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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA NÚMERO 88.
REFERENCIA: Expediente número 1833
Demanda de inexequibilidad contra el inciso primero del artículo 43 del Decreto número 3130 de 1968; parte final del numeral 1o. del artículo 392 del Decreto número 1400 de 1970; y artículos 171, 172 179 y 267 del Código Contencioso Administrativo. Costas judiciales a cargo del Estado.
ACTORES: Tarcisio Roldán palacio y Santiago Uribe Ortiz.
MAGISTRADOS PONENTES: doctores Jaime Sanín Greiffnstein y Jairo E. Duque Pérez.
Aprobada según Acta número 32.
FECHA: Bogotá, D. E., agosto dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
En uso del derecho consagrado en el artículo 214 de la Constitución Nacional, los ciudadanos Tarcisio Roldán Palacio y Santiago Uribe Ortiz solicitan a la Corte que declare inexequibles las disposiciones citadas en la referencia.
Agotados los trámites del proceso constitucional señalados en el Decreto número 432 de 1969, se procede a emitir la decisión correspondiente.
El siguiente es el texto de las normas demandadas:
DECRETO NUMERO 3130 DE 1968
Artículo 43.- Del ejercicio de privilegios y prerrogativas, los establecimientos públicos, como organismos administrativos que son gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación.
Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta tienen las prerrogativas y beneficios específicos que les reconocen las leyes, y los generales aplicables a esta clase de organismos.
DECRETO NUMERO 1400 DE 1970
(Código de Procedimiento Civil)
Artículo 392.- Condena en costas. En todos los procesos se aplicarán las siguientes reglas en materia de costas:
1o.- La parte vencida en el proceso, o la que pierda el incidente o el recurso de apelación, casación o revisión que haya propuesto será condenada al pago de costas a favor de la contraria, aunque no haya mediado solicitud. Sin embargo, la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios no serán condenados en costas.
DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(Código Contencioso Administrativo)
Artículo 171. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de los de nulidad y los electorales habrá condena en costas para el litigante particular vencido en el proceso, incidente o recurso, en los términos del artículo 392 del código de Procedimiento Civil.
Artículo 172. Procedencia de la condena in genere. La condena al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en el artículo 178 de este Código y 308 del Procedimiento civil.
Artículo 179.- Otras condenas. Las condenas de otro orden a favor o en contra de la administración se regirán por los artículos 334 y 339 del Código de Procedimiento Civil.
Artículo 267.- Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(Se deja subrayado lo acusado).
Señalan los actores, en primer término, que aunque los artículos 171 y 172 del Código Contencioso Administrativo ya fueron declarados exequibles por esta corporación, tales sentencias no constituyen cosa juzgada, pues el artículo 171 se demandó por violación, por un concepto específico, del artículo 16 constitucional y el 172 por violación de los cánones 2o, 55, 76-12 y 118-8 ibídem, es decir, por exceso en el uso de las facultades conferidas, y lo que ahora demandan es diferente, así: el artículo 171 pero "no solo como violatorio del artículo 16 porque al disponer la condena en costas de los particulares y la exoneración de ellas a las personas públicas se viole la igualdad de las personas frente a la ley, sino porque libra de costas a las personas públicas, violando la ley de facultades que obligaba al gobierno a expedir un código moderno, al que es ajeno la exención de costas a las personas públicas y de contera por violación de los artículos 2o, 55, 76-12 y 118-8 de la Carta, sino por violación del artículo 16, pero ya no por violación de la igualdad de las personas frente a la ley, sino por la desprotección en que las deja al no reintegrarles totalmente su patrimonio, al dejar sin indemnizar los gastos indispensables para hacer valer sus derechos y por violación del principio de responsabilidad, artículo 20, y de las garantías del derecho de propiedad, artículos 30, 34 y 119-4 in fine, constitucionales; y el artículo 172, en cuanto, lo mismo que el anterior, se entiendan o interpreten como que junto con las demás disposiciones legales acusadas, conforman una proposición jurídica según la cual la Nación, los Departamentos, las intendencias, las comisarías, los municipios y los establecimientos públicos, no pueden ser condenados en costas, es decir, se les exime, contra la Carta, de su obligación de reparar íntegra o totalmente los daños causados con su actividad traducida en actos, hechos o contratos".
Agregan además los demandantes que "las regulaciones de costas a cargo de las entidades públicas, en el nuevo código Contencioso Administrativo; o mejor aún la falta de regulación en los artículos 171, 172 y 179 del Decreto número 01 de 1984; y la eventual e inexplicable remisión a un estatuto procesal que las prohíbe (artículo 267) no se compadecen con el mandato legal dado por el legislador al ejecutivo para modernizar y adecuar a las nuevas tendencias procesales las obsoletas normas del código Contencioso Administrativo de 1941".
