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REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-525 de 2023
Referencia: Expediente D-15.099
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones".
Demandante: José Jaime Uscátegui Pastrana.
Magistrados sustanciadores:
Natalia Ángel Cabo
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites previstos en el Decreto Ley 2067 de 199
, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Esta decisión se adopta con ocasión de la demanda presentada, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, por el ciudadano José Jaime Uscátegui Pastrana contra la Ley 2272 de 2022.
Síntesis de la decisión
La Corte Constitucional conoció una demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”. El demandante, por una parte, formuló dos cargos por vicios de procedimiento en contra de la totalidad de la ley, consistentes en: (i) la aprobación de dicha normatividad sin previo concepto por parte del Consejo Superior de Política Criminal y (ii) la omisión de la mesa directiva de la plenaria de la Cámara de Representantes en dar trámite a una proposición suspensiva, a fin de que no se discutiera el informe de conciliación hasta tanto no se recibiera el mencionado concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Por otra parte, el accionante también acusó al artículo 5° de la Ley 2272 por violación (iii) del principio de separación de poderes y (iv) del derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo.
Tras considerar que los cargos satisfacían las exigencias sustanciales de aptitud, la Sala procedió con el análisis de los vicios de procedimiento, y constató que no se configuró ninguno de los que fueron plantedos por el demanandante. En primer lugar, la Sala constató que, aunque es obligación contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito constitucional ni orgánico ni de validez de la ley. En segundo lugar, la Sala descartó el segundo cargo por vicio de procedimiento porque el documento presentado por el demandante a la mesa directiva de la Cámara, el 2 de noviembre de 2022, no podía tenerse como una proposición suspensiva que ameritara ser sometida a consideración de la plenaria.
En cuanto a los cargos contra el artículo 5° de la Ley 2272, la Corte encontró que, aunque la Constitución permite que el Gobierno nacional inicie acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto para procurar su sometimiento a la justicia, esa función, y las autorizaciones que la norma acusada otorga al Gobierno para tales efectos, deben enmarcarse dentro de los límites que impone la Carta Política. Así, respecto del tercer cargo, la Corte concluyó que algunas de las medidas contenidas en la norma cuestionada, relacionadas con la definición de los términos del sometimiento a la justicia, la suspensión de órdenes de captura, las garantías de seguridad, la creación de zonas de ubicación temporal y la excarcelación de voceros de organizaciones sociales y humanitarias, resultaban contrarias al principio de separación de poderes, razón por la cual fueron condicionadas o declaradas inexequibles, en los términos precisos indicados en la parte resolutiva de esta sentencia.
Por otro lado, y en relación con el cuarto cargo, la Corte también determinó que la norma que permitía la excarcelación de personas designadas como voceros limitaba el derecho de las víctimas al recurso judicial efectivo, razón que también llevó a la declaratoria de inexequibilidad parcial del mencionado artículo.
I.
1. Norma demandada
2. Cargos de inconstitucionalidad admitidos
3
3.1. Autoridades que participaron en la elaboración o expedición de la disposición demandada
3.2. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados
3.3. Intervenciones ciudadanas
3.4. Concepto de la procuradora general de la Nación
4. Audiencia pública
II.
1.
2.
3.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
6.
6.1.
6.2.
7.
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
7.8.
7.9.
7.10.
8.
III.
El texto de la norma demandada es la Ley 2272 de 2022, publicada en el Diario Oficial No. 52.208 del 4 de noviembre de 2022 y que se incluye en el anexo 1 de esta decisión.
2. Cargos de inconstitucionalidad admitidos
El demandante formuló cuatro cargos contra la Ley 2272 de 2022, según precisó en su escrito de corrección de la demanda. Dos de los cargos formulados son por vicios de forma que, para el demandante, llevarían a la inconstitucionalidad de la totalidad de la ley. El primero de ellos se refiere a la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en el trámite legislativo (artículos 135.3 y 150 de la Constitución) y, el segundo, a la omisión en que presuntamente incurrió la mesa directiva de la Cámara de Representantes al abstenerse de someter a discusión y votación una proposición suspensiva, de conformidad con el artículo 151 constitucional. Para el demandante, ambas deficiencias habrían mermado gravemente la calidad del debate. Adicionalmente, el actor presentó dos cargos por vicios de fondo en contra del artículo 5 de la ley demandada. El primero, por violación del principio de separación de poderes (artículos 113, 116, 121 y 230 superiores) y, el segundo, por el desconocimiento de los derechos constitucionales y convencionales de las víctimas (artículos 93 constitucional, 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos). A continuación se describen con más detalle los cargos de la demanda.
De acuerdo con el primer cargo, en el trámite del proyecto de ley 160/2022 Cámara – 181/2022 Senado se habrían vulnerado los artículos 135.3 y 150 de la Constitución. En la demanda se planteó que el Consejo Superior de Política Criminal no presentó el concepto previo al que se refiere el artículo 167 de la Ley 65 de 1993, en concordancia con el artículo 3 del Decreto 2055 de 2014, y de acuerdo con la reglamentación que hace la Ley 5 de 1992 del trámite legislativo. El demandante afirmó que como representante a la Cámara y en calidad de ponente del proyecto solicitó durante el debate, en dos ocasiones, esto es el 10 y 25 de octubre, la presentación de dicho concepto. De igual manera, indicó que a través de un derecho de petición enviado al presidente del Consejo Superior de Política Criminal el 18 de octubre de 2022, también pidió que tal instancia conceptuara sobre la iniciativa legislativa en trámite. No obstante, según constancia del secretario general de la Cámara de Representantes, frente a dicho proyecto “no se observó concepto emitido por el Consejo Superior de Política Criminal. Más aún, afirmó el demandante, que en contra a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, el Consejo se reunió el mismo día en que se sancionó la Ley 2272 de 2022, esto es el 4 de noviembre, y dio respuesta a la petición el 10 de noviembre.
El demandante concluyó que lo anterior constituye una infracción que desconoce lo dispuesto en la Directiva Presidencial 06 de 2018 sobre el trámite legislativo, que a su vez da cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 65 de 1993 -modificada por la Ley 1709 de 2014- y el Decreto 2055 de 2014, así como a las órdenes de la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015, en el sentido de que los proyectos de ley con incidencia en la política criminal deben ir acompañados del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Con el mismo propósito, citó la Sentencia C-075 de 2022 en la que, según afirmó, se señala “que la falta de un concepto puede llevar a la aprobación de leyes sin una consideración mínima e informada por parte de los legisladores, más aún cuando una norma impone el deber de emitir y analizar ese concepto, así este no sea vinculante. Todo ello supondría una violación al artículo 150 de la Constitución, mandato básico para el Congreso, y del artículo 135.3 sobre la facultad de cada Cámara de “solicitar al Gobierno los informes que necesite”.
El segundo cargo se refiere a la omisión por parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes de someter a discusión una proposición suspensiva que el actor, en su calidad de ponente, radicó el 2 de noviembre ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes. Según el demandante, con esta proposición
“pretendía aplazar el debate de la conciliación del proyecto de ley 160 de 2022 Cámara – 181 de 2022 Senado que se desarrollaría el 3 de noviembre de la misma anualidad. Esta proposición debía someterse a consideración en el entendido que debía votarse antes de que se surtiera el debate de conciliación mencionado. Pero no fue así, pues a pesar de que el presidente de la Cámara David Racero anunció dicha proposición, la proposición suspensiva no se sometió a consideración….
Así mismo, el actor afirmó que la proposición de suspensión del debate hasta tanto se pronunciara el Consejo Superior de Política Criminal, debía haberse sometido a discusión y votación, de acuerdo con los artículos 112, 113 y 114 de la Ley 5 de 1992. Sin embargo, según indicó en su demanda, el secretario general de la Cámara omitió cumplir con lo dispuesto en los artículos 47.3 y 94 de la misma ley, en el sentido de “[d]ar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deben ser leídos en sesión plenaria. Con ello, se habría vulnerado el artículo 151 constitucional.
El tercer cargo es de fondo y se formuló contra el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022. Dicho cargo se refiere a la vulneración del principio de separación de poderes, consagrado en los artículos 113 y 121 de la Constitución, “toda vez que la norma le asigna al [p]residente de la República funciones que la Carta Política consagró exclusivamente en cabeza de la Rama Judicial (artículos 116 y 230 superiores) y la Rama Legislativa (artículo 114 superior”. Tras transcribir los cinco artículos presuntamente vulnerados, el actor expuso fundamentalmente dos argumentos.
Primero, el demandante alegó que el mencionado artículo de la Ley 2272 de 2022 le otorga al presidente de la República la facultad de establecer “las condiciones para la liberación de un detenido o para el sometimiento a la justicia, pese a que tal potestad corresponde al legislador y a que dichos requisitos -para la liberación o el sometimiento- deben estar previstos expresamente en la ley. Al respecto, el actor afirmó que el presidente no tiene “la potestad [para] legislar, toda vez que el artículo 114 superior asigna dicha labor al Congreso de la República. Igualmente, indicó que en materia penal opera el principio de reserva legal, que ha sido ampliamente desarrollado por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, y citó, entre otros fallos, la sentencia C-739 de 2000. En relación con el sometimiento, el actor señaló que la condiciones para ello “deben estar contenidas de forma expresa en las normas. Por ende, cuando la ley demandada omite definirlas y, por el contrario, establece que “los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia, lo que hace, en contra de la Constitución, es otorgar al presidente de la República la facultad de legislar.
Segundo, el actor indicó que cuando el artículo 5°, parágrafo 1°, de la Ley 2272 de 2022 establece que los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con el Gobierno, serán “quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el [p]residente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de la libertad, otorga al presidente “la potestad abierta de excarcelar detenidos”, a pesar de que son los jueces los competentes para “administrar justicia y decidir la libertad o no de un detenido con base en lo establecido la ley (artículos 116 y 230 superiores). El demandante indicó además que esta facultad que se le asigna al presidente en violación del principio de separación de poderes, es tan ambigua y discrecional que implica la posibilidad de “liberar a cualquier detenido a su arbitrio, lo cual “desnaturaliza al Estado de Derecho y al ordenamiento jurídico colombiano frente a la administración de justicia.
