DERECHO DE DEFENSA. LAS FUNCIONES ENCOMENDADAS AL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TIENEN UN ALCANCE JURISDICCIONAL. EN UN PROCEDIMIENTO BREVE Y EFICAZ, PERO QUE DEBE SUJETARSE A LAS NORMAS DEL DEBIDO PROCESO, PARA QUE NO SE VULNERE EL DERECHO DE DEFENSA. PROCEDIMIENTO CUANDO DOS O MAS PERSONAS ALEGAN SER ELEGIDOS CONTRALORES. PERSONEROS, TESOREROS O AUDITORES PARA UN MISMO PERIODO.

Exequibles las normas demandadas.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 136.

Referencia: Expediente número 1640.

Acción de inexequibilidad contra el artículo 62 de la Ley 11 de 1986 y artículo 101 del Decreto 1333/86. Procedimiento cuando dos o más personas alegan ser elegidos contralores, personeros, tesoreros o auditores para un mismo período.

Actor: Santiago Uribe Ortiz.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según Acta número 46.

Bogotá, D. E., octubre primero (1^o) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. ANTEDECENTES

El ciudadano Santiago Uribe Ortiz demanda ante la Corte los artículos 62 de la Ley 11 de 1986 y 101 del Decreto 1333 de 1986, por considerarlos contrarios a la Constitución Nacional.

II.   LAS NORMAS ACUSADAS

-LEY NUMERO 11 DE 1986

(enero 16)

Por la cual se dicta el estatuto básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.

……..

Tesoreros, auditores o revisores, para un mismo período, dentro de los diez (10) días siguientes a la respectiva elección deberán entregar al alcalde las pruebas, documentos y razones en que fundan su pretensión. Si así no lo hicieren, el alcalde reunirá la documentación que fuere del caso.

Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al momento en que se complete la documentación pertinente, el alcalde la remitirá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida, con carácter definitivo, si la elección se realizó con el lleno de las formalidades previstas en la ley. El Tribunal fallará dentro del término de veinte (21)) días, durante el cual podrá ordenar y practicar pruebas de oficio. Cualquier persona puede impugnar o defender la elección. Contra ésta y por motivos distintos de los que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal, proceden las demás acciones judiciales que consagre la ley.

Mientras se realiza la posesión del contralor, personero, tesorero, auditor o revisor, válidamente elegido, la persona que venía desempeñando el cargo continuará ejerciéndolo.

DECRETO NÚMERO 1333 DE 1986

(abril 25)

Artículo 101. Si dos personas alegaren haber sido contralores, personeros, tesoreros, auditores o revisores, para un mismo periodo, dentro de los diez (10) días siguientes a la respectiva elección deberán entregar al alcalde las pruebas, documentos y razones en que fundan su pretensión. Si así no lo lucieren, el alcalde reunirá la documentación que fuere del caso.

Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al momento en que se complete la documentación pertinente, el alcalde la remitirá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida, con carácter definitivo, si la elección se realizó con el lleno de las formalidades previstas en la ley. El Tribunal foliará dentro del término de veinte (20) días, durante el cual podrá ordenar y practicar pruebas de oficio. Cualquier persona puede impugnar o defender la elección. Contra ésta y por motivos distintos de los que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal, proceden las demás acciones judiciales que consagre la ley.

Mientras se realiza la posesión del contralor, personero, tesorero, auditor o revisor, válidamente elegido, la persona que venía desempeñando el cargo continuará ejerciéndolo".

III. LA DEMANDA

a) Normas que se consideran infringidas

El actor considera que los preceptos acusados violan los artículos 2º, 10, 16, 17, 20, 21, 23, 26, 27, 28, 45, 51, 55, 58, 61, 62, 63, 65 y 154 de la Constitución Nacional.

b) Fundamentos de la acción

En concepto del actor, las normas acusadas resultan inconstitucionales por las siguientes razones:

Los términos y trámites señalados por las normas acusadas, alteran las formas propias del proceso electoral y no dan oportunidad a ninguno de los elegidos ni a quien venía desempeñando el cargo, de hacer valer sus derechos. Los textos acusados desconocen los principios constitucionales del debido proceso, pues niegan el derecho a pedir pruebas y no consagran necesario el derecho a la notificación. Sostiene que "se conculca el proceso electoral, se alteran las formas propias de éste y se niega toda posibilidad de contradicción, defensa o de quien venía desempeñando".

