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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA No. 130
REF. Proceso No. 1227
NORMA ACUSADA. Art. 82 (parcialmente) del Código Contencioso Administrativo.
ACTOR: Gabriel de Vega Coronado.
MAGISTRADO PONENTE: RICARDO MEDINA MOYANO
(Aprobado según Acta No. 55 de 15 de noviembre de 1984).
FECHA: Bogotá, D. E., noviembre quince (15) de mil novecientos ochenta y cuatro (1.984).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Carta Política, Gabriel de Vega 'Doctor en Derecho', en su calidad de ciudadano, solicita ala Corte:
"la declaración de inexequibilidad de la expresión 'pero solo por vicios de forma' contenida en el inciso segundo del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el Decreto 01 de 1984".
Obtenido el concepto dela Procuraduría General de la Nación, la cual pide ala Corte se declare la inexequibilidad del texto acusado, corresponde tomar la decisión respectiva.
Comprendidos los acápites correspondientes y subrayada la parte demandada, el texto del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(Enero 2)
Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativa:
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
Artículo 82.- Objeto de la jurisdicción en lo contencioso administrativo. La jurisdicción en lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas, y de las privadas cuando cumplan funciones públicas. Se ejercerá por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de conformidad con la Constitución Política y la ley.
Esta Jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno, pero solo por vicios de forma".
III.- NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADAS
En punto a este extremo de la demanda, afirma el actor:
"Considero que con la disposición impugnada se ha incurrido en violación de los artículos 2, 16 y 55 de la Constitución nacional".
IV.- FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
En abono de su tesis de violación delos artículos anteriores de la Carta Política, el actor argumenta de la siguiente manera:
1o. En punto a la violación del artículo 2o., sintetiza así su pensamiento transcribiendo su texto:
".. el contenido de la norma impugnada implica la clara y expresa exclusión del control efectivo y constitucional sobre los actos políticos o de gobierno, como si estos fuesen ajenos al orden jurídico; y de hecho establece, además, una patente de corso que ampararía ulteriormente cualquier arbitrariedad, so pretexto de calificarla con el rótulo de acto político o de gobierno y, por otra parte, abre un boquete a la misma estructura jurídica del país".
2o. Respecto de la violación del artículo 16, afirma:
"La norma acusada le abre a la rama ejecutiva del poder público un doble camino de arbitrariedad en su actuación: por un lado se corre el riesgo (que hay que precaver) de que el Gobierno mediante sus 'actos políticos o de gobierno' y prevalido de su poder, se desvíe de su deber de proteger a los particulares, conforme lo establece el artículo transcrito. Y de otro lado al quedar sin control integral 'los actos políticos o de Gobierno', si estos llegasen a conculcar los derechos de los particulares, la conducta gubernamental no estaría sujeta a ningún freno jurídico y por lo tanto quedaría impune y los derechos de los particulares totalmente desprotegidos y vulnerados, precisamente, por quien más les debe protección. Y esto no sería sino la imagen misma de la inconstitucionalidad, de la ilegalidad y desafuero".
3o. Finalmente, en cuanto a la transgresión del artículo 55, se afirma en la demanda, tomando pie además en lo expresado por la Corte en sentencia del 5 de agosto de 1982, que:
"la norma acusada al dejar al Consejo de Estado solamente el control de los actos políticos o de gobierno en su aspecto meramente formal, reduce a la máxima entidad jurisdiccional en lo contencioso administrativo a un simple papel de examinador, cotejador o aforador de presupuestos meramente adjetivos o formales... restringe en tal forma la labor y el deber del Consejo, que lo coloca en una simple condición de secretario, y hace con ello nugatorio el principio de la separación de las ramas del poder y el debido control recíproco que entre ellas necesariamente tiene que existir".
En obedecimiento de lo dispuesto por la Carta Política, la Procuraduría General de la Nación emitió su concepto No. 819 (f. 6 y ss) del 13 del mes de agosto del presente año, en el cual solicita a la Corte "declare inexequible el artículo 82 del decreto Ley 01 de 1984, en la parte que dice 'pero solo por vicios de forma'".
Inicia su análisis de la norma acusada el Jefe del Ministerio Público estudiando "El acto político o de Gobierno, frente a la doctrina extranjera" y al efecto alude al artículo 2o de la ley 27 de diciembre de 1956, reguladora dela jurisdicción contencioso administrativa y en la cual se consagró la noción de acto político o de Gobierno, en la legislación española y los comentarios hechos al respecto en su curso de Derecho Administrativo por los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. También alude en este punto a lo expresado por Enrique Sayagués Laso, en el Tratado de Derecho Administrativo.
