INCOMPATIBILIDAD SOBREVINIENTE PARA IMPEDIR EL EJERCICIO SIMULTÁNEO DE LA FUNCIÓN DE CONCEJAL Y EMPLEADO O TRABAJADOR DEL RESPECTIVO MUNICIPIO. QUIEN RESULTARE ELEGIDO ALCALDE, PERDERÁ AUTOMÁTICAMENTE SU INVESTIDURA DE CONCEJAL.

Exequible el artículo 57 de la Ley 11 de 1986. Y la parte del artículo 87 del Decreto número 1333 del mismo año.

Corte Suprema de justicia

Sala Plena

Sentencia número 7.

Referencia: Expediente número 1697.

Acción de inexequibilidad contra el artículo 57 de la Ley 11 de 1986 y Decreto número 1333 de 1986, artículo 87 (parcialmente). Incompatibilidades de los concejales para desempeñar cargos en los municipios a que pertenecen.

Actor: Carlos Eduardo Ronderos Torres.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según Acta número 3.

Bogotá, D. E., febrero cuatro (4) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Carlos Eduardo Ronderos Torres, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que consagra el artículo 214 de la Carta, presentó ante esta Corporación escrito de demanda en el que solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 57 de la Ley 11 de 1986 y de una parte del artículo 87 del Decreto Extraordinario número 1333 de 1986.

Admitida la demanda y ordenado el traslado correspondiente al señor Procurador, quien se declaró impedido, pasó el asunto al señor Viceprocurador General de la Nación, quien en término rindió el concepto fiscal correspondiente. Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada cumplidos como se encuentran los trámites que señala el Decreto número 432 de 1969.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

«LEY 11 DE 1986

Artículo 57. Los concejales principales y suplentes no podrán ser nombrados empleados o trabajadores del respectivo municipio, a menos que fuere en los cargos de secretario de la alcaldía o gerente de entidad descentralizada».

«DECRETO NUMERO 1333 DE 1986

Artículo 87. Los concejales principales y suplentes no podrán ser nombrados empleados o trabajadores del respectivo municipio, a menos que fuere en los cargos de secretario de la alcaldía o gerente de entidad descentralizada.

Los personeros, tesoreros, contralores, auditores y revisores no podrán nombrar para ningún cargo en las oficinas de sus dependencias a los concejales principales o suplentes, ni a los parientes de los mismos dentro del cuarto grado de consanguinidad segundo de afinidad o primero civil. Es nulo todo nombramiento que se haga en contravención a lo aquí dispuesto» (de este artículo sólo lo subrayado es lo demandado).

III. LA DEMANDA

El actor señala que las normas acusadas infringen lo prescrito por el artículo 201 de la Constitución Nacional.

Son consideraciones en las que el actor fundamenta la acción planteada, las siguientes:

A. El actor limita el alcance de su demanda al artículo 57 de la Lev 11 de 1986 y, respecto del artículo 87 del Decreto número 1333 de 1986, sólo a la parte del mismo que reproduce en idéntica redacción aquella norma (inciso primero) en tanto que esta es la única parte de la disposición que se refiere a la hipotética situación del nombramiento de los concejales como alcaldes.

En efecto, en la petición segunda del escrito de su demanda, el actor expresa de forma inequívoca que sólo solicita que se declare "que es parcialmente inexequible el artículo 87 del Decreto Extraordinario número 1333 de 1986, en cuanto prohíbe a los concejales en ejercicio ser nombrados alcaldes municipales"; además, el concepto de la violación se contrae a señalar la razón por la que considera que la norma que acusa en parte es inconstitucional sólo en cuanto señala que "los concejales principales y suplentes no podrán ser nombrados empleados o trabajadores del respectivo municipio a menos que fuere en los cargos de secretario de la Alcaldía o gerente de entidad descentralizada".

De conformidad con lo visto, la Corte contrae su estudio del artículo 87 del Decreto número 1333 de 1986, al primer párrafo de esta norma, que es únicamente lo demandado por el actor.

B Si bien es cierto que el artículo 201 de la Constitución Nacional, en concordancia con la Ley 78 de 1986, establece el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para la elección y para el ejercicio del cargo de alcalde, éste no prohíbe que un concejal en ejercicio sea elegido alcalde aunque sí limita la posibilidad de que los congresistas puedan ser elegidos alcaldes durante la primera mitad de su período.

C. de otra parte las normas acusadas no prescriben una forma de incompatibilidad en el ejercicio del cargo de concejal, sino una inhabilidad para que éstos no puedan ser nombrados alcaldes, y como en nuestro ordenamiento existe una evidente diferencia entre "nombrar" y "elegir", estas normas impiden que los concejales sean nombrados por la autoridad correspondiente en su caso.

