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Sentencia C-947/14
Referencia: Expediente LAT-427
Asunto: Revisión de constitucionalidad del “Acuerdo de Servicios Aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011 y de su Ley aprobatoria 1689 de 17 diciembre de 2013.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., 4 de diciembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de constitucionalidad del “Acuerdo de Servicios Aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011 y de su Ley aprobatoria 1689 de 17 de diciembre de 2013.
ANTECEDENTES
Con fundamento en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió, con oficio número OFI13-00149038/JMSC 33020, del 18 de diciembre de 2013 y radicado en la Secretaria General de esta Corporación en la misma fecha, fotocopia autenticada de la Ley 1689 del 17 de diciembre de 2013, para efectos de su revisión de constitucionalidad.
Por auto del 11 de febrero de 2014, la Corte Constitucional avocó conocimiento para ejercer la revisión de constitucionalidad del 'Acuerdo de Servicios Aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía', suscrito en Ankara, el 18 de noviembre de 2011” y de su Ley aprobatoria 1689 de diciembre 17 de 2013 y ordenó la práctica de pruebas.
Vencido el periodo probatorio, el Magistrado Sustanciador, con auto del 27 de junio de 2014, ordenó: i) fijar en lista las normas acusadas; ii) correr traslado al Procurador General de la Nación; y iii) informar la iniciación del proceso de constitucionalidad a los Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Transporte, Comercio Industria y Turismo, al igual que a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROVICIL, y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, para que intervinieran en el presente proceso.
Surtidos los trámites constitucionales y legales de este proceso de revisión, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria.
TEXTO DE LA NORMA
La ley aprobatoria del Acuerdo cuya revisión de constitucionalidad se realiza por la Corte Constitucional, fue publicada en el Diario Oficial número 49007 del 17 de diciembre de 2013 y por su extensión, se presenta como anexo de esta sentencia.
INTERVENCIONES RECIBIDAS EN TÉRMINOS
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El apoderado especial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó intervención en la que solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del Tratado y de su ley aprobatoria, que son objeto de revisión constitucional.
Para el representante judicial del Ministerio, la Ley 1689 de 2013 se ajusta a la Constitución y al derecho internacional, ya que facilita la expansión de oportunidades de servicios aéreos internacionales, al estimular el aumento de las relaciones comerciales, turísticas y de inversión, entre Colombia y Turquía.
Finalizó su intervención manifestando que no encontró objeciones, ni obstáculos técnicos, en relación con el componente ambiental del Acuerdo, por lo que solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del mencionado instrumento internacional.
Ministerio de Relaciones Exteriores
La directora de asuntos jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores presentó intervención en la que solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la Ley 1689 de 2013.
Después de realizar una breve reseña del contenido del Acuerdo suscrito entre Colombia y Turquía, describió el impacto de la aprobación del Convenio en la generación de oportunidades comerciales, facilidades en la oferta, promoción y venta de servicios aéreos y el respeto por la libre competencia.
Consideró que las disposiciones del Acuerdo garantizan el respeto por la legislación nacional y la sujeción a instrumentos internacionales, en materia de seguridad en la aviación civil y la protección del ambiente. En relación con el trámite legislativo, manifestó que se respetó el ordenamiento constitucional y legal, por lo que reiteró su solicitud a la Corte de declarar la exequibilidad de la norma bajo estudio.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
A través de apoderado judicial, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, presentó intervención en el presente proceso y solicitó a esta Corporación, la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Acuerdo y de su ley aprobatoria, que son objeto de estudio por la Corte.
Destacó el interviniente que el Acuerdo es importante para el país en materia de desarrollo comercial, social, económico y turístico, al promover, en estos escenarios, entornos competitivos y de equilibrio entre las partes que lo firman.
En materia aduanera y de gravámenes para las partes expuso como referente jurisprudencial la sentencia C–132 de 2014, en la que esta Corporación revisó la constitucionalidad de la Ley 1600 de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América.” y concluyó que el artículo 7º que hace relación al carácter de exentos, en términos aduaneros, de los equipos que se encuentran a bordo de las aeronaves, así como los insumos para la operación, entre otros, son constitucionales en la medida que se encuentran bajo la supervisión y control de las autoridades aduaneras de cada país y se cumpla con el requisito de reciprocidad.
Para concluir, manifestó que el trámite y el contenido del Acuerdo y de su ley aprobatoria, se ajustan a los preceptos constitucionales.
INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS
Se recibieron de forma extemporánea en la Secretaria General de esta Corporación, las intervenciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[1], Ministerio de Transporte[2], y de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL[3], que coincidieron en solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Acuerdo y de su ley aprobatoria. Sin embargo, no serán tenidas en cuenta para la adelantar la revisión de constitucionalidad de la referencia.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en concepto número 5809 del 31 de julio de 2014, solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD, sin ninguna clase de condicionamiento, del “Acuerdo de servicios aéreos entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011, aprobado con Ley 1689 del 17 de diciembre de 2013.
A tal conclusión arribó, como consecuencia del análisis formal y material de la ley aprobatoria del Acuerdo internacional. En efecto, desde la perspectiva formal, determinó que la etapa pre – legislativa, se surtió de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados, firmada el 23 de mayo de 1969. En relación con la etapa legislativa, consideró que el trámite surtido en el Senado de la República, se realizó con respeto a los requisitos constitucionales y legales de publicidad, tiempo entre debates, reglas de quorum y mayorías y del deber de anuncio previo, establecido en el artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.
En el trámite legislativo surtido ante la Cámara de Representantes, el representante del Ministerio Público advirtió la ruptura de la cadena de anuncios en la sesión del 30 de octubre de 2013[4]. Sin embargo, ésta se reactivó en sesión del 5 de noviembre de 2013, hasta la sesión del 19 de noviembre del mismo año, en la que se discutió y aprobó el proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo.
Esta situación para la Vista Fiscal, no generó un vicio en el procedimiento toda vez que el proyecto: i) fue discutido y aprobado en sesión previamente anunciada; y ii) el anuncio se realizó en sesión distinta en la que se efectuó la votación. Así las cosas, según el Ministerio Público, en reiteración de lo establecido por esta Corporación, “… no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura (en la cadena de anuncios) fue anunciado en la sesión inmediatamente anterior a la votación del proyecto.” [5].
El aspecto material del Acuerdo aprobado mediante Ley 1689 de 2013, según la Vista Fiscal, supera el juicio de constitucionalidad, ya que permite la realización de los artículos 226 y 227 de la Constitución, en relación con la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
En relación con la figura de la “múltiple designación”, entendida como el derecho de cada parte contratante de elegir una o más aerolíneas, para que éstas puedan operar los servicios aéreos de acuerdo a los términos contenidos en el Instrumento internacional, consideró el agente del Ministerio Público que respeta el principio de la libre competencia, ya que el artículo 15 del Acuerdo en revisión, estableció el deber de los Estados de informarse mutuamente sobre sus leyes, políticas y prácticas internas en materia de competencia.
En ese orden de ideas, advirtió que el Estado colombiano, al implementar el Acuerdo, debe garantizar el acceso en condiciones de igualdad a los procesos internos de designación de las aerolíneas que podrán operar los servicios aéreos, en los términos del Instrumento internacional.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Conforme a lo establecido en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional la revisión de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias.
Esta Corporación ha manifestado que el mencionado control se caracteriza por ser: i) previo al perfeccionamiento del tratado pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción Presidencial; ii) automático, pues debe ser enviado a la Corte Constitucional por el Presidente de la República, dentro de los 6 días siguientes a la sanción gubernamental; iii) integral, puesto que el análisis de constitucionalidad se realiza tanto a los aspectos formales como a los materiales de la ley y el tratado; iv) tiene fuerza de cosa juzgada absoluta; v) es un requisito sine qua non para la ratificación del Acuerdo; y vi) tiene una función preventiva, en tanto que, su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano[6].
Reglas y subreglas jurisprudenciales para el ejercicio de la revisión formal de constitucionalidad del Acuerdo internacional y su ley aprobatoria.
La revisión del aspecto formal del tratado internacional y su ley aprobatoria comprende 2 dimensiones: i) el análisis de la representación válida del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo internacional; y ii) la plena observancia del trámite legislativo dispuesto para su ley aprobatoria.
En efecto, las leyes aprobatorias de tratados internacionales no disponen de un procedimiento legislativo especial, por lo que el trámite que debe seguirse es el de las leyes ordinarias, salvo por 2 especiales requisitos: i) el debate debe iniciarse en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (art. 154 C.P.); y ii) una vez ha sido sancionada la ley por el Presidente, deberá remitirla a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes, para efectos de la revisión de constitucionalidad (Art. 241 – 10 C.P.)[7].
En ese orden de ideas, las reglas y subreglas jurisprudenciales que guían la labor de esta Sala en el ejercicio de la revisión formal de la constitucionalidad del tratado internacional y su ley aprobatoria, son:
Fase previa gubernamental
Representación válida del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del tratado internacional[8].
a.1. Parámetros de verificación
Ha señalado esta Corporación[9], que la revisión constitucional de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias, incluye el examen de las facultades del representante del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del respectivo instrumento internacional.
Tal verificación ha sido realizada por la Corte con base en los artículos 7º a 10º de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, incorporada al ordenamiento interno por la Ley 32 de 1985, por remisión que hace el artículo 9º de la Carta en el sentido de que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios aceptados por Colombia.
Como consecuencia de lo anterior, existe una representación válida del Estado colombiano:
Cuando la persona delegada presenta plenos poderes (7.1-a).
Cuando de la práctica del Estado o de otras circunstancias, se presume que existe la intención de considerar a la persona que participa en la negociación como la representante del Estado para esos efectos, se prescinde de la presentación de plenos poderes (7.1-b).
Cuando se presume a partir de las funciones que cumple la persona delegada, que no tiene que presentar plenos poderes (7.2). En este evento, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: i) los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); ii) el jefe de la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y iii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de ésta (7.2-c)[10].
Siguiendo con las reglas jurisprudenciales para el análisis formal de la fase previa gubernativa, se tiene además:
Aprobación presidencial y orden de someterlo a consideración del Congreso de la República (art. 189 No. 2 C.P.).
Fase legislativa
Presentación del proyecto de ley aprobatoria ante el Senado de la República por parte del Gobierno (art. 154 C.P.).
Publicación oficial del proyecto de ley aprobatoria (art. 156 Ley 5ª de 1992)
Inicio del trámite legislativo en la comisión correspondiente del Senado de la República (art. 154 C.P.).
Publicación de la ponencia para debate en comisión y plenaria (art. 157 y 185 Ley 5ª de 1992)
Anuncio previo de votación (art. 160 C.P. adicionado por el art. 8 Acto Legislativo 03 de 2003)
Subreglas jurisprudenciales.
La Corte ha definido el objetivo del anuncio previo de los proyectos de ley, a partir de la estrecha relación con la eficacia del principio democrático. En ese sentido, lo que se pretende con esta exigencia constitucional es que los congresistas conozcan con la suficiente antelación el momento en que las iniciativas se someterían a consideración de las cámaras, sin que sean sorprendidos por votaciones inesperadas. Es una condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de trasparencia en el proceso de creación legal[11].
Las subreglas jurisprudenciales[12] para analizar el cumplimiento del anuncio previo como requisito son:
No exige el uso de fórmulas sacramentales: No se exige el uso de expresiones lingüísticas determinadas, lo importante es que tengan la entidad suficiente para transmitir inequívocamente la intención de someter a votación un determinado proyecto. La Corte ha aceptado el uso de expresiones como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”.
ii. Determinación de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, de lo contrario, hace de aquél un anuncio no determinado ni determinable que no cumple con la exigencia constitucional: si bien la exigencia constitucional parte de que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse la votación siempre que sea determinable. Esta Corporación ha avalado expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana”.
iii. Continuación de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación. Sin embargo ante su ruptura, no existe vicio de procedimiento cuando el proyecto hubiere sido anunciado para debate en sesión anterior a la aprobación: frente al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en la sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley.
iv. Se cumple con el requisito de anuncio previo del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista, finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, lo cual puede corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las actas de comisión o plenaria de cada Corporación legislativa[13].
De esta manera, la Corte reitera las subreglas jurisprudenciales relacionadas con la exigencia del anuncio previo de los proyectos de ley.
i. Votación. Exigencias de quorum y mayorías (art. 145 y 146 C.P.). El quorum deliberatorio será de una cuarta parte de los miembros del Congreso en pleno, Cámara o Comisión. El quórum decisorio exige la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación. En relación con la toma de decisión, se requerirá la mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.
Requisito temporal. Que entre el primer y segundo debate, medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
Además, el trámite del proyecto de ley aprobatoria no podrá exceder de 2 legislaturas (art. 162 C.P.)
Fase posterior a la legislativa
Sanción Presidencial y remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes (art. 241 – 10 C.P.).
Aplicación de las reglas jurisprudenciales para la revisión material de constitucionalidad del Acuerdo internacional y de su ley aprobatoria, en el caso concreto.
La revisión material se realiza con la confrontación de las disposiciones del texto del acuerdo internacional y el de su ley aprobatoria, con las disposiciones constitucionales, para determinar si se ajustan o no al Ordenamiento Superior.
Establecido el marco de análisis, esta Corporación asume la revisión integral del “Acuerdo de Servicios Aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011 y de su Ley aprobatoria 1689 de 17 diciembre de 2013.
