Sentencia C-802/02

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Etapas en la historia del derecho constitucional colombiano sobre la competencia

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Régimen constitucional anterior sobre competencia

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre competencia

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la Corte Constitucional sobre competencia

ESTADOS DE EXCEPCION-Modelos constitucionales

DERECHOS-Multiplicidad funcional e interferencia

El derecho es la única alternativa de vida civilizada. Es el instrumento normativo con que cuenta el Estado para promover la integración social, satisfacer las necesidades colectivas, establecer pautas de comportamiento y decidir los conflictos suscitados; todo ello con miras a realizar los fines que le incumben como organización política y, por esa vía, hacer efectivos los principios constitucionales y los derechos fundamentales. De allí la interferencia que el derecho ejerce sobre el comportamiento humano y las relaciones sociales pues, sin desconocer la intangibilidad de aquellos espacios que sólo a la interioridad de cada quien incumben, se trata de orientar la institucionalidad y el entramado social precisamente a la realización de esos valores, principios y derechos. Desde luego, es una interferencia que está mediada por las profundas convicciones filosóficas, políticas y sociales imperantes en cada época y que hacen que el Estado asuma, en cada caso, una u otra estructura axiológica y tome un lugar en ese amplio espectro que conduce desde el autoritarismo hasta el liberalismo.

VIDA DEL ESTADO-Situaciones excepcionales/EXISTENCIA DEL ESTADO-Estados de anormalidad

DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Ambito

DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Rediseño transitorio del funcionamiento del Estado

ESTADOS DE EXCEPCION-Controles para que potestades no degeneren en abuso

CONMOCION INTERIOR-Regulación

ESTADO DE SITIO-Abusos presentados/REGIMEN CONSTITUCIONAL DE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción al Estado social y democrático de derecho

ESTADOS DE EXCEPCION-Nueva regulación ante excesos/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites para evitar excesos

ESTADOS DE EXCEPCION-Controles de carácter jurisdiccional para protección de derechos

ESTADOS DE EXCEPCION-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a facultades del Ejecutivo para prevenir excesos

DERECHO EN ESTADOS DE EXCEPCION

CONMOCION INTERIOR EN LA CONSTITUCION DE 1991-Ambitos de regulación

CONMOCION INTERIOR-Naturaleza

CONMOCION INTERIOR-Presupuestos

CONMOCION INTERIOR-Competencia para declaración

CONMOCION INTERIOR-Facultades del Ejecutivo

CONMOCION INTERIOR-Límites en declaración y atribuciones

CONMOCION INTERIOR-Requisitos formales para declaración

CONMOCION INTERIOR-Requisitos materiales para declaración

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Legitimidad

CONMOCION INTERIOR-Condicionamiento material de acto declaratorio

CONMOCION INTERIOR-Facultades del Ejecutivo sujetas a la Constitución/CONMOCION INTERIOR-Regulación legislativa sujeta a la Constitución

CONMOCION INTERIOR-Alcance de facultades del Ejecutivo

PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y ESPECIFICIDAD EN CONMOCION INTERIOR-Exigencias en facultades del Ejecutivo

CONMOCION INTERIOR-Condicionamiento material de decretos declaratorios y de desarrollo

El condicionamiento material que la Carta hace del estado de conmoción interior no sólo determina la legitimidad o ilegitimidad constitucional del decreto legislativo declaratorio sino que también constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él.  De este modo, si el acto declaratorio no satisface ese condicionamiento, contraría la Carta y deberá ser retirado del ordenamiento. Y si los decretos de desarrollo dictados con base en él no están directa y específicamente relacionados con los motivos de la declaración, contrarían también el Texto Superior y deberán ser declarados inexequibles. De allí que ese presupuesto constituya un límite material de ese particular estado de excepción.  

CONMOCION INTERIOR-No suspensión de derechos humanos ni libertades fundamentales

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES-Prevalencia en el orden interno

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Conformación

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS EN ESTADOS DE EXCEPCION

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN ESTADOS DE EXCEPCION

ESTADOS PARTES EN SITUACIONES EXCEPCIONALES-Exigencias para suspensión de obligaciones contraídas

DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION DE ESTADOS PARTES-Principios

PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-No restricción del núcleo esencial de determinados derechos

ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza de restricciones sobre derechos no tangibles

Por el sólo hecho de haberse declarado un estado de excepción no es posible restringir per se los derechos no consagrados como intangibles en los artículos 4º del Pacto y 27 de la Convención. Ello es así por cuanto dicha restricción se justifica únicamente cuando se han cumplido los requisitos que los instrumentos internacionales exigen para la declaratoria del estado de excepción.  

ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance de la restricción de derechos

La posibilidad de suspensión de derechos y garantías prevista en la Convención y el Pacto no tiene un sentido absoluto pues solamente se restringe a la limitación de su pleno ejercicio.  

PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Extensión/PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Vías en que se origina extensión

El principio de intangibilidad de derechos también se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.  Esta extensión se origina por tres vías:  - La primera, cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda. - La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto -  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio.  Es igualmente importante anotar cómo aquellas normas que tienen el carácter de imperativas en el derecho internacional, pese a no figurar entre los derechos y las garantías intangibles, tampoco pueden ser inobservadas en uso de las facultades derivadas del estado de excepción.  Así ocurre con el respeto de la dignidad humana; la prohibición de la tortura, los tratos crueles y degradantes, el secuestro y la toma de rehenes y el respeto de las normas del derecho internacional humanitario.  

PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION

DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Perturbación que puede dar lugar

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a medidas

ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas necesarias y proporcionales

DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Cláusula de suspensión de obligaciones convencionales

DOCTRINA EUROPEA EN ESTADOS DE EXCEPCION-Legitimad de medidas

PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Requisitos de forma/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Proclamación y notificación

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Respeto de reglas

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Finalidad

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Prevalencia en el orden jurídico interno

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Condición de ius cogens

LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Delimitación

CONMOCION INTERIOR-Proporcionalidad entre grave perturbación del orden público y medidas adoptadas

DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-No interrupción de normal funcionamiento de ramas del poder público y órganos del Estado/CONMOCION INTERIOR-No interrupción de normal funcionamiento de ramas del poder público y órganos del Estado

El derecho constitucional de excepción no habilita la suspensión del régimen constitucional en su conjunto sino únicamente de aquellos derechos no intangibles y sólo en la medida estrictamente necesaria para conjurar la crisis.  Es decir, se trata de defender la institucionalidad del Estado desde la institucionalidad misma y no desde las puras vías de hecho. De allí que el constituyente impida que durante los estados de excepción se interrumpa el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado pues tales ramas y órganos materializan el actual estado de la evolución del poder político en búsqueda de un punto de equilibrio entre su ejercicio y el respeto de las libertades públicas. El restablecimiento del orden público, gravemente alterado, pasa por la permanencia de los mecanismos institucionales destinados a la protección de los derechos y garantías inalienables consagrados en la Carta y ella sólo es posible si se mantiene incólume la estructura de las ramas del poder público y los demás órganos del Estado.

JUSTICIA PENAL MILITAR-Orbita funcional

La justicia penal militar es un ámbito funcional especializado de la Fuerza Pública y no hace parte de la rama judicial. Por ello, su órbita funcional debe circunscribirse al fuero militar y no tiene por qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de hacerlo se desconoce la reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y la independencia del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa.  

ESTADOS DE EXCEPCION-No investigación ni juzgamiento de civiles por justicia penal militar

ESTADOS DE EXCEPCION-Restablecimiento del orden público por cesación de causas

ESTADOS DE EXCEPCION-Sistema de control

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites constitucionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Resistencia a la tentación del abuso

ESTADOS DE EXCEPCION-Sistema eficaz de controles para garantía de límites al Ejecutivo

ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones institucionalizadas para ejercicio de facultades excepcionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico/ESTADOS DE EXCEPCION-Controles no son excluyentes

La Carta ha regulado expresamente unas limitaciones institucionalizadas para el ejercicio de esas facultades excepcionales. Tales limitaciones están constituidas por el control político y el control jurídico.  Estos controles no son excluyentes pues los actos emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan políticamente.  Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a controles políticos.

ESTADOS DE EXCEPCION-Control político

ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza subjetiva de control político

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Control político

La anormalidad que conduce a la declaratoria del estado de conmoción interior radica facultades excepcionales en el Presidente, pero el ejercicio de esas facultades no se sustrae a la legitimación que precisa todo acto de poder público pues, si bien el estado de anormalidad justifica las excepcionales facultades presidenciales, ella sola resulta insuficiente para afirmar su legitimidad.  Esa situación viene a ser compensada por el sistema de controles diseñado por el constituyente y en ese contexto, el control político contribuye a rodear de legitimidad esos actos de poder.

ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico

ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico objetivo

Se trata de un control objetivo que tiene como parámetro la Carta Política, pues ésta constituye un referente obligatorio, preexistente al órgano controlado y al órgano de control y ajeno a su voluntad. De allí que en esta sede, a diferencia del control político, no se trate de oponer la voluntad del ejecutivo a la voluntad del órgano de control sino de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro normativo de control.  Ello explica que se trate también de un juicio jurídico, en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez constitucional del acto controlado.  

ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico por la Corte Constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo

El control jurídico no depende de la voluntad del órgano de control. Es la Carta la que le impone a la Corte el deber de conocer, tramitar y decidir, de manera automática, acerca de la validez constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y para adoptar las medidas que ellos hacen viables. La Corte se encuentra ante la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del Texto Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento aquellos actos que la desconozcan. La Carta Política ha radicado en la Corte Constitucional la competencia para el control jurídico de los estados de excepción: ha dotado a ese control de carácter automático imponiéndole al Gobierno el deber de enviar al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Además, ha precisado que en caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata.

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Responsabilidad

ACTO POLITICO-Evolución histórica del control jurisdiccional

ACTO POLITICO-Control judicial

ACTO DE GOBIERNO-Control jurisdiccional

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Acto jurídico con elemento reglado y discrecional/DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Decreto legislativo de desarrollo

Sin desconocer que se trata de un acto que se proyecta políticamente, es evidente que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior es un acto jurídico que contiene elementos reglados por la propia Constitución y un elemento discrecional también reconocido por la Carta.  Los elementos reglados están expresamente señalados en el artículo 213, según el cual el Presidente sólo puede declarar el estado de conmoción interior "en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía". El elemento discrecional consiste en que el Presidente de la República es competente para apreciar la existencia de estos hechos y calificar su gravedad y su trascendencia así como para decidir si declara o no declara el estado de conmoción interior. Tratándose de un acto jurídico, es claro que la declaratoria del estado de conmoción interior es un decreto legislativo de desarrollo que está sometido a controles jurídicos pues éstos se orientan a determinar si se han cumplido o no los límites impuestos por el constituyente.

  

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia de la Corte Constitucional según normatividad constitucional

ESTADOS DE EXCEPCION-Régimen de juridicidad

DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control automático de constitucionalidad

DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control inmediato de legalidad sobre actos reglamentarios

DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Responsabilidad del Presidente de la República y Ministros

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Garantía   institucional de presupuestos formales y materiales

PODER PUBLICO-Sujeción al carácter normativo y supremo de la Constitución

ACTO JURIDICO-Sujeción a la Constitución/ACTO JURIDICO-Instancia de control jurídico

ACTO JURIDICO DE PODER PUBLICO-Sujeción a la Constitución/ACTO JURIDICO DE PODER PUBLICO-Control

ACTO JURIDICO DE PODER EJECUTIVO-Sujeción a la Constitución

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Límites formales y materiales impuestos por el Constituyente

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Determinación de respeto a límites constitucionales

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Exigencia de concurrencia de presupuesto fáctico y suficiencia de medidas ordinarias de policía

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Correspondencia entre presupuesto fáctico y ámbito material de regulación

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Presupuesto es parámetro de validez de decretos dictados al amparo

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter formal y material

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional

CONTROL JURIDICO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Mecanismos diferentes

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal y material

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Determinación expresa de objeto de control

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter formal y material

JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Concepción actual y función

JUSTICIA CONSTITUCIONAL-Finalidad

ACTO ACLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico material

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter formal y material según línea jurisprudencial

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO Y DE DESARROLLO LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter formal y material

De la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo. Tal competencia es corroborada además por las deliberaciones a que hubo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente; por el modelo del derecho constitucional de excepción por el que optó el constituyente de 1991; por la regulación que aquél hizo de la naturaleza, límites y sistema de control del estado de conmoción interior; por la naturaleza jurídica del decreto declaratorio de tal estado de excepción y por la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función.

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia incuestionable de la Corte Constitucional

CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Decisión definitiva sobre constitucionalidad

DECRETO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia incuestionable de la Corte Constitucional

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter automático y no rogado

La Constitución estableció para esta clase de decretos un control automático de constitucionalidad, compatible con la exigencia de celeridad propia del carácter temporal de los estados de excepción y sujeto en todo caso a términos reducidos y estrictos.  No puede aceptarse que el examen de su exequibilidad quede sometido a un control rogado, al ejercicio de una acción eventual de un ciudadano y bajo los términos de un proceso ordinario de nulidad.  Aún en el caso de los decretos que reglamentan las facultades excepcionales y que corresponden al Consejo de Estado ese control es igualmente automático.  En esta materia, bajo ningún supuesto se puede poner en funcionamiento el control de constitucionalidad por intervención ciudadana. Recuérdese que el artículo 214.6 autoriza a la Corte para aprehender de oficio y en forma inmediata el conocimiento de estos decretos si el Gobierno incumple con su deber de enviarlos para su revisión.

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Fuerza y valor material de ley

El decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad. Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Tipos

La Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos:  Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.

