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Sentencia C-145/21

Referencia: Expediente D-13849

Actor: Edwin Alexander Novoa Álvarez

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019, "Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública"

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., 20 de mayo de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I.     ANTECEDENTES

Trámite procesal

El 28 de julio de 2020, el ciudadano Edwin Alexander Novoa Álvarez presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de algunos apartados normativos del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, "[p]or el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública". En concreto, el demandante argumentaba que el inciso 1º y el parágrafo 1º de dicha norma desconocían (i) la autonomía de las entidades territoriales, (ii) la autonomía funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante las "CAR") y el principio de rigor subsidiario y (iii) el derecho a un ambiente sano.  

Mediante auto de 31 de agosto de 2020, el magistrado sustanciador[1] inadmitió la demanda, porque los pretendidos cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante no cumplieron con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad y, por tanto, no eran aptos. El 7 de septiembre de 2020, dentro del término legal, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda. De un lado, informó que desistía del pretendido cargo por vulneración a la autonomía de las entidades territoriales y el desconocimiento del derecho al ambiente sano[2]. De otro, precisó y complementó los argumentos relativos a la presunta violación de la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario.

Mediante auto de 18 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió (i) admitir la demanda respecto del cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR (art. 150.7 de la CP) y el principio de rigor subsidiario (art. 288 de la CP), (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, (iii) fijar en lista el proceso por el término de 10 días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (v) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso y (vi) oficiar al Presidente de la República para que remitiera la memoria justificativa o los antecedentes legislativos del Decreto Ley 2106 de 2019.

Norma demandada

A continuación, se transcribe la disposición demandada y se subrayan los apartes normativos acusados:

"DECRETO <LEY> 2106 DE 2019 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIO?N PU?BLICA

Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar tra?mites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administracio?n pu?blica.

EL PRESIDENTE DE LA REPU?BLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el arti?culo 333 de la Ley 1955 de 2019, y

CAPI?TULO IX.

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

(...)

ARTI?CULO 125. REQUISITOS U?NICOS DEL PERMISO O LICENCIA AMBIENTAL. Las personas naturales y juri?dicas debera?n presentar la solicitud de concesio?n, autorizacio?n, permiso o licencia ambiental, segu?n el caso, cumpliendo los requisitos establecidos en la legislacio?n nacional. En consecuencia, las autoridades ambientales no podra?n exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y dema?s disposiciones reglamentarias en materia ambiental.

PARA?GRAFO 1o. En ningu?n caso por vi?a reglamentaria podra? facultarse a las autoridades ambientales para establecer requisitos, datos o informacio?n adicional para efectos de dar tra?mite a la solicitud (...)".

La demanda

El demandante considera que la norma demandada vulnera la autonomía funcional de las CAR reconocida en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución. Esto, dado que "cierra la posibilidad de que las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado, pues prohíbe la creación de requisitos adicionales"[3]. Sostiene que las expresiones acusadas del inciso 1º, así como el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, implican que las licencias, permisos y concesiones ambientales "serán regidas únicamente por lo mencionado desde el nivel nacional, limitando completamente"[4] el rol de las CAR en la fase de solicitud de estas autorizaciones. El demandante reconoce que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa para delimitar el alcance de la autonomía funcional de estas corporaciones. Sin embargo, considera que en este caso el legislador extraordinario excedió dicho margen, porque la imposibilidad de que las CAR prevean requisitos, información y datos adicionales para la solicitud y aprobación de permisos, concesiones o licencias ambientales, desconoce el núcleo esencial de su autonomía funcional[5]. En concreto, afirma que esta prohibición anula "el funcionamiento constitucional de las CAR"[6], puesto que no permite que estas puedan acoplar los lineamientos nacionales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las necesidades de los ecosistemas que se encuentran bajo su competencia.

De otro lado, el demandante argumenta que las expresiones demandadas desconocen el principio de rigor subsidiario que se deriva del artículo 288 de la Constitución. Con fundamento en las sentencias C-535 de 1996, C-596 de 1998 y C-554 de 2007, sostiene que este principio tiene rango constitucional y permite que las normas nacionales de policía ambiental "puedan hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente"[7]. Afirma que este principio es fundamental para entender el alcance de la autonomía funcional de las CAR en el ejercicio de su función de aprobación de licencias, permisos y concesiones ambientales, dado que, "con el fin de que estas entidades puedan tener independencia en la toma de las decisiones ambientales, tienen presupuesto propio y autonomía de hacer más rigurosas las normas nacionales de modo que se adecúen al ecosistema donde son competentes"[8]. En estos términos, agrega que la norma desconoce el principio de rigor subsidiario porque, si bien las autoridades nacionales pueden fijar lineamientos generales en materia ambiental, no pueden impedir que las CAR exijan el cumplimiento de requisitos y soliciten información adicional, pues ello afecta "la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual, no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario".

Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte que "declare INEXEQUIBLE (sic) los apartes demandados del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019"[10]. En subsidio, pide declarar la "EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, señalando la debida interpretación y aplicación que deberá realizarse de la misma".

Intervenciones

Durante el trámite del presente asunto se recibieron 6 escritos de intervención. El siguiente cuadro resume los principales argumentos de las solicitudes presentadas. El contenido detallado de estos escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia.

Interviniente	Argumentos	Solicitud
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)	La norma demandada es exequible, por tres razones. De un lado, garantiza los derechos y principios previstos en los artículos 1[12], 13[13] y 29[14] de la Constitución Política. De otro, está fundamentada en el artículo 84 de la Constitución, el cual prevé que "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio". Por último, las autoridades ambientales territoriales, en aplicación del principio de rigor subsidiario, "podrán imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios". Sin embargo,  "la imposición de estándares más exigentes, no se refiere al establecimiento de nuevos requisitos [para] proceder con el análisis de la solicitud por parte del interesado, sino fijar estándares de evaluación de la información recibida por parte del peticionario del instrumento ambiental, más rigurosos (...) para tener certeza de los posibles impactos que se puedan ocasionar y así fijar medidas adecuadas para la mitigación, prevención, corrección y compensación de los posibles impactos"[15]. De esta forma, sostener que la norma afecta la competencia funcional de las CAR implicaría aceptar que estas tienen la "facultad legislativa para imponer requisitos adicionales con el fin de contar con 'toda la información' necesaria para decidir un trámite o permiso ambiental".	Exequibilidad
Departamento Administrativo de la Función Pública	La norma demandada es exequible. Primero, "el Legislador quiso racionalizar y unificar los requisitos para el trámite de solicitud de concesión, autorización, permiso o licencia ambientales, evitando que las autoridades ambientales pertenecientes a los distintos niveles administrativos impongan requisitos o reglamentaciones adicionales a los establecidos en Ley 99 de 1993 y los Decretos 2811 de 1974 y 1076 de 2015"[17]. No obstante, esto "debe diferenciarse de la aprobación misma de la respectiva licencia, que [está] sujeta al cumplimiento de una serie de condicionamientos técnicos y ambientales [como] la verificación o definición de los términos de referencia establecidos para la respectiva actividad, las evaluaciones de los estudios ambientales y de diagnóstico ambiental de alternativas, entre otros, que están llamados a ser revisados por las autoridades ambientales"[18]. De tal suerte que la disposición en juicio "preserva en su integridad las competencias legales de las CAR, encaminadas a prevenir la ocurrencia de daños o aminorar los impactos ambientales negativos en sus zonas de influencia"[19]. Segundo, las CAR no "tienen asignadas en la Constitución Política ni en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 potestades de normación o reglamentación general en materia de requisitos ambientales"[20]. Así las cosas, "en virtud de lo previsto en el artículo 121 Superior, las entidades públicas no están autorizadas para 'ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley'".	Exequibilidad[22]
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible	La norma demandada es exequible, porque no limita "la autonomía funcional a las [CAR] por el hecho de que estas no puedan exigir requisitos adicionales a los previstos" en la ley[23]. Por el contrario, dicha norma pretende garantizar que "a los usuarios gestores de dichos trámites ante las autoridades ambientales, no se les vulnere la seguridad jurídica, y el debido proceso administrativo".	Exequibilidad
Universidad del Rosario (GAP)	La norma acusada es exequible siempre y cuando se entienda que prohíbe exigir "documentos adicionales [para acreditar] requisitos de forma en los procesos de licenciamiento y permisos ambientales, pero que no se afecten las facultades de fondo"[25]. Lo anterior, porque, sin el condicionamiento, la disposición acusada "vulnera el principio de rigor subsidiario, al limitar de manera injustificada la competencia de las autoridades ambientales, territoriales y específicamente de las CAR para exigir requisitos de fondo adicionales de acuerdo con su autonomía".	Exequibilidad condicionada
Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS)	La norma demandada es inexequible. De un lado, vulnera el artículo 150.7 de la Constitución, en tanto "deja sin contenido (...) la autonomía política y funcional [de las CAR], al suprimir de tajo la aplicación del principio de rigor subsidiario y limitar a las normas de carácter nacional el otorgamiento o no de las licencias, permisos y demás autorizaciones"[27]. De otro lado, transgrede el artículo 150.10, por cuanto el "Presidente de la República desbordó las precisas facultades otorgadas por el Congreso (...) en tanto que no se simplifican, suprimen o reforman los trámites ambientales a los que hace referencia el aparte demandado, sino que establece una prohibición que afecta el funcionamiento de las CAR y el adecuado cumplimiento de su cometido como administradora de los recursos naturales renovables y el medio ambiente".	Inexequibilidad
Universidad Libre	La norma demandada es inexequible. Esto, porque (i) desconoce el principio de rigor subsidiario "en tanto hace más flexible el trámite para obtener las licencias ambientales"[29] y (ii) menoscaba "la autonomía de los gobiernos locales"[30], por cuanto despoja a las CAR de "la potestad de definir trámites más exigentes a los previstos en la ley para el otorgamiento de una licencia ambiental"[31]. Así las cosas, "no es coherente que [el Estado defienda] la diversidad y al mismo tiempo impida a las [CAR] establecer requisitos acordes a la variedad de los ecosistemas en los cuales (...) operan".	Inexequibilidad

Pruebas

Mediante autos de 18 de septiembre y 13 de octubre de 2020, el entonces magistrado sustanciador dispuso oficiar al Presidente de la República para que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación de dicha providencia, remitiera "la memoria justificativa o cualquier otro antecedente legislativo del Decreto Ley 2106 de 2019". El 22 y 23 de octubre de 2020[33], la Secretaría Jurídica de la Presidencia remitió a la Corte copia de la memoria justificativa acopiada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.   

Concepto del Procurador General de la Nación

El Procurador General solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada[34]. Sostiene que dicha disposición "es respetuosa de la autonomía con que se concibieron las Corporaciones Autónomas Regionales"[35], por las siguientes tres razones.

Primero, "aunque el ordenamiento superior sí estableció un régimen de autonomía para las CAR, no previó que fuera absoluto"[36]. Por tanto, tal autonomía (i) "no implica el desconocimiento de la jerarquía normativa en materia de protección del medio ambiente"[37] y (ii) "tampoco las eximió de que sus funciones y facultades respondieran a los principios de coordinación y complementariedad con los demás entes del Estado".  

