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Artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado

El artículo 5 del PLE define y enlista el contenido mínimo del informe de gestión del congresista. Desde el punto de vista constitucional, la Sala observa que esta disposición no crea funciones nuevas ni modifica las competencias constitucionales del Congreso, sino que se limita a sistematizar y ordenar la información derivada del ejercicio ordinario de sus atribuciones. Nótese que en todos los literales, el artículo exige reportar actividades que ya forman parte del mandato congresual, como es la autoría y ponencias de proyectos, proposiciones, actuaciones en comisiones y plenarias, el ejercicio de funciones legislativas, constituyentes, judiciales, ético-disciplinarias, electorales y de control político, así como audiencias, mesas técnicas, gestiones institucionales y viajes oficiales, lo que no solo es acorde con lo previsto en el artículo 3 ya estudiado (y al cual se remite la Sala), sino que confirma su carácter estrictamente instrumental.

En otras palabras, para la Corte es claro que esta sistematización de labores, incorporada en el artículo 5, no presenta problemas de constitucionalidad, pues se dirige sólo a hacer pública la información que ya reposa en expedientes legislativos o administrativos, sin imponer cargas desproporcionadas ni alterar la naturaleza de las funciones del Congreso.

Además, específicamente en relación con el contenido del informe de gestión, la Sala estima pertinente poner de presente que el literal h), al establecer que dicho informe incluirá “los demás contenidos adicionales que determine la Mesa Directiva del Congreso, mediante acto administrativo”, introduce una hipótesis de deslegalización que resulta constitucionalmente admisible. En efecto, de acuerdo con la Sentencia C-172 de 2010, la deslegalización se presenta cuando el legislador remite al reglamento la ordenación de un aspecto específico que no se encuentra desarrollado de manera sustancial en el texto legal, habilitando así a determinadas autoridades administrativas para complementar la regulación dentro del marco fijado por la le––.

En este sentido, se ha reconocido que, si bien la potestad reglamentaria corresponde primordialmente al Presidente de la República, también puede ser ejercida por otros órganos administrativos cuando así lo disponga el legislador, entre ellos las Mesas Directivas del Congreso, siempre que dicha competencia se ejerza con estricto respeto por la Constitución y, en este caso, por el Estatuto Orgánico del Congreso (Ley 5ª de 1992). En consecuencia, la habilitación prevista en el literal h) constituye una remisión normativa legítima que permite a la Mesa Directiva precisar o complementar el contenido del informe de gestión, sin alterar los elementos esenciales definidos por el legislador estatutario.

De hecho, esta facultad reglamentaria ya ha sido ejercida por la Mesa Directiva del Congreso mediante diversos actos administrativos; entre ellos, las ya mencionadas resoluciones 02 de 2017, 01 de 2020 y 023 de 2024, relativas al deber de rendición de cuentas.

Dicho lo anterior, corresponde a la Sala atender ahora las observaciones formuladas en relación con el artículo 5, tanto por la vista fiscal como por algunos intervinientes. Para empezar, el Viceprocurador General de la Nación advirtió que, dado el alcance de las materias incluidas en el informe de gestión, la norma debería condicionarse para que se respeten las restricciones derivadas de las reservas legales aplicables a ciertas funciones congresuales, en particular las relacionadas con acusaciones ante la Cámara de Representantes, así como con la función judicial y la función disciplinaria. En ese sentido, para la Procuraduría el informe de gestión solo podría contener información que no estuviera sometida a reserva.

Frente a esta objeción, la Sala considera que la misma ya fue plenamente resuelta al analizar el artículo 3 del PLE, en el que se recordó que el derecho de acceso a la información pública, aunque amplio, no es absoluto y se encuentra limitado por las reservas previstas en la Constitución y por la Ley; límites que operan de manera general y automática para todas las obligaciones de publicidad contempladas en este PLE. En consecuencia, es evidente que el artículo 5, per se, se entiende sometido a las reglas vigentes en el ordenamiento jurídico, sobre preservación de la información reservada

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala estima pertinente profundizar en la tensión que puede presentarse entre el deber de publicidad de la gestión congresual y los derechos al habeas data, a la intimidad y a la protección de datos personales, garantizados, esencialmente, en el artículo 15 de la Constitución Política. Esta tensión adquiere particular relevancia en el marco del artículo 5, en la medida en que la exigencia de un contenido mínimo de información puede, en su aplicación concreta, involucrar referencias a terceros (por ejemplo, ciudadanos, peticionarios, víctimas, líderes sociales, funcionarios citados, personas que participaron en audiencias o mesas técnicas, etc), cuyos datos personales no siempre son de carácter exclusivamente público. El análisis de esta tensión no conduce, como se explicará, a ningún reparo de constitucionalidad sobre el artículo 5, pero sí impone aclarar el marco dentro del cual debe operar su aplicación.

En cuanto al marco constitucional aplicable, esta Corporación ha caracterizado el habeas data como un derecho fundamental autónomo, destinado a proteger el dato personal como información asociable a una persona determinada o determinable, y a garantizar al titular el control sobre su tratamiento, recolección, almacenamiento, uso, circulación y supresión De este reconocimiento se deriva que el Estado, y quienes ejercen funciones públicas, no pueden divulgar, masificar ni reutilizar datos personales sin atender principios como los de finalidad, necesidad, proporcionalidad, seguridad y circulación restringida.