Estima además que la norma permite que el Alcalde Municipal ejerza simultáneamente funciones administrativas y jurisdiccionales.

IV.   EL CONCEPTO FISCAL

El señor Viceprocurador General de la nación emitió el concepto fiscal correspondiente ante el impedimento que le fue aceptado al Jefe del Ministerio Público. Son sus consideraciones las siguientes:

1a. Las normas acusadas son constitucionales, entre otras razones porque su objetivo es contrarrestar situaciones conflictivas que ponen en entredicho y entorpecen el funcionamiento de la Administración Municipal.

2a. En relación con los fundamentos de la acción sostiene que "las características del procedimiento así señalado, reflejan que dichas medidas no afectan el ejercicio del derecho de defensa ni el debido proceso, pues es claro que quienes invoquen haber sido elegidos, tienen un plazo de diez (10) días para aportar las pruebas, documentos y fundamentar su pretensión. Sensu contrario, corresponde al alcalde reunir los documentos respectivos, para evitar la prolongación de semejante situación y subsanar la omisión en que incurran los supuestos elegidos".

3a. El procedimiento establecido por las normas acusadas se caracteriza por la celeridad en su trámite puesto que tiende inequívocamente a definir en el menor tiempo posible la validez de la elección y darle paso a la posesión de quien legalmente deba ejercer el cargo. Además, el Alcalde no goza de facultades discrecionales ni ejerce simultáneamente funciones administrativas y jurisdiccionales, pues no se le otorgó poder o atribución de esta naturaleza, simplemente reúne la documentación o recibe la que aportan los presuntos elegidos y la remite al tribunal competente para que decida.

4a. Advierte que los argumentos con los que el actor fundamenta su demanda corresponden a criterios de conveniencia que no son de recibo para el análisis de constitucionalidad de las normas acusadas.

V.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia

Por tratarse de parte de una ley, y de un Decreto-ley expedido con base en el artículo 76 numeral 12 de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la demanda de inexequibilidad contra los artículos 62 de la Ley 11 de 1986 y 101 del Decreto-lev 1333 de 1986, de conformidad con las atribuciones que le confiere el artículo 214 de la Carta.

Surtidos todos los trámites del proceso constitucional, procede esta Corporación a resolver el asunto.

b) El examen de exequibilidad

Aunque el actor no precisa el concepto de la violación de las normas constitucionales que indica en su escrito, presenta sus cargos con las consideraciones que arriba se resumen.

Como lo dice atinadamente el concepto fiscal, el actor aduce consideraciones de conveniencia para justificar su impugnación, lo cual escapa a la naturlaeza <sic> del control de constitucionalidad. Además sus consideraciones son bastante cuestionables a la luz de distintos análisis sobre la prestación de los servicios públicos y la eficacia y orden, que deben proceder en el ejercicio de la función pública.

"No encuentra la Corte que haya violación de tales artículos en las normas acusadas, pues un estudio cuidadoso de las mismas lleva a la conclusión contraria, ya que de lo que se trata es de incorporar criterios de racionalidad y orden en el ejercicio de las funciones públicas, con normas legislativas que, dentro de las competencias constitucionales, desarrollan claros principios inscritos en la Constitución.

