Sentencia C-813/01

NORMA ACUSADA-Vigencia

UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Concesión bajo Constitución anterior

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Fijación de escalas de remuneración de Rama "Jurisdiccional" y Ministerio Público

RAMA JUDICIAL Y MINISTERIO PUBLICO-Porcentaje máximo de prima de antigüedad

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Temporalidad y materialidad

LEY-Fijación de escalas de remuneración/SALARIO-Factores que lo integran

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Fijación de escalas de remuneración

PRIMA DE ANTIGUEDAD DE LA RAMA JUDICIAL Y MINISTERIO PUBLICO-Integra la remuneración

PRIMA DE ANTIGÜEDAD-Parte integrante del salario

Referencia: expediente D-3397

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9 del decreto 306 de 1983

Demandante: Francisco García Quintero

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Bogotá, D.C., primero (1º) de agosto de dos mil uno (2001).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano FRANCISCO GARCIA QUINTERO, demandó el artículo 9 del decreto 306 de 1983 "Por el cual se fija la escala de remuneración de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público, de las Direcciones de Instrucción criminal, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones".

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 36198 del 20 de febrero de 1983

   "DECRETO 306 DE 1983

Por el cual se fija la escala de remuneración de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público, de las Direcciones de Instrucción criminal, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones".

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 57 de 1982,

D E C R E T A :

(…)

"Artículo 9. A partir del 1 de enero de 1983, los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público, no podrán percibir por concepto de prima de antigüedad suma superior al noventa y seis por ciento, liquidada de conformidad con el decreto 1231 de 1973."

LA DEMANDA

Considera el demandante que el Presidente de la República al regular en el decreto acusado la prima de antigüedad, excedió el límite de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 1 de la ley 57 de 1982, puesto que allí solamente se le autorizaba para fijar las escalas de remuneración y el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a los empleados de la rama jurisdiccional y el Ministerio Público, incluidas las Direcciones de Instrucción Criminal. En consecuencia, considera que dicha disposición debe ser declarada inexequible por vulnerar el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución de 1886, que corresponde hoy al artículo 150-10 de la Carta vigente.

Luego agrega, que "si bien (el artículo 9 demandado) era una norma de carácter temporal, puesto que regía sólo por un año y cuya vigencia ya se superó en mucho y, por ende, ha salido del ordenamiento jurídico, más aún cuando al siguiente año el ejecutivo al expedir el decreto 454 del 23 de febrero de 1984, derogó expresamente el decreto 306 en su integridad, incluido el artículo 9, acusado, pues en su artículo 14 fija de nuevo como tope de la prima de antigüedad el salario de magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Esta acción es procedente en virtud a que en este momento se está aplicando y dando completa vigencia por la Administración de la Rama Judicial al artículo 9, al no permitir que los funcionarios y empleados devenguemos por prima de antigüedad suma superior al noventa y seis (96%), invocando como razón de derecho el citado artículo del decreto 306 de 1983."  

INTERVENCIONES

Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública

El ciudadano Antonio Medina Romero, actuando en su calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, pues la norma acusada, como lo afirma el mismo demandante, tenía vigencia temporal (solamente por el año de 1983) y a partir de allí perdió fuerza ejecutoria, por haber sido derogada expresamente por el decreto 454 de 1984 y fijar un nuevo tope para la prima de antigüedad.

Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, obrando en su condición de apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, considera que la norma demandada fue derogada por el decreto 454/84. En consecuencia, señala que carece de objeto pronunciarse sobre su constitucionalidad "pues ha sido el propio legislador quien la ha retirado del ordenamiento jurídico, conduciendo a una decisión inhibitoria."

1. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2504 recibido en esta corporación el 2 de abril del presente año, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse, por carencia actual de objeto, pues, a su juicio, la norma demandada fue derogada expresamente por el artículo 14 del decreto 454 de 1984.

2. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta, corresponde a esta corporación decidir la presente demanda, por dirigirse contra una disposición que forma parte de un decreto expedido por el Presidente de la República, con fundamento en facultades extraordinarias.

