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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
FECHA : Bogotá, Abril veinte de mil novecientos sesenta y seis.
(MAGISTRADO PONENTE : Dr. Antonio Moreno Mosquera).
TEMA : DEMANDA DE INEXEQUIBILIDAD DEL INCISO 1o. DEL ARTICULO 107 DEL DECRETO LEY No. 2158 DE 1948 SOBRE PROCEDIMIENTO EN LOS JUICIOS DEL TRABAJO.
La Sala Plena de la Corte decide que no hay lugar a proveer en el fondo sobre la demanda porque la declaratoria de inexequibilidad tiene que versar necesariamente sobre leyes vigentes y el decreto impugnado dejó de tener tal carácter.
El doctor Diógenes Arrieta Arrieta en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, en memorial de 15 de junio último pide que esta Corte decida en Sala Plena "que es inexequible el inciso 1o. del artículo 107 del Decreto Ley No. 2158 de 1948 (junio 24) sobre procedimiento en los juicios del trabajo" en la parte en que esa disposición preceptúa que en el juicio ejecutivo no cabrán excepciones, salvo la de pago verificado con posterioridad a título ejecutivo.
El demandante señala como violado el artículo 16 de la Carta, transcribe literalmente la disposición acusada como inconstitucional y expone las razones por las cuales considera infringido aquel ordenamiento.
Además, acompaña a su demanda el diario Oficial correspondiente al número 26754 de 26 de junio de 1948 en el que aparece publicado el Decreto 2158 del mismo año dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, ya que con anterioridad, según decretos números 1239 y 1259 de 1948, se había declarado turbado el orden público y en estado de sitio toda la República.
El señor Procurador General de la Nación al emitir concepto, estima que la Corte no puede decidir sobre el fondo de la demanda por no estar vigente el Decreto legislativo 2158 de 1948 que parcialmente se impugna por inconstitucional.
Según el artículo 121 ya citado, los decretos que el Presidente expida en ejercicio de las atribuciones que ese texto le confiere, dejan de regir en el preciso momento en que el Gobierno declara restablecido el orden público.
En este caso esa declaración se hizo por medio del decreto 4144 de 16 de diciembre de 1948 publicado en el Diario oficial número 26904 de 28 de los mismos mes y año. Por tal acto quedó, pues, insubsistente el acusado en la demanda, en su primitivo carácter de Decreto Legislativo.
Empero, en la misma fecha en que esto ocurre, el Congreso expide la Ley 90 que consagra en su artículo 27 lo siguiente:
"Invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 15 de febrero de 1949 para adoptar como normas legales permanentes, con base en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, las disposiciones de que tratan los siguientes decretos extraordinarios, teniendo en consideración las modificaciones adoptadas en las sesiones plenarias de una u otra Cámara al discutir los respectivos proyectos de ley", señalando entre tales decretos el 2158.
Fue en ejercicio de esas facultades como el Presidente de la República dictó el Decreto 4133, también de 16 de diciembre de 1948 (Diario oficial 26896 de 17 del mismo mes), por medio del cual en su artículo 1o se establece:
"Adóptanse, a fin de que continúen rigiendo como normas legales, las disposiciones contenidas en los siguientes decretos extraordinarios dictados por el Gobierno en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 121 de la Constitución Nacional.
...........
"Decreto 2158 de 1948, "sobre procedimiento en los juicios del trabajo".
Y aunque el actor en algunos de los pasos de su demanda alude accidentalmente a esta situación que precisa y discrimina en su concepto el Ministerio Público, es evidente lo que, como corolario de lo anterior expresa el Procurador en estos términos:
"En consecuencia, el Decreto Legislativo 2158 de 1948, parcialmente acusado como inconstitucional por el doctor Arrieta Arrieta, no está vigente; sus disposiciones –y entre ellas la ahora demandada- rigen pero no a su título inicial de Decreto Legislativo y de conformidad con el artículo 121 de la Constitución, sino como verdaderas leyes por haber sido incorporadas por referencia al Decreto-Ley 4133 de 1948 que es el hoy vigente con verdadera fuerza de ley por cuanto fue expedido en ejercicio de facultades extraordinarias de que se revistó al señor Presidente por el artículo 27 de la Ley 90 de 1948 de acuerdo con el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta Fundamental del país."
"Habiendo dejado de existir el Decreto Legislativo 2158 de 1948, cuyo artículo 107 se acusa ahora parcialmente como inexequible, la H. Corte Suprema de Justicia se halla ante el fenómeno de sustracción de materia, que le impide proveer en el fondo".
Y como en casos análogos así lo ha decidido la Corporación, ya que la declaratoria de inexequibilidad tiene que versar necesariamente sobre leyes vigente, y el decreto que en tal forma se impugna dejó de tener tal carácter, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena- DECLARA que en este caso no hay lugar a proveer en el fondo sobre la demanda.
Cópiese, notifíquese, publíquese y archívese.