DECRETO DECLARATORIO Y DECRETO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Inescindibilidad indiscutible

Existe una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo. Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción.  El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional.  Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción.

CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Juez constitucional

La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo. Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa.

CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Juez único

CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia reconocida históricamente por la jurisprudencia nacional

CORTE CONSTITUCIONAL EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Juez único

CORTE CONSTITUCIONAL EN JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Organo de cierre/CONFLICTO DE COMPETENCIA EN JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Imposibilidad

La Corte es el órgano de cierre en la jurisdicción constitucional y en ese sentido ninguna autoridad u órgano de la misma jurisdicción puede discutir su competencia, ni proponer al tribunal constitucional un conflicto de competencias en materias propias del conocimiento de esta jurisdicción.  Si por vía de hipótesis se planteara un conflicto, éste no sería posible pues se daría en la misma jurisdicción.

CONFLICTO DE JURISDICCION Y COMPETENCIA EN DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia

CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación auténtica de la Constitución Política

CONSTITUCION POLITICA-Intérprete auténtico

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-presupuestos formales y materiales del Constituyente y legislador estatutario/DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción a control jurídico y político

Ya que los estados de anormalidad institucional se desarrollan dentro de la Constitución y no fuera de ella, es evidente que el acto de declaratoria de uno de tales estados es un acto que debe someterse a los presupuestos formales y materiales impuestos por el constituyente y el legislador estatutario. En tal virtud, se trata de un acto jurídico y, como tal, está sometido a controles de la misma naturaleza.  Con todo, esto no implica desconocer que, dado que la declaratoria de un estado de excepción, una vez satisfechos los presupuestos constitucionales, es una decisión facultativa del Presidente de la República, ella está también sometida al control político del Congreso de la República. Ello es así porque el control jurídico y el control político no son excluyentes pues involucran juicios de responsabilidad de naturaleza completamente diferente.  Así, como se lo expuso en precedencia, el control jurídico recae sobre los actos del poder público, es de naturaleza objetiva, se sujeta a un parámetro normativo de control que es la Carta Política, involucra razonamientos jurídicos y su carácter es necesario en relación con su iniciación, su trámite y sus efectos.  En cambio, el control político recae sobre los órganos de poder y sus actos, es de naturaleza subjetiva, no está sujeto a parámetro normativo alguno de control, implica razonamientos de oportunidad y conveniencia y su carácter es voluntario.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Precisión de contenidos del razonamiento jurídico

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Ambitos en determinación de contenidos del razonamiento jurídico

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos materiales

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos valorativos

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Ajeno a juicios de oportunidad o conveniencia

ESTADOS DE ANORMALIDAD INSTITUCIONAL-Indole excepcional, transitoria y restrictiva

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos de verificación

El control de constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior, como control jurídico y, en consecuencia objetivo, le plantea a la justicia constitucional la necesidad de verificar tres presupuestos: Un presupuesto fáctico, un presupuesto valorativo y un juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía. El presupuesto fáctico remite a un juicio objetivo de existencia que debe resolverse en una verificación positiva. El presupuesto valorativo remite a un juicio objetivo de ponderación orientado a determinar si ha existido apreciación arbitraria o error manifiesto en la valoración del presupuesto fáctico que el constituyente confía al Presidente de la República. Este juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía remite a un juicio objetivo de ponderación dirigido a establecer si en la apreciación realizada por el Presidente acerca de la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurar la crisis se incurrió en apreciación arbitraria o en error manifiesto. Este es el escenario en el que deben discurrir los razonamientos del juez constitucional con miras a determinar la exequibilidad o inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de conmoción interior.  Se trata de un escenario en el que concurren hechos que han sido objeto de valoración presidencial y que pueden ser susceptibles de verificación y ponderación con miras a determinar su compatibilidad con el Texto Superior como plexo de valores materiales, principios y derechos susceptibles de una interpretación objetiva, basada en razonamientos jurídicos y orientada a la realización de la justicia. Estos contenidos del razonamiento jurídico inherentes al control de constitucionalidad de los decretos declaratorios de los estados de excepción, constituyen un parámetro para la decisión del juez constitucional, configuran un factor de equilibrio para su decisión sujetándola a un marco estrictamente jurídico, rodean esa decisión de la legitimidad que precisa como acto de control jurídico y realizan el propósito del constituyente de equilibrar el ejercicio de los poderes públicos.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Examen formal y de fondo

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Defecto en redacción por afirmaciones generales carentes de significado jurídico

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Afirmaciones retóricas o políticas irrelevantes

CRIMINALIDAD-Indice

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Exclusión de hecho no probado

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Inferencias adicionales para examen de presupuesto valorativo

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Grave alteración del orden público

ORDEN PUBLICO-Alcance del concepto

A pesar de la multiplicidad de enfoques de que puede ser susceptible el concepto de orden público, lo cierto es que él remite a unas condiciones necesarias para el desenvolvimiento armónico y pacífico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la realización de los derechos y el cumplimiento de los deberes correlativos. El orden público es un supuesto de la pacífica convivencia, es el escenario de desenvolvimiento normal de las relaciones entre el poder y la libertad. De allí que el concepto de orden público se ligue siempre a las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad requeridas para el despliegue de la vida en comunidad y para la afirmación de sus miembros como seres libres y responsables.    