Segundo, señala que si bien "en el marco de la autonomía funcional las CAR pued[en] exigir requisitos más estrictos y rigurosos [esto] no implica una autorización para crear nuevos requisitos"[39]. Así, por virtud de la autonomía funcional con que cuentan dichas entidades, estas "tienen la potestad de imponer estándares más exigentes tendientes a proteger los ecosistemas de sus regiones"[40]. En criterio del Ministerio Público, el respeto por estas directrices "es una garantía [de los derechos] al debido proceso y a la seguridad jurídica de quienes realizan una solicitud"[41] que no afecta la protección al medio ambiente.

Por último, las CAR y las entidades territoriales no pueden imponer requisitos adicionales a los previstos por el legislador para aprobar permisos, concesiones o licencias ambientales. Esto, porque los artículos 84, 333 y 334 de la Constitución prescriben que (i) la actividad económica y la iniciativa privada son libres, y sólo pueden ser limitadas por exigencias de orden legal; y (ii) está prohibido imponer requisitos adicionales al ejercicio de una actividad cuando esta haya sido reglamentada de manera general[42].

II.    CONSIDERACIONES

  Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

   Metodología de decisión

La Sala Plena seguirá la siguiente metodología para resolver la demanda sub judice. Primero, examinará si el cargo formulado por el demandante es apto y permite adelantar un control constitucional de las expresiones demandadas (sección II.3 infra). Luego, en caso de verificarse la aptitud del cargo, estudiará si las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran la autonomía funcional de las CAR reconocida por el artículo 150.7 de la Constitución. En esta sección, la Sala (i) formulará el problema jurídico específico, (ii) determinará la metodología para solucionarlo y (iii) resolverá el caso concreto (sección II.4 infra).

  Cuestión previa – aptitud sustancial de la demanda

Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad y exigencias argumentativas. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial, (ii) las normas constitucionales infringidas, (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas "concepto de violación", (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en la formulación del concepto de violación, el demandante debe satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[43]. En estos términos, las razones por las cuales el demandante considera que la norma demandada vulnera la Constitución Política deben ser (i) claras, es decir "seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible"[44], (ii) ciertas, lo que significa que deben recaer sobre una "proposición jurídica real y existente"[45] y no estar basadas en "interpretaciones puramente subjetivas o caprichosas (...) de los textos demandados"[46]; (iii) específicas, es decir, concretas y no "genéric[a]s o excesivamente vag[a]s"[47], (iv) pertinentes, lo que implica que planteen argumentos de "naturaleza estrictamente constitucional"[48] y no de legalidad, "conveniencia o corrección de las decisiones legislativas"[49]; y (v) suficientes, esto es, capaces de "generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada".

Análisis de aptitud del cargo formulado por el demandante. La Sala Plena encuentra que el cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR es apto, puesto que satisface las exigencias mínimas de argumentación.

Primero, el cargo es claro, porque las acusaciones siguen un hilo de argumentación lógico. En efecto, el demandante explica que la norma vulnera la autonomía funcional de las CAR y desconoce el principio de rigor subsidiario, en tanto anula la posibilidad de que estas corporaciones y otras autoridades ambientales impongan requisitos adicionales y soliciten información diferente a la prevista en la ley como condición para dar trámite a licencias, autorizaciones y permisos ambientales. Segundo, el cargo es cierto, porque las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente. En efecto, una simple lectura de la norma demandada da cuenta de que las expresiones demandadas en efecto prohíben que las autoridades ambientales -dentro de ellas las CAR- impongan requisitos adicionales a los previstos en la ley y en los decretos reglamentarios de alcance nacional para dar trámite a la solicitud de permisos, licencias y concesiones ambientales. Además, es cierto que las CAR son titulares de la facultad de aprobar permisos, licencias y concesiones ambientales (art. 30.9 de la Ley 99 de 1993).

Tercero, es específico, porque el demandante expone tres razones concretas por las cuales considera que la imposibilidad de imponer nuevos requisitos, así como de solicitar información adicional para el trámite de solicitud para aprobación de estas autorizaciones ambientales, desconoce la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario. De un lado, indica que la disposición acusada "cierra la posibilidad de que las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado". De otro lado, sostiene que el legislador extraordinario excedió el margen de configuración para delimitar el alcance de la autonomía de estas corporaciones, porque tal prohibición desconoce el núcleo esencial de dicha autonomía. Por último, argumenta que el principio de rigor subsidiario permite que las normas nacionales de policía ambiental "puedan hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente". Sin embargo, la norma demandada impide que estas corporaciones ejerzan "la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual, no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario".

Cuarto, la acusación satisface la carga de pertinencia, dado que el demandante contrasta el contenido de la norma demandada con un parámetro de constitucionalidad: la autonomía funcional que el artículo 150.7 de la Constitución otorga a las CAR. Asimismo, explica que, de acuerdo con las sentencias C-535 de 1996, C-596 de 1998 y C-554 de 2007, el principio de rigor subsidiario tiene rango constitucional y, por lo tanto, no puede ser anulado ni desconocido por el legislador. Por último, el cargo es suficiente, puesto que, por las razones expuestas, logra generar una duda mínima de constitucionalidad de las expresiones demandadas que exige a la Corte determinar el alcance de la autonomía funcional de las CAR y examinar si la imposibilidad de imponer requisitos adicionales y solicitar mayor información para efectos de dar trámite a la solicitud de aprobación de estas autorizaciones ambientales, desconoce el ámbito de protección constitucional mínimo de dicha garantía institucional.

En consecuencia, el cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario es apto. Por lo tanto, a continuación, la Sala llevará a cabo el examen de constitucionalidad de la norma demandada.

Examen de constitucionalidad de la norma demandada

Demanda y solicitudes de inexequibilidad.  El demandante, ASOCARS y la Universidad Libre sostienen que las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran el artículo 150.7 de la Constitución y desconocen el principio de rigor subsidiario. De un lado, argumentan que (i) la disposición acusada impide que "las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado, pues prohíbe la creación de requisitos adicionales"[51] y (ii) el legislador excedió su margen de configuración normativa, porque la imposibilidad de que las CAR prevean requisitos adicionales para la aprobación de permisos, autorizaciones, concesiones o licencias ambientales, desconoce el núcleo esencial de su autonomía funcional[52]. Además, señalan que, si bien las autoridades nacionales pueden fijar lineamientos generales en materia ambiental, no pueden impedir que las CAR soliciten requisitos adicionales y específicos, pues ello afecta "la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario"[53]. Así, concluyen que las expresiones demandadas "dejan sin contenido (...) la autonomía política y funcional [de las CAR], al suprimir de tajo la aplicación del principio de rigor subsidiario y limitar a las normas de carácter nacional el otorgamiento o no de las licencias, permisos y demás autorizaciones".

Solicitudes de exequibilidad. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostienen que el artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 se ajusta a la Constitución. De un lado, afirman que la unificación de requisitos e información prevista en la norma garantiza la organización del Estado colombiano como una "república unitaria" (art. 1 CP)[55]. De otro, argumentan que si esta norma no existiera el derecho a la igualdad de los solicitantes de concesiones, autorizaciones, permisos o licencias ambientales (art. 13 CP) se vería afectado, como quiera que éstos estarían sometidos a exigencias distintas en función de la autoridad ante la cual presenten su solicitud[56]. A su turno, consideran que las expresiones acusadas protegen los derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica (art. 29 CP), porque "prohíb[en] exigir requisitos adicionales (...) que podrían resultar exagerados, imprevisibles o desproporcionados".

Por otra parte, indican que la norma demandada materializa el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, el cual prevé que "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio". De igual forma, precisan que las CAR no tienen asignadas en la Constitución Política ni en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 potestades de reglamentación general en materia de requisitos ambientales, de modo que, por virtud del artículo 121 superior no pueden "ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley"[58]. Por último, argumentan que las autoridades ambientales, en aplicación del principio de rigor subsidiario, "podrán imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios"[59]. Sin embargo, esto no implica la creación de nuevos requisitos, únicamente habilita la aplicación de "estándares de evaluación de la información recibida por parte del peticionario del instrumento ambiental más rigurosos".

Solicitud de exequibilidad condicionada. El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario afirma que el examen de constitucionalidad debe partir de la diferenciación entre requisitos de forma y de fondo en el trámite de aprobación de autorizaciones ambientales. Los requisitos de fondo son aquellos que "están encaminados a asegurar la protección y cuidado de los ecosistemas y organismos que se encuentran en su jurisdicción atendiendo a las particularidades propias de cada uno de ellos". Los requisitos de forma se refieren a aquellos que son instrumentales y meramente operativos. De este modo, argumenta que la norma es exequible, siempre y cuando se entienda que únicamente prohíbe exigir "documentos adicionales [para acreditar] requisitos de forma en los procesos de licenciamiento y permisos ambientales"[61], pero "no afect[a] las facultades [de las CAR, para exigir requisitos adicionales] de fondo".

Problema jurídico. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico:

¿Las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran la autonomía funcional de las CAR (art. 150.7 de la CP) y el principio ambiental de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional, al prohibir que (i) para dar trámite a las solicitudes de requisitos, permisos, autorizaciones y licencias ambientales, las CAR exijan requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental, y (ii) por vía reglamentaria se faculte a estas corporaciones para establecer requisitos, datos o información adicionales, como condición para dar trámite a la solicitud de estas autorizaciones, permisos, concesiones y licencias?

Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. A título preliminar, delimitará el contenido y contexto normativo del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 (sección 4.1 infra). Luego, reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a (i) la naturaleza jurídica de las CAR y (ii) el alcance de la autonomía que la Constitución les garantiza (sección 4.2 infra). Posteriormente, describirá los principios constitucionales de articulación de las competencias ambientales de las CAR con aquellas que ostentan las autoridades ambientales del sector nacional. Asimismo, describirá la metodología que la Corte ha empleado para evaluar las restricciones del legislador a la autonomía de las CAR (sección 4.3 infra). Por último, examinará si la norma demandada vulnera los artículos 150.7 de la Constitución y desconoce el principio de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional (sección 4.4 infra).  

4.1. Delimitación del contenido normativo de la disposición acusada

El inciso primero del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 establece que, para efectos de dar trámite a una solicitud de aprobación de un permiso, licencia, autorización o concesión ambiental, las autoridades ambientales no pueden exigir "requisitos", "datos" o "información" adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993 y los decretos reglamentarios de aplicación nacional. Por su parte, el parágrafo 1º ibidem, prohíbe facultar por vía reglamentaria a estas autoridades ambientales para establecer requisitos, datos o información adicional para efectos de dar tra?mite a la solicitud.

Con el objeto de determinar el alcance de las prohibiciones que las normas demandadas prevén, así como los efectos que estas pueden tener en el ejercicio de las funciones de protección ambiental a cargo de las CAR, a continuación, la Sala Plena expondrá cuáles son las "autoridades ambientales" que son competentes para aprobar permisos, licencias, concesiones y autorizaciones ambientales. Asimismo, explicará cuál es el procedimiento y las fases del trámite administrativo de aprobación de estas autorizaciones y determinará cuáles son los "requisitos", "datos" e "información" que los interesados deben presentar para que las autoridades den trámite a la solicitud de aprobación.  