LUIS CARLOS ZAMBRANO
RAMIRO ARAUJO GRAU
ADÁN ARRIAGA ANDRADE
HUMBERTO BARRERA DOMÍNGUEZ
SAMUEL BARRIENTOS RESTREPO
LUIS ALBERTO BRAVO
FLAVIO CABRERA DUSSÁN
ANÍBAL CARDOZO GAITÁN
GUSTAVO FAJARDO PINZÓN
EDUARDO FERNÁNDEZ BOTERO
IGNACIO GÓMEZ POSSE
ENRIQUE LÓPEZ DE LA PAVA
ANTONIO MORENO MOSQUERA
SIMÓN MONTERO TORRES
EFRÉN OSEJO PEÑA
LUIS FERNANDO PAREDES
CARLOS PELÁEZ TRUJILLO
ARTURO C. POSADA
JULIO RONCALLO ACOSTA
VICTOR G. RICARDO.
RICARDO RAMÍREZ L
Secretario
La sentencia de la Corte declara inconstitucional y por lo tanto inexequible el Decreto Legislativo Número 3196 de 3 de diciembre de 1965, "por el cual se ordena la integración de los servicios de Salud y Asistencia Pública del país y se dictan otras disposiciones".
No compartimos la opinión mayoritaria de la Corte, pues, en nuestro concepto, el Decreto mencionado no extralimita el ámbito de las facultades que corresponden al Presidente de la República en los casos previstos por el artículo 121 de la Constitución Nacional.
I.-
En pro de la inexequibilidad sostenida en el fallo, se hacen consideraciones, sin duda, de especial importancia jurídica y doctrinaria, al reafirmarse, una vez más, la tesis sostenida por la Corporación en distintas sentencias, principalmente en la de fecha 28 de junio de 1956, de la cual se reproduce lo pertinente a la fijación del criterio que debe tenerse en cuenta para determinar la conexidad requerida por las disposiciones legislativas del presidente de la República con la guarda o el restablecimiento del orden público.
Ocurre, sin embargo, que la Corte al enjuiciar el Decreto acusada aplica la doctrina antes citada para llegar a la conclusión de que "en el presente caso, aparece, en forma clara y evidente, la falta de conexión del decreto sometido a su fallo, con el restablecimiento del orden". Para hacer esa calificación se discurre como aparece consignado en los puntos a), b), c), d), e), y f), del Capítulo intitulado "Conexidad de las disposiciones del Estado de Sitio con el restablecimiento del orden".
Con el respeto que nos merece la opinión mayoritaria de la Corte, de la cual disentimos, debemos expresar que las razones expuestas para sustentar la decisión, carecen de la solidez y fuerza suficiente que permitan afirmar categóricamente, sin duda alguna, la manifiesta inconexidad entre las normas del Decreto acusado y el restablecimiento del orden público.
En efecto, no constituye razón suficiente para deducir que las normas contenidas en el Decreto Legislativo 3196 no guardan conexidad con el orden público la afirmación que se hace de que "su solo enunciado demuestra que tal ordenamiento pertenece a la legislación común cuya ejecución se cumple por la rama ejecutiva en un ámbito de tranquilidad y sosiego, separado de agitaciones que pongan en peligro la paz pública", porque la circunstancia de que la materia contemplada en un Decreto pueda ser objeto de ordenamiento por la "legislación común" u ordinaria, no impide ni excluye que pueda serlo también de la legislación extraordinaria que se expida por el Presidente de la República una vez turbado el orden público como medida idónea para procurar su restablecimiento.
La conexidad o inconexidad del Decreto legislativo con el orden público, resultará de que sus previsiones tengan o no como objetivo y finalidad atacar y destruir las causas políticas, sociales o económicas que hayan originado o mantengan la anormalidad causante de la perturbación de la paz pública.
No puede remitirse a dudas que el Decreto 3196, por su contenido y alcance está dirigido a la regulación de un servicio público fundamental como es el de la salud y la asistencia pública del país. Mediante sus disposiciones se persigue atender este servicio con una adecuada, coordinada e integral organización para que se preste en forma eficiente, general e inmediata, principalmente a los ciudadanos que requieren de esa asistencia por carecer de medios económicos para proporcionársela por sí mismos.
Uno de los motivos invocados por el Gobierno Nacional en el Decreto número 1288 de 1965 que declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República, fue el de la "inseguridad social y los problemas económicos que afectan a la Nación". A su vez, en el Decreto 3196 se adujo entre los fundamentos para su expedición, la necesidad de dictar medidas legales que permitan al Gobierno "proteger a los residentes en Colombia, en su salud y vida mediante la organización y prestación del servicio público pertinente". Así las cosas, no puede discutirse siquiera que la protección de la salud y vida de los ciudadanos de Colombia y principalmente de las clases económicamente menos favorecidas, constituye una cuestión fundamental, básica y necesaria a la cual el Gobierno debe atender preferencialmente en todo trance, puesto que el objetivo principal de la seguridad social es la defensa del hombre, sujeto del Derecho y para cuyo beneficio y utilidad debe legislarse. Si la seguridad social en su objetivo más importante como es la protección de la vida y salud del hombre no se ha alcanzado, o si lograda, siquiera sea en sus aspectos básicos, llega a peligrar, no puede negarse que ello constituye motivo perturbador de la tranquilidad social, de la paz pública, como acertadamente se afirma por el Gobierno en los Decretos ya citados. Si lo anterior es evidente, también lo es que resulta manifiesta y clara la congruencia de las normas del Decreto 3196 de 1965 con la guarda y el restablecimiento del orden público.
