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Sentencia C-378/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia de la Corte Constitucional por sustracción de materia o carencia de objeto

SUSTRACCION DE MATERIA-Abstención de adelantar juicio de inconstitucionalidad cuando norma desaparece del ordenamiento jurídico y no produce efectos jurídicos

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia

Referencia: Expediente D- 13055

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 115 (parcial) de la Ley 1943 de 2018, “[p]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: José David Riveros Namen

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

Demanda

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad[1], José David Riveros Namen demandó el artículo 115 (parcial) de la Ley 1943 de 2018. Consideró vulnerados los artículos 158, 169 y 347 de la Constitución Política, por el desconocimiento del principio de unidad de materia (único cargo).

Mediante auto del 28 de febrero de 2019[2], la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar el inicio del proceso a los presidentes del Congreso y de la República y a los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y del Interior. Igualmente, solicitó concepto al Departamento Administrativo de la Función Pública, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la Jurisdicción Especial para la Paz, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a las facultades de derecho de las universidades Externado de Colombia, Nacional, Los Andes, Pontifica Universidad Javeriana, Militar Nueva Granada, del Atlántico, Tecnológica y Pedagógica de Colombia, de Antioquia, Tecnológica del Chocó, Surcolombiana y a la Escuela Superior de Administración Pública. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación y ordenó fijar en lista el proceso[3], para que los ciudadanos intervinieran.

Norma demandada

A continuación, se transcribe y resaltan las expresiones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 50.820 del 28 de diciembre de 2018:

“LEY 1943 DE 2018

Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 115. La restricción en el crecimiento de los gastos de personal a que se refiere el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 no les será aplicable a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación, a la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a la Auditoría General de la República.

PARÁGRAFO. Créase en la Fiscalía General de la Nación, la Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales adscrito a la Delegada de Finanzas Criminales, la que tendrá como función principal la investigación y judicialización de los delitos fiscales o tributarios y las demás conductas delictivas conexas o relacionadas, sin perjuicio de la competencia de las Direcciones Seccionales sobre la materia.

La Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales estará conformada por:

La Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales cumplirá las funciones generales previstas en el Decreto Ley 016 de 2014, modificado por Decreto-ley 898 de 2017 para las Direcciones Especializadas.

Dicha Dirección no entrará en funcionamiento hasta tanto el Gobierno nacional garantice las apropiaciones presupuestales necesarias para la puesta en funcionamiento de la Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Solicitud

El demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018 por desconocimiento de los artículos 158[4], 169[5] y 347[6] de la Constitución.

Cargo

El demandante sostiene que “el inciso 1º del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018, vulnera el principio de unidad de materia en el marco de la naturaleza, objetivos y materia de una ley de financiamiento”[7]. En su criterio, la ley demandada tiene una naturaleza jurídica especial, debido a que se expidió con fundamento en el artículo 347 de la Constitución. Al ser una ley de financiamiento, sus objetivos son: “establecer los recursos que permitirán balancear el presupuesto nacional”[8], el “establecimiento de normas que permitan generar un mayor recaudo para lograr un balance en relación con los gastos establecidos en el presupuesto nacional”[9] y la búsqueda “[d]el equilibrio fiscal del presupuesto de la nación que se encuentre desfinanciado”[10]. Agrega que, según la jurisprudencia constitucional[11], por medio de las leyes de financiamiento solo se pueden crear rentas o modificar las existentes.

Para el demandante, resulta “constitucionalmente cuestionable que dentro de una ley cuyo objetivo o materia dominante es el establecimiento de mecanismos que permitan generar recaudos que cubran los gastos desfinanciados en el presupuesto nacional, se introduzca un artículo que - contrariamente - aumente más los gastos del Estado”[12]. Explica que la norma acusada “crea una excepción en favor de 6 entidades del Estado para que no les resulte aplicable el límite al incremento de gastos de personal establecido en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. Precisa que, por tiempo indeterminado, tales entidades “tienen la facultad de aumentar sus gastos anuales de personal con plena discrecionalidad.

A juicio del actor, una comparación objetiva entre la materia de la Ley 1943 de 2018 y el contenido del artículo demandado evidencia la desconexión entre los objetivos de este y los de aquella. Afirma que, “el inciso primero del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018, vulnera el principio de unidad de materia al no guardar ninguna conexión temática, teleológica, sistemática o consecuencial con el resto del articulado”[14].