De otra parte se aduce en la demanda que "de hecho, obligar al Estado a reparar sólo una parte del daño y no todo él, es decir, excluyendo la porción que se relaciona con los gastos judiciales hechos por el actor para procurar la protección de su derecho, es consagrar un forma de confiscación sobre parte de la indemnización, pena esa prohibida ya de antiguo por la Constitución de 1886, ya que las costas son parte del perjuicio y tan evidente como que, si no se incurre en ellas, no es posible al particular obtener el restablecimiento del derecho".
Para concluir sostienen los impugnadores que se violan los artículos 2o, 76-12 y 118-8 de la Constitución"cuando el Presidente de la República no ejerce las atribuciones especiales que le confirió la Ley 58 de 1982 en la forma establecida por el Congreso, ignorando el tema de la condena en costas de cargo de las entidades públicas, en los procesos contencioso administrativos; o en el peor de los casos, cuando el tema se deja librado a otra regulación, analógica y residualmente, regulación que prohíbe expresamente semejante condenación, todo con desacato de lo que significaba ajustarse a las nuevas tendencias procesales y modificar el régimen de la responsabilidad de los funcionarios públicos". Y se preguntan "¿que tiene de moderno excluir la condena en costas para las entidades públicas?" "¿Qué presentación tiene la exclusión de dicha condena, de cargo de lns entes administrativos vencidos en juicio contencioso administrativo, frente al tenor literal de los números 8 y 9 dela Ley 58 de 1982, que habla de cumplimiento, de sanciones y de obligaciones soportadas por el Estado?".
Igualmente agregan que se violan los artículos 16, 19, 20 y 58 de la Carta "cuando en el silencio de las normas erigidas, en punto relativo a las costas a cargo de las entidades públicas, se da pábulo a un régimen inequitativo, que de hecho disminuye la responsabilidad de las entidades públicas, y las privilegia cuando comparecen en juicio, en la calidad que sea, frente a los particulares. El princhpio de la igualdad ante la ley, y el de la equivalencia delas cargas públicas, así como el derecho a la asistencia social, resultan sustraídos en su vigencia, frente al caso especial de las costas y el alcance del artículo 58, poco menos que irrisorio, para garantizar al administrado la plenitud del restablecimiento de sus derechos conculcados por el proceder ilegítimo de la administración pública".
Dicen, finalmente, que se contrarían los artículos 30, 34, 51 y 119 in fine de la Constitución "cuando la protección que la Carta impone entorno al derecho de propiedad y a los demás derechos adquiridos con justo título, se reduce proporcionalmente, en cuanto a los gastos que haya que hacer para procurar en juicio su defensa. Conculcándose así, de facto, una parte de la indemnización o del derecho a restablecer o a restituir, por efecto de los ingentes esfuerzos que el particular ha de hacer, de su exclusivo cargo, para procurarse el goce legítimo de sus facultades. De suerte que el servicio público –el de la justicia- que inicial y supuestamente era de cargo de la Nación, se traslada a la esfera patrimonial de los particulares, en su desmedro y no de manera unánime, sino exclusiva y arbitraria, cuando litigan contra entidades públicas. Desapareciendo con ello todo rastro de gratuidad de la justicia, que se toma onerosa, o si se quiere, onerosísima, ante la ya debilitada capacidad del estado colombiano para procurar la llamada asistencia social, prácticamente inexistente entre nosotros".
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación en Oficio número 1349 de 8 de julio de 1988 emite la vista fiscal respectiva, la que concluye diciendo: "no obstante haber declarado la honorable Corte suprema de Justicia en fallos números 81 del 16 de agosto de 1984 y 141 del 11 de diciembre del mismo año exequibles los artículos 171 y 172 del Decreto número 01 de 1984, respectivamente, frente a los cargos en ese entonces propuestos, comedidamente solicito a esta alta corporación pronuncie sentencia de mérito y, por carecer de fundamento las nuevas acusaciones formuladas contra las mismas disposiciones en este proceso, declare que dichas normas son exequibles por no quebrantar la Constitución Política. el mismo en pronunciamiento ha de adoptarse en relación con los artículos 43 del Decreto número 3130 de 1968, 392-1 del Decreto número 1400 de 1970 y 179 y 267 del Decreto número 01 de 1984".
Expresa el Procurador en su concepto, al analizar las normas demandas del Código Contencioso Administrativo en relación con las facultades otorgadas al ejecutivo por la Ley 58 de 1982, artículo 11, que el ejecutivo "no estaba obligado a cambiar la totalidad de las disposiciones del Código anterior, con base en unas "tendencias modernas" que no se delimitaron y es que, como lo ha determinado la honorable Corte Suprema de Justicia en reiteradas oportunidades, 'el gobierno puede válidamente legislar sin extralimitarse respecto de materias legales amplias aunque precisas otorgadas por el Congreso, así no hayan sido expresas'.. en consecuencia el ejecutivo podía dejar en vigencia la figura de la exoneración en costas para las entidades estatales, máxime cuando ésta es de creación legal y desarrolla uno de los principios constitucionales contenidos en el artículo 30, según el cual prima el interés general sobre el particular".