Expresa el fallo en los puntos b) y c) que la existencia de diversos criterios directivos y técnicos a que se alude en los fundamentos del Decreto, "no ha desbordado los cauces de la tranquilidad pública, aunque haya producido dificultades de orden administrativo impeditivas de la integración de los servicios". Y agrega que la no alteración de esa normalidad "es, factor determinante en el criterio que adopta la Corte al hacer la calificación que le corresponde" respecto del Decreto sub-judice y sus implicaciones sobre el orden público o su restablecimiento.
Estas consideraciones no son conducentes a determinar la inconexidad de la norma acusada con el restablecimiento del orden público, más bien, ellas dicen relación o son de utilidad al examen de los motivos que pueda invocar el Gobierno para afirmar que se ha alterado el orden público, cuestión de competencia privativa del Presidente de la República, quien de acuerdo con la Constitución es el único responsable de su conservación y a quien la misma Carta le confiere las facultades previstas en el art. 121, para declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, mediante decreto que no cae, por su naturaleza, bajo el control jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia, sino cuando no haya sido firmado por el Presidente y todos los Ministros, o carezca del dictamen del Consejo de Estado, sin que sea necesario que éste se haya proferido favorablemente, como lo tiene establecido la jurisprudencia de la Corte. No está dentro del ámbito de la competencia de la Corte decidir si se ha alterado o no la normalidad ola tranquilidad pública. Arrogarse esa función puede llegar a estorbar la acción del Presidente supremo guardián del orden público, dirigida al cumplimiento de sus ponderosos deberes y al ejercicio de sus facultades extraordinarias para la restauración de la paz y la seguridad social. A la Corte corresponde mantener la integridad de la Constitución, pero sin invadir el campo de competencia atribuido al Presidente de la República y sin olvidar que por mandato mismo de la Carta se halla obligada a cooperar armónicamente con la Rama Ejecutiva a la conservación o restablecimiento de la normalidad.
Es evidente que "no toda situación política, económica o social a cuya solución deba acudir el Estado, implica la perturbación del orden a que se refiere el art. 121 de la Carta". Es igualmente cierto que "para que se justifique la expedición de normas de estado de sitio, es indispensable que éstas ataquen situaciones de orden público no susceptibles de ser conjuradas por los medios ordinarios". Pero estas verdades jurídicas no significan que el Decreto 3196 no tenga conexidad con el restablecimiento del orden público o que no contenga medidas idóneas para destruir las causas que han originado la conmoción interior y la perturbación de la paz.
Estimamos que contra lo que ase afirma en el punto f) de las consideraciones del fallo, "la situación que el Decreto 3196 enjuicia en su parte motiva y en sus ordenamientos procura modificar o reemplazar", sí fue invocada expresamente como factor determinante dela declaración del estado de sitio contemplada en el Decreto 1288 de 1965, como antes tuvimos oportunidad de expresarlo. Pero ocurre además, como la propia sentencia lo advierte y acepta, que las medidas legislativas del Gobierno deben dirigirse a combatir las causas de perturbación del orden público, tanto las existentes en el momento en que este se declara turbado como también las "sobrevinientes" a esa declaración. Y si se estimare que en el Decreto 1288, ya citado, no pueden comprenderse incluidos como motivos de perturbación de la paz pública, los que son objeto de regulación por el Decreto 3196 acusado, es lo cierto y evidente que en éste, de manera expresa se invoca como fundamento para su expedición la urgencia y necesidad de remover los obstáculos y dictar las medidas legales que permitan al Gobierno "proteger a los residentes en Colombia, en su salud y vida", mediante la organización y prestación de los servicios de salud y asistencia pública.
De todo lo anterior, para nosotros resulta manifiesta y clara la relación de conexidad que existe entre las normas contenidas en el Decreto enjuiciado y la guarda del orden público.
Empero, si tal conexidad no se presentase ni advirtiese en forma clara y ostensible, tampoco puede afirmarse, que de manera manifiesta y evidente ese Decreto no tiene relación con dicho objeto, o que lo contraríe o quebrante, es decir, que no se vincula a la guarda del orden público. A lo menos, existiría la duda sobre tal relación, en cuyo caso debió aplicarse la jurisprudencia que se invoca en el fallo, decidiendo la Corte en sentido favorable a la constitucionalidad y vigencia del Decreto Legislativo acusado, pues, en este evento, la calificación del Ejecutivo sobre la conexidad del Decreto con la guarda del orden, debe prevalecer.
II.-
El segundo aspecto por el cual la sentencia enjuicia la constitucionalidad del Decreto 3196, está referido a la "transitoriedad de las normas legislativas dictadas en estado de sitio". El fallo, en la primera parte de este Capítulo contiene un juicioso y acertado examen de esta materia. En él se expresa que la transitoriedad de la norma legislativa dictada por el Gobierno es característica que de un modo general debe satisfacer el ordenamiento en estado de sitio, que es posible que "en ciertos casos de urgencia se den preceptos de estado de sitio que impliquen un cambio de legislación respecto de la que se suspende, en razón de la emergencia misma, por imponerlo así la necesidad de orden político, social o económico que confronta el Ejecutivo". Que tales normas "muy singulares dentro del régimen jurídico extraordinario, sustituyen la legislación suspendida, por otra acorde con la necesidad del restablecimiento del orden". Agrega que "expedida tal legislación, sea conveniente reiterarlas por el legislador ordinario, para que se prolongue su efecto benéfico una vez levantado el estado de sitio. A ello en modo alguno se opone la transitoriedad que deben tener los preceptos legislativos correspondientes. Porque lo prescrito en la Carta es que cesen de regir los mandatos de carácter legislativo cuando el orden público se restablece".
