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Como de manera reciente lo indicó la Sala[109], y como se expuso de manera amplia en el título 4 supra, el constituyente fue cuidadoso al momento de regular los contenidos de esta ley especial –la ley del plan nacional de desarrollo–. En efecto, dispuso en su artículo 339 que estaría conformado “por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. En la primera se deben señalar “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”. La segunda debe contener “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”. A partir de este contenido, le atribuyó al Congreso de la República la competencia para su aprobación, de allí que en el ordinal 3 del artículo 150 le hubiese otorgado la competencia para “Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.

En atención al contenido del plan nacional de desarrollo, y a lo indicado en el título 6.3 supra, la jurisprudencia constitucional ha precisado que uno de los elementos fundamentales para valorar la constitucionalidad de sus disposiciones, y, por tanto, en el caso que ocupa la atención de la Sala, de los artículos 211 y 212 demandados, es su carácter permanente y estructural. Como se precisó en el título 7.2 supra, estas disposiciones introducen cambios permanentes en el régimen de extinción de dominio. Si bien, en principio, tales medidas pueden adoptarse de manera excepcionalísima en este tipo de leyes, en todo caso, debe evidenciarse que tales modificaciones del ordenamiento jurídico sean necesarias para la ejecución del plan nacional de desarrollo[110], esto es, que, genuinamente, correspondan a medidas de planificación, lo cual no ocurre en el presente asunto.

Al dotar del carácter de imprescriptibles a bienes que aún no han pasado al dominio público, y al prolongar indefinidamente las medidas cautelares –únicamente sujetas a la decisión judicial–, los artículos 211 y 212 introducen modificaciones que exceden los límites temporales del plan nacional de desarrollo. Estas disposiciones no corresponden a mecanismos instrumentales de planificación, sino que constituyen cambios profundos en el marco jurídico, como lo advirtieron los intervinientes que solicitaron de la Corte una declaratoria de inexequibilidad. Esta naturaleza permanente contraviene prima facie el principio de unidad de materia, pues no se justifica que una ley temporal, como la del plan nacional de desarrollo, contenga normas que alteren de manera permanente el ordenamiento jurídico, para cuya configuración o modificación el constituyente ha previsto un procedimiento legislativo ordinario que garantiza la deliberación democrática.

Más que una finalidad planificadora, las disposiciones acusadas buscan solucionar vacíos o inconsistencias del Código de Extinción de Dominio, orientadas a proteger el patrimonio estatal y a adoptar medidas contra el crimen organizado, esto es, corregir problemas normativos existentes fuera del alcance de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, ya que no se trata de medidas tendientes a adoptar procedimientos, mecanismos o a apropiar recursos para la ejecución del plan o medidas para impulsar su cumplimiento, como estrategia específica que deba ser ejecutada dentro del cuatrienio. En consecuencia, no se trata de medidas instrumentales que planifiquen o prioricen acciones concretas para mejorar la administración de los bienes del FRISCO o garantizar su destinación social en el marco del plan nacional de desarrollo.

Si bien, las medidas que adoptan las disposiciones demandadas pudieran ser herramientas útiles para combatir, según el gobierno, la criminalidad y asegurar que los bienes obtenidos de manera ilícita no sean usufructuados por las redes criminales, aunque importantes, no pueden ser consideradas como instrumentos de planificación en el contexto de un plan nacional de desarrollo, finalidad constitucional adscrita a esta, tal como se indicó, de manera extensa en el título 4 supra.

La planificación, en el contexto de la ley aprobatoria del plan, implica la formulación de políticas públicas que tengan un impacto en el desarrollo económico y social del país durante el periodo de su vigencia, cuya implementación entra a formar parte de la agenda legislativa del gobierno. Esto es así, si se tiene en cuenta que el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán implementadas por el gobierno nacional durante el respectivo período cuatrienal. Las medidas contenidas en los artículos 211 y 212, no cumplen con esta función. En lugar de ser mecanismos de planificación, son modificaciones normativas permanentes y estructurales, que buscan solucionar vacíos o inconsistencias del Código de Extinción de Dominio, que deben ser debatidas y aprobadas mediante el procedimiento legislativo ordinario, en el que se puedan considerar sus implicaciones de manera integral y democrática.

