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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA NUMERO 135
REFERENCIA: Proceso No. 2264.
Acción de inexequibilidad del artículo 329 del Decreto 2737 de 1989 "por el cual se expide el Código del Menor".
Uso excesivo de las facultades extraordinarias por el Presidente de la República.
ACTOR: Hernán Antonio Barrero Bravo.
MAGISTRADO PONENTE: doctor Simón Rodríguez Rodríguez..
Aprobada según Acta número 48.
FECHA: Santafe de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 214, regla 2a de la Constitución Política, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo solicita a la Corte se declare inexequible el articulo 329 del Decreto 2737 de 1989 (noviembre 27), por el cual se expide el Código del Menor.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
La norma acusada es del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 2737 DE 1989
(noviembre 27)
Por el cual se expide el Código del Menor.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 56 de 1988 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere.
DECRETA:
"...........................
"Artículo 329. En los espectáculos de carácter cultural, deportivo y recreacional, aptos para menores, los empresarios o responsables de la prestación concederán al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en las respectivas regionales en forma gratuita, el cinco por ciento (5%) de las entradas por cada presentación con destino a los menores que se encuentren con medidas de protección.
"El incumplimiento de lo establecido en este artículo dará lugar a multas sucesivas de uno (1) a cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.
"El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar establecerá el procedimiento para hacer efectiva esta concesión."
"....................."
Según criterio del actor, los actos acusados violan los artículos 43, 76 numerales 12, 13, 14 y 210 de la Constitución Política de Colombia de 1886 y el artículo 1 de la Ley 56 de 1988.
Precisa el actor que al Congreso le corresponde fijar los aspectos consagrados por la norma demandada (art. 329 del Decreto 2737 de 1989), o al Gobierno si aquel le otorga facultades temporales, conforme al artículo 43 de la Carta Fundamental, por cuanto en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones.
Considera que el Presidente de la República, al expedir el Decreto 2737 de 1989, excedió las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso mediante la Ley 56 de 1988; en la precisión no se determina ninguna de las facultades que ejerce el Presidente en el acto acusado.
Se violaron, entonces, los siguientes preceptos constitucionales en cuanto corresponde al Congreso:
"Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (art. 76 numeral 13).
"Decretar impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija (art. 76 numeral 14).
"Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración..." (art. 210).
Agrega que los artículos transcritos son una manifestación incontrovertible de que corresponde al Congreso, por medio de Ley, establecer la obligación asignada por la norma demandada y no al Gobierno por medio de un decreto que, a pesar de tener fuerza de ley, sobrepasa las facultades otorgadas. Es el Congreso -concluye- al que le corresponde determinar tal clase de obligación a los empresarios o responsables de la presentación de espectáculos de carácter cultural, deportivo y recreacional.
Así mismo, el artículo demandado contempla sanciones por el incumplimiento de lo en él establecido, al señalar en el inciso 2 multas sucesivas de uno (1) a cuarenta (40) salarios mínimos mensuales, consecuencia que debe tener igualmente rango legal o el Gobierno debió ser autorizado expresamente por la ley para ello, presupuesto tal que no se cumplió al no facultarlo el Congreso como se dijo anteriormente.
En relación con el concepto de violación el actor considera además que los aspectos involucrados son de competencia del Congreso de la República por ley o por parte del Gobierno Nacional pero sólo mediante previas facultades extraordinarias. Sus argumentos los expone de la siguiente forma, en relación con el contenido de la norma acusada en la cual se establece:
a) La cesión gratuita de entradas a favor del ICBF, para presenciar espectáculos públicos a cargo de empresarios;
b) El régimen de sanciones por el incumplimiento de la obligación anterior.
Para el actor ello constituye un gravamen cuya competencia privativa es del Congreso de la República, pues dentro de tal denominación se han de incorporar los Impuestos, tasas y contribuciones.
La obligación establecida -remata el actor- es de carácter impositivo y solo compete por su naturaleza al Congreso de la República. Lo propio sostiene en relación con el régimen de sanciones por el incumplimiento a los pagos establecidos.
A las anteriores consideraciones, el actor agrega que por ser la norma acusada un decreto dictado en ejercicio de precisas facultades pro tempore, ha debido existir facultad expresa.