Revisión formal de constitucionalidad de la Ley 1689 de 17 de diciembre de 2013
Procede la Sala a realizar la revisión formal de constitucionalidad del trámite de expedición de la Ley 1689 de 17 de diciembre de 2013, con base en las reglas y subreglas jurisprudenciales definidas anteriormente.
Fase previa gubernamental.
El Acuerdo de servicios aéreos celebrado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía, fue suscrito en Ankara el 18 de diciembre de 2011 y la representación del Estado colombiano fue ejercida por la doctora María Ángela Holguín Cuellar, en función de su cargo como Ministra de Relaciones Exteriores[14].
Lo anterior permite concluir a esta Corporación que la representación del Estado fue válida, a la luz del literal a) del numeral 2º del artículo 7º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, disposición que no exige que se le otorguen plenos poderes a la Ministra de Relaciones Exteriores, dado que la celebración de tratados internacionales se encuentra dentro sus funciones ordinarias.
Aprobación Presidencial y orden de someterlo al Congreso de la República
El 10 de mayo de 2012, el Presidente de la República aprobó el Acuerdo internacional de servicios aéreos celebrado entre Colombia y Turquía y ordenó someterlo a consideración del Congreso de la República[15], por lo que se cumplió con la obligación contenida en el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución Política, que establece como una de sus funciones la celebración de tratados internacionales y el deber de someterlos a la aprobación del Congreso.
Fase legislativa
Trámite en el Senado de la República
Las Ministras de Relaciones Exteriores, y de Transporte, doctoras María Ángela Holguín Cuellar y Cecilia Álvarez-Correa Glen respectivamente, presentaron el 7 de noviembre de 2012, en la Secretaria General del Senado de la República, el proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo de servicios aéreos celebrado entre Colombia y Turquía, que fue radicado bajo el número 153/2012[16]. La publicación del proyecto de ley aprobatoria junto con su exposición de motivos, se realizó en la Gaceta del Congreso número 776 del 8 de noviembre de 2012.
De esta manera se cumplieron los requisitos de: i) iniciación del trámite en el Senado de la República por tratarse de relaciones internacionales; y ii) publicación del proyecto previa a la iniciación del trámite legislativo en la Comisión Segunda de esa Corporación, que como se verá a continuación, fue anunciado para primer debate el 5 de diciembre de 2012, según lo establecido en los artículos 154 de la Constitución Política y 156 de la Ley 5ª de 1992.
La publicación de la ponencia favorable para primer debate se realizó en la Gaceta del Congreso número 880 del 4 de diciembre de 2012[18], en cumplimiento del artículo 157 de la Ley 5ª de 1992.
La cadena de anuncios previos del proyecto de ley para su aprobación en primer debate en la Comisión Segunda del Senado, se desarrolló de la siguiente manera:
Observa la Corte que en el acta número 25 del 5 de diciembre de 2012, la convocatoria para la próxima sesión se fijó para el “día miércoles a las 9:00 a.m.”, sin embargo, la siguiente sesión se realizó sólo hasta el 2 de abril de 2013 según consta en el acta número 26 de la misma fecha, momento en el que se hace nuevamente el anuncio previo para debate y aprobación para la próxima sesión convocada “… mañana a partir de las 10:00 a.m…”[20], que se llevó a cabo el 3 de abril del mismo año[21] y en la que finalmente se aprobó el proyecto de ley en primer debate, según consta en el acta número 27.
Considera la Sala que el requisito del anuncio previo del debate del proyecto de ley, según lo exige el artículo 160 de la Constitución Política, fue cumplido en esta primera etapa. En efecto, para anunciar con la debida antelación el debate del proyecto de ley se usó la expresión “Próxima sesión”, que en este caso concreto, era claramente determinable con el consecutivo de actas, sin que se verificara una ruptura en la cadena de anuncios.
La aprobación del proyecto de Ley en primer debate se realizó el 3 de abril de 2013. El quorum deliberatorio se constituyó con 4 de los 13 integrantes de la Comisión Segunda del Senado y el quorum decisorio con 11 parlamentarios. La forma de votación fue ordinaria por unanimidad[22], lo que constituye una excepción a la exigencia del voto nominal y público, conforme lo establece el numeral 16 del inciso 3º del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011.
La publicación del texto de ponencia favorable para segundo debate en Plenaria de Senado, se realizó en la Gaceta del Congreso número 196 de 10 de abril de 2013[23], en cumplimiento de los artículos 185 y 157 de la Ley 5ª de 1992.
La cadena de anuncios previos del proyecto de ley para su aprobación en segundo debate en Plenaria de Senado, se desarrolló de la siguiente manera:
Conforme a lo expuesto, la Sala considera que se ha cumplido con el requisito de anuncio previo del proyecto de ley, al verificarse una cadena ininterrumpida de anuncios, y el uso de la expresión “próxima sesión”, completamente determinable y verificable con el consecutivo de actas de sesión Plenaria de Senado, hasta la sesión del 15 de mayo de 2013, previa a la sesión del 21 de mayo del mismo año, en la que se realizó finalmente la aprobación del proyecto de ley.
La aprobación del proyecto de ley en Plenaria de Senado, como se indicó previamente, se llevó a cabo el 21 de mayo de 2013. Es evidente que se realizó en un término superior a 8 días, en relación con la fecha del primer debate efectuado en la Comisión Segunda de esa misma Corporación, que tuvo lugar el 3 de abril de 2013, en aplicación de lo establecido en el artículo 160 de la Constitución Política.
En materia de quorum deliberatorio y decisorio, se cumplió esta exigencia, toda vez que el debate y aprobación se efectuaron con la presencia de 67 senadores[25]. La votación del proyecto se realizó de forma nominal y pública, con 51 votos a favor del proyecto de ley, y 16 en contra[26], según certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación de fecha 19 de febrero de 2014[27], dando cumplimiento al requisito de votación nominal y pública contenido en los artículos 133 de la Constitución Política y 129 de la Ley 5ª de 1992.
Trámite en la Cámara de Representantes
El trámite en la Cámara de Representantes inició con la publicación del informe de ponencia favorable para primer debate en la Gaceta del Congreso número 536 del 25 de julio de 2013[28], en cumplimiento con lo establecido en el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992.
La cadena de anuncios previos del proyecto de ley para su aprobación en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, se desarrolló de la siguiente manera:
En Comisión de Cámara de Representantes, el anuncio para debate del proyecto de ley se realizó con la debida antelación, utilizando la expresión “próxima sesión”, de manera ininterrumpida y claramente determinable con el consecutivo de actas de sesión números 2 y 3, de 30 y 31 de julio de 2013 respectivamente, hasta la aprobación del proyecto de ley llevada a cabo en sesión del 6 de agosto de 2013, según acta número 4 de la misma fecha.
En este orden de ideas, considera la Sala que se cumplió con el requisito de anuncio previo del debate para el proyecto de ley, sin que existiera ruptura en la cadena de anuncios previos para debate del proyecto, tal y como lo establece el artículo 160 de la Constitución Política.
El inicio de la sesión del 6 de agosto de 2013, de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se realizó con quórum deliberatorio[31]. La aprobación del proyecto de ley tuvo quórum decisorio y votación por unanimidad de 14 de los 17 Representantes que integran la respectiva Comisión, según certificación de 19 de febrero de 2014 firmada por la Secretaría General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes[32], en cumplimiento de los artículos 145 y 146 de la Constitución Política.
Es claro entonces que la aprobación por unanimidad se adecua a una excepción a la regla general contemplada en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, que establece que no se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad para aprobarlo en la respectiva comisión o plenaria.
De igual manera, se cumplió con el término establecido por el artículo 160 de la Constitución Política, en el sentido que entre la aprobación del proyecto de ley por la Plenaria del Senado de la República, efectuada el 21 de mayo de 2013, y el primer debate y aprobación por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, realizada el 6 de agosto de 2013, ha mediado un tiempo superior a 15 días.
La ponencia favorable para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso número 624 del 15 de agosto de 2013[33].
El proyecto de ley para su aprobación en segundo debate surtió la siguiente cadena de anuncios previos:
En el trámite para segundo debate en Plenaria de Senado del proyecto de ley, se presentó una ruptura en la cadena de anuncios previos en la sesión del 30 de octubre de 2013, ya que ni se debatió, ni se realizó el anuncio del proyecto de ley para debate en la próxima sesión, según consta en el acta número 245 de esa misma fecha.
No obstante lo anterior, el anuncio previo para debate del proyecto de ley se reactivó de manera ininterrumpida en la sesión del 5 de noviembre de 2013, según acta número 246 de la misma fecha, hasta culminar con la aprobación del proyecto el 19 de noviembre de 2013 (acta 250).
Considera la Sala que esta situación no constituye un vicio de constitucionalidad en el procedimiento legislativo, toda vez que no obstante haberse presentado una ruptura en la cadena de anuncios, la aprobación del proyecto de ley, llevada a cabo el 19 de noviembre de 2013 (acta 250 de la misma fecha), se realizó previo anuncio del mismo, según el acta número 249 de la sesión de comisión del 13 de noviembre de 2013. Esta situación no desconoce la exigencia constitucional del artículo 160 de la Constitución Política, toda vez que se garantizó el principio de publicidad.
A esa conclusión se llega con los siguientes argumentos: esta Corporación ha reiterado[35] que “... el alcance del control en lo referente a los asuntos de procedimiento. Ello ocurre, en primer lugar, porque en la Constitución existe un gran número de disposiciones que contienen normas que regulan el trámite de aprobación de las leyes y, en segundo lugar, porque a dichas pautas normativas se han adicionado las disposiciones orgánicas que reglamentan el procedimiento legislativo…”.
Para superar estas tensiones, la Corte ha empleado, entre otros[36], el principio de “instrumentalización de las formas” consagrado expresamente en el artículo 228 de la Constitución Política y definido como la necesidad de interpretar las formas procesales de forma teleológica al servicio de un fin sustantivo. Es decir, hacia la consecución del valor material pretendido con ellas, sin alcanzar un detrimento innecesario de las reglas procedimentales para la formación de la ley, puesto que estas protegen “valores sustantivos significativos”[37] y la labor del intérprete debe guiarse además, por el principio in dubio pro legislatoris[38]. Entre los fines que sustentan las formas del proceso legislativo se encuentran: i) la preservación de la voluntad de las mayorías; ii) la protección del principio de publicidad; y iii) la salvaguarda de los derechos de las minorías.
Así las cosas, el trámite legislativo está compuesto por una serie de exigencias de tipo procedimental, como lo es el caso del anuncio previo para debate de los proyectos de ley, pero no constituyen un requisito sacramental, ni un conjunto de ritos concatenados con una finalidad en sí mismos.
Por el contrario, el proceso de perfección de las leyes tiene como finalidad el desarrollo del principio democrático. Para cumplir tal objetivo, las reglas procesales establecidas deben generar en las diferentes etapas del trabajo parlamentario, escenarios con características deliberativas, participativas, igualitarias, transparentes y sobre todo garantizar el respeto por las minorías políticas[40].
En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que no toda anomalía en el trámite de una ley trae como consecuencia la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad, toda vez que puede tratarse de una irregularidad irrelevante[41], que dentro del contexto del caso en concreto, no tiene la entidad suficiente[42] para afectar la validez formal del procedimiento legislativo, puesto que no vulnera ningún principio ni valor constitucional y no afecta las etapas de formación de la voluntad democrática de las cámaras.
Esta orientación jurisprudencial, fue reiterada recientemente por esta Corporación, al analizar una anomalía en el trámite legislativo, ocasionada entre el anuncio de discusión del proyecto y la votación futura del mismo y concluyó que:
“… lo sucedido no tuvo la entidad suficiente para lograr desorientar a los participantes en la deliberación.
(…)
Para el Tribunal Constitucional, el examen de las circunstancias concretas que tuvieron lugar, en el caso en estudio, no desvirtúan el cumplimiento de la finalidad del anuncio. En tiende la Sala que la actuación del legislativo se ciñó a la buena fe (…)”[44] (negrillas fuera de texto)
En conclusión, bajo esta línea argumentativa, considera la Corte que en este especial caso, la ruptura de la cadena de anuncios previos para debate del proyecto de ley, si bien constituye una irregularidad, ésta no es relevante, ni tuvo la entidad suficiente para afectar la validez del trámite legislativo, por cuanto, no se desconoció el principio de publicidad en la formación de la voluntad democrática de la Plenaria de la Cámara de Representantes, al haberse informado del debate con la debida antelación a los parlamentarios en sesión anterior y diferente a aquella en que se efectuó la aprobación del proyecto, realizada el 19 de noviembre de 2013.
En la aprobación del proyecto en Plenaria de Cámara de Representantes, realizada el 19 de noviembre de 2013, medió un término superior a 8 días respecto al trámite de aprobación del proyecto de ley realizado en la Comisión Segunda de esa Corporación, llevado a cabo el 6 de agosto de 2013.
Se verificó un quórum deliberatorio y decisorio de 151 Representantes. Aunque la forma de votación en principio, debe ser nominal y pública, en esta oportunidad se efectuó por unanimidad, lo que constituye una excepción a aquella regla general, conforme a lo establecido en el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, según se consignó en la Gaceta del Congreso número 54 de 20 de febrero de 2014[45], y la certificación del Secretario General de esa Corporación de 26 de febrero de 2014.
De la misma manera, el trámite legislativo en su conjunto, surtido ante el Congreso de la República, se efectuó en menos de 2 legislaturas, con lo que se dio cumplimiento a lo establecido en los artículos 160 y 162 de la Constitución Política.