En relación con la violación del artículo 34 de la Carta señala "que no parece lógico ni jurídico este planteamiento porque la confiscación que la Constitución prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa justa y procedimiento legal... y no es esto lo que sucede cuando se exonera de costas a las entidades estatales, pues en esta oportunidad elno reconocimiento al particular de los gastos del proceso no es una actitud arbitraria del Estado contra el individuo, sino una gracia reconocida por el legislador al Estado-sociedad como parte dentro del litigio, en reconocimiento de que el interés social prima sobre el particular" y sobre el artículo 58 ibídem expresa que la norma lo que prescribe es que la actividad de administrar justicia ha de ser costeada a cargo del Tesoro Nacional y "ello no tiene relación alguna con los mandatos contenidos en las normas atacadas", como tampoco la tiene lo dispuesto en los artículos 20 y 51 de la Carta.
V.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
Es competente esta corporación para conocer de la presente demanda, por referirse a normas que forman parte de decretos con fuerza de ley, dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias.
a). Cosa juzgada.
El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, que hoy se demanda, ya fue objeto de acusación ante esta corporación por el ciudadano Héctor Rodríguez Cruz, dentro del Proceso Constitucional número 1160, en el cual la Corte decidió declararlo exequible, según consta en la sentencia número 81 de agosto de 1984.
Considera la Corte que dicha declaración obviamente fue el resultado del cumplimiento por ella de lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto número 432 de 1969 que le impone la obligación de confrontar las disposiciones objetadas, revisadas o acusadas, con la totalidad de los preceptos de la Constitución y "si encontrare que han sido transgredidos por el proyecto, la ley o el decreto, normas constitucionales distintas de las indicadas en la objeción, intervención o demanda, o que la violación de ella se ha realizado por causa o en forma diferente a la invocada, procederá la correspondiente declaración de inconstitucionalidad". Esta disposición es una reiteración de lo que consagraba la Ley 96 de 1936 en su artículo 2o. inciso segundo que decía:
"Pero si la Corte al fallar el negocio encontrare que han sido violados otros textos o principios constitucionales distintos de los invocados en la demanda o que estos lo han sido por causa o razón distinta de la alegada por el demandante, dicha entidad está siempre obligada a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad".
En consecuencia, cuando la Corte Suprema de Justicia, al ejercer el control jurisdiccional de constitucionalidad, declara exequible una norma legal, es porque ha efectuado el estudio pertinente frente a todos los cánones constitucionales y respecto a otros motivos de infracciones, sin que haya necesidad de dejar constancia de este hecho dentro dela sentencia en forma particular.
Además delo anterior, para el caso que se examina, se tiene que la Corte dejó expresado en la parte considerativa de la Sentencia número 81 de agosto 16 de 1984 lo siguiente:
"No hallando la Corte que el artículo 171 infrinja el artículo 16 u otro alguno de la Constitución Política, procederá a declararlo exequible"; por consiguiente, se está frente a un fallo definitivo, absoluto, erga omnes, sobre el cual no se puede volver, pues ha operado el fenómeno de la cosa juzgada.
Cabe traer a colación lo sostenido por esta corporación en sentencia de octubre 10 de 1979 reiterado en febrero 18 de 1988, sobre este tema:
"En este aspecto la Corte tiene que reiterar su jurisprudencia en el sentido de que sus decisiones en materia de inexequibilidad tienen efecto definitivo, de cosa juzgada y que no puede por tanto, volver sobre pronunciamientos, así los motivos de la acusación propuesta sean distintos a los formulados en otras ocasiones o no aparezcan expresamente analizados en sus providencias. De modo que, cuando la Corte declara exequible o inexequible una disposición, en el primer caso se estima integralmente saneada por cualquier tacha, y en el segundo no revive ni readquiere vigencia por ninguna razón. Es claro que ese efecto definitivo admite revisión en el caso de que se presente una inconstitucionalidad sobreviviente, por cambio posterior de las normas constitucionales.
Esta jurisprudencia de la Corte ha estado encaminada a evitar que se comprometa la seguridad jurídica, pues de lo contrario se daría el caso de que cada vez que un ciudadano estime que una norma que ha sido declarada exequible, infringe un mandato constitucional distinto a los expresamente incluidos dentro de la sentencia, o los mismos artículos pero por motivos o razones distintas a los argumentados, tenga que, analizarse la nueva demanda, como si no existiera decisión anterior, lo cual crearía "una verdadera perplejidad en la comunidad jurídica" (Sentencia número 29 de abril 12 de 1984, Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano).