El cuarto cargo que formuló el demandante es también de fondo y consiste en que el artículo 5° de la Ley 2272 “viola los tratados internacionales ratificados por Colombia en las disposiciones que establecen la protección judicial para las víctimas y a su vez el artículo 93 de la Constitución Política. En particular, el actor se refirió al derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo, de acuerdo con los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); así como a las obligaciones internacionales derivadas de los mismos, incluyendo los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
Como argumentos para sustentar el cargo, el demandante sostuvo que el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 viola dichas disposiciones pues “faculta el Presidente de la República para decidir, a su arbitrio, que una persona que fue condenada y sancionada por la autoridad competente, salga en libertad, a pesar de que la violación a los derechos de la víctima constituya, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, una sanción o pena privativa de la libertad. En consecuencia, la norma impugnada permite que, “a discreción del presidente, este pueda eliminar la consecuencia que el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido para la violación de algunos derechos de los ciudadanos”, y ello desnaturaliza el recurso judicial, que pierde el sentido si a pesar de haber sido ejercido se anula la consecuencia jurídica “que precisamente se persigue con el uso del mismo por parte de la víctima”.
El actor subrayó el hecho de que la Ley 2272 de 2022 no prevé ningún tipo de sanción alternativa que reemplace la pena privativa de la libertad, y cuestionó la posibilidad prevista por la ley de que una persona con medida de aseguramiento privativa de la libertad, fundada en la necesidad de proteger a la víctima, pueda salir en libertad al arbitrio del presidente de la República. Para el demandante, es reprochable que la Ley 2272 de 2022 nada hubiera dicho sobre los derechos de las víctimas ni las medidas para garantizar su reparación y derecho a la justicia. Finalmente, el actor consideró que el artículo 5° demandando sería contrario al marco constitucional que ha admitido ciertas limitaciones a los derechos de las víctimas, pues en este caso se permite la clara restricción de sus derechos a través de la figura de la excarcelación, “incluso, por fuera del marco de un proceso de paz.
3.1. Autoridades que participaron en la elaboración o expedición de la disposición demandad
La Presidencia de la República solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la ley demandada al considerar, en primer lugar, que durante el trámite legislativo no se presentaron los vicios de forma alegados por el demandante. Puntualmente, esta autoridad indicó que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no constituye por sí mismo un requisito obligatorio del trámite legislativo y, en consecuencia, su ausencia no tendría la capacidad para viciar el procedimiento surtido en la aprobación de la ley acusada. En su concepto la Presidencia hizo énfasis en que la Constitución y la Ley 5° de 1992 no contemplan requisitos relacionados con conceptos de órganos colegiados asesores del Gobierno Nacional en la expedición de leyes ordinarias. Así, la Presidencia concluyó que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal solo es un “ingrediente adicional que no constituye un requisito de validez del trámite legislativo.
De todas maneras, y sin perjuicio de la conclusión anterior, la Presidencia de la República indicó en su escrito que el proyecto que concluyó con la expedición de la Ley 2272 de 2022 fue puesto en conocimiento del Consejo Superior de Política Criminal, tanto así, que el 26 de enero el Comité Técnico, indicó lo siguiente:
“[e]n esta sesión, el proyecto fue votado por el Comité Técnico de Política Criminal, y colegiadamente esa instancia decidió abstenerse de pronunciamiento, es decir, que la decisión del Comité Técnico fue la de no emitir concepto, debiéndose aclarar que solo está facultado el Comité para elaborar conceptos, cuando las votaciones son favorables o desfavorables a los proyectos de ley o de acto legislativo.
En segundo lugar, respecto de la presunta omisión de someter a discusión una proposición suspensiva del debate, la Presidencia señaló que dicha situación no tuvo la entidad de configurar un verdadero vicio de forma. La Presidencia sostuvo que en el desarrollo del trámite legislativo en la Cámara, el demandante tuvo la oportunidad de elevar una solicitud para que no se continuara el debate hasta tanto no se obtuviera el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Sin embargo, si bien tal concepto es un insumo importante, no condiciona al Congreso para que continúe con el ejercicio propio de su labor legislativa. Según la Presidencia de la República debió aplicarse, en consecuencia, el principio de la instrumentalidad de las formas en torno a la presunta ocurrencia de una irregularidad. La Presidencia insistió, además, que el demandante tuvo la oportunidad de explicar en varios momentos del debate por qué a su juicio se requería el concepto del Consejo Superior de Política Criminal.
Frente al tercer cargo que está dirigido contra el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 porque otorgaría al presidente de la República “la potestad abierta de excarcelar detenidos”, la Presidencia solicitó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-048 de 2001, en la cual la Corte Constitucional ya habría abordado idénticos cuestionamientos. En aquella oportunidad este Tribunal declaró exequible un aparte del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 que permitía al Gobierno nacional establecer zonas del territorio en donde quedaría suspendida la ejecución de órdenes de captura contra voceros o miembros representantes de las organizaciones al margen de la ley a las que se les reconociera carácter político en un proceso de paz. En concreto, se concluyó que: (i) el Congreso de la República expidió la Ley 418 en ejercicio de su competencia de regular asuntos penales; (ii) las disposiciones relativas a la suspensión no inciden en el trámite de procesos judiciales, pues consisten en la paralización de la acción de la Fuerza Pública frente a las personas a las que se les haya decretado una privación de la libertad, y (iii) son medidas excepcionales y temporales que requieren un acuerdo previo.
Adicionalmente, para la Presidencia el cargo sobre la vulneración del principio de separación de poderes es producto de una interpretación errónea del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, puesto que el demandante le da un alcance que no se desprende de su contenido. De acuerdo con la intervención presentada, esta norma no faculta al presidente de la República para levantar o suspender órdenes de captura en favor de los voceros admitidos para aportar a los procesos de diálogo dirigidos a lograr la disminución de la conflictividad social, ya que, por el contrario, la norma reconoce que esta es una competencia de las autoridades judiciales. Tampoco habría una competencia dada al presidente de la República para suspender los procesos penales de los actores a que se refiere la regulación, razón por la cual el cargo de vulneración a los derechos de las víctimas no podría prosperar. A pesar de que la Presidencia solicita la declaratoria de exequibilidad frente a este cargo, también manifestó que el mismo carece de los requisitos de certeza y suficiencia.
Finalmente, respecto del cargo por la presunta violación de los derechos de las víctimas, la Presidencia señaló que esta es una normativa que no tiene por objeto regular tales derechos. Sin embargo, la interviniente sostuvo que cualquier acuerdo de paz o de sometimiento al que se arribe con fundamento en la Ley de Paz Total deberá tener como fundamento y parámetro los derechos de las víctimas reconocidos y regulados en el ordenamiento jurídico.
El Ministerio del Interior solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de la Ley 2272 de 2022 y, subsidiariamente, la inhibición por ineptitud sustantiva de la demandada, toda vez que los cargos no cumplen con los requisitos de especificidad y pertinencia.
Frente al primer cargo, dicho ministerio señaló que dado que la ley objeto de estudio no tiene connotación penal no es necesario el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Para sustentar este punto, el interviniente citó la respuesta dada por el director de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, en la que señaló que, según el acta del 4 de noviembre de 2022, se puso a consideración del Comité Técnico de Política Criminal la discusión del proyecto de ley nº. 160 de 2022 Cámara, 181 de 2022 Senado, y esa instancia decidió abstenerse de pronunciarse. Es decir, concluyó el Ministerio del Interior, que la decisión del Comité Técnico fue la de no emitir concepto y, por tanto, no procedía someter el asunto al alto nivel del Consejo Superior de Política Criminal.
Frente al segundo cargo, argumentó el Ministerio del Interior que después de revisar las grabaciones y los documentos aportados por el actor, se encontró que lo que él elevó fue una “solicitud de aplazamiento”, que no constituye ninguna de las tipologías de proposiciones a las que se refiere la Ley 5ª. En otras palabras, en tanto la solicitud que el demandante radicó en la Secretaría de la Cámara no está contemplada en el reglamento del Congreso, no es posible indicar que la falta de su discusión tenga la virtualidad de afectar la constitucionalidad de la Ley 2272 de 2022.
Frente al cargo de vulneración de la separación de poderes, el Ministerio del Interior expuso varios reparos. En primer lugar, indicó que, contrario a lo que plantea el demandante, de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 2272 no se desprende la facultad de “excarcelar detenidos”. Así, a su juicio, lo que el demandante manifestó se basa en una mera apreciación subjetiva de la norma. En segundo lugar, el Ministerio señaló que en ningún apartado de la ley se modifican los beneficios penales o los subrogados contenidos en los artículos 63 y siguientes de la Ley 599 de 2000.
En tercer lugar, argumentó dicho ministerio que la norma acusada tampoco pretende suspender las penas sino las órdenes de captura. Además, se trata de una medida meramente transitoria que está supeditada a las condiciones expresamente señaladas en el artículo 5° y sus parágrafos. Sobre este punto, señaló el Ministerio del Interior que la Corte Constitucional sostuvo en la Sentencia C-048 de 2002 que las suspensiones de las órdenes de captura son: (i) un mecanismo constitucionalmente idóneo dentro de los diálogos, negociaciones y procesos de paz; y (ii) una atribución reconocida al presidente de la República en el marco de sus competencias constitucionales para adelantar diálogos y negociaciones de paz.
Finalmente, frente al cargo de desconocimiento de los derechos de las víctimas, el Ministerio del Interior señaló que no debe prosperar puesto que la ley demandada no faculta al presidente de la República para disponer la excarcelación de condenados. Por el contrario, el Ministerio indicó que la ley es un instrumento convencional y constitucionalmente válido para allanar el camino que conduzca a acuerdos de paz o sometimiento a la justicia, que respeten los derechos de las víctimas de acuerdo con los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario (DIH). De este modo, para el Ministerio del Interior, la ley demandada protege a las víctimas y garantiza de sus derechos, pues los consagra abierta y claramente. Por consiguiente, la entidad interviniente consideró que la demanda fundamenta su cargo en una lectura descontextualizada de la ley que no es sistemática, armónica e integral de todo el texto normativo.