Fase posterior a la legislativa
El presidente de la República sancionó el 17 de diciembre de 2013, la Ley 1689 “Por medio de la cual se aprueba el acuerdo de servicios aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, suscrito en Ankara, el 16 de noviembre de 2011 y radicó copia autenticada de la misma en la Secretaria General de la Corte Constitucional el 18 de diciembre de 2013[47], con lo que se dio cumplimiento al término de remisión a esta Corporación dentro de los 6 días siguientes a la sanción, establecido en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política.
Revisión material de la Ley aprobatoria
La Ley 1689 de 17 de diciembre de 2013, aprobatoria del “Acuerdo de servicios aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011, está compuesta por 3 artículos, el primero que contiene la inequívoca manifestación de voluntad del órgano legislativo de aprobar el instrumento internacional presentado a su consideración por el ejecutivo; el segundo que reitera lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7 de 1944, bajo el entendido de que el Acuerdo obligará al Estado colombiano, a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma; y iii) por último la vigencia de la Ley a partir de su promulgación.
Ha manifestado esta Corporación que:
“Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado. Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.”[48].
Por tal razón, estima la Corte, que la Competencia del Congreso de la República, contenida en el numeral 16 del artículo 150 de la Constitución Política proyectada al estudio de posibles vicios de contenido material[49], no fue desconocida, toda vez que su labor se limitó a aprobar el Instrumento internacional sometido a su consideración por parte del Gobierno Nacional, sin introducir modificaciones al texto del Acuerdo.
El artículo 2 de la Ley bajo estudio, cumple con el artículo 224 de la Constitución, puesto que, los tratados serán válidos una vez han sido aprobados por el Congreso de la República.
Conclusión
No encuentra la Corte reparo constitucional en el análisis formal de la Ley aprobatoria del tratado, puesto que no encontró vicios en su procedimiento de formación. De igual manera, este Tribunal tampoco encuentra reproche constitucional, en relación con los aspectos materiales de la Ley 1689 de 2013, pasa entonces a analizar la validez del Acuerdo.
Revisión material de constitucionalidad del Acuerdo
Revisión del Acuerdo
Procede la Corte a revisar la constitucionalidad del contenido material del “Acuerdo de servicios aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía”, celebrado en la ciudad de Ankara el 18 de noviembre de 2011. Para tal efecto, esta Corporación abordará el análisis del instrumento internacional, a partir de ejes temáticos que son desarrollados por los artículos del tratado, así: i) definiciones; ii) derechos y deberes derivados del Acuerdo; iii) designación, autorización, revocación o suspensión de aerolíneas designadas por las partes contratantes; iv) aplicación de leyes y regulaciones nacionales; v) tarifas, impuestos y exenciones tributarias; vi) seguridad aérea; vii) solución de controversias; y viii) normas instrumentales.
Esta Corporación ha establecido que las definiciones y precisiones contenidas en los instrumentos internacionales, contribuyen a un mejor entendimiento de sus artículos, permiten su correcta aplicación y mayor seguridad jurídica[51]; razón por la cual estas disposiciones no suelen vulnerar en sí mismas la Constitución.
En tal virtud, definiciones contenidas en los artículos 1º y 29 del Acuerdo bajo estudio, como “Autoridades aeronáuticas”, “Servicio aéreo”, “Parte”, “Cargos a los usuarios”; “títulos”, entre otras, no riñen con la Constitución, pues buscan dar claridad, facilitar la labor interpretativa y otorgar seguridad jurídica, sin que en el caso concreto, desconozcan principios y derechos constitucionales.
Derechos y deberes derivados del Acuerdo[53]
El artículo 2º del Acuerdo contiene los derechos recíprocos que las partes se otorgan y que versan sobre la operación de servicios aéreos internacionales, conforme a las rutas establecidas en el anexo 1 del instrumento, esto es, desde: i) puntos en Colombia a Ankara, Estambul e Izmir; y ii) Puntos en Turquía a Bogotá y dos puntos más, que serán especificados posteriormente por los Estados contratantes.
Conforme a esa norma, los derechos de las aerolíneas designadas son:
Sobrevolar sin aterrizar sobre el territorio de la otra Parte contratante;
Realizar escalas en el territorio de la otra parte contratante con fines no comerciales;
Hacer escalas en el territorio en los puntos especificados en la ruta del anexo 1 del Acuerdo, con el propósito de embarcar y desembarcar tráfico aéreo internacional.
Otros derechos especificados en el Acuerdo, como los establecidos en el artículo 10º, relacionado con los servicios de escala permitidos, los que se les autorizará realizar a las aerolíneas designadas, de acuerdo con las leyes y regulaciones nacionales de ambas partes contratantes.
Dispone además el artículo 2º, que las aerolíneas de cualquier parte contratante, que no tengan la calidad de designadas, tendrán los derechos especificados en los numerales a. y b. mencionados anteriormente. Sin embargo, no tendrán el derecho de embarcar, en el territorio del otro Estado, pasajeros, equipaje, carga o correo transportado por remuneración y con destino a otro punto del territorio no autorizado en las rutas del anexo 1.
El artículo 5º del Acuerdo hace referencia a la capacidad, entendida así: i) en relación con la aerolínea, la carga útil de la aeronave disponible en la ruta o sección de una ruta; y ii) en relación con un servicio aéreo especificado, la capacidad de la aeronave utilizada en tal servicio multiplicada por la frecuencia operada con tal aeronave sobre un periodo dado en una ruta o sección de una ruta[54]. En ese sentido, dispone que las aerolíneas designadas de cada parte, gozarán de oportunidades justas y equitativas para la operación de los servicios aéreos entre los territorios de los dos Estados contratantes.
Además, en la operación realizada por cualquier aerolínea designada, deberán ser tenidos en cuenta sus intereses, con la finalidad de no afectar los servicios que se suministren en todo o parte de la ruta asignada. De la misma manera, los servicios acordados que deberán suministrarse por las aerolíneas designadas, deberán guardar relación con las necesidades del público para el transporte en las rutas especificadas, basadas en coeficientes de carga razonables, capacidad suficiente para satisfacer la demanda de transporte de pasajeros y carga (que incluye correo) entre los territorios de las partes contratantes.
De igual manera, en el numeral 1º del artículo 9º del Acuerdo se estableció que los aeropuertos, la seguridad de la aviación y otras instalaciones y servicios relacionados, que se presten en el territorio de una Parte contratante, podrán ser usados por las aerolíneas de la otra parte contratante, en términos no menos favorables que los dispuestos para cualquier aerolínea involucrada en servicios aéreos internacionales similares.
Las aerolíneas designadas, conforme al artículo 11 del instrumento, también tendrán derecho a traer y mantener en el territorio de la otra Parte contratante su propio personal administrativo, comercial, de ventas, operacional, técnico, de acuerdo a las leyes y regulaciones de la otra parte contratante relacionada con la entrada, residencia y empleo. En ese mismo orden, el artículo 12 del Acuerdo, permite a las aerolíneas el derecho de: i) vender y emitir sus propios documentos de transporte en el territorio de la otra parte contratante, a través de sus oficinas de ventas; ii) convertir y remitir a su país, a la tasa de cambio oficial, el excedente de los ingresos sobre los gastos logrados provenientes de la venta de servicios de transporte aéreos. En todo caso la conversión y transferencias será permitida sin restricción y a la tasa de cambio aplicable a las transacciones corrientes; iii) pagar por los gastos locales, lo que incluye la compra de combustible, en el territorio de la otra Parte Contratante, bien en moneda local o en monedas libremente convertibles.
Según lo establecido en el artículo 16 del Acuerdo, las aerolíneas designadas tendrán flexibilidad operacional que se traduce en: i) utilizar sus propias aeronaves o aquellas que hayan sido arrendadas, fletadas o intercambiadas, siempre que ese contrato se presente a las autoridades de ambas partes; ii) utilizar aeronaves arrendadas de otras empresas, siempre que aquellas no ejerzan derechos de tráfico; iii) cambiar de aeronave en el territorio de la otra parte o en cualquier punto de las rutas especificadas; y iv) utilizar números de vuelo diferentes o idénticos, para los sectores correspondientes a sus operaciones con cambio de aeronave.
El artículo 23 del Acuerdo dispone el deber de las aerolíneas designadas de presentar sus horarios de vuelo, para que sean aprobados por las autoridades aeronáuticas de la otra parte contratante. Para la operación de servicios fuera del horario de vuelo aprobado, la aerolínea deberá solicitar permiso previo de autoridades aeronáuticas del otro Estado, de acuerdo a sus leyes y regulaciones.
El deber recíproco de las autoridades aeronáuticas de las partes contratantes de suministrar estadísticas periódicas u otra información a las autoridades, que pudieran requerir, para revisar la capacidad ofrecida en los servicios acordados por las aerolíneas designadas, está contenido en el artículo 25 del Acuerdo.
Salta a la vista que, por regla general, los deberes impuestos y los derechos incorporados por el Acuerdo son razonables y propios de las relaciones comerciales de esta índole y se imponen con criterios de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional (art. 226 Superior).
De igual forma, los derechos establecidos en el literal a. y b. artículo 2 del Acuerdo, relacionados con los sobrevuelos sobre el territorio de cualquiera de las partes contratantes y la posibilidad de hacer escalas sin fines comerciales, derechos que no solamente tendrían las “aerolíneas designadas”, sino que se extienden a aquellas que no tienen dicha calidad. En ese mismo orden, el literal c del mencionado artículo 2º del Acuerdo, le otorga a las “aerolíneas designadas”, la posibilidad de hacer escalas en la rutas establecidas en el anexo 1, con el propósito de embarcar o desembarcar tráfico internacional aéreo.
El artículo 2º del Acuerdo objeto de revisión establece los derechos que se otorgan recíprocamente las partes para la “…operación de los servicios aéreos regulares en las rutas especificadas en el anexo 1…”, es decir, aquellos servicios aéreos internacionales sujetos a un itinerario fijo y que tienen mayor trascendencia por los intereses comerciales y económicos que representan[55].
Entre los derechos o libertades otorgadas por el Acuerdo a las aerolíneas de los Estados contratantes, se encuentran la posibilidad de: i) sobrevolar sin aterrizar en el territorio de la otra parte contratante; y ii) realizar escalas en el territorio mencionado con fines no comerciales.
Las concesiones que contempla el Acuerdo, deben analizarse conforme al artículo 5 del Convenio de Chicago y las denominadas “libertades del aire”[56], surgidas a partir de la reglamentación de los servicios aéreos regulares, en el marco de la Conferencia de Chicago del año 1944, en la que el establecimiento de las cinco[57] “libertades del aire”, suscitó gran polémica debido a las intereses económicos tan importantes que genera la aviación comercial internacional, razón por la cual no fueron incluidas en la Convención de Chicago y se encuentran consignadas en el Acuerdo sobre transporte aéreo internacional y el Acuerdo sobre el tránsito de servicios aéreos internacionales, recogidos en el Acta Final de la Conferencia de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional.
El artículo 5 de la Convención de Chicago de 1944, establece, en sentido amplio, el derecho de vuelo sobre el territorio de los Estado contratantes, en los siguientes términos:
“… todas las aeronaves de los demás Estados contratantes que no se utilicen en servicios internacionales regulares tendrán derecho, (…) a penetrar sobre su territorio o sobrevolarlo sin escalas, y a hacer escalas con fines no comerciales, sin necesidad de obtener permiso previo, y a reserva del derecho del Estado sobrevolado de exigir aterrizaje, sin embargo, cada Estado contratante se reserva, por razones de seguridad de vuelo, el derecho de exigir que las aeronaves que deseen volar sobre regiones inaccesibles o que no cuenten con instalaciones y servicios adecuados para la navegación aérea, sigan las rutas u obtengan permisos especiales para tales vuelos”
De otra parte, libertades del aire se agrupan en dos grupos, como pasa a explicarse a continuación:
Libertades de tránsito o técnicas: Son aquellas que permiten a las aeronaves de un determinado Estado:
Sobrevolar el territorio de un Estado sin aterrizar[59]: consiste en el privilegio que se confiere a las aeronaves de un Estado, de sobrevolar sin aterrizar, el territorio del Estado que ha conferido el permiso de vuelo. En gracia de ejemplo, si una aeronave que pertenece al Estado “A” debe aterrizar en el Estado “C”, esta libertad le permite sobrevolar el territorio del Estado “B”.
Aterrizar sin fines comerciales[61]: esta libertad permite aterrizar y salir de los aeropuertos de cualquier Estado concesionario, con fines no comerciales sino técnicos[62], es decir, se trata de escalas técnicas para abastecimiento de combustible, reparaciones, entre otras[63]. Este derecho no podrá exigirse respecto de los aeropuertos que se utilicen con fines militares y de los cuales se excluya todo servicio aéreo internacional regular.
Libertades de tráfico o comerciales: estas libertades otorgan beneficios con una dimensión auténticamente comercial[64] y permiten:
Desembarcar en territorio del Estado conferente pasajeros, correo y carga tomadas en el territorio del Estado cuya nacionalidad posee la aeronave[65]. Este privilegio es conocido también como la “libertad de desembarque”[66] y consiste en que una aeronave matriculada en el Estado “A” y que ha embarcado en ese territorio, puede llegar al Estado “B” para desembarcar pasajeros, correo y carga.
Embarcar pasajeros, correo y carga destinados al territorio del Estado cuya nacionalidad posee la aeronave[67], es decir, una aeronave matriculada en un Estado “A” solamente podría embarcar pasajeros correo y carga en un Estado “B” con destino al Estado “A”[68] que es donde se encuentra matriculada.