Finalmente, debe agregarse que con posterioridad a la sentencia número 81 de agosto 16 de 1984 que declaró exequible el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, se presentaron dos nuevas demandas contra el mismo canon, dentro de los procesos números 1158 y 1238 y que la Corte decidió en ambas oportunidades estar a lo resuelto, por haberse configurado la institución de la cosa juzgada (Sentencias números 83 de agosto 16 de 1984 y 141 de diciembre 11 de 1984).
En este orden de ideas, se ordenará con respecto al artículo 171 del C. C. A, que ahora se demanda, estar a lo resuelto en sentencia número 81 de agosto 16 de 1984;
b). Cosa juzgada parcial
Sin perjuicio de lo sostenido en el acápite anterior, debe anotarse que la Corte ha aceptado en ocasiones la existencia de fallos constitucionales definitivos pero no absolutos, es decir, parciales, como acontece cuando se demanda una norma y más aún todo un código o estatuto, con el cargo exclusivo de extralimitación de facultades extraordinarias, evento en el cual se analizan solamente las disposiciones acusadas por este aspecto, dejando vía libre para posteriores demandas contra esas mismas normas, por infracción de cánones constitucionales diferentes a los que se relacionan con tales facultades extraordinarias.
Y esta es la situación que se presenta con el artículo 172 del Código Administrativo, también materia de acusación en el presente proceso, pues la Corte en Sentencia número 141 de diciembre 11 de 1984 lo declaró exequible "pero solo en cuanto no hubo exceso en el uso de facultades extraordinarias" en consecuencia, sobre este aspecto no se puede volver, pues se ha operado el fenómeno tantas veces citado de la "cosa juzgada" debiendo ahora estarse a lo resuelto. Así las cosas queda por examinar dicha disposición por razones diferentes a las de las facultades extraordinarias.
El artículo 172 del Código Contencioso Administrativo consagra la procedencia de la condena in genere con relación al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, cuando su cuantía no hubiere sido posible establecerla en el proceso, lo que se hará mediante el señalamiento de bases para la liquidación incidental, como se halla previsto en el artículo 178 del mismo código (que determina que las condenas que se dispongan en estas sentencias deben liquidarse mediante sumas líquidas en moneda de curso legal en Colombia, y sus ajustes sólo se harán tomando comn base el índice de precios al consumidor, o al por mayor) y en el artículo 308 del Código de Procedimiento Civil.
Es de advertir que los accionantes no critican este artículo con una tacha de inconstitucionalidad propia o particular sino, apenas, con el ánimo que puede ser plausible, de integrar una proposición jurídica completa en cuanto de él se infiera la exoneración del pago de costas a favor de las entidades públicas. Es obvio, sin embargo, que esta disposición no tiene relación ninguna con este tema.
Además, no encuentra la Corte que este ordenamiento vulnere norma constitucional alguna, pues se trata simplemente de la fijación de un procedimiento para la determinación de los conceptos allí estipulados, que no incluyen el de las costas judiciales, cuando el juez encuentre que hay lugar a la condenación en ellos, pero no se pudo establecer la cuantía dentro del proceso, por lo cual los beneficiados con una sentencia de condena en abstracto deben recurrir a lo dispuesto en el artículo 308 del Código de Procedimiento Civil, en el cual se establece el término y la forma en que deben pedir la liquidación y se señala el trámite a seguir para llevarla a cabo. Así pues, se procederá a declarar exequible el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo por no ser contrario a la Carta;
c).Los artículos 179 y 267 del Código Contencioso Administrativo.
Aquí otra vez, dado que los demandantes integraron con las normas acusadas una sola proposición jurídica para pedir la inconstitucionalidad de todas ellas, sin expresar los motivos o razones por las cuales se viola cada una, al habérsele pronunciado ya la Corte sobre el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, que es el único delos demandados que trata sobre la condena en costas en los procesos contenciosos administrativos, y siendo el argumento principal de la demanda la no condenación en costas a la Nación, los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, así como a los establecimientos públicos dentro de dichos procesos, quedan ciertamente sin concepto de violación propio o independiente las demás disposiciones del Código Contencioso Administrativo impugnadas. Sin embargo y en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto número 432 de 1969, procederá la Corte a examinarlos.
El artículo 179 acusado prescribe: "las condenas de otro orden, en favor o en contra de la administración, se regirán por los artículos 334 y 339 del Código de Procedimiento civil" y el artículo 267, también impugnado, expresa: "En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo". Adviértese que ninguna de estas disposiciones se refiere a condena en costas.