La Ley 99 de 1993 otorga a diferentes autoridades ambientales la función de aprobar y conceder licencias, autorizaciones, permisos y concesiones ambientales. Dentro de estas se encuentran (i) autoridades ambientales nacionales -ANLA-, (ii) algunas entidades territoriales -municipios y distritos- y (iii) las CAR. En particular, el artículo 30.9 de la Ley 99 de 1993 dispone que las CAR tienen la función de "otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente". De igual forma, prevé que estas corporaciones tienen la competencia de "otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva".

El proceso administrativo de aprobación de estos permisos, autorizaciones, licencias y concesiones ambientales tiene tres fases: (i) solicitud de aprobación, (ii) evaluación de la solicitud y (iii) expedición del acto administrativo que concede o niega la respectiva solicitud.  La Ley 99 de 1993, el Decreto Ley 2811 de 1974 y el Decreto 1075 de 2016 determinan los requisitos e información que debe ser entregada y evaluada en cada una de estas fases. A continuación, la Corte describirá los requisitos e información que los interesados deben cumplir y entregar como condición para que la autoridad ambiental respectiva adelante la primera fase, es decir, la solicitud de aprobación.

Licencias ambientales. El artículo 2.2.2.3.1.2. del Decreto 1075 de 2016, en concordancia con la Ley 99 de 1993, prescribe que "son autoridades competentes para otorgar o negar licencia ambiental" la ANLA, las CAR, los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón (1.000.000) de habitantes y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002. El trámite de aprobación de la licencia ambiental está dividido principalmente en tres fases: (i) pronunciamiento sobre la exigibilidad y/o aprobación del diagnóstico ambiental de alternativas (DAA)[63], (ii) solicitud de licencia ambiental por parte del interesado, (iii) evaluación de la solicitud y (iv) expedición del acto administrativo que otorga o niega la licencia.

Los artículos 57 y 58 de la Ley 99 de 1993 prevén de forma general los requisitos que los particulares deben cumplir y la información que deben entregar en esta fase como condición para dar trámite a una solicitud de licencia ambiental. Estos requisitos e información, sin embargo, se encuentran pormenorizados en el artículo 2.2.2.3.6.2. del Decreto 1076 de 2015. En términos generales, estas disposiciones legales y reglamentarias disponen que el interesado deberá: (i) presentar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas[64] en los casos en los que este sea necesario, (ii) el formulario Único de Licencia Ambiental, (iii) el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y los planos que lo soportan, (iv) informar sobre el costo estimado de inversión y operación del proyecto y (v) adjuntar, entre otros, el poder debidamente otorgado cuando se actúe por medio de apoderado, la constancia de pago para la prestación del servicio de evaluación de la licencia ambiental, y el documento de identificación o certificado de existencia y representación legal, en caso de personas jurídicas.

Es importante resaltar que el Decreto 1076 de 2015 prescribe que los solicitantes deberán presentar el EIA de acuerdo con los términos de referencia que fije el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Sin embargo, prevé que cuando el Ministerio no haya fijado los términos de referencia para la elaboración de un determinado EIA, "las autoridades ambientales los fijarán de forma específica para cada caso"[65]. De otro lado, las resoluciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible por las cuales se acogen los términos de referencia para la elaboración de EIA, así como las Resoluciones 1275 de 2006[66] y 1670 de 2017[67], establecen que las autoridades ambientales y las CAR pueden solicitar información adicional como requisito para darle trámite a la solicitud. Al respecto, disponen que "la presentación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) con sujeción a los términos de referencia adoptados en esta resolución, (...) no limita la facultad que tiene la autoridad ambiental de solicitar al interesado la información adicional específica que se considere indispensable para evaluar y decidir sobre la viabilidad del proyecto, a pesar de que la misma no esté contemplada en los términos de referencia".

Una vez presentada la solicitud de licencia ambiental y verificado el cumplimiento de los requisitos, así como la entrega de la información citada, la autoridad ambiental competente de la aprobación evalúa la solicitud y decide si concede o no la licencia ambiental.

Permisos y autorizaciones. El Decreto Ley 2811 de 1974 dispone que la autoridad ambiental competente podrá conceder dos tipos de permisos[69]. De un lado, el artículo 55 prevé el "permiso para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público" que se otorgará "a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés público", por un plazo no mayor a diez años. De otro lado, el artículo 56 reconoce el "permiso para el estudio de recursos naturales, cuyo propósito sea proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento". El permiso de estudios podrá otorgarse por un plazo máximo de dos años. Asimismo, el Decreto Ley ibidem prevé que la autoridad ambiental podrá otorgar autorizaciones cuando los recursos naturales se encuentren en terrenos de propiedad privada.

El Gobierno Nacional reglamentó estas normas mediante dos decretos, los cuales son relevantes para el asunto sub judice. Primero, el Decreto 1076 de 2015 prevé los requisitos que deben cumplir las solicitudes para (i) la prospección y exploración de aguas subterráneas[71], (ii) los vertimientos[72], (iii) el aprovechamiento forestal persistente[73], único[74], doméstico[75] o de árboles aislados[76]; (iv) la recolección de especímenes de especies silvestres con fines de elaboración de estudios ambientales[77] o con fines de investigación científica no comercial[78]; (v) la emisión atmosférica para fuentes fijas[79]; (vi) el funcionamiento de zoológicos[80];  (vii) el funcionamiento de los jardines botánicos[81] y (viii) la caza[82]. Segundo, el Decreto 1541 de 1978 dispone los requisitos para el permiso de ocupación de cauces, playas, lechos y ríos.

Sin perjuicio de las particularidades exigidas por la administración a cada uno de estos trámites, el Decreto 1076 de 2015 dispone que la autoridad ambiental competente podrá exigir al peticionario la información que considere necesaria para el estudio de su solicitud, en dos supuestos. De un lado, para el trámite de la solicitud de la exploración de aguas subterráneas, deberá aportar "los demás datos que el peticionario o la autoridad ambiental competente consideren convenientes"[84]. De otro, para el permiso de vertimientos, deberá allegar "los demás aspectos que la autoridad ambiental competente considere necesarios para el otorgamiento del permiso".

Concesiones. El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 prevé que las CAR son competentes para otorgar concesiones para (i) el uso de aguas superficiales y subterráneas y (ii) para aprovechamientos forestales. Estas concesiones se encuentran reguladas en el Decreto Ley 2811 de 1974, que dispone el procedimiento aplicable a las concesiones de aguas[85] y "el uso de baldíos desprovistos de bosques, aun dentro de área de reserva forestal, durante el tiempo necesario para que el concesionario establezca bosques artificiales y los pueda aprovechar"[86]. Las concesiones para la explotación de los recursos naturales renovables "se otorgarán en los casos expresamente previstos por la ley". Así, el artículo 96 del Decreto Ley 2811 de 1974 señala que la solicitud para el otorgamiento de una concesión deberá ser presentada por (i) "el dueño o el poseedor del predio o industria" o (ii) "el tenedor, a nombre del propietario o del poseedor". En el mismo sentido, el artículo 97 ibidem prevé que para que "pueda hacerse uso de una concesión se requiere: a.- su inscripción en el registro [y] b.- la aprobación de las obras hidráulicas para el servicio de la concesión".

El Decreto 1076 de 2015 reglamentó los requisitos para la solicitud de concesiones ambientales. En relación con la solicitud de concesión para obtener "el derecho al aprovechamiento de las aguas"[87], el artículo 2.2.3.2.9.1. dispone que "las personas naturales o jurídicas y las entidades gubernamentales que deseen aprovechar aguas (...) deberán dirigir una solicitud a la Autoridad Ambiental competente". Asimismo, exige a los interesados presentar: (i) datos de identificación; (ii) nombre de la fuente de donde se pretende hacer la derivación, o donde se desea usar el agua; (iii) nombre del predio o predios, municipios o comunidades que se van a beneficiar, y su jurisdicción; (iv) información sobre la destinación que se le dará al agua; (v) cantidad de agua que se desea utilizar en litros por segundo y (vi) el término por el cual se solicita la concesión. Además, la norma dispone que el solicitante deberá aportar "los demás datos que la Autoridad Ambiental competente y el peticionario consideren necesarios".

De otro lado, el Decreto 1076 de 2015 prevé requisitos específicos para la solicitud de algunas concesiones de aguas con características especiales. Por ejemplo, el artículo 2.2.3.2.10.4. dispone que las solicitudes de concesión para uso industrial deberán "anexar el estudio de factibilidad del proyecto industrial cuyas especificaciones establecerá la autoridad ambiental competente", el artículo 2.2.3.2.10.6. señala que las solicitudes para aprovechamiento de agua para refrigeración de maquinarias deberán "contener, además el dato exacto de la cantidad de agua que se necesita para dicho fin y la memoria descriptiva de las operaciones practicadas para determinar el caudal del río o de la corriente así como de las operaciones de lavado". A su turno, el artículo 2.2.3.2.10.8. ordena que los interesados en una concesión de aguas para el uso energético deberán anexar (i) "el estudio de factibilidad del proyecto completo, en los casos y con los requisitos exigidos por la autoridad ambiental competente" y (ii) "la potencia y la generación anual estimada".

En relación con los aprovechamientos forestales, el artículo 2.2.1.1.4.1. dispone que para "adelantar aprovechamientos forestales persistentes de bosques naturales" el solicitante debe (i) presentar la solicitud formal; (ii) acreditar la "capacidad para garantizar el manejo silvicultural, la investigación y la eficiencia en el aprovechamiento y en la transformación" y, por último, (iii) aportar el plan de manejo forestal. Además, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.7.1., el interesado en realizar aprovechamiento de bosques naturales o productos de la flora silvestre está obligado a aportar (i) el nombre del solicitante; (ii) la ubicación del predio, jurisdicción, linderos y superficie; (iii) el régimen de propiedad del área; (iv) las "especies, volumen, cantidad o peso aproximado de lo que se pretende aprovechar y uso que se pretende dar a los productos" y (v) el "mapa del área a escala según la extensión del predio".

Por último, resulta relevante lo previsto por el artículo 2.2.1.1.7.18 del Decreto 1076 de 2015, que dispone que "los términos de referencia generales para la elaboración de los planes de aprovechamiento forestal, de manejo forestal y de las consideraciones ambientales, así como de los estudios para el aprovechamiento de productos de la flora silvestre serán realizados por las Corporaciones (...) [que] elaborarán términos de referencia de acuerdo con las características sociales, económicas, bióticas y abióticas de cada región". Esto, sin perjuicio de que, "en todo caso, el Ministerio del Medio Ambiente podrá establecer criterios generales a los cuales se deberán someter dichos términos de referencia".