2. Solicitud de inhibición por sustracción de materia

Tanto los intervinientes como el Procurador General de la Nación solicitan a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre el precepto demandado, por carencia actual de objeto, pues consideran que dicha disposición fue derogada por el artículo 14 del decreto 454 de 1984, criterio que no comparte la corporación por las razones que se exponen en seguida.  

En el artículo 9 del decreto extraordinario 306 de 1983, que es objeto de demanda, se establece:

"A partir del 1 de enero de 1983, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, no podrán percibir por concepto de prima de antigüedad suma superior al noventa y seis por ciento, liquidada de conformidad con el decreto 1231 de 1973."

Y en el artículo 14 del decreto 454 de 1984, norma que según los antes citados derogó la acusada, se consagra:

"Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto[1]/A>, no podrán devengar por concepto de asignación básica, más prima de antigüedad, suma superior a la remuneración mensual total que le corresponda al magistrado de la Corte Suprema de Justicia."

Sobre este tema resulta bastante ilustrativa la sentencia C-320/97[2], cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir.

"(…)en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.

Algunos podrían objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio[3]. En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.

Con todo, se podría objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, un sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si ésta última puede ser globalmente inexequible."

En el artículo 9 del decreto 306/83, objeto de acusación, no se fija la base sobre la cual se aplica el porcentaje máximo (96%) de prima de antigüedad, presupuesto indispensable para la debida comprensión y entendimiento de lo allí regulado, lo que, en principio, podría implicar la inhibición de la Corte por no haber integrado el demandante la unidad normativa que se exige en esta clase de juicios. Sin embargo, considera la Sala Plena que en esta oportunidad no es necesario integrar tal proposición jurídica por cuanto la acusación no versa sobre el contenido normativo en sí mismo considerado sino sobre la posible falta de competencia del Presidente de la República para expedir dicha disposición. Distinta situación se presentaría si se hubiera acusado ese mismo artículo por razones de mérito, pues en ese caso sí es indispensable integrar la unidad normativa correspondiente para que la Corte pueda emitir pronunciamiento de fondo.  

Procede entonces la Corte a resolver la demanda.

4. Las facultades extraordinarias

Para efectos del presente estudio debe la Corte señalar que como las facultades extraordinarias que sirvieron de fundamento para expedir la norma acusada, se confirieron bajo la vigencia de la Constitución de 1886, es frente a ese ordenamiento ante el cual deben aquellas confrontarse, pues es allí en donde se establecían los requisitos y condiciones que se exigían en esa época para su concesión. No sucede lo mismo cuando se demanda una disposición por razones de fondo pues en ese caso tal precepto debe analizarse frente al ordenamiento superior hoy vigente, esto es, la Carta de 1991.     

Pues bien: mediante el literal c del numeral 1 del artículo 1 de la ley 57 de 1982, el Congreso de la República le confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de la vigencia de la ley, para dictar decretos con fuerza de ley, destinados a regular los siguientes asuntos:

"1. Fijar las escalas de remuneración y el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a las distintas categorías de empleados de:

a) La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas especiales;

b) La Registraduría Nacional del Estado Civil;

c) La Rama Jurisdiccional y el Ministerio público, incluidas las Direcciones de Instrucción criminal;

d) El Tribunal Superior Disciplinario;

e) La Contraloría General de la República"

En ejercicio de estas atribuciones el Presidente de la República expidió el decreto 306 de 1983, materia de acusación, en cuyo artículo 9 como ya se ha anotado, consagró el porcentaje máximo que por concepto de prima de antigüedad, pueden recibir los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, que equivale al "noventa y seis por ciento (96%), liquidada de conformidad con el decreto 1231 de 1973". Considera el demandante que dicho precepto vulnera el artículo 118-8 de la Carta de 1886, pues el Gobierno se extralimitó en el uso de las facultades extraordinarias que le confirió la ley antes transcrita, por cuanto no se le autorizó para regular la prima de antigüedad.

Tanto en la Constitución del 86, como sucede en la actualmente vigente, se le asigna al Congreso de la República la potestad de hacer las leyes, función que se le permite trasladar, en forma excepcional y transitoria, al Presidente de la República, mediante el mecanismo de las facultades extraordinarias, las cuales debían ejercerse dentro de los límites y con las condiciones establecidas por el mismo constituyente en tales ordenamientos.