Pues bien, estos dos mandatos no son nuevos en el Código Contencioso Administrativo, por cuanto el estatuto anterior, ley 167 de 1941, ya los consagraba en sus artículos 132 y 282, de manera que no se puede hablar de extralimitación de facultades, por cuanto el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 autorizó al Gobierno para modificar la ley dicha, lo cual tampoco significa de modo alguno que el Presidente tuviera que cambiar todas las disposiciones existentes. Además, el hecho de que en el numeral 6o. del mismo artículo 11 de la ley de facultades hubiera autorizado al Presidente de la República para "revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales" tampoco es razón suficiente para afirmar, como lo hace los demandantes, que debía variar el sistema vigente de la condena en costas, pues además de que en dicha autorización no se dejó establecido cuáles eran esas tendencias procesales, bien podía el legislador extraordinario dejar el sistema que regía, por considerarlo mejor o más acorde con los procesos contenciosos administrativos.
De otra parte, es pertinente señalar que la remisión que se hace en los artículos 179 y 267 del Código Contencioso Administrativo acusados a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil en algunos aspectos específicos, como es la ejecución de las providencias judiciales (artículos 334 y ss Código de Procedimiento Civil) y a la aplicación de sus normas en casos de vacíos, no es contraria a la Carta, pues como lo tiene definido esta corporación de tiempo atrás, el constituyente no determinó qué materias o asuntos debe contener cada uno de los códigos, de manera que corresponde al legislador autónomamente definir las materias que considere propias de cada uno de ellos.
Entonces, tampoco se rompe el orden jurídico por el hecho de que el Código Contencioso Administrativo remita al Procedimiento civil, ya que no se puede olvidar que tal orden jurídico tiene una base común, que es la Constitución Política y en consecuencia todo él se encuentra imbricado y relacionado (sentencia de agosto 23 de 1984). Además, en tratándose de estatutos procesales, el Código de Procedimiento Civil ha sido y sigue siendo considerado a manera de una matriz, para lo cual basta observar que el penal, comercial y laboral remiten a él y tal como se ve en la ponencia para primer debate en el senado de la ley de autorizaciones que dice: "por último, en lo que hace a grandes líneas de modificación de código de 1941, además de las señaladas por el Gobierno en la expropiación de motivos, es necesario contemplar la influencia que tiene el Código de Procedimiento Civil de 1970, conforme a las nuevas orientaciones de la ciencia procesal, para remitirse a este último en lo que considere conveniente y esto fue precisamente lo que hizo el Gobierno Nacional en las normas acusadas.
Por último hay que agregar que pretender que en un estatuto como es el Código Contencioso Administrativo se regulen absolutamente todas las situaciones que se pueden presentar dentro de los procesos contenciosos administrativos, no es solamente imprudente sino también innecesario, pues por más completo y perfecto que sea un código en su materia siempre podrán presentarse situaciones que no están contempladas, por lo que para resolverlas hay que acudir a este principio general de derecho que es la analogía y que es precisamente lo que estatuye el artículo 267 acusado, que brinda para ello el aporte del Código de Procedimiento civil.
En razón de lo expuesto y no hallando la Corte que los artículos 179 y 267 del código Contencioso Administrativa contraríen norma superior alguna, se procederá a declararlos exequibles.
d). El artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, numeral 1o. parte final.
Los actores demandan solamente la parte final del numeral 1o. del artículo 392 del Decreto número 1400 de 1970 que dice: "sin embargo, la Nación, los Departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios no serán condenados en costas", con lo cual consideran se infringen los artículos 16, 19, 20, 30, 34, 51, 58 y 119-4 de la Carta.
En primer término es preciso anotar que la Corte en sentencia número 37 de mayo 6 de 1971 declaró exequible el Decreto Extraordinario número 1400 de 1970 "por el cual se expide el Código de Procedimiento Civil", en cuanto al proferirlo el Presidente de la República se ciñó a las facultades de la Ley 4a. de 1969.
Las costas, como es de todos sabido, son todos aquellos gastos que las partes deben sufragar en un proceso. Dentro de estos gastos se encuentran los honorarios de los auxiliares de la justicia, las notificaciones, el valor de las copias, etc., y las agencias en derecho, que corresponden a las diligencias o actuaciones del apoderado.
Conforme lo establece, el numeral 1o. del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, parcialmente acusado, las costas corren a cargo de la parte vencida en el proceso, o de la que pierda el incidente, el recurso de apelación, casación o revisión que haya interpuesto.
De otra parte hay que tener en cuenta que solo hay lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (artículo 392-8 Código de Procedimiento Civil). Igualmente, que cuando las costas se decreten a favor de la Nación, no se incluyen las agencias en derecho, pues generalmente quienes apoderan a la Nación son empleados de la entidad a quienes se les ha asignado esta función (artículo 393-2 código de Procedimiento Civil), pero en caso de que esté representada por apoderados judiciales; sí se decretan.
