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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA NÚMERO 48.
REFERENCIA: Expediente 1922.
NORMA ACUSADA: artículo 153 del Decreto 01 de 1984, "suspensión provisional en prevención
DEMANDANTE: José Eudoro Narváez Viteri.
MAGISTRADOS PONENTES: Jaime Sanín Greiffenstein, Jacobo Pérez Escobar.
Aprobada por Acta número 27.
FECHA: Bogotá, D. E., 10 de agosto de 1989.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 constitucional, el ciudadano José Eudoro Narváez Viteri, solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare inexequible el artículo 153 del Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo- que consagra la figura de la suspensión provisional en prevención.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales establecidos para esta clase de asuntos, procede la Corporación a emitir pronunciamiento de fondo.
El siguiente es el texto de la disposición impugnada:
"DECRETO NUMERO 01 DE 1984
"(enero 2)
"Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo
''El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA
"Artículo 153. Suspensión provisional en prevención. La suspensión provisional procederá también:
"1. Contra actos preparatorios o de trámite cuando se dirijan a producir un acto definitivo inconstitucional o ilegal que no sería susceptible de ningún recurso.
"2. Contra los actos de ejecución cuando el definitivo no haya sido notificado legalmente, cuando los recursos interpuestos contra él no hayan sido resueltos ni siquiera en forma presunta o cuando las autoridades hayan impedido que se recurran.
''En este caso el proceso y la suspensión terminarán cuando se cumpla con los requisitos omitidos.
''La suspensión impedirá completar o ejecutar los actos definitivos.
Considera el demandante que la norma acusada quebranta el derecho de defensa que consagra el artículo 26 de la Constitución Nacional "particularmente en lo que tiene que ver con el derecho de contradicción".
A continuación transcribe apartes de la sentencia de fecha 23 dc marzo de 1988, de la Sección Primera del Consejo de Estado, para concluir que la regulación de la suspensión provisional en prevención ''se encuentra por fuera de los cauces constitucionales, puesto que cuando la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, decide decretar la suspensión provisional en prevención de determinado acto administrativo preparatorio o de trámite por considerar que se dirige a producir un acto administrativo definitivo inconstitucional o ilegal que no es susceptible de ningún recurso, esa determinación tiene la virtualidad jurídica de determinar o enervar el proceso instaurado, desconociendo de este modo los derechos de una de las partes en contienda, es decir, las garantías de la administración y por tal razón, se está asaltando y sorprendiendo su actividad en el curso del respectivo proceso, en el sentido de que no se le ha permitido ser oída y vencida en juicio, ni tampoco ha tenido la oportunidad de solicitar pruebas en favor de sus pretensiones, y de que las mismas se practiquen y discutan, lesionando, evidentemente el legitimo derecho de contradicción''.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación al rendir la vista fiscal respectiva -oficio 1520 de 1989-, manifiesta que ''el objetivo principal de esta figura (se refiere a la suspensión provisional en prevención) es evitar que se expida un acto que va a ser contrario a la Constitución o a la ley o con el cual se vulnera algunos derechos y garantías constitucionales dc los ciudadanos".
Y agrega que "el artículo 153 del Código Contencioso Administrativo no se puede estudiar en forma aislada, sino en relación con los restantes artículos del decreto del cual hace parte: es así como en los preceptos 155 y 181, numeral 2, consagran el recurso de apelación, y en el 183, el de súplica, los cuales pueden ser esgrimidos por los representantes de la administración o por el Ministerio Público, para defender las actuaciones suspendidas en prevención por la jurisdicción contenciosa administrativa; en estas condiciones, el legislador garantizó el derecho de defensa consagrado en las normas superiores precitadas, toda vez que la administración tiene asegurado el derecho de contradicción".
Por los motivos expuestos, solicita a la Corte que declare exequible la norma demandada.
V.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a) Competencia.
Como la norma acusada forma parte de un decreto expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades que le confirió la Ley 58 de 1982, corresponde a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
b) Facultades extraordinarias.
Ciertamente, como lo advierten el demandante y el Procurador General de la Nación, el artículo 153 del Decreto 01 de 1984, que se acusa en este proceso, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta entidad y es así como mediante sentencia número 82 de 16 de agosto de 1984, se declaró exequible ''pero únicamente en cuanto con su expedición no hubo extralimitación de la ley de facultades extraordinarias, ni por lo tanto violación de los artículos 76-12 ni 118-8 de la Carta''.