Sostiene el actor que "es evidente que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicable a los alcaldes por elección directa es el Acto Legislativo número 1 de 1986 y la Ley 78 de 1986, y que a tal elección mal puede aplicársele el régimen de incompatibilidades que regía para los concejales cuando aún los alcaldes no eran elegidos por votación popular sino nombrados por el Presidente de la República o por el respectivo gobernador según el caso".

IV.   EL CONCEPTO FISCAL

Como el Procurador General de la Nación se declaró impedido para actuar en el presente negocio, el señor Viceprocurador, de conformidad con las normas aplicables, emitió el concepto fiscal correspondiente.

El Ministerio Público solicita que esta Corporación declare que el artículo 57 de la Ley 11 de 1986 y el artículo 87 del Decreto Extraordinario número 1333 de 1986, en cuanto prohíbe a los concejales en ejercicio ser nombrados alcaldes municipales, son exequibles. Las siguientes, en resumen, son las consideraciones del Ministerio Público.

El artículo 3º del Acto Legislativo número 1 de 1986, habilita al legislador (ordinario o extraordinario), para establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes y, como regla general, el legislador tiene la facultad de determinar dicho régimen para todos los empleados y funcionarios oficiales, incluidos los miembros de las Corporaciones de representación popular, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 62 de la Constitución Nacional.

El artículo 201 de la Carta busca impedir que en el momento de elegir a los jefes de la administración municipal, los concejales en ejercicio o quienes pretendan ser elegidos como tales, simultáneamente queden investidos de la doble condición de concejal y alcalde, o, también, simultáneamente, resulten elegidos para ejercer los dos cargos. Esta norma tiene un doble alcance, en primer lugar se dirige a preservar la autonomía político-administrativa de los alcaldes y evitar cualquier clase de interferencia de los concejos en los asuntos y competencias de aquellos y viceversa, en desarrollo del principio de la separación y especialización funcional de los poderes que consagra el artículo 55 de la Carta.

El concepto fiscal encuentra que las normas acusadas tienen fundamento constitucional porque "... fue el mismo constituyente derivado el que estableció la  prohibición de la elección simultánea de alcalde y congresista, diputado, consejero intendencial o comisarial o concejal (artículo 201 de la Constitución Política), así mismo defirió a la ley la competencia para determinar las “inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes, y conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Constitución Nacional, de manera general”.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

La competencia

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional corresponde a la Corte Suprema de justicia el conocimiento de la acción pública de inexequibilidad que se dirige contra el artículo 57 de la Ley 11 de 1987 y parcialmente contra el artículo 87 del Decreto Extraordinario número 1333 de 1986.

Las normas acusadas

Como se advirtió en la parte que resume el escrito de la demanda, la acción que se resuelve se dirig3e solo contra el artículo 57 de la Ley 11 de 1986 y contra el primero párrafo del artículo 87 del Decreto número 1333 de 1986; en consecuencia, esta Corporación limitará el análisis de lo acusado al contenido de la norma que prescribe que “los concejales principales y suplentes no podrán ser nombrados empleados o trabajadores del respectivo municipio, a menos que fuere en los cargos de Secretario de la Alcaldía o gerente de la entidad descentralizada”, dado que ambas se encuentran vigentes y a pesar de que el actor se refiere en su escrito a situaciones hipotéticas no cobijadas por éstas.

Conviene transcribir el artículo 196 de la Carta Política que reza:

“Artículo 196. En cada distrito municipal habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará concejo municipal, y estará integrada por no menos de seis ni más de veinte miembros, según lo determine la ley, atendida la población respectiva. El número de suplentes será el mismo de los concejales principales y reemplazarán a estos en caso de falta absoluta o temporal, según el orden de colocación en la respectiva lista electoral.

“La ley  determinará las calidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos.

“Los concejos podrán crear juntas administradoras locales para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de las funciones y señalando su organización, dentro de los límites que determine la ley" (artículo 61 del Acto Legislativo número 1 de 1968) (Subraya la Corte).

Es esta una norma constitucional de carácter especial, prevista para la integración de los órganos administrativos de carácter plural, délos municipios o concejos y, con base en su inciso segundo, el legislador expidió el artículo 57 de la Ley 11 de 1986.

En el caso que se considera, las normas acusadas prescriben una incompatibilidad que prohíbe que los concejales principales o suplentes, sean designados en cualquier empleo del municipio, o vinculados a la administración municipal como trabajadores del mismo, con la excepción que en forma expresa señala que esta incompatibilidad no se extiende a los casos de nombramiento de los concejales en los cargos de secretario de la alcaldía o gerente de entidad descentralizada.

Se trata de un régimen que consagra un caso particular de incompatibilidad sobreviniente para impedir el ejercicio simultáneo de las funciones de concejal y empleado o trabajador del respectivo municipio; definido además con base en el artículo 62 de la Carta Política que señala como de competencia del legislador la de determinar los casos particulares de incompatibilidad de funciones, los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva.