El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo. En relación con el primer cargo, sostuvo que carece de especificidad y pertinencia porque el demandante no sustentó la razón constitucional por la que la falta de emisión del concepto del Consejo Superior de Política Criminal genera un vicio en el trámite legislativo. Para dicho ministerio, el demandante se limitó a citar artículos sobre el trámite, a referirse a la norma que creó a este Consejo y a determinar sus deberes y funciones.
Frente al segundo cargo, el Ministerio señaló que la demanda no expuso “los altos propósitos de interés público que estaban en juego o la magnitud del procedimiento vulnerado. Por ende, para el Ministerio, el demandante no cumplió con los estándares argumentativos para articular un vicio de forma, que requieren tener en cuenta el principio de la instrumentalidad de las formas y el in dubio pro legislatoris.
En relación con los cargos de fondo en contra el artículo 5° por presunta vulneración al principio de separación de poderes y de los derechos de las víctimas, el Ministerio de Justicia y del Derecho consideró que carecen de certeza y suficiencia. Para este ministerio, el demandante le otorgó al artículo acusado un alcance que no se desprende de su texto, ya que la norma no da facultades al presidente de la República para levantar o suspender órdenes de captura de los voceros admitidos para aportar a los procesos de diálogo; por el contrario, la norma reconoce que esta competencia corresponde a la Rama Judicial. Además, indicó el Minsiterio que la norma demandada tampoco autoriza ninguna clase de suspensión de los procesos penales de los actores. La entidad señaló que si las personas admitidas como voceras en sus distintas modalidades están siendo investigadas, su designación en tal calidad no suspende ni afecta ninguno de los procesos penales que se estén adelantando en su contra. Según el Ministerio, los procesos penales continúan su trámite en el estado procesal en el que se encuentren, por lo que los derechos de las víctimas estarán siempre salvaguardados.
Tras identificar las presuntas falencias argumentativas de la demanda, el Ministerio analizó los cargos. Frente al primero, este interviniente señaló que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no constituye en sí mismo un requisito obligatorio del trámite legislativo, por lo que no tiene la capacidad de viciar el procedimiento. Adicionalmente, indicó que la norma demandada no tiene una relación estrecha con los asuntos propios del concepto de “política criminal”. Según lo dispuesto por la Corte Constitucional, las regulaciones normativas de política criminal incluyen: “(i) la tipificación de conductas delictivas; (ii) los regímenes sancionatorios y los procedimientos necesarios para proteger los bienes jurídicos; (iii) criterios para mejorar la administración de justicia; (iv) las normas que definen mecanismos para proteger a los intervinientes en los procesos penales; (v) las que regulan detención preventiva; (vi) las que definen asuntos como la prescripción de la acción penal. En este caso, la norma estaría dedicada, en concreto, a asuntos propios de orden público y a las medidas específicas a tomar para facilitar escenarios de diálogo con diferentes grupos que participan en el conflicto.
Frente al segundo cargo, el Ministerio de Justicia y del Derecho indicó que el video aportado por el actor como prueba de una presunta irregularidad corresponde al debate del proyecto de la reforma tributaria y, de acuerdo con lo certificado por la Secretaría de la Cámara de Representantes, “no se encontró en la fecha señalada, proposición radicada ante la Secretaría General de la Cámara de [R]epresentantes. El interviniente añadió que en el estudio de este tipo de irregularidades se debe evaluar la afectación al proceso de formación democrática de la norma y valorar si se desconoció la estructura básica del procedimiento, lo cual no ocurrió en este caso. Por esta razón, en criterio del Ministerio el vicio alegado no tiene la suficiente entidad para afectar la constitucionalidad de la disposición.
Finalmente, el Ministerio hizo énfasis en las competencias del presidente de la República para adelantar diálogos con diferentes grupos armados en virtud de las labores de mantenimiento del orden público, como lo ha reconocido la Corte Constitucional, por ejemplo, en la Sentencia C-379 de 2016. En consecuencia, consideró que el acercamiento con diferentes actores “no es algo novedoso ni extraño, sino que, por el contrario, es una medida encaminada al logro de la paz como valor, principio, derecho, deber y fin esencial del Estado. En este marco, el Ministerio señaló que la Ley 2272 de 2022 crea un esquema para el inicio de diálogos, conversaciones o sometimiento a la justicia y si bien hace una enunciación de las atribuciones del presidente en el ámbito de su facultad de mantenimiento del orden público, no desconoce que los mecanismos de judicialización y sujeción a la justicia deben ser definidos por el Congreso. En conclusión, este Ministerio consideró que la norma no desconoce el principio de separación de poderes.
El Ministerio de Defensa Nacional solicitó la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, pidió que se declarare la exequibilidad de la ley. En relación con el primer cago, este interviniente indicó que la obligación de que el Consejo Superior de Política Criminal rinda un concepto está contemplada en el Decreto 2055 de 2014, que no constituye un parámetro de constitucionalidad. Por ende, la ausencia de dicho concepto no genera un vicio en el trámite de la Ley 2272 de 2022.
En relación con los cargos en contra del artículo 5°, el Ministerio de Defensa consideró que el demandante parte de una premisa equivocada al señalar que tal disposición otorga al presidente de la República la potestad para excarcelar ciudadanos condenados de forma discrecional. Para el Ministerio, si bien la norma reconoce amplias atribuciones presidenciales para adelantar negociaciones y suscribir acuerdos de paz, no faculta al presidente de la República a excarcelar a personas privadas de la libertad ni autoriza la concesión de indultos; simplemente permite que personas privadas de la libertad puedan actuar como voceros en los diálogos de paz.
3.2. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitado
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte Constitucional: (i) declarar la exequibilidad de la norma al no haberse configurado los vicios de forma alegados; (ii) la exequibilidad del parágrafo del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, “en el entendido de que el presidente de la República puede admitir como voceros a las personas que se encuentren privadas de la libertad, siempre y cuanto estas participen a control remoto, es decir, virtualmente–; y (iii) la exequibilidad del inciso segundo del artículo 5º de la Ley 2272 “en el entendido de que la competencia del Gobierno nacional se circunscribe a la adopción de los requisitos y condiciones que deben cumplir las mencionadas estructuras en aras de pacificar los territorios, siempre y cuando tales requisitos y condiciones no tengan relación alguna con las condiciones para la liberación de los detenidos, dado que se trata de un asunto cuya competencia reside en la Rama Judicial.
En relación con el primer cargo de forma, la Academia argumentó que es impertinente porque lo que está censurando el actor es la conducta omisiva del Consejo Superior de Política Criminal y no el contenido material de algún artículo de la Ley 2272 de 2022. Por su parte, sobre el segundo cargo de forma, la Academia indicó que tampoco es pertinente porque el demandante no argumentó el desconocimiento de una norma superior. Además, explicó que según la información conocida sobre la sesión de la Cámara de Representantes, la proposición elevada por el representante Uscátegui fue anunciada y conocida por los congresistas que asistían a la plenaria. La Academia señaló que las proposiciones suspensivas, de conformidad con el artículo 109 de la Ley 5ª de 1992, proceden cuando se alega que se presentan situaciones de fuerza mayor o duelo. Sin embargo, el demandante solicitó el aplazamiento del debate hasta no contar con el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Es decir, que el demandante no invocó circunstancias de fuerza mayor o duelo, por consiguiente “no se daban los presupuestos para presentar la solicitud de suspensión formulada por el congresista– ni para tramitarla según el artículo 109 de la Ley 5ª de 1992.
En relación con el primer cargo por vicios de fondo en contra del artículo 5°, la Academia consideró que el actor parte de un entendimiento equivocado de la disposición, pues dicha norma no expresa que el presidente de la República esté habilitado para excarcelar detenidos. Para la Academia, la discrecionalidad del presidente solo operaría respecto de la admisión como voceros de las personas que actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias, cuando tales personas no pertenezcan a grupos armados organizados al margen de la ley. Esta discrecionalidad, indicó la organización interviniente, es expresión del ejercicio de las competencias constitucionales del presidente de la República. Por lo anterior, a su juicio , ese cargo carece de certeza y de pertinencia.
Por último, la Academia Colombiana de Jurisprudencia señaló que el cuarto cargo no cumple con los requisitos que exige la jurisprudencia para sostener la configuración de una omisión legislativa y que, incluso, si se hubieran reunido, de todas formas este reproche no está llamado a prosperar. Al respecto, la interviniente sostuvo que “no se ve la forma en que la Ley 2272 de 2022 podría resultar lesiva de los derechos y garantías constitucionales y convencionales de las víctimas” pues para su comprensión y aplicación requiere de otras normas jurídicas “como la Ley 1448 de 2011 y, por supuesto, el Código de Procedimiento Penal”. La Academia afirmó que la interpretación del ordenamiento jurídico debe hacerse a partir de un análisis integral, sistémico, de conjunto, y no insular o fragmentado. A la luz de dicha comprensión, estima que los derechos de las víctimas están debidamente protegidos por otras fuentes normativas que se deben interpretar armónicamente con la ley demandada.
Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de director del Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia, se pronunció sobre los cargos de forma y de fondo. Sobre los cargos de forma, en primer lugar, indicó que la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal no generó un vicio en el trámite. A su juicio, este concepto debe emitirse en caso de que el Consejo determine que se trata de un proyecto de ley o acto legislativo que verse sobre la “materia penal”. En este caso, el Consejo determinó que no se requería concepto, pues la Ley 2272 de 2022 no versaba sobre la mencionada materia. Adicionalmente, el interviniente señaló que el requisito de rendir concepto por parte del Consejo Superior de Política Criminal no es esencial en la formación de las leyes pues se encuentra contemplado en una ley ordinaria, y no en la ley orgánica que reglamenta el procedimiento legislativo. A su juicio, la Ley 65 de 1993, que contempla la obligatoriedad del concepto, al ser una ley ordinaria “no tiene la capacidad de modificar una ley orgánica que […] regula el trámite legislativo”. En consecuencia, en su criterio la omisión del concepto no vició el trámite de la ley demandada.