Continúa luego estudiando el punto a la luz de la jurisprudencia nacional, refiriéndose concretamente a la sentencia pronunciada por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 28 de Enero de mil novecientos setenta y seis, en la cual dicha corporación ratificó el criterio mayoritario, a cuyo tenor los actos políticos o de Gobierno no están sujetos al control contencioso administrativo, y al efecto manifiesta su acuerdo con el criterio disidente del Consejero Eduardo Mora Osejo, el cual transcribe dilatadamente.
Por último la Procuraduría examina la norma acusada en relación con las nuevas disposiciones del Código delo Contencioso Administrativo, para concluir que la fracción demandada vulnera ostensiblemente los artículos 2o., 193 y 216 de la Constitución, razón por la cual debe declararse su inexequibilidad. Sobre tales violaciones razona en la siguiente forma:
"Que lo anterior es así es circunstancia que muestra con nitidez el artículo 193 superior, pues su preceptiva impone, entre otras inferencias, la de que son susceptibles de control jurisdiccional, sin excepción, todos los actos sub-exámine. Sobre el citado artículo 193 conviene indicar además, que al hablar de motivos y requisitos, se refiere exclusivamente a que compete al legislador, para que proceda la suspensión de un acto de la administración, señalar los requisitos que debe reunir la mera solicitud y las razones o motivos por los cuales la jurisdicción puede suspender el acto. Empero, el precepto no habilita al legislador para restringir la competencia a las simples impugnaciones por vicios de forma, sino que le confiere competencia plena para suspenderlos por vicios deforma, fondo o contenido.
El mandato del artículo 216 amplía el anterior criterio en punto a los Decretos que expida el Gobierno –actos generales y particulares- distintos delos que controla la Corte Suprema de Justicia. En efecto, debe observarse que las acusaciones allí referidas deben formularse por inconstitucionalidad, o sea, por violación de la Constitución, y esta, evidentemente, no ocurre únicamente porque el acto esté afectado de irregularidades en su forma, sino también por vicios de fondo o contenido".
VI.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Al tenor del texto transcrito ya en este proveído, se tiene que la norma acusada forma parte de un Decreto Ley, el número 1 de 1984, vale decir, dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias trasladadas por el Congreso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76.12 de la Constitución. Por lo tanto, es competente para conocer del respectivo juicio de constitucionalidad la Corte en pleno, previo estudio de la Sala Constitucional.
Como lo tiene advertido la Corte en repetidas oportunidades, el nuevo Código Contencioso Administrativo se dictó por el Gobierno, con sujeción a los límites temporales fijados por el Congreso, en la Ley de facultades, que lo fue la Ley No. 58 de 1982.
La Corte mediante sentencia No. 82 dictada el día diez y seis del mes de Agosto del presente año, (Radicación 1152), declaró exequibles diversos artículos del nuevo Código Contencioso Administrativo, entre ellos el artículo 82, ahora parcialmente demandado en este proceso.
La Corte mediante sentencia no. 82 dictada el día diez y seis del mes de agosto del presente año (radicación 1152), declaró exequibles diversos artículos del nuevo código Contencioso Administrativo, entre ellos el artículo 82, ahora parcialmente demandado en este proceso.
Sin embargo, la Corporación advirtió que tales artículos son exequibles:
"pero únicamente e cuanto con su expedición no hubo extralimitación de la ley de facultades extraordinarias, ni por lo tanto violación de los artículos 76.12 ni 118.8 de la Carta".
Consiguientemente, no habiendo la Corte en tal oportunidad entrado a estudiar el artículo demandado, sino únicamente por el aspecto de las facultades extraordinarias que le fueron trasladadas por el Congreso para dictar el Código respectivo, se da ciertamente el fenómeno de la cosa juzgada, pero únicamente en lo que toca con los citados artículos de la Carta y no en cuanto a los demás aspectos de constitucionalidad.
Tercera. Actos administrativos y actos políticos.
Frecuentemente la doctrina y ocasionalmente la jurisprudencia han tratado de otorgarle una entidad autónoma a determinados actos del Gobierno o de la Administración, que singularizados por ciertas circunstancias, pero mayormente por los móviles que los inspiran, se califican como actos políticos o de Gobierno. Se trata empero de una distinción teórica que inclusive puede llegar a tener en ciertos casos alguna utilidad conceptual, pero que dentro del sistema constitucional colombiano carece de apoyo normativo, como quiera que ninguna cláusula de aquella permite hacer dicha diferenciación, diferenciación que por mayor que sea el refinamiento a que se llegue, a lo sumo permitiría concluir que dichos actos de gobierno, constituyen apenas una modalidad de los Actos Administrativos.