Embarcar pasajeros, correo y carga destinados al territorio de cualquiera otro Estado participante y el privilegio de desembarcar pasajeros, correo y carga procedente de cualesquiera de dichos territorios[69], este privilegio le permite a una aeronave matriculada en el Estado “A” embarcar tráfico comercial en un Estado “B” con destino a un Estado “C”.
Tampoco puede perderse de vista, que los sobrevuelos sobre el territorio, pueden tener origen en situaciones de emergencia aérea que constituyan caso fortuito o fuerza mayor. Ante estos eventos, existen protocolos de seguridad internacionales que rigen la actuación del Estado colombiano en esas eventualidades y que se encuentran contenidas en el Reglamento Aeronáutico de Colombia – RAC número 5 reglamento del aire.
El alcance de estos derechos de sobrevuelo, debe armonizarse con las restricciones establecidas en la misma Convención de Chicago. En efecto, el artículo 9º de la Convención de Chicago de 1944 que establece que “Cada Estado contratante puede, por razones de necesidad militar o de seguridad pública, restringir o prohibir uniformemente los vuelos de las aeronaves de otros Estados sobre ciertas zonas de su territorio…”. En el País, estas zonas están determinadas en el Reglamento Aeronáutico de Colombia – RAC número 5, reglamento del aire[71].
De otra parte, las aerolíneas que participen en operaciones aéreas comerciales e internacionales, deberán entrar y salir del país por los aeródromos internacionales[72]. La Convención de Chicago al respecto estableció:
“Excepto en el caso en que, de acuerdo con lo dispuesto en el presente Convenio o en una autorización especial, se permita a las aeronaves cruzar el territorio de un Estado contratante sin aterrizar, toda aeronave que penetre en el territorio de un Estado contratante deberá, si los reglamentos de tal Estado así lo requieren, aterrizar en un aeropuerto designado por tal Estado para fines de inspección de aduanas y otras formalidades. Al salir del territorio de un Estado contratante, tales aeronaves deberán partir de un aeropuerto aduanero designado de igual manera.”[73]
En conclusión, la Sala no encuentra reproches de inconstitucionalidad en las disposiciones del Acuerdo analizadas, puesto que, el alcance de los derechos de sobrevuelo otorgados recíprocamente por las partes en el Acuerdo bajo estudio, interpretados a la luz del derecho y la práctica internacionales, no desconocen principios constitucionales, sino que, por el contrario, desarrolla postulados como la internacionalización económica y social, sobre bases de equidad e igualdad.
En los demás aspectos relacionados con este eje temático, la Corte no encuentra reparos constitucionales, pues desarrolla principios de la Carta como la soberanía nacional, la autodeterminación de las autoridades nacionales, la libre competencia, bajo criterios de reciprocidad y conveniencia nacional.
Designación, autorización, revocación o suspensión de aerolíneas por las partes contratantes[74]
El concepto de “aerolíneas designadas” contenido en el artículo 3º del Acuerdo, hace referencia a que, cada parte contratante podrá elegir y/o designar una o más aerolíneas para que operen los servicios aéreos acordados, con base en las regulaciones nacionales de cada Estado. Una vez realizada la designación, las autoridades aeronáuticas de la otra parte, otorgarán la autorización de operación a la aerolínea.
Sin embargo, las partes se reservan el derecho de rehusarse a otorgar las autorizaciones de operación a la aerolínea designada, o de imponer condiciones a la misma para el ejercicio de los derechos contenidos en el artículo 2º del Acuerdo, cuando el Estado que ha hecho tal designación, no ha cumplido a satisfacción con los estándares de seguridad aérea (artículo 18) y seguridad de la aviación (artículo 19) del Acuerdo.
Las aerolíneas designadas y autorizadas podrán iniciar operaciones en cualquier momento, siempre que los acuerdos de las autoridades aeronáuticas nacionales en materia de capacidad[75] y tarifas[76] se encuentren vigentes.
Las partes contratantes podrán revocar la autorización de operación o suspender el ejercicio de los derechos especificados en el artículo 2º del Acuerdo, de una aerolínea designada por la otra parte cuando: i) exista incumplimiento de la aerolínea de las leyes o regulaciones del Estado que otorgó los derechos; o ii) exista incumplimiento en la forma de operar conforme a las condiciones previstas en el Acuerdo.
En ese orden de ideas, el proceso de designación, autorización, suspensión o revocación de operación de aerolíneas de cada parte, se realizará de acuerdo con las leyes y regulaciones internas de cada Estado contratante. Actuación que armoniza con la obligación contenida en el artículo 15 del Acuerdo, relacionada con el deber de las partes de informarse mutuamente de leyes, políticas y prácticas internas sobre competencia.
La relevancia constitucional de esta disposición radica en la necesaria observancia de las reglas de libre competencia, no solo en la operación de los servicios aéreos que realicen las aerolíneas designadas entre los territorios de las dos partes contratantes, sino además como lo advirtió el Ministerio Público, tal principio debe ser garantizado en el proceso de selección interna de aerolíneas realizado por el Estado Colombiano.
En efecto, para la Vista Fiscal, el acceso de las aerolíneas a los procesos de selección interna por parte del Estado, debe realizarse en condiciones de igualdad, respeto por la libertad de la iniciativa privada y la libre competencia. Aunque debe advertirse, que no obstante esta observación del Procurador General de la Nación, su solicitud de constitucionalidad no quedó sujeta a condición alguna sobre este aspecto.
Para la Sala, las disposiciones del Acuerdo que regulan este eje temático se ajustan a la Constitución Política, por las siguientes razones:
Son una expresión del artículo 226 de la Carta Política. De la exposición de motivos del proyecto de ley aprobatoria del tratado[77], se observa que la finalidad del Convenio es el desarrollo del transporte aéreo a partir del establecimiento de nuevas relaciones comerciales con países emergentes de Europa, que generen expansión económica y social para el país, sobre bases de equidad, reciprocidad, y cooperación internacional, razón por la cual persiguen un fin constitucional legítimo.
Los mecanismos de designación, autorización, revocación y suspensión, se realizarán con plena observancia de las normas internas de las partes contratantes, lo que garantiza el respeto por la legislación nacional y la libre determinación de las autoridades colombianas con plena observancia de la soberanía nacional, conforme lo establecen los artículos 2º, 4º y 9º de la Constitución.
En materia de libre competencia, esta Corporación ha establecido en la sentencia C-624 de 1998, que la misma: “...supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita”[78].
En ese sentido, la Sentencia C-815 de 2001 afirmó que:
“La libre competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita”[79].
En la Sentencia C-228 de 2010, la Corte manifestó que:
“…en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita. En ese orden de ideas, el núcleo esencial del derecho a la libre competencia económica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas”[80].
Del texto del Acuerdo no se observa el establecimiento de barreras injustificadas que limiten la operación de los servicios aéreos de las aerolíneas designadas en el territorio de las partes contratantes. Por el contrario, en desarrollo del principio de reciprocidad y de cooperación, los Estados obligados por el instrumento internacional, tienen el deber de informarse mutuamente sobre las leyes, políticas y prácticas internas en materia de competencia.
Ahora bien, en relación con la observación sobre el proceso de selección interno de aerolíneas realizada por la Vista Fiscal, se tiene que ese aspecto supera el juicio de constitucionalidad, en tanto que el Acuerdo no estableció barreras injustificadas para el acceso en condiciones de igualdad a los procesos internos de selección por parte de las aerolíneas nacionales que libremente quieran concurrir, sino que se limitó a autorizar a los Estados, la selección de las aerolíneas que se beneficiarán con el Acuerdo. Razón por la cual esta Sala no encuentra reproche constitucional alguno en relación con este tema específico.
Aplicación de leyes y regulaciones nacionales
Conforme al artículo 8º del Acuerdo, a las aeronaves de las aerolíneas designadas, se les aplicarán las leyes y regulaciones del Estado parte, en el que se realicen operaciones de entrada, permanencia o salida desde su territorio. También se aplicarán las leyes y regulaciones del territorio de la parte, en la que se realicen operaciones aéreas de entrada, permanencia o salida, así como en las siguientes materias: despachos de aduana, emigración e inmigración, seguridad de la aviación, pasaportes, aduanas, moneda, correos, salud y cuarentena, pasajeros, tripulación, equipaje, carga o correo transportado, mientras permanezcan en el mencionado territorio.
En cumplimiento del principio de reciprocidad, cada parte contratante por requerimiento de la otra, suministrará copias de las leyes relevantes, regulaciones y procedimientos referidos en el Acuerdo.
No encuentra la Corte confrontación de estas disposiciones con el texto Constitucional, ya que se sustentan sobre principios como la soberanía nacional, libre determinación de las autoridades colombianas, fundadas en la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Tarifas, impuestos y exenciones tributarias[81]
El régimen de tarifas aplicadas a las aerolíneas designadas, reguladas en el artículo 6º del Acuerdo, para el acceso a los servicios establecidos en el instrumento bajo estudio, se fijará de acuerdo con factores relevantes como: los intereses de los usuarios, costos de explotación, características del servicio, un beneficio razonable, tarifas de otras aerolíneas y en general atendiendo las leyes del mercado.
Según el mencionado artículo, la aeronave de las aerolíneas designadas de cualquier parte contratante, su equipo regular, repuestos, suministros de combustibles y lubricantes, provisiones a bordo, estarán exentas de derechos aduaneros, tasas de inspección, y otros impuestos, siempre que permanezcan a bordo de la aeronave. Al igual, quedarán exentas, las provisiones a bordo tomadas en el territorio de cualquiera de las partes contratantes, los repuestos y equipo regular usado para el mantenimiento de aeronaves de aerolíneas designadas de la otra parte, ingresados al territorio de cualquiera de las partes contratantes.
De la misma manera se prevé una exención, sobre bases de reciprocidad, de impuestos sobre valor agregado o impuestos indirectos similares, a los productos y servicios proporcionados a la línea aérea designada por la otra parte y empleados para la explotación de servicios aéreos internacionales.
El numeral 4º del artículo 8º del Acuerdo, establece que estarán exentos de aduanas, tasas y cargos: el equipaje, la carga y el correo en tránsito directo a través del territorio de una parte contratante.
El numeral 2º del artículo 9º del tratado bilateral, establece que en materia de fijación, cobro de tasas y cargos impuestos en el territorio de una parte contratante a una aerolínea de la otra Parte Contratante, para el uso de aeropuertos, seguridad en la aviación y otras instalaciones, se harán bajo condiciones justas y equitativas. Además de lo anterior, la fijación de las tasas y cargos serán tasados en términos no menos favorables disponibles para cualquier aerolínea, involucrada en servicios aéreos internacionales similares.
La fijación de tarifas, tasas, cargos, impuestos y exenciones, atiende a consideraciones de la libre competencia, que en todo caso, contará con la intervención del Estado colombiano (que en cualquier momento puede improbarlas), siempre bajo criterios de reciprocidad, conforme a los artículos 333 y 334 de la Constitución.
En efecto, la intervención del representante judicial de la DIAN, fue enfática en manifestar que, estas medidas de carácter aduanero y tributario, van a hacer ejecutadas bajo el control y vigilancia de las autoridades de cada una de las partes contratantes, con estrictos criterios de reciprocidad, por lo que no se configura vicio material de constitucionalidad.
La Corte Constitucional, en sentencia C–132 de 2014[82], revisó la constitucionalidad del “Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América” suscrito en Bogotá D.C, el 10 de mayo de 2011 y de su ley aprobatoria. Al analizar el tema de exenciones tributarias, consideró que no tenía objeción de constitucionalidad en relación con las normas sobre gravámenes y derechos aduaneros a cargo de las aerolíneas, los cargos a los usuarios por parte de las autoridades y organismos fiscales de cada parte, así como los impuestos por las líneas aéreas “… en la medida que son coherentes con los postulados constitucionales…” al establecerse bajo criterios de reciprocidad.
Así las cosas, en este caso concreto, la Sala tampoco encuentra reproche constitucional alguno, por cuanto, conforme al precedente jurisprudencial mencionado anteriormente, las exenciones tributarias contenidas en el Acuerdo se hacen bajo concesiones recíprocas, lo que armoniza con el artículo 226 de la Constitución Política
El numeral 4º del artículo 8º del Acuerdo, establece medidas de seguridad para el control de la violencia, piratería aérea, contrabando de narcóticos y sustancias psicotrópicas, que serán aplicadas a los pasajeros, equipaje, carga y correo en tránsito directo, conforme a las leyes y regulaciones de la parte contratante mientras permanezcan en el área del aeropuerto reservada para tal fin.
En materia de seguridad, las partes contratantes establecieron en los artículos 18 a 22 del Acuerdo las siguientes disposiciones: i) seguridad operacional; ii) seguridad de los documentos de viaje; iii) prohibición de fumar; iv) la necesidad de proteger el ambiente; y v) seguridad de la aviación, de la que deriva la obligación de las partes de proteger la seguridad de la aviación civil, con observancia de los dispuesto en el Convenio sobre las infracciones y otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, firmado en Tokio el 14 de septiembre de 1963, el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves firmado en la Haya el 16 de diciembre de 1970, el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971 y su protocolo complementario para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicios a la aviación civil internacional, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988 y el Convenio de Marcación de explosivos plásticos y de detección, firmado en Montreal el 1 de marzo de 1991, o cualquier otro convenio sobre seguridad en la aviación firmado por las partes contratantes.
Además, las partes deberán actuar de acuerdo con las disposiciones sobre seguridad de la aviación y prácticas recomendadas, por la Organización de Aviación Civil Internacional – OACI.