En segundo lugar, en relación con la presunta omisión de trámite de una proposición suspensiva, el profesor Reyes Alvarado consideró que se debe rechazar el cargo. Según indicó, si bien el demandante argumentó que como representante a la Cámara presentó una proposición suspensiva del debate para que este se aplazara hasta tanto no se contara con el concepto del Consejo Superior de Política Criminal, el secretario de la Cámara de Representantes señaló expresamente que en la fecha indicada no había constancia de tal proposición. Dice el interviniente Reyes que aunque el representante Uscátegui insistió varias veces a que la continuación del trámite debería supeditarse a la recepción del mencionado concepto los demás representantes no compartieron su opinión. Por esto, en la intervención se concluye, que la Cámara de Representantes no compartió la opinión del representante Uscátegui según la cual la omisión del concepto viciaba el trámite de la ley. Por tanto, concluye, no se presentó el vicio alegado por el demandante.
Frente a los cargos de fondo, el profesor Reyes Alvarado sostuvo que el artículo 5º de la Ley debe ser declarada exequible porque, contrario a lo sostenido por el demandante, esa norma no habilita al presidente de la República para suspender órdenes de captura. Dicha competencia sigue en cabeza exclusiva de la Rama Judicial y, por ende, la disposición acusada no viola el principio de separación de poderes. Para el profesor Reyes Alvarado la intervención del presidente consiste en designar a los miembros de representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley y de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, así como a algunos de sus voceros. Hecha la designación, puede proceder la suspensión de las órdenes de captura que se hayan librado en su contra.
En este punto, el interviniente señaló que en la Sentencia C-048 de 2002 la Corte Constitucional ya se pronunció sobre una norma prácticamente idéntica (el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997). En esa sentencia, la Corte indicó que las suspensiones de órdenes de captura no eximen de responsabilidad penal, y que el legislador está facultado para autorizarlas con el fin de permitir la realización de los diálogos y la firma de acuerdos.
Finalmente, el profesor Reyes Alvarado argumentó que las suspensiones de las órdenes de captura no lesionan los derechos de las víctimas porque no suponen la interrupción o la terminación de las investigaciones o procesos penales que se adelanten en contra de quienes resulten beneficiados con ellas.
En nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes los profesores Libardo José Ariza y Juan Carlos Ospina, solicitaron declarar la exequibilidad general de la Ley 2272 de 2022 y la exequibilidad condicionada del parágrafo 9° de su artículo 5º. En primer lugar, señalaron que se deben desestimar los cargos por vicios de forma. Sobre el primero, resaltaron la importancia de la intervención del Consejo Superior de Política Criminal como órgano asesor para la superación del estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria que decretó y reiteró la Corte Constitucional. No obstante lo anterior, los intervinientes argumentaron que el concepto que debe rendir dicho órgano no es ineludible en el trámite legislativo, por lo que su ausencia no configura un vicio que afecte la constitucionalidad de la ley. Si bien los intervinientes consideraron deseable que los proyectos normativos en materia penal cuenten con el concepto del Consejo Superior, insistieron en que se debe tener en cuenta que: (i) este no es vinculante para el Congreso; (ii) el Consejo tiene un rol técnico muy importante para formulación de la política criminal, pero su función se limita a la de asesorar al Gobierno nacional; y (iii) el Congreso de la República tiene autonomía deliberativa. Por consiguiente, la ausencia del concepto no vicia el trámite de la Ley.
En segundo lugar, los mencionados profesores consideraron que se deben desestimar los cargos tercero y cuarto, pues son producto de una interpretación errada sobre el procedimiento de suspensión de órdenes de captura. A su juicio, la norma no faculta al presidente para realizar tal suspensión, sino que deja claro que es competencia de las autoridades judiciales. Los profesores Ariza y Ospina indicaron, además, que la suspensión de órdenes de captura no corresponde al Gobierno nacional sino a las autoridades judiciales, de conformidad con las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004. En segundo lugar, la suspensión de órdenes de captura no es una figura nueva y no conlleva la renuncia a la persecución penal. Los intervinientes sostuvieron que derechos de las víctimas permanecen protegidos por distintos instrumentos jurídicos y autoridades del Estado. Así concluyeron que la suspensión de órdenes de captura con el fin de negociar y suscribir acuerdos de paz no es una medida que, por sí sola, viole los derechos de las víctimas “pues será en el marco del proceso penal correspondiente y del resultado del proceso de diálogo, negociación o acuerdo, con deseable éxito, que se puedan satisfacer los derechos de las víctimas.
En tercer y último lugar, los intervinientes solicitaron declarar la constitucionalidad condicionada del parágrafo 9° del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022. Ese parágrafo estipula que para acceder a cualquier tipo de beneficios o incentivos políticos, legales o socioeconómicos que se contemplen en los acuerdos, se deberá exigir, al menos, el desarme, la desmovilización, la colaboración con la justicia y la demostración de la voluntad real de reincorporación a la vida civil. Asimismo, en el caso de los miembros de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, se exigirá información suficiente para el desmantelamiento de economías ilegales. Los intervinientes solicitan el condicionamiento de este parágrafo “bajo el entendido de que la satisfacción de los derechos de las víctimas es una condición mínima de acceso a los incentivos y/o beneficios políticos, legales y socioeconómicos contemplados en los acuerdos. A juicio de estos profesores, es contrario a la Constitución que no se establezca como condición de acceso a los beneficios la satisfacción de los derechos de las víctimas.
La organización Human Rights Watch presentó un concepto en el que no se hace una solicitud específica sobre la exequibilidad o inexequiblidad de la norma demandada. Sin embargo, dicha entidad solicitó a la Corte Constitucional tener en cuenta los estándares internacionales relevantes en materia de DIH para diferenciar entre los grupos armados que hacen parte del conflicto armado y los que no participan de aquél. Así mismo, dicha organización enunció las obligaciones relevantes de Colombia en materia de derecho internacional de los derechos humanos, en particular, el deber de garantizar el acceso a la justicia.
Ana María Rodríguez Valencia y Julián González Escallón, directora y coordinador del área de incidencia nacional de la Comisión Colombiana de Juristas solicitaron a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la ley demandada. En primer lugar, indicaron que la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal no afecta la capacidad del órgano legislativo para deliberar y expedir leyes. En segundo lugar, señalaron que, en este caso, no se viola el principio de separación de poderes porque la ley no otorga una facultad de excarcelación al presidente, sino sólo la de reconocer una condición especial por la cual una persona privada de su libertad puede acceder a un escenario de negociación. Finalmente, explicaron que no hay una vulneración a los derechos de las víctimas puesto que la ley acusada busca, a través de la negociación y como parte del acuerdo de paz, satisfacer sus derechos.
Jorge Kenneth Burbano Villamarín, David Andrés Murillo Cruz y Cristhian Camilo Rodríguez Martínez, miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, solicitaron a la Corte Constitucional declarar exequible la ley respecto a los vicios de forma alegados. Para los intervinientes, dentro del procedimiento legislativo no está establecida como condición para la expedición de leyes el estudio obligatorio del concepto expedido por el Consejo Superior de Política Criminal.
Sobre los cargos de fondo, los intervinientes señalaron que no es cierto, como lo indica el demandante, que el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 otorgue al presidente de la República “la potestad abierta de excarcelar detenidos” de forma discrecional, pues son los jueces los competentes para “administrar justicia y decidir la libertad o no de un detenido con base en lo establecido la ley (artículos 116 y 230 superiores). También indicaron que la interpretación que hace el demandante de la facultad asignada al presidente en esa norma no corresponde a su contenido, pues ella no lo habilita para “liberar a cualquier detenido a su arbitrio. Por la misma razón, los intervinientes consideraron que el demandante atribuye al parágrafo 1° del artículo 5º acusado un contenido que no es real. En concreto, los intervinientes sostuvieron que el demandante no toma en cuenta que las autoridades judiciales y estatales, en general, conservan “la responsabilidad de velar por la protección de las víctimas y la custodia y vigilancia permanentes de los voceros de paz que se vean beneficiados por la aplicación de un régimen de semilibertad, en el marco de las negociaciones de paz. En consecuencia, el Observatorio de la Universidad Libre solicitó a la Corte inhibirse de decidir de fondo por falta de certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos presentados en la demanda.
Martha Maya Calle, directora de Proyectos para Latinoamérica del Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT, por sus siglas en inglés) le presentó a la Corte una reseña con algunas experiencias comparadas sobre diálogos y negociaciones, y un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho a la paz y los deberes y limitaciones que se desprenden de la defensa y del mantenimiento del orden público. Así mismo, esta interviniente solicitó a la Corte: (i) enfatizar en la importancia del diálogo en la consecución de la paz; (ii) incluir una referencia explícita al hecho de que la política de paz no puede hacerse al margen del deber del Estado de proteger la integridad física de los ciudadanos, la estabilidad institucional y la defensa de la soberanía e integridad territorial; y (iii) tener en cuenta en el estudio de constitucionalidad el impacto de las definiciones incluidas en la ley acusada, para efectos de “paz, en la estrategia y política de seguridad y defensa nacional.
3.3. Intervenciones ciudadana–
Víctor Mosquera Marín, Cristian Javier Angulo León, Mónica Roa Hastamory, Juliana Arciniegas Mariño y Camila Avella Blanco, como miembros de la Fundación Derechos y Justicia Asociados solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 2272 de 2022 por vicios en el trámite legislativo. A su juicio, por un lado, la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal es un vicio insubsanable, y su exigencia tendría fundamento en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y T-197 de 2017, así como en la Ley 5 de 1992, la Ley 65 de 1993 y el Decreto 2055 de 2014. Por otro lado, estos ciudadanos también consideraron que constituye un vicio insubsanable la falta de discusión y trámite de la proposición suspensiva presentada por el representante a la Cámara José Jaime Uscátegui.
De manera subsidiaria, este grupo de personas intervinientes pidieron la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones sobre suspensión de órdenes de captura, incluidas aquellas con fines de extradición, y del otorgamiento de beneficios a grupos armados delincuenciales contemplados en el artículo 5º de la ley demandada. Los intervinientes sostuvieron que dichas facultades violan los principios de separación de poderes, independencia judicial y reserva legal; los tratados internacionales de protección de derechos humanos; y hacen ineficaces los compromisos asumidos por Colombia en virtud de la Convención de Palermo, los cuales se deben cumplir de buena fe.