De otra parte, observa la Corte, que mediante sentencia número 92 de 30 de agosto de 1984, esta Corporación declaró exequible la totalidad del Decreto 01 de 1984, ''pero sólo en cuanto con su expedición se cumplieron los mandatos de los artículos 11 y 12 de la Ley 58 de 1982 en lo relativo a la debida composición y al debido funcionamiento de la Comisión Asesora del Gobierno para revisar el Código, así en lo correspondiente a la válida expedición de dicho decreto dentro del tiempo señalado en la citada ley, todo de conformidad con los artículos 76, ordinal 12, y 118, numeral 8o. de la Constitución''.
Ahora bien, como en esta oportunidad se impugna la disposición por razones de fondo que no recibieron juzgamiento por las sentencias anteriores, cuyos efectos, si bien definitivos, son relativos y no excluyen el examen que hoy se pide, procede la Corporación al estudio de la demanda.
e) La acusación.
El único reparo constitucional que hace el actor contra la norma acusada es el de que viola el canon 26 de la Carta Política, por cuanto la suspensión provisional en prevención desconoce ''los derechos de una de las partes en contienda" que para el caso serían las garantías de la administración ''en el sentido de que no se le ha permitido ser oída y vencida en juicio, ni tampoco ha tenido la oportunidad de solicitar pruebas en favor de sus pretensiones, y de que las mismas se practiquen y discutan, lesionando evidentemente el legítimo derecho de contradicción".
d) La institución jurídica de la suspensión en la Constitución colombiana.
Este instituto jurídico de la suspensión provisional no es del todo nuevo en nuestra Carta Política, pues se inicia en la Constitución de 1886, en cuyo artículo 191 se disponía que "las Ordenanzas de las Asambleas son ejecutivas y obligatorias, mientras no sean suspendidas por el Gobernador o por la autoridad judicial" y en el artículo 192 se consagraba que "los particulares agraviados por actos de las Asambleas pueden recurrir al Tribunal competente; y éste, por pronta providencia, cuando se trate de evitar un grave perjuicio, podrá suspender el acto denunciado".
Igualmente dentro de las atribuciones del Gobernador (artículo 195-7) se encontraba la de suspender de oficio o a petición de parte agraviada las Ordenanzas de las Asambleas, dentro de cierto plazo y por motivos allí especificados.
De otra parte en el canon 151-5 se le asignaba a la Corte Suprema de Justicia la tarea de "decidir, de conformidad con las leyes, sobre la validez o nulidad de las ordenanzas departamentales que hubieren sido suspendidas por el Gobierno, o denunciadas ante los tribunales por los interesados como lesivas de derechos civiles''.
Posteriormente el Acto legislativo número 3 de 1910 en sus artículos 63 y 64, al paso que suspendió la anulación gubernamental, extendió la aplicación de la suspensión provisional a los acuerdos de los Concejos Municipales y dispuso que: "Los acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados por la autoridad judicial'' (Art. 63) y que ''los particulares agraviados por actos de los Concejos Municipales podrán ocurrir al Juez, y éste por pronta providencia, suspenderá el acto denunciado por causa de inconstitucionalidad o ilegalidad'' (Art. 64).
Luego vino el Acto legislativo número 1 de 1945, en cuyo artículo 85, que corresponde hoy al 192 de la Carta vigente, ordenó que "las Ordenanzas de las Asambleas y los Acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios, mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo''.
Mediante este mismo acto legislativo (1 de 1945) en su artículo 42, se introduce en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional la suspensión provisional para los actos de la administración, disposición que corresponde al artículo 193 de la Constitución vigente y que textualmente prescribe:
''La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los actos de la administración por los motivos y con los requisitos que establezca la ley''.
Conforme a este mandato constitucional, la suspensión provisional procede contra todos los actos de la administración, sean definitivos, de trámite, de ejecución o preparatorios y de cualquier orden, es decir, nacionales, departamentales, municipales, intendenciales, comisariales, pues como se puede observar el constituyente no hizo distinción alguna y sólo dejó al legislador la facultad de señalar los casos en los cuales procede tal figura jurídica y los requisitos que deben cumplirse para su aplicación.
Este criterio también ha sido reiterado por el Consejo de Estado como pasa a verse:
''Puede agregarse, así mismo, que el artículo 193 de la Carta sienta el principio general de que todo acto administrativo, por el sólo hecho de serlo es susceptible de suspensión provisional y que el constituyente en este campo únicamente dejó a la ley el señalamiento de los motivos y requisitos para la procedencia de la medida; extremos que no pueden interpretarse hasta el punto de permitir excepciones que no trae la Constitución". (C. E., auto de febrero 25 de 1985).
e) La suspensión provisional en el Decreto 01 de 1984.