Estas disposiciones no solo no desconocen los principios y valores constitucionales, sino que desarrollan la obligación del Estado Social de Derecho (art. 1º C.P) de proteger a los habitantes del territorio en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades (art. 2º C.P). De igual manera, se garantiza la protección del ambiente conforme a los artículos 79 y siguientes de la Constitución Política.
Solución de controversias
El artículo 26 del Instrumento objeto de revisión, contiene un acuerdo de solución alternativa de controversias, integrado por distintas etapas y cuyo objeto es la composición de las controversias relativas a la interpretación o aplicación del instrumento. En ese orden de ideas, de surgir el conflicto entre las partes contratantes, los Estados deberán agotar las siguientes etapas: i) negociaciones entre las autoridades aeronáuticas de las partes contratantes. Ante el fracaso de estos acercamientos, harán uso de los canales diplomáticos para alcanzar una solución pacífica de los desacuerdos; y ii) en caso de persistir la controversia, cualquiera de las partes contratantes puede, de acuerdo con sus leyes y regulaciones relevantes, someter la controversia a un tribunal de arbitramento compuesto por tres 3 árbitros, dos de ellos nombrados por cada parte y un tercer arbitro en calidad de dirimente, elegido por acuerdo entre estos dos (2) árbitros, quien no podrá ser nacional de alguno de los Estados contratantes. En caso de no lograrse un acuerdo, cada parte contratante podrá solicitar al Presidente del Consejo de la OACI su designación.
El Acuerdo contempla también que el tribunal de arbitramento determinará su procedimiento y su sede, con sujeción a las disposiciones acordadas al respecto entre las partes contratantes. En relación con sus costos, cada parte cubrirá los gastos de su propio árbitro y los del árbitro dirimente serán asumidos en partes iguales por los Estados contratantes.
Las decisiones de este tribunal serán definitivas y vinculantes para las partes contratantes en conflicto. De igual manera, el Acuerdo continuará en su ejecución por los Estados durante el juicio arbitral, salvo se trate de terminación.
Para el análisis de este aspecto, la Corte considera necesario hacer una breve exposición previa que contemple los conceptos generales del arbitraje, su naturaleza jurídica, sus características, la doctrina jurisprudencial al respecto y la práctica nacional e internacional en materia de arbitraje. Finalizado este análisis, la Sala fijará las reglas jurisprudenciales con la que se hacen efectivas las garantías mínimas procesales de las partes contratantes y finalizará con el estudio de constitucionalidad en concreto.
Conceptos generales sobre el arbitraje.
El arbitraje hace parte de los métodos heterocompositivos y alternativos de solución de conflictos, en ese sentido, se trata de una “… institución por medio de la cual un tercero soluciona un diferendo que opone a dos o más partes, en virtud del ejercicio de una misión jurisdiccional que le ha sido confiada por éstas”[84].
El profesor Hernando Morales Molina distinguía el compromiso como aquel contrato por el que dos o más personas someten la decisión de una cuestión jurídica a particulares llamados árbitros. A su vez, el arbitraje se refiere a la jurisdicción que, con el compromiso, es conferida a los árbitros y por último juicio arbitral como el procedimiento que se sigue ante los árbitros a fin de llegar a la decisión de la controversia, a través del laudo arbitral[85].
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 define el arbitraje como “… un mecanismo alternativo de solución de conflictos mediante el cual las partes defieren a árbitros la solución de una controversia relativa a asuntos de libre disposición o aquellos que la ley autorice.”.
Para la Corte Constitucional el arbitraje
“… consiste en un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte. Adicionalmente, la doctrina constitucional lo ha definido: como aquel por medio del cual una persona o varias a nombre del estado, en ejercicio de una competencia atribuida por éste y consultando solo el interés superior del orden jurídico y la justicia, definen el derecho aplicable a un evento concreto, luego de haber comprobado los hechos y de inferir una consecuencia jurídica, cuyo rasgo esencial es el efecto del tránsito a cosa juzgada.[86]”
Según lo expuesto, la solución del conflicto la realiza un tercero “… que lo resuelve por su voluntad y conforme a un procedimiento predeterminado. Puede suponer un órgano público o privado, nacional o internacional.”[88].
El tercero encargado de dirimir el conflicto es un particular que participa en la administración de justicia[89] puesto que “… los ciudadanos son investidos de la función de impartir justicia de manera ocasional en calidad de (…) árbitros.”
Sobre la naturaleza jurídica de la institución del arbitraje pueden distinguirse dos (2) posturas extremas y una ecléctica. La primera extrema denominada voluntarista – contractualista: lo define como un instrumento a través del cual se resuelve una controversia, en la que tienen intereses dos o más personas y la someten al conocimiento de árbitros, que encuentran el origen de su potestad en un acuerdo privado y no en las autoridades del Estado[91]. Para Jaime Guasp, no se puede confundir los conceptos de proceso y procedimiento, si bien el arbitraje se trata de un contrato de tracto procedimental, no por ello debe limitarse su ejecución al mundo del proceso.
Para Montoya Albertí[93] la naturaleza privada del arbitraje se debe: a. que proviene de un acuerdo de voluntades privado; b. el vínculo entre las partes y los árbitros es privado y contractual; c. el árbitro no tiene poder de coacción; d. la obligatoriedad del laudo es la misma que la de los contratos; y e. la aprobación posterior del laudo, en aquellos Estados en los que se encuentra prevista, es un acto administrativo.
La segunda postura extrema es la que le otorga al arbitraje naturaleza de proceso, debido a que no tiene su origen en la relación o contrato existente entre las partes y el árbitro, su análisis parte de la función que estos últimos desarrollan. La forma en que los árbitros resuelven la controversia reviste las características de la función desarrollada por un juez, su decisión hace tránsito a cosa juzgada y tiene efectos de ejecutoriedad[94].
A su turno, la teoría mixta se sitúa en el intermedio de los voluntaristas y los procesalistas, pues se fundamenta en el reconocimiento de que la ley es la que le otorga valor de ejecutividad al laudo arbitral y determina el procedimiento que debe utilizarse en juicio. De otro lado, es el acuerdo de voluntades privado de las partes en conflicto la que habilita la solución arbitral[95]. Con cita de Silva Melero, el profesor Hernando Morales Molina identificó tres (3) momentos del arbitraje que describen la teoría ecléctica o mixta: i) aquel en que las partes perfeccionan el contrato privado de compromiso; ii) la generación del vínculo entre litigantes y el árbitro que se asemeja al contrato de mandato; y iii) el ejercicio por parte de los árbitros de la actividad pública de juzgar.
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 26 de mayo de 1969[97], consideró el arbitraje como un proceso, puesto que se trata de “… un medio de acción que tiene por objeto la efectividad de los derechos sustanciales, dentro de un orden preestablecido que permite a los árbitros el cumplimiento del encargo conferido a ellos por la partes y que facilita también a estas últimas una amplia discusión de sus derechos.”
Con la expedición de la Constitución de 1991, se estableció en su artículo 116, la posibilidad de investir a los particulares de función jurisdiccional en calidad de árbitros, por lo que la doctrina constitucional nacional se inclina hacia la posición mixta o ecléctica debido al:
“… origen contractual y voluntario del arbitraje, a la prohibición del arbitraje forzoso u obligatorio de carácter legal y a la posibilidad que tienen las partes de escoger con plena libertad el procedimiento para el trámite del proceso arbitral, naturalmente partiendo de la base de que la institución conserva rasgos fundamentales de la teoría procesalista…”[98]
En efecto, para la Corte:
“El artículo 116 de la Constitución Política, señala (…) que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la función de conciliadores o de árbitros, luego no desvirtúa el principio de la separación de poderes (art. 113 de la C.N.), ni la autonomía de la Rama Judicial del poder público (art. 228 de la C.N.), ni el debido proceso por falta de juez competente, el traslado a tribunales de arbitramento en los que los particulares desarrollan la función arbitral de tipo jurisdiccional (…)”[99].
En ese orden de ideas, es claro que en el arbitraje debe respetarse el derecho al debido proceso, puesto que para este Tribunal, las partes al atribuir la solución de un conflicto al arbitraje deben actuar “…dentro de los presupuestos y pautas del debido proceso con unos límites en el tiempo, fijados -según lo dicho- por las propias partes y por la ley a falta de lo que éstas dispongan.”[100]
Bajo esta misma línea, estableció la Corte que a la ley le corresponde determinar: i) los asuntos y la forma en que los particulares pueden administrar justicia en la condición de árbitros; ii) los límites y términos en que los árbitros están habilitados para administrar justicia, y iii) sus funciones y facultades, que son las mismas que tienen los jueces[101]. En ese sentido:
“Los árbitros, al igual que las restantes autoridades judiciales, deben, garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2) y administrar pronta y cumplida justicia con el objeto de asegurar la tutela judicial de quienes la reclaman (C.P. art. 229). El deber de efectividad no es incompatible con las instituciones y mecanismos procesales que dispone la ley para asegurar la capacidad de acierto de la justicia y a través de los cuales se articula el debido proceso.”[102]
El arbitraje no solamente guarda relación con el debido proceso, sino que además en su establecimiento debe garantizarse el acceso a la administración de justicia, razón por la cual, están proscritos constitucionalmente acuerdos privados que prohíban de manera absoluta acudir a la justicia ordinaria o impongan sanciones, cargas desproporcionadas o irrealizables[103] que constituye una barrera para su acceso. Bajo esa línea jurisprudencial:
“… el acuerdo de voluntades del que surge la jurisdicción arbitral, tiene límites bien definidos, puesto que tras la apariencia de un consenso libremente adoptado, no puede entorpecer el acceso a la justicia, el desconocimiento de derechos irrenunciables de alguna de las partes, o la violación de principios esenciales del orden social como la seguridad jurídica o la igualdad de oportunidades.”[104]
Las características del arbitraje han sido identificadas por la Corte de la siguiente manera[105]:
voluntariedad: porque existe un acuerdo previo libre y voluntario de las partes en conflicto de someter sus disputas a un tribunal de arbitramento. En ese sentido, al ser un instrumento jurídico que desplaza a la jurisdicción ordinaria en el conocimiento de ciertos asuntos, "… tiene que partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar"[106]. En ese orden de ideas, “… es deber de las partes, con el propósito de dotar de eficacia a sus determinaciones, establecer con precisión los efectos que se siguen de acudir a la justicia arbitral y conocer las consecuencias jurídicas y económicas subsiguientes a su decisión; sólo así se puede hablar de un verdadero acuerdo.”;
ii) temporalidad: el ejercicio de la función judicial atribuida a los particulares en calidad de árbitros es transitoria y se limita a la cuestión propuesta por las partes en conflicto. Para este Tribunal "… no es concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores (C.P. art 113)"[108];
iii) excepcionalidad: el ejercicio de jurisdicción por los particulares tiene límites materiales, como quiera que no todo asunto puede ser resuelto en un laudo arbitral, pues existen bienes jurídicos cuya disposición no está sujeta a una resolución arbitral particular, así se haya estipulado voluntariamente por las partes en conflicto. En ese orden, con fundamento en el principio de la seguridad jurídica, ciertas materias, como aquellas relacionadas con la garantía de los derechos fundamentales, no podrán ser objeto de arbitraje, toda vez que están reservadas a los jueces[109]; y
iv) es una figura de naturaleza procesal: la solución de las controversias jurídicas sometidas a los particulares investidos de jurisdicción debe realizarse en concordancia con la Constitución y la ley. En ese sentido, el arbitraje tiene la naturaleza de un proceso, en el que se respeten las garantías fundamentales de defensa y contradicción de las partes enfrentadas, a través de etapas y oportunidades para el debate argumental, la valoración de las pruebas aportadas y la revisión de los pronunciamientos hechos por las partes.
Para la Corte:
“Se trata de un mecanismo en el que han de aplicarse con rigor las garantías del debido proceso aplicables a toda actuación judicial, pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales.”[110].
Así las cosas, esta Corporación ha establecido que sin importar la forma del procedimiento al que acudan las partes como expresión del principio de efectividad, la justicia que se imparta debe ser compatible “… con las instituciones y mecanismos procesales que dispone la ley para asegurar la capacidad de acierto de la justicia y a través de los cuales se articula el debido proceso."[111]
Ahora bien, el arbitraje puede ser nacional, doméstico o local, cuando los conflictos entre las partes que están sujetas a una ley nacional o respecto de bienes o intereses radicados en el país de que se trate, el cual se lleva a cabo en dicho lugar y con sujeción a su propia legislación. El arbitraje es internacional si las personas o bienes involucrados son de diferentes países o sujetos a legislaciones de varios Estados, el proceso se adelanta en cualquier lugar, generalmente distinto al de las partes en conflicto y regulado por el derecho internacional. Por último el arbitraje extranjero o foráneo, es aquel que se realiza en un país distinto al propio y al mismo tiempo se considera como nacional de ese país, porque involucra a personas e intereses sujetos a la ley del país extranjero[112].
En conclusión, el arbitraje es un mecanismo heterocompositivo y alternativo para componer conflictos. Existen varias teorías que buscan explicar la naturaleza jurídica de esta institución, entre las que se encuentran, la voluntarista, que considera que el arbitraje es una institución de derecho privado, que se fundamenta en el acuerdo de voluntades de las partes en conflicto. De otra parte, se encuentra la teoría procesalista, que le otorga al arbitraje una naturaleza de proceso, regido por normas de orden público contenidas en la ley. También se encuentra la teoría mixta o ecléctica, que se encuentra en el intermedio de ambas y reconoce su origen a partir del acuerdo privado de voluntades y considera como pública, la función ejercida por los árbitros. Esta última postura ha sido adoptada por la jurisprudencia constitucional nacional.