Se dice también que "debe por tanto pensarse, al juzgar sobre la transitoriedad de los Decretos Legislativos y acerca de su constitucionalidad, en que a veces el Legislador Extraordinario puede verse obligado a expedir normas que además de ser medio adecuado para el restablecimiento de la normalidad, por su naturaleza sean idóneas para regular estados permanentes de derecho. Ello, por sí solo, no conllevaría inconstitucionalidad".
Sin embargo, luego de considerarse el aspecto de la"transitoriedad" de la norma legislativa a través de tan claros razonamientos jurídicos, resulta que al hacerse aplicación de tales principios al caso que se examina, se incurre en contradicción manifiesta con lo aceptado antes al expresar la sentencia que, siendo el Decreto 3196 de 1965 "un estatuto de carácter sustancialmente permanente" como se desprende de la simple lectura de sus artículos 2o., 4o. 5o. y 6o. entre otros, debe concluirse que no se cumple el requisito general de la transitoriedad de las normas que deba proferir el Presidente al ejercitar la facultad legislativa que le confiere el art. 121 de la Carta.
La circunstancia de que las normas contenidas en el Decreto acusado, sean por su naturaleza idóneas para regular estados permanentes de derecho no contradice su transitoriedad constitucional. Las necesidades de orden político, social y económico que confronta el Ejecutivo y que debe encarar a través de medidas legislativas para atacar las causas que han originado la conmoción interior o que mantienen la anormalidad, permite que esas medidas se pongan en vigencia, a efecto de conseguir el pronto restablecimiento de la paz y para aliviar la tensión de los hechos sociales que gravitan sobre el orden público. Ello no elimina su transitoriedad; constitucionalmente solo se han de extender al período de turbación del orden público, puesto que restablecida la normalidad ellas dejan de regir. No es por tanto la permanencia probable o hipotética de la norma legislativa lo que conduce en este caso a su inexequibilidad, si se ha dictado con fundamento en las atribuciones del art. 121 de la Constitución, pues, como se deja dicho, por mandato expreso suyo la vigencia se termina al restablecerse el orden público.
III.-
Debemos agregar finalmente, como tuvimos oportunidad de manifestarlo durante la discusión del proyecto de sentencia, que el Ejecutivo invoca en el Decreto 3196 de 1965 como fundamento de su competencia para expedirlo, no solo el art. 121 de la Constitución nacional sino también "facultades legales" que señala específicamente en sus considerandos. Al efecto se aduce la Ley 12 de 1963 "por la cual se ordena al Gobierno la elaboración del Plan Hospitalario Nacional y se dictan otras disposiciones", que por su artículo 1o. dispone que "con el fin de atender a las necesidades de salud y fomentar las iniciativas en este campo, la Nación contribuirá económica y técnicamente a la construcción de Hospitales, Centros de Salud, Ancianatos, Orfanatos, Casas de Rehabilitación, Asilos y demás entidades de Asistencia Pública así como a las ampliaciones, reformas, dotaciones y sostenimiento de los ya existentes" y por su art. 2o. ordena que el Gobierno nacional "elaborará, desarrollará y modificará el Plan Hospitalario nacional, para asegurar una adecuada organización y un criterio unificado en materia de salud pública y asistencia social" señalándose en la misma disposición los aspectos del plan y disponiendo que el Gobierno se abstendrá de celebrar contratos para campañas sanitarias o asistenciales con aquellas entidades que no colaboren con la adopción del Plan Hospitalario Nacional, para asegurar una adecuada organización y un criterio unificado en materia de salud pública y asistencia social" señalándose en la misma disposición los aspectos del plan y disponiendo que el Gobierno se abstendrá de celebrar contratos para campañas sanitarias o asistenciales con aquellas entidades que no colaboren con la adopción del Plan Hospitalario Nacional. También se invocan los Decretos Nos. 1423 de 1960 y 3224 de 1963 que atribuyen al Ministerio de Salud Pública la competencia para elaborar planes y programas a escala nacional sobre la materia.
En vista de tal hecho fuimos de parecer que la Corte debía de examinar, por este aspecto, aunque las disposiciones legales que en él se invocan por el Gobierno, estén fuera de la órbita del enjuiciamiento a que se refiere la proposición del Congreso. Hemos creído y seguimos considerándolo así, que examinada la constitucionalidad del Decreto 3196 no solo a la luz del art. 121 de la Carta, sino también de las autorizaciones contenidas en los ordenamientos legales invocados por el gobierno al expedirlo, tendría que resultar más clara y manifiesta su congruencia con la Ley fundamental.