Harold Sua Montaña solicitó a la Corte Constitucional: (i) declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por la presunta vulneración del artículo 151 de la Constitución; (ii) declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el cargo subsidiario contra el artículo 5º de la ley por presuntamente desconocer los artículos 113, 114, 116, 121, 230 y 93 de la Carta; y (iii) declarar inexequible la totalidad de la ley por la falta de sometimiento y discusión de la proposición suspensiva durante el trámite legislativo.
El representante a la Cámara Alirio Uribe Muñoz solicitó a la Corte Constitucional que se inhiba de proferir una decisión de fondo y, subsidiariamente, que declare la exequibilidad de la ley respecto a los cargos formulados, por las siguientes razones. Primero, porque la demanda es inepta por no cumplir con los requisitos de claridad y certeza al no incluir explicaciones comprensibles y partir de interpretaciones equivocadas. Segundo, porque la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal no genera un vicio de constitucionalidad, ya que no toda la ley versa sobre temas asociados a la política criminal o penales. Además, porque el Gobierno nacional no tiene un “poder de veto” de la actividad legislativa y el Comité Técnico del Consejo Superior decidió abstenerse de emitir un pronunciamiento. Tercero, porque la solicitud elevada por el representante Uscátegui el 2 de noviembre no equivale a una proposición. Cuando dicha petición se radicó, el debate del proyecto de ley había terminado y se encontraba en proceso de conciliación, el cual se limita a aprobar o desaprobar los textos conciliados y no a reabrir los debates de todo el proyecto.
En relación con los cargos materiales, el congresista señaló que la ley demandada: (i) no vulnera el principio de separación de poderes ya que no puede interpretarse que el presidente usurpe funciones de las ramas legislativa y judicial, puesto que no se le otorgan funciones de excarcelación discrecional; y (ii) no vulnera los derechos de las víctimas, ya que los derechos de esta población no se satisfacen simplemente porque su victimario o presunto victimario esté privado de la libertad. Además, indica el interviniente, que las víctimas tienen derecho a participar si consideran que la solicitud de la libertad vulnera sus garantías.
Ana María Arboleda Perdomo solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la ley demandada por violar el principio de separación de poderes y vulnerar los derechos de las víctimas. En especial, la ciudadana indicó que los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 5° de la ley demandada otorgan atribuciones al presidente para realizar actividades que son propias de los jueces de la República, tanto al momento de nombrar voceros como de solicitar la suspensión de órdenes de captura. Adicionalmente, la interviniente señaló que se desconocen los derechos de las víctimas a la justicia y a la protección contra la arbitrariedad, establecidos en diferentes cuerpos normativos internacionales, regionales y nacionales.
En resumen, el sentido de los conceptos y las intervenciones es el siguiente:
| Exequibilidad simple | Exequibilidad condicionada | Inexequibilidad | Inhibición |
| Presidencia de la República. Ministerio del Interior. Universidad Externado de Colombia. Universidad Libre (vicios formales). Comisión Colombiana de Juristas. | Academia Colombiana de Jurisprudencia. Universidad de Los Andes. | Víctor Mosquera Marín, Cristian Javier Angulo León, Mónica Roa Hastamory, Juliana Arciniegas Mariño, Camila Avella Blanco. Harold Sua Montaña. Ana María Arboleda Perdomo. | Ministerio de Justicia y del Derecho. Ministerio de Defensa Nacional. Universidad Libre (vicios materiales). Alirio Uribe Muñoz. Ministerio del Interior (como pretensión subsidiaria). |
Fuente: elaboración propia con la información del expediente
3.4. Concepto de la procuradora general de la Nación
El 24 de julio de 2023 la procuradora general de la Nación presentó concepto en el que solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022 por vicios en el trámite legislativo y declararse inhibida en relación con los cargos presentados contra el artículo 5º.
La procuradora general consideró que en el trámite legislativo se presentaron vicios insubsanables, ya que los congresistas no contaron con los elementos de juicio necesarios para desarrollar una deliberación ilustrada. En su escrito, esta funcionaria indicó que los congresistas tienen diferentes mecanismos para adoptar una decisión informada y deliberada sobre los proyectos de ley: los documentos de trabajo parlamentario y los conceptos externos que deben ser aportados por determinados cuerpos técnicos del Estado en virtud del principio de colaboración armónica. En esta segunda tipología se encuentra el concepto del Consejo Superior de Política Criminal, cuya emisión y remisión a las cámaras es una obligación establecida en la Sentencia T-762 de 2015.
La procuradora general insistió en que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la remisión del mencionado concepto no es un requisito caprichoso, sino que es un mecanismo técnico de colaboración armónica entre las ramas del poder público. Por lo anterior, a su juicio, la validez de las leyes puede verse afectada cuando en los debates los congresistas no tienen la oportunidad de deliberar ilustradamente. En este caso, continuó, la validez de la Ley 2272 de 2022 se ve afectada, pues por los contenidos que desarrolla esta normativa, relacionados con la política criminal del Estado y el sistema de justicia penal y penitenciario, el Consejo Superior de Política Criminal tenía la obligación de emitir un concepto previo y rendirlo ante las cámaras. La procuradora general hizo énfasis en que la ley introduce una caracterización nueva de los actores del conflicto armado, la cual impactaría de manera evidente la política criminal del Estado en tanto sujetos que, en principio, están sometidos a las reglas de la justicia ordinaria. Asimismo resaltó que, en ocasiones pasadas, cuando se discutieron iniciativas que buscaban prorrogar las disposiciones de la Ley 418 de 1997, el Consejo Superior sí emitió concepto previamente.
Después de revisar el trámite legislativo surtido en este caso, la procuradora general concluyó que la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal no fue una situación accidental, sino que se trató de una “actuación deliberada, en la que el Gobierno Nacional no actuó razonablemente para que los congresistas contaran con dicho insumo en el desarrollo de sus deliberaciones. Para sustentar dicha conclusión, afirmó que en el transcurso del trámite legislativo unos congresistas de la oposición propusieron posponer la deliberación a fin de esperar la remisión del concepto; sin embargo, tales solicitudes no fueron atendidas por las mesas directivas.
En este punto, la procuradora general concluyó que la ausencia del concepto referido derivó en: (i) la violación de los mandatos constitucionales que exigen que los debates sean debidamente ilustrados; (ii) el principio de seguridad jurídica, en tanto el legislador desconoció un acto propio al aprobar un cuerpo normativo que desconoce la medida de autocontrol establecida en el artículo 167 de la Ley 65 de 1993; y (iii) el deber superior de cumplir con las decisiones judiciales, en concreto, la establecida en la Sentencia T-762 de 2015.
Frente a los cargos relacionados con la violación del principio de separación de poderes y el desconocimiento de los derechos de las víctimas, la procuradora general consideró que la demanda es inepta porque carece de certeza y suficiencia, ya que el accionante realizó “un análisis incompleto y asistemático de la norma demandada”, el cual generó que se le atribuyeran efectos que se desvirtúan con la lectura integral de la ley.
Por disposición de los magistrados sustanciadore se realizó una audiencia pública con el objetivo de oír a los demandantes, las autoridades que participaron en la elaboración de la norma demandada, y las organizaciones y personas expertas en la materia, frente a las siguientes temáticas: (i) los agentes responsables de graves y masivas violaciones a los derechos humanos, crímenes de guerra y de lesa humanidad en Colombia; (ii) las negociaciones con estos grupos armados al margen de la ley en el pasado; (iii) la reincidencia y su impacto en las dinámicas de violencia del país; y (iv) las implicaciones del incumplimiento por parte de algunas personas de acuerdos de paz y negociaciones anteriores. El resumen de las intervenciones que se realizaron en dicha audiencia se encuentra anexo a esta sentencia (anexo 2. La diligencia se desarrolló en conjunto con el proceso acumulado D-15.104 y D-15.110.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución.
Cuestión previa. Análisis de la aptitud sustancial de la demanda
Como se reseñó arriba, los ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional y el ciudadano Alirio Uribe Muñoz, solicitaron a la Corte Constitucional inhibirse de tomar una decisión por ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte, la Universidad Libre solicitó a la Corte declararse inhibida pero solo frente a los vicios de fondo. En consecuencia, la Sala Plena de la Corporación considera que es oportuno analizar la aptitud sustancial de la demanda para fundar un juicio de constitucionalidad, de cara a los reparos que al respecto formularon los referidos intervinientes.
En reiterados pronunciamientos la Corte ha señalado que la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40 y 241 de la Carta, aunque desprovista de formalismos y rigores técnicos, sí exige del demandante una mínima carga argumentativa que permita comprender cuál es el concepto de la vulneración. Este último es un requisito que toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir para ser admitida. En sentencia C-1052 de 2001 la Corte precisó el alcance de dicha carga, en el sentido de que los argumentos de la demanda deben ser claros, concretos, específicos, pertinentes y suficiente. En la sentencia C-385 de 2022, la Corte sintetizó el contenido de tales requisitos en los siguientes términos:
Ahora bien, la satisfacción de tales exigencias debe evaluarse a la luz del principio pro actione, en atención a la naturaleza pública de la acción. A la luz de dicho precepto, “la valoración de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura, y serán admisibles aquellas demandas que aporten los elementos básicos para emprender el juicio de constitucionalidad.
En el asunto bajo examen, de acuerdo con la intervención del Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho, los cargos de forma carecen de especificidad y pertinencia pues: (i) el demandante no sustentó debidamente por qué la falta del concepto del Consejo Superior de Política Criminal genera un vicio en el trámite legislativo; y (ii) tampoco expuso el alcance del principio de duda en favor del legislador y de instrumentalidad de las formas, para determinar el efecto de la omisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes de someter a discusión y votación una proposición suspensiva. El Ministerio de Defensa Nacional alegó que la ineptitud sustantiva de la demanda deriva de que no se especificó el parámetro de constitucionalidad en el cual consta la exigencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, toda vez que la obligatoriedad de este tiene como fuente normativa un decreto. Finalmente, Alirio Uribe Muñoz sostuvo que la demanda es inepta debido a que no es clara, ya que no determina cuáles son los artículos que hablan sobre la política criminal y parte de un entendimiento equivocado del artículo 167 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014.