En desarrollo del citado artículo 193 de la Carta, el legislador regulé lo relativo a la suspensión provisional en los artículos 152 a 159 del Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo- y es así como estableció dos clases:
a) La suspensión provisional que podría denominarse "ordinaria", consagrada en el artículo 152, la cual procede contra actos administrativos definitivos y es accesoria de los procesos de nulidad o restablecimiento del derecho, y
b) La suspensión provisional ''en prevención" a que alude el artículo 153, a la cual se pasa a hacer referencia en forma más amplia por ser objeto de la presente demanda.
f) La suspensión provisional en prevención
Ciertamente, como se ha afirmado, esta institución jurídica constituye una innovación en el Derecho Administrativo Nacional, ya que no existía ninguna acción legal tendiente a evitar que se dicten actos definitivos, ilegales o inconstitucionales no recurribles o se ejecuten actos sin estar ejecutoriados y es así como surge la suspensión provisional en prevención, la cual tiene algunas semejanzas con el "amparo" mejicano y argentino y las ''injunctions" inglesas y norteamericanas, pues estas acciones legales, al igual que la suspensión provisional en prevención, "persiguen adelantarse a la realización del acto injurídico, porque se considera que así se propende eficazmente a la protección de los derechos precaviendo la culminación de actuaciones ilegales" (sentencia de 10 de mayo de 1988, C. E. Secc. I).
La suspensión provisional en prevención, tal como está concebida en el artículo 153 del Decreto 01 de 1984, tiene características propias que la diferencian de la suspensión provisional "ordinaria", por cuanto, como su nombre lo indica, es una medida preventiva o cautelar, que opera en forma autónoma e independiente de cualquier otro proceso y tiene como finalidad, como ya se dijo: 1. Evitar que se dicten actos definitivos inconstitucionales o ilegales, contra los cuales no procede recurso alguno, o 2. Se pongan en ejecución actos definitivos que aún no pueden ejecutarse porque no se ha efectuado su notificación, no se han surtido los recursos ni siquiera en forma presunta, o las autoridades han impedido ejercerlos.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado; en efecto dijo en providencia de 10 de mayo de lo siguiente:
"Así entonces, la suspensión en prevención como independiente y autónoma que es, no puede estar sometida a otra acción principal, la de nulidad o la de restablecimiento del derecho y por lo mismo tampoco puede quedar subordinada al rito formal de las demandas en que se materializan una y otra..
Adviértase que en el caso del numeral primero, se requiere que el acto definitivo no se haya expedido, por cuanto si ya se ha dictado no procede la suspensión provisional en prevención, pues lo que ella busca es precisamente evitar que se dicte éste por ser inconstitucional o ilegal. Igualmente se establece que contra el acto definitivo no procede ningún recurso, En este caso si prospera la suspensión provisional en prevención ya el acto definitivo no puede expedirse.
Valga traer a colación lo sostenido por el Consejo de Estado en proveído de 10 de mayo de 1988:
''Del mismo modo es dable sostener lógicamente porque existen las mismas razones, que suspendido un acto preparatorio o de trámite que va en camino de conducir a otro acto definitivo contrario al orden legal o constitucional, la administración quedará inhabilitada para expedir este último, con lo cual se satisface cabal e íntegramente el cometido de la institución en comento. Resultará entonces superfluo y contrario al espíritu de la suspensión en prevención continuar con un proceso hasta su terminación en que se decidiera sobre la legitimidad o no del acto. Basta para el futuro con la ameritada suspensión".
En cambio en el numeral segundo, ya existe el acto definitivo, pero no se puede ejecutar porque falta cumplir alguna de las diligencias que allí se enuncian (notificación, resolución de recursos, etc.) y lo que aquí se pretende es impedir que se cumplan decisiones administrativas que no están ejecutoriadas o en firme, conforme a los artículos 62 y 64 que son armónicos con el 153 que se examina. La suspensión provisional en prevención y el proceso en este caso termina cuando se cumpla con los requisitos omitidos, según el mismo precepto y como es de lógica.
A pesar de que el constituyente autorizó en el artículo 193 de la Carta la procedencia de la figura jurídica de la suspensión provisional de los actos de la administración, sin tener excepción alguna, para lograr de esta manera la protección hntegral de la legalidad y de los derechos subjetivos, encuentra la Corte sin embargo, que dicha norma limitó los efectos en el tiempo que tal suspensión pueda tener, por cuanto no debe darse en forma definitiva, Esto quiere significar que toda suspensión provisional implica que luego de decretarse se adelante un proceso que conduzca a un pronunciamiento definitivo por parte de los jueces administrativos, ya que es de pura lógica que lo provisional no debe perpetuarse en el tiempo.