Al respecto afirma que la teoría de las facultades extraordinarias al Presidente de la República subordina la institución a los siguientes requerimientos:
1. El Legislador ordinario debe atribuir competencia legislativa al extraordinario en forma temporal.
2. Debe determinar muy precisa y rigurosamente las materias sobre las cuales se ha de extender la actividad legislativa conferida. Dentro de los quince ordinales de la ley de facultades (Ley 56 de 1988), no se halla ninguna facultad para determinar la concesión establecida.
La inexequibilidad de la norma acusada -concluye el actor- debe ser la decisión obligada a la Corporación por cuanto hubo un exceso en el ejercicio de las facultades conferidas para la determinación del régimen del menor.
El Procurador General de la Nación apoyado en textos de la Carta de 1886, expresa su parecer del siguiente modo:
A. En relación con la competencia de la Corte Suprema de Justicia afirma el Procurador General de la Nación que es competente para examinar la disposición impugnada que hace parte de un decreto expedido con base en facultades extraordinarias, la de la Ley 56 de 1988.
B. Respecto de las facultades extraordinarias afirma lo siguiente:
1. Temporalidad. El Decreto 2737 de 1989, cuyo artículo 329 es el demandado, fue expedido en virtud del artículo 76 de la Constitución Política de 1886. El término de un año para el ejercicio de las facultades demuestra que aquella norma se expidió en la oportunidad correspondiente.
2. Precisas facultades. En relación a que si lo acusado se halla dentro de las facultades otorgadas o no, considera que la exigencia impuesta en favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o mejor de los menores que se hallen en situación de protección, no constituye ni un impuesto ni una contribución.
Por ello considera que no hay exceso porque si lo hubiera "vendría a infringir no el artículo 76-12 como lo asevera el impugnante, sino como lo tiene establecido la Corte, el 118-8 de la Constitución Nacional, puesto que el Gobierno se encontraba habilitado para expedir un Código del Menor, en el cual se podían regular aspectos..." sobre la protección del menor.
Estima que la exigencia impuesta bien puede haber tenido origen en la facultad 3º de la Ley 56 de 1988 que atribuye competencia al Gobierno Nacional para determinar medida de protección, entre las cuales considera inserta la exigencia de que trata el artículo 329 demandado. También la vincula con la facultad 7ª de la misma ley que se relaciona con la responsabilidad de los medios de comunicación. De donde encuentra plena constitucionalidad la medida sancionatoria pues considera que es garantía de eficacia de la exigencia impuesta. De lo anterior concluye que no se trata por lo demás, de un "ingreso tributario", por lo que las disposiciones sobre competencia impositiva del Legislador resultan impertinentes.
Concluye entonces que la norma acusada debe ser declarada exequible.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a) Competencia.
Es competente la Corte Suprema de Justicia para conocer de la presente acción de inexequibilidad, en vista de que se enjuicia un Decreto-ley dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas a él por el Congreso (C.N. de 1886 urb. 214 y 76-12) y también continúa con la competencia sobre el mismo asunto por tratarse de demanda prestada antes del 1º de junio de 1991, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 transitorio de la nueva Carta.
b) Cuestión de las facultades extraordinarias.
Examinada la demanda en todo, los aspectos que comprende, para la Corporación es innegable que plantea, en su aspecto central, lo siguiente:
La norma acusada proviene del ejercicio de facultades extraordinarias, conferidas al Presidente de la República para expedir el nuevo régimen del menor. Estas, autorizadas por la Ley 56 de 1988 y ejercidas a través del Decreto-ley 2737 de 1989, habrán de analizarse en cuanto a requisitos y condiciones a la luz de la anterior Constitución de 1886 que era la vigente cuando esos ordenamientos se expidieron. Entre tales facultades ninguna lo posibilita para imponer la carga que el actor denuncia.
Dada la naturaleza de la "concesión" que el precepto acusado impone, a los empresarios o responsables de espectáculos públicos, fuerza es concluir -afirma el actor- que ofrece una naturaleza típicamente legislativa en cuanto a que es el Congreso quien puede establecer tal clase de gravámenes directamente (arts. 43, 210 de la C.N. que corresponden, nota la Corporación a los artículos 338 y 346 de la C. N. 1991)o a través de facultades extraordinarias. Y las concedidas al Gobierno Nacional por la susodicha Ley 56 de 1988 no lo autorizaron para ello.