Ese instrumento de solución alternativa de conflictos, guarda una íntima relación con el derecho de acceso a la administración de justicia, el debido proceso, la igualdad de oportunidades para las partes y la seguridad jurídica, entre otros, razón por la cual esta proscrito constitucionalmente, cualquier acuerdo privado que menoscabe estos intereses superiores.
Las características de este instrumento son la voluntariedad, excepcionalidad, temporalidad y su naturaleza procesal. Dentro de las clases de arbitraje se encuentra el nacional, el internacional y el foráneo o extranjero, cuya diferencia radica en las partes, objeto, intereses y normas aplicables para solucionar la controversia.
Marco normativo del arbitraje internacional en Colombia
El arbitraje internacional tiene su fundamento constitucional en el artículo 116 de la Carta Política y en las normas que buscan la internacionalización de las relaciones económicas[113] del Estado colombiano. De esta suerte, debe reconocerse la vigencia de principios de derecho internacional privado que regulan la actividad comercial, entre los que se encuentra la aceptación del arbitraje internacional para la solución pacífica de las controversias. Es inevitable que en desarrollo de relaciones económicas de carácter comercial e internacional, se vinculen dos o más ordenamientos jurídicos, razón por la cual, deben establecerse mecanismos de solución de controversias confiables, eficaces y flexibles, que sean de fácil adaptación al tráfico internacional. Estas soluciones no tienen por qué afectar la soberanía de los Estados, por el contrario efectivizan la seguridad jurídica y fomentan la internacionalización de las relaciones comerciales.
En el ámbito legal nacional, la Ley 1562 de 2012[115] consagró de manera clara, amplia y expresa como principios del arbitraje la imparcialidad, idoneidad, celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción[116]. En materia de procedimiento estableció que en los arbitrajes pueden acordarse reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a las de un centro de arbitraje y en todo caso se deberán respetar los principios constitucionales que integran el debido proceso, el derecho de defensa y la igualdad de las partes.
Por su parte, la sección tercera de la Ley 1562 de 2012, regula específicamente el arbitraje internacional. En efecto, se está en presencia del mismo cuando: i) las partes en un acuerdo de arbitraje tengan, al momento de la celebración de ese acuerdo, sus domicilios en Estados diferentes; o ii) el lugar del cumplimiento de una parte sustancial de las obligaciones o el lugar con el cual el objeto del litigio tenga una relación más estrecha, está situado fuera del Estado en el cual las partes tienen sus domicilios; o iii) la controversia sometida a decisión arbitral afecte los intereses del comercio internacional[118].
Por disposición de la mencionada ley, en la interpretación del arbitraje internacional, se deberá tener en cuenta su especial carácter, la necesidad de promover la uniformidad de su aplicación y la observancia de la buena fe, además cuando las cuestiones reguladas en materia de arbitraje internacional que no estén expresamente resueltas en ella se resolverán de conformidad con los principios generales de derecho internacional[119]. Esta norma regula además aspectos relacionados con el acuerdo de arbitraje[120], composición del tribunal arbitral[121], competencia del tribunal arbitral[122], medidas cautelares[123], pronunciamiento, impugnación y reconocimiento y ejecución del laudo.
El arbitraje en la práctica del Estado colombiano
El Estado colombiano de tiempo atrás y hasta la fecha, ha suscrito una serie de tratados bilaterales y multilaterales, cuya finalidad es la resolución pacífica de las controversias. A continuación, la Sala presentará los rasgos más importantes en materia de arbitraje[125]:
Convención de 1907 para la resolución pacífica de controversias internacionales, firmada en la Haya el 18 de octubre de 1907. Entró en vigencia en el país con la Ley 251 de 1995 y su estudio de constitucionalidad está contenido en la sentencia C–281 de 1996. En este tratado se estableció la Corte Permanente de Arbitraje[126], el procedimiento que debe seguirse en el juicio arbitral[127], que en todo caso deberá atender a los principios de derecho internacional[128], el respeto a la ley y la obligación de someterse al laudo de buena fe.
Para la Corte:
"La solución de los litigios de orden internacional por medio del arbitraje ha sido objetivo constante de Colombia y resulta claro que el procedimiento arbitral dentro de la categoría de los medios pacíficos de solución de controversias, tiene frente a los otros medios (los buenos oficios, la mediación, la investigación y la conciliación internacional), la diferencia de que se trata de un procedimiento que una vez aceptado y acordado reviste el carácter de obligatorio, contemplando el correspondiente procedimiento contencioso que culmina con el respectivo fallo definitivo que hace tránsito a cosa juzgada. Las reglas que en la Convención integran el llamado proceso arbitral, son prácticamente las mismas que se han consagrado en otros instrumentos internacionales de los cuales Colombia es Parte, como el Tratado General de Arbitraje Interamericano de 1929 o el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o "Pacto de Bogotá" de 1948, que da preferencia para todo tipo de controversias a la Corte Internacional de Justicia y en forma subsidiaria admite la aplicabilidad del procedimiento arbitral que puede culminar en la aplicación del régimen arbitral establecido en la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya regulado por la Convención que se estudia."[130]
Tratado de Derecho Internacional Privado entre las repúblicas de Colombia y Ecuador de 1903. Este tratado entró en vigor con la Ley 13 de 1905 y estableció en su artículo 47, que el laudo arbitral se reconocerá siempre que "... aunque sean expedidos a favor de otras personas, se acredita que en el Estado donde se verificó el juicio o el arbitraje se observa la reciprocidad."
Convención de Arbitraje en el asunto del ferrocarril de Antioquia entre Colombia y Gran Bretaña de 1896. Este Tratado entró en vigencia por disposición de la Ley 13 de 1896 y su finalidad era la de solucionar las controversias surgidas a raíz de la construcción de un ferrocarril que comunicara la ciudad de Medellín con el rio Magdalena. Entre los rasgos más importantes está el procedimiento que debe seguir el juicio arbitral[131] , la garantía de imparcialidad de los árbitros[132] y de los derechos de defensa y contradicción de las partes.
Convenio sobre Arbitraje suscrito entre Colombia y Gran Bretaña de 1908, entró en vigor con la Ley 2 de 1909. Tenía como objetivo concluir acuerdos sobre arbitraje en los casos en que se acuda a esta figura. Se estableció que no podrán someterse a arbitraje aquellos asuntos que comprometan intereses vitales, independencia o el honor de los Estados contratantes y que afecten los intereses de terceras potencias[134]. Del mismo modo estableció la obligación de suscribir un compromiso especial en el que deberán: i) fijar claramente el objeto del litigio; ii) la extensión de los poderes de los árbitros; y iii) la forma de constitución del Tribunal arbitral y su procedimiento.
Tratado de Arbitraje General celebrado entre la República Argentina y la República de Colombia de 1912. Entró en vigor con la Ley 64 de 1912, en este tratado se fijaron las pautas para el desarrollo de la figura del arbitraje entre los dos países en el siguiente sentido: i) No podrán someterse a arbitraje preceptos de la Constitución de uno u otro país contratante[136]; y ii) las partes deberán firmar un compromiso especial que determine el objeto del litigio, el asiento del tribunal, el monto de la suma que cada una de las partes debe depositar anticipadamente, la forma que debe dársele al tribunal, los plazos para su constitución, el canje de alegatos y los documentos que las partes pretendan hacer valer.
En caso de no existir compromiso, en dicho tratado se acordó que las partes en su momento se obligaron a seguir las reglas establecidas en la Convención para el arreglo pacífico de las cuestiones internacionales, firmada en la Haya el 29 de julio de 1899[138]. Además de lo anterior, las partes también fijaron la forma en que debe pronunciarse el laudo[139] y la revisión del mismo[140], entre otras.
Convención de Arbitraje suscrita entre la República de Colombia y la República de Chile de 1914. Esta convención entró en vigencia por Ley 14 de 1913 y tenía como finalidad solucionar amistosamente las dificultades que pudieran surgir entre las dos naciones. De esa suerte, no podían someterse a esta figura aquellas cuestiones que afectaran la soberanía, el honor, la seguridad nacional, las disposiciones constitucionales de uno u otro Estado, o los intereses de otra potencia[141].
También estableció la obligación de suscribir un compromiso especial en el que se determine: i) el objeto del litigio; ii) la extensión de las facultades del árbitro o del tribunal; iii) el modo de constitución; iv) su asiento; v) el idioma que haya de usarse; vi) la cantidad de dinero que deben depositar las partes; y vii) formalidades y plazos del procedimiento[142].
Convención de Arbitraje sobre Límites celebrado entre Colombia y los Estados Unidos de Venezuela de 1916. Esta Convención entró en vigencia con Ley 64 de 1916 y tenía como objetivo resolver cualquier diferencia en relación con la demarcación de la frontera común de las dos naciones, fijada por el Laudo de la Corona de España el 16 de marzo de 1891. En este tratado, se fijó el objeto del litigio[143]; los poderes de los árbitros[144] y el plazo para fallar[145], entre otros aspectos.
Tratado de Arbitraje entre los Estados Unidos Mexicanos y la República de Colombia de 1928. El tratado entró en vigor con la Ley 27 de 1930, su finalidad era someter a arbitramento todas las diferencias que puedan suscitarse entre las partes y que no pudieran ser resueltas por vía diplomática. En este Acuerdo internacional se estableció entre otras cosas que: i) no podrán ser objeto de arbitraje aquellas cuestiones que comprometan la independencia o la soberanía de ambas naciones, o el ejercicio de ellas en asuntos internos; ii) hechos y actos autorizados por la Constitución de cada Estado; y iii) cuestiones que puedan comprometer a un tercer Estado[146].
Al igual que en otras oportunidades, los Estados se comprometieron a firmar un compromiso en el que determinaría: i) el objeto del litigio; ii) la sede del tribunal; y iii) reglas y procedimientos para el funcionamiento del mismo[147]. El artículo 5 del Tratado establece la colaboración que deben prestarse los Estados en materia de práctica de pruebas como son citación de testigos, peritos, inspecciones oculares entre otras. Además, la forma en que debe proferirse el laudo y la revisión del mismo.
Las mismas fórmulas de compromisos especiales y aquellas relacionadas con el procedimiento del juicio y el reconocimiento de laudos proferidos en el exterior, se han utilizado en otros instrumentos internacionales suscritos por Colombia como son: i) el Tratado de Arbitraje entre la República de Colombia y el Reino de España de 1929[149]; Tratado de no agresión, conciliación, arbitraje y arreglo judicial entre Colombia y Venezuela de 1939[150]; Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)[151]; Convención sobre el reconocimiento y ejecución de las sentencias arbitrales extranjeras de 1958[152]; Convenio sobre arreglo de diferencias relativas a inversiones entre Estados y nacionales de otros Estados que constituyó el Centro Internacional para el arreglo de diferencias relativas a inversiones (CIADI) de 1965[153]; Convención Interamericana sobre arbitraje comercial internacional de 1975[154]; Convención Interamericana sobre eficacia Extraterritorial de las sentencias y laudos arbitrales extranjeros de 1979[155]; Convenio constitutivo del organismo multilateral de garantía de inversiones de 1986[156]; y el Convenio Constitutivo del fondo multilateral de Inversiones de 1992, entre otros.
Más recientemente en el Acuerdo de promoción y protección de inversiones con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de 2009, se estableció una cláusula de arbitraje en el artículo 10 que contenía: i) notificación previa de someter la disputa al arbitraje con una antelación no menor a 6 meses; ii) acuerdo especial sobre qué clase de tribunal y procedimiento se aplicaría al juicio arbitral y sus límites y facultades; iii) imposibilidad de celebrar acuerdos especiales que impidan la conciliación, la mediación o el arreglo de la controversia por mutuo acuerdo; iv) forma de proferir el laudo y ejecución del mismo; y v) garantías del debido proceso, defensa y contradicción en el juicio arbitral.
Este instrumento fue sometido a control de constitucionalidad de este Tribunal, oportunidad en la que se reiteró lo afirmado en la sentencia C–309 de 2007, al estudiar una cláusula de arbitraje similar[158]. Allí concluyó que era exequible bajo las siguientes consideraciones:
"... (i) crea los mecanismos procesales necesarios para la solución de controversias relativas a la ejecución del convenio; (ii) preserva la soberanía estatal en tanto contempla la necesidad de agotar inicialmente la vía gubernativa; (iii) dada la naturaleza de las diferencias que pueden suscitarse con ocasión del tipo de inversiones objeto de esta clase de convenios, puede llegar a ser mucho más conveniente y pacífico que sea un organismo internacional especializado a un tribunal de arbitraje quien las solucione; (iv) la promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas prevista en el artículo 226 constitucional, no sería posible sin el recurso de acudir a los tribunales internacionales." [159]
El artículo 14 del Acuerdo de Transporte Aéreo entre Colombia y Estados Unidos de América del 2011, contiene una cláusula de arbitraje con mínimos estándares en materia de debido proceso, defensa y contradicción, al establecer: i) plazos para presentar la demanda, contestación de la misma y expedición del laudo; ii) mecanismos de revisión del laudo; y iii) ejecución del laudo arbitral. La constitucionalidad de este acuerdo fue revisada por la Corte en sentencia C–132 de 2014, en la que se refirió a que:
"... la utilización del arbitraje como mecanismo de solución de controversias en tratados comerciales, armoniza con la Carta Política, por cuanto son coincidentes con la obligación estatal de promover la internacionalización de las relaciones económicas, políticas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, asegurando el fortalecimiento de una verdadera integración y fortaleciendo la pacífica solución de los conflictos en las relaciones internacionales."[160]
En el "Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´" de 22 de noviembre de 2006" se estableció una cláusula de arbitraje que contenía
"i) consultas y negociación, ii) sometimiento de una reclamación a arbitraje, iii) consentimiento de cada una de las partes al arbitraje, iv) condiciones y limitaciones al consentimiento de las Partes, v) selección de los árbitros, vi) realización del arbitraje, vii) transparencia de las actuaciones arbitrales, viii) derecho aplicable, ix) interpretación de los anexos, x) informes de expertos, xi) acumulación de procedimientos, xii) laudos, y xiii) entrega de documentos."[161]
Esta Corporación al analizar el "Acuerdo para la promoción y protección de inversiones entre la República de Colombia y la República Popular China" y su Ley aprobatoria 1462 de 2011, indicó que pactar cláusulas de arbitraje en instrumentos internacionales, para la solución de las controversias que puedan surgir del mismo, son mecanismos civilizados para resolver de manera pacífica y pronta los conflictos que se presentan entre las partes contratantes y un inversionista o viceversa[162].