La Corte, además, ha subrayado que el tratamiento de datos personales debe respetar la finalidad y la circulación restringida, de manera que, incluso cuando exista un propósito legítimo de transparencia, la divulgación debe limitarse a lo imprescindible, evitando exposición masiva de información personal sin relación directa con la finalidad constitucionalmente válida En esa misma línea, la Sentencia C-274 de 2013 precisó que el derecho de acceso a la información pública no es absoluto y debe operar bajo reglas de reserva legal y de armonización con otros derechos fundamentales, en particular el de la intimidad y la protección de datos.

Aplicado dicho estándar al artículo 5 del PLE, la Sala observa que la exigencia de reportar el contenido mínimo allí previsto tiene como objeto hacer pública la gestión congresual, no los datos personales de quienes participaron en ella. La distinción es constitucionalmente relevante porque lo que el artículo 5 ordena divulgar es la actividad oficial del congresista y, por regla general, no la información personal de los ciudadanos, peticionarios o terceros que eventualmente tomaron parte en esas actuaciones. Así entendida, la obligación de rendición de cuentas es compatible con el artículo 15 de la Carta, siempre que su aplicación respete el principio de minimización de datos personales de terceros y excluya la divulgación de datos sensibles o de información que permita identificar a personas cuando tal identificación no sea estrictamente necesaria para describir la gestión realizada.

Este entendimiento resulta especialmente pertinente frente a algunos de los literales del artículo 5 en cuya aplicación el riesgo de colisión con el artículo 15 constitucional puede ser más evidente. Para empezar, el literal f), que exige reportar la “gestión ante entidades del Estado en favor de ciudadanos y necesidades de la población”, puede involucrar en su ejecución concreta referencias a casos individualizables, como lo son peticiones, quejas, acompañamientos o apoyos en los que ciudadanos específicos son parte. El literal g), que ordena divulgar información sobre viajes puede a su vez comprometer datos sobre agendas o reuniones que, en ciertos contextos, involucran información de terceros cuya identificación no siempre es indispensable para el escrutinio de la gestión. Frente a estos supuestos, el principio constitucional de proporcionalidad en el tratamiento de datos personales exige que el informe de gestión reporte los contenidos mencionados en términos institucionales (v. gr. tipo de gestión, instancia involucrada, objetivo general, resultado) y que, cuando sea necesario incluir referencias individuales para ilustrar la gestión, ello se haga, por ejemplo, con información anonimizada o disociada, de modo que se preserve el objeto de transparencia sin afectar derechos de terceros.

Las anteriores consideraciones no afectan, sin embargo, la validez constitucional del artículo 5 del PLE, pues, como se ha explicado, los límites derivados del artículo 15 de la Carta y del régimen constitucional de protección de datos no son ajenos a la obligación de rendición de cuentas, sino que operan de manera integrada con ella. En otras palabras, el congresista tiene el deber de informar sobre su gestión, pero ese deber se cumple dentro del marco de los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad que gobiernan el tratamiento de datos personales. Estos principios son parte del ordenamiento jurídico vigente y se aplican, por su propia naturaleza, a toda actividad de divulgación de información pública. Por lo tanto, es claro que el artículo 5 del PLE debe ser interpretado y aplicado en armonía con el artículo 15 constitucional, la Ley Estatutaria 1581 de 2012, así como la jurisprudencia constitucional en materia de habeas data.

De otro lado, el Viceprocurador General de la Nación también consideró que la constitucionalidad del parágrafo del artículo 5 debía condicionarse para establecerse que el voto secreto no aplica cuando la Constitución o la ley imponen votaciones nominales y públicas, particularmente en escenarios de postulación obligatoria por parte de partidos o movimientos políticos. Sobre esta observación la Sala considera que la misma parte de una premisa que no se deriva del texto analizado. El parágrafo de ninguna manera redefine el alcance del voto secreto ni introduce excepciones adicionales; simplemente remite a las reglas ya existentes en el artículo 131 de la Ley 5 de 1992, normas que continúan plenamente vigentes y cuyo entendimiento jurisprudencial (incluida la precisión de la Sentencia C-1017 de 2012 invocada por la Procuraduría en su concept), opera ex ante y de manera independiente al PLE. En consecuencia, la Sala no encuentra razones para considerar que la disposición lleva a desnaturalizar o ampliar las hipótesis de votación secreta establecidas en el ordenamiento. De hecho, lo que hace es limitarse a reiterar el respeto de los votos secretos autorizados constitucionalmente y las condiciones para que estos operen.

 Finalmente, en relación con la solicitud presentada por la Universidad Externado de Colombia, según la cual el artículo 5 del PLE debería condicionarse en el entendido de que la enumeración que allí se plantea no es taxativa sino meramente enunciativa, la Sala observa que tal condicionamiento no resulta necesario. El propio enunciado normativo dispone de manera expresa que el informe de gestión deberá contener, “como mínimo”, los elementos allí señalados, fórmula que, de acuerdo con su sentido natural, excluye cualquier lectura de cierre o de taxatividad. Así, la Sala evidencia que, lejos de establecer un catálogo rígido, el artículo 5 en realidad fija un estándar base de información, al tiempo que autoriza a la Mesa Directiva para ampliarlo mediante acto administrativo.