Las disposiciones demandadas, al introducir modificaciones permanentes al régimen de extinción de dominio en una ley temporal, sin una finalidad planificadora, evaden el debate legislativo ordinario, necesario para la aprobación de cambios de tal intensidad, lo cual reduce la capacidad del Congreso de la República para deliberar sobre políticas de largo plazo[111]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que las leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo no deben ser utilizadas para eludir la competencia legislativa ordinaria del Congreso. En efecto, las reformas estructurales y permanentes, como las que contienen las disposiciones demandadas, deben ser objeto de un procedimiento legislativo que garantice la deliberación y permita un análisis exhaustivo de las implicaciones de tales cambios.

En consecuencia, para la Sala, este tipo de disposiciones son incompatibles con el principio constitucional de unidad de materia, ya que afectan de manera desproporcionada los fines de coherencia del ordenamiento jurídico y de respeto del proceso legislativo democrático, fines últimos que persigue este principio constitucional, como parámetro de control de las leyes, y, en especial, respecto de las leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo. Como bien se advirtió en la sentencia que condensó esta postura jurisprudencial estricta para el control de constitucionalidad de las disposiciones de las leyes del plan nacional de desarrollo, “La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático” (Sentencia C-415 de 2020, negrilla del original).

El conjunto de razones expuestas en el presente título 7 conducen a la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023, al desconocer las exigencias normativas que se adscriben al principio constitucional de unidad de materia que se deriva de los artículos 158 y 169 de la Constitución. En todo caso, en atención a la competencia de la Corte para determinar los efectos en el tiempo de sus sentencias, diferirá los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, como seguidamente se explica.

La Corte diferirá los efectos de la declaratoria de inexequibilidad

El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 permite a la Corte Constitucional determinar los efectos en el tiempo de sus sentencias de constitucionalidad[112]. Como lo ha resaltado de manera reciente la Sala, “los efectos de una sentencia de inexequibilidad resultan de un ejercicio de ponderación”[113]. Por regla general, para garantizar la seguridad jurídica y la buena fe de las personas, las decisiones de la Corte tienen efectos inmediatos, hacia el futuro (ex nunc). De manera excepcional, cuando no retrotraer los efectos de la declaratoria pueda significar que la inconstitucionalidad que se evidenció perdure en el tiempo, con un claro desconocimiento del principio de supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución), la Corte puede otorgar efectos hacia el pasado (ex tunc) a sus decisiones[114]. Finalmente, puede diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad a un momento futuro (ex nunc pro tunc) para evitar que la expulsión automática de la norma del ordenamiento jurídico produzca un vacío normativo que afecte de manera desproporcionada otros intereses constitucionalmente legítimos, ya que otorga “un plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada”.

En cuanto a las disposiciones del plan nacional de desarrollo, esta última alternativa se ha utilizado por la Sala en las sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020. Si bien, no se trata de casos análogos al presente, evidencian que es posible otorgar efectos diferidos a las decisiones de inexequibilidad, cuando se valoran disposiciones del plan nacional de desarrollo y el parámetro de control es el principio constitucional de unidad de materia. En la primera justificó el diferimiento en que “su retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría derivar en la afectación de derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, al amparo del estándar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes habían incorporado mandatos con similar contenido”. En este sentido, según se indicó, al reiterar la Sentencia C-252 de 2010, tal decisión protege “la Constitución de la violación que se le ha infringido, pero sin afectar gravemente otros valores constitucionales que se encuentran en juego”. En la segunda, consideró lo siguiente: “de declararse de manera inmediata la inexequibilidad de la norma censurada, ello podría afectar derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social”, razón por cual difirió “los efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos próximas legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la regulación de la materia, a través de una ley ordinaria, con las garantías de los principios democráticos de la debida transparencia y deliberación”.

En el presente asunto, la Procuradora General de la Nación, los ciudadanos y las entidades estatales que solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas pusieron de presente la relevancia de los fines adscritos a las disposiciones demandadas que, de manera correlativa, actúan como razones constitucionales para no otorgar un efecto inmediato a una declaratoria de inexequibilidad.

En primer lugar, en relación con este posible efecto respecto del contenido de los artículos 211 y 212, lesionaría la finalidad legítima común que persiguen: evitar que los bienes objeto de extinción de dominio sean ocultados, negociados o utilizados por redes criminales durante el tiempo que dure el proceso. Por tanto, las disposiciones no solo protegen la integridad de estos bienes, sino que también impide que los actores del crimen organizado se beneficien de ellos. La SAE y otras entidades destacaron que, al mantener las medidas cautelares vigentes y evitar la prescripción adquisitiva, se garantiza que los bienes sigan siendo utilizados para fines legítimos y no para actividades delictivas. En este sentido, en relación con el artículo 211, la Procuradora General de la Nación indicó que esta disposición evita “que los resultados del proceso de extinción de dominio sean soslayados”, al disponer que “respecto de los bienes del FRISCO, no operará la prescripción adquisitiva, que, como en el caso anterior, podía ocurrir mientras se adelanta el proceso de extinción de dominio de que trata el artículo 34 de la Carta Política”.