A grandes rasgos se tiene que la inhabilidad se refiere a algunos aspectos negativos que a los individuos les resta méritos para el ejercicio de ciertas funciones que corresponden a un cargo determinado y que consiste en la prohibición legal para desempeñarlo, independientemente de otro; se diferencia de la incompatibilidad en que ésta es una prohibición que impide desempeñar simultáneamente dos o más cargos de índole determinada que pueden, sin embargo, desempeñarse aisladamente; la incompatibilidad se presenta por la concurrencia de cargos mientras que la inhabilidad se refiere a la carencia de aptitud legal para acceder a uno o a alguna categoría de los cargos.

Lo anterior significa que el Constituyente, a la luz del inciso segundo del artículo 196 de la Carta, delegó en el legislador la competencia para señalar el régimen de incompatibilidades de los concejales puesto que es posible que, en desarrollo del funcionamiento ordinario de los órganos de la Administración en el orden local, se haga necesario y sea conveniente limitar la concurrencia de funciones administrativas en cabeza de los concejales.

Es claro que las funciones principales de los Concejos se dirigen a ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. Además, los concejos pueden señalar la forma como deben prestarse los servicios públicos a cargo de los municipios, votar las contribuciones y gastos locales, expedir el presupuesto de gastos y autorizar al alcalde para la celebración de contratos, todo de conformidad con lo previsto por el artículo 197 de la Carta.

Resulta evidente que el legislador puede prohibir, como lo hizo en las normas sub examine, que una misma persona participe en la determinación de la estructura de la administración municipal, en el señalamiento de las funciones de las diferentes dependencias y de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos, y autorice al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales, y ser al mismo tiempo empleado o trabajador del respectivo municipio.

De otra parte, la incompatibilidad que se analiza no se entiende sino limitada a la vinculación laboral del concejal con la respectiva entidad territorial municipal y con las entidades descentralizadas de ésta; no cobija ni se extiende a la vinculación con otro tipo de entidades que cumplen funciones o gestionan intereses públicos en la localidad pues su alcance está precisamente señalado por los términos de las normas bajo examen   Entiende la Corte que la prohibición que consagran estos preceptos está encaminada a excluir a los concejales de la posibilidad del acceso a cargos administrativos o funciones públicas de carácter administrativo, siempre que estén vinculados a la entidad territorial municipal respectiva, sean o no de aquellos subordinados a la autoridad directa del alcalde; bien puede el concejal desempeñar funciones públicas que correspondan a cargos administrativos -nacionales o departamentales y jurisdiccionales-, aunque estos deban ejercerse en el municipio, sólo que de conformidad con el artículo 75 del Decreto número 1333 de 1986  "durante e tiempo en que un concejal principal o suplente se desempeñe como empleado oficial de cualquier nivel, se produce vacante transitoria en el concejo que deberá ser llenada conforme a las disposiciones legales"; lógico es además, que esta última situación también acontece cuando el edil principal o suplente se desempeña como empleado oficial de cualquier nivel en otro municipio distinto de aquel por cuya circunscripción resulta electo.

Pero además como la Ley 11 de 1986 entró a regir a partir del 36 de enero de 1986 desde ese momento cobra vigencia la citada prohibición. De esta manera la incompatibilidad prevista por los artículos 57 de la Ley 11 de 1986 y 87 del Decreto número 1333 del mismo año que codificó la anterior disposición, se aplica a partir de la vigencia de la misma norma, a cualquier evento en el que un concejal vaya a ser nombrado empleado o vinculado como trabajador en el respectivo municipio. Lo que quiere el legislador es que no concurra en la persona del concejal otra investidura administrativa municipal, distinta de la de secretario de la alcaldía o deja de gerente de entidad descentralizada, y ello incluye también la de alcalde cuando se trate de nombramiento de este cargo. Sin embargo hay que dejar establecido que cuando se refiere a elecciones, la Ley 49 de diciembre 4 de 1987 determinó que no existe inhabilidad para que los concejales, sean principales o suplentes, puedan ser elegidos alcaldes Sin embargo quien resultare elegido alcalde, perderá automáticamente su investidura de Concejal, a partir de la fecha de su elección.

Encuentra la Corte que las normas acusadas se ajustan a la Constitución y no contravienen precepto constitucional alguno.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 57 de la Ley 11 de 1986 y la parte del artículo 87 del Decreto número 1333 del mismo año que dice: "Los concejales principales y suplentes no podrán ser nombrados empleados o trabajadores del respectivo municipio, a menos que fuere en los cargos de secretario de la alcaldía o gerente de entidad descentralizada".

Cópiese publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario

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