Derechos de autor reservados - Prohibida su reproducción
|
FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
Resumen. Organización y funcionamiento de la administración departamental.
Inexequibles las siguientes expresiones:
a) "Senadores, Representantes" del primer inciso del artículo 52 del Decreto-ley número 1222 de 1986.
b) "Del congreso y" del primer inciso, "Senadores, Representantes y" del parágrafo primero, "El Senador, el Representante o" del parágrafo segundo del artículo 56 del Decreto-ley número 1222 de 1986, todo por exceso en el ejercicio de las facultades concedidas.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 127.
Referencia: Expediente número 1852.
Normas demandadas. Algunas expresiones de los artículos 52 y 56 del Decreto-ley número 1222 de 1986.
Actor: Ernesto Rey Cantor.
Magistrado Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada según Acta número 47.
Bogotá, D. E., diciembre siete (7) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
En su calidad de titular de la acción pública, que consagra el artículo 214 de la Carta Constitucional, el ciudadano Ernesto Rey Cantor ha acudido ante esta Corporación para que declare la inexequibilidad de algunas expresiones de los artículos 52 y 56 del Decreto-ley número 1222 de 1986.
II. LA NORMA IMPUGNADA
Dicen así, en su integridad, las disposiciones parcialmente acusadas, en cuya transcripción se subrayan las expresiones que son materia de glosa.
"Artículo 52. Lo anterior no obsta para que los Senadores, Representantes, diputados, consejeros intendenciales y comisariales, y concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado actuar en los siguientes asuntos:
a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales, conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tendrán interés;
b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y multas que graven a las mismas personas;
c) Usar los bienes o servicios y celebrar los contratos que las entidades oficiales, los institutos descentralizados y las sociedades de economía mixta ofrezcan al público bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten;
d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público y ante lo Contencioso-Administrativo. Sin embargo, los congresistas principales o los suplentes durante el ejercicio de su cargo no podrán ser apoderados y defensores ni peritos en los procesos de toda clase que afecten intereses fiscales o económicos de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios, los institutos descentralizados, y las empresas de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
En los inicios de sucesión y en las insinuaciones de clonación, la prohibición anterior sólo se refiere a los incidentes que se susciten dentro de ellos para la fijación de los impuestos respectivos;
e) Actuar como apoderado de los municipios o de los institutos o empresas dependientes de éstos en asuntos judiciales o administrativos, siempre y cuando que la gestión no sea remunerada.
Artículo 56. Los miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarán de las mismas prestaciones c indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionan o reformen.
Parágrafo 1º. Los Senadores, Representantes y diputados principales que, antes de la fecha en que deban posesionarse de sus cargos adquieran una enfermedad o sufran una lesión que los incapacite de modo temporal o permanente para desempeñarlos, tendrán derecho a las mismas prestaciones consagradas para los miembros del Congreso y diputados en ejercicio.
Parágrafo 2º. Las prestaciones por muerte se causarán también cuando el Senador, el Representante o el diputado principales fallecieren o hubieren fallecido después de la elección, pero antes de la fecha en que debieran haberse posesionado del cargo".
III. RAZONES DE LA DEMANDA
A. El actor bajo el rubro de hacia una nueva doctrina constitucional de las facultades extraordinarias, inicia su escrito con una crítica a la doctrina de la Corte conforme a la cual cuando un decreto-ley desborda las facultades concedidas, el canon constitucional violado es exclusivamente el numeral 8° del artículo 118, ya que a su vez, existe también infracción del ordinal l 2 del artículo 76 de la Carta. La Corte considerará este punto doctrinario en su oportunidad dentro de esta providencia.
B. Entrando en la materia del asunto, el libelista formula un solo cargo contra los vocablos acusados, que consiste en que su uso excedió las facultades extraordinarias acordadas al Gobierno por la ley de investidura, puesto que ésta delimitó claramente su materia al circunscribirla a la administración departamental de la cual no forman parte los congresistas.