En todo caso, la Sala precisa que la determinación de los contenidos mínimos del informe de gestión a que se refiere el artículo 5 debe interpretarse de manera sistemática con lo dispuesto en el análisis del artículo 3 del PLE, en el cual se hizo referencia al alcance material del deber de rendición de cuentas. En esa medida, los elementos previstos en la disposición analizada no pueden entenderse de forma aislada o meramente formal, sino que deben reflejar de manera integral las distintas dimensiones de la gestión congresual, incluyendo no solo la actividad legislativa y de control político, sino también aquellas actuaciones de naturaleza administrativa y el manejo de recursos públicos que hagan parte del ejercicio del cargo.

De igual forma, los contenidos del informe deben garantizar una exposición completa, veraz y equilibrada de la gestión, lo que implica no solo la presentación de logros o resultados favorables, sino también de información relevante sobre el cumplimiento efectivo de las funciones congresionales, en los términos señalados por la Sala al examinar el artículo 3. Solo bajo este entendimiento el estándar mínimo previsto en el artículo 5 cumple su finalidad constitucional de habilitar un control ciudadano real y efectivo.

Además, este entendimiento respeta el derecho de petición (artículo 23 de la Constitución) y es acorde con el derecho a acceder a la información pública (artículo 74 ibidem), así como con la obligación estatal de suministrarla de manera completa y oportuna, pues lo dispuesto en el artículo 5 no limita la posibilidad de que la ciudadanía solicite información adicional, siempre que no se encuentre sujeta a reserva legal o constitucional. En consecuencia, la Corte considera que la interpretación propuesta por la Universidad Externado de Colombia en realidad se deriva automáticamente del contenido literal del mismo artículo 5, por lo que no se justifica un condicionamiento en ese sentido.

Artículo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado

El artículo 6 del PLE regula el deber de convocatoria, organización y desarrollo de los espacios de diálogo público que deben llevar a cabo los congresistas, como complemento a la entrega formal del informe de gestión. Desde la perspectiva de su estructura, esta disposición se compone de un inciso principal que fija la obligación y el plazo para realizar dichos espacios, y por cuatro parágrafos adicionales que se refieren a aspectos relativos a la modalidad y convocatoria, la posibilidad de realizarlos colectivamente, las medidas de accesibilidad y una restricción asociada a períodos preelectorales. Al respecto, la Sala considera que, en conjunto esta disposición concretiza la dimensión dialógica de la rendición de cuentas a la que se hizo referencia en el análisis del artículo 3 del PLE, cuya relevancia constitucional fue destacada en ese análisis y, por lo tanto, a efectos de no reiterar los mismos fundamentos, es necesario remitirse a lo allí desarrollado. De esta manera, a continuación, el estudio de la Corte se centrará en los aspectos esenciales que integran el contenido de la disposición.

En primer lugar, el inciso principal establece dos reglas importantes. Primero, fija el término de 30 días para la convocatoria, organización y desarrollo del espacio; y segundo, garantiza la intervención ciudadana y de “organizaciones sociales”. En cuanto al plazo, la Sala considera que se trata de una medida plenamente constitucional, pues se ubica dentro del margen de configuración del legislador y resulta razonable en términos de organización y logística del espacio de diálogo, no solo en favor del congresista sino, sobre todo, para que la ciudadanía pueda participar con conocimiento previo del informe respectivo.

En relación con la regla de intervención ciudadana y de las organizaciones sociales, la Sala observa que esta previsión no solo es válida, sino que constituye una expresión directa del modelo de democracia participativa adoptado por la Constitución. El artículo 103 superior garantiza que la participación no se agote en la actuación individual, sino que comprenda también formas colectivas de organización y veedurí. Por ello, la jurisprudencia constitucional, ha destacado el “deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones sociales de diferente naturaleza. En consecuencia, la inclusión de organizaciones sociales como actores del espacio de diálogo reglado en el inciso principal constituye una medida compatible con los mandatos superiores de participación y control socia, pero también con el derecho a la libre asociación, previsto en el artículo 38 de la Constitución Política.

En segundo lugar, el parágrafo primero del artículo 6 desarrolla algunos aspectos operativos de los espacios de diálogo, sobre los cuales la Corte observa lo siguiente: (i) la exigencia de convocarlos con diez días de antelación es razonable y garantiza condiciones mínimas para la participación informada. (ii) La facultad del congresista para definir modalidad, metodología y forma respeta la autonomía de quien ejerce el cargo y evita la imposición de formatos rígidos que podrían desconocer las características territoriales o poblacionales de su circunscripción y, además, debe ser leída en términos de maximización de la participación, tal como se advirtió en el análisis del artículo 3 del PLE. Asimismo, (iii) la posibilidad de coordinar el uso de instalaciones de autoridades territoriales para la realización presencial del diálogo (inciso segundo del parágrafo 1) no compromete la autonomía de estas entidades, si se considera que primero, depende expresamente de la coordinación directa con las autoridades locales y, segundo, responde a una finalidad constitucional legítima, como lo es acercar la rendición de cuentas al territorio y facilitar la interacción con la ciudadanía.