El hecho de que la Corte haya estimado indispensable declarar que se abstiene de considerar la constitucionalidad del Decreto 3196 por el aspecto de la competencia del Gobierno para proferirlo en desarrollo de las facultades derivadas de los mandatos legales a que hemos hecho referencia, está indicando que lo advertido por la Corporación sobre el "carácter sustancialmente permanente" de algunas de las normas del Decreto, puede tener su apoyo y fundamento en tales disposiciones legales, y no en el estado de sitio. Además, nada se opone a que dentro del cuerpo de un mismo Decreto se contemple la expedición de normas de diversa naturaleza y jerarquía.
Fecha ut supra.
LUIS FERNANDO PAREDES ARBOLEDA
RAMIRO ARAUJO GRAU.
SALVAMENTO DE VOTO DEL H. MAGISTRADO DOCTOR EGREN OSEJO PEÑA AL FALLO INMEDIATAMENTE ANTERIOR.
Ya en otras ocasiones me he tomado la libertad de disentir de la teoría de la conexidad, la cual, en el fondo, no es sino un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia del Decreto legislativo, dictado con fundamento en el art. 121 de la C. Nal; y como no me ha sido posible cambiar de criterio, apuntaré brevemente algunas razones en cuanto concierne al veto del Congreso respecto del D. No. 3196 de 1965 "por el cual se ordena la integración delos Servicios de Salud y Asistencia Pública del País y se dictan otras disposiciones".
1o. El Congreso, en forma por demás, precisa, indica los artículos del precitado decreto que considera violatorios de algunas normas constitucionales; que también cita, quizá en cumplimiento a lo dispuesto en la ley 96 de 1936; por tanto, demanda de la Corte un concepto o juicio de fondo, respecto delos preceptos sustanciales, pero no de cuestiones formales, como la de conexidad o inconexidad de la norma citada, o sea, del Decreto 3196 vetado para llegar a la conclusión de la falta de competencia funcional del Ejecutivo para dictar tal norma con base en el art. 121 de la Carta.
2o. Quien debe conseguir un fin tiene derecho a los medios necesarios para alcanzarlo, según su propio criterio y de acuerdo con las circunstancias insitas en los hechos; o en otros términos, sobre la adecuada proporción de los medios con el fin resuelve quien debe alcanzarlo. Ahora, como el numeral 7o. del art. 120 de la Carta dice que "corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa:... Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado"; y para esto último, como un medio de legítima defensa, lo inviste de facultades extraordinarias el art. 121, debe concluirse que corresponde privativamente al Ejecutivo dictar las medidas que considere necesarias, adecuadas, convenientes o conexas para el restablecimiento del orden, sin que la Corte con el pretexto de resolver el veto del Congreso o una demanda de inexequibilidad promovida por un ciudadano, se tome la atribución de juzgar sobre la conveniencia o inconveniencia de la norma, porque no otra cosa significa la llamada conexidad o inconexidad de ella para el restablecimiento del orden público turbado.
3o. La teoría de la conexidad del decreto para el restablecimiento del orden público, como no existe ni puede existir una norma sustancial para determinarla o definirla, se traduce en la práctica en un concepto subjetivo o personal de la Corte, que de esta manera arrebata al Ejecutivo la facultad de escoger los medios que estime adecuados o conexos para el restablecimiento del orden y para hacer negatorio a la postre el art. 121 de la Carta, en cuanto limita las atribuciones del Ejecutivo sin más norma que el criterio personal de la mayoría de los miembros que integran aquella entidad.
4o. Tan incierto es el principio de la conexidad que en la misma sentencia que se cita, se pretende establecer un criterio, también puramente personal para decidir cuando existe o no aquella discutida modalidad; y así se dice que si aparece evidente, el decreto será exequible; si no aparece tal, será inexequible; y si fuere dudosa se resolverá a favor de la vigencia o constitucionalidad de la disposición en tela de juicio. Más con esta tautología no se hace sino incidir en una petición de principio o en un círculo vicioso, porque siempre será la opinión subjetiva o personal de los falladores la que prevalecerá sin referencia a ninguna norma objetiva.
5o. El Ministro de gobierno, en el testimonio dejado ante el Senado, pone de manifiesto la conexidad de las medidas tomadas por el Decreto 3196 de 1965, en los siguientes términos:
"Dentro del criterio adoptado por el gobierno para la legislación de emergencia, se ha dado fundamental importancia a los aspectos social y económico del orden público. En el caso concreto del decreto 3196, tal como lo expuso el señor Ministro de Salud, cuando fue expedido se encontraba el país al borde de una gravísima situación hospitalaria, de inmediatas repercusiones sociales. Se consideró que las medidas de carácter social que se expedían eran de urgencia fundamental y de indudable vinculación con la supresión de las causas de turbación del orden público".
Como puede verse, la conexidad resulta según el criterio de cada cual y de acuerdo con las informaciones del hecho que tenga, seguramente ignoradas o desconocidas por quienes no tienen el deber ni la ocasión de conocerlas.
6o. Se afirma también que el Ejecutivo, en desarrollo de las facultades que le confiere el art. 121 citado, no puede dictar normas de carácter permanente; sin embargo, debe anotarse que los remedios para restablecer el orden público deben ser de igual naturaleza a las causas que lo provocaron; y si para tal restablecimiento deben removerse causas permanentes, de la misma naturaleza serán los decretos legislativos; y al contrario, bastarán preceptos transitorios para enmendar o corregir causas de igual naturaleza.