Razona así:
"Como arriba quedó expuesto mediante la Ley 3ª de 1986, el Presidente quedó facultado para "codificar" las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración departamental. La competencia delegada era precaria. Sólo podría legislar en relación con el nivel departamental, como por ejemplo, lo referente con diputados; pero ¿qué ilación jurídica tiene el reproducir en el artículo 52 del Código Departamental el contenido del artículo 2º de la Ley 11 de 1973 que enumera como sujetos de la oración gramatical a los senadores y representantes? Debió el legislador extraordinario relacionar a los diputados, consejeros intendenciales y comisariales y concejales, pero no a los congresistas; para estos últimos no estaba facultado el Ejecutivo de codificar las normas que (sic) ellos se refieren...".
Igual consideración hace respecto del artículo 56. También dice:
"El Congreso es autónomo para legislar acerca de las prestaciones sociales de sus miembros. Basta que expida una ley. Lo que no es viable es que expida una ley de facultades extraordinarias para revestir al Presidente de la República, con el objetivo de codificar las normas jurídicas de la Administración Nacional (sic) y de paso el jefe del Estado legisle aspectos relacionados con los Congresistas, esto es, situaciones del orden nacional...".
IV. LA VISTA FISCAL
En oficio número 1367 del 9 de septiembre de 1988, el señor Procurador General de la Nación comunicó su parecer a la Corte en el sentido de que debe accederse a lo pedido, declarando la inexequibilidad de las expresiones acusadas, debido a exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas y le da a ellas, esta interpretación:
La concesión de la atribución para "codificar" representa que el Congreso se estaba desprendiendo de la atribución que le corresponde, en virtud de lo consagrado en el artículo 76-2 de la Carta, esto es, la de 'expedir códigos en todos los ramos de la legislación'; no lo autorizó simplemente para reunir en forma mecánica las normas atinentes a la Administración Departa mental".
Según dicho concepto, la facultad conferida al Presidente, se refería al Régimen Departamental.
Hasta aquí el texto corresponde al de la ponencia elaborada por el doctor Jaime Sanín, con algunas modificaciones de redacción y otras para adecuarlo a las consideraciones aprobadas por la Corte.
Se observa, además, que la parte resolutiva de esta sentencia coincide con la de la ponencia de dicho magistrado.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Lo acusado es parte de un decreto-ley expedido bajo el imperio del numeral 8o del artículo 118 y con base en facultades extraordinarias contenidas en ley derivada del artículo 76-12 de la Constitución, por lo cual la Corte es competente al tenor del artículo 214 de la misma.
Las apreciaciones del señor Procurador General de la Nación, coinciden con la doctrina expuesta por la Corte en varias sentencias: una de ellas relativa precisamente a la Ley 3ª de 1986 y al Decreto número 1222 del mismo año, que se examinan en este proceso (Sentencia número 102 de 13 de noviembre de 1986, Magistrado ponente, Hernando Gómez Otálora); otra el régimen municipal (Sentencia número 101, de la misma fecha y ponente), y una tercera sobre el régimen de remuneración de los empleados de Telecom (Sentencia número 104, de septiembre 29 de 1988, Magistrado ponente, Jairo E. Duque Pérez).
Pese a lo anterior, el Presidente de la República excedió las facultades que le había conferido la Ley 3a de 1986 al referirse en el artículo 52 del Decreto-ley número 1222 de 1986 a los "senadores" y "representantes", al igual que en los parágrafos del artículo 56 y al aludir en este último a los "miembros del Congreso", quienes no forman parte de la administración departamental, ya que la Ley 3ª de 1986 lo facultó para "codificar las disposiciones... vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración departamental" (subraya la Corte).
Por ello habrá de accederse a la declaratoria de inexequibilidad de aquellas expresiones, impetrada tanto por el actor como por el señor Procurador General de la Nación.
"Alega el demandante que el exceso en el uso de las facultades extraordinarias, al cual hace referencia viola el artículo 76 (12) de la Constitución Nacional. No concurre la Corte con este criterio, toda vez que tal norma se refiere a la ley de facultades que puede expedir el Congreso Nacional, las cuales deben ser precisas y pro tempore y no al uso que de ellas haga el Presidente. Resulta más propio invocar en tal caso el artículo 118 (8) de la Carta Fundamental.