ORDEN PUBLICO-Espacio de reconocimiento de derechos y deberes

Como espacio de reconocimiento de derechos y deberes, el orden público implica una referencia al sistema político y jurídico establecido pues éste es el resultado de la decisión de un pueblo de darse una organización determinada y constituye el desarrollo específico de aquella forma de organización por la que ha optado. De acuerdo con ello, el orden público, como conjunto de condiciones requeridas para la pacífica convivencia, implica el reconocimiento del sistema jurídico como ámbito legítimo de regulación de la vida en comunidad. De allí que el orden público constituya el espacio de reconocimiento y afirmación de las libertades bajo la cobertura racionalizadora del derecho establecido.

ORDEN PUBLICO-Competencia en conservación y restauración

ORDEN PUBLICO-Atentados indiscriminados contra población civil

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Atentado inminente contra estabilidad institucional, seguridad del Estado o convivencia ciudadana

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Consecuencias

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Asesinatos de civiles

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alternativas de financiación de grupos armados irregulares

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Atentados contra infraestructura vial, eléctrica y de comunicaciones

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Atentados terroristas/CONFLICTO ARMADO INTERNO-Amenazas y atentados contra autoridades administrativas y judiciales

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Toma de municipios por grupos armados irregulares

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-intensificación de comportamientos que afectan estabilidad institucional

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Hechos que inusitadamente adquieren mayor intensidad

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Consideraciones cuantitativas y cualitativas en presupuesto valorativo

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Amenaza sistemática y generalizada de autoridades locales y regionales

MUNICIPIO-Importancia

ALCALDIA-Importancia/ALCALDE-Importancia funcional

ALCALDE-Amenaza por grupos armados irregulares

ALCALDE-Amenaza para forzarlo a renunciar

ALCALDE-Canal de expresión democrática

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Intensificación y expansión

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Juicio sobre suficiencia de medidas ordinarias de policía

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Evaluación mínima de apreciación presidencial de insuficiencia de medidas ordinarias de policía

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Medidas requeridas

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Conexidad teleológica con causas de perturbación

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Indicación general de libertades que resulta necesario restringir

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Superación de juicio objetivo de ponderación

Referencia: expediente R. E.-116

Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002  "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".

Magistrado Ponente:  

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D. C., dos  (2)  de octubre de dos mil dos  (2002).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de Revisión Constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002  "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".

I.  ANTECEDENTES

El 12 de agosto de 2002 el Presidente de la República remitió a la Corte el Decreto 1837 del 11 de agosto de este año para su revisión constitucional.

II.  TEXTO DEL DECRETO REVISADO

A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión:

DECRETO 1837

11/08/2002

por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las

facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

Que la situación de inseguridad del país se torna cada día más crítica y son más frecuentes, despiadados y perversos los ataques contra los ciudadanos indefensos y las violaciones a sus derechos humanos y a las reglas fundamentales del Derecho Internacional Humanitario;

Que la Nación entera está sometida a un régimen de terror en el que naufraga la autoridad democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas;

Que esos infames ataques contra el pueblo de Colombia tienen su origen principal en la acción de bandas armadas, organizadas y financiadas al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su participación directa y creciente en los delitos del narcotráfico, el secuestro y la extorsión fuentes principales de esta tragedia colectiva y su causa eficiente más próxima y decisiva;

Que es ineludible tomar medidas inmediatas para prevenir actos de terrorismo semejantes o peores a los que para sorpresa del mundo entero se han presentado durante las últimas semanas en diferentes lugares del país, así como la amenaza a que está sometida nuestra democracia por los actos de coacción de que vienen siendo víctimas los mandatarios locales y nacionales y sus familias en todo el país;

Que el poder financiero casi inagotable de estos grupos los hace más temibles por su capacidad tecnológica creciente para el terror, su desprecio a los valores más elementales del hombre y de la sociedad y su indudable conexión con el poder destructivo que les ofrece su asociación con grupos afines de otros países o regiones;

Que la situación de inseguridad ha generado un deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones y posibilidades de empleo de la población más pobre del país;