La Constitución pues, no establece diferencia alguna entre los actos políticos o de gobierno, y menos aún para excluir tales actos del control jurisdiccional. Basta mencionar en tal sentido lo dispuesto por el artículo 193 de aquella, según el cual:
"La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los actos de la administración por los motivos y con los requisitos que establezca la ley".
Cuarta. Control jurisdiccional de los Actos Administrativos
Tampoco en este sentido establece la Constitución especificaciones o diferencias que permitan excluir del control jurisdiccional de los Tribunales correspondientes, determinados actos de la Administración. Así se desprende lógicamente del artículo 216 de la Carta según el cual:
"Corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 121 y 122 de la Constitución".
Esta disposición, cuya redacción excluye la menor anfibología, es consecuencia además de la evolución histórica que en materia constitucional ha tenido en el país el control en cuestión, el cual ha apuntado siempre en forma clara a evitar que los actos de la Administración, aún aquellos de carácter discrecional puedan desembocar en la arbitrariedad, con la vulneración consecuente de los derechos de los administrados, y que entre otras disposiciones fundamentales, le ha dado al Consejo de Estado, el carácter de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, según el artículo 141,3 de la Carta.
Por lo demás, dentro del régimen constitucional colombiano se tiene, sin excepciones, como emana entre otras normas de la Carta, del artículo segundo, en el cual se ha encontrado siempre el auténtico fundamento de Estado de Derecho, que toda actividad administrativa es reglada, constituyendo por lo tanto un imposible jurídico que existan Actos Administrativos que puedan escapar al control jurisdiccional. Así se desprende además del artículo 20 a cuyo tenor"los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes", al paso que "los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas", y del artículo 63 según el cual "no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento". A las anteriores cláusulas superiores se contrapone también por lo tanto, la norma acusada.
Quinta. Autonomía de la jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por último encuentra la Corte que la norma cuestionada interfiere indebidamente en la autonomía de la jurisdicción Contencioso Administrativa, como quiera que dicho precepto viene en el fondo a establecer restricciones contrarias a la Constitución, a las facultades delos jueces, dejando de lado como ya se ha visto que la facultad de juzgar los Actos de la Administración es de origen constitucional, como también es de estirpe constitucional el principio al tenor del cual la jurisdicción y todos los organismos que la componen, Tribunales y Juzgados, deben actuar en el ejercicio de las funciones a ellos otorgadas por la misma Carta, con plena autonomía.
Naturalmente, aunque tanto el acto político o de gobierno como el acto político o de gobierno como el acto administrativo discrecional, por ser actos jurídicos, son juzgables en cuanto a su constitucionalidad o legalidad y no "solo por vicios de forma", sino también por razones materiales, sin embargo, reitérase y déjase de nuevo en claro por parte de la Corte su jurisprudencia en el sentido de que, en virtud de la específica modalidad de aquellos, su juzgamiento por razones materiales o de contenido, además de las formales, no es total sino que apenas se contrae al examen de validez en su expedición y contenido en relación con los móviles y finalidades invocados.
Así lo había dejado ya sentado la Corporación mediante sentencia número 57 de agosto 5 de 1982 (Proceso No. 978, III-E), conforme a la cual se definió que los decretos legislativos de estado de sitio con los que se declara turbado o restablecido el orden público, los cuales están considerados como típicos actos políticos o de gobierno, no escapan al control de constitucionalidad, aunque, eso sí, son penas juzgables "en cuanto a sus aspectos de validez, a sus presupuestos de orden normativo, a su competencia de expedición y de control y a su conexidad en lo relativo a los móviles y a las finalidades invocadas que los justifiquen frente al orden jurídico como sólidos y eficaces".
Opuesto por lo tanto a los postulados constitucionales que se han dejado mencionados, el texto demandado deberá ser declarado inexequible.
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional, escuchada la Procuraduría General de la Nación y en ejercicio delas atribuciones previstas en el artículo 214 de la Carta Fundamental.
Declárase INEXEQUIBLE, por ser contraria a la Constitución Nacional, la parte que se subraya del inciso segundo del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, adoptado por el Decreto Ley No. 1 de 1984, el cual dispone:
"Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en los actos políticos o de Gobierno, pero solo por vicios de forma".
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
Judicial y archívese el expediente.
CARLOS MEDELLÍN
Presidente
LUIS ENRIQUE ALDANA ROZO
Con salvamento de voto
JOSE ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
FABIO CALDERON BOTERO
ISMAEL CORAL GUERRERO
MANUEL ENRIQUE DAZA A.