En la Carta del 86 no se señalaba, como hoy se hace, el término máximo de las facultades extraordinarias y tampoco se fijaba ningún condicionamiento o límite respecto de las materias que mediante ese mecanismo podía regular el Presidente de la República. En consecuencia, el Congreso contaba con potestad amplia para señalar esos dos asuntos en la respectiva ley de habilitación legislativa, obviamente, siempre y cuando el traslado de competencia fuera temporal y recayera sobre asuntos que el legislador ordinario pudiera regular mediante leyes.

La indebida utilización de este mecanismo excepcional por parte del Congreso obligó al Constituyente del 91 a restringir las facultades extraordinarias, otorgándole nuevamente a esa corporación su papel protagónico y esencial de legislador ordinario y permanente, limitando los asuntos que pueden ser objeto de ellas y señalándole límite temporal a las facultades.  

En el artículo 76-9 de la Carta del 86 se establecía:

"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (…)

 9. Revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen."

Y en el artículo 118-8 ib. se consagraba:

"Corresponde al Presidente de la República en relación con el Congreso: (…)

8. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12; 80, 121 y 122 y dictar los decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan."

4.1 Límite temporal

El Presidente de la República respetó el límite temporal señalado en la ley de habilitación legislativa al expedir el 7 de febrero de 1983, el decreto demandado parcialmente, el cual debía dictarse dentro de los 45 días siguientes a la fecha en que entró en vigencia la ley 57/82, hecho que tuvo ocurrencia el 24 de diciembre de 1982, según consta en el Diario Oficial No. 36198 del 22 de febrero de 1983. En consecuencia, no hay reparo constitucional por este aspecto.  

4.2 Límite material

De conformidad con el literal c) del numeral 1 del artículo 1 de la ley 57 de 1982, el Presidente de la República estaba autorizado para fijar las escalas de remuneración y el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a las distintas categorías de empleados de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público.

La fijación de las escalas de remuneración de los empleados al servicio del Estado era una función que estaba atribuida al Congreso de la República, según el artículo 76-9 de la Carta de 1986 y, por consiguiente, podía ser objeto de traslado en forma temporal, al Presidente de la República, en virtud del mecanismo de las facultades extraordinarias, como en el presente caso sucedió.

Decía así el precepto enunciado:

"76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (…)

9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, departamentos administrativos y Establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales."

Si de conformidad con lo dispuesto en la ley, constituye salario o remuneración no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, entre otros; la potestad de "fijar las escalas de remuneración" no puede ser interpretada en forma restringida, esto es, limitada exclusivamente al señalamiento de la asignación básica que corresponde a cada uno de los distintos grados de empleos de una entidad pública, lo cual obviamente debe hacerse, sino también comprensiva de todos aquellos otros aspectos relacionados con la determinación del salario o remuneración, como son los factores que lo integran.

En consecuencia, bien podía el legislador extraordinario, en desarrollo de tales atribuciones, expedir decretos con fuerza de ley en los que se establecieran normas de carácter sustancial y procedimental relacionadas con los distintos items o partidas que integran el salario, como por ejemplo, la prima de antigüedad, los gastos de representación, y los demás factores salariales.        

Este criterio se identifica con el sostenido por la Corte Suprema de Justicia, en la época en que tenía a su cargo el control constitucional, quien al interpretar dicha facultad señaló: "Cuando la Constitución y la ley hablan de 'fijar las escalas de remuneración' tal facultad envuelve la de señalar cuantitativamente los distintos factores constantes, como el sueldo básico, y variables como las primas y los gastos de representación, que tengan aquella finalidad (…) [4]

La prima de antigüedad se creó mediante el decreto 903 de 1969 (art. 4) para los empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, con excepción de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Procurador General de la Nación y Fiscales del Consejo de Estado, con vigencia a partir del 1 de enero de 1970, cuyo valor ascendía al dos por ciento (2%) de la asignación mensual básica por cada año continuo de servicios, en propiedad, que se completara en el respectivo cargo.