Con todo, en relación con el segundo punto (esto es, la facultad discrecional otorgada a los congresistas para “determinar la modalidad metodología y forma de los espacios de diálogo público”), la Sala estima pertinente advertir que tal facultad no puede entenderse como una habilitación irrestricta o arbitraria. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la discrecionalidad administrativa no equivale a libertad absoluta de decisión, pues una discrecionalidad entendida como posibilidad de adoptar decisiones sin justificación se confundiría con la arbitrariedad, lo cual resulta incompatible con el Estado social de derecho.

Por el contrario, la discrecionalidad legítima supone la apreciación razonada de las circunstancias de hecho y de oportunidad que rodean la decisión, dentro de los fines de la función pública y de los propósitos de la norma que la autoriz. En ese mismo sentido, el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 establece que, cuando el contenido de una decisión sea discrecional, esta debe ser adecuada a los fines de la norma habilitante y proporcional a los hechos que le sirven de fundamento. Aplicados estos postulados al caso objeto de estudio, ello implica que la determinación de la modalidad o metodología de los espacios de diálogo debe orientarse, al menos, a garantizar efectivamente la rendición de cuentas ante la ciudadanía, promover la participación de ciudadanos y organizaciones sociales, asegurar la divulgación suficiente, comprensible y accesible del informe de gestión y de sus resultados, facilitar el control ciudadano sobre la actividad legislativa y fortalecer el acercamiento del Congreso a los territorios.

Asimismo, dicha facultad debe ejercerse con observancia de las exigencias de publicidad, accesibilidad e inclusión, en particular respecto de las personas en condición de discapacidad, así como del uso razonable de los medios y escenarios disponibles. En consecuencia, debe concluirse que aunque el parágrafo primero del artículo 6 del PLE reconoce un margen de discrecionalidad en cabeza de los congresistas para organizar estos espacios, es claro que dicho margen se encuentra delimitado por los fines de la rendición de cuentas y por los principios que rigen, en general, la actuación pública.

Finalmente, la Sala considera necesario referirse a la expresión “electores” contenida en la última parte del inciso primero del parágrafo 1 del artículo 6 del PLE, pues esta referencia no admite ser interpretada en sentido restrictivo ni circunscribirse exclusivamente al cuerpo electoral del congresista. Por el contrario, y en armonía con la definición misma de los espacios de diálogo público prevista en el propio artículo, así como con el alcance de la rendición de cuentas desarrollado en esta providencia, debe entenderse que estos mecanismos están dirigidos a la ciudadanía en general. En ese sentido, se trata de escenarios institucionales de participación y control social abiertos, cuyo propósito es habilitar el escrutinio público sobre el ejercicio de la función congresual, y no de instancias de comunicación segmentada dirigidas únicamente a quienes ostentan la condición de electores. Esta lectura garantiza el carácter universal, incluyente y no restrictivo del mecanismo, a la vez que asegura su coherencia con los principios de democracia participativa y control ciudadano que inspiran el PLE.

Siguiendo con el análisis del artículo 6 del PLE, la Sala evidencia que, en relación con el parágrafo segundo, este autoriza que los congresistas realicen los espacios de diálogo de manera conjunta en bancadas, bloques o grupos regionales. Para la Corte, esta previsión es constitucional porque promueve eficiencia administrativa y facilita la visibilidad territorial, pero al mismo tiempo mantiene la esencia de la rendición de cuentas personal al exigir de manera clara, que cada representante cuente con un espacio propio y suficiente dentro de la actividad colectiva, lo que es indispensable en consideración del mandato de responsabilidad contemplado en el artículo 133, según el cual “el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (énfasis propio).

De otro lado, el parágrafo tercero exige que estos espacios cuenten con ajustes razonables que aseguren la accesibilidad de las personas en condición de discapacidad. Esta obligación desarrolla directamente los artículos 13 y 47 de la Constitución, y se alinea con el enfoque social de la discapacidad al que ampliamente se ha referido esta corporación así como con los desarrollos legales que se han adelantado, esencialmente, a partir de la Ley 1618 de 201 y de la Ley 1996 de 2019.

A propósito de lo anterior, en este punto la Corte considera necesario llamar la atención sobre la necesidad de hacer efectivos los deberes asociados al uso de lenguaje claro, accesible e incluyente en los espacios de rendición de cuentas previstos en el PLE. Para la Sala, es indispensable tener presente que tales exigencias no constituyen meras directrices formales, sino que se fundamentan en mandatos superiores, en particular en el principio de dignidad humana y en la prohibición de discriminación (art. 13 C.P.), que obligan a las autoridades a garantizar condiciones de comunicación que no excluyan ni invisibilicen a determinados grupos poblacionales. Si bien en el ámbito político debe preservarse un amplio margen para la expresión de ideas y posturas, dicha libertad no puede entenderse como una habilitación para desconocer los límites constitucionales derivados del respeto por la dignidad de las personas ni para incurrir en prácticas o expresiones discriminatorias. En consecuencia, el uso de un lenguaje incluyente y accesible en estos espacios se erige como una manifestación concreta de los principios de igualdad material y participación efectiva, que no puede ser desatendida.