Síntesis del contenido y contexto normativo de la disposición acusada. Las disposiciones legales y reglamentarias referidas dan cuenta de que las CAR son autoridades ambientales que ostentan la competencia de aprobar permisos, autorizaciones, concesiones y licencias ambientales en los territorios que están dentro de su jurisdicción regional. El trámite de aprobación de autorizaciones tiene principalmente tres fases: (i) presentación de la solicitud, (ii) evaluación de la solicitud y (iii) expedición del acto administrativo que concede o niega el permiso, concesión, autorización o licencia. Los requisitos que los particulares deben cumplir, así como la información y datos que estos deben presentar como condición para que la autoridad ambiental competente de trámite a su solicitud, se encuentran regulados de manera general en leyes y decretos leyes. Sin embargo, estos requisitos, así como la información y datos que deben ser presentados, se encuentran desarrollados y pormenorizados en decretos reglamentarios expedidos por el Presidente y el MADS. Estas normas permiten que, en algunos casos, las autoridades ambientales del orden territorial y regional, tales como las CAR, fijen términos de referencia para la elaboración y estudio de los EIA y soliciten al interesado información adicional a la prevista en las normas reglamentarias de alcance nacional, que consideren necesaria para analizar la viabilidad ambiental de una obra o proyecto.

En este sentido, la Sala Plena resalta que el inciso primero y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 producen principalmente dos efectos jurídicos. Primero, prohíben que, en la fase de solicitud de estas autorizaciones, las autoridades ambientales y, en particular, las CAR exijan requisitos e información adicionales a los previstos en la Ley y en los decretos reglamentarios de alcance nacional, como condición para dar trámite a la solicitud presentada por el particular. Segundo, impiden que por vía reglamentaria se faculte a las CAR a imponer requisitos adicionales y solicitar información adicional para dar trámite a las solicitudes.  De este modo, para efectos de dar trámite a una solicitud, las CAR sólo podrán exigir al interesado el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, los Decretos Ley y los reglamentos de alcance nacional y únicamente podrán solicitar la entrega de la información que estas normas establezcan.

A continuación, la Sala Plena examinará si el primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 suponen una limitación desproporcionada a las facultades de protección ambiental a cargo de las CAR y, en este sentido, vulneran el artículo 150.7 de la Constitución y desconocen el principio de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Para ello, definirá la naturaleza jurídica, funciones y el alcance de la autonomía funcional de estas corporaciones. De igual forma, describirá la relación que existe entre dicha autonomía y el principio ambiental de rigor subsidiario. Luego, hará referencia a los límites que la Constitución impone a las facultades del legislador de configurar el régimen jurídico de las CAR y definir el grado de autonomía con el que estas corporaciones pueden ejercer sus funciones. Por último, con fundamento en estas consideraciones, resolverá el caso concreto.

4.2 Las Corporaciones Autónomas Regionales en el ordenamiento constitucional. Naturaleza jurídica, funciones y autonomía

Consagración constitucional y naturaleza jurídica de las CAR

Las CAR en la Constitución Políticaen la Constitución Política. Las CAR son organismos constitucionales autónomos "encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción"[88]. Estas corporaciones son una de las herramientas institucionales previstas por el constituyente para llevar a cabo la implementación de la "constitución ecológica" y garantizar la protección de los ecosistemas "desde un ámbito más cercano al ciudadano"[89]. Las reglas de creación y funcionamiento de estas corporaciones, sin embargo, no fueron definidas en la Constitución. El constituyente únicamente dispuso la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (art. 331 de la CP[90]) y delegó al legislador la creación de otras CAR, así como el desarrollo de sus funciones, organización y presupuesto "dentro de un régimen de autonomía" (art. 150.7 de la CP[91]). Actualmente, el régimen jurídico de las CAR se encuentra previsto, principalmente, en la Ley 99 de 1993 la cual define la naturaleza jurídica y funciones de estas corporaciones y prevé reglas de articulación para el ejercicio coordinado de sus competencias ambientales con aquellas de las autoridades ambientales del orden nacional -central y descentralizado- y las entidades territoriales.

Naturaleza jurídica de las CAR. El artículo 23 de la Ley 99 de 1993 prevé que las CAR "son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado (sic) por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica". La jurisprudencia constitucional ha precisado que las CAR tienen una "naturaleza jurídica especial"[92] y son entidades estatales sui generis. Esto es así, dado que sus características, funciones y regulación legal son diferentes al de las entidades territoriales y al de aquellas del sector central o descentralizado por servicios.

De un lado, las CAR se diferencian de las entidades territoriales, porque cuentan con un régimen de autonomía específico y las funciones que estas corporaciones desarrollan no pueden inscribirse dentro del concepto de descentralización territorial. Además, el ámbito territorial de ejercicio de sus competencias "es de carácter regional (...) está asociado con ecosistemas o cuencas específicos"[94] y, de esta forma, no coincide con la división político-administrativa de las entidades territoriales que lo integran. De otro lado, las CAR son titulares de competencias "misiones y actividades específicas e inconfundibles"[95], que son disímiles a las de las entidades del sector central y descentralizado[96]. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte Constitucional ha señalado que las CAR son "entidades de naturaleza mixta, técnica y política, encargadas de funciones de administración de los recursos naturales, y de planeamiento ambiental"[97] que "tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios".

Objeto, funciones y ámbito de competencia de las CAR

Objeto y funciones de las CAR. El artículo 30 de la Ley 99 de 1993 dispone que las CAR tienen dos objetos principales. Primero, "la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables". Segundo, "dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes" que regulen la disposición, administración, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Asimismo, esta disposición precisa que las CAR deben cumplir dichos propósitos "conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente".

El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 prevé las funciones de las CAR. Al respecto dispone que estas corporaciones tienen, entre otras, las siguientes competencias: (i) ejercer la función de "máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente", (ii) ejecutar las "políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental", (iii) coordinar el proceso de preparación de los "planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA)" y (iv) otorgar "concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente". Este Tribunal ha resaltado que facultad de las CAR de otorgar licencias, permisos, autorizaciones y concesiones ambientales, a pesar de ser de consagración legal, tiene una relación intrínseca con la autonomía de las CAR reconocida por la Constitución porque "permite un control más próximo al ciudadano frente a los proyectos que, eventualmente, pueden deteriorar los ecosistemas"[99].  

Ámbito territorial de competencia de las CAR. El ámbito territorial de competencia de las CAR está fijado en atención a criterios de especialización funcional, territorial y cultural, los cuales tienen como propósito garantizar que "la relación de los asentamientos humanos con su entorno específico sea equilibrada y perdurable"[100]. La especialización funcional[101] de estas entidades permite que la potestad de planeación ambiental se ejerza de acuerdo con parámetros y lineamientos que cuenten con soporte técnico y científico[102]. De otro lado, el ámbito de competencia de las CAR está "especializado regionalmente"[103] con el propósito de que la protección del medio ambiente responda a las particularidades de "los ecosistemas en el orden regional"[104]. Por su parte, el criterio de identidad cultural busca "garantizar que el factor humano sea determinante en el ejercicio de las atribuciones de la respectiva corporación, facilitando de este modo la participación de las personas de la región en las decisiones que los afectan"[105]. Así, el ámbito de competencia de las CAR responde a una concepción comprehensiva de la ecología[106] y el desarrollo sostenible que comprende factores técnicos, culturales y políticos.

La autonomía como garantía institucional de las CAR

Reconocimiento constitucional de la autonomía de las CAR. El artículo 150.7 de la Constitución dispone que le corresponde al Congreso "reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía". La Corte Constitucional ha indicado que la autonomía de las CAR es una "garantía institucional"[108] que les confiere la potestad general de ejercer sus funciones con un determinado grado de libertad e independencia[109] y, de esta forma, prohíbe la injerencia desproporcionada del legislador, las autoridades nacionales y las entidades territoriales en el cumplimiento de sus competencias. El reconocimiento constitucional de la autonomía de las CAR tiene como propósito (i) descentralizar la protección ambiental, (ii) garantizar que "las regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses ambientales"[110] y (iii) asegurar una mayor protección al medio ambiente que se ajuste a las necesidades específicas de las poblaciones y ecosistemas. En efecto, la protección de la autonomía de las CAR asegura que las entidades que "tienen mayor conocimiento de los ecosistemas que pueden verse afectados por los impactos ambientales de los proyectos en cuestión"[111] sean quienes definan las reglas de protección y planeación medioambiental en cada caso.

Contenido, alcance y facetas de la autonomía de las CAR. La autonomía de las CAR tiene contenido, fundamento constitucional y alcances distintos a los de la autonomía de las entidades territoriales. La autonomía de las entidades territoriales "se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en los términos del art. 113 de la Constitución"[112], es "principalmente de entidad política"[113] y su núcleo fue delimitado directamente en los artículos 287, 288, 311 y 317 superiores, entre otros[114]. En cambio, la autonomía de las CAR se deriva del artículo 150.7 de la Constitución y su núcleo no fue definido por el constituyente. En efecto, la Constitución "no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la autonomía propia de [estas] corporaciones"[115], y por esta razón, dicha autonomía está "condicionada mucho más a la configuración normativa que [para el] efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad política".

La autonomía de las CAR tiene preponderantemente tres facetas: orgánica, financiera y funcional[117]. La autonomía orgánica implica que, a pesar de que para algunos efectos las CAR son consideradas entidades del orden nacional, no "están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo" y tampoco "están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones"[118]. La autonomía financiera, por su parte, consiste en la facultad que ostentan dichos organismos para percibir, gestionar y administrar sus bienes y rentas propias, tales como el recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial, las tasas, las contribuciones de valorización, el porcentaje de las indemnizaciones, las multas, etc., (art. 46 de la Ley 99 de 1993)[119]. De otro lado, la autonomía funcional se concreta en la potestad de estas corporaciones de "exped[ir] regulaciones y fija[r] políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por ésta"[120]. La Corte Constitucional ha señalado que el alcance de la autonomía funcional de las CAR en el ejercicio de una determinada competencia legal debe ser determinado a partir de una articulación y armonización de los principios ambientales de rigor subsidiario y gradación normativa[121] (ver sección 4.3 infra).

En síntesis, la autonomía de las CAR es una garantía institucional que (i) impide que el legislador las despoje de aquellas facultades que son esenciales para el cumplimiento de sus funciones ambientales, (ii) garantiza que estas corporaciones pueden ejercer sus competencias con un determinado grado de autonomía y libertad frente a las autoridades del orden nacional y (iii) les confiere una potestad de regulación que les permite precisar los lineamientos generales fijados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el objeto de atender las particularidades de los ecosistemas que están bajo su jurisdicción[122]. El reconocimiento constitucional de la autonomía de las CAR tiene como propósito garantizar que la protección ambiental se desarrolle a partir de criterios de especialización técnica, regional y cultural.  

4.3 Articulación del ejercicio de las funciones de las CAR con las autoridades ambientales del sector central. Límites constitucionales al ejercicio de la autonomía funcional de las CAR

Articulación del ejercicio de funciones de las CAR con las autoridades ambientales – margen de configuración del legislador

La función de protección del medio ambiente y, en particular, la de otorgar permisos, autorizaciones, concesiones y licencias ambientales, no es exclusiva de las CAR. Por el contrario, la Constitución prevé que la protección del medio ambiente es una responsabilidad estatal[123] que debe cumplirse con la participación coordinada de los distintos niveles de la Administración[124]. En efecto, la carta "establece deberes, y asigna competencias concurrentes a órganos del orden nacional y territorial en la protección del medio ambiente"[125]. La Constitución no prevé reglas precisas para articular las competencias de protección ambiental de las cuales las CAR son titulares, con aquellas que ostentan las autoridades ambientales del sector nacional y del orden territorial. De igual forma, no instituye "reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la autonomía propia de [las CAR]"[126], no determina el grado mínimo de autonomía funcional con el que estas entidades pueden ejercer sus funciones constitucionales de protección ambiental y tampoco define el alcance ni los límites normativos de la facultad de regulación complementaria que ostentan estas corporaciones.

