas acusadas, el Agente del Ministerio Público invocando concepto anterior declara no compartir el criterio acerca de la violación del articulo 30 de la Carta "pues se considera que no aparece en el aparte legal bajo examen el desconocimiento de los derechos adquiridos, desde luego que el tránsito a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de la acción por ocupación permanente de inmuebles a causa de trabajos públicos –por parte de la administración–no los menoscaba ni puede implicar una falta de garantías procesales ya que la acción indemnizatoria tiene como finalidad, precisamente, el reconocimiento de tales derechos y resultaría temerario suponer que una jurisdicción los garantice más o mejor que otra".
Al analizar a fondo el fallo de inexequibilidad proferido por la Corporación el 20 de junio de 1955 en el que cimenta la acción el actor, la Agencia Fiscal dice que "no existe ninguna razón de orden constitucional que imponga el deber al legislador –y en el caso de las facultades extraordinarias el Gobierno asume tal condición- de adherir a la antigua jurisprudencia invocada por el actor como fundamento de la demanda y de mantener la distinción hecha por el Decreto número 528 de 1964 entre ocupación 'temporal o permanente' de inmuebles, para efecto de jurisdicción, pues, como se dijo, el numeral 6o. del articulo 11 de la Ley 58 de 1982, confirió expresamente al Presidente la facultad de 'revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y los procedimientos especiales, para suprimir o modificar' y que fue lo que hizo precisamente a través de la disposición acusada".
Distingue la expropiación como acto de autoridad del Estado y modo de adquirir el dominio de inmuebles en derecho público, de la ocupación permanente de estos mismos bienes que en su sentir equivale a un apoderamiento violento o despojo que configura un hecho de la administración pública. Dice al respecto que "la ocupación de inmuebles por causa de trabajos públicos y la expropiación son pues, situaciones de fisonomía jurídica tan distintas, como que la primera se traduce en un acto irregular de la administración, siendo la segunda tan regular como que se encuentra instituida en la norma superior no resultando posible equipararlas ni someterlas a procedimientos iguales, puesto que la ocupación se origina en la fuerza y la expropiación en la Ley, aunque, en últimas, produzcan efectos similares en la propiedad privada".
Sobre la jurisdicción competente para fijar el importe de la indemnización por la ocupación de hecho y a pesar de ser en principio pertinentes las disposiciones en que el acusante apoya su tacha de inconstitucionalidad, considera que "nada impide que el Legislador pueda variar las competencia según su criterio, si se tiene en cuenta que las citadas normas constitucionales solamente consagran las distintas jurisdicciones, con independencia de las acciones que son el resorte de cada una de las mismas".
De lo precedentemente dicho el Procurador infiere o concluye que "ninguna imperatividad constitucional sometía al legislador especial a la obligación de mantener la acción indemnizatoria por ocupación de inmuebles a causa de trabajos públicos, en la órbita de la justicia ordinaria, resultando por lo demás, mucho más consecuente su inclusión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón de originarse en hechos de la administración".
Finalmente el Jefe del Ministerio Público considera que en el presente caso no se da identidad de normas entre las que fueron declaradas inexequibles en el pluricitado fallo de 20 de junio de 1955, y las que en el nuevo Código Contencioso Administrativo regulan la indemnización por ocupación permanente de la propiedad inmueble por causa de los trabajos públicos y que se demandan en este proceso; ni existe tampoco en las últimas reproducción de las primeras, todo lo cual conduce a negar la existencia de cosa juzgada. Esta opinión se consigna en el siguiente párrafo que conviene transcribir literalmente: "en la sentencia de 20 de junio de 1955 a la cual se refiere el actor al fundamentar la cosa juzgada implícita, se declararon inexequibles los artículos 261 a 270 de la Ley 167 de 1941, los cuales si bien tratan de la Ocupación de inmuebles y de indemnizaciones 'con causa en trabajos públicos nacionales' no están concebidos en los términos expresados en las disposiciones acusadas, de tal modo que solamente existe similitud en la materia, mas no identidad de normas, ni mucho menos reproducción de los artículos declarados inexequibles por la citada sentencia.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
I.- COMPETENCIA
Las normas que se acusan forman parte del Decreto Extraordinario número 01 de 1984 dictado por el Presidente en uso de facultades extraordinarias pro tempore que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982; por ello de conformidad con el artículo 214 de la Carta Fundamental es competente la Corte para conocer del presente negocio.