Ahora como estas normas dejarán de regir en cuanto se levante el estado de sitio, el Ejecutivo debe someter a la aprobación o modificación del Congreso aquellas que, por razón de las circunstancias, tengan el carácter de permanentes, para que, llenada esta formalidad y restablecido el orden público, pueda levantarse el estado de sitio. Esto es tanto más lógico si se tiene en cuenta que el Congreso, en virtud de la reforma del año de 1960, está reunido mientras subsista el estado de sitio; y su misión, como lo dijo la Corte, no puede limitarse a la facultad de vetar los decretos legislativos del Ejecutivo, sino que también podrá, si las circunstancias así lo exigen, elevarlos a la categoría de leyes permanentes.
7o. En vía de una simple información y para completar los motivos expuestos, me permito transcribir algunos apartes del salvamento de voto que suscribí con ocasión de la sentencia de 24 de julio de 1961 de la Corte en Sala Plena en relación con la inexequibilidad de algunos artículos del Decreto 12 de 4 de junio de 1959;
"I. Consecuencias de la declaración de estado de sitio.- Desde que el Presidente, con las formalidades prescritas en el art. 121 de la C. N. Declara en estado desitio toda la República o parte de ella, adquiere la competencia suficiente para dictar decretos legislativos con la doble finalidad de suspender las disposiciones legales incompatibles en el estado desitio y de legislar sobre las materias necesarias para el restablecimiento del orden público, pues sus facultades no pueden considerarse puramente negativas, como suspender leyes, sino que debe dictar los ordenamientos necesarios para llenar a cabalidad con los deberes que le competen, previstos en los arts. 16, 120, 121 etc. de la Carta.
"...............
"II. Interpretación del artículo 214 de la C. N., La Corte Suprema, en ejercicio de la competencia que le otorga el art. 214 de la C. N. Solamente puede decidir sobre los puntos de puro derecho, en cuanto las normas acusadas violen directamente algún precepto constitucional, sin que le sea lícito considerar elementos de hecho, sujetos a la facultad discrecional del Congreso o del Ejecutivo en su caso.
"El Control jurisdiccional delas leyes, de los decretos extraordinarios o delos decretos legislativos, según los preceptos de la Constitución, se llevan a efecto por acusación promovida por cualquier ciudadano (art. 214), o bien, en cada caso particular, por preferencia delas normas constitucionales sobre las de la ley que fueron incompatibles con aquella, a juicio del juzgador que conoce del respectivo pleito.
"En el primer caso, la jurisdicción es privativa de la Corte Suprema de Justicia, que en tales casos pronuncia una sentencia erga omnes, con valor absoluto, mediante el procedimiento previsto en la ley 96 de 1936. En el segundo, la declaración solamente tiene valor relativo, porque simplemente se deja de aplicar la ley o decreto calificados de inconstitucionales en el caso concreto y dentro del juicio en el cual se ha invocado la excepción de inexequibilidad del precepto.
"Cuando la Corte Suprema conoce de un juicio sobre inexequibilidad de una ley o decreto, para decidir la cuestión, solamente le es lícito considerar los puntos de derecho, no los de hecho por las siguientes razones:
a). Decidir sobre la conveniencia o inconveniencia de una norma, contenida en una ley o decreto, corresponde a los poderes discrecionales del Congreso o del Ejecutivo, que no pueden estar sujetos a juzgamiento desde que se trata de poderes que no están ni pueden estar regulados.
"Si una ley dictada por el Congreso, no puede ser declarada inconstitucional por inconveniente, la misma razón existe para que se decida lo propio respecto de un decreto extraordinario o legislativo.
"b). Si cada rama del poder público debe actuar dentro de su competencia, las cuestiones de hecho sobre conveniencia o inconveniencia o respecto de incompatibilidades, le está confiada a quien tiene la atribución de expedir la correspondiente norma o acto, sin que le sea lícito a la Rama Jurisdiccional declarar una inexequibilidad por razones de inconveniencia o porque existen otros medios mejores, o porque los medios propuestos o decretados se prestan a posibles abusos, pues si procede en otra forma, si emite juicio o juzga sobre tales elementos, invade ajenas atribuciones y viola los preceptos constitucionales que fijan la competencia de cada rama.
"c). Los anteriores conceptos cobran especial importancia si se tiene en cuenta que la Ley 96 de 1946, en cuanto fija el procedimiento para el ejercicio de la acción pública del artículo 214 de la C.N., no señaló un término para aducir pruebas, necesario e indispensable para establecer o demostrar los hechos conducentes, porque, según la técnica probatoria, el juez no puede dar por ciertos sino los acreditados en forma eficiente en el proceso, sin que el personal conocimiento de ellos pueda servir de fundamento al fallo, conocimiento que cambiaría de un juez a otro, aún dentro de un mismo cuerpo colegiado, según la información personal de que disponga cada uno.