Respecto de la llamada conexidad temática[15], afirma que el núcleo temático de la Ley 1943 de 2018 es el equilibrio financiero y que el artículo demandado no satisface dicha finalidad. Frente a la conexidad teleológica[16] indica que, “[e]l artículo 115 de la Ley 1943 tiene una finalidad que en nada permite alcanzar el objetivo general de la Ley”[17]. Al referirse a la conexidad sistemática[18] resalta que “no existe interpretación objetiva posible frente al articulado demandado que construya la argumentación tendiente a establecer las razones por la cuales permitir el aumento sin limitación de los gastos de personal de ciertas entidades, […] puede ayudar a alcanzar el objetivo de la Ley”[19]. En cuanto a la conexidad consecuencial, precisa que ninguno de los artículos de la Ley 1943 de 2018 permite “establecer una eventual necesidad de crear una norma que elimine las limitaciones al aumento de gastos de personal de las entidades en cuestión [, ya que] […] estas entidades no tienen ni una sola competencia o función que guard[e] relación alguna con la política fiscal del país o que tenga la habilidad de generar acciones que permitan el balance fiscal para el presupuesto nacional”.

En suma, el demandante considera que “los objetivos del marco normativo de la Ley 1943 de 2018 y del artículo 115 de la misma (i) no se complementan entre sí, (ii) no guardan una relación armónica, (iii) no tienen ninguna relación con la sistematicidad del marco normativo y (iv) no se presenta como una acción consecuencial para la materialización del balance fiscal del presupuesto nacional”[21].

Intervenciones

El periodo de fijación en lista transcurrió entre el 28 de febrero y el 28 de marzo de 2019[22]. Dentro de los términos legales[23], rindieron concepto la ciudadana Yeimy Nataly Gutiérrez Correa[24], las universidades Externado de Colombia[25] y Nacional[26] y la Escuela Superior de Administración Pública[27], el Ministerio del Interior[28], la Contraloría General de la República[29], la Jurisdicción Especial para la Paz[30] y la Fiscalía General de la Nación.

Intervenciones que piden la exequibilidad de la norma demandada

Algunos intervinientes[32] se oponen a la demanda. Defienden la “existencia de un vínculo razonable y objetivo entre la norma acusada y la Ley 1943 de 2018”[33]. Afirman que lo que busca el artículo acusado es fortalecer las labores de investigación, fiscalización y control de prácticas como la evasión y la elusión de impuestos y el abuso tributario, entre otras.

Ponen de presente que, “para lograr el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general, no solo basta con aumentar el recaudo de recursos, sino que se requiere que se garantice que los [mismos] sean debidamente invertidos en los propósitos que se han fijado, en ese sentido, el establecimiento de la necesidad de reforzar las estructuras de las entidades de control, tiene plena justificación”[34]. Destacan la relevancia de las funciones ejercidas por las entidades destinatarias de la norma, especialmente las relacionadas con el control fiscal y el ejercicio de las acciones penal y disciplinaria. A partir de estas justifican que el crecimiento anual de los gastos de personal de tales entidades no debe estar limitado por el artículo 92 de la Ley 617 del 2000.

Señalan que el artículo sub examine guarda una relación de conexidad temática, teleológica y sistemática con la Ley 1943 de 2018[35], pues materializa el objetivo de la ley de financiamiento, al pretender dar continuidad a los programas y políticas a cargo de las entidades favorecidas con la excepción presupuestal.

Intervenciones que apoyan la declaratoria de inconstitucionalidad

Otros intervinientes piden a la Corte declarar inexequible la disposición demandada[36]. Aseguran que “si la materia de la Ley 1943 corresponde al desarrollo del artículo 347 superior, y el inciso primero del artículo 115 de dicha ley no guarda una relación de conexidad objetiva y razonable con la materia de la ley, la norma acusada resulta inconstitucional”.