Que los grupos criminales han multiplicado su actividad, tanto en el terreno de los ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales –la energía, el agua potable, las carreteras y los caminos–, en la comisión de delitos de lesa humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos. Hemos alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra, en un proceso acumulativo que hoy nos coloca a las puertas de la disolución social. Además, se han dedicado los grupos armados a la vil empresa de amenazar los legítimos representantes de la democracia regional, los gobernadores, los alcaldes, diputados y concejales y sus colaboradores, intentando la ruina de nuestras instituciones, sembrando la anarquía y creando la sensación de orfandad, abandono y desgobierno en amplias zonas del país;

Que los hechos públicos y notorios que anteceden, prueban dolorosamente la debilidad del Estado para contrarrestar eficientemente estas acciones terroristas e impedir la extensión de sus efectos, con los recursos que el derecho ordinario ha previsto para una Nación en estado de relativa calma. Los medios económicos de que hoy se dispone son insuficientes para la inversión adicional que reclama el crecimiento de la Policía y las Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003;

Que corresponde al Presidente de la República liderar las acciones necesarias de parte de las autoridades públicas contra estas formas salvajes de presión en perjuicio de la sociedad colombiana, restableciendo el orden público, garantizando los postulados del Estado Social de Derecho y la lucha por reafirmar los principios tutelares del respeto a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario;

Que sin descuidar las tareas que al Estado corresponden para crear o fortalecer las condiciones estructurales que permitan combatir la anarquía, el terror y la violencia que lo amenazan, es impostergable la adopción de medidas extraordinarias, transitorias pero eficaces para devolver a los colombianos su seguridad individual y colectiva y para responder al desafío que sin antecedentes les proponen las bandas criminales;

Que todas las personas tienen que hacer un significativo esfuerzo tributario para poner al Estado en condiciones de garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de su territorio, hoy desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación, dotación y medios militares y de policía adicionales a los hoy limitados e insuficientes de que dispone. Igualmente, será preciso adoptar medidas que permitan recuperar la vigencia de los derechos y las libertades públicas en todo el territorio nacional, sin sacrificio de las garantías consagradas en esta Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia suscritos y ratificados por Colombia;

Que dada la grave situación Fiscal del país, la Nación no cuenta en la actualidad con los recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones del Estado que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es necesario imponer y recaudar nuevas contribuciones fiscales;

Que los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación, no son suficientes para sufragar los gastos que demanda el Estado de Conmoción Interior, por lo cual es necesario adicionar y modificar la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2002;

Que es necesario ampliar el pie de fuerza a disposición de la Nación. Su aumento se logrará mediante la incorporación de nuevos soldados y policías a través de cualquiera de las modalidades previstas en la ley, así como mediante la ampliación del período de prestación del servicio de los soldados regulares;

Que se requiere establecer mecanismos para que los operadores de sistemas de comunicación colaboren con las autoridades de forma eficaz;

Que es necesario aumentar y mejorar la capacidad técnica y el equipamiento que requieren las Fuerzas Armadas y de Policía para desarrollar los operativos necesarios que permitan enfrentar los ataques a poblaciones y ciudadanos;

Que las autoridades nacionales deben desarrollar un plan nacional tendiente a desmovilizar los grupos terroristas que vienen actuando en diferentes lugares de la Nación;

Que es necesario fortalecer la dotación de los servicios de inteligencia, de la Fuerza Pública y de la Rama Judicial, con los recursos jurídicos y materiales necesarios para que su actividad sea efectiva y para prever, evitar y sancionar actos terroristas y criminales;

Que resulta necesario extender la responsabilidad penal de los miembros de las organizaciones terroristas hacía sus cabecillas y dirigentes;

Que se requiere ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de Policía judicial y de Defensoría del Pueblo, para garantizar los derechos de los procesados así como el respeto a los derechos humanos y a las normas del Derecho Internacional Humanitario;

Que resulta indispensable establecer mecanismos jurídicos para operar eficazmente en contra de la delincuencia organizada facilitando la aprehensión, captura y retención de los eventuales implicados; realizando allanamientos e interceptaciones, identificando sospechosos y recogiendo pruebas que conduzcan a establecer la responsabilidad de autores y partícipes. Así mismo asegurar que dichos mecanismos jurídicos contribuyan a la eficacia de la investigación y juzgamiento de conductas terroristas o de aquellas que e resulten de la actividad criminal organizada;

Que es necesario fortalecer los mecanismos de cooperación ciudadana y en especial organizar redes que a través de la Policía Nacional o de las Fuerzas Militares, según el caso, cooperen de manera activa para la prevención del delito y de los actos terroristas tanto en las zonas urbanas como rurales, en cumplimiento de las normas constitucionales que regulan los deberes de la persona y el ciudadano;