La Corporación examinará el aspecto relacionado con las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para establecer si éstas lo autorizaban para emitir la disposición objeto de controversia.
El tenor literal de la norma de facultades, en lo pertinente es como sigue:
"LEY 56 DE 1988
(noviembre 28)
Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código del Menor y regular otras materias y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA;
Artículo 1o. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de un año contado a partir de la publicación de la presente ley, para expedir un Código del Menor y regular los siguientes aspectos:
1. La consagración de los principios fundamentales que orientarán las normas de protección del menor.
2. La definición dc situaciones irregulares bajo las cuales se encuentra el menor, su naturaleza, el contenido y las consecuencias de cada una de tales situaciones.
3. La determinación de la competencia, del procedimiento y de las medidas que deban adoptarse con el fin de asumir la protección del menor, que se encuentre en alguna de las situaciones irregulares.
4. La creación, organización y funcionamiento y régimen de las comisarías permanentes de familia para atender las demandas relativas a la protección del menor, especialmente en los casos de maltrato y explotación para atender los casos de violencia familiar, como medida de emergencia mientras se remite a las autoridades competentes.
5. La modificación, adición o sustitución de las normas sustantivas y procedimientos vigentes en materia de adopción y la abolición de la adopción simple.
6. La regulación de la obligación alimentaria para con los menores de edad.
7. Determinar la función y responsabilidad de los medios de comunicación, audiovisuales, con el fin de salvaguardar al menor moral y psíquicamente y establecer el deber de trasmitir programas que ilustren al ciudadano sobre los derechos y deberes familiares, y el establecimiento de la cátedra de familia y de instrucción cívica en el sistema de educación formal.
8. La atribución de competencia de los defensores de menores, quienes en adelante se denominarán, defensores de familia; los requisitos para ejercer el cargo y el control jurisdiccional de sus actos.
9. La determinación del procedimiento que debe seguir el Defensor de Familia para tomar las medidas de protección en las situaciones de abandono o peligro del menor.
10. El establecimiento de los objetivos, funciones y responsabilidades de la policía de menores.
11. El establecimiento de la protección integral al menor trabajador.
12. La creación, dentro de la Procuraduría General de la Nación, de una dependencia competente para vigilar las actuaciones de los jueces y de los defensores de menores.
13. La modificación del Código Penal con el fin de tipificar nuevas conductas punibles relacionadas con el tráfico y explotación de menores y el incumplimiento de la obligación alimentaria, ocultación de bienes, sueldos e ingresos extensivos a los pagadores y patrones que sean cómplices.
14. La modificación del actual régimen de nomenclatura, competencia y procedimiento de la jurisdicción civil, penal y de menores, estableciendo la segunda instancia en estas jurisdicciones para los procesos en que se encuentra involucrado un menor.
15.- La derogación, adición y modificación en los asuntos en que se encuentre involucrado un menor, de los Códigos Sustantivos y de Procedimiento, en materia penal, laboral, administrativa, de comercio y demás leyes relacionadas con la materia.
Afirma el actor que "por ninguna parte se encuentra alguna disposición que sustente lo contenido en el artículo demandado, ni siquiera sobre aquello que el título tercero denomina prohibiciones y obligaciones especiales", por lo que la Corporación encuentra razones para examinar, una a una, las facultades otorgadas no sin antes determinar la estructura conceptual de la llamada "concesión" de las entradas gratuitas por presentaciones de espectáculos públicos a favor del ICBF.
La carga en cuestión ofrece entonces esta estructura:
Nombre: Concesión
Obligados: Toda persona natural o jurídica que sea responsable de la presentación de espectáculos culturales, deportivos y recreacionales, aptos para menores..
Determinación de la carga económica: 5% de las entradas de cada presentación, y cuya entrega deberá hacerse a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Destinatarios: Se habla de menores que se hallen en medidas de seguridad.
Sanción por incumplimiento: Multas sucesivas.
La norma concluye que el Instituto reglamentará el procedimiento para hacer efectiva la concesión.
En síntesis, la imposición tiene que ver con un gravamen económico para los encargados de espectáculos públicos, cuyo incumplimiento acarrea sanciones para las interesados.