Expresan los actores que al no condenarse en costas a la Nación, los departamentos, municipios, comisarías, intendencias y establecimientos públicos se consagra una forma de "confiscación" sobre parte de la indemnización a que tiene derecho el particular por los gastos efectuados en el proceso, lo cual no comparte esta corporación, por lo que se refiere al uso inadecuado que se hace del vocablo "confiscación" y por cuanto las costas son conceptualmente diferentes ala indemnización de perjuicios, lo que no significa que no puedan ir juntas. Es que la condena en costas equivale al reembolso que debe efectuar la parte vencida en el proceso a la otra, de los gastos que hubiere realizado dentro del mismo y que lo llevaron al triunfo.
Por tanto, no puede hablarse en este caso de confiscación, pues lo que la Constitución Nacional prohíbe es "la apropiación oficial indebida, sin justa causa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión del patrimonio de una persona" sentencia junio 16 de 1976).
Ahora, en cuanto a que la norma acusada consagra un régimen inequitativo, violatorio del artículo 16 de la Carta, que establece el principio de la igualdad ante la ley, es pertinente dejar anotado que la jurisprudencia de la corte ha dicho que no se puede pretender que los particulares estén en iguales condiciones que el Estado, ya que, dada su personalidad pública, éste goza de ciertas prerrogativas que no se conceden a los asociados, pues el Estado es el representante de los intereses de la comunidad y si se le condena en costas es la misma sociedad quien estaría pagando.
A este efecto cabe traer al discurso lo sostenido por esta corporación al declarar la exequibilidad del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, que hoy también se acusa y que versa sobre el mismo tema:
"Del mencionado artículo de la carta (se refiere al 16) no surge la exigencia de que las entidades de derecho público reciban el mismo tratamiento legal que las personas particulares. La Corte no ha tenido este entendimiento y, por el contrario, ha aceptado que las entidades estatales sean objeto de determinadas prerrogativas, propias de su condición" (Sentencia de agosto 16 de 1984, Magistrado ponente: doctor Alfonso Patiño Roselli).
Ya en sentencia anterior la Corte había dicho:
"... el interés social representado por el estado no puede quedar desprotegido ni el estado puede despojarse totalmente de su condición política, para tratar en un plan de entera igualdad con los particulares" sentencia de septiembre 29 de 1983), Magistrado Ponente: doctor Luis Carlos Sáchica).
La Corte considera hoy que su planteamiento debe ser reiterado en relación con la exoneración de costas dispuestas por el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, materia dela presente impugnación constitucional.
Indudablemente la citada norma consagra un privilegio a favor del Estado y de sus segmentos o entidades subordinadas (departamentos, intendencias, comisarías y municipios, al exonerarlos de la condena en costas en los procesos en que no salgan avante sus pretensiones. Este privilegio es uno de tantos que el Estado se reserva para el cabal cumplimiento de sus cometidos, y se justifica en un régimen administrativo que, como el colombiano sigue de cerca el régimen administrativo francés en donde la administración ocupa un plano de preponderancia o superioridad con respecto al particular y le permite concentrar un haz de prerrogativas que utiliza en forma unilateral para poner en acción a plenitud, el aparato coercitivo de que dispone y asegurar así la satisfacción de los intereses generales. Estas reglas son totalmente diferentes a las que regulan situaciones similares en el derecho civil y le dan al derecho administrativo un carácter exorbitante y a la vez, revelan su autonomía.
La Corte no encuentra pertinente analizar en esta oportunidad el origen de aquella institución y sus manifestaciones en el campo administrativo en donde tiene mayor operancia y es el fundamento entre otros institutos de derecho público, de la ejecutoriedad o "acción de oficio" del acto administrativo que le permite a la administración pública por sus propios medios hacer efectivos sus actos; se limita simplemente a constatar que la disposición objeto ahora de censura constitucional y muchas otras no acusadas, establecen un privilegio a favor del Estado que no desborda en forma alguna el principio de igualdad ante la ley plasmado en el artículo 16 del código Político, ya que como lo ha dicho esta corporación, en los fallos precedentemente citados, la disposición prealudida consagra la igualdad de los administrados frente a la ley, pero no a la igualdad de éstos con las personas públicas.
Téngase en cuenta además que las costas procesales son institución propia de la temática del derecho procesal y que su regulación cae por tanto dentro del ámbito legislativo sin ninguna cortapisa constitucional que vede al legislador establecer la exención de su pago en beneficio de la nación, departamentos, intendencias, comisarías o municipios, como lo dispone la regla primera del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.
El quebranto o gravamen pecuniario que representan para la parte vencida en juicio, lejos de tender al reembolso o indemnización de perjuicios causados a la parte vencedora en el proceso, tiene en nuestro ordenamiento un fundamento netamente objetivo ya que las costas se causan por haber sucumbido en el litigio o recurso, la parte obligada a su pago. El riesgo que los particulares asumen de erogar su importe, constituye un medio disuasivo para precaver litigios, circunstancias que no puede afirmar del Estado, ya que en razón de los intereses de la sociedad que él representa, debe comparecer al litigio para su defensa, lo que de suyo implica sumisión a la ley y renuncia a sus prerrogativas de potestad pública.