En segundo lugar, en relación con el artículo 212, su expulsión del ordenamiento jurídico podría posibilitar la caducidad de las medidas cautelares, circunstancia que permitiría a los afectados disponer libremente de los bienes objeto de estas medidas, lo cual socavaría los objetivos de la acción patrimonial de extinción de dominio. Al respecto, la SAE indicó que existe “el riesgo de pérdida de activos en proceso de extinción con ocasión a la posibilidad de que sobre los mismos se aplique la figura de la caducidad de las medidas cautelares, lo que permitiría a los afectados al interior de los procesos disponer libremente de estos y desviar el objeto teleológico de la acción patrimonial de extinción de dominio”. En un sentido semejante, la Procuradora General de la Nación precisó que esta medida no solo evita “que los actores del crimen organizado evadan dicho proceso”, sino, además, “que el paso del tiempo no le permita al Estado obtener los bienes involucrados y destinados a garantizar el bienestar de las personas y de las comunidades, tal como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026”.

Para precaver la afectación desproporcionada que un efecto inmediato tendría para realizar los fines legítimos de la extinción de dominio, asociados a evitar que los bienes objeto de estos procesos sean ocultados, negociados o utilizados por redes criminales, como lo pusieron de presente la Procuradora General de la Nación, los ciudadanos y entidades estatales que solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, la Corte diferirá los efectos de la presente decisión por el periodo restante de la actual legislatura, que culminará el 20 de junio de 2025, durante el cual el Gobierno nacional y el Congreso de la República podrán tramitar la adopción de las reformas permanentes al régimen de extinción de dominio que consideren necesarias.

Esta decisión, además, busca un equilibrio entre la protección de la supremacía constitucional y la efectividad de las políticas públicas orientadas a la lucha contra la criminalidad. El diferimiento de los efectos de la inexequibilidad permite evitar un vacío normativo que podría afectar los procesos de extinción de dominio actualmente en curso. La continuidad en la administración de los bienes del FRISCO y su protección contra la prescripción adquisitiva aseguran la estabilidad y continuidad en su gestión.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo. DIFERIR los efectos de la presente decisión por el periodo restante de la actual legislatura, que culminará el 20 de junio de 2025.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-430/24

Referencia: expediente D-15.682

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023

Magistrado ponente:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación expongo las razones que me motivaron a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-430 de 2024. 