El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades está investido de autoridad legislativa en resumen, para lo siguiente:
1. Establecer principios de protección al menor.
2. Definir las situaciones irregulares en que se puede encontrar un menor.
3. Fijar el régimen de protección del menor colocado en situaciones irregulares.
4. Organizar las comisarías permanentes de familia.
5. Revisar el régimen de adopción.
6. Determinar el régimen de la obligación alimentaria.
7. Fijar el régimen de responsabilidad de los medios de comunicación respecto del menor.
8. Señalar la competencia del defensor de familia.
9. Fijar el procedimiento para la protección del menor en situación irregular.
10. Determinar el régimen de policía de menores.
11. Establecer el régimen de protección al menor trabajador.
12. Atribuir la vigilancia de la actuación de los jueces y defensores de familia.
13. Crear nuevas conductas delictuales relativas al menor.
14. Reorganizar la jurisdicción en lo que tenga que ver con menores.
15. Reacondicionar el orden jurídico en todo lo que tenga que ver con el menor.
Esta puntual y sintética exposición demuestra a las claras que ninguna de las facultades implica la de establecer un fardo dinerano sobre los empresarios que tienen por fin conceder "entradas gratis" en beneficio de los menores por exhibiciones públicas de carácter cultural, deportivo y recreativo.
En brevedad de lo expuesto, y por cuanto el asunto no merece mayor elucidación se concluye que la disposición acusada "no viene al caso", es incoherente dentro del sistema interno de la Ley de facultades, cuyo propósito indudable es atribuir éstas al Gobierno Nacional para expedir el Código del Menor dentro de los precisos lineamientos trazados por la Ley 56 de 1988. De donde se sigue que el precepto acusado es un anacoluto, denominado en la picaresca nacional con el gráfico nombre de "mico".
Finalmente en relación con el concepto del señor Procurador en el sentido de que se declare el artículo acusado ceñido a las exigencias de la Constitución Política hay que decir que para la Corte no son suficientes las expresiones de las facultades 3a y 7a que él invoca como causa de "la imposición" para los empresarios de espectáculos. Entenderlas así es darles una extensión y amplitud que en realidad no tienen.
La asistencia a un espectáculo público no se puede considerar a priori como una medida de protección del menor o reeducación del mismo, a que se refiere la mencionada facultad tercera ya que no existe la debida conexidad lógica-conceptual entre la facultad y la medida.
No comparte la Corte el argumento del señor Procurador sobre que un impuesto siempre significa una erogación en dinero y no en especie, ya que cabalmente en el caso de autos se está frente a uno de esta última clase, pues las "entradas gratis" tienen una connotada manifestación económica porque disminuyen la capacidad de asistencia de espectadores que si pagan y con ello se produce una merma en la percepción de utilidades de los empresarios a favor del Estado. Se trata entonces de una imposición que tiene una relación directa con una carga económica, que no se halla justificada en la autorización de la facultad tercera que se acaba de examinar ni en ninguna otra de las contempladas en la Ley 56 de 1988 de investidura.
Tampoco halla respaldo el texto impugnado en la facultad 7a de dicha ley que establece las atribuciones para determinar la responsabilidad de los medios de comunicación y ello por la potísima razón de que los empresarios de espectáculos no son medios de comunicación, de donde se sigue que la interpretación del Ejecutivo de las susodichas facultades en tal sentido resulta manifiestamente improcedente.
Como se trata en suma, según lo explicado precedentemente, del ejercicio excesivo de la facultad dada al Presidente dc la República, la Corte habrá de declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada.
Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Señor Procurador General de la Nación,
Declárase INEXEQUIBLE el artículo 329 del decreto ley 2737 de 1989 (noviembre 27), "por el cual se expide el código del Menor",en todas sus partes, por haber excedido el Presidente las facultades extraordinarias de la ley 56 de 1988.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial, y
archívese el expediente.
PABLO J. CÁCERES CORRALES
Presidente
SIMÓN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
CARLOS ESTEBAN JARAMILLO SCHLOSS
HÉCTOR MARÍN NARANJO
ALBERTO OSPINA BOTERO
JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN
JORGE ENRIQUE VALENCIA MARTÍNEZ
BLANCA TRUJILLO DE SANJUÁN
Secretaria.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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