Consideran que la norma “está generando más gasto público”[38] y, en consecuencia, no contribuye al financiamiento del Presupuesto General de la Nación[39], fin único de las leyes que se expiden al amparo del artículo 347 de la Constitución. Por tal razón, señalan que la disposición no guarda una relación de conexidad temática con la Ley 1943 de 2018 dado que el objeto de aquella es incrementar gastos o permitir que se exceda la restricción en el incremento de los gastos de personal. Además, que tampoco puede acreditarse una relación de conexidad sistemática entre aquellas, pues no es posible predicar relación alguna entre la disposición demandada y las demás que integran la ley de que hace parte.

Intervención que solicita que la Corte se inhiba de resolver el caso

Uno de los intervinientes[40] solicita a la Corte que emita una sentencia inhibitoria. Asegura que “el estudio no solo debe realizarse con la Ley [demandada] sino con el presupuesto que [se] desea balancear”[41]. En otras palabras, que la acción de inconstitucionalidad debe ser ejercida en contra de la norma acusada y en contra de la ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2019, carga que no cumple el demandante.

Concepto del Procurador General de la Nación

Mediante el Concepto 6563 del 26 de abril de 2019, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición demandada. Asegura que no desconoce el principio de unidad de materia. En su criterio, “la posibilidad de aumentar los gastos de personal sin limitación de los órganos de control, […] se justifica por razones basadas en el aumento de la efectividad de estos órganos, especialmente para combatir la corrupción y, por esta vía, aumentar el recaudo presupuestal”[42]. Basado en el incentivo negativo que genera el ejercicio de las acciones penal y disciplinaria, asegura que la norma acusada contribuye con el eficiente funcionamiento del Estado.

Dada la amplia libertad de configuración del Legislador, que permite incluir distintos contenidos en las leyes de financiamiento, indica que es razonable que este no hubiese sujeto a tope “los recursos de personal” de los órganos que regula la disposición. Para la Procuraduría, el objeto de la disposición demandada es garantizar la autonomía de las entidades que regula, en la medida en que el recurso humano es el instrumento por medio del cual se materializan sus competencias, ámbito propio de la competencia legislativa.

CONSIDERACIONES

La Corte Constitucional es competente para proferir la presente sentencia, en atención a lo dispuesto por el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución.

1. Cuestión previa: vigencia de la disposición demandada

El artículo 241 de la Constitución le confía a esta Corte la guarda de su integridad y supremacía. Le corresponde a este Tribunal expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones contrarias a los mandatos de la Constitución, luego de verificar una contradicción entre aquellas y estos. Un presupuesto necesario es la vigencia de las disposiciones objeto de control[43]. Extraordinariamente, se ha reconocido la posibilidad de ejercer un control de constitucionalidad sobre disposiciones derogadas[44] que continúan produciendo efectos jurídicos o que llegaren a producirlos[45], o sobre normas que no estén vigentes pese a que fueron sancionadas y promulgadas[46]. En consecuencia, “sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad”[47], esto es, dictar un fallo inhibitorio.

En el caso concreto, advierte la Sala que el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, que regula la restricción presupuestal de la que la norma acusada exime a unas entidades públicas en concreto, fue derogada expresamente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019[49]. El artículo 51 ibídem, además, contiene la fórmula vigente para establecer los gastos de personal de las entidades públicas del orden nacional. Por una parte, dispone que las modificaciones a los gastos de personal de las entidades públicas nacionales no pueden afectar programas y servicios esenciales a cargo de la respectiva entidad. Por la otra, que “deberán guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector, y garantizar el cumplimiento de la regla fiscal establecida en la Ley 1473 de 2011”. La restricción objeto de controversia, como se observa, ya no se encuentra vigente.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera innecesario pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Los efectos jurídicos de esta última dependían de la vigencia del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, en la medida en que aquella contenía una excepción a la restricción presupuestal que establecía esta última. En otras palabras, ante la derogatoria de la regla presupuestal que le daba sentido práctico a la excepción, esta última dejó de producir efectos jurídicos. Se trata de una disposición de la que es imposible derivar efectos normativos, pues las entidades estatales destinatarias de la norma sub examine, de todas formas, estarían eximidas del referido límite presupuestal, se insiste, porque el mismo fue derogado por el artículo 336 la Ley 1955 de 2019.

En criterio de la Sala, el análisis de constitucionalidad de la disposición demanda no puede efectuarse al margen de la norma sobre la que se proyectan sus efectos jurídicos. En lo relacionado con estos, ambas disposiciones constituyen un conjunto y, como tal, ante la ausencia de una por haber sido derogada, la otra pierde eficacia.