1. Comparto la decisión de declarar inexequibles los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023, como consecuencia de que introducen modificaciones permanentes y estructurales al régimen jurídico de la extinción de dominio. En efecto, estoy de acuerdo con que el artículo 211 es una modificación estructural del proceso de extinción de dominio, pues extiende la garantía de imprescriptibilidad a bienes diferentes a los de propiedad del Estado. Por su parte, el artículo 212 resuelve una controversia sobre la duración de las medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio.
2. Así, considero que la medida no cumplía con el requisito de temporalidad y, en consecuencia, implicaba un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador. En concreto, como lo ha advertido la Corte en otras oportunidades (entre ellas en la Sentencia C-276 de 2021), la disposición configuraba una regulación permanente y estructural o compleja que desplazó las competencias ordinarias del legislador y afectó el principio democrático.
3. Ahora bien, a diferencia de lo que advierte la mayoría, considero que las disposiciones demandadas tienen una relación de medio a fin (Sentencia C-440 de 2020) con el eje de transformación denominado Seguridad humana y justicia social, que es una meta y un objetivo del PND 2022-2026. Esta meta pretende transformar la política social para la adaptación y mitigación del riesgo, la cual integra la protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la seguridad económica y social. Para lograr esa transformación, se construyeron catalizadores, habilitadores y mecanismos dirigidos a potenciar la seguridad humana y las oportunidades de bienestar.
4. Entre los habilitadores que están más directamente asociados a las normas objeto de control, se pueden citar el de control institucional del territorio para minimizar las amenazas al bienestar de las personas y las comunidades -relacionado con la desarticulación de redes criminales y sus bienes-; el de regulación de las drogas: del prohibicionismo a la dignificación de las personas comunidades, territorios y el medio ambiente  -que articula el proceso de extinción de domino con la paz total-; y el de humanización de la política criminal y superación del estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. Este último habilitador, en su componente extinción de dominio para el beneficio social, es quizás el más relevante, pues propone ajustes normativos para mayor efectividad de los procesos de extinción de dominio y de la consiguiente gestión de activos por parte de la SAE, con lo cual los artículos 211 y 212 serían medios para potenciar la seguridad y las oportunidades de bienestar, y así aportar al cumplimiento del eje seguridad humana y justicia social.
5. En esa misma línea, el Plan Plurianual de Inversiones al que se refiere el artículo 5 de la Ley 2294, asigna el mayor presupuesto al logro de los objetivos propios del eje de seguridad humana y justicia social, para lo cual se definen unas líneas de inversión y proyectos estratégicos. Es a este asunto al que se asocian las disposiciones acusadas, pues las modificaciones en materia de imprescriptibilidad y caducidad de las medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio podrían impactar en la financiación de esa transformación, por lo que guardan correspondencia con la ley del plan de inversiones y, consecuentemente, con el PND y sus bases. 
6. De ahí que resultara apenas lógico identificar una relación directa e inmediata, de medio a fin, entre las disposiciones acusadas y el objetivo descrito, pues contribuyen en forma inequívoca a su realización y consecución. Hay entonces, al menos una relación medio a fin entre las disposiciones acusadas y los objetivos del PND, que puede calificarse como directa e inmediata.
7. Empero, la ponencia señala (i) que el vínculo entre las disposiciones acusadas y las políticas y estrategias de la parte general del plan es apenas mediato e indirecto, al no generar un impacto verificable e inmediato en su materialización, (ii) así como que el vínculo con los programas y proyectos del plan plurianual de inversiones es meramente formal e indirecto por no tratarse de ninguna de estas categorías y porque las medidas que adoptan no constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de los programas y proyectos del plan de inversiones. La rigurosidad con la que se examina este aspecto en la Sentencia C-430 de 2024, impone cargas argumentativas que podrían resultar irrazonables para el legislador y el gobierno y, en todo caso, terminan por situar al juez constitucional como el encargado de establecer si una política pública o un instrumento que materializa la base del plan de gobierno es eficaz materialmente en términos del PND correspondiente, rol que ni el texto superior ni la jurisprudencia le han asignado.
8. Considero que el estándar según el cual la relación de conexidad tiene una dimensión formal y material, así como el nivel de análisis relativo al impacto verificable en la materialización de las políticas, no es el que ha utilizado la Corte en estos casos. Como lo sostuve en mi aclaración de voto a la Sentencia C-037 de 2024, el uso de estas nociones implica escenarios altamente restrictivos que imponen cargas que podrían resultar irrazonables para el legislador y el gobierno y, en todo caso, sitúan al juez constitucional como el encargado de establecer si una política pública o un instrumento que materializa la base del plan de gobierno es eficaz materialmente en términos del PND correspondiente.

En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales aclaro el voto respecto de la Sentencia C-430 de 2024.

Fecha ut supra

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

[1] La demanda se admitió mediante los autos de marzo 1 y abril 2 de 2024. En este último, además, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República, a los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, y al director del Departamento Nacional de Planeación; (ii) correr traslado para que la Procuradora General de la Nación rindiera su concepto y (iii) fijar en lista el proceso. Así mismo, invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades.

[2] Diario Oficial n.º 52.400 de mayo 19 de 2023.

[3] Subsanación de la demanda, p. 5.

[4] Subsanación de la demanda, p. 9.

[5] Ibid.

[6] Demanda, p. 8.

[7] Subsanación de la demanda, p. 6.

[8] Demanda, p. 8.

[9] Demanda, p. 6.

[10] Subsanación de la demanda, p. 6.

[11] Ibid.

[12] Subsanación de la demanda, p. 8.

[13] Demanda, p. 9.

[14] Demanda, p. 11.

[15] Según señala, presuntamente, la Fiscalía General de la Nación no habría solicitado de manera oportuna la renovación de las medidas cautelares que le correspondía y para corregir esta presunta omisión la norma demandada dispuso que solo sería posible su levantamiento previa orden judicial (demanda, p. 16).