Es evidente que el artículo 118 (8) guarda estrecha relación con el 76 (12), pero no es menos cierto que la Sala Plena, por las razones que acaban de exponerse, ha sostenido desde 1970, que el demandante en caso de alegar extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la República, debe señalar como violado el artículo 118 (8) de la Carta y no el 76 (12). Más recientemente, el 20 de noviembre de 1986, reiteró esa tesis (sentencia número 103, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz).
VI. DECISIÓN
Con base en la anterior motivación, oído el parecer fiscal y de acuerdo con él, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional,
RESUELVE:
SON INEXEQUIBLES las siguientes expresiones:
A. Senadores. Representantes del primer inciso del artículo 52 del Decreto-ley número 1222 de 1986.
B. Del Congreso y del primer inciso, "Senadores, Representantes y" del parágrafo primero, "el Senador, el Representante o" del parágrafo segundo del artículo 56 del Decreto-ley número 1222 de 1986, todo por exceso en el ejercicio de las facultades concedidas.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein (con aclaración de voto), Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario General.
ACLARACIÓN DE VOTO
Con respecto a la decisión que ha tomado la honorable Corte en el asunto número 1852 (sentencia número... de 1988) me permito aclarar mi voto, respetuosa y comedidamente, en dos sentidos, a saber:
Primero. El hecho de que la inconstitucionalidad de las expresiones que así se declaran surja clara, cualquiera que sea el significado que se le dé al verbo "codificar" que utiliza la ley de investidura para fijar el alcance y los límites de las autorizaciones concedidas, me excusa de exponer en detalles las razones opuestas al entendimiento que de tal vocablo expresa la agencia fiscal y que la Corporación acoge. En efecto, la conclusión sería la misma en el presente caso. La diferencia, sin embargo, puede ser determinante en otros eventos.
Segundo. Pero debo sí manifestar mi análisis del punto conceptual o precisión doctrinaria de si cuando el decreto-ley desborda la precisión de las facultades otorgadas pro tempore viola solamente el artículo 118-8 de la Constitución o igualmente infringe al 76-12. A este respecto me permito transcribir los términos del estudio que al efecto tuve la generosa oportunidad de presentar ante la Sala Plena y que dice así:
"Se plantea la incógnita de si se viola tan sólo el artículo 118-8 de la Constitución cuando hay exceso por parte del Ejecutivo en el ejercicio de las atribuciones extraordinarias de que el legislador lo reviste pro tempore o sí se da además infracción del artículo 76-12 de la misma, ya pesar de que la acción pública de inexequibilidad tiene naturaleza y técnicas distintas de las propias del recurso extraordinario de casación, pues éstas se distinguen por sus formalidades y en ellas las fórmulas procesales son rigurosas y determinantes, de manera tal que en aquélla la competencia y el análisis del fallador no encuentra límites en el buen suceso en la formulación de los cargos, vale pasar una rápida mirada a este importante punto doctrinario.
En primer término, debe transcribirse el texto de las normas en cita así: El artículo 76 dice:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"12. Revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuan la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen".
El artículo 118 es del siguiente tenor:
"Corresponde al Presidente de la República en relación con el Congreso:
“…………
"8. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 y dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan".
El primer texto, que viene inalterado desde la Constitución de 1886 y de cuyo establecimiento no existe historia fidedigna aparte de los comentarios hechos por sus contemporáneos, especialmente por el señor José María Samper, fue rescatado de su desuetud por los amplios debates congresionales y públicos que suscitaron las iniciativas parlamentarias que culminaron con las Leyes números 18 de 1907 y 126 de 1914, relativas a impuestos, gasto público, crédito oficial y otras medidas similares dentro del campo de las finanzas del Estado, y con las sentencias de la Corte de 23 de junio de 1913 y 25 de marzo de 1915, a ellas relativas, e igualmente con la Ley 59 de 1910 relativa a autorizaciones para reducir el presupuesto de gastos y hacer algunas economías en la administración nacional. No que antes no se hubiesen otorgado facultades extraordinarias al Ejecutivo -pues se le confiaron de manera arbitraria, exorbitante y generosa durante la Regeneración y el Quinquenio, como por ejemplo, en la Ley 61 de 1888 conocida como ley de los caballos, que es una ley asombrosa, ley que, al decir del Senador Antonio José Cadavid, "llegó a servir como amenaza contra la seguridad individual y como medio eficaz de burlar y hacer ilusorias las garantías del derecho consagradas en la Constitución"-, sino que en aquellas oportunidades, por primera vez, se tenía el cuidado civilista y la inquietud republicana de determinar el marco cierto de la institución y su verdadero significado.
