LA POTESTAD REGLAMENTARIA, QUE ES EL MEDIO JURÍDICO ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, PARA DARLE DESARROLLO, SENTIDO Y ALCANCE A LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE POR SI MISMAS NO LOGREN REGULAR EFICIENTEMENTE UNA MATERIA, SE HA RADICADO POR PRINCIPIO, EN CABEZA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, COMO SUPREMA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES, PODRAN REGLAMENTAR DE ACUERDO CON LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES, LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS A CARGO DEL DEPARTAMENTO, EXCEPCIÓN CONCEDIDA SOLO A ELLAS. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.

Inexequible en parte el artículo 45 de la Ley 11 de 1986 y parte del artículo 296 del Decreto número 1333 de 1986. Exequible las demás partes demandadas.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 28

Referencia: Expediente número 1531.

Normas acusadas. Artículo 45 parte final de la Ley 11 de 1986; y artículo 296 parte final del Decreto-ley número 1333 de 1986.

Demandante: Luis H. Ban-Strahlen.

Magistrado ponente: doctor Jesús Vallejo Mejía.

Aprobado por Acta numero 10.

Bogotá, D. E., marzo doce (12) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Hernando Van-Strahlen <sic> Pedraza, presentó demanda de inexequibilidad contra el artículo 45 parcialmente, de la Ley 11 de 1986 y contra el artículo 296 del Decreto-ley número 1333 de 1986. Admitida la demanda se corrió traslado de ella al Procurador General de la Nación, quien ha emitido el concepto de rigor, por lo cual la Corte se ocupará en decidir sobre la acusación planteada.

I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

El artículo 45 de la Ley 11 dice lo siguiente y es demandado en la parte que se subraya:

"Artículo 45. La administración de personal por las autoridades a que se refiere el artículo anterior, se hará con sujeción a los principios y normas que consagren la ley y las disposiciones que en desarrollo de éstas dicten las autoridades locales sobre vinculación al servicio público, requisitos para el desempeño de determinados empleos, permanencia en el cargo, régimen disciplinario, ascensos por mérito y antigüedad y retiro o despido por causas legales'.

El artículo 296 del Decreto-ley número 1333 de 1986 dice lo siguiente y es demandado en la parte que se subraya:

"Artículo 296. La administración de personal por las autoridades municipales se hará con sujeción a los principios y normas que consagren la ley y las disposiciones que en desarrollo de éstas dicten las autoridades locales sobre vinculación al servicio público, requisitos para el desempeño de determinados empleos, permanencia en el cargo, régimen disciplinario, ascensos por méritos y antigüedad, y retiro o despidos por causas legales".

II. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

El actor considera que las disposiciones acusadas violan los artículos 62 y 120 ordinal 3^o y el 5° de la Reforma Constitucional aprobada por el Plebiscito de 1º de diciembre de 1957.

Para sostener lo anterior el actor acude a los argumentos que a continuación se destacan:

1o. "La Constitución otorga al Presidente de la República como Jefe del Estado Colombiano y Suprema Autoridad Administrativa de toda la Nación, la facultad de adoptar medidas generales denominadas reglamentarias (artículo 120-3 Constitución Nacional).... La ley debe tener idéntica aplicación en todas y cada .una de las entidades" "y por lo mismo no puede ser reglamentada por las autoridades municipales pues ello implicaría en principio, disímiles y aun incongruentes reglamentaciones legales".

2º. "El artículo 45 de la Ley 11 de 1986 así como el 296 del Decreto número 1333 de este mismo año, atribuyen a las autoridades municipales (alcaldes y funcionarios en quien delegue la primera autoridad municipal) la Administración del personal del correspondiente municipio con sujeción a las normas que consagre la ley, lo que es correcto y conforme con el carácter de la ley; pero .seguidamente expresa que tal administración debe igualmente ajustarse a las disposiciones que en desarrollo de éstas dicten las autoridades locales.

"Lo anterior significa que las autoridades municipales pueden expedir normas reglamentarias de las leyes que dispongan sobre vinculación al servicio público, requisitos para el desempeño de determinados empleos, etc., facultad ésta que conforme al mencionado artículo 120-3 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República.

La ley no puede modificar la competencia atribuida a las autoridades de la República por la Constitución, como lo pretende la Ley 11 mencionada al trasladar por virtud de la parte final de su artículo 45, la potestad reglamentaria de leyes y concretamente de las relativas a la Carrera Administrativa en la órbita municipal a las autoridades locales, siendo que es atribución constitucional del Presidente de la República" (el subrayado es del actor).

De otra parte los decretos extraordinarios, "no pueden, de la misma manera, entrar a variar las reglas de competencia consagradas en la Constitución. El Presidente de la República dictó el Decreto Extraordinario número 1333 de 1986, en cuyo artículo 296 facultó de igual manera a las autoridades municipales para desarrollar las leyes relativas a Carrera Administrativa, reprodujo así en forma exacta los términos contemplados en el artículo 45 de la ley mencionada".