Por último, el parágrafo cuarto introduce una restricción destinada a proteger la neutralidad institucional en períodos preelectorales, al prohibir el uso de instalaciones de asambleas o concejos municipales o distritales dentro de los seis meses anteriores a la celebración de elecciones. La medida es claramente constitucional, debido a que persigue un fin imperioso como lo es evitar cualquier percepción de aprovechamiento de los espacios públicos territoriales para influir en la contienda electoral. En esa misma línea, la Sala advierte que la eventual utilización de dichas instalaciones, por fuera de los periodos de restricción, debe entenderse como un apoyo de carácter estrictamente logístico, sujeto a la coordinación con las autoridades territoriales y regido por criterios objetivos, imparciales y no discriminatorios, de modo que no se generen ventajas indebidas ni se afecte el pluralismo político. Bajo tal perspectiva, la medida de ninguna manera afecta el núcleo del deber de rendición de cuentas, puesto que los congresistas siguen conservando múltiples modalidades y alternativas, presenciales o virtuales, para cumplir cabalmente con la obligación prevista en el PLE.

Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el artículo 6, visto en su conjunto, desarrolla adecuadamente la fase dialógica de la rendición de cuentas que adopta este proyecto de ley estatutaria. En especial, se trata de una disposición que, sin duda, propende por fortalecer la participación ciudadana y asegurar condiciones de accesibilidad ampliada y de interacción a la rendición de cuentas. En consecuencia, no se advierten problemas de constitucionalidad en ninguno de sus enunciados.

Artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado

El artículo 7 del PLE habilita a las bancadas parlamentarias para promover “espacios de diálogo público presenciales o virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices fijadas por la bancada”. Adicionalmente, el parágrafo dispone que la Mesa Directiva del Congreso propiciará al menos un espacio anual de rendición de cuentas de las bancadas. Así, la Sala observa que esta disposición introduce una dimensión colectiva de la rendición de cuentas, como complemento del deber individual previsto para cada congresista en los artículos precedentes.

Desde el punto de vista constitucional, la Corte evidencia que el primer inciso del artículo analizado fija una habilitación que respeta estrictamente la libertad de organización interna de los partidos y movimientos políticos, en cumplimiento con lo dispuesto en los artículos 40.3, 107 y 108 de la Constitución, debido a que la disposición no impone una obligación, sino que faculta a las bancadas para promover espacios de diálogo público, conforme a sus propios estatutos y reglamentos. El artículo 7 del PLE es, entonces, acorde con el fortalecimiento del sistema de bancadas que se ha adoptado, especialmente, a partir de los Actos Legislativos 01 de 200 y 01 de 2009.

En ese sentido, para la Sala el hecho de permitir que la bancada (y no solo el congresista individualmente) propicie espacios para exponer sus “decisiones, determinaciones y directrices”, es armónico con el mandato de actuar, por regla general, de manera cohesionada, puesto que, como lo ha explicado esta corporación:

“la reforma política introducida al ordenamiento jurídico con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 incorporó al artículo 108 Constitucional, un nuevo esquema de funcionamiento de la democracia a través de los partidos y movimientos políticos, conocido como el régimen de bancadas. || Como lo ha señalado la jurisprudencia, la actuación en bancada es un mecanismo diseñado para dotar de agilidad y seriedad la dinámica del debate en las corporaciones públicas, que contribuye al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, pues supone un mínimo de coherencia y solidez al exigirles que el proceso de adopción de decisiones gire en torno a los criterios previamente adoptados por tales organizaciones. En este sentido, el funcionamiento del órgano legislativo mediante este nuevo sistema supone una variación en los protagonistas del juego político. En adelante, serán los partidos y movimientos políticos los actores principales mediante sus representantes en el Congreso de la República, sin perjuicio de las responsabilidades y actuaciones individuales que, en la Constitución y en la ley, se preservan para los parlamentarios (v.gr. la presentación de informes de ponencia, la formulación de proposiciones, el ejercicio del voto, etc.).

Por consiguiente, resulta claro que la facultad de rendir cuentas a través de las bancadas, además de respetar la autonomía de los partidos, se articula con el funcionamiento institucional del Congreso de la República, si se considera que, en el fondo, esta regla parte de reconocer que la actividad legislativa descansa en gran medida en las decisiones adoptadas colectivamente por las bancadas. Por ello, la medida prevista en el artículo 7 propicia que la ciudadanía conozca y evalúe, también, el comportamiento político de los partidos y movimientos, en tanto agentes centrales de la representación política en nuestro sistema democrático.

Por su parte, el parágrafo, que ordena a la Mesa Directiva del Congreso promover un espacio anual de rendición de cuentas por cada bancada, se ajusta igualmente a la Constitución. La función de organizar dicho espacio se inscribe dentro de las atribuciones administrativas y de dirección que la Ley 5 de 1992 atribuye a las Mesas Directivas y no interfiere con la autonomía partidaria, dado que, como lo plantea expresamente la disposición analizada, es a cada bancada a la que le corresponde “exponer ante la ciudadanía sus logros, actividades, gestiones y cumplimiento de promesas electorales, así como los obstáculos y retos encontrados en el ejercicio de su función legislativa”.

Ahora bien, frente al artículo 7 del PLE, la Universidad Externado de Colombia solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones “movimiento social” y “grupo significativo de ciudadanos”, en el entendido de que estas “no pueden constituir bancadas en los términos establecidos por la Constitución y la ley”, pues explicó que el reconocimiento formal de las bancadas corresponde exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, conforme a los artículos 107 y 108 de la Constitución.