En efecto, la norma acusada establece que cuando dos o más personas que aleguen haber sido elegidas para un mismo período y municipio como contralores, personeros, tesoreros, auditores o revisores, deben cada uno entregar al respectivo alcalde las pruebas, documentos y razones en que apoyan su pretensión; en caso contrario el Alcalde, ante similar alegación, procederá a reunir la documentación correspondiente para, en ambas actuaciones, remitirla, cuando quede completa y dentro de las veinticuatro horas siguientes, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el que decidirá la controversia. A dicho Tribunal se le señala un plazo de veinte días para ordenar y practicar pruebas así como para decidir si la elección se realizó con el lleno de las formalidades legales; en esta tramitación cualquier persona puede impugnar o defender la elección que se juzga. Quedan a salvo las demás acciones que la ley consagra para este tipo de controversias, siempre que se surtan por motivos distintos a los estudiados en el procedimiento adelantado con el informe del Alcalde.

Siempre, para evitar vacíos en la función pública y en los cargos, y mientras el Tribunal Administrativo adopta la decisión jurisdiccional correspondiente, la persona que se encuentra desempeñando el cargo continúa en él hasta cuando se posesione quien legalmente resulte elegido.

La reglamentación establecida no vulnera el derecho de defensa, ni los principios del debido proceso, pues las personas involucradas en el conflicto tienen un plazo de diez (10) días para aportar las pruebas y documentos que sirvan para fundamentar sus pretensiones. El Alcalde tiene la obligación de reunir las mismas pruebas y documentos si los interesados no cumplen con el deber que les impone la norma legal.

El procedimiento anotado, breve y eficaz, como corresponde a la naturaleza del conflicto, tiende a solucionarlo, en bien de la administración pública y de los derechos de la persona legalmente elegida.

En los artículos 62 de la Ley 11 de 1986 y 101 del Decreto Legislativo número 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) se encuentran involucrados dos aspectos: uno administrativo y otro jurisdiccional. La actuación ante el alcalde de dos o más personas que alegaren haber sido elegidos contralores, personeros, tesoreros, auditores o revisores, para un mismo periodo, dentro de los diez días siguientes a la respectiva elección y quienes deberán entregar al Alcalde las pruebas, documentos y razones en que funda su pretensión es claramente de índole administrativa, así como la tramitación del Alcalde cuando envía la documentación al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y cuando reúne la misma si los interesados no cumplen con ese deber.

Ahora bien, respecto de esta tramitación se aplican los principios y normas del Código de lo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), especialmente los artículos 14, 15, 28, 44, 45 y 46, que aseguran la presencia de todos los interesados en los resultados de una decisión administrativa y garantizan el derecho de defensa".

Por otra parte, no cabe duda de que las funciones encomendadas al Tribunal Contencioso Administrativo tienen un alcance jurisdiccional, en un procedimiento breve y eficaz, pero que debe sujetarse a las normas del debido proceso, para que no se vulnere el derecho de defensa. En este sentido, conforme a la analogía que es posible aplicar en este caso, la actuación del Tribunal debe reconocer el derecho a la notificación de todos los interesados, según las normas generales consagradas en el mismo Código de lo Contencioso Administrativo. También, la decisión del Tribunal, si bien tiene carácter definitivo, no está exenta de los recursos le... principio de las dos instancias conforme a lo dispuesto en los artículos 129 y 130 del Código Contencioso Administrativo. Todo ello indica que si bien el legislador decidió establecer un procedimiento especial para terminar con la anarquía que se producía en los municipios con estas dobles elecciones, ese procedimiento debe sujetarse a los principios del debido proceso y del derecho de defensa, tal como los regula el Código de lo Contencioso Administrativo, para no vulnerar garantías constitucionales de obligatorio cumplimiento.

La decisión que finalmente le cabe al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con aplicación de un procedimiento ágil, que no desconoce los derechos que correspondan a las personas, resuelve este tipo de controversia entre dos o más sujetos, que consiste en la tacha intersubjetiva de la elección de ciertos funcionarios municipales. Contra la decisión del Tribunal y por motivos distintos de los que fueron objeto del pronunciamiento de tal autoridad, queda abierta la posibilidad de que se proceda a instaurar las demás acciones judiciales que consagre la ley.