Por todo lo cual considera violado el artículo 120-3 de la Carta.

3° En torno a la violación de los artículos 62 de la Constitución y 5º del Plebiscito, el actor argumenta:

"Los temas referidos a las condiciones sobre vinculación al servicio público, requisitos para el desempeño de ciertos empleos, permanencia en el cargo, régimen disciplinario, ascensos por mérito y antigüedad y retiro o despido por causas legales' son de la esencia constitutiva de la organización de un servicio civil y de una Carrera Administrativa tal y exactamente como se previo e inspiró en el artículo 5^o del Plebiscito Nacional, que sólo pueden establecerse por el Congreso de la República y en ninguna circunstancia ni de modo alguno por las autoridades municipales (respecto de los empleados de esta órbita) ni aún bajo el pretexto de dictar disposiciones en desarrollo de las leyes pertinentes, como lo dicen los artículos 45 de la Ley 11 de 1986 y 296 del Decreto número 1333 de 1986.

Sólo la ley puede disponer y ordenar sobre 'calidades y antecedentes para el desempeño de ciertos empleos', 'condiciones de ascenso', 'condiciones de acceso al servicio', 'de ascenso por mérito y antigüedad' 'y de jubilación retiro o despido', así como sobre 'régimen disciplinario' de los servidores públicos municipales, sin que le sea dable al Congreso Nacional delegar esta facultad en las autoridades municipales ni trasladar a las mismas la facultad reglamentaria de las leyes que traten sobre estas materias, constitucionalmente propia, como se sabe, del Presidente de la República. Es decir que todos los aspectos referidos a la Carrera Administrativa y al Servicio Civil de los servidores públicos municipales, solo pueden establecerse por la ley".

De la manera expuesta considera el demandante que se han transgredido los artículos 62 de la Carta y 5º del Plebiscito de 1957.

III. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR

El colaborador fiscal ha solicitado a la Corte en su concepto la inexequibilidad de las normas acusadas con fundamento en lo que se destaca a continuación:

1º. "De las disposiciones citadas se puede concluir que corresponde privativamente al Congreso como legislador ordinario, o al Presidente de la República, como legislador extraordinario, la función de fijar las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos no previstos en la Constitución, como también señalar el régimen disciplinario a que deben sujetarse dichos empleados, establecer las causales de inhabilidad e incompatibilidad para el ejercicio de tales cargos, señalar las condiciones para ingresar al Servicio Público, etc.".

"En consecuencia, el artículo 45 de la Ley 11 de 1986 y el 296 del Decreto número 1333 del mismo año, materia de impugnación... contraria (sic) lo dispuesto en los artículos 62 y 76-30 de la Constitución, pues como se dejó anotado esta función está atribuida exclusivamente a la ley".

2^o Sobre la alegada violación del artículo 120-3, el Viceprocurador considera:

"Ahora bien, respecto a la violación por parte de las normas acusadas del artículo 120-3 de la Constitución, cabe expresar que la potestad reglamentaria consignada en este canon, corresponde ejercerla al Presidente de la República, mediante la expedición de órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. Esta facultad la ejecuta el Presidente de la República junto con el Ministro del Ramo o Jefe de Departamento Administrativo, respectivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 ibidem.

“………….

"Una cosa es el poder reglamentario que tiene el Presidente de la República, inherente a la facultad general y permanente y otra muy diferente, es la facultad que tienen ciertos funcionarios públicos de expedir actos administrativos al nivel de su competencia, entre los cuales se cuentan los reglamentos y resoluciones internos que se requieran para el funcionamiento de las dependencias a su cargo.

“………….

"Pero en el caso en estudio no se puede entender que la facultad conferida a las autoridades locales del municipio sea la de la simple reglamentación interna pues está claro en los textos impugnados que se trata de una delegación de la potestad reglamentaria atribuida por el constituyente al Gobierno...".

Cabe anotar, que el texto del concepto fiscal, se halla documentado por conocida jurisprudencia de la Corte sobre el régimen de los funcionarios públicos; y, del Consejo de Estado, sobre la potestad reglamentaria.

IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

La Corte es competente para decidir sobre la acusación de inexequibilidad del artículo 45 de la Ley 11 de 1986, por estar contenido en una disposición expedida por el Congreso de la República como ley formal.

Y es igualmente competente para conocer de la acusación instaurada contra el artículo 296 del Decreto número 1333 del mismo año, por estar contenido en una disposición expedida por el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias.

2. La temporalidad y materialidad del Decreto número 1333 de 1986

La corte se refiere a la temporalidad y materialidad del Decreto número 1 333 de 1986, por cuanto contiene una de las dos disposiciones demandadas.

Para ese efecto se estará a lo resuelto por sentencia de 13 de noviembre de 1986 en cuyo texto consideró la Corte, que el mencionado decreto-ley, no excedía los límites de materia y de tiempo.