"d). Los artículos 86 y ss de la Constitución Nacional reglamentan el veto del Gobierno a los proyectos de ley del Congreso, los cuales pueden objetar por inconvenientes o por motivos de inconstitucionalidad; en el primer caso, la colisión de apreciaciones se resuelve a favor del Congreso, según lo previsto en el art. 88; pero si el veto tiene por fundamento la inexequibilidad, el art. 90 en armonía con el artículo 214 de la Carta, deja la resolución del problema, como punto de derecho al fallo de la Corte, que no podría entrar a decidir sobre cuestiones de hecho sujetas al poder discrecional de las otras dos ramas del Poder Público; y lo que ocurra en este caso, por las mismas razones, sucede en los demás enumerados en el artículo 214.
"III.- Testimonio de autoridad. El Control jurisdiccional de las leyes por motivos constitucionales, nació de la jurisprudencia o doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte América, que llegó a la conclusión de que, en caso de incompatibilidad entre la constitución federal con alguna ley general o particular de algún Estado, debían aplicarse de preferencia los preceptos de aquella, en el caso particular sometido a juicio, porque allá no existe una norma semejante al artículo 214 de la C. N.
"No obstante la diferencia anotada, como se verá a continuación, las doctrinas de la Suprema Corte estadinense, ratifica los principios expuestos antes.
"Si alguien –dice la nota de presentación del editor- se halla especialmente autorizado para hablar de la Suprema Corte de los Estados Unidos, pieza fundamental en el delicado mecanismo constitucional de la gran democracia del norte, es Charles Evans Hughes, el anciano jurista norteamericano que la presidió desde 1930 a 1941".
"Con esta somera información paso a copiar algunos apartes de su obra denominada "La Suprema Corte de Estados Unidos, con prólogo del mejicano Antonio Carrillo Flórez y traducción de Roberto Molina Pasquel y Vicente Herrero.
"Como remate del aparte titulado "Introducción Fundamentos", el autor deduce cuatro principios que confirma con la cita de los casos resueltos.
"Primero – Desde el comienzo, la Corte se limitó a su tarea judicial de resolver pleitos reales. Esta era la intención constitucional que establecía expresamente que la Corte conocería de casos y controversias.." (pag. 46).
"Este principio de la jurisprudencia americana tiene aplicación en cuanto se trate de invocar el art. 214 de nuestra C., o sea, la inconstitucionalidad del precepto por vía de excepción en un proceso.
"Segundo.- Un segundo principio es el de que la Corte no debe entender de cuestiones que sean consideradas como de naturaleza puramente política y no judicial.." (pag. 490).
"Tercero.- La Corte no debe entrar a decidir cuestiones sobre validez constitucional de la legislación, a menos que estas cuestiones se planteen y tengan que ser necesariamente resueltas. La Corte considera que en el caso en que una ley es razonablemente susceptible de dos interpretaciones distintas, una de las cuales la haría inconstitucional y la otra válida, es su deber adoptar la interpretación que deja a salvo su constitucionalidad. Como corolario, si la ley es susceptible de dos interpretaciones, una de las cuales alude el planteamiento de una cuestión constitucional dudosa, en tanto que otra obliga a plantearlo, la Corte se pronunciará por la primera de ellas.." (pag. 51).
"Cuarto.- Otro principio establecido es el que la Suprema Corte no se ocupa de revisar cuestiones de política legislativa. Nos encontramos aquí con uno de los supuestos optimistas que hacen practicable nuestro sistema de gobierno. Los Tribunales consideran que, en su esfera, el legislativo se halla en posesión de todos los conocimientos útiles, y es el depositario de la sabiduría. Mientras actúa dentro delos límites del poder legislativo, los hechos del proceso legislativo no son objeto de consideración judicial.
"cuando la Corte se enfrenta con el problema de si un acto legislativo es arbitrario y rebasa los límites de la razón que se considera implícita en la concepción fundamental del debido proceso jurídico, o de igual protección de las leyes, puede ser difícil trazar la línea divisoria entre lo que e considera como completamente irrazonable y lo que se estime imprudente. Es indudablemente cierto que aquellos hombres que poseen la convicción arraigada de que la legislación es imprudente fácilmente pueden pasar a sostener que la ley es enteramente irrazonable. Pero la distinción existe, sin embargo, y el juez escrupuloso la tiene siempre en cuenta. El juez reconoce que antes de traspasar los límites constitucionales existe un amplio margen de discreción legislativa, lo que le obliga a no permitir que le dominen sus opiniones acerca del ejercicio adecuado de esa discreción. El juez trabaja con un espíritu objetivo. Si se arguyera que es imposible lograr un dominio de sí mismo de tal magnitud y que las apreciaciones políticas y económicas han de influir incluso en el juez más escrupuloso, reflejándose en la sentencia, aunque sea de modo inconsciente, se puede contestar diciendo que los jueces están sosteniendo continuamente la validez de ciertas leyes que, de ser legisladores, condenarían según todas las posibilidades.. (pag. 53).
"Luego Agrega: El corolario de este principio es que la Corte no inquiere los motivos del Congreso o del poder legislativo del Estado. Como dijo el Magistrado Brandeis al exponer la opinión de la Suprema Corte que sostuvo la validez dela ley de prohibición de bebidas alcohólicas en tiempo de guerra: "Ningún principio de nuestra Constitución está tan firmemente establecido como el de que, al resolver sobre la validez de una ley, esta Corte no pueda inquirir los motivos tenidos en cuenta por el Congreso para dictarla... (pag. 53).