2.- Las sentencias con que culminaron las demandas anteriores incoadas ante la Corte contra los artículos 86, 82 y 131 del Código Contencioso Administrativo y que el Procurador cita en su vista fiscal, no logran en el presente proceso tipificar la figura de cosa jurada y por ende inhibir a la Corporación para pronunciarse sobre la nueva demanda, ya que en el proceso número 1294 el fallo fue inhibitorio en cuanto al articulo 86 en la expresión que es materia de esta acción; los artículos 82 y 86 se declararon exequibles con relación a las facultades del Presidente de la República para dictarlos" cuestión que en esta oportunidad no es materia de debate; y el artículo 131 en sus numerales 2 y 10 fue impugnado por asignarle competencia a los Tribunales Administrativos en única instancia, con violación del artículo 141 de la Constitución que le da al Consejo de Estado la calidad de Juez Supremo de lo Contencioso Administrativo; la sentencia de 9 de agosto de 1984 se concretó a esta causal de impugnación.
3.- Como tanto el demandante como el Procurador General se han referido a la cosa juzgada, aquél para sostener su existencia y éste para negarla en el caso subexamine, ambos con base en el fallo de inexequibilidad dictado por la Corte en sentencia del 20 de junio de 1955 (C. J. Tomo LXXX, número 2134, pág. 247 y ss), es menester que la Corporación analice, así sea someramente, los principios fundamentales de dicho instituto a fin de establecer la trascendencia que en proceso constitucional tienen y su recepción en el derecho constitucional colombiano.
a) Tal como se desprende inequívocamente del texto del artículo 214 de la Constitución y de la reglamentación que el propio Legislador y el Gobierno (éste en ejercicio de las especiales facultades que le dio el Constituyente del 68) han venido haciendo del proceso constitucional por las Leyes 96 de 1936 y Decretos números 432 de 1969, 527 de 1971 y 3050 de 1981, la función que ejerce la Corte cuando decide sobre la constitucionalidad de las Leyes o Decretos Legislativos, o proyectos de Ley (a que se refieren los artículos 214, 121 y 122 del Estatuto Superior), es eminentemente jurisdiccional porque entraña un auténtico juicio en el que se define si hay o no contradicción entre el mandato constitucional y la norma acusada y saca las consecuencias quede tal confrontación se derivan. Este juicio está revestido de los atributos de la cosa juzgada y produce los efectos tanto materiales como formales que se le asigna a la institución la doctrina procesal.
A pesar de que no está consagrada la figura con la explicitud con que la establece la ley en asuntos civiles y penales, el artículo 214 la consagra en forma por demás perentoria. Dice la Corte que este texto "le otorga competencia para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes, lo cual supone por tanto, que sus sentencias en materia constitucional tienen la fuerza de cosa juzgada" (0. J. número 2338 bis), a pesar de que no debe equipararse completamente la cosa juzgada constitucional, con la cosa juzgada en el campo del derecho privado como lo precisó la misma Corporación en fallos de 6 de mayo de 1971 (0. 3. T. CXXXVII, bis. Pag. 94), 30 de mayo de 1978 y 18 de marzo de 1982.
No es dudosa pues la índole de relación jurídica de la cosa juzgada y su enclavamiento dentro de los efectos jurídico-procesales del fallo con que culmina el proceso constitucional, pues que los actos integrativos de éste apuntan precisamente hacia su clausura definitiva y vinculan negativamente al juez constitucional, con miras a evitar la contradicción de las decisiones jurisdiccionales que adopte garantizando así la seguridad jurídica y el orden social e institucional que se afectaría ante la sola perspectiva de sucesivos replanteamientos constitucionales sobre unas mismas normas o supuestos de derecho.
A virtud de dicha institución, las decisiones judiciales proferidas por la Corte, en ejercicio de las competencias señaladas en los artículos arriba citados, adquieren el carácter de firmeza sustancial e impiden por ende un replanteamiento de la misma controversia, por la misma causa y entre las mismas partes.