No tienen asidero en las normas acusadas las afirmaciones del actor en el sentido de que el procedimiento deja al arbitrio de las personas la decisión que sólo corresponde finalmente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y sobre una supuesta discrecionalidad del Alcalde, funcionario que sólo cumple la función de recibir las pruebas o documentos o de reunidos si los interesados no lo hacen, para enviarlos al Tribunal, a fin de que esta autoridad judicial decida. Es claro que como fluye de las propias normas tampoco ejerce el Alcalde simultáneamente funciones administrativas y jurisdiccionales.

Por el contrario, las normas acusadas se inscriben dentro de la moderna normatividad administrativa, producto de las reformas llevadas a cabo en el Código de Régimen Político y Municipal, las cuales en la vida local de los municipios, casi siempre por obra de formas degradantes de la actividad política partidista- La existencia de dos Concejos o de alianzas internas entre tales corporaciones, tenía por resultado la elección de dos personeros, dos contralores, etc. El conflicto político-administrativo, perturbaba hondamente la vida administrativa municipal y se prolongaba en los trámites ante la justicia contencioso-administrativa. Ahora, con la vigencia de las normas acusadas se pondrá término al conflicto con un procedimiento breve y eficaz que no sólo garantiza el normal funcionamiento de la administración sino la prestación eficaz de las funciones públicas, dentro de claras competencias constitucionales otorgadas al legislador para reglamentar debidamente la vida municipal y regular el servicio público.

Resulta de estas consideraciones que las normas acusadas no producen vacíos en la administración municipal ni entorpecen el ejercicio de los derechos de aquellas personas que hayan sido legalmente elegidas por el Concejo Municipal, ya que los términos cortos y la celeridad del trámite, así como la unidad del impulso del proceso jurisdiccional sobre los motivos alegados no cierran sino que abren la posibilidad del ejercicio de las demás acciones legales que se admiten para la controversia electoral. Como queda visto, en el caso correspondiente, el Alcalde sólo reúne la documentación o reúne la que aportan las personas que alegan ser elegidas y la envía al Tribunal competente; así, no es discrecional esta facultad del Alcalde para iniciar el trámite o impulsar la acción que resuelva la controversia, como quiera que es obligación de éste reunir la documentación pertinente y remitirla al Tribunal Administrativo.

Son diez días los que señala la ley como término para acudir ante el citado funcionario en el caso de la alegación, empero transcurridos estos, no se excluye ni se niega la posibilidad del ejercicio de las demás acciones contenciosas electorales.

Estima esta Corporación que las normas objeto de la acusación se ajustan en todas sus partes a lo previsto por la Constitución Nacional y así lo declarará.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional,

RESUELVE:

"Declarar EXEQUIBLES los artículos 62 de la Ley 11 de 1986 y 101 del Decreto 1333 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Saquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Susana Montes de Echeverry (Conjuez), (salvo voto); Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario

FUNDAMENTOS DEL VOTO DISIDENTE

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, me permito exponer las razones que me inducen a separarme de ella:

1a. Estimo, como lo apreció la Sala, que la intención del legislador al expedir las normas acusadas de inexequibilidad no fue otra que la de darle una solución ágil al problema que tradicionalmente se ha venido planteando en los municipios colombianos cuando sus respectivos Concejos Municipales se dividen y actúan separadamente, creando una confusión jurídica preocupante al adoptar decisiones contradictorias y elegir a distintas personas para los cargos que a esa Corporación de elección popular corresponde proveer.

Sin embargo, la bondad intrínseca de la intención no puede prevalecer ni llevar a desconocer los principios fundamentales consagrados por la Constitución, tal como lo manifestó la propia Corte, en su Sala Plena, al decidir la acción de inexequibilidad contra el artículo 80 del Decreto 01 de 1984, en providencia de julio 19 de 1984, Magistrado ponente doctor Alfonso Patiño Rosselli. Dijo entonces la Corporación:

"La finalidad de las disposiciones del artículo 80, por el contrario muy clara, es la de dar a los actos administrativos del Banco Emisor procedimientos de excepción que por su simplicidad correspondan a las exigencias de facilidad y rapidez propias de…

"Esos procedimientos privilegiados se justifican en principio a la luz del interés público inherente al eficaz funcionamiento del Banco de la República, en su condición de ejecutor directo de normas y políticas monetarias, cambiarias y crediticias de carácter estatal. Es obvio, sin embargo, que tales procedimientos no pueden desconocer ningún precepto de la Carta Fundamental... Tal amplitud los toma inciertos, condición incompatible con los requerimientos del artículo 26 de la Constitución, el cual, según lo ha estimado la Corte en su jurisprudencia, consagra 'el debido proceso', que para serio debe estar constituido por elementos preestablecidos... ".