Como se pasará a explicar, la Corte no comparte lo dicho en dichos conceptos e intervenciones, que indican que el primer cargo de forma carece de claridad, especificidad y pertinencia, y el segundo de especificidad y pertinencia. A continuación se exponen las razones por las cuales la Corte considera que estos cargos sí son aptos.
En el primer cargo formal los argumentos expuestos en la demanda son, claros porque, en primer lugar, siguen un hilo conductor que permite comprender la demanda y los argumentos que fundan la presunta inconstitucionalidad de la norma cuestionada. En segundo lugar, los planteamientos son específicos porque describen cómo y por qué la falta del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal puede comportar una vulneración de normas constitucionales, específicamente del artículo 150 constitucional, y desconocer lo dicho en las sentencias T-762 de 2015 y C-075 de 2022 en el sentido de que el trámite de los proyectos de ley con incidencia en la política criminal debe contar con el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Finalmente, los cargos son pertinentes porque si bien el demandante para soportar su cargo mencionó normas que no son constitucionales, como la Ley 65 de 1993 y el Decreto 2055 de 2014, también soportó sus argumentos en disposiciones que sí lo son, particularmente en los artículos 135.3 y 150 de la Constitución.
En efecto, de acuerdo con la demanda, la falta del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal vulnera los artículos 135.3 y 150 de la Constitución. El artículo 135.3 hace referencia a las facultades de cada Cámara frente al ejecutivo, lo cual tiene relación con la situación que pone de presente el demandante, toda vez que en su calidad de representante a la Cámara elevó solicitudes al ejecutivo sobre el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Sin embargo, ese artículo no contiene normas que rijan el trámite legislativo y el demandante no presentó argumentos específicos para considerarlo como parámetro de constitucionalidad. Por esta razón la Sala solo abordará este cargo de vicio de procedimiento en función del parámetro de constitucionalidad del artículo 150 superior, bajo el entendido de que, para el actor, la expedición de la ley sin el citado concepto podría significar un desbordamiento de la facultad constitucional del Congreso para hacer leyes, y, con ello, la vulneración del mencionado precepto constitucional.
En el segundo cargo formal las razones desarrolladas en la demanda son específicas en cuanto explican por qué la omisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes de someter a discusión y votación una proposición suspensiva tiene el alcance de lesionar las normas contentivas del trámite legislativo, de manera precisa las que disciplinan los deberes de esta autoridad. En este punto es necesario señalar que no existe un estándar argumentativo para que los ciudadanos aleguen vicios de forma en el trámite legislativo que les implique siempre someter el presunto vicio a un juicio de “instrumentalidad de las formas” o a argumentar siempre desde el principio que indica que las dudas deben resolverse a favor del legislador. Las planteamientos, además, son pertinentes porque están fundados en el presunto desconocimiento de aquellas normas de la Ley 5ª de 1992 que sirven de parámetro de constitucionalidad al hacer parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, por cuanto desarrollan el contenido directo de un mandato superio.
Tal y como arriba se reseñó respecto de los cargos de fondo, esto es, la violación al principio de separación de poderes (cargo tercero) y de los derechos de las víctimas (cargo cuarto), se presentaron distintos reparos sobre la aptitud de la demanda. Sobre el cargo cuarto, la Presidencia de la República indicó que no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia, pues la norma demandada no reconoce una competencia en favor del presidente para suspender los procesos penales de los actores a los que se refiere la regulación.
El Ministerio del Interior señaló que el tercer cargo carece de certeza porque de la lectura del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 no se evidencia la facultad que señala el demandante de “excarcelar detenidos” o suspender las penas. En similar sentido, los ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional consideraron que tanto el tercer como el cuarto cargo carecen de certeza y suficiencia en tanto surgen de una interpretación errónea del demandante, pues la norma acusada no da facultades al presidente de la República para levantar o suspender órdenes de captura ni para excarcelar ciudadanos condenados.
Por su parte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia consideró que el tercer cargo es incierto porque parte de un entendimiento equivocado de la disposición y el cuarto cargo no es claro, pues pareciera hacer referencia a una omisión legislativa relativa, sin hacer alusión a ella. El concepto presentado por la Universidad Libre indicó que los dos cargos de fondo carecen de certeza y suficiencia porque lo alegado como inconstitucional por el actor no se encuentra objetivamente en el texto de la ley demandada.
Así mismo, la procuradora general de la Nación consideró que respecto de los cargos tercero y cuarto la Corte Constitucional debe inhibirse porque carecen de certeza y suficiencia, ya que el accionante realizó un “análisis incompleto y asistemático” de la norma demandada.
De lo anterior se tiene que según algunos intervinientes los cargos de fondo relativos al desconocimiento del principio de separación de poderes y a la vulneración de los derechos de las víctimas serían ineptos, al considerar que la norma no contempla una facultad en cabeza del presidente para solicitar la excarcelación de los voceros de organizaciones humanitarias y sociales y que se trata, por el contrario, de una interpretación subjetiva del demandante.
En cuanto al tercer cargo, la Corte observa que el artículo 5 de la Ley 2272 -cuyo contenido se cuestiona en su totalidad-, contempla unas medidas que, a juicio del actor, vulneran el principio constitucional de separación de poderes. Para el demandante, tales medidas permiten que el presidente de la República asuma funciones de las ramas legislativa y judicial. Independientemente de que le asista razón o no al accionante, por lo pronto se observa que ese reparo es comprensible y parte de un contenido cierto del artículo acusado. Esta norma expresamente autoriza a los representantes del Gobierno nacional a realizar, “siguiendo los lineamientos del presidente de la República”, varias acciones en pos de la reconciliación, la convivencia pacífica y la paz. Además, en la medida en que el actor precisa, aunque sumariamente, la razón por la que considera que la norma es inconstitucional, bien puede concluirse que también se satisface el presupuesto de suficiencia, ya que se formuló al menos una razón específica y constitucionalmente relevante que suscita una mínima duda sobre la conformidad de dicho artículo con el texto superior. La Sala reitera que el principio pro actione establece que se deben considerar aptas las demandas que contienen los elementos básicos para adelantar el juicio de constitucionalidad, a pesar de que sean presentados sin mayor grado de elaboración o sofisticació.
En relación con el cuarto cargo, el artículo cuestionado se refiere a la autorización para el nombramiento como voceros de los miembros de tales organizaciones que el presidente considere pueden contribuir a la paz, aunque no se refiere expresamente a la solicitud de excarcelación. Sin embargo, no es menos cierto que una aplicación posible de la norma es la que cuestiona el demandante, como se pasará a explicar.
Adicionalmente, el principio del efecto útil de la norma permite concluir que una aplicación de la expresión “y se encuentren en privación de libertad”, contemplada en la norma demandada, permite su excarcelación, lo que para el demandante resulta violatorio del derecho de las víctimas al recurso judicial efectivo.
En consecuencia, la interpretación que la demanda hace de las normas impugnadas corresponde a su contenido objetivo. Por ende, no les asiste razón a los intervinientes al asegurar que los argumentos de la demanda son producto de interpretaciones subjetivas, de suposiciones que exceden el texto de la ley o de entendimientos equivocados de las disposiciones demandadas. Esto hace que se cumpla con el mínimo argumentativo de certeza, que, en virtud del principio pro actione, le permite a la Corte hacer un análisis de fondo de la constitucionalidad de la norma acusada.
Problemas jurídicos y estructura de la decisión
De acuerdo con los cargos planteados en la demanda, y teniendo en cuenta las posiciones que al respecto fueron formuladas tanto en las intervenciones escritas como en la audiencia pública, la Sala debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿Durante el trámite de la Ley 2272 de 2022 el Consejo Superior de Política Criminal presentó concepto previo y no vinculante sobre el proyecto de ley, en los términos del artículo 167 de la Ley 65 de 1993? En caso negativo, ¿constituye un vicio de procedimiento en la formación de la Ley 2272 de 2022 el que no se haya contado con dicho concepto?
Respecto del segundo cargo:
¿Constituye un vicio de procedimiento en la formación de la Ley 2272 de 2022 la omisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes de someter a discusión y votación una solicitud suspensiva del debate?
Respecto del tercer cargo:
¿Vulneran el principio constitucional de separación de poderes las facultades que, en relación con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y la designación de voceros, otorga al Gobierno nacional el artículo 8° de la Ley 418 de 1997 -en la forma como fue modificado por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022-?
Respecto del cuarto cargo:
¿Vulnera los derechos de las víctimas el nombramiento que, como voceros, haga el presidente de la República de miembros de organizaciones sociales y humanitarias que “se encuentren en privación de libertad”?
Primer cargo: vicio de procedimiento en la formación de la ley por omisión del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal
Según el demandante, la omisión del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal constituye un vicio de forma en la elaboración y aprobación de la ley que afecta su constitucionalidad porque desconoce el artículo 150 constitucional. Para analizar este cargo, la Sala se referirá, en primer lugar, al control de constitucionalidad frente a los presuntos vicios de procedimiento en la formación de la ley y, en segundo lugar, al concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal y su relación con el trámite legislativo. Con base en ello, en tercera instancia, analizará si se incurrió en una vulneración del artículo 150 constitucional y, por tanto, en un vicio de procedimiento en la formación de la ley.
El control de constitucionalidad de los presuntos vicios de procedimiento en la formación de la ley
El control de constitucionalidad que adelanta esta Corporación es de dos clase. El primero es formal, en el que se evalúa si en la aprobación de la disposición acusada se cumplió con el procedimiento de formación de la ley que establecen las normas constitucionales y las normas orgánicas sobre la materia. El segundo es sustancial, y en él se analiza el contenido de la norma o disposiciones acusadas a la luz de la Constitución.