La Corte Constitucional ha señalado que la inexistencia de reglas constitucionales precisas en relación con las funciones y grado de autonomía de las CAR implica que el constituyente confirió al legislador un "margen de configuración de considerable amplitud en la materia"[127]. Este margen, sin embargo, no es ilimitado. El desarrollo normativo de las funciones de las CAR y la delimitación del grado de autonomía que estas tienen para ejercerlas no puede anular la competencia de protección ambiental que el constituyente confió a estas corporaciones. En concreto, la Constitución exige que las atribuciones que el legislador le confiera a las CAR deben ser suficientes para permitirles "ejercer sus funciones de conformidad con los principios constitucionales relevantes"[128]. Además, el legislador "no puede dejar sin contenido el régimen de autonomía que la Constitución misma les otorga"[129], lo que implica que debe garantizar un "mínimo de autonomía"[130] funcional en el ejercicio de sus competencias. Este mínimo debe ser determinado por el legislador y valorado por el juez constitucional, entre otros elementos, a partir de una articulación y armonización del principio ambiental de rigor subsidiario[131], el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución y el principio de gradación normativa.

El artículo 63 de la Ley 99 de 1993 prevé el principio de rigor subsidiario, según el cual las normas y medidas de policía ambiental "podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas"[132] por las autoridades ambientales territoriales y regionales "cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten"[133]. A pesar de que el principio de rigor subsidiario tiene consagración legal, la Corte Constitucional ha resaltado que tiene una importancia constitucional significativa[134], porque (i) tiene como propósito garantizar una mayor y mejor protección del medio ambiente y (ii) está intrínsecamente relacionado con la autonomía de las CAR que el artículo 150.7 de la Constitución reconoce.

De un lado, el principio de rigor subsidiario parte del supuesto de que las regulaciones nacionales de protección ambiental son apenas un "estándar mínimo con el que deben cumplir las autoridades ambientales regionales y territoriales"[135] y, por lo tanto, las autoridades ambientales, dentro de ellas las CAR, pueden y deben adoptar medidas más rigurosas cuando las particularidades de un determinado ecosistema así lo requieran. De otro lado, la Corte Constitucional ha resaltado que el principio de rigor subsidiario tiene una relación directa con la autonomía funcional de las CAR, en tanto impide al legislador "atribuir a una entidad del orden nacional una competencia propia del orden regional, departamental o municipal"[136]. Además, garantiza que estas corporaciones puedan expedir regulaciones que adopten "estándares más exigentes para la protección del medio ambiente"[137] con el objeto de salvaguardar ecosistemas regionales especialmente frágiles.

La autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario no son absolutos y no implican que estas entidades "puedan funcionar como ruedas sueltas en el Estado, ya que la gestión ecológica exige una coordinación estrecha entre las autoridades de los distintos niveles territoriales"[139]. El principio ambiental de rigor subsidiario y el reconocimiento de la facultad de las CAR de expedir regulaciones de protección ambiental complementarias no implica que estas tengan una potestad normativa que pueda ser ejercida al margen de la ley y los reglamentos de alcance nacional. En el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, estas entidades "se sujetan al marco que establezca el Legislador"[140] y deben respetar el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, así como el principio de gradación normativa. El artículo 84 de la Constitución prescribe que "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio"[141]. En concordancia con esta disposición constitucional, el artículo 63 de la ley 99 de 1993 dispone que, en virtud del principio de gradación normativa, las regulaciones que dicten las entidades territoriales y las CAR en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables "deberán respetar las normas expedidas y las políticas fijadas por autoridades de superior jerarquía o de mayor ámbito territorial de competencia"[142]. De igual forma, el artículo 30 ibidem, prescribe que las CAR deben cumplir con su objeto y funciones "conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente".

El mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, así como el principio de gradación normativa, tienen por objeto garantizar la articulación entre los distintos niveles de la administración que tienen funciones de protección ambiental y salvaguardar el principio de legalidad como componente del derecho al debido proceso administrativo. En efecto, estos principios impiden que las autoridades ambientales impongan barreras administrativas injustificadas que se aparten de "la voluntad del legislador democráticamente elegido"[143] o de aquellas normas reglamentarias de mayor ámbito de aplicación. Al mismo tiempo, salvaguardan la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima, puesto que garantizan a los particulares que sus solicitudes serán resueltas conforme a las "reglas de juego"[144] previstas en la ley y las autoridades ambientales no sujetarán su trámite al cumplimiento de cargas administrativas adicionales que sean innecesarias y desproporcionadas.

En tales términos, la Corte Constitucional ha sostenido que, en virtud del artículo 84 de la Constitución y el principio de gradación normativa, el legislador está facultado para limitar la autonomía funcional de las CAR y prever "pautas o reglas generales a las que deban sujetarse"[146] estas corporaciones para el cumplimiento de sus competencias. La limitación de la autonomía es admisible, siempre y cuando se garantice que la unificación y estandarización de trámites y requisitos no anulen la función constitucional de salvaguarda ambiental a cargo de las CAR y no impliquen una afectación desproporcionada del mandato de protección diferenciada y especializada de los ecosistemas.

Metodología de interpretación constitucional para evaluar las intervenciones del legislador en la autonomía de las CAR

El juicio de proporcionalidad es la metodología que la Corte Constitucional ha aplicado para evaluar la constitucionalidad de las intervenciones del legislador a la autonomía de las CAR. En particular, este Tribunal ha empleado el juicio de proporcionalidad en las sentencias C-894 de 2003, C-035 de 2016 y C-127 de 2018 con el objeto de determinar si, al configurar el régimen de funcionamiento de estas corporaciones, el legislador desconoció sus competencias constitucionales de protección ambiental y/o la autonomía que la Constitución les garantiza en el ejercicio de tales competencias. A continuación, la Sala Plena resumirá lo resuelto por la Corte en estos casos, habida cuenta de que estas decisiones constituyen precedentes relevantes para examinar la constitucionalidad de la norma demandada.  

Sentencia C-894 de 2003. En la Sentencia C-894 de 2003 la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, el cual disponía que los actos administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que otorgaran o negaran licencias ambientales, podían ser apelados ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el Código Contencioso Administrativo. El demandante afirmaba que dicha disposición normativa desconocía la autonomía de las CAR, porque el Ministerio del Medio Ambiente no ejercía ninguna relación de jerarquía respecto de dichas entidades, debido al carácter autónomo que les reconoce la Constitución.

A título preliminar, la Sala Plena resaltó que las garantías constitucionales de la libertad económica y el artículo 84 de la Constitución "no impiden que las entidades descentralizadas competentes establezcan de manera autónoma requisitos para la preservación del ambiente". En criterio de la Corte, el principio de rigor subsidiario faculta a "las entidades con ámbitos de competencia territorial a (...) imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios". Con fundamento en estas consideraciones, concluyó que la medida imponía una limitación desproporcionada al principio de rigor subsidiario y el ejercicio de las funciones de las CAR, porque tanto "la protección del ambiente, como la aplicación uniforme de un estándar mínimo de protección nacional, se enc[ontraban] suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las corporaciones autónomas regionales" para decidir de manera definitiva sobre las licencias que expiden. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993.

Sentencia C-035 de 2016. En la Sentencia C-035 de 2016, la Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 51 de la Ley 1753 de 2015, entre otras disposiciones. En particular, dicha norma instituía una competencia privativa, en cabeza de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), para la expedición de licencias ambientales requeridas para la ejecución de Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINE). Asimismo, la norma disponía que los responsables de dichos proyectos estaban autorizados para desistir los trámites que estuvieran adelantando ante las CAR y reiniciarlos ante la ANLA. Los demandantes argumentaron que la norma acusada desconocía la autonomía de CAR, porque al asignarle a la ANLA dicha facultad, las excluía del trámite de las licencias ambientales de los PINE. Además, afirmaron que las competencias constitucionales de la CAR no podían ser eliminadas mediante una ley, porque, en virtud del principio democrático, debían modificarse por medio de un acto legislativo.

 La Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la norma acusada. De un lado, sostuvo que no existía un "principio de razón suficiente que justifi[cara] una limitación del régimen de autonomía funcional que [la Constitución] le atribuye a las CAR". En concreto, precisó que "si bien la importancia del proyecto para la nación es un criterio válido para determinar si la autoridad ambiental nacional o regional debe efectuar el otorgamiento de licencias, no puede ser el único, toda vez que ello conllevaría un desconocimiento del principio de rigor subsidiario". De otro lado, indicó que la facultad de otorgar licencias ambientales, a pesar de ser de consagración legal, tenía una relación intrínseca con la autonomía de las CAR reconocida por la Constitución, porque "permite un control más próximo al ciudadano frente a los proyectos que, eventualmente, pueden deteriorar los ecosistemas".  Con fundamento en esta consideración, concluyó que la afectación de la autonomía de las CAR que se derivaba de la norma demandada "fue excesivamente gravosa e injustificada", porque despojaba a estas corporaciones de dicha facultad.  Por último, concluyó que la medida no era conducente, porque no otorgaba "un mayor nivel de protección a los ecosistemas potencialmente afectados por los PINE"[147].

Sentencia C-127 de 2018[148]. En la Sentencia C-127 de 2018 la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de la expresión "podrá ser reelegido por una sola vez" contenida en el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 1263 de 2008, que modificó el artículo 28 de la Ley 99 de 1993. Dicha norma dispone que los directores generales de las CAR, cuyo periodo es de cuatro (4) años, podrán ser reelegidos por una sola vez. El demandante afirmaba que dicha expresión vulneraba, entre otros, los principios de autonomía de las CAR y de igualdad en el acceso a cargos públicos, porque el legislador no estaba autorizado para imponer restricciones que no estuvieran previstas de manera expresa en la Constitución para desempeñar dichas funciones. La Sala concluyó que la norma demandada: (i) no restringía ningún derecho fundamental, (ii) no estaba "fundamentada en un criterio prohibido de discriminación" y (iii) fue resultado del ejercicio de "una competencia específica en cabeza del legislador", definida por el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución. En consecuencia, declaró la exequibilidad de la disposición demandada, porque encontró que los fines que perseguía la medida no estaban prohibidos por la Constitución y que, además, el medio empleado para alcanzarlos resultaba idóneo.