El arbitraje en la práctica internacional.
Existen instrumentos internacionales sobre la materia, que no rigen para Colombia[163], pero que permiten ofrecer una visión referente de la forma en que debe surtirse el procedimiento arbitral:
El Protocolo de Ginebra sobre cláusulas de arbitraje de 1923 y el Convenio de Ginebra relativo a la ejecución de sentencias arbitrales extranjeras de 1927. Estas han dejado de regir en los países que han adherido a la Convención de Naciones Unidas de 1958;
Convención de Derecho Internacional Privado, conocido como código de Bustamante de 1928;
Tratado de Derecho Procesal Internacional de 1940.
Convenio Europeo sobre Arbitraje Comercial Internacional de 1961;
Convención sobre la solución por vía de arbitraje de litigios de derecho civil de 1972;
Convención Interamericana sobre competencia en la esfera internacional para la eficacia extraterritorial de las sentencias extranjeras de 1984;
Ley Modelo de la CNUDNMI sobre arbitraje comercial internacional de 1985 (ley modelo UNCITRAL).
Convención Interamericana sobre derecho aplicable a los contratos de 1994.
En conclusión, de la práctica nacional e internacional en materia de tratados de arbitraje, se extraen tres (3) temas fundamentales que las partes se han obligado a observar: i) etapa prearbitral, en la que se debe dejar claro el litigio sometido al arbitramento y las materias que están excluidas del mismo; ii) procedimiento del juicio arbitral, que en todo caso debe garantizar el derecho al debido proceso, defensa y contradicción, del que también hacen parte las regulaciones internacionales sobre: el régimen probatorio, los plazos, el idioma, la forma del laudo y su revisión; y iii) el régimen de ejecución de los laudos extranjeros por parte de los Estados contratantes.
Reglas jurisprudenciales sobre garantías procesales mínimas en materia de arbitraje internacional.
Del estudio teórico, jurisprudencial, legal y de la práctica nacional e internacional de la institución de arbitraje, se observa que ha sido considerado a partir de la teoría mixta o ecléctica, pues si bien tiene su origen en el acuerdo de voluntades de las partes que suscriben el tratado, se le ha otorgado una naturaleza de proceso, en el que se protegen garantías mínimas procesales de los contratantes en conflicto.
En ese orden de ideas, considera la Sala que al momento de suscribir cláusulas de solución de controversias de los instrumentos internacionales que incluyan el arbitraje, las partes contratantes deben salvaguardar los principios de acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica, debido proceso y los derechos de defensa y contradicción de los colombianos. Para tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes reglas de garantías mínimas de los colombianos y del Estado mismo, que se acojan a tribunales de arbitramento internacional:
- Etapa prearbitral: en la suscripción de la cláusula deberán respetarse los límites materiales que en ningún momento podrán obstaculizar de manera absoluta el acceso a la administración de justicia y tampoco podrán ser llevados asuntos que no sean transigibles, como son aquellos relacionados con la soberanía interna de los Estados parte, normas constitucionales, seguridad nacional, afectación a terceros países, entre otras.
- Procedimiento del juicio arbitral: en el establecimiento del procedimiento arbitral deberán garantizarse el derecho fundamental al debido proceso, defensa y contradicción. A tal efecto, las partes contratantes deberán conocer previamente las reglas procesales que serán usadas por el tribunal de arbitramento, no solo en materia de constitución del mismo, poderes y límites de los árbitros, sino también, sobre la publicidad de los actos procesales y oportunidades para presentar alegaciones, el valor de elementos probatorios, los plazos del ejercicio de la función arbitral, idioma de las actuaciones, la forma en que será pronunciado el laudo y la posibilidad de su posterior revisión.
- Ejecutividad del laudo extranjero: en todo caso y con la finalidad de garantizar el acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, las partes previamente deben conocer la forma o procedimientos para lograr la ejecución de laudos extranjeros en los Estados que suscribieron el acuerdo internacional.
Estudio de constitucionalidad del artículo 26 del Convenio objeto de revisión
Procede la Sala Plena al estudio de la constitucionalidad en concreto del uso del arbitraje pactado en el Acuerdo suscrito entre Colombia y Turquía, como mecanismo alternativo de solución pacífica de controversias.
El uso de un compromiso de forma escalonada en el que las primeras fases son autocompositivas, es decir, las mismas partes buscan la solución del conflicto, bien a través de sus autoridades aeronáuticas, o mediante canales diplomáticos, no tienen reproche constitucional alguno, pues respetan la pretensión de internacionalización de las relaciones comerciales del país y la integración a través de mecanismos pacíficos de solución de conflictos.
Ahora bien, en materia de arbitraje, una vez han fracasado los anteriores escenarios, se genera una duda razonable sobre la constitucionalidad de este instrumento, razón por la cual será analizada a la luz de las reglas jurisprudenciales fijadas anteriormente para efectos de garantizar los derechos fundamentales de las personas y del Estado mismo, que se acojan al Acuerdo suscrito, veamos:
En la etapa prearbitral, es claro que el objetivo del compromiso es superar las diferencias relativas a la interpretación o aplicación del Acuerdo suscrito entre Colombia y Turquía. Ese instrumento internacional tiene como finalidad: i) facilitar la expansión de las oportunidades de los servicios aéreos internacionales en escenarios competitivos y eficientes, que aumente el crecimiento económico, el comercio, el turismo, la inversión, y el bienestar de los consumidores; y ii) fortalecer la seguridad y protección en los servicios aéreos internacionales.
Estas materias no implican afectación de la soberanía interna del país, menoscabo de los derechos fundamentales, seguridad nacional o afectación de intereses de terceros países. Su formulación tampoco implica un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, razón por la cual se considera constitucional.
En relación con el procedimiento del juicio arbitral, se observa que se estableció la forma de constitución del tribunal de arbitramento, compuesto por tres (3) árbitros, dos (2) de ellos elegidos por cada una de las partes y el tercero por acuerdo de los dos (2) árbitros elegidos por estas. En caso de que las partes no logren un acuerdo, o los árbitros no elijan al dirimente, cada parte podrá solicitar al Presidente del Consejo de OACI, designe el árbitro dirimente o el de la parte que no lo haya elegido. Este procedimiento de constitución del tribunal de arbitraje no encuentra reparo constitucional alguno, pues se da la posibilidad de que las partes nombren sus árbitros y que el tercero dirimente sea elegido por los dos (2) árbitros o por una entidad independiente como lo es la OACI, que también podrá designar el árbitro de la parte, lo que garantiza la independencia y autonomía de los particulares investidos de jurisdicción.
Los numerales 3º y 5º del Acuerdo establecen que "... cualquiera de las Partes Contratantes pueden de acuerdo con sus leyes y regulaciones relevantes someter la controversia a un tribunal de arbitramento." y "El tribunal de arbitramento determinará sus procedimientos y el lugar del arbitramento sujeto a las disposiciones acordadas al respecto entre las partes contratantes", respectivamente.
Una lectura integral del Acuerdo permite concluir que las disposiciones relativas a la cláusula de arbitraje es constitucional, en tanto, puede entenderse que: i) las partes, con fundamento en el acuerdo de voluntades, convinieron que fuera el tribunal de arbitramento, quien determinará su propio procedimiento y el lugar del mismo, siempre conforme lo determinen los Estados contratantes; y ii) los Estados contratantes deberán actuar en este procedimiento arbitral, bajo estrictos criterios de reciprocidad, de tal manera que se garantice el derecho al debido proceso de quienes participen de este mecanismo de solución de controversias. Por estas razones, la Corte no encuentra reproche de inconstitucionalidad
El Acuerdo trae adicionalmente temas relacionados con la forma en que se realizan las consultas, enmiendas, registros, terminación, la forma en que entrará en vigor y finalmente las rutas contenidas en el anexo 1, así como la posibilidad de celebrar acuerdos de cooperación comercial, conforme al anexo 2.
En la exposición de motivos se advirtió que el Acuerdo crea un marco que regula "... las relaciones aerocomerciales entre los dos países con la posibilidad de establecer servicios aéreos desde y hacia Turquía a fin de lograr una efectiva integración entre los dos países en el campo del transporte aéreo, lo cual beneficiará a los usuarios, el comercio, el turismo, la conectividad, la industria aeronáutica y el desarrollo de nuestras naciones."[165]
En ese entendido, estas específicas disposiciones regulan aspectos operativos y mecanismos de gobernabilidad del Acuerdo y constituyen normas instrumentales, cuya relevancia constitucional radica en el fin legítimo de desarrollar las relaciones comerciales internacionales con el Gobierno de Turquía, sobre la base de principios como la soberanía nacional, libre determinación de las autoridades colombianas, con generación de escenarios de integración económica, comercial y social, fundadas en la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Bajo esa argumentación, la Corte Constitucional no encuentra, que las mencionadas disposiciones vulneren o desconozcan principios constitucionales.
Conclusiones
El examen integral realizado por esta Corporación al "Acuerdo de servicios aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía", suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011, y su Ley aprobatoria número 1689 del 17 de diciembre de 2013, permite concluir:
La revisión formal de constitucionalidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria, muestra que se cumplieron las reglas y subreglas jurisprudenciales establecidas para las fases: i) previa gubernamental: que acreditó la representación válida del Estado colombiano, por la Ministra de Relaciones Internacionales doctora María Ángela Holguín, en la negociación, celebración y suscripción del instrumento internacional, así como su aprobación y remisión al Congreso de la República por parte del Presidente de la República; ii) legislativa: en la que se verificó el cumplimiento del procedimiento legislativo establecido para las leyes ordinarias y en especial la exigencia del anuncio previo, conforme al artículo 160 de la Constitución; y iii) posterior gubernamental, que consagra el deber del Presidente de la República de sancionar la ley y remitirla a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes, en cumplimiento del artículo 241 No. 10 de la Constitución Política.
No se configuró un vicio de forma en el trámite legislativo del presente asunto, pues, a pesar de romperse la cadena de anuncios previos en el trámite surtido en la Cámara de Representantes, el proyecto de ley aprobatoria fue anunciado previamente en la sesión inmediatamente anterior a la votación del mismo, situación que representó una irregularidad irrelevante, en consonancia con las reglas y subreglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación y los principios democrático, de publicidad y de instrumentalización de las formas.
Al analizar materialmente la Ley aprobatoria 1689 de 2011, este Tribunal considera que es constitucional, pues se constató que el Congreso de la Republica, respetó la Competencia fijada en el artículo 150 No. 16 y aprobó el Acuerdo internacional sometido a su consideración por parte del Gobierno Nacional, sin introducir modificaciones al texto del Instrumento que es objeto de estudio de constitucionalidad con respeto a las reglas sobre entrada en vigor del instrumento internacional.
De la revisión material de constitucionalidad del Acuerdo, la Corte encuentra la constitucionalidad pura y simple de todas las disposiciones del tratado, pues desarrollan principios constitucionales como la internacionalización de las relaciones económicas, sociales y ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE la Ley 1689 del 17 de diciembre de 2013 "Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo de servicios aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía", suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el "Acuerdo de servicios aéreos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía", suscrito en Ankara el 18 de noviembre de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Esta entidad fue puesta en conocimiento del proceso de constitucionalidad mediante oficio No. 1837 de 2 de julio de 2014, radicado en la institución púbica en la misma fecha. Su pronunciamiento fue radicado en la Secretaria General de esta Corporación el 17 de julio de 2014.
[2] Esta entidad fue puesta en conocimiento del proceso de constitucionalidad mediante oficio No. 1836 de 2 de julio de 2014, radicado en la institución púbica en la misma fecha. Su pronunciamiento fue radicado en la Secretaria General de esta Corporación el 17 de julio de 2014.
[3] Esta entidad fue puesta en conocimiento del proceso de constitucionalidad mediante oficio No. 1838 de 2 de julio de 2014, radicado en la institución púbica en la misma fecha. Su pronunciamiento fue radicado en la Secretaria General de esta Corporación el 17 de julio de 2014.
[4] Según consta en el acta 245 de 30 de octubre de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso número 1025 de 2013.
[5] Sentencia C–533 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C–982 de 2010. M.P. María Victoria Calle.
[6] Sentencia C–468 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en sentencias C-378 de 1996, M.P Hernando Herrera Vergara; C-682 de 1996, M.P Fabio Morón Díaz; C-400 de 1998, M.P Alejandro Martínez Caballero; C-924 de 2000, MP: Carlos Gaviria Díaz, C–576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[7] Sentencia C–011 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[8] artículo 7 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, aprobada por Colombia mediante la ley 32 de 1985.