2a. En las normas acusadas no es clara la naturaleza de la intervención del Tribunal Contencioso Administrativo, pues parecería asemejarse a la que cumple en relación con la revisión de los contratos administrativos (eminentemente administrativa como lo ha definido en reiterada jurisprudencia el propio Consejo de Estado cuya última providencia sobre la materia la produjo el día 22 de mayo de 1987, expediente número 4043 Sección III, Actor Hotel Tonchalá S. A., Magistrado ponente, doctor Carlos Betancur), en cuanto constituye una culminación de una actividad netamente administrativa, pero, de otro lado, la propia Ley 11 de 1986 artículo 62 le señala un carácter definitivo a la decisión que adopte el Tribunal respectivo el cual impide que se contravierta jurisdiccionalmente por las razones estudiadas para tomar la decisión, con lo cual la asemeja a las decisiones propias de un juicio electoral.

3a. El proceso concebido por la Ley 11 de 1986 no reúne las... tiples <sic> decisiones de la Corte, tanto en su Sala Penal como en la Plena, pues no permite la participación de los interesados, ni la controversia de las pruebas, puntos esenciales de él.

4a. Con la disposición demandada también se desconoce el derecho a la defensa de los intereses del tercero elegido con anterioridad y en ejercicio del cargo, pues no le brinda la oportunidad procesal pertinente para oponerse como interesado directo en la controversia. En efecto, la norma le señala que deberá seguir en el cargo hasta tanto el Tribunal decida, pero a él no se le corre traslado, no se le notifica la existencia del conflicto ni se le permite intervenir como parte en el proceso, y bien puede ocurrir que la división del Concejo Municipal lleva a que se quiera cambiar al funcionario válidamente elegido antes de la división para el período correspondiente, es decir, que se pretenda arrebatar un derecho a quien lo obtuvo legalmente, sin haber sido oído y vencido en juicio.

En otros términos, la norma no prevé su aplicabilidad exclusivamente a las Situaciones creadas al comienzo del período ordinario de los cargos señalados, sino que cobija todos los casos en que se elijan distintas personas para desempeñar uno de tales empleos, por lo cual con el procedimiento previsto se puede llegar a violar situaciones particulares ya que no existe oportunidad procesal para garantizar el derecho a la defensa de quienes puedan tener interés en la controversia.

5a. El derecho de los terceros no queda amparado cuando las normas acusadas indican que "contra ésta y por motivos distintos de los que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal, proceden las demás acciones judiciales que consagre la ley", pues adoptada la decisión sobre la validez de una elección ella hace tránsito a cosa juzgada y no puede ser modificada en decisión posterior, con lo cual resulta claro que cualquier actuación posterior a la decisión del Tribunal es inocua y no conduce a un pronunciamiento de mérito, pues no pudiéndose declarar la nulidad de lo ya decidido por la jurisdicción, no se pueden hacer valer derechos eventualmente vulnerados.

6a. No puedo compartir la decisión de la Sala tampoco, en cuanto incluye en la motivación decisiones u orientaciones tendientes a modificar las normas acusadas para adecuarlas y complementarlas con procedimientos no previstos en ellas, con los cuales justamente, la Sala está poniendo de presente que existen los vicios de inconstitucionalidad indicados y solamente se busca enmendar su texto y su espíritu, dotándolas hasta de segunda instancia cuando el procedimiento previsto en la Ley 11 de 1986 no la contemplaba.

Susana Montes de Echeverri

 (Conjuez).

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Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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