La doctrina procesal señala límites al desenvolvimiento de la cosa juzgada y por ello condiciona su operancia a la concurrencia de tres requisitos específicos cuales son:
a). identidad de sujetos (eadem condictio personarum);
b) Identidad de objeto (eadem res), y
c) Identidad de causa o razón de pedir (eadem petitum). Todos ellos han sido encontrados como indispensables por la Corte para que se tipifique la institución en el campo constitucional; así lo consignó en el siguiente fragmento del fallo arriba citado, en el que expresó: "de otra parte, y principalmente, para la efectiva firmeza de las sentencias, se requiere cuando se trata de nuevo juicio, no solo identidad en el objeto y en las partes, sino en la causa o motivo de pedir, esto es, que la nueva demanda se funde en las mismas causas que la primera, que tenga como motivo el mismo alegado en el primer juicio, que el hecho jurídico que se invoca sea idéntico en uno y otro. De no darse este extremo, desaparece la fuerza de la cosa juzgada" (G. J. número 2338 bis., pág. 100).
Se debe tener en cuenta que como la acción de inexequibilidad es pública, en el proceso constitucional no hay partes propiamente dichas con la connotación procesal que a esta expresión le fija el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil a pesar de que a él comparecen sujetos procesales como actores, impugnadores, coadyuvantes, voceros del Ministerio Público. Por tanto, la cosa juzgada constitucional se integra solo con la identidad del objeto y de causa petendi y se dará respecto de cualquier ciudadano así sea el mismo que incoó la pretensión inicialmente planteada ante el juez constitucional y sobre la cual recayó la sentencia.
De estos ingredientes resulta indiscutible que en el caso que es materia de juzgamiento en este proceso, falta la identidad de objeto que torna en diferente la pretensión ahora deducida, ya que la normas que se impugnan son distintas de las que fueron materia de la decisión de 1955 pues se promulgaron cuarenta y dos años después de haber entrado en vigencia las del anterior estatuto contencioso administrativo consignado en la Ley 167 de 1941; forman parte de un nuevo estatuto legal adoptado por el Decreto Extraordinario número 01 de 1984.
Puede resultar sin embargo, que las nuevas disposiciones reproduzcan indebidamente, las anteriormente declaradas inconstitucionales, lo que analizará la Corte a continuación; pero de todas maneras aún ante esta perspectiva la sentencia que tanto se invoca en este proceso, resulta del todo írrita por referirse a un objeto distinto del inicialmente tenido en cuenta por la Corporación. Todo lo cual impone un pronunciamiento de mérito sobre los motivos de inconstitucionalidad que esgrime el acusante, sin que valga la tesis de la cosa juzgada sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales en que asentó la Corte el fallo de inexequibilidad tantas veces mencionado en este pronunciamiento, y que también invoca el ciudadano impugnante ya que solo a la parte dispositiva de la sentencia se circunscribe el mérito o fuerza de cosa juzgada del fallo y no a la considerativa en donde se interpretan los textos de las normas acusadas y los del Código Superior.
Igualmente descarta la Corte la que el actor denomina cosa juzgada implícita y que según su planteamiento, resulta de la "interpretación" dada al artículo 30 de la Constitucional Nacional, por cuanto los efectos ya señalados de la cosa juzgada exigen como requisito "sine qua non" que haya pronunciamiento judicial expreso esto es decir, sentencia ejecutoriada; la sola reproducción de la norma declarada inconstitucional en un nuevo mandato que conserve su texto originario o su espíritu, no inhiben a la Corte de pronunciar la decisión correspondiente ni la dispensa de examinar las causales de inconstitucionalidad alegadas no empece que ellas hayan sido consideradas en el primer pronunciamiento y por este motivo puedan ser mantenidas en el segundo. Todo lo cual dependerá en últimas, del análisis que haga el juez constitucional de los nuevos planteamientos sin que sea obstáculo para ello la precedente interpretación de los mandatos acusados y de las normas constitucionales que se consideraron infringidas por éstos.
No solo de su contexto literal y autonomía normativa como quedó expresado precedentemente, sino también de su contenido, las disposiciones acusadas del Código Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto número 001 de 1984, son diferentes de las que la Ley 167 de 1941, regulaban el juicio de indemnización por trabajos públicos y que la Corte declaró inconstitucionales.