En el caso sub examine se tiene, conforme a lo establecido en el numeral 1 del artículo 153 que se ha analizado, que la suspensión provisional en prevención allí autorizada es definitiva por así disponerlo la propia ley. Pues, debe tenerse en cuenta que el inciso final del artículo en comento dispone que "la suspensión impedirá completar. . . los actos definitivos'', de donde se desprende que de no producirse el acto definitivo, mal puede ser impugnado mediante un proceso contencioso administrativo. Así lo reconoció el Consejo de Estado en la sentencia ya citada del 10 de mayo de 1988, cuando expresó, como quedó visto, que "resultará entonces superfluo y contrario al espíritu de la suspensión en prevención continuar con un proceso hasta su continuación en que se decidirá sobre la legitimidad o no del acto. Basta para el futuro con la ameritada suspensión" (subraya la Corte).
Entonces, de lo expuesto se concluye que es inconstitucional el numeral 1 del artículo 153 del Decreto 01 de 1984, y así habrá de declararse, junto con la parte del inciso final de dicho artículo antes transcrito, que lo complementa.
En cambio, no acontece lo mismo con el numeral 2 del artículo 153 acusado, por cuanto la norma allí contenida no contraviene lo dispuesto en el artículo 193 de la Carta, puesto que en él se prevé con nitidez, como ya se observó, que "en este caso el proceso y la suspensión terminarán cuando se cumpla con los "requisitos omitidos", lo que hace que en esta hipótesis la suspensión sea realmente provisional como lo quiere la citada norma constitucional.
No obstante, considera el actor que la suspensión provisional en prevención tal como está consagrada en el citado artículo 153 del Decreto 01 de 1984, viola el artículo 26 del Estatuto Superior en lo que se relaciona con el derecho de defensa, especialmente lo atinente al derecho de contradicción. No lo cree así la Corte, pues, con relación al numeral 2 que queda vigente, basta tener en cuenta que este instituto jurídico de la suspensión provisional en prevención es una medida eminentemente precautelativa y que dada su finalidad requiere de reglamentación especial y diferente a la que regula los procesos ordinarios en la jurisdicción contencioso-administrativa; los altos fines propuestos y las modalidades propias de la hipótesis normativa respectiva, son las que justifican la forma como se ha regulado esta actuación procesal, la cual, por otro extremo, no se desarrolla en el vacío o sólo a su libre impulso, sino con base en la debida comprobación de los hechos y circunstancias que sirven de supuesto a su decisión. Además, el legislador le garantizó el derecho que tiene la administración a defenderse, cuando señala que contra la decisión de suspensión proceden los recursos que allí se mencionan y es esta la oportunidad que se da para que se controviertan las pruebas, se alleguen las que se consideren necesarias y se aduzcan los motivos de inconformidad.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, cuando afirma:
"El derecho de defensa se ampara suficientemente al concederse el recurso de súplica contra la providencia judicial que provee sobre la suspensión (Art. 154 del C. C. C.) y con ocasión del cual se expondrán las razones jurídicas que se tengan para pedir su información y para criticar también el acervo probatorio que se acompaña a la petición de suspensión y aportar el propio atinente a la cuestión controvertida.. " (sentencia de 10 de mayo de 1988, Exp. 880. Dr. Simón Rodríguez R.).
En razón de lo anotado, considera la Corte que la norma acusada, en la parte descrita, no contraría mandato constitucional alguno y así lo declarará.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Jefe del Ministerio Público,
Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 153 del Decreto 01 de 1984, en la parte que dice:
"La suspensión provisional en prevención. La suspensión provisional procederá también:
''1..
''2. Contra actos de ejecución cuando el definitivo no haya sido notificado legalmente, cuando los recursos interpuestos contra él no hayan sido resueltos ni siquiera en forma presunta o cuando las autoridades hayan impedido que se recurra. En este caso el proceso y la suspensión terminarán cuando se cumpla con los requisitos omitidos.
''La suspensión impedirá .. ejecutar los actos de definitivos''.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE en lo demás el artículo 153 del Decreto 01 de 1984.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
FABIO MORÓN DÍAZ
Presidente
HERNÁN GUILLERMO ALDANA DUQUE
RAFAEL BAQUERO HERRERA
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
JORGE CARREÑO LUENGAS
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ
GUILLERMO DUQUE RUIZ
EDUARDO GARCÍA SARMIENTO
HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA
GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ
PEDRO LAFONT PIANETTA
RODOLFO MANTILLA JÁCOME
HÉCTOR MARÍN NARANJO
LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA
ALBERTO OSPINA BOTERO
DÍDIMO PÁEZ VELANDIA
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JACOBO PÉREZ ESCOBAR
RAFAEL ROMERO SIERRA
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN
JUAN MANUEL TORRES FRESNEDA
JORGE ENRIQUE VALENCIA MARTÍNEZ
RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE.
LUIS H. MERA BENAVIDES
Secretario General (E.).
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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