[9] Ver Sentencias C–582 de 2002, C–933 de 2006, C–534 de 2008 todas con ponencia del doctor Rodrigo Escobar Gil, además las sentencias C–537 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C–039 de 2009 y C–378 de 2009 ambas con ponencia del doctor Humberto Sierra Porto entre otras.
[10] Ibídem.
[11] Auto 081 de 2008.
[12] Sistematizadas en la sentencia C–533 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, reiteradas en sentencias C–305 de 2010 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva, C–982 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.
[13] Subreglas reiteradas en sentencia C–305 de 2010 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva
[14] Fol. 15 cuaderno principal.
[15] Fol. 25 cuaderno principal.
[16] Fol. 23v cuaderno principal
[17] Folios 108 – 113 cuaderno principal.
[18] Folios 128v, 129, y 129v
| Fol. 139 cuaderno principal. La próxima sesión según el acta 26 de comisión, fue anunciada para el día de mañana a partir de las 10 a.m.(fol. 142v) |
[20] Folio 142v cuaderno principal.
[21] Fol. 14v y ss cuaderno principal.
[22] Según acta número 27 del 3 de abril de 2013 que obra a folios 143-146 cuaderno principal.
[23] Folios 92 al 96 cuaderno principal.
| Fol. 98 cuaderno principal |
[25] Folios 102 – 103 cuaderno principal
[26] Ibídem.
[27] Fol. 75 cuaderno principal.
[28] Folio 34 cuaderno principal.
| Fol. 48v y 49 cuaderno principal. La próxima sesión fue convocada para "mañana a las 10 de la mañana" (fol. 49). |
| Fol. 57v. La próxima sesión fue convocada "... para el próximo martes a las 10:30 de la mañana." (fol. 57v) |
[31] Fol. 58v cuaderno principal.
[32] Fol. 33V cuaderno principal.
[33] Fol. 69 v y ss cuaderno principal.
| Fol. 181v cuaderno principal. |
[35] Sentencia C–225 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
[36] También se ha recurrido al principio de principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional al respecto ver sentencia C–134 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[37] Sentencia C–737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Consideración No. 7.
[38] En diversas oportunidades, la Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático. Sobre este tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-031 de 2009, C-608 de 2010, C-941 de 2010, C-076 de 2012, C-332 de 2012, C-367 de 2012, C-457 de 2012 y C-786 de 2012.
[39] Sentencia C–225 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
[40] Sentencia C–134 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[41] Sentencia C–473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa reiterado en sentencia C–240 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C–225 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.
[42] Sentencia C–225 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
[43] Ibídem. Consideración 27.
[44] Sentencia C-667 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[45] Folios 216v, 217, y 217v cuaderno principal.
[46] Folio 169 cuaderno principal.
[47] Fol. 1 cuaderno principal
[48] Sentencia C–576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] Sentencias C–546 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C – 102 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C–039 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández, C–105 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz, C–391 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C–1161 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C–1252 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, C–551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, entre otras.
[50] Artículo 1 y 29 del Acuerdo.
[51] Sentencia C–294 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería
[52] Sentencia C–132 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo.
[53] Artículos 2, 5, 9 (parcial), 10, 11, 12 y 16 del Acuerdo
[54] Artículo 1 del Acuerdo
[55] Diez de Velasco, M. Instituciones de derecho internacional público. Decimoséptima edición. Editorial Tecnos. España, 2009. Pág. 458.
[56] Al respecto ver Diez de Velasco, Manuel. Ob. Cit. Pág. 458; Monroy Cabra, M G. Derecho internacional público, Tercera Edición, Editorial Temis, 1993. Pág. 292; Sequera Duarte, Álvaro. Derecho aeronáutico, Librería Ediciones del Profesional Ltda. Bogotá, 2004, Pág. 129; Márquez Aponte, Plinio Enrique. Manual de derecho aeronáutico, Librería ediciones del profesional LTDA, Bogotá, 2003, Pág. 20. Entre otros.
[57] Aunque la doctrina ha identificado hasta nueve libertades, para efectos prácticos la Corte analizará sólo las cinco libertades del aire contenidas en el Acta final de la Conferencia de Chicago de 1944.
[58] Diez de Velasco, M. Ob. Cit. Págs. 458 – 459,
[59] Numeral 1º, Sección 1ª, artículo1 del Acuerdo relativo al tránsito de los servicios aéreos internacionales hecho en Chicago el 7 de diciembre de 1944, publicado mediante orden de 26 de febrero de 1947 sobre acta final y Convenios firmados en la Conferencia Internacional de Aviación Civil de Chicago (gaceta de 14 de marzo de 1947)
[60] Márquez Aponte, P E. Ob. Cit. Pág. 20
[61] Numeral 2, Sección 1ª, artículo1 del Acuerdo relativo al tránsito de los servicios aéreos internacionales hecho en Chicago el 7 de diciembre de 1944, publicado mediante orden de 26 de febrero de 1947 sobre acta final y Convenios firmados en la Conferencia Internacional de Aviación Civil de Chicago (gaceta de 14 de marzo de 1947)
[62] Márquez Aponte, P E. Ob. Cit. Pág. 20
[63] Diez de Velasco, M. Ob. Cit. Pág. 459.
[64] Ibídem.
[65] Numeral 3, sección 1, artículo 1, Convenio sobre transporte aéreo internacional, aprobado el 7 de diciembre de 1944 publicado en la Gaceta No. 103 del 17 de mayo de 1946.
[66] Márquez Aponte, P E. Ob Cit. Pág. 21.
[67] Numeral 4, sección 1, artículo 1, Convenio sobre transporte aéreo internacional, aprobado el 7 de diciembre de 1944 publicado en la Gaceta No. 103 del 17 de mayo de 1946.
[68] Márquez Aponte, P E. Ob Cit. Pág. 21
[69] Numeral 5, sección 1, artículo 1, Convenio sobre transporte aéreo internacional, aprobado el 7 de diciembre de 1944 publicado en la Gaceta No. 103 del 17 de mayo de 1946.
[70] Márquez Aponte, P E. Ob Cit. Pág. 22
[71] Documento electrónico disponible en http://www.aerocivil.gov.co/AAeronautica/Rrglamentacion/RAC/Biblioteca%20Indice%20General/RAC%20%205%20-%20Reglamento%20del%20Aire.pdf
[72] Artículo 1788 Código de Comercio.
[73] Artículo 10 Convención de Chicago de 1944.
[74] Artículos 3, 4, 15 del Acuerdo
[75] Artículo 5 del Acuerdo. Conforme al artículo 1 del Acuerdo, la capacidad hace referencia: i) en relación con la aerolínea, "la carga útil de la aeronave disponible en la ruta o sección de una ruta; y ii) en relación con un servicio aéreo especificado, la capacidad de la aeronave utilizada en tal servicio multiplicada por la frecuencia operada con tal aeronave sobre un periodo dado en una ruta o sección de una ruta.
[76] Artículo 6 del Acuerdo.
[77] Folios 17 – 22 cuaderno principal.
[78] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[79] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[80] M.P. Luis Ernesto Vargas. Reiterado en sentencia C–537 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[81] Artículo 6, 7, 8 (parcial), 9 (parcial) y 13 del Acuerdo.
[82] M.P. Mauricio González Cuervo.
[83] Artículos 8 (parcial), 18 - 22 del Acuerdo.
[84] Oppetit, Bruno. Teoría del Arbitraje, Bogotá, Legis Editories S.A., Paginas 30 – 31, citado por Benetti Salgar Julio. El arbitraje en el derecho colombiano. Cámara de Comercio de Bogotá. Editorial Kimpres Ltda. 2009 pág. 46.
[85] Morales Molina, Hernando. Curso de derecho procesal civil. Parte general. 4ª edición. Lerner. 1960. Pág. 51.
[86] Sentencia C-431/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[87] Sentencia C–242 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[88] Vescovi. Enrique. Teoría general del proceso. Temis. 1984, Bogotá. Pág. 7.
[89] Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política.
[90] Las características propias del arbitramento y el lugar que éste procedimiento ocupa dentro del sistema de administración de justicia consagrado por el constituyente del 91, son detalladamente expuestos en la Sentencia C-226 de 1993 (M.P. Alejandro Caballero Martínez), que constituye un claro punto de partida jurisprudencial a la hora de precisar la intervención de los particulares como agentes -y no meros sujetos- del proceso judicial.
[91] Emmanuel Gaillard & Jhon Savage, EDs., Eds. Fouchard, Gaillard, Goldman on international comercial arbitratio. Kluwer Law International. 1999, citado en Rey Vallejo, Pablo, El arbitraje y los ordenamientos jurídicos en Latinoamérica: un estudio sobre formalización y judicialización, 126 Vniversitas, 2013, pág. 205.
[92] Guasp, Jaime. El arbitraje en el derecho español: su nueva regulación conforme a la ley de 22 de diciembre de 1953, Bosch, Barcelona, 1956, citado en Rey Vallejo, Pablo ob. Cit. Pág. 205.
[93] Montoya Albertí, Ulises. El arbitraje comercial, Lima, Cultural Cuzco S.A., 1998, Pág. 34.
[94] Rey Vallejo. Ob cit. Pág. 204.
[95] Benetti Salgar Ob. Cit. Pág. 58.
[96] Morales H. Ob. Cit. Pág. 51-52.
[97] Gaceta Judicial, t. CXXXVII, pág. 58, M.P. Luis Sarmiento Buitrago
[98] Benetti Salgar. Ob. Cit. Pág. 59.
[99] Sentencia C – 592 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz. Ver también sentencia c – 226 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero en la que afirmó: "El arbitramento, por su parte, es una de las instituciones más sólidamente establecidas en el derecho, no sólo porque siempre se le ha considerado como una forma eficaz de dirimir conflictos, sino porque tiene evidentes ventajas prácticas para quienes lo utilizan y para el orden social mismo, en cuyo mantenimiento o restablecimiento colaboran de una manera oportuna y objetiva."
[100] Sentencia C–426 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[101] Sentencia C–431 de 1995 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[102] Sentencia C–451 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[103] Sentencia C–163 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[104] Sentencia C–060 de 2001 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[105] Sentencia C–330 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[106] Corte Constitucional Sentencia C-294 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía
[107] Sentencia C–330 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[108] Corte Constitucional Sentencia T-057 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[109] Ibídem.
[110] Sentencia C–330 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[111] Corte Constitucional Sentencia C-451 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[112] Benetti Salgar. Ob. Cit. Pág. 63.
[113] Preámbulo, artículos 9, 226 y 227 de la Constitución Política de 1991.
[114] Salvamento de voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C–347 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía.
[115] Por medio de la cual se expide el estatuto de arbitraje nacional e internacional y se dictan otras disposiciones.
[116] Artículo 1 Ley 1562 de 2012.
[117] Artículo 58 de la Ley 1562 de 2012.
[118] Artículo 62 de la Ley 1562 de 2012.
[119] Artículo 64 Ley 1562 de 2012.
[120] Artículos 69 a 71.
[121] Artículo 72 a 78.
[122] Artículo 79.
[123] Artículo 80 al 90.
[124] Artículo 101 a 116.
[125] La información es tomada de la página oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores disponible en. http://apw.cancilleria.gov.co/tratados/SitePages/BuscadorTratados.aspx?TemaId=34&Tipo=M
[126] artículo 41.
[127] Artículo 51 al 90
[128] artículo 73.
[129] Artículo 37.
[130] Sentencia C-381 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[131] Artículo 1 al 8
[132] artículo 1.
[133] Artículo 5 al 8.
[134] Artículo 1.
[135] Artículo 2.
[136] Artículo 1.
[137] Artículo 2.
[138] Ibídem.
[139] Artículo 5
[140] artículo 6.
[141] Artículo 1.
[142] Artículo 2.
[143] Artículo 1
[144] artículo 3.
[145] Artículo 5.
[146] Artículo 1.
[147] Artículo 4.
[148] Artículo 7.
[149] En vigencia por Ley 26 de 1929.
[150] Aprobado por Ley 14 de 1941
[151] Aprobado por Ley 37 de 1961. El procedimiento se encuentra establecido en los artículos 39 al 49.
[152] Aprobada por Ley 39 de 1990.
[153] Aprobado por Ley 267 de 1996 cuya constitucionalidad fue revisada en Sentencia C – 442 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[154] Aprobada por Ley 44 de 1986.
[155] Aprobada por la Ley 16 de 1981.
[156] Aprobado por Ley 149 de 1994 cuya constitucionalidad fue revisada en sentencia C–203 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. El artículo 4 del anexo II estableció el procedimiento del juicio arbitral.
[157] Aprobado por Ley 111 de 1994, su constitucionalidad fue revisada en sentencia C–390 de 1994. M.P. Fabio Morón Diaz. El anexo A del Convenio de administración establece el procedimiento del juicio de arbitraje de los artículos 1 al 5.
[158] Contenida en el artículo 10 del"Acuerdo entre la República de Colombia y el Reino de España para la promoción y protección recíproca de inversiones, hecho y firmado en Bogotá D.C., el 31 de marzo de 2005.
[159] Sentencia C–169 de 2012 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[160] M.P. Mauricio González Cuervo. En esta sentencia se reiteró lo manifestado en sentencia C–864 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil;
[161] Sentencia C–750 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[162] Sentencia C–199 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[163] Benetti Salgar. Ob. Cit. Pág. 98.
[164] Artículo 25, 27, 28, 30, 31 del Acuerdo.
[165] Fol. 21 cuaderno principal.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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