En efecto, el artículo 269 de la nombrada ley, única disposición que se declaró inexequible con prescindencia de la jurisdicción encargada de aplicarla y de los trámites del proceso especial allí regulado, no aparece reproducida en ninguna de las acusadas del nuevo Código Contencioso-administrativo y es muy distinta a la contenida en el artículo 220 del Decreto número 001 de 1984.
El título adquisitivo de dominio de la Administración sobre el inmueble que es ocupado definitivamente por trabajos públicos y una vez que sea condenada a su pago, es la correspondiente sentencia; y el modo, la tradición que se verifica simbólicamente por el debido registro de ésta.
En cambio, el articulo 269 del abrogado código consideraba como título, el traslaticio de dominio que debía otorgar el dueño que había salido avante en el proceso y a cuya efectiva realización queda supeditada la obligación indemnizatoria impuesta a la Administración.
Esa disposición que consideró la Corte inconstitucional, y se declaró inexequible en la sentencia del 20 de junio de 1955 en la que se lee "que tal como en la práctica se ha dado aplicación al citado artículo 269, acaso inspirándose las autoridades administrativas en el pasaje transcrito de la exposición de motivos, en él se contempla un modo del proceder el Estado para adquirir la propiedad privada, distinto del predeterminado por la Constitución Nacional. El articulo 269 contiene en verdad, una implícita permisión a la inobservancia de la norma constitucional contenida en los artículos 30 y 33 de la Carta. Las leyes que reglamentan la expropiación regular, por el contrario, son una explícita constricción a la observancia de la misma norma constitucional".
Las otras disposiciones de la Ley 167 del 41 que fueron declaradas inexequibles regulaban un procedimiento especial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el reconocimiento y pago que se reclamaba del Estado de la indemnización a cargo de éste, cuando a causa de trabajos públicos, se ocupaba (transitoria o definitivamente) una propiedad particular. En cambio, los artículos acusados del Decreto-ley número 001 de 1984 y en particular el 86, inciso segundo, estructuran la acción de reparación directa y cumplimiento modalidad del contencioso o acción de restablecimiento del derecho antes denominado de plena jurisdicción y que constituye al igual que ésta, garantía y protección de los derechos subjetivos de los administrados desconocidos por un acto administrativo, por un hecho material o para vía de hecho de la administración.
De lo dicho se infiere pues, que la Corte no se encuentra atada para decidir la presente impugnación de inconstitucionalidad, al fallo dictado por su Sala Plena el 20 de junio de 1955 en el cual ubica el actor los ataques de inconstitucionalidad de las normas del nuevo Código Administrativo por él señaladas porque: "en materia constitucional no hay traslación normativa hacia la cosa juzgada" (sentencia de 10 de mayo de 1983) como lo ha dicho la Corte.
Del mismo modo, los conceptos que la Corporación vertió en dicho proveído sobre el alcance interpretativo de los textos constitucionales que se señalaron como violados en aquella demanda y de los mandatos de la Ley 167 de 1941 que se encontraron contrarios a aquellos, son meras apreciaciones circunstanciales de la Corte que en aquel año tuvieron el efecto que se les dio, pero de ninguna manera constituyen "mandatos" o pautas irreversibles que impidan su reexamen en el presente proceso.
Por este motivo es necesario que la Corporación se adentre en el estudio de los textos constitucionales que se consideran infringidos por el demandante y lo haga no solo frente a las normas alegadas por él sino ante la totalidad del ordenamiento constitucional con el que habrá de confrontarse las disposiciones que son materia de la presente demanda.
4. Del tenor literal del fallo del 20 de junio de 1955 se desprende que los textos de la Constitución en que el ciudadano que demandó el Título XXII del anterior Código Contencioso Administrativo estribó su pretensión, y que a la vez fueron consideradas por el Procurador de entonces como fundamentales para la decisión del caso, son los artículos 30 y 33" que exigen sentencia judicial cuando haya lugar a una expropiación de la propiedad privada, excepto en casos de guerra y para restablecer el orden público, pues entonces la expropiación puede ser decretada por autoridades que no pertenezcan al orden judicial. Y la sentencia que exige el articulo 30 no es la que pronuncian los Tribunales de lo contencioso administrativo, sino la que dictan los funcionarios pertenecientes a la llamada justicia ordinaria".