Que es necesario reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsión, dotando a las autoridades competentes de los mecanismos para prevenir el delito, capturar y sancionar a los delincuentes, proteger a los funcionarios judiciales, a los miembros de la Policía Nacional, de Seguridad Nacional, de las Fuerzas Militares y a los organismos de control. Así mismo, resulta necesario restringir el acceso de las organizaciones delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita, sea cual fuere el mecanismo a través del cual se estén movilizando los recursos dentro del sistema económico. De igual manera es indispensable acelerar los procesos de extinción de dominio sobre los patrimonios ilegítimos, buscando su plena eficacia;

Que en las circunstancias de excepción que vive el país se requiere que las autoridades adopten medidas tendientes a restringir la libre circulación de personas y vehículos en aquellos lugares y horas determinados por las autoridades respectivas;

Que las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía no resultan suficientes para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos criminales y terroristas, y para conjurar la situación de grave perturbación mencionada, por lo cual se hace indispensable, adoptar medidas de excepción,

DECRETA:

Artículo 1º. Declarar el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir de la vigencia del presente decreto.

Artículo 2º. Al Congreso se le presentará una exposición amplia y detallada de las razones que justifican esta declaratoria.

Artículo 3º. A la honorable Corte Constitucional se enviarán, para su examen, los decretos legislativos que se expidan al abrigo y como consecuencia de esta declaración.

Artículo 4º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C, a 11 de agosto de 2002.

ALVARO URIBE VELEZ

El Ministro del Interior,

Fernando Londoño Hoyos.

La Ministra de Relaciones Exteriores,

María Carolina Barco Isakson.

El Ministro del Interior encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Justicia y del Derecho,

Fernando Londoño Hoyos.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Roberto Junguito Bonnet.

La Ministra de Defensa Nacional,

Martha Lucía Ramírez de Rincón.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Carlos Gustavo Cano Sanz.

El Ministro de Comercio Exterior encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico,

Jorge Humberto Botero Angulo.

El Ministro de Minas y Energía,

Luis Ernesto Mejía Castro.

El Ministro de Comercio Exterior,

Jorge Humberto Botero Angulo.

La Ministra de Educación Nacional,

Cecilia María Vélez White.

La Ministra del Medio Ambiente,

Cecilia Rodríguez González-Rubio.

El Ministro de Salud encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social,

Juan Luis Londoño de la Cuesta.

El Ministro de Salud,

Juan Luis Londoño de la Cuesta.

La Ministra de Comunicaciones,

Martha Helena Pinto de De Hart.

El Ministro de Transporte,

Andrés Uriel Gallego Henao.

La Ministra de Cultura,

María Consuelo Araújo Castro".

III.  INTERVENCIONES CIUDADANAS

A.  Antes de que el Magistrado Sustanciador ordenara la fijación en lista del Decreto de la referencia y con posterioridad al vencimiento de dicho término, se presentaron las siguientes intervenciones:

1. El ciudadano Andrés De Zubiría Samper considera que la Corte tiene competencia para revisar el Decreto 1837 de 2002, según lo dispuesto por los artículos 212, 213 y 241 de la Constitución y toda vez que la Carta se refiere a todos los decretos que expida el Gobierno en uso de las facultades otorgadas por el artículo 212 superior, desde el primero (declaración) hasta el último (levantamiento).

Solicita a la Corporación que declare contrario a la Constitución el referido Decreto, teniendo en cuenta que está motivado por unas "aparentes" circunstancias excepcionales de orden público interno. Aduce que si bien es cierto los conflictos políticos, económicos, sociales y militares son agudos, estos se vienen presentando por lo menos desde los años 80 del siglo XX, y no hay algo anormal o excepcional en la crisis por la que atraviesa el país que justifique acudir a la conmoción interior.

Agrega que las acciones de los actores violentos no han aumentado, sino que el conflicto social y político histórico que padece Colombia desde el 9 de abril de 1948 ha cambiado de escenarios y, en parte, de actores. Por tal motivo, asegura que el ejecutivo debe utilizar los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance para contrarrestar tales problemas y tomar medidas de fondo pero no acudir a mecanismos excepcionales.

Finalmente, dice que el Decreto atenta contra los postulados del concepto de Estado social de derecho, pues pone en peligro y vulnera principios y derechos constitucionales (fls. 11 a 15).

2. El ciudadano Alfredo Castaño Martínez manifiesta que, en ejercicio de su derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6; 241, numeral 7 y 242, numeral 1 de la Carta, demanda la inconstitucionalidad de los decretos 1837 y 1838 de 2002.