[16] Subsanación de la demanda, p. 12.

[17] Subsanación de la demanda, p. 7.

[18] Subsanación de la demanda, p. 13.

[19]

[20]

[21]

[22]

[23]

[24]

[25] Para el Ministerio de Justicia y del Derecho, los cargos carecen de certeza, pertinencia y suficiencia; para la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, los cargos carecen de certeza, especificidad y pertinencia, y para la SAE, los cargos carecen de los cinco atributos.

[26] Concepto de la SAE.

[27] En particular, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República resalta: "Las medias establecidas en los artículos demandados, disponen la imprescriptibilidad de los bienes del FRISCO y la intemporalidad de las medidas cautelares decretadas en virtud de los procesos de extinción de dominio, respectivamente; sin embargo, el actor no demuestra cómo dichas medidas son incompatibles con los artículos 158 y 169 de la Constitución, pues se limita a afirmar de manera indefinida y genérica que las normas censuradas no tienen relación con las bases del plan".

[28] Concepto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

[29] De manera particular, el Ministerio de Justicia y del Derecho precisa: "De igual manera, la demanda no cumple con el requisito de suficiencia en las razones de inconstitucionalidad porque no logra desvirtuar el hecho de que las normas demandadas, al estar en concordancia con los artículos 208 a 210 de la misma ley [sic] 2294 de 2023, constituyen medidas para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en cuanto al potencial ingreso al patrimonio del Estado de los bienes sujetos a extinción de dominio, con los cuales, una vez declarada dicha extinción a favor del Estado, se financian múltiples proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo, como la educación, la vivienda digna, el desarrollo rural, entre otros".

[30] Justifican la exequibilidad del artículo 211 acusado, así: "dentro del Plan Nacional de Desarrollo se pueden cubrir varias materias y para el caso particular el FRISCO al ser un fondo que necesita recursos para su financiación, dentro de la estructura del plan de desarrollo se deben asegurar dichos recursos y por lo tanto, el gobierno buscó apalancarse a través de los bienes que tiene la Sociedad de Activos Especiales, por consiguiente, al encontrarse dentro del plan de inversiones no se viola la unidad de materia, máxime que lo que la norma busca es que la Sociedad de Activos Especiales como administradora de los bienes incautados o sobre los cuales se ha extinguido el dominio por la comisión de hechos punibles, pueda transferirlos en cualquier momento, al Fondo para la Rehabilitación, Inversión y Lucha contra el Crimen Organizado FRISCO, y que los bienes inmuebles, no sean objeto de prescripción por aquellas personas que los posean de forma irregular, a través de acciones de pertenencia".

[31] Concepto del Departamento Nacional de Planeación.

[32] Ibid. Al respecto, el Departamento Nacional de Planeación precisa: "La norma impugnada asegura, en consecuencia, la preservación de la propiedad de los bienes objeto de un proceso de expropiación en cabeza del Estado, mientras se adelanta la acción de extinción de dominio. Dado que esta acción es imprescriptible y puede llevarse a cabo en cualquier momento, la norma acusada se vuelve fundamental para garantizar que al final del proceso de extinción de dominio el Estado obtenga la titularidad del activo y pueda disponer de él de conformidad con lo previsto en la normativa vigente y aplicable".

[33] Concepto del Ministerio de Justicia y del Derecho.

[34] En este sentido, según indica la SAE, se trata de una medida necesaria puesto que existe "el riesgo de pérdida de activos en proceso de extinción con ocasión a la posibilidad de que sobre los mismos se aplique la figura de la caducidad de las medidas cautelares, lo que permitiría a los afectados al interior de los procesos disponer libremente de estos y desviar el objeto teleológico de la acción patrimonial de extinción de dominio".

[35] Concepto del Departamento Nacional de Planeación.

[36] Concepto del Ministerio de Justicia y del Derecho.

[37] Cfr., lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 2294, para efectos de apreciar la estructura del plan nacional de desarrollo y su articulación a partir de "ejes de transformación" y "habilitadores estructurales".

[38] De conformidad con la tabla II del artículo 5 de la Ley 2294, al cumplimiento de los fines de que trata este eje de transformación se estima destinar la mayor cantidad de recursos del plan plurianual de inversiones, en un monto de 743,7 billones de pesos de 2022.

[39] Concepto del Departamento Nacional de Planeación.

[40] El artículo 2 de la Ley 2294 dispone que este documento, junto con sus anexos, "es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo, y se incorpora a la presente ley como un anexo".