3. Estudio de la exequibilidad de las normas acusadas

Por tratarse de dos textos idénticos, y habiendo sido revisada la materialidad y temporalidad del Decreto número 1333 que contiene el acusado artículo 296, la Corte hará a continuación un estudio conjunto de las normas que se demandan.

a) La potestad reglamentaria, que es el medio jurídico establecido en la Constitución Nacional, para darle desarrollo, sentido y alcance a las disposiciones legales que por sí mismas no logren regular eficientemente una materia, se ha radicado por principio, en cabeza del Presidente de la República, como Suprema Autoridad Administrativa.

Esto significa, que por regla general, una autoridad distinta del Presidente de la República no puede expedir "órdenes, resoluciones y decretos", cuando éstos sean necesarios "para la cumplida ejecución de las leyes", pues, como lo entendió la Corte en sentencia de mayo 14 de 1980, la potestad reglamentaria "... de los funcionarios subalternos tiende a la organización interna de sus oficinas para las buenas relaciones de los empleados entre sí y con el público en general. Es, si se quiere una reglamentación de mero detalle".

Pero esa ''reglamentación del servicio" -como lo denominan los juspublicistas-para la cual están habilitadas las demás autoridades administrativas, no puede afectar el sentido o alcance de la ley, pues la buena marcha de la función administrativa del Estado y máxime en un sistema de Gobierno Presidencialista, como el nuestro, exige entre otras condiciones, la unidad de criterio en el ejercicio de su actividad y en el cumplimiento de sus fines. De ahí surge la necesidad de hacer exclusiva para la Suprema Autoridad Administrativa del Estado la facultad de reglamentar la ley. Sin embargo, el propio constituyente, como aplicación del principio cardinal de la "descentralización administrativa", y en desarrollo de la moderada tendencia hacia la autonomía local, ha establecido una clara excepción a la facultad consagrada en el artículo 120-3 de la Carta, al otorgar a las Asambleas Departamentales y sólo a ellas, la potestad de "reglamentar de acuerdo con los preceptos constitucionales y legales, la prestación de los servicios a cargo del departamento", sin que la misma pueda extenderse a otras materias.

b) Los Concejos Municipales, por su parte según el artículo 197 ordinal 3^o de la Constitución Nacional, pueden determinar por atribución constitucional propia la "Estructura de la Administración Municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos", quedando en todos los demás aspectos concernientes al ejercicio de los cargos públicos, sometidos a las disposiciones que en desarrollo de los artículos 62 y 76-10 de la Carta, establezca la lev, y a la reglamentación que de las misma realice el Presidente de la República, ya que a diferencia de las Asambleas, el constituyente no les otorgó a los Concejos Municipales, potestad reglamentaria de la ley, sobre materia alguna.

En consecuencia, cuando los artículos 45 de la Ley 11 de 1986, y 296 del Decreto-ley número 1333 del mismo año, conceden a las autoridades locales la posibilidad de desarrollar la ley para la administración de personal y para otros aspectos relacionados con el ejercicio de la función pública, ha desconocido el artículo 120 ordinal 3^o de la Constitución Nacional, salvo en lo relativo a la determinación de requisitos para el desempeño de determinados empleos, atribución que cabe desde luego dentro de la de determinar las funciones de las diferentes dependencias según prevé para los Concejos Municipales, el artículo 197 ordinal 3^o de la Constitución Nacional. En virtud de lo cual, esta parte se declarará exequible.

V. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1. declarar INEXEQUIBLE, la parte del artículo 45 de la Ley 11 de 1986, que dice:

"... y las disposiciones que en desarrollo de éstas dicten las autoridades locales sobre vinculación al servicio público..., permanencia en el cargo, régimen disciplinario, ascensos por mérito y antigüedad y retiro o despido por causas legales".

2.  DECLARAR EXEQUIBLE la parte de la misma disposición que dice:

"... requisitos para el desempeño de determinados empleos…".

3. DECLARAR INEXEQUIBLE, la parte del artículo 296 del Decreto-ley número 1333 del mismo año, que dice:

"... y las disposiciones que en desarrollo de éstas dicten las autoridades locales sobre vinculación al servicio público..., permanencia en el cargo, régimen disciplinario, ascensos por mérito y antigüedad y retiro o despido por causas legales".

4.  DECLARAR EXEQUIBLE, la parte de la misma disposición que dice:

"... requisitos para el desempeño de determinados empleos.....".

Cópiese, publíquese, comuníquese ú Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, Nemesio Camacho Rodríguez, Guillermo Dávila Muñoz, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jaira E. Duque Pérez, Eduardo Garda Sarmiento, Guillermo Duque Ruiz, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Jorge Iván Palacio Palacio, Rafael Romero Sierra, Héctor Gómez Uribe, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jacobo Pérez Escobar, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria

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