"Se podría afirmar con razón sobrada 'que un gobierno investido de tan amplios poderes, de cuyo debido ejercicio dependen de modo vital la felicidad y la prosperidad de la Nación, tiene también que estar investido de medios amplios para su ejecución'. A un gobierno que tiene el derecho de hacer una ley y al que se ha impuesto la tarea de llevarla a cabo debe permitírsele seleccionar los medios para ello de acuerdo con los dictados de la razón la Constitución no dejaba 'al razonamiento general' el derecho del Congreso a emplear los medios necesarios. Autorizó al Congreso para hacer todas las leyes que fueren necesarias y apropiadas para el ejercicio de los poderes que le están expresamente concedidos. El Magistrado presidente estimaba que la palabra 'necesariamente' no implicaba ¿una necesidad física absoluta'. Esta palabra no quería decir, con frecuencia, sino lo 'conveniente, útil o esencial para otro'; y después de muchos ejemplos, el presidente llegaba a formular su principio fundamental: "Si el fin es legítimo y está en el ámbito de la Constitución, todos los medios que sean apropiados o que se adapten evidentemente a ese fin, que no estén prohibidos, sino que concuerden con la letra y con el espíritu de la Constitución, serán constitucionales.." (pags. 102-103).
"También se sostuvo que la constitucionalidad de lo hecho por el Congreso al tomar posesión y control de las líneas telegráficas y telefónicas, y la Suprema Corte decidió que tanto la cuestión de si el ejercicio del poder conferido al Presidente por el Congreso en la resolución conjunta de 16 de julio de 1918 estaba justificado por las condiciones de aquella época, como la de si había actuado por motivos adecuados, eran cuestiones relativas a los poderes discrecionales del ejecutivo y su conocimiento no correspondía a los Tribunales.." (pag. 108".
"Según los apartes transcritos para decidir sobre la constitucionalidad de una norma, a la Corte le está vedad inmiscuirse en la consideración de los móviles o motivos que determinaron al Congreso o al Ejecutivo, en el caso del art. 121 de la C.N., para dictarla, porque la apreciación de hechos está reservada a quien tiene competencia para expedirla, como ocurre con la conveniencia o inconveniencia, compatibilidad o incompatibilidad y la conexidad o inconexidad de la norma expedida, máxime si se trata de resolver problemas de una situación anormal, cuando parte del territorio nacional está sometido al estado de sitio o ley marcial.
"Pueden expedirse decretos legislativos notoriamente convenientes y conexos para el restablecimiento del orden público y, sin embargo, ser manifiestamente inconstitucionales, como si ahora, para reprimir los atroces y reiterados genocidios, el Gobierno dictará un decreto por medio del cual estableciera la pena de muerte para estos horrendos delitos, que no carecen de objetividad o realidad.
"Y es que la inconstitucionalidad de una norma no surge del juicio o confrontación con los hechos, sino con los preceptos escritos de la Constitución, que el juzgador no puede deformar o modificar mediante el establecimiento de condiciones o supuestos no exigidos o no previstos por el Constituyente.
"Para la cabal y exacta aplicación del art. 61 de la C.N. basta que esté vigente el estado de sitio en la región en donde se aplicará el Decreto acusado, porque, declarado el estado de sitio, ipso jure desaparece la prohibición relativa allí contenida, sin que sea menester invocar incompatibilidad con determinada norma, pues el gobierno, en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 121 de la C., no está obligado a una labor puramente negativa, como la de suspender leyes incompatibles, sino que, por su propia iniciativa, puede dictar las medidas que, a su juicio, contribuyan a restablecer el orden público perturbado por el bandolerismo, por ejemplo, investir a los jueces de instrucción de la facultad de fallar en primera instancia los procesos descritos en el art. 1o. del Decreto No. 12".
8o. Las anteriores consideraciones se refieren principalmente, al art. 214 de la Carta, pero son valederas respecto de la facultad que el art. 1o. del A. L. No. 1o. de 1960, en el inciso 2o., confirió al congreso para vetar los decretos que considere violan la Constitución en las normas sustanciales, más no respecto de circunstancias al Ejecutivo, como aquella de la conexidad.
9o.- No está por demás observar que los considerandos del decreto acusado hacen alusión a la sentencia de la Corte, aprobada por mayoría de fecha 24 de julio de 1961, sobre inexequibilidad de algunos artículos del decreto 12 de 4 de junio de 1959, como el que dice:
"3.- Que por la declaración de estado de sitio no desaparece la legalidad, está obviamente prescrito en la Carta. Porque el Gobierno carece de poder para derogar las leyes, y solo está habilitado para suspender las quesean incompatibles con el estado de sitio'.
"Esta limitación es de importancia cardinal, puesto que ningún motivo diferente de la incompatibilidad de ciertas y determinadas normas legales con el estado de sitio puede invocarse legítimamente por el Gobierno para suspenderlas. No basta que puedan ser perfeccionadas o reemplazadas por otras mejores a juicio del Gobierno. Es necesario que la ruptura del orden público objetivamente se halle en relación inmediata y directa, por nexo de causalidad eficiente, con ciertas y determinadas leyes que, por lo mismo, son o han llegado a ser el origen del desorden o una valla verdadera para el regreso a la normalidad".
Fecha ut supra.
EFRÉN OSEJO PEÑA
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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