De todo lo cual dedujo el impugnante "que cuando no se trata de un caso de guerra y también que cuando estando el país en guerra exterior o en estado de turbación del orden público, la expropiación que se va a realizar no es necesaria para las necesidades (sic) de la guerra o para el restablecimiento del orden público, dicha expropiación no puede ser decretada sino por medio de sentencia emanada de autoridad que pertenece al orden judicial, es decir, de autoridad que pertenece a la justicia ordinaria o a la que la Constitución denomina Rama Jurisdiccional".
Y a pesar de que inicialmente la demanda no se refirió a la violación del artículo 30 de la Carta por no ser previa la indemnización, la Corte también aludió a este aspecto de la disposición que encontró igualmente quebrantada por las disposiciones acusadas. Ambos puntos se deben considerar pues, en esta oportunidad, ya que aquellos mandatos constitucionales conservan su plena vigencia.
A). Cuando a la violación del artículo 30 por el 86 del Código Contencioso Administrativo, en su inciso 2o. expresión "o permanente", resulta inaceptable tal quebranto dado que esta norma se limita a estructurar una especial acción contencioso administrativa, la denominada de reparación directa y cumplimiento, encaminada a la reparación el daño que sufre el particular por un hecho administrativo realizado por la Administración, cual es el de ocupar temporal o permanentemente un inmueble de tercero, por causa de trabajos públicos.
En parte alguna de la disposición citada, ni delas con ella relacionadas y que igualmente se acusan, aparece que se autorice a la Administración para que ocupe permanentemente la propiedad inmueble y lo hagan sin seguir el procedimiento expropiatorio ordenado en el artículo 30 única forma legal de adquirir el dominio sobre inmuebles.
Tampoco es aceptable considerar que los artículos impugnados equiparan o hacen equivalentes la ocupación de hecho de la propiedad inmueble y la expropiación ya que la primera figura es una simple actuación fáctica de la administración, generalmente arbitraria y, por lo mismo no apta para despojar al particular de su derecho; en cambio la segunda es un modo de adquirir el dominio que el ordenamiento constitucional otorga al Estado mediante el cumplimiento de ciertos requisitos; en todo caso, implica a diferencia dela ocupación, el ejercicio de un derecho.
La ocupación permanente aún cuando priva de la posesión a su dueño, no lo despoja de su derecho ya que la titularidad de este derecho es precisamente presupuesto procesal para el ejercicio de esa acción contenciosa-administrativa. Y si bien es cierto que la Corte en el fallo que se menciona como apoyo dela nueva acción de inconstitucionalidad, hizo especial énfasis en que en el artículo 269 de la Ley 167 de 1941 implicaba una típica desposición del particular, y que en él "se contempló un modo de proceder del Estado para adquirir la propiedad privada distinto del predeterminado en la Constitución" y una implícita "permisión a la inobservancia de la norma constitucional contenida en los artículos 30 y 33 de la Carta", tal mandato fue precisamente declarado inexequible y él no aparece como se dijo, reproducido textualmente y ni siquiera en su esencia, en las disposiciones acusadas en este proceso.
Delo anterior resulta obligado concluir que las disposiciones que en la Carta Fundamental consagran y regulan la expropiación no pueden aplicarse a la ocupación permanente dela propiedad inmueble realizada por la Administración por causa de trabajos públicos y si no pueden aplicarse, no han podido ser violadas.
Tanto en el Código Contencioso Administratipo adoptado por la Ley 167 de 1941 como en el actual que se consigna en el Decreto número 01 de 1984, las normas legales que le dan competencia a la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de responsabilidad contra la Administración por daños originados causados por ocupación permanente de la propiedad inmueble lejos de consagrar un derecho para que el Estado eluda el juicio de expropiación y ocupe la propiedad inmueble, parten del supuesto, no infrecuente por cierto, de que la administración, valiéndose de sus potestades y en franca actitud ilícita, ocupaba la dicha propiedad sin el previo trámite de la expropiación. Precisamente por no habérsele conferido un derecho para incorporar a su patrimonio bienes inmuebles de particulares, el artículo 270 del Capitulo XXII del primer estatuto, única disposición que se declaró exequible, dispuso que "lo dispuesto en este capítulo no exime a los funcionarios o autoridades que hubieren ordenado o ejecutado las ocupaciones o los daños, de la responsabilidad criminal en que, conforme al derecho común, pudieren haber incurrido".