Desde entonces se plantearon los siguientes interrogantes que la jurisprudencia tiene hoy resueltos en forma clara aunque no exenta de críticas y glosas:
Primero. Se discutía si este instituto podía usarse solamente en tiempos de anormalidad política y alteración del orden público, esto es, en caso de guerra o conmoción interna, o si era dable su aplicación y ejercicio en tiempo de paz. Baste a este efecto recordar que el país apenas entonces empezaba a salir del modelo originario del estado gendarme, encargado no más del orden público y de la preservación de la paz como statu quo de carácter policivo, en el cual las medidas oficiales se enderezaban, como lo preveía el artículo 19 de la Constitución de 1886, a "proteger a todas las personas residentes de Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos". Luego, en cambio, en virtud del incipiente desarrollo económico y dados algunos episodios en ultramares, como la gran conflagración de 1914, empezó a aparecer el estado gestor, intervencionista y positivo, y se vio o sintió con máximo rigor el carácter gravemente perturbador y desestabilizante de la alteración de factores económicos, fiscales y financieros que afectaban no solamente el funcionamiento de la máquina estatal sino, igualmente, la producción, el comercio, el empleo y el bienestar de los ciudadanos. El Estado y su problemática, ciertamente, habían cambiado.
Así, esta institución que aparecía en principio ligada al estado de sitio y a las potestades del artículo 121 de la Constitución en el doble sentido de ser utilizable solamente en tal situación de guerra externa o interna y de proveer apenas a la necesidad de determinar por el Congreso las facultades legales que en tal eventualidad tenía el Ejecutivo, a las que todavía alude dicha disposición, daba paso a la interpretación de que era aplicable en tiempo de paz pero por razones de alteración en la vida del estado mismo, en sus finanzas y marcha, y del pueblo, en su labor industriosa. Esta interpretación extensiva salió adelante y, en paso abismal, llegó luego hasta reconocerse, en sucesivas instancias, como se hace hoy por la Corte, que las circunstancias que justifican la decisión del Congreso, esto es, que exista necesidad que la exija o conveniencias públicas que la aconsejen, no obedecen a criterios objetivos que puedan calificarse judicialmente y pertenecen exclusivamente al ánima del legislador.
Este instituto, pues, se convirtió en competencia en tiempo de normalidad. Y ello tal vez obedezca a la impresionante transformación del estado moderno que por sus complejidades y técnicas y por sus afanes y responsabilidades, que él mismo agiganta cuando funda falsas esperenzas <sic> y expectativas en la conciencia del pueblo, tiende a salirse de los modelos prístinos de la separación de los poderes y a acentuar las potestades de la administración en forma que sobresalta y contrista el corazón democrático y atemoriza el espíritu libertario como si cobrara vida el legendario Leviatán bíblico y hobbesiano que es hoy uno de los mayores problemas y preocupaciones del derecho público. El Congreso por el contrario, débil y anticuado, ve como todos los días se erosionan sus terrenos tradicionales, a lo cual él mismo contribuye despojándose de sus propias competencias.
Segundo. También se discutía la fuerza de los que vinieron a llamarse decretos leyes, es decir, si podían derogar la legislación preexistente y si tenían vigencia indefinida o suspendían temporalmente las disposiciones legales contrarias o incompatibles.
En esto, en un principio, se guardó estrecho paralelismo con las instituciones del estado de sitio y así como se había desechado el reconocimiento de plena fuerza de leyes que el artículo 11 de la Ley 153 de 1887 había concedido a los decretos gubernamentales para hacerlos simplemente transitorios en el acto legislativo número 3 de 1910, se opinó que la fuerza de los decretos-ley era temporal y suspendía, sin derogar, lo inconsistente. Tanto así que el artículo 5o de la Ley 126 de 1914, tuvo buen cuidado de mandarlo en esta forma y para las medidas que se tomaran en su desarrollo, por donde se ve que fue más generosa la jurisprudencia que luego se pronunció en el sentido de que, a falta de limitación expresa en la ley habilitante, su vigencia era indefinida como la de la propia ley. Esta es la doctrina de hoy.