Teniendo en cuenta que en el presente proceso sólo es objeto de examen el Decreto 1837 de 2002, la Corte únicamente hará referencia a los argumentos esbozados por el ciudadano en lo que hace relación a la referida norma.

Afirma que el Decreto por el cual se declara el estado de conmoción interior vulnera los artículos 150, numerales 3, 11 y 12; 338 y 345 de la Constitución, aunque, no obstante, la Corporación debe confrontar la norma con la totalidad de la Carta Política.

Para el ciudadano Castaño Martínez, la Corte es competente para revisar el Decreto no sólo por su aspecto formal sino también por su aspecto material, de acuerdo con la doctrina sentada en la Sentencia C-004 de 1992.

Considera que en un Estado social y democrático de derecho no pueden existir poderes absolutos y discrecionales, en tanto que todo poder es una competencia reglada, no discrecional ni "absolutizada", así se trate del Presidente de la República. Por esta razón, sus actuaciones deben ser controladas y justiciables por el órgano creado por el Constituyente para la salvaguarda de la integridad de la Constitución. Tal control -en su sentir- es más imperioso teniendo en cuenta que ha sido eliminado el control previo que la Constitución de 1886 atribuía al Consejo de Estado.

Asegura que el control político del Congreso de la República no excluye que la Corte pueda hacer un control integral del Decreto por el cual se declara el estado de conmoción interior, en tanto que aquél es sólo un juicio de conveniencia y oportunidad y el que ejerce la Corte se relaciona con un problema de adecuación y conexidad.

Manifiesta además que los hechos que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior no son sobrevinientes, es decir, infrecuentes, inhabituales, cuya irrupción sea repentina, pues desde la existencia del antiguo estado de sitio hasta su última declaración por el Gobierno, hecha mediante Decreto 1038 de 1984, han existido grupos armados que atentan contra las instituciones del país.

En su criterio, era previsible desde tiempo atrás y desde el momento en que se rompieron los diálogos entre el Gobierno y los grupos insurgentes de las FARC-EP y el ELN y con la actuación de las autodefensas AUCC, que la alteración del orden público se acentuaría con métodos de guerra no convencionales. Los hechos ocurridos el día de la posesión del Presidente de la República, "la acción armada con armas no convencionales por parte de la insurgencia armada de las FARC que se atribuyeron dicha acción armada" eran previsibles, pero fallaron los mecanismos de inteligencia de los cuerpos armados del Estado.

Agrega que la insuficiencia en el presupuesto de las Fuerzas Militares en más del 30% del presupuesto general de rentas y gastos de la Nación de cada anualidad en los últimos 10 años, "no son hechos evidentemente inusuales que motiven la declaratoria de conmoción interior" y manifiesta que los hechos que han alterado el orden público en los últimos meses son los mismos recurrentes crónicos que se presentan desde hace cuatro años consecutivos y requieren de salidas "extraconstitucionales como un nuevo pacto social y económico, un verdadero tratado de paz que recomponga el Estado Social y democrático de derecho como puede ser una Asamblea Nacional Constituyente" (fls. 26 a 34).

3. El ciudadano Gabriel Holguín Carrizosa solicita a la Corte que declare exequible el Decreto objeto de revisión por "su fundamento legal" y por los hechos graves que llevaron al Presidente de la República a declarar el Estado de Conmoción Interior, los cuales -en su criterio- son notorios y existe suficiente documentación en la prensa al respecto.

Citando apartes de algunas sentencias proferidas por la Corte y lo sostenido por la doctrina, reitera la competencia que tiene la Corporación para revisar el Decreto 1837 de 2002. Afirma que sin un control constitucional integral no se garantiza la supremacía de la Carta Política, toda vez que no existe un acto secreto del Presidente que esté exento de control (fls. 43 a 71).

4. El ciudadano Gustavo Zafra Roldán presenta escrito mediante el cual solicita a la Corte que profiera una sentencia de constitucionalidad condicionada del Decreto objeto de revisión.

Afirma que dentro de las motivaciones del referido Decreto se omitió invocar el artículo 214 de la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Señala que es el Congreso de la República el que goza de la cláusula general de competencia para señalar qué derechos pueden ser limitados o restringidos, pero en ningún caso suspendidos en los estados de excepción, y tal competencia es ejercida a través de la Ley Estatutaria.

Considera que la exequibilidad del Decreto debe ser condicionada "dentro del marco delimitado por la Constitución, la Ley Estatutaria y la 'cosa juzgada constitucional' que la Corte ha definido en sus jurisprudencias públicamente conocidas". Así mismo, debe condicionarse al respeto a los tratados internacionales de Derechos Humanos y en particular a la Convención Americana de Derechos Humanos (fls. 75 y 