Al respecto, la Sala considera necesario advertir que la disposición no redefine ni amplía la noción de bancada que ya está prevista en el ordenamiento jurídico. De hecho, respeta estrictamente la definición ya establecida en la Ley 974 de 2005, cuyo artículo 1 dispone, en los mismos términos del artículo 7 del PLE, que “[l]os miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporación”. De este modo, la disposición no introduce una forma de actuación colectiva distinta de las reconocidas en la legislación vigente.

Asimismo, desde el punto de vista constitucional, la jurisprudencia ha sido clara en que, en materia de bancadas, efectivamente estas no pueden ser entendidas como una agrupación coyuntural ni un conjunto accidental de congresistas que surja con ocasión de un debate o asunto político particular, sino que corresponde a una actuación articulada y con ánimo de permanencia, durante la integración del órgano de representación respectivo. Así lo precisó esta Corte en la Sentencia C-036 de 2007, al referirse al artículo 108 de la Constitución en los siguientes términos:

“los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Constitución, introducen una novedad en el funcionamiento del Congreso, que la misma reforma política hizo extensiva a las demás corporaciones públicas de elección popular, en cuanto modifica la forma tradicional de actuación de sus miembros, que se hacía a título personal o mediante la conformación de grupos o coaliciones puramente accidentales, muchas veces determinadas sólo por la coyuntural coincidencia en relación con algún proyecto, idea o asunto de su interés.

(…)

Actuación en bancadas que presupone para estas la adopción de directrices, decisiones y determinaciones que deberán ser unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de llevarse luego a la respectiva corporación a través de sus voceros o miembros autorizados. En esta medida, como es condición indispensable de la actuación en bancada, que sus miembros actúen bajo la disciplina de grupo

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha explicado que las agrupaciones políticas facultadas para presentar candidatos, y que logran ser elegidos en la respectiva corporación, también están cobijadas por el régimen de bancadas y por las reglas que garantizan la coherencia programática de la representación democrática. A propósito de ello, en la Sentencia C-490 de 2011, la Corte explicó, de una parte, que la instauración del régimen de bancadas se encuentra estrechamente vinculada con la prohibición de doble militancia, por cuanto ambas figuras persiguen la consolidación de la responsabilidad política y la disciplina en el ejercicio del mandato representativo. Según indicó la Corte:

“[a]cerca de la doble militancia, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es un instrumento indispensable de garantía de la representatividad democrática de los elegidos, a partir de la vocación de permanencia con determinada colectividad política y, por ende, con un programa de acción política también definido.  La prohibición de doble militancia, a su vez, está estrechamente vinculada con la instauración del régimen de bancadas, también previsto por el Acto Legislativo en comento. De acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o movimiento que obtienen escaños en corporaciones públicas están sometidos a las decisiones que adopte su bancada, a través de mecanismos democráticos y participativos.  Esto lleva a que se refuerce la vigencia del programa de acción antes citado, como también a racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y estables las diferentes opciones ideológicas presentes en la deliberación. Este régimen es complementado, a su vez, con la determinación de los asuntos de conciencia exceptuados de la disciplina de bancada y la fijación, en los estatutos de partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se apartan injustificadamente de esa disciplina.

En consecuencia, para la Sala Plena el artículo 7 del PLE, al reconocer que los miembros del Congreso elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada, no amplía indebidamente la noción de la misma ni crea un nuevo sujeto político, sino que reproduce estrictamente el mandato según el cual quienes participan en la contienda electoral bajo una plataforma colectiva deben actuar con coherencia programática y disciplina política frente a ella, cualquiera sea su naturaleza jurídica.

En ese orden de ideas, en relación con la observación formulada por la Universidad Externado de Colombia, la Sala concluye que el artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria no introduce figuras nuevas ni habilita actores no reconocidos para asumir la calidad de bancada. Por el contrario, se circunscribe a las agrupaciones políticas reconocidas por el ordenamiento jurídico (artículo 108 de la Constitución y Ley 974 de 2005), que les permite promover espacios colectivos de diálogo público, en desarrollo del principio de transparencia y participación ciudadana. Por ello, la Corte no encuentra fundamento alguno para condicionar la constitucionalidad de la disposición, en los términos propuestos por la institución educativa.

En suma, la Corte encuentra que el artículo 7 del PLE se inscribe adecuadamente en el modelo de funcionamiento del Congreso de la República, propende por el fortalecimiento de la transparencia en la labor de los legisladores, respeta la autonomía de las organizaciones políticas y ofrece un mecanismo institucional razonable, disponible para que la ciudadanía pueda ejercer control sobre las decisiones adoptadas en el seno de las bancadas.

Artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado

El artículo 8 del PLE regula, en esencia, algunos aspectos operativos y de financiación de los espacios de diálogo público. En su primer inciso, la norma dispone que la realización de dichos espacios estará a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, según sea el caso, “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”. En su segundo inciso, establece que las direcciones administrativas de cada Cámara “garantizarán los recursos necesarios para la publicación de los informes de gestión de los congresistas”.

En términos generales, la Sala no encuentra reparos de constitucionalidad en la regulación prevista en esta disposición, en tanto se orienta a asegurar las condiciones operativas y de apoyo institucional necesarias para la rendición de cuentas. No obstante, la Corte sí advierte un problema de inconstitucionalidad evidente en la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, en la medida en que traslada a los congresistas y a las bancadas una carga económica que, por su naturaleza y por su vinculación con el ejercicio de una función pública, corresponde asumir al Estado, tal como se explica enseguida.