Por sustracción de materia, entonces, la Sala se abstendrá de plantear el problema jurídico sustantivo del caso. En consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento sobre los cargos planteados en contra de la disposición acusada. Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

La Sala encontró acreditado que la disposición acusada (artículo 115 de la Ley 1943 de 2018) establecía una excepción presupuestal a otra disposición (artículo 92 de la Ley 617 de 2000) posteriormente derogada, de manera expresa, por el Legislador (artículo 336 de la Ley 1955 de 2019). Por tanto, consideró que, por sustracción de materia, debía abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre el cargo de la demanda.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

INHIBIRSE de pronunciarse sobre el cargo formulado en contra del artículo 115 (parcial) de la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Regulada en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución.

[2] La demanda fue inadmitida en auto del 8 de febrero de 2019 (fls. 11 a 13, Cdno. 1). Sin embargo, el 15 del mismo mes y año el accionante presentó escrito en el que subsanó la demanda (fls. 15 a 18, Cdno. 1).

[3] El proceso fue fijado en lista el 14 de marzo de 2019 (fl. 24, Cdno. 1) y desfijado el 28 de marzo de 2019
(fl. 117, Cdno. 1).

[4] "ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas".

[5] "ARTICULO 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula:|| 'El Congreso de Colombia, DECRETA'".

[6] "ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. || El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. || PARÁGRAFO TRANSITORIO. [Parágrafo adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:] Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%). || La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción."

[7] Fl. 5, Cdno. 1.

[8] Fl. 2, Cdno. 1.

[9] Fl. 16, Cdno. 1.

[10] Fl. 3, Cdno. 1.

[11] Se citan apartes, al parecer, de una sentencia. Sin embargo, el accionante no hace referencia al número ni a su fecha de expedición.

[12] Fl. 6, Cdno. 1.

[13] Fl. 7, Cdno. 1.

[14] Ibid.

[15] El actor la define como "la determinación del núcleo temático con el cual debe estar relacionada la norma demandada" (fl. 17, Cdno. 1)

[16] El accionante asegura que esta finalidad "está íntimamente ligada con lo señalado anteriormente [se refiere a la conexidad temática], en la búsqueda de la finalidad u objetivos pretendidos por el legislador. Así entonces, habría que identificar si existe algún grado de armonización entre la finalidad de la ley y la del artículo demandado" (fl. 17, Cdno. 1)

[17] Fl. 17, Cdno. 1.

[18] Para el estudio de este criterio, según el demandante, se debe establecer una unidad normativa entre el inciso acusado y la Ley 1943 de 2018 (fl. 18, Cdno. 1).

[19] Fl. 18, Cdno. 1.

[20] Ibid.

[21] Fl. 18, Cdno. 1.

[22] Fls. 24 y 117, Cdno. 1.

[23] Las universidades Tecnológica del Chocó y Pedagógica y Tecnológica de Colombia y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) presentaron escritos de intervención extemporáneos.

[24] Fls. 64 a 70, Cdno. 1.

[25] Fls. 50 a 52, Cdno. 1.

[26] Fls. 73 a 77, Cdno. 1.

[27] Fls. 106 a 116, Cdno. 1.

[28] Fls. 53 y 54, Cdno. 1.

[29] Fls. 55 a 61, Cdno. 1.

[30] Fl. 63, Cdno. 1.

[31] Fls. 78 a 92, Cdno. 1.

[32] El Ministerio del Interior, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la ciudadana Yeimy Nataly Gutiérrez Correa. Se aclara que la Universidad Tecnológica del Chocó y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, por fuera de términos, pidieron la exequibilidad de la norma.

[33] Fl. 89, Cdno. 1.

[34] Fls. 57 y 57 (vto.), Cdno. 1.

[35] Fl. 69, Cdno. 1.

[36] La Universidad Nacional y la Escuela Superior de Administración Pública. Es del caso precisar que el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, extemporáneamente, también pidió la inexequibilidad de la disposición demandada.

[37] Fl. 76 (vto.), Cdno. 1.

[38] Fl. 115 (vto.), Cdno. 1.

[39] Fl. 115, Cdno. 1.

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