[41] De manera particular, en relación con el artículo 211, el Departamento Nacional de Planeación resalta que la disposición "contribuye eficazmente a la estrategia de desarticulación del multicrimen al impedir su utilización en actividades ilegales como el lavado de activos, la extorsión y el contrabando".

[42] Al respecto, el Departamento Nacional de Planeación afirma: "esta disposición asegura una gestión eficiente y transparente de los activos administrados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE), al impedir que el derecho real de dominio o propiedad de los bienes administrados por el FRISCO o por terceros en su nombre, sea reclamado mediante la prescripción adquisitiva. Este mecanismo garantiza que los activos permanezcan bajo el control del administrador del Frisco -la SAE-, brindando estabilidad y continuidad en su gestión, y evitando conflictos legales (procesos judiciales de declaración de pertenencia) que podrían entorpecer su administración. Este aspecto es fundamental para asegurar que los recursos obtenidos a través de la extinción de dominio se dirijan efectivamente hacia el beneficio social".

[43] De manera específica, el Departamento Nacional de Planeación señala: "la norma impugnada tiene como propósito impedir que las medidas cautelares que pesan sobre los bienes en proceso de extinción de dominio, y que buscan preservar la integridad y disponibilidad jurídica en favor del Estado, se extingan por el solo hecho del paso del tiempo; de tal suerte que dichos bienes puedan ser destinados de manera provisional o definitiva, a las finalidades previstas en la normativa vigente".

[44] Concepto del Departamento Nacional de Planeación.

[45] Ibid.

[46] Ibid.

[47] Concepto de la Universidad Externado de Colombia.

[48] Concepto de la Universidad Externado de Colombia. Por su parte, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal afirma: "Dado que no hay una relación clara que justifique la imprescriptibilidad de los bienes en el contexto de los objetivos del plan, es evidente que incluir una reforma con vocación de permanencia sin justificar su necesidad o relevancia específica para los fines del PND constituye una violación al principio de unidad de materia, según lo establecido por el precedente constitucional anteriormente referenciado".

[49] Cfr., en especial, lo indicado en las sentencias C-087 de 2024 (párrafo, § 25) y C-100 de 2022. En el auto que admite una demanda de inconstitucionalidad, el magistrado sustanciador valora si esta cumple con los requisitos mínimos de aptitud sustantiva. Este estudio corresponde a una revisión sumaria que no compromete ni define la competencia de la Sala Plena, depositaria de la función de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos, en los términos del artículo 241 de la Constitución (en este sentido, entre muchas otras, las sentencias C-190 de 2022, C-165 de 2019, C-281 de 2013 y C-894 de 2009). Cuando ninguno de los intervinientes en el trámite cuestiona la aptitud de la demanda es plausible inferir que se trabó de manera adecuada la litis constitucional y, por tanto, que aquellos pudieron presentar argumentos razonables para impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada, finalidad adscrita a esta etapa, en los términos de los artículos 242.1 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991. Contrario sensu, si los intervinientes presentan "un análisis mínimo que permita colegir las razones del incumplimiento de cada uno de los requisitos de la carga argumentativa", es adecuado que la Sala Plena valore nuevamente la aptitud sustantiva de la demanda (Sentencia C-100 de 2022), claro está, sin que constituya una exigencia que limite su competencia para el efecto, sea por las razones alegadas por los intervinientes, o por otras, de considerarlo necesario; en este sentido, las intervenciones no limitan la competencia de la Sala para valorar la aptitud sustantiva de los cargos de las demandas de inconstitucionalidad.

[50] En este sentido, el Departamento Nacional de Planeación indicó que la medida de que trata el artículo 211 es necesaria, ya que se dirige a los bienes del FRISCO "afectados con medidas cautelares en proceso de extinción de dominio".

[51] La Corte ha valorado la compatibilidad de disposiciones de leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno en las siguientes providencias: C-305 de 2004, C-219 de 2019, C-068 de 2020, C-415 de 2020, C-440 de 2020, C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021, C-047 de 2021, C-063 de 2021, C-095 de 2021, C-105 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-084 de 2022, C-161 de 2022, C-537 de 2023 y C-037 de 2024.

[52] Concepto del Ministerio de Justicia y del Derecho.

[53] Cfr., el listado de sentencias antes trascrito a pie de página.

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ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de Julio de 2025 - (Diario Oficial No. 53.175 - 15 de Julio de 2025)

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