El siguiente cuadro resume las reglas jurisprudenciales relevantes para resolver el presente caso:

Contenido y límites de la autonomía funcional de las CAR
Contenido de la autonomía funcional de las CAR	La autonomía funcional de las CAR es una "garantía institucional" que confiere a estas corporaciones la potestad general de ejercer sus funciones con un determinado grado de libertad e independencia frente a las autoridades ambientales nacionales. La autonomía funcional de las CAR está directamente relacionada con el mandato constitucional de protección del medio ambiente y el principio ambiental de rigor subsidiario. La autonomía funcional de las CAR comporta la facultad de (a) expedir regulaciones ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por esta y (b) fijar estándares más exigentes de protección ambiental que se acoplen a las particularidades de los ecosistemas bajo su jurisdicción.
Límites a la autonomía de las CAR	La autonomía funcional de las CAR no es absoluta y debe ser interpretada de forma armónica con el artículo 84 de la Constitución y el principio ambiental de gradación normativa. El legislador cuenta con un margen de configuración de considerable amplitud para desarrollar el contenido de la autonomía funcional de las CAR. Ese margen (a) lo faculta para limitar la potestad de las CAR de expedir regulaciones ambientales complementarias aplicables a su jurisdicción y (b) en este sentido, permite que adopte pautas o reglas generales a las que las CAR deben sujetarse. El margen de configuración del legislador en esta materia, sin embargo, no es ilimitado. La configuración del régimen de protección ambiental y la articulación de las funciones entre las CAR y las autoridades ambientales del orden nacional (a) no puede anular la función constitucional de protección ambiental a cargo de estas corporaciones, (b) debe respetar un mínimo de autonomía en el ejercicio de las funciones legales de las CAR y (c) no puede implicar una desmejora en la salvaguarda de los ecosistemas que estén bajo la jurisdicción de estas entidades.   La constitucionalidad de las limitaciones impuestas por el legislador a la autonomía funcional de las CAR debe ser examinada por el juez constitucional mediante el juicio de proporcionalidad.

4.4   Caso concreto – las expresiones demandadas del inciso 1º y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 no vulneran la autonomía funcional de las CAR

La Sala Plena advierte que el primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 limitan la autonomía funcional de las CAR y la aplicación del principio ambiental de rigor subsidiario. Como se expuso, la Corte Constitucional ha señalado que la facultad de aprobar licencias, concesiones y permisos ambientales es una función de las CAR que está intrínsecamente relacionada con el cumplimiento de su competencia de protección del medio ambiente, prevista por la Constitución Política. Las expresiones acusadas restringen esta facultad, dado que unifican los requisitos y estandarizan la información que estas corporaciones pueden solicitar a los interesados en la fase de solicitud. Esta unificación y estandarización de impide que las CAR expidan regulaciones que prevean requisitos complementarios y exijan a los interesados la entrega información adicional a la prevista en la ley y en los reglamentos de aplicación nacional, como condición para iniciar el trámite de la solicitud de aprobación de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones ambientales.

La Corte reconoce que, actualmente, existen disposiciones reglamentarias vigentes que permiten que, en algunos casos, las CAR soliciten información adicional e impongan requisitos adicionales (vgr., términos de referencia) como condición para dar trámite a la solicitud.  Esto, sin embargo, no implica, como lo afirman la ANLA y el MADS, que la norma demandada no genere una afectación a la autonomía funcional de las CAR en la fase de solicitud. De un lado, las normas reglamentarias vigentes no permiten que las CAR exijan requisitos e información adicional en todos los casos. Esta posibilidad está limitada a determinado tipo de proyectos (ver sección 4.1 supra) De otro lado, con independencia de las normas reglamentarias actuales, lo cierto es que las disposiciones acusadas limitarían la posibilidad de que, a futuro, las CAR puedan seguir ejerciendo esta facultad reglamentaria, porque (i) prohíben que estas corporaciones exijan requisitos e información adicionales en todos los trámites de aprobación de licencias, concesiones, permisos y autorizaciones ambientales y (ii) impiden que las autoridades del orden nacional otorguen esta facultad por vía reglamentaria.  

En este sentido, a continuación, la Sala Plena examinará si dicha restricción a la autonomía de las CAR se encuentra constitucionalmente justificada. Para ello, empleará el juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. La Corte considera que debe emplear un juicio intermedio, porque la norma demandada restringe la autonomía de las CAR para ejercer una competencia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte[149], es esencial para que estas corporaciones puedan desarrollar cabalmente su función constitucional de protección ambiental a partir de criterios de especialización técnica, regional y cultural: la aprobación de permisos, licencias, concesiones y autorizaciones ambientales. De esta forma, la Sala encuentra que en atención a la importancia constitucional de la función limitada y la relación que esta tiene con la protección de otros intereses constitucionales, el margen de configuración del legislador en esta materia es moderado[150]. En tales términos, evaluará si las normas demandadas (i) persiguen finalidades constitucionalmente importantes[151]; (ii) el medio que emplean es efectivamente conducente para alcanzarlas y (iii) no causan restricciones evidentemente desproporcionadas.

Las disposiciones acusadas persiguen finalidades constitucionales importantes

El inciso primero y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 persiguen finalidades constitucionalmente importantes, esto es, "intereses públicos valorados por la Carta Política"[153]. En particular, buscan materializar el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, garantizar la seguridad jurídica y fomentar la eficiencia en la administración pública. La consecución de estas finalidades constituye una razón suficiente que justifica la restricción a la autonomía funcional de las CAR.

Primero, la norma busca materializar el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución y, de esta forma, garantizar la seguridad jurídica. La memoria justificativa del Decreto Ley 2106 de 2019, aportada como prueba por la Secretaría Jurídica de la Presidencia al presente proceso constitucional, evidencia que la simplificación de los trámites ambientales prevista en el decreto tiene como propósito "establecer una disposición general que defina reglas de juego claras respecto al desarrollo del procedimiento que deben seguir los sujetos obligados del decreto ley para implementar trámites que hayan sido autorizados por ley, de modo que todos los trámites que se exijan a los particulares cumplan con el principio de reserva legal"[154].

La simplificación y unificación de estos trámites ambientales es una finalidad constitucional importante, debido a que está relacionada directamente con el mandato previsto por el artículo 84 de la Constitución, según el cual "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio". Como se expuso, este mandato garantiza el principio de seguridad jurídica y el principio de legalidad como componente del debido proceso administrativo, los cuales son intereses públicos valorados por la Carta. La prohibición de que las autoridades ambientales –entre ellas las CAR– exijan requisitos adicionales a los previstos por la normativa ambiental nacional en la fase de solicitud busca concretar dichos mandatos constitucionales y, de esta forma, proteger los derechos de los solicitantes.  

Segundo, las normas demandadas buscan garantizar el principio de estandarización de trámites como manifestación del principio de eficacia en la administración pública. La estandarización de trámites es una finalidad constitucionalmente importante, porque está directamente relacionada con el principio de eficacia en la administración pública, el cual es uno de los principios constitucionales de la función administrativa, de acuerdo con lo previsto por el artículo 209 de la Constitución. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que la eliminación de requisitos, así como la estandarización de trámites, es una manifestación de este principio de la función administrativa el cual se concreta en "la simplificación [de] la relación Estado-ciudadano"[155].

La memoria justificativa del Decreto Ley 2106 de 2019 evidencia que el Gobierno había identificado que las autoridades territoriales y regionales encargadas de implementar trámites administrativos "incluyen requisitos, pasos y formularios adicionales a los establecidos en la reglamentación generando una mayor carga administrativa al ciudadano". En tales términos, la expedición de las normas demandadas tuvo como propósito "racionalizar trámites a través de la estandarización (...) y así evitar la discrecionalidad de las entidades en el establecimiento de pasos y requisitos adicionales a los ya reglamentados"[156]. Dicha estandarización busca que "los pasos que deban adelantar los ciudadanos sean sencillos y expeditos, no se pidan requisitos abolidos por normas anti trámites, y no se cobren tarifas sin que cuenten con soporte legal".

Con fundamento en estas consideraciones, la Sala encuentra que el primer inciso del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, así como el parágrafo 1º ibídem, persiguen finalidades constitucionalmente importantes.

Las disposiciones acusadas son efectivamente conducentes

El inciso primero y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 son medidas efectivamente conducentes. La unificación del trámite de solicitud de aprobación de concesiones, permisos y licencias ambientales contribuye a garantizar la seguridad jurídica y el principio de legalidad como componente del debido proceso administrativo. En efecto, permite que los ciudadanos conozcan con antelación cuáles son los requisitos e información que deben presentar para que su solicitud sea aprobada.  Al mismo tiempo, limita la discrecionalidad de las autoridades ambientales, de manera que estas no impongan requisitos o exijan la presentación de información innecesaria como condición para dar trámite a la solicitud. En este sentido, las normas demandadas evitan que las CAR impongan a los particulares trabas administrativas formales innecesarias y cargas desproporcionadas.

De igual forma, las disposiciones acusadas son medidas adecuadas para fomentar la eficacia administrativa. El MADS informó a la Corte que la imposición de requisitos diferenciados para dar trámite a las solicitudes impacta de forma negativa e innecesaria la celeridad de la aprobación de estas autorizaciones ambientales y, en ocasiones, bloquea la ejecución de obras y proyectos de gran importancia nacional. En particular, informó que las CAR "carecen de uniformidad de criterios a la hora de su expedición, situación que hace que contratos de obras grandes, como lo serían los de infraestructura vial, energética, o los que más problemas han tenido, los de extracción de minerales, sufran grandes retrasos o [que] algunas veces ni se pued[a]n llevar a cabo". De este modo, la estandarización de los requisitos e información que los solicitantes deben cumplir permite reducir dichos bloqueos y retrasos innecesarios, por lo menos en algún grado, y contribuye de forma efectiva a que los trámites de aprobación de estas autorizaciones, permisos, concesiones y licencias ambientales se lleven a cabo de manera célere y expedita.

Las disposiciones acusadas son proporcionadas en sentido estricto

Las disposiciones acusadas son proporcionadas en sentido estricto, porque no suprimen ni anulan la función constitucional de protección ambiental a cargo de las CAR, no generan una afectación excesivamente gravosa a su autonomía funcional y no restringen de forma irrazonable la aplicación del principio ambiental de rigor subsidiario. Por el contrario, únicamente limitan el ejercicio de una de las funciones legales a cargo de estas corporaciones, lo que causa una afectación apenas leve al principio de autonomía funcional que, sin embargo, es compensada por la intensa satisfacción de las finalidades constitucionalmente importantes que persigue.

La afectación que las expresiones demandadas causan a la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario es leve. Esto es así, por tres razones. Primero, las expresiones demandadas solo restringen el ejercicio de una de las funciones legales de las CAR, a saber, la función de aprobar permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales en los territorios que están bajo su competencia. El resto de las funciones de las CAR, que también materializan su autonomía y permiten proteger el medio ambiente y los ecosistemas, se mantienen inalteradas.

Segundo, no anulan la función de las CAR de aprobar permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales. La Corte reitera que la función de aprobación de permisos, concesiones y licencias ambientales es especialmente importante, en tanto tiene una relación directa con el cumplimiento de la competencia de protección ambiental que el constituyente confió a las CAR. Esto implica que dicha función es objeto de protección constitucional reforzada y el margen de configuración del legislador en el desarrollo del régimen jurídico es menor al que este tiene respecto de otras competencias de tales corporaciones. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurría en los casos decididos por la Corte Constitucional en las sentencias C-984 de 2003 y C-035 de 2015, el artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 no traslada esta función a una autoridad del orden nacional ni tampoco establece un control de tutela o jerárquico a cargo del MADS. Por el contrario, únicamente prevé requisitos para la presentación de las solicitudes de quien esté interesado en obtener la licencia, permiso, autorización o concesión ambiental.