DANTE L. FIORILLO PORRAS
MANUEL GAONA CRUZ
JOSE EDUARDO GNECCO CORREA
HECTOR GOMEZ URIBE
FANNY GONZALEZ FRANCO
GUSTAVO GOMEZ VELÁSQUEZ
JUAN HERNÁNDEZ SAENZ
ALVARO LUNA GOMEZ
RICARDO MEDINA MOYANO
HORACIO MONTOYA GIL
ALBERTO OSPINA BOTERO
ALFONSO PATIÑO ROSELLI
ALFONSO REYES ECHANDIA
PEDRO ELIAS SERRANO ABADÍA
HERNANDO TAPIAS ROCHA
FERNANDO URIBE RESTREPO
DARIO VELÁSQUEZ GAVIRIA
RAFAEL REYES NEGRELLI
Secretario.
Ref.: Radicación número 1227
Discrepamos de la decisión de inexequibilidad declarada por la Sala Plena dela Corte en la sentencia de la cual nos apartamos, por las siguientes razones:
I.- Es cierto que la Constitución no establece diferencia alguna entre los actos políticos o de gobierno y los actos administrativos para efectos del control contencioso administrativo que le corresponde al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos. Pero disponiendo e ordinal 3o. del artículo 141 de la Carta que es atribución del Consejo de Estado "desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley". Y el artículo 154 que "En cada Departamento habrá un tribunal Administrativo. La ley determinará las funciones y el número de Magistrados", bien pede el Legislador ordinario, o por medio de facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, determinar la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa por razón de la materia. Y eso fue lo que hizo el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, al atribuirle, en desarrollo de precisas facultades otorgadas por la ley 11 de 1958, el juzgamiento de las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno, pero solo por vicios deforma. Ha podido, dentro de la regulación que confiere la Constitución ala ley, señalarle una competencia total o integral, o excluir dichas controversias del juzgamiento de esa jurisdicción.
II.- El artículo 216 de la Constitución atribuye competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno cuando su control no esté atribuido a la Corte suprema de Justicia. Pero no todos los actos políticos o de gobierno adoptan la forma de Decretos, y es a ellos indudablemente a los que se refiere el artículo 82 demandado, por lo cual no puede afirmarse, en ese entendimiento, que es violatorio del artículo 216 de la Carta.
III.- Tampoco encontramos que se presente violación del artículo 2o. de la Carta. Los actos políticos o de gobierno caben dentro dela esfera de competencia del Presidente de la República y podría presentarse una violación de dicho artículo 2o. si la jurisdicción contencioso administrativa los interfiere. Esto no significa que necesariamente queden sin control; pero siendo actos políticos, el control también debe ser político, no jurisdiccional.
IV.- Señalar competencias en materia jurisdiccional conduce a una regulación de funciones, pero de ninguna manera atenta contra la autonomía dela rama jurisdiccional. Las leyes, y así lo han hecho, pueden trasladar la competencia para conocer de un asunto de un juez a otro, sin que ello quiera decir que se atenta contra la autonomía del organismo que anteriormente conocía de ese asunto. La ley ha atribuido competencia al Consejo de Estado para conocer de controversias que antes eran de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia, sin que sea dable afirmar seriamente que en esos casos se atentó contra la autonomía de esta última corporación. También atribuye competencia a la jurisdicción laboral para conocer de las controversias originadas en algunos actos administrativos, sin que ello implique un desconocimiento de la autonomía del Consejo de Estado. La autonomía de la rama jurisdiccional tiene relación con la independencia respecto de otros órganos, pero no con la regulación de la competencia, que obviamente envuelve una limitación. Si se le da competencia ala jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las controversias originadas en actos políticos o de gobierno, únicamente por vicios e forma, no se afecta su autonomía, pues obrará con independencia respecto de las otras ramas para pronunciarse sobre esos vicios de forma.
V.- Por las razones anteriores consideramos que la expresión "pero solo por vicios deforma", que trae el inciso del artículo 82 del nuevo código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, es exequible.
Dejamos así salvados nuestros votos.
Fecha, ut supra.
JOSE EDUARDO GNECCO C.
LUIS ENRIQUE ALDANA ROZO
HERNANDO TAPIAS ROCHA
FERNANDO URIBE RESTREPO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SECRETARIA GENERAL:
Bogotá, quince (15) de enero de mil novecientos ochenta y cinco (1.985).
Con oficio No. 10, se dio cumplimiento a lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia que antecede dicha sentencia se publicó en cumplimiento a lo ordenado en el artículo 1 del Decreto 41 de 1971, el día (16) de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) y se desfijó el mismo día alas 6 p.m. Pasa para su archivo.
RAFAEL REYES NEGRELLI
Secretario General.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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