Resulta por tanto inadecuado y jurídicamente inaceptable, sostener que la evolución jurisprudencial que acepta la responsabilidad directa del Estado por el hecho de sus agentes, removidos los escollos para la consagración de este principio, torne en inconstitucional el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, pues como ya se dijo, las costas judiciales carecen de la connotación jurídica de indemnización de daño, y si en gracia de discusión se les reconociera este carácter, debe tenerse presente que lo atinente a la regulación de la responsabilidad civil contractual y por culpa aquiliana, pertenece a la esfera legislativa sin limitaciones constitucionales.
Por las razones anteriores la Corte declarará la exequibilidad de la norma acusada.
Afirman también los demandantes que se viola el artículo 58 de la Constitución, por cuanto la justicia es gratuita y la norma acusada la torna onerosa. Al respecto debe señalarse que la Constitución Política prescribe en el canon citado que la justicia es un servicio público a cargo de la Nación, de donde se ha deducido que los gastos que demanda la prestación del servicio de administración de justicia deben ser pagados por el Estado, como son los sueldos de los empleados, los locales donde funcionan los despachos judiciales, los muebles, los libros, la provisión de materiales, etc., todo con vista a desarrollar una actividad que conlleva imperium y que debe garantizar la prontitud, certeza e imparcialidad del servicio; es que la administración de justicia es un servicio público esencial o básico que debe prestar el Estado al lado del mantenimiento del orden público, dela infrangibilidad de las fronteras y de su propia organización jurídica.
Pero esto de ninguna manera implica o conlleva que en los litios en que intervenga la Nación como parte ella no puede ser exonerada de pagar las costas judiciales en que incurrió la otra parte victoriosa, es decir, que hay en ese argumento una evidente confusión de conceptos, pues el precepto acotado, si es que llega a consagrar la total gratitud del litigio para las partes, impondría que la Nación, como prestadora del servicio y no como parte litigante, correría a cargo de todos las costas procesales, independientemente del resultado y en todos los contenciosos o contradictorios, al paso que la disposición acusada se refiere, no a esto, sino a su responsabilidad en el caso concreto y perdido por ella. No hay, pues, aquí razón de inexequibilidad.
Finalmente, no halla la Corte como se pueden contrariar los artículos 19 y 119-4 de la Carta por cuanto el primero trata de la asistencia pública para quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otros, estén físicamente incapacitados para trabajar, con lo que se busca garantizar a ciertas personas la debida atención y seguridad social para que puedan cumplir su ciclo vital; y el segundo, autoriza al Presidente de la República para conceder indultos por delitos políticos, conforme a la ley respectiva y, ciertamente, sin exonerar al responsable de la obligación de indemnizar;
c).El primer inciso del artículo 43 del Decreto número 3130 de 1968.
Como los demandantes sostienen que esta norma es inconstitucional por violación de las mismas normas constitucionales y de acuerdo con los mismos argumentos expuestos para sostener la inconstitucionalidad de la parte final del numeral 1o. del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, acabado de analizar, resultan aplicables los mismos razonamientos hechos por esta corporación en el item anterior, a los cuales se remite en este punto.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en –Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
1o.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 179 y 267 del Código Contencioso Administrativo.
2o.- Declarar igualmente EXEQUIBLE el aparte del numeral 1o. del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, Decreto número 1400 de 1970.
3o. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 43 del Decreto número 3130 de 1968.
4o.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo por aspectos diferentes al de las facultades extraordinarias y estar a lo resuelto en Sentencia número 141 de diciembre 11 de 1984, respecto a este punto.
5o. Estar a lo resuelto en Sentencia número 81 de agosto 16 de 1984, respecto del artículo 171 del código Contencioso Administrativo.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
Presidente
HERNÁN GUILLERMO ALDANA DUQUE
RAFAEL BAQUERO HERRERA
JORGE CARREÑO LUENGAS
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ
JAIRO E. DUQUE PÉREZ
EDUARDO GARCÍA SARMIENTO
HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA
GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ
PEDRO LAFONT PIANETTA
RODOLFO MANTILLA JÁCOME
HÉCTOR MARÍN NARANJO
LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA
ALBERTO OSPINA BOTERO
DÍDIMO PÁEZ VELANDIA
JACOBO PÉREZ ESCOBAR
RAFAEL ROMERO SIERRA
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN
(salvamento parcial de voto)
RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE.
ALVARO ORTIZ MONSALVE
Secretario
De la manera más comedida me permito exponer las razones por las cuales considero que la parte final del numeral 1o. del artículo 392 del código de Procedimiento Civil debió declararse inexequible, tal como me permití sugerirlo a la Sala Plena en la Providencia inicial que tuve la oportunidad de redactar en el asunto con Radicación número 1833.