Tercero, las disposiciones acusadas sólo limitan la autonomía funcional y el principio de rigor subsidiario en una de las fases del procedimiento administrativo de aprobación de estas autorizaciones ambientales a cargo de las CAR: la fase de solicitud del interesado. La autonomía funcional de las CAR y la aplicación del principio de rigor subsidiario se mantienen incólumes en las fases de evaluación y expedición del acto administrativo que concede o niega la licencia, concesión o permiso. En este sentido, tal y como lo afirma el MADS, las CAR mantienen la facultad de "fijar estándares de evaluación de la información recibida por parte del peticionario del instrumento ambiental más rigurosos (...) para tener certeza de los posibles impactos que se puedan ocasionar y así fijar medidas adecuadas para la mitigación, prevención, corrección y compensación de los posibles impactos"[157] (subrayado fuera del texto).

La Sala considera que la limitación de la autonomía funcional de las CAR en la fase de solicitud no implica una afectación o desmejora en la protección del medio ambiente y los ecosistemas que están dentro del ámbito de jurisdicción territorial de las CAR. De un lado, no es posible inferir, en abstracto, que los requisitos y la información que la Ley y los reglamentos de alcance nacional exigen presentar son insuficientes para que las CAR puedan evaluar adecuadamente los impactos de una determinada obra o proyecto. De otro lado, la facultad de las CAR de aplicar estándares más exigentes y rigurosos en la fase de evaluación, así como la potestad de decidir, motu proprio, si estas autorizaciones se conceden o no, materializan el principio de rigor subsidiario y garantizan que estas corporaciones puedan proteger los ecosistemas que están bajo su jurisdicción de manera suficiente a partir de criterios de especialización técnica, funcional y cultural.

Las expresiones acusadas satisfacen de forma intensa las finalidades constitucionalmente importantes que persiguen. En efecto, la norma satisface en un alto grado la seguridad jurídica, dado que (i) permite que los peticionarios sepan con antelación cuáles son los requisitos que deben cumplir y la información que deben entregar para que las CAR tramiten su solicitud y (ii) limita la discrecionalidad de las CAR al momento de examinar las solicitudes. De igual forma, contribuye en un alto grado a garantizar la eficacia administrativa dado que elimina trabas administrativas innecesarias que aportan celeridad a los trámites de aprobación de estas autorizaciones y reducen los bloqueos y retrasos en la ejecución de proyectos y obras públicas que son esenciales para el desarrollo social y económico del país.

En tales términos, la Corte encuentra que por medio del primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 el legislador extraordinario consiguió armonizar las competencias de las autoridades ambientales del orden nacional con aquellas de las CAR. En criterio de la Sala, la norma logra alcanzar un adecuado equilibrio entre los principios, de coordinación, concurrencia, rigor subsidiario y gradación normativa que garantizan una adecuada protección del medio ambiente y al mismo tiempo fomentan el desarrollo económico y social. Además, la realización de los principios de seguridad jurídica y de eficiencia en los trámites administrativos de aprobación de autorizaciones ambientales que la norma consigue no suponen una desmejora en la protección de los ecosistemas.

III.    SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

El 28 de julio de 2020, el ciudadano Edwin Alexander Novoa Álvarez presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de algunos apartados normativos del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019. En particular, el demandante argumentó que la prohibición de que las autoridades ambientales territoriales y regionales exigieran requisitos, información y datos adicionales a los previstos en la ley y los reglamentos de alcance nacional, como requisito para dar trámite a la solicitud de aprobación de permisos, concesiones y licencias ambientales, vulneraba la autonomía funcional de las CAR (art. 150.7 de la CP) y el principio de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Con fundamento en lo anterior, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes normativos acusados.

En primer lugar, la Corte valoró la aptitud sustancial de la demanda. Al respecto, concluyó que el cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario era apto. Eso, porque satisfacía las exigencias argumentativas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.

En segundo lugar, la Corte adelantó el estudio de constitucionalidad de las expresiones acusadas del primer inciso y el parágrafo 1º de la norma demandada. A título preliminar, reconoció que la autonomía funcional de las CAR es una garantía institucional que confiere a estas corporaciones la potestad general de ejercer sus funciones con un determinado grado de libertad e independencia frente a las autoridades ambientales nacionales. La autonomía funcional se concreta en la potestad de estas corporaciones de expedir regulaciones y fijar políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por esta.

La Sala Plena precisó que, dado que la Constitución no define el grado de autonomía mínimo que debe ser respetado a las CAR, el legislador tiene un margen de configuración considerable en la materia. Este margen, le permite limitar la autonomía y, en concreto, restringir la potestad de las CAR de fijar requisitos complementarios a los previstos en la ley y en los reglamentos de aplicación nacional.  Sin embargo, la Corte enfatizó en que dicho margen no es absoluto y, por lo tanto, el legislador no está habilitado para anular la autonomía de las CAR y limitar desproporcionadamente el principio ambiental de rigor subsidiario. Por el contrario, las limitaciones que el legislador imponga deben ser proporcionadas.

En tales términos, a partir de la aplicación de un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, concluyó que las limitaciones que las expresiones demandadas imponían a la autonomía funcional de estas corporaciones, así como las restricciones a la aplicación del principio de rigor subsidiario, se encontraban justificadas. Esto, por tres razones.

Primero, perseguían finalidades constitucionales importantes, a saber: la seguridad jurídica, el debido proceso administrativo, la eficiencia en la administración pública y la materialización del mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución.

Segundo, la medida consistente en unificar los requisitos, información y datos que debían ser cumplidos y presentados por el interesado para que la autoridad ambiental diera trámite a la solicitud de las autorizaciones ambientales era efectivamente conducente para alcanzar dichas finalidades.

Tercero, las limitaciones eran proporcionadas en sentido estricto. En criterio de la Sala Plena, estas no implicaban una supresión o modificación de las funciones constitucionales y legales de protección ambiental a cargo de estas corporaciones y tampoco anulaban el principio de rigor subsidiario, en los términos en que este ha sido definido por la jurisprudencia constitucional. Además, no causaban una afectación excesivamente gravosa a la autonomía funcional de las CAR en el ejercicio de su función de aprobación de licencias, permisos, concesiones y autorizaciones ambientales.

En síntesis, la Corte concluyó que la norma demandada logra alcanzar un adecuado equilibrio entre los principios de coordinación, concurrencia, rigor subsidiario y gradación normativa que garantiza una suficiente protección del medio ambiente y, al mismo tiempo, fomenta el desarrollo económico y social.

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado: (i) la expresión "[e]n consecuencia, las autoridades ambientales no podrán exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental", prevista por el primer inciso del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019; y (ii) el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019.

Comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

Aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Salvamento de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

Aclaración de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Salvamento de voto

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Salvamento de voto

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

Salvamento de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

 ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-145/21

Referencia: Expediente D-13849

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019, "Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública"

Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito señalar que voté favorablemente la parte resolutiva de la providencia y acompañé las razones en que se fundamenta, pero estimo necesario precisar que la Corte ha debido adoptar una decisión diferente, para cuya adopción, en todo caso, no existía la mayoría necesaria.

En mi opinión la Corte (i) ha debido integrar la unidad normativa de la disposición demandada con el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad'", en cuanto habilitó al Presidente de la República para "Simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública". A partir de esta, (ii) ha debido declarar la inexequibilidad del precitado artículo 333, por desconocer la unidad de materia de que trata el artículo 158 de la Constitución y ante el decaimiento consecuente del decreto en que se incorporaba la disposición demandada, emitir una decisión inhibitoria respecto de ella.

La integración normativa de la disposición habilitante era procedente, (i) en tanto se trataba del fundamento jurídico que justificó la expedición de la disposición demandada[158] y (ii) podía considerarse "presumiblemente, inconstitucional"[159], al desconocer la exigencia de unidad de materia –artículo 158 de la Constitución– que se exige respecto de las disposiciones que integran la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.

A partir de esta integración, la Sala ha debido declarar la inexequibilidad del artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, al desconocer el artículo 158 de la Constitución, por las siguientes razones:

(i) Por la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia como parámetro de constitucionalidad de las disposiciones que la integran tiene un carácter "estricto"[160].

(ii) En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte Constitucional avanzó en la definición del estándar aplicable para la valorar la exigencia de unidad de materia en las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, y precisó que dichas disposiciones (a) deben ser expresión de la función de planeación, (b) tener por objeto impulsar el plan de desarrollo y (c) corresponder a la competencia específica relacionada con la aprobación del plan.

(iii) A partir de este estándar, no se acredita la unidad de materia del artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 ya que la disposición (a) permite una modificación permanente del ordenamiento jurídico, al habilitar al Presidente de la República para que simplifique, suprima o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública, (b) que prima facie no puede adscribirse a una finalidad relacionada con la planificación y, muy por el contrario, (c) se trata de una materia propia del procedimiento legislativo ordinario, escenario idóneo para garantizar el principio democrático y valorar el alcance de la competencia a otorgar al Ejecutivo, en los términos en que lo exige el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, cuya votación requiere adicionalmente una mayoría calificada. En relación con esta última razón, dado que existe una atribución de competencia explícita y específica a favor del Legislador, no es posible subsumir su ejercicio de manera general en la competencia que regula el artículo 150, numeral 3, constitucional, pues supondría una renuncia implícita al debate democrático, dada la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.

(v) La argumentación anterior es consecuente, entre otras, con el precedente constitucional de las sentencias C-415 de 2020[161], C-440 de 2020[162] y C-047 de 2021.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

 A LA SENTENCIA C-145/21

Referencia: Expediente D-13849

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, "Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública."