El control formal tiene como parámetro la Constitución Política y otras normas que, sin estar específicamente contenidas en la Constitución, forman parte del bloque de constitucionalida, como sucede con las leyes orgánicas, que regulan la actividad legislativa (art. 151 C.P.) y “permit[e]n determinar el alcance real de normas constitucionales. De acuerdo con la Constitución Política y la jurisprudencia constituciona, la normatividad orgánica que regula la actividad legislativa, incluye (i) el reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; (iii) los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo; y (iv) la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
Dada esta temática específica y su procedimiento especial, las leyes orgánicas tienen un rango superior al de las demás leyes, y constituyen verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinari. Como quiera que el proceso legislativo tiene reserva de ley orgánica, una ley ordinaria no puede establecer los procedimientos o requisitos para la elaboración de las leyes ni puede constituirse en un parámetro de control de constitucionalidad para determinar si existió un vicio en el proceso legislativo. La misma conclusión se deriva de los decretos leyes expedidos por el presidente de la República. Como bien los expresa el artículo 150.10 de la Constitución, no es posible otorgarle al presidente facultades extraordinarias para la expedición de leyes orgánicas.
De lo anterior se sigue que hay un reparto de competencias entre el legislador ordinario, estatutario y orgánic. Si bien la actividad legislativa transcurre principalmente en el marco de las funciones del legislador ordinario, a fin de respetar y dar desarrollo al principio democrático, hay materias explícitamente señaladas por el Constituyente, que deben someterse al régimen especial del procedimiento legislativo.
En efecto, el artículo 151 constitucional establece que “[e]l Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el alcance de la reserva de ley orgánica establecida en este artículo comprende “[…] no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. […] '[L]a actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la Constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo'.
Así, solo la Constitución Política (en principio, su Título V) y las leyes orgánicas “[…] en los precisos casos en los que la misma [C]onstitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes, son, por regla general, el parámetro para el control de constitucionalidad formal de las leyes.
No obstante, no toda irregularidad en el procedimiento de formación de la ley constituye necesariamente un vicio que lleve a su invalidez. La Corte Constitucional, en aplicación del principio de instrumentalidad de las forma, ha diferenciado entre meras irregularidades y vicios de procedimient, pues en ciertos casos “puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras […].
Caracterización del Consejo Superior de Política Criminal y fundamento legal y alcance de la obligación de rendir el concepto previo
El Consejo Superior de Política Criminal es un organismo colegiado asesor del Gobierno nacional creado por el Decreto 2062 de 199. Está integrado por 19 miembros que hacen parte de las diferentes ramas del poder público, e ingresó a la legislación a través de la Ley 888 de 2004 que modificó el Decreto 200 de 200 en lo relacionado con el Consejo Superior de Política Criminal y Penitenciaria. Luego fue incluido en el Código Penitenciario y Carcelario, ya que el artículo 91 de la Ley 1709 de 201 modificó el Consejo Nacional de Política Penitenciaria y Carcelaria que estaba reglamentado en el artículo 167 de la Ley 65 de 199. Actualmente el Consejo Superior de Política Criminal se rige por el Decreto 2055 de 201.
De acuerdo con el Decreto-Ley 1050 de 196 los Consejos Superiores son organismos adscritos a los ministerios encargados de “[…] asesorar al ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o planes de acción. El Consejo Superior de Política Criminal es un espacio de coordinación institucional, de participación y discusión de la política estatal en materia criminal encabezado por el poder ejecutivo, quien tiene a su cargo el diseño de la política criminal, competencia que no es privativa suya, sino que comparte con otros organismos como el Congreso de la República, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nació.
El Consejo Superior de Política Criminal está presidido por el ministro de Justicia y del Derech y tiene una Secretaría Técnica que es ejercida por la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derech. También cuenta con un Comité Técnic, el cual es dirigido por el Viceministerio de Política Criminal y Justicia Restaurativa de dicho ministerio y o su delegad. Dentro de sus funciones este Comité tiene la de:
En el artículo 167 del Código Penitenciario y Carcelario se establece que una de las funciones del Consejo Superior de Política Criminal es:
Y en el numeral 6 del artículo 3º del Decreto 2055 de 2014 se especifica que le corresponde:
Según indica el Decreto 2055 de 201, corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho coordinar todas las acciones para que estos conceptos sean conocidos por el Congreso de la República.
De todo lo anterior se puede concluir sobre este concepto que: (i) es previo al inicio del trámite del proyecto en el Congreso; (ii) no es vinculante; (iii) se exige su presentación en todos los casos de discusión de proyectos de ley y de acto legislativo que se encuentren en etapa de diseño e incidan en la política criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal; (iv) su elaboración y emisión está a cargo del Consejo Superior de Política Criminal pero en este proceso el Comité Técnico debe emitir un concepto inicial sobre los proyectos de ley y de acto legislativo que se someterán a discusión de los miembros del Consejo Superior; (v) el Ministerio de Justicia y del Derecho es el responsable de que el concepto sea conocido por el Congreso de la República; (vi) el concepto previo es un documento de carácter técnico científico y como tal puede obrar como una entre muchas fuentes de ilustración para los legisladores en materia de política criminal; (vii) las normas que regulan el concepto imponen obligaciones para el Consejo Superior de Política Criminal y para el Ministerio de Justicia y del Derecho, pero no así para el Congreso de la República; y (viii) ninguna de las normas que regulan el concepto previo establece que su ausencia impida el desarrollo del trámite legislativo.
Sobre la presunta vulneración del artículo 150 de la Constitución
En su intervención por escrito y en la audiencia pública, el ministro de Justicia y del Derecho pretendió desvirtuar este cargo al presentar el oficio del 26 de enero de 2023 emitido por la secretaría técnica del Comité Técnico del Consejo Superior de Política Criminal. En dicho documento se informa que el Comité fue citado el 4 de noviembre de 2022 para examinar el proyecto de ley No. 160 de 2022 Cámara, 181 de 2022 Senado y en esta sesión: “el proyecto fue votado por el Comité Técnico de Política Criminal, y colegiadamente esa instancia decidió abstenerse de pronunciamiento, es decir, que la decisión del Comité Técnico fue la de no emitir concepto, debiéndose aclarar que solo está facultado el Comité para elaborar conceptos, cuando las votaciones son favorables o desfavorables a los proyectos de ley o de acto legislativo. Así mismo, obra en el expediente certificado expedido por el secretario general del Senado en el que se informa que “no se presentó concepto por parte del Consejo Superior de Política Criminal.
Lo que se observa, entonces, es que hay dos apreciaciones sobre el concepto del Consejo Superior de Política Criminal en el trámite legislativo que dio lugar a la Ley 2272 de 2022: una según la cual no hubo una omisión, sino que el Comité Técnico decidió no conceptuar, y otra, que defiende el demandante, según la cual no se presentó concepto alguno, por lo que el Consejo Superior de Política Criminal no habría cumplido con sus funciones afectando así el trámite legislativo. Frente a esta situación en concreto, la Sala se permite establecer las siguientes claridades.
Emitir concepto para contribuir a la tecnificación del debate legislativo en determinadas materias es una función del Consejo Superior de Política Criminal, que implica que también pueda abstenerse de rendirlo cuando considere que las temáticas de que trata el proyecto de ley o de acto legislativo no están relacionadas con la “materia penal que determina el ámbito de sus competencias. De modo que el Consejo Superior de Política Criminal también ejerce sus funciones cuando resuelve no conceptuar, con fundamento en el concepto que rinda el Comité Técnico, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 18 del Decreto 2055 de 2014.
Ahora bien, aclara la Sala que el Consejo se encuentra obligado a presentar concepto sobre todos los proyectos de ley y de acto legislativo en “materia penal”. Esta es una función que no es potestativa según se desprende de lo previsto en los artículos 167 del Código Penitenciario y Carcelario y 3.6 del Decreto 2055 de 2014.
Es decir que no le asiste razón al ministro cuando argumenta que el Consejo Superior de Política Criminal cumplió con su función en cuanto el Comité Técnico decidió no emitir concepto. Si se aceptara ello, sería asumir que el Comité Técnico puede sustituir al Consejo en su función de decidir emitir conceptos frente a proyectos de ley o de acto legislativo en materia penal. Adicionalmente, la Sala considera que no es posible tener por presentado el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal para su consideración en el trámite legislativo, cuando el referido concepto, o la decisión de no conceptuar, se presenta, como en este caso, el mismo día en que la Ley 2272 de 2022 fue promulgada, esto es el 4 de noviembre de 202.
Por lo anterior, la Sala Plena concluye que en el presente caso no se contó con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, tal y como lo certificaron los secretarios generales del Senado y de la Cámara de Representantes. No obstante, esto no implica que se haya configurado un vicio ni una irregularidad en el trámite legislativo, como pasa a argumentarse.
De este modo, el incumplimiento de la Ley 5ª de 1992, si bien por sí mismo puede constituir un vicio en la validez de un acto jurídico del Congreso, en algunos casos referidos de manera estricta al ejercicio de la función legislativa, también puede interpretarse como un incumplimiento del artículo 150 constitucional en la medida en que, como se señaló, es el fundamento de la competencia del Congreso en esta materia.
Ahora bien, el fundamento jurídico del deber del Consejo Superior de Política Criminal de conceptuar es el Código Penitenciario (Ley 65 de 1993) y el Decreto 2055 de 2014), y no ela Ley 5ª de 1992. Por tanto, concluye la Sala que no constituye un requisito de validez del procedimiento legislativo en materia penal, que antes o durante el trámite de un proyecto de ley el Congreso tenga conocimiento del concepto emitido por el Consejo Superior de Política Criminal. Esto es así al menos por las siguientes razones.
Primero, la regulación del procedimiento legislativo tiene reserva de ley orgánica y ello supone que debe tramitarse a través de un tipo especial de ley que tiene jerarquía superior a la de ley ordinaria, razón por la cual está integrada al bloque de constitucionalidad en sentido lat. No puede una ley ordinaria como la que regula al Consejo Superior de Política Criminal, ni mucho menos un decreto (como fue toda su regulación precedente), establecer requisitos procedimentales al Congreso de la República y mucho menos parámetros para el control de constitucionalidad formal de las leyes.
Segundo, de la literalidad de la normatividad descrita se desprende que la expedición de los conceptos frente a los proyectos de ley en materia penal es una exigencia que hace la ley ordinaria al Consejo Superior de Política Criminal en desarrollo de su función asesora. De ninguna manera constituye un requisito del procedimiento legislativo que obligue al Congreso de la República.