Resulta atinado lo que el entonces Procurador doctor Alvaro Copete Lizarralde consignó en su vista fiscal sobre el punto en examen. Dijo: "Ni el Código Contencioso-administrativo, ni ninguna otra ley ha autorizado expresamente a la Administración para que ocupe inmuebles particulares con ocasión de trabajos públicos. Si esa ley existiera sería manifiestamente inconstitucional".
"Lo que hace el Legislador en el Código Contencioso Administrativo es observar la frecuencia con que esas ocupaciones se realizan de hecho, violando los derechos particulares, y por ello, como lo dice la exposición de motivos, se explica suficientemente que la ley provea la posibilidad de las ocupaciones de hecho o de daños por medio de procedimientos rápidos' ".
Si pues por mandato de la Constitución, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos ejercen la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos que fije la ley, el Legislador extraordinario puede en desarrollo de esta norma, fijar las competencias entre estas entidades para que conozcan de los daños originados por la ocupación permanente de bienes inmuebles, ya que como bien lo estatuye el artículo 82 de este estatuto "la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas".
B). Resulta inane pues, ha acusación que se hace de las disposiciones del nuevo Código Contencioso Administrativo que regulan la acción de reparación directa y cumplimiento por violación del artículo 30 y 33 de la Constitución Política pues como quedó precedentemente demostrado, la ocupación de inmuebles por causa de trabajos públicos, hecho administrativo, puede ser irregular y en algunos casos cumplirse sin que previamente se haya ventilado el trámite de la expropiación convirtiéndose entonces en fuente de responsabilidad para el Estado. En tanto que la expropiación es una figura esencialmente distinta, modo de adquirir de derecho público, por el cual la Administración incorpora a su patrimonio bienes de los particulares cuando el interés público y social lo exigen, previa indemnización judicialmente dispuesta. No pueden pues, equipararse como lo hace el demandante a fin de someterse a requisitos o procedimientos iguales.
Por ello es forzoso inferir que los textos constitucionales aludidos, que se refieren a la expropiación, no pueden ser aplicados a la ocupación permanente de la propiedad inmueble y por este motivo no han podido ser quebrantados por las normas acosadas.
Frente al anterior planteamiento la Corte considera que es innecesario analizar con detenimiento si la sentencia judicial a que se refiere el artículo 30 de la Constitución debe ser la proferida por la denominada jurisdicción ordinaria; o si la exigencia constitucional queda satisfecha con la que dicten los jueces administrativos es decir, la denominada jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sea suficiente dejar establecido que cuando la Constitución de 1886 dispuso por primera vez la prelación del interés público sobre el particular por graves motivos de utilidad pública y consagró la expropiación o enajenación forzosa como la denominó el artículo 32 de ese estatuto, el mandamiento judicial al que se condicionó esta figura, fue el proveniente de la jurisdicción ordinaria ya que en ese entonces no existía aún jurisdicción contencioso-administrativo y el constituyente apenas facultó al legislador para crearla.
Pero a partir del Acto Legislativo número 3 de 1910 que ordenó a la ley crear la nombrada jurisdicción, no se remite a duda que los órganos de la nominada jurisdicción de lo contencioso-administrativo forman parte de la Rama Jurisdiccional del Poder Público y sus actos son jurisdiccionales como lo viene aceptando la Corte y lo dejó consignado en el fallo de 20 de junio del 33 en los siguientes términos: "De suerte que con las variantes indicadas, que no carecen por lo demás de importancia, para los efectos de este fallo, las decisiones de la justicia ordinaria, así como las que pronuncian las autoridades de lo contencioso-administrativo, tienen el carácter de acto jurisdiccional, sea que se las considere desde el punto de vista formal, ya que hacen tránsito a cosa juzgada en cuanto son irrevocables, o desde el punto de vista material teniendo en cuenta su estructura interna".
Sobre este punto es de interés citar nuevamente al Procurador Copete Lizarralde en su concepto fiscal del año 1955. Dijo: "el vocablo judicial, como lo apuntaba muy bien Duguit, se ha reservado para designar a la autoridad que, ejerciendo la función jurisdiccional, es distinta y legalmente independiente de la autoridad administrativa. Por ello, anotaba antes que no estimaba técnica la denominación de Jurisdiccional para la Rama integrada por los jueces, cuya cabal nomenclatura ha debido ser la de Rama Judicial. Mas si todo ello es cierto, tan judicial es la sentencia pronunciada por esa honorable Corte, como lo son las proferidas por el Consejo de Estado o el Tribunal Supremo del Trabajo".