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

1. En la Sentencia C-145 de 2021, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019. La referida disposición impide a las corporaciones autónomas regionales (CAR) exigir requisitos, datos o información adicionales a los previstos por la legislación nacional, como condición para iniciar el trámite de la solicitud de aprobación de licencias, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales. Pese a la limitación en la autonomía de estas entidades, la postura mayoritaria concluyó que la disposición acusada superaba el juicio intermedio de proporcionalidad y, por lo tanto, era exequible.
2. Aunque comprendo la finalidad que buscaba el Presidente de la República al unificar los requisitos exigibles en las solicitudes ambientales, ello no justifica la modificación en las competencias de las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental, particularmente las CAR; ni la restricción desproporcionada al principio de rigor subsidiario que resulta fundamental para la salvaguarda del medio ambiente. En mi concepto -y así lo expuse en Sala- la norma solo sería constitucional si se entiende en un sentido más restringido, esto es, que las corporaciones autónomas regionales no están habilitadas para requerir elementos formales adicionales para dar trámite a una solicitud ambiental, tales como, documentos autenticados, traducciones de determinado tipo, certificados con vigencia definida, etc. Pero si la disposición acusada se invoca para desconocer el principio de rigor subsidiario e impedir a las CAR solicitar elementos adicionales necesarios para una valoración integral del impacto ambiental, la disposición se torna inexequible.
3. El artículo 125 demandado hace parte del Decreto Ley 2106 de 2019, cuyo objetivo central es "simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la Administración Pública, bajo los principios constitucionales y legales que rigen la función pública, con el propósito de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de las personas consagrados en la Constitución mediante trámites, procesos y procedimientos administrativos sencillos, ágiles, coordinados, modernos y digitales." Es desde esta finalidad que debería interpretarse el alcance de la disposición, para no derivar en lecturas inconstitucionales. Análisis que, además, debe ser más riguroso por tratarse de una disposición contenida en un decreto ley, que no cuenta con el margen de apreciación que, en virtud del principio democrático, se reconoce al Congreso de la República como legislador ordinario e institución representativa por excelencia.[164]
4. Considero que era posible llegar a una interpretación armónica de la norma, que hiciera compatible el propósito del Gobierno nacional (simplificar trámites innecesarios a través de formatos únicos obligatorios), con la autonomía funcional de las CAR. En efecto, el hecho de que existan formatos estandarizados de solicitud de servicios ambientales no supone modificar las competencias dentro del sistema ambiental colombiano ni desconocer el principio de rigor subsidiario, según el cual, en determinados casos, puede ser necesario adoptar medidas más rigurosas para proteger la naturaleza. Desde esta aproximación, el artículo bajo análisis sería exequible, únicamente, bajo el entendido de que todas las autoridades ambientales siguen estando habilitadas para solicitar requisitos adicionales de fondo, encaminados a asegurar la protección y cuidado de los ecosistemas y organismos que se encuentran en su jurisdicción, atendiendo a las particularidades propias de cada uno de ellos.
5. Por el contrario, la exequibilidad simple por la cual se inclinó la mayoría es el resultado de una lectura amplia del artículo, la cual termina erosionando la autonomía de las corporaciones autónomas regionales, reconocida por la Constitución Política. Tan es así que el numeral 7º del artículo 150 superior le atribuyó al Congreso de la República la facultad para reglamentar la creación y funciones de las corporaciones autónomas regionales. Sin embargo, lo condiciona al establecer que la reglamentación debe hacerse dentro de un "régimen de autonomía", lo que constituye a la vez un límite y una orientación a la actividad legislativa; y con mayor razón al Presidente de la República, cuando este queda revestido de funciones legislativas transitorias.
6. La mayor experticia y especialización de las CAR en los territorios, así como su cercanía con las comunidades de las regiones donde operan, se ve afectada con una lectura amplia del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019. En adelante, estas entidades no podrán fijar requisitos, datos o información adicionales para efectos de dar trámite a las solicitudes relacionadas con la explotación de recursos naturales. Esto es grave pues parte de una premisa según la cual desde el nivel central se pueden entender completamente las particularidades, desafíos y necesidades de las distintas regiones y ecosistemas; lo que termina por desconocer, además, la razón misma de ser de las CAR, las cuales quedarían materialmente sujetas a lo que el Ministerio de Ambiente y la ANLA consideren que es la información necesaria para estudiar una solicitud.
7. Este nuevo modelo de gestión ambiental preocupa pues la propia Corte había venido reconociendo que la autonomía funcional de las CAR es fundamental para la preservación del medio ambiente, dado que el contenido de la regulación nacional puede ser inadecuado o insuficiente en una determinada circunscripción, "de suerte que sea indispensable o por lo menos conveniente dictar normas o adoptar decisiones complementarias o adicionales que les dispensen una protección mayor."[165] En efecto, -como esta providencia lo reitera[166]- las corporaciones autónomas regionales son una de las herramientas previstas para llevar a cabo la implementación de la "Constitución ecológica" y garantizar eficazmente la protección de los ecosistemas "desde un ámbito más cercano al ciudadano."[167] En este sentido "el Constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias particularidades."
8. A pesar de la relevancia que suponen las corporaciones autónomas regionales para el sistema ambiental -dada su especialidad territorial y su cercanía con la población que allí reside-, esta sentencia parte de la premisa de que la norma es válida pues simplemente está eliminando cargas administrativas innecesarias y desproporcionadas[169] que imponen las CAR. Y, por el contrario, acepta -sin mayor desarrollo- que los requisitos unificados que la ley y los reglamentos de alcance nacional acordarán serán suficientes para que las CAR puedan evaluar adecuadamente los impactos de una determinada obra o proyecto.[170] Dicho en otras palabras, esta providencia confía en que los requisitos unificados que provengan del nivel central serán idóneos, pero desconfía de los criterios que de forma particular y subsidiaria exijan las corporaciones regionales. Sin una evidencia mínima para soportar tales premisas, pienso que por medio del análisis de proporcionalidad se llega a una conclusión contraproducente para el funcionamiento de estas entidades y, eventualmente, perjudicial para la salvaguarda de la naturaleza.
9. En los anteriores términos salvo el voto, dada mi inconformidad con la lectura amplia del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 que avaló la mayoría de la Sala, sin contar con información suficiente sobre los efectos contraproducentes de la medida en la protección del medio ambiente, lo que termina por crear una suerte de tutelaje desde el nivel central respecto al análisis que pueden llevar a cabo las corporaciones autónomas regionales, cuando conocen una solicitud de aprobación de licencias, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales. La búsqueda de la uniformidad y la estandarización de los trámites ambientales no debería conducir al desconocimiento de las particularidades de cada entorno natural. Son las CAR las que, en principio, tienen una mayor comprensión y cercanía con los territorios, por lo que no debe desconocerse totalmente su facultad para solicitar información o requisitos particulares, cuando el principio de rigor subsidiario así lo demande.

Fecha ut supra.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

A LA SENTENCIA C-145/21

Referencia: Expediente D-13.849.

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019, "Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública"

Demandante: Edwin Alexander Novoa Álvarez

Magistrada Ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación presento mi salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia por las siguientes razones.

Considero que la Sala debió adoptar una sentencia de exequibilidad condicionada, de manera que se entendiera que las expresiones acusadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 se ajustaban a la Constitución en el entendido según el cual las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) no podrían exigir requisitos formales o de mero trámite, pero sí (i) formular requerimientos de información o (ii) precisar los términos de referencia, cuando el ejercicio de esta facultades busque precisar elementos materiales de conocimiento del impacto ambiental puramente local. Esta facultad de las CAR, a mi juicio, se fundamenta en el principio de rigor subsidiario y en la inmediación o cercanía de las autoridades ambientales locales, quienes están en mejor posición para solicitar información pertinente respecto de las especificidades del medio ambiente regional.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia de la decisión mayoritaria.

Fecha ut supra,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

[1] Para el momento en el que se surtió esta etapa del trámite de admisión, el Dr. Richard Ramírez Grisales fungió como magistrado encargado del despacho.

[2] El demandante afirmó que desistía de este cargo, porque "no aportaba nada al debate constitucional".

[3] Escrito de demanda, p. 6.

[4] Id.

[5] Id., p. 7.

[6] Id., p. 8.

[7] Corte Constitucional, sentencia C-535 de 1996.

[8] Escrito de demanda, p. 4.

[9] Id., p. 5.

[10] Id., p. 3.

[11] Id.

[12]

Esta disposición prevé que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria", lo cual quiere decir que "el Estado (...) conserva la unidad y uniformidad administrativa, con leyes y códigos únicos para la nación". Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 3.

[13]

Esto, por cuanto impide que "las entidades territoriales en casos similares [realicen] exigencias diferentes haciendo más gravosa la condición de alguno de los usuarios". Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 4.

[14]

Lo anterior, en tanto "brinda seguridad jurídica a los usuarios que tramitan las respectivas solicitudes de concesión, autorización, permiso o licencia ambiental, al establecer la prohibición de exigir requisitos adicionales para adelantar [dichos] trámites (...) pues los mismos podrían resultar exagerados, imprevisibles o desproporcionados". Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 4.

[15]

Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 6.

[16]

Id., p. 9.

[17]

Escrito de intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública, p. 11.

[18]

Id.

[19]

Id.

[20]

Id., p. 13.

[21]

Id.

[22]

El Departamento Administrativo de la Función Pública solicita, de forma expresa, "declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 125 (parcial)". No obstante, también advierte que la demanda "no (...) cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (...). [En particular,] la demanda [carece] de una clara argumentación que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de inconstitucionalidad". Con todo, el interviniente no pide a la Corte declararse inhibida. Id., p. 15.

[23]

Escrito de intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, p. 16.

[24]

Id.

[25]

Escrito de intervención de la Universidad del Rosario, p. 11.

[26]

Id.

[27]

Escrito de intervención de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), p. 11.

[28]

Id., p.8.

[29]

Escrito de intervención de la Universidad Libre, p. 3.

[30]

Id.

[31]

Id.

[32]

Id.

[33] Comunicaciones remitidas en las fechas señaladas por parte de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara María González Zabala, al correo electrónico secretaria3@corteconstitucional.gov.co y que obran en el expediente electrónico en 187, 41 y 158 folios, respectivamente.  

[34] Es de anotar que, en el párrafo introductorio de su concepto, el Procurador General de la Nación "solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019". Sin embargo, tanto sus argumentos como la solicitud que hace al final del documento están encaminadas a pedir "a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE las expresiones acusadas".

[35] Concepto del Procurador General de la Nación, p. 6.

[36] Id.

[37] Id.

[38] Id.

[39] Id., p. 7.

[40] Id., p. 8.

[41] Id.

[42] Id.

[43] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. Reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019.

[44] Id.

[45] Id.

[46] Id.

[47] Id.

[48] Corte Constitucional, sentencia C-049 de 2020.

[49] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019.

[50] Id.

[51] Escrito de demanda, p. 6. Cfr. Escrito de intervención de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), p. 11.

[52] Escrito de demanda, p. 7. Cfr. Escrito de intervención de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), p. 8.

[53] Escrito de demanda, p. 5. Cfr. Escrito de intervención de la Universidad Libre, p. 3.

[54] Escrito de intervención de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), p. 11.

[55] Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 3.

[56] Id., p. 4.

[57] Id. Cfr. Escrito de intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, p. 16.

[58] Escrito de intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública, p. 13. Cfr. Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 9.

[59] Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 6.

[60] Id. Cfr. Escrito de intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública, p. 11.

[61] Escrito de intervención de la Universidad del Rosario, p. 11.

[62] Id.

[63] Decreto 1076 de 2015, art. 2.2.2.3.6.1.

[64] Decreto 1076 de 2015, art. 2.2.2.3.4.1. "Objeto del diagnóstico ambiental de alternativas. El diagnóstico ambiental de alternativas (DAA), tiene como objeto suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico, las características bióticas, abióticas y socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas".

[65] Decreto 1076 de 2015, art.  2.2.2.3.3.2

[66] "Por la cual se acogen los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental para los proyectos de conducción de fluidos por ductos en el sector de hidrocarburos y se adoptan otras determinaciones".

[67] "Por la cual se adoptan los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental - EIA, requerido para el trámite de la licencia ambiental en proyectos de uso de energía solar fotovoltaica y se toman otras determinaciones".

[68] Resolución 1670 de 2017 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

[69] Cfr. Artículo 31 (g) de la Ley 99 de 1993.

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