Tercero, se trata de un concepto a través del cual el Consejo Superior de Política Criminal ejerce su función asesora y no tiene carácter vinculante, es decir, el Congreso no tiene la obligación de atender su recomendación. El concepto constituye un insumo muy importante para la racionalización de la actividad legislativa y para promover un debate técnico e informado, pero no es el único elemento con el que cuenta el Congreso para ejercer su actividad deliberativa. Aún más, no se trata de un concepto que establezca los límites de la deliberación. Así las cosas, y a pesar de la importancia del concepto, dada la naturaleza de la actividad legislativa, la libertad de configuración del legislador y su carácter no vinculante, este no es indispensable para la discusión y aprobación de las leyes.
Cuarto, la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de la colaboración armónica en los procesos de discusión y construcción de la política criminal. Sin embargo, esta Corporación también ha señalado que, aunque dicha colaboración es un principio a la luz del cual se deben ejercer las competencias en el modelo orgánico de la Constitución de 1991, ello no implica que siempre sea imperativa la participación de todos los órganos en la discusión de las leyes. A propósito de un debate sobre la competencia de la Fiscalía General de la Nación para participar en el diseño de la política criminal del Estado, la Corte Constitucional señaló:
“ORDENAR al Congreso de la República que, dentro del ámbito de sus competencias y respetando su libertad de configuración del derecho, de aplicación a lo dispuesto en los artículos 3º, numeral 6º, y 18 del Decreto 2055 de 2014, en el sentido de contar con el concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para iniciar el trámite de proyectos de ley o actos legislativos que incidan en la política criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal”. [Negrilla original].
Como se ha visto, las órdenes establecidas en el numeral 6º del artículo 3º y en el artículo 18 del Decreto 2055 de 2014 están dirigidas específicamente al Consejo Superior de Política Criminal y al Comité Técnico y no están referidas al procedimiento legislativo. De modo que la orden precitada de la Sentencia T-762 de 2015, si bien insiste en que el concepto debe ser previo y debe ser considerado por el Congreso, es una reiteración de una obligación contenida en una ley ordinaria pues su cumplimiento contribuiría al debate en el Congreso -y en concreto en el caso entonces analizado, a la superación del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria-. Sin embargo, lo expuesto no convierte al requisito legal en uno orgánico o constitucional del procedimiento de formación de las leyes.
Ninguno de los argumentos anteriores tiene la finalidad de restar trascendencia al concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Por el contrario, la Corte insiste en la importancia que reviste este concepto para construir una política criminal articulada, consistente y enmarcada constitucionalmente al concretar un insumo fundamental para la tecnificación del debate legislativo. El concepto, sin duda, contribuye a la legitimidad y coherencia de la legislación en materia de política criminal y el Consejo tiene la obligación legal de rendirlo, por lo que el incumplimiento injustificado de dicho deber podría incluso dar lugar a eventuales procesos disciplinarios en contra de sus integrantes. Sin embargo, como se ha indicado, cosa distinta es que la rendición del concepto no sea una obligación orgánica que condicione la validez del debate legislativo.
Por las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional concluye que: (i) las normas que regulan el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, en sí mismas, no obran como parámetro de constitucionalidad ni se constituyen en requisito para la formación de las leyes; (ii) aunque se acredita que la Ley 2272 de 2022 fue aprobada sin el concepto previo de dicho Consejo, tal situación no vulnera el artículo 150 superior. En conclusión, para la Corte no le asiste razón al actor al indicar que existió un vicio formal en el trámite de la Ley 2272 de 2022 por la ausencia del referido concepto. Por lo mismo, no hay necesidad de entrar a valorar, como lo solicita el demandante, si la Ley 2277 de 2022 versa sobre asuntos relacionados con materias penales o que incidan en la política criminal. Hacer tal estudio implicaría realizar un juicio de legalidad, que no es propio de las competencias de esta Corporación de conformidad con el artículo 241 de la Constitución.
Segundo cargo: vicio de procedimiento en la formación de la ley por la omisión en que habría incurrido la mesa directiva de la Cámara de Representantes en someter a discusión y votación como proposición suspensiva una solicitud de aplazamiento del debate (artículo 151 CP)
Las proposiciones suspensivas dentro del trámite legislativo
Las proposiciones son el medio a través del cual los miembros del Congreso de la República ponen en conocimiento del cuerpo colegiado propuestas sobre los proyectos de ley que están en trámite, u otro tipo de solicitudes enmarcadas estrictamente dentro del trámite legislativo. Estas se realizan para que sean consideradas y decididas por una comisión o por la plenaria de una de las cámara. La discusión sobre los proyectos de ley y las proposiciones hace parte de la esencia del debate legislativo, que es abierto por el presidente de la respectiva corporación y que termina con la votación general (art. 94, Ley 5ª de 1992). Las proposiciones, en consecuencia, son una forma en la que los congresistas pueden ejercer su derecho a intervenir en los debates (art. 96, Ley 5ª de 1992).
Así, esta Corporación ha establecido que no toda irregularidad sobre la formación de las leyes da lugar a su inconstitucionalidad. Esto es lo que sucede en los casos en que no se vulnera ningún valor o principio constitucional, no se afecta la formación de la voluntad democrática ni se desconoce la estructura institucional diseñada por la Constitució. En el análisis de los vicios formales es necesario aplicar el criterio hermenéutico contenido en el principio de instrumentalidad de las formas, que implica que estas deben “interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo.
De todo lo anterior se resaltan los siguientes elementos como relevantes para la resolución del cargo bajo examen: (i) las proposiciones suspensivas hacen parte del debate legislativo porque promueven su interrupción para resolver un asunto de importancia en el desarrollo del mismo; (ii) ellas tienen unos requisitos formales específicos establecidos en la Ley 5ª de 1992, dentro de los cuales se resalta el que deben ser presentadas por escrito y con la firma del proponente; (iii) de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional el requisito de la doble lectura de las proposiciones es fundamental para la publicidad y para la garantía del debate democrático, por lo que tal lectura es una carga de las mesas directivas de las corporaciones; (iv) los congresistas proponentes también tienen cargas importantes dentro del debate, especialmente la de la debida diligencia; y finalmente, que (v) el análisis de las irregularidades formales debe ser estudiado a partir del principio de la instrumentalidad de las formas.
El trámite legislativo en la sesión del 3 de noviembre de 2022 en la plenaria de la Cámara de Representantes en la que se votó y aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley 160 de 2022 Cámara - 181 de 2022 Senado
De la lectura de la Gaceta del Congreso No. 175 de 202– aportada por la Secretaría General de la Cámara de Representantes y que obra en el expedient, la Sala encuentra que el 3 de noviembre de 2022 se discutió en la plenaria de la Cámara el informe de conciliación del proyecto de ley 160 de 2022 Cámara - 181 de 2022 Senado. Este informe fue leíd, después de lo cual el presidente de la Corporación, David Ricardo Racero Mayorca, preguntó “Uscátegui ¿va a dejar una constancia, Representante?, para más adelante replicar: “[u]n minuto Representante Uscátegui, adelante, entonces espere ya le doy la palabra José para que tenga su debido respeto, abra registro señor [s]ecretario.
Mediante auto de pruebas del 16 de febrero de 2023 el magistrado sustanciador solicitó a la Secretaría General de la Cámara de Representantes “(iv) copia de las solicitudes dirigidas por el representante y ponente del proyecto José Jaime Uscátegui Pastrana el día 18 de octubre de 2022 al presidente de la Cámara de Representantes, y los días 16 y 25 de octubre al Consejo Superior de Política Criminal, para que dicho Consejo conceptuara sobre la iniciativa legislativa en trámite. Posteriormente, con auto de pruebas del 10 de marzo de 2023 el magistrado sustanciador solicitó a la Secretaría General de la Cámara de Representantes “(v) copia de la proposición que el 2 de noviembre de 2022 radicó el representante José Jaime Uscaìtegui Pastrana en su calidad de ponente, ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes, mediante la cual proponía la suspensión del debate que en la plenaria se desarrollaría el 3 de noviembre de 2022 hasta que se pronunciara el Consejo Superior de Política Criminal, con la constancia sobre si dicha proposición fue o no leída en la sesión plenaria.
“De otra parte, una vez revisado el contenido del Acta No. 28 de Sesión Plenaria Ordinaria de noviembre 3 de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 175 de marzo 17 de 2023 (adjunta a la presente), en la que fue discutido, votado y aprobado el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley No. 160 de 2022 Cámara - 181 de 2022 Senado (ver páginas 106 a 108), esta Secretaría certifica que no se dio lectura a ninguna proposición, sin embargo, se constató que antes de abrir la discusión del antedicho Informe de Conciliación, la Presidencia le concedió el uso de la palabra al H. R. José Jaime Uscátegui Pastrana, en dos (2) oportunidades (ver página 107, columna 1, incisos 1, 2, 5 y 6), no obstante, el doctor Uscátegui sólo se pronunció, posterior a la aprobación del Informe de Conciliación en comento (ver página 108, columna 2, incisos l, 2, 3, 4 y 5), y en dicha intervención no hizo ninguna mención a la aludida proposición.
Como uno de los anexos de la demanda, el actor José Jaime Uscátegui, aportó un oficio que suscribió y dirigió al presidente de la Cámara, David Racero Mayorca. El documento tiene un sello de recibido del 2 de noviembre de 2022, 10:59 am, sin que se especifique el lugar de radicación. En dicho memorial se expresa de manera textual el siguiente asunto: “Solicitud de aplazamiento de la discusión del Informe de Conciliación del Proyecto de Ley Nº 160 de 2022 Cámara -181 de 2022 Senado «Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones». En ese oficio se solicita al presidente de la Cámara de Representantes que se aplace la discusión del informe de conciliación porque no se ha recibido el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Este es el documento al que en su demanda el accionante refiere como la proposición cuya lectura, discusión y votación, en su criterio, fue omitida por la mesa directiv–.
Sobre la vulneración del artículo 151 constitucional y 47.3, 94, 112, 113 y 114.3 de la Ley 5a de 1992
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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