Posteriormente, se expidió el decreto 1231 de 1973, en cuyo artículo 1 se consagra que "la prima de antigüedad a que se refieren los decretos 903 de 1969 y 283 de 1973, se continuará reconociendo y pagando en los términos y porcentajes que dichas normas establecen hasta cuando los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del ministerio público cumplan el año de servicio que actualmente vienen prestando."

En el artículo 2 se establece:

"A partir del vencimiento del año de servicio a que se refiere el artículo anterior, la prima de antigüedad se reconocerá y pagará conforme a las siguientes reglas:

1. Como base de liquidación se tomarán las asignaciones establecidas en el decreto 283 de 1973, con los incrementos que por prima de antigüedad hayan adquiridos los funcionarios y empleados.

2. Las sumas señaladas en la regla anterior serán incrementadas, por concepto de prima de antigüedad, con un 10% por cada dos años continuos de servicios en propiedad o en interinidad.

3. El porcentaje señalado en el numeral anterior se computará bienalmente sobre asignación básica, más el incremento adquirido a título de prima de antigüedad."

Y en el artículo 3 del mismo ordenamiento, se contempla que "Quienes se vincularen a la rama jurisdiccional o Ministerio Público con posterioridad a la vigencia del presente decreto, tendrán derecho a la prima de antigüedad del 10%, por cada dos años continuos de servicios, liquidada conforme a lo dispuesto en el artículo anterior."

La prima de antigüedad, contrario a lo que opina el demandante, no es una prestación social sino parte de la remuneración a que tiene derecho el empleado de la rama judicial y del Ministerio Público, no sólo porque el artículo 15 del decreto 903 de 1969 señala que "para todos los efectos legales y fiscales se considerarán como parte del sueldo los reajustes a las asignaciones básicas mensuales establecidas por el presente decreto", entre ellos, los producidos por pago de la prima de antigüedad, sino por que el artículo 12 del decreto 717 de 1978, expresamente lo dispone.

Dice así el precepto últimamente citado:

"Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario y empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario:

a) Los gastos de representación;

b) La prima de antiguedad;

c) El auxilio de transporte,

d) La prima de capacitación;

e) La prima ascensional;

f) La prima semestral ; y

g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio."

(lo resaltado es de la Corte)

Entonces, siendo la prima de antigüedad una retribución ordinaria y permanente que forma parte integrante del salario, bien podía el legislador extraordinario regularla, como lo hizo en el precepto legal demandado, con fundamento en la atribución que se le confirió para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleados y funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, sin incurrir por ello en extralimitación de facultades.

Este mismo criterio fue expuesto por la Corte Suprema de Justicia al resolver demandas similares a la que aquí se estudia, en estos términos:  

"(…)carece de fundamento este acápite de la impugnación, porque las facultades contenidas en la ley 5 de 1978, comprenden las de fijar las escalas de remuneración de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público; y, como lo ha dicho la Corte, 'la prima de antigüedad a pesar de su denominación, no tiene carácter de prestación social sino que es un factor de remuneración adicional al sueldo básico'(sent. Oc. 20/77).

En el sistema vigente de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, el alza del sueldo básico implica el aumento de las primas de antigüedad, de capacitación y ascensional, creadas por el decreto 903 de 1969 y reglamentadas en decretos posteriores. Así, no se presta a dudas que la habilitación por el Congreso de la República se extendía a la regulación de la prima de antigüedad, como incremento que es del sueldo básico."[5]

En este orden de ideas, procede la Corte a declarar exequible el artículo 9 del decreto 306 de 1983, pero únicamente por el cargo formulado, esto es, por no haber excedido el legislador extraordinario los límites temporal y material fijados en la ley de investidura (57/82), con base en la cual se expidió.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Declarar EXEQUIBLE el artículo 9 del decreto 306 de 1983, pero únicamente por no haber excedido el legislador extraordinario los límites temporal y material fijados en la ley de habilitación legislativa (57/82).

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.   

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

[1] Dicho decreto es aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público, de las Direcciones de Instrucción Criminal y de la Justicia Penal Militar.

[2] M.P.Alejandro Martínez Caballero

[3] Ver entre otras, las sentencia C-409/94

[4] Corte Suprema de Justicia. Sent. Julio 8/81 M.P. Luis Carlos Sáchica

[5] Ibidem

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