En varios textos de la Constitución, el voquible "judicial" comprende la integridad de la Rama Jurisdiccional, tales son: el número 2o. artículo 119 (correspondiente al 28 del A.L. de 1945), el número 3o. del mismo articulo, artículo 38; 61, 143 y 174 que corresponde al 63 de la reforma de 1945.
Volviendo finalmente sobre la índole material o vía de hecho de la actuación realizada por la administración cuando ocupa permanentemente una propiedad inmueble particular, el artículo 86 del Decreto número 001 de 1984 estructuró la acción directa y de cumplimiento tendiente precisamente al logro del restablecimiento del derecho del administrado conculcado por efecto de dicho comportamiento, que tiene ha connotación de un hecho ilícito.
Conviene tener presente que en el proyecto número 01 del Control Jurisdiccional de la Actividad Administrativa presentado por el comisionado doctor Carlos Betancur Jaramillo el 21 de octubre de 1983 a la Comisión Asesora para la redacción del Proyecto del Código Contencioso Administrativo, en el artículo 3o. que se refería precisamente la acción aludida se tenía como fuente de la responsabilidad de la administración tanto la operación administrativa como la vía de hecho, fenómenos materialmente distintos y que por sugerencia del mismo comisionado esta diferencia no se consagró en el texto definitivo (artículo 86) porque ella fue tomada del derecho francés donde es tan flagrante la irregularidad del comportamiento de la Administración en la vía de hecho que se consideró en este país que "no se estaba realmente ante una actuación administrativa, y por consiguiente la competencia le corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la contencioso administrativa". No sobra decir que para nuestra jurisprudencia y doctrina esta diferencia carece de ese fundamento y por ende, no tiene las apuntadas consecuencias.
Ahora bien: la regulación de la acción en referencia, la fuente del daño cuya reparación garantiza, y la competencia de los organismos contencioso administrativos, Consejo de Estado y Tribunales Administrativos, para conocer de ella están dentro del ámbito del legislador (en ese caso legislador extraordinario) por haberlo dispuesto así el Constituyente en los artículos 143, número 3o. y 134 inciso 1o.
A mérito de las precedentes consideraciones la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y acorde con el concepto del Procurador General de la Nación,
1o.- Se DECLARA EXEQUIBLE la frase "o permanente" del segundo inciso del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, Decreto-ley número 01 de 1984.
2o.- Se DECLARA EXEQUIBLE el artículo 82 del Código Contencioso-administrativo, Decreto-ley número 01 de 1984, en cuanto incluye en forma implícita dentro del objeto de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, las controversias sobre reparación de daños por ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos.
3o.- Se DECLARAN EXEQUIBLES los numerales 10's. de los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo, Decreto-ley número 01 de 1984, en cuanto atribuyen competencia a los Tribunales administrativos para conocer de las acciones de reparación directa y cumplimiento por daños originados en la ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos.
4o.- Se DECLARA EXEQUIBLE el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto-ley número 01 de 1984, conforme al cual "si se tratare de la ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pública o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio".
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta judicial Y archívese el expediente.
FERNANDO URIBE RESTREPO
Presidente
RAFAEL BAQUERO HERRERA
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
NEMESIO CAMACHO RODRÍGUEZ
JORGE CARREÑO LUENGAS
GUILLERMO DÁVILA MUÑOZ
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ
JAIRO E. DUQUE PÉREZ
GUILLERMO DUQUE RUIZ
EDUARDO GARCÍA SARMIENTO
JAIME GIRALDO ANGEL
HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA
HÉCTOR GÓMEZ URIBE
GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ
JUAN HERNÁNDEZ SÁENZ
RODOLFO MANTILLA JÁCOME
HÉCTOR MARÍN NARANJO
LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA
FABIO MORÓN DÍAZ
ALBERTO OSPINA BOTERO
JAIME PINZÓN LÓPEZ
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
RAFAEL ROMERO SIERRA
GERMÁN VALDÉS SÁNCHEZ.
INÉS GALVIS DE BENAVIDES
Secretaria.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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