En primer lugar, es necesario partir de la naturaleza jurídica del vínculo que une al congresista con el Estado. Al respecto, de los artículos 122 y 123 de la Constitución Política surge con claridad que los miembros del Congreso de la República son servidores públicos, cuyo ejercicio funcional está al servicio del Estado y de la comunidad. En esa condición, los congresistas perciben una asignación salarial y prestacional fijada, principalmente, por la Ley 4 de 1992, que retribuye su dedicación al cumplimiento de las funciones constitucionales asignadas.

Esta caracterización, no es meramente formal; por el contrario, implica que el Estado, en su condición de empleador institucional, asume la responsabilidad de suministrar los medios materiales y presupuestales necesarios para que sus servidores puedan ejercer las funciones que les han sido encomendadas. Condición que, además, se articula con el principio de legalidad del gasto público (arts. 345 y 346 C.P.), conforme al cual toda erogación estatal debe estar previamente autorizada en el presupuesto y no puede trasladarse, de manera directa o indirecta, a los servidores públicos encargados de ejecutar la función.

En segundo lugar, el artículo 53 de la Constitución Política establece los principios mínimos fundamentales del trabajo que el legislador está obligado a tener en cuenta, entre los que se encuentran la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la primacía de la realidad sobre las formalidades. En desarrollo de este precepto constitucional, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el empleador tiene el deber de otorgar a sus trabajadores los recursos necesarios para el desarrollo idóneo de su labor.

Sobre este punto, es necesario recordar que, por ejemplo, en la Sentencia C-710 de 1996, la Corte precisó que, en general, “el empleador debe respetar la dignidad del trabajador, suministrando elementos que no sólo le permitan desarrollar en forma idónea su labor. Esta regla es expresión de un principio más amplio, desarrollado con especial claridad en la Sentencia C-108 de 1995, según el cual no es constitucionalmente admisible trasladar al trabajador los costos propios de la ejecución de la actividad laboral que desarrolla. En palabras de la Corte:

“Es apenas lógico que el cumplimiento de una función laboral no implique un perjuicio económico para el trabajador, pues la naturaleza del trabajo exige no sólo la retribución, sino un mínimo de medios para lograr el objetivo, es decir, una disponibilidad material adecuada a los fines que se persiguen. Luego va contra las más elementales razones jurídicas suponer que una acción en cumplimiento de un contrato de trabajo genere una situación desfavorable para el trabajador. (…) || No es justo, jurídicamente hablando, que el trabajador se vea impelido  a asumir gastos de operatividad laboral que por su naturaleza corresponde sufragar al empleador. Cada quien debe hacer y pagar lo suyo; la labor hacia un fin beneficia al empleador, aunque sea ejecutada por el trabajador; en tal sentido aquel está obligado a facilitar la tarea del ejecutante, de lo contrario la situación desfavorece al trabajador, lo cual contradice el espíritu de la Carta, que garantiza el trabajo y sus garantías esenciales, dentro de las que se encuentran los viáticos como parte del salario. El trabajador aporta su fuerza de trabajo, la cual en justicia debe ser remunerada; no regala su capacidad laboral, ni tiene por qué afectarla en sentido adverso para desarrollarla.

Ahora bien, aun cuando bien podría decirse que las consideraciones expuestas en las Sentencias C-108 de 1995 y C-710 de 1996 se formularon preeminentemente en el contexto de relaciones de carácter laboral derivadas de un contrato de trabajo, lo cierto es que, para la Sala, la regla que de ellas se deriva no se circunscribe exclusivamente a ese ámbito, sino que expresa un principio constitucional más amplio sobre la distribución de cargas en el ejercicio de funciones al servicio de otro. En ese sentido, dicho principio es extensible al caso de los congresistas, en tanto servidores públicos, pues, como ya se dijo, su actividad se desarrolla en el marco de una relación funcional con el Estado, en virtud de la cual este asume, necesariamente, la responsabilidad de proveer las condiciones materiales necesarias para el cumplimiento de sus funciones. En esa medida, resulta igualmente inadmisible trasladar a los congresistas los costos propios del ejercicio de una función pública que, por su naturaleza, corresponde financiar institucionalmente.

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que la rendición de cuentas regulada en el PLE no es una actividad personal o discrecional del congresista, sino que corresponde al ejercicio de una función de rango constitucional, derivada, principalmente, de los artículos 40, 103, 133 y 270 de la Carta Política, que institucionaliza el deber de los representantes de informar a sus electores sobre el cumplimiento de su mandato. Siendo ello así, es claro que su financiación no puede recaer sobre el patrimonio individual del servidor público ni sobre los recursos de las bancadas, sino que debe contar con respaldo presupuestal institucional definido conforme a las reglas constitucionales del gasto público. De lo contrario, el Estado trasladaría a sus propios servidores una carga económica que no les corresponde asumir, en contravía de los artículos 122, 123, 209, 345 y 346 de la Constitución.