Tercero. También se debatió si la preceptiva adoptada en los decretos-ley debía guardar conexidad esencial con las causas concretas que motivaron el otorgamiento de las facultades extraordinarias y si esta exigencia era juzgable por el guardián de la Constitución. En ambas preguntas cupieron respuestas afirmativas, pero luego la Corte ha limitado su examen al ajuste del decreto-ley a la materia legislativa, lo cual es obviamente más amplio y dúctil aunque puede ser más objetivo y hasta prudente. En todo caso, aquí también la jurisprudencia ha sido pródiga.
Cuarto. Finalmente, en años más recientes se suscitó el debate de si la expresión "pro tempore" que utiliza la Constitución no significa, como siempre antes se había creído, por un tiempo o temporalmente, por cierto lapso, sino "según los tiempos y las circunstancias" (selon les temps) o cuando tales tiempos y circunstancias lo indicasen, lo cual, considerado como distinto, sin razón, del requisito claramente establecido de que la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen, perseguía ensanchar aún más el ámbito de las facultades, así no fuese sino por la exclusión de la exigencia de la temporalidad de la concesión. Esta tesis no prosperó y hoy se entiende que las facultades extraordinarias deben ser otorgadas por un término cierto.
Quinto. Como consecuencia de todo lo anterior, después de recorrer un dilatado y difícil camino, hoy se reconoce el carácter legislativo de la competencia presidencial y la fuerza plenamente legal de estos actos, solamente limitados por el tiempo y la materia señalados -precisamente, eso sí- por la ley de revestimiento cuya extralimitación es causa de inconstitucionalidad.
En cuanto al numeral 8o del artículo 118 que se dejó transcrito, debe observarse que es obra de la Reforma de 1968, dictada cuando ya la construcción jurisprudencial había sido concluida sin su ayuda, y que la Constitución de 1886 y todas las reformas posteriores habían comprendido en este enunciado solamente los decretos de estado de sitio conforme al artículo 121. En 1968 se consideró oportuno y técnico sistematizar la materia y comprender en un solo texto las eventualidades en que el Ejecutivo dicta los decretos extraordinarios, para incluir también las de los artículos 80 y 122 que fueron su hechura, con tan mala suerte de dar pie para entender, equivocadamente por supuesto, que los decretos del numeral 11 del artículo 76 también pueden tener cierta fuerza legislativa y no meramente administrativa, como ha sido la doctrina inveterada y sin excepciones de la Corte.
Como se colige de todo lo anterior, la unidad sistemática de los dos preceptos es evidente y no puede decirse que el Gobierno al excederse infrinja uno solo de ellos pues las violaciones de ambos aparecen concomitantes.
Esta conclusión se fortalece con dos consideraciones a saber:
a) Como lo dice el impugnante y es obvio, antes de que existiera la actual lectura del artículo 118-8, el desbordamiento de la ley por el decreto era inconstitucional y así se declaró muchas veces con base únicamente en el artículo 76-12, de donde se colige que esta última norma podía ser violada no solamente por el Congreso, al cual iba directa e inmediatamente dirigida, sino también por el Gobierno que debía observar los límites por esta ley so pena de ofender los mandatos de aquella regla constitucional;
b) El numeral 8° del artículo 118 no confiere a los decretos-ley carácter legislativo ni determina su régimen, incluida su fuerza, pues se contrae a mencionar "la fuerza legislativa" que los artículos 76 (11-12), 80, 121 y 122 contemplan, de manera que para definir los dichos aspectos hay que recurrir indefectiblemente a estos artículos: la definición de cuál es su fuerza legislativa se encuentra en éstos y no en aquél, que al respecto calla. Hay una remisión expresa. Si, pues, el decreto-ley abusa de las autorizaciones, rebasa en el tiempo o en la materia la fuerza legislativa que emana del artículo 76-12, por tanto lo viola. Obviamente, y esto no es materia de confrontración <sic> doctrinaria, infringe también y en forma directa e inmediata el artículo 118-8".
Fecha, ut supra.
Jaime Sanín Greiffenstein
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.