La norma acusada es del siguiente tenor, tal como se subraya:
"Condena en costas. En todos los procesos se aplicarán las siguientes reglas en materia de costas:
1o.- La parte vencida en el proceso, o la que pierda el incidente o el recurso de apelación, casación o revisión que haya propuesto será condenado al pago de costas a favor de la contraria, aunque no haya mediado solicitud. Sin embargo, la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios, no serán condenados en costas".
Ahora bien, la Corte, con base en raciocinios que se refieren a que el principio de igualdad –tal como aparece en jurisprudencias de la corporación de las cuales transcriben en lo pertinente dos- no conduce a pensar que no puedan existir diferentes y más favorables tratamientos para el Estado, decidió en el caso sometido a examen que el privilegio de la exoneración del pago de costas judiciales a favor del vencedor era legítimo.
El suscrito, por el contrario, cree que su planteamiento debe cambiar en relación con la exoneración de costas que a favor del Estado consagra la disposición acusada por cuanto que, desvirtuado como está su carácter sacralizado que en oportunidades llegó a imponer que no pudiese ser ni siquiera demandado sin su consentimiento expreso – como es todavía ahora principio general en el derecho internacional, dada su inmadurez y el rango soberano que aún se le reconoce-; aceptada en forma íntegra y hasta con notas propias y específicas su responsabilidad tanto contractual como extracontractual, inclusive por fallas o faltas del servicio, y las costas judiciales que el litigante que le venció tuvo que anticipar para obtener el reconocimiento y goce de su derecho. Es que se parte de la base de que el Estado ha sido hallado responsable a favor del particular y que, por lo tanto, ha quebrantado un deber suyo y violado un derecho de éste, de manera que si esta declaratoria es posible no obstante su carácter peculiar de ente político y soberano y de representante y gestor de la sociedad y del interés general, es evidente que es igualmente posible obligarlo a pagar las costas judiciales respectivas que son apenas una parte de la integridad de la indemnización que debe, así tales costas sean conceptualmente diferentes delos perjuicios propiamente tales. Este argumento es igualmente capaz y fuerte para desvirtuar el que afirma que de esta manera se estaría obligando a pagar a la sociedad misma, pues bien se comprende que, si el argumento tuvo alguna consistencia, es pues y precisamente a ella a quien se condena al pago por infracción de la ley por parte del Estado, y que, además, así lo impone la justicia distributiva que determina repartir las cargas públicas entre todos los asociados y no dejarlas a cuestas de uno de ellos, precisamente el litigante vencedor. Se anota, finalmente, que en todo esto no hay imputación de culpa dela cual estaría supuestamente exento del Estado, ya que la obligación de reembolsar las cosas se establece por el hecho objetivo de haber perdido el juicio, el incidente o el recurso, sin que haya necesidad de echar mano del argumento de temeridad de la acción o defensa. En fin, si la indemnización se debe, se debe íntegra para que el patrimonio afectado quede indemne, tal como debe acontecer por mandato del artículo 30 constitucional con respecto a derechos adquiridos bajo leyes que establecen la responsabilidad del Estado y que el Código de Procedimiento Civil no puede desconocer.
Es obvio que no puede encontrarse paralelo para esta opinión en el derecho escrito distinto de aquel que regula y patentiza la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, pues tanto en tratándose de contratos (cláusulas exorbitantes) como de su postura procesal (perención, confesión, transacción, grado especial de consulta, etc.) todavía existen reglas especiales para él, pero debe anotarse, la opinión que me permito exponer no implica que necesariamente también en estos casos se encuentren inconstitucionales los dichos privilegios, pues los criterios propuestos en dicha opinión dejan estos a salvo y nada tienen que ver con el examen que pueda hacerse de ellos; esto es así porque la posición asumida en este salvamento devoto no se basa en la idea de que en todos los casos el Estado y los particulares tengan exactamente el mismo tratamiento, que es consideración que merece apreciación y análisis separados, sino en la afirmación de que cuando está obligado a indemnizar por haber incurrido en responsabilidad contractual o extracontractual, debe hacerlo en forma íntegra para que el patrimonio quebrantado quede indemne.
Aclarado lo anterior, es igualmente pertinente agregar que sin duda esto representa una posición ideológica y política que lenta y paulatinamente ha venido desmitificando al Estado y- al reconocer su inmenso poder político y económico que se traduce de manera innegable en una enorme capacidad de causar daño, sin llegar, no obstante, a una concepción de él como monstruo o leviatán, que ya es cosa pasada –ha seguido- esta posición ideológica lo que la historia parece enseñar hacia el futuro- que la legalidad es más fuerte que el Estado.
Respetuosamente,
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Fecha, ut supra.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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