En tercer lugar, la expresión bajo estudio (“quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”) compromete también el principio de igualdad en el ejercicio de la función pública (arts. 13 y 209 C.P.), pues trasladar la carga económica de los espacios de diálogo al congresista o a la bancada implicaría condicionar la efectividad de una función constitucional a la capacidad económica individual o colectiva de quienes la ejercen. Claramente ello genera una diferenciación injustificada entre congresistas con mayor respaldo económico (quienes, por ejemplo, podrían organizar espacios de mayor alcance y calidad) y aquellos con menor capacidad patrimonial o política. Para la Sala, esta diferenciación desdibuja la responsabilidad del Estado en la garantía uniforme de los mecanismos de control democrático y, por esa vía, se afecta el principio de eficiencia de la función pública.

En cuarto lugar, la financiación institucional de los espacios de diálogo no es únicamente un asunto de protección de los derechos del congresista como trabajador, sino también una condición de efectividad del derecho a la participación ciudadana. La rendición de cuentas dialógica prevista en el PLE tiene como destinatarios a los ciudadanos y organizaciones sociales que ejercen control sobre la gestión de sus representantes (arts. 40, 103 y 270 C.P.), de manera que, si la realización efectiva de esos espacios queda supeditada a la capacidad económica del congresista o de la bancada, el mecanismo pierde su carácter universal y su anclaje institucional, convirtiéndose en una prerrogativa de facto condicionada por factores económicos. Para la Sala, esto resulta incompatible con la obligación del Estado de garantizar las condiciones materiales para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales y, en general, con los fines esenciales previstos en el artículo 2 de la Constitución.

En quinto lugar, la inconstitucionalidad de la expresión cuestionada se evidencia igualmente a partir de la estructura interna del propio artículo 8. El segundo inciso asigna a las direcciones administrativas de las Cámaras la obligación de garantizar los recursos tecnológicos para la transmisión y los ajustes razonables para personas en condición de discapacidad. Esta distribución de cargas pone de manifiesto que el propio legislador reconoció la responsabilidad institucional del Congreso en la habilitación material de los espacios de diálogo. Sin embargo, al reservar en cabeza del congresista o de la bancada la obligación de “garantizar los recursos” para la realización general del espacio, la norma introduce una asimetría que carece de justificación constitucional, pues mientras algunos componentes del mecanismo cuentan con respaldo institucional, otros son trasladados al ámbito individual del congresista sin fundamento alguno.

En todo caso, no puede perderse de vista que la inconstitucionalidad que la Sala ha detectado es de carácter parcial, pues recae exclusivamente sobre la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin” contenida en el primer inciso del artículo 8. De manera que el resto de la disposición, que asigna la organización del espacio al congresista o a la bancada y que establece las obligaciones tecnológicas e inclusivas de las direcciones administrativas, no presenta reparo alguno sobre su constitucionalidad. En esa medida, es claro que la supresión de dicha expresión no afecta la coherencia ni la operatividad de la norma, en la medida en que permite mantener la regulación de los espacios de diálogo dentro del marco de los principios constitucionales que rigen la función pública, el manejo del gasto y la garantía de la participación ciudadana.

En conclusión, la Corte encuentra que el artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado es, en términos generales, compatible con la Constitución. Sin embargo, la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, contenida en su primer inciso, vulnera los artículos 13, 53, 122, 123, 209, 345 y 346 de la Constitución Política, al trasladar indebidamente al congresista y a las bancadas una carga económica que, por su naturaleza y vinculación con una función pública de rango constitucional, corresponde asumir al Estado. En consecuencia, dicha expresión será declarada inconstitucional.

Artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado

El artículo 9 PLE establece el régimen de vigencia y derogatorias de la Ley, sobre el cual es necesario recordar que, como se explicó en el análisis del trámite legislativo, la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” será declarada inconstitucional por vulnerar el principio de unidad de materia.

En relación con la vigencia de la ley, la disposición prevé que esta “entrará en vigencia a partir de su promulgación”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que corresponde al Legislador determinar el momento a partir del cual entran a regir los actos que expide, siempre que la fecha fijada sea posterior o, al menos, concomitante a su promulgación, pues una vigencia anterior podría desconocer el principio de publicidad de las leye.

En ese sentido, en este caso la Sala no encuentra reparo constitucional en la regla de vigencia prevista en el artículo 9 del PLE, en la medida en que se ajusta al parámetro constitucional de publicidad normativa, al disponer que la ley comenzará a regir a partir de su inserción en el Diario Oficial. Por lo demás, el resto de la disposición se limita a establecer el régimen de vigencia en armonía con la técnica legislativa, sin comprometer ningún mandato superior.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

PRIMERO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL, en cuanto al procedimiento de formación y trámite legislativo, el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”, salvo la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” contenida en el artículo 9, que se declara INCONSTITUCIONAL por desconocer el principio de unidad de materia.

SEGUNDO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, en cuanto a su examen material, declarar CONSTITUCIONALES los artículos 1, 2, 3, 5, 6 y 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado.

TERCERO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, salvo el parágrafo 4, que se declara INCONSTITUCIONAL.

CUARTO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, salvo la expresión “, quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, que se declara INCONSTITUCIONAL.

QUINTO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, salvo lo resuelto en el numeral primero resolutivo de esta sentencia.

SEXTO. REMITIR al presidente del Congreso de la República el texto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”, para que sea ajustado de acuerdo con lo dispuesto en los anteriores numerales resolutivos, se firme por los presidentes de ambas cámaras y posteriormente se remita al presidente de la República para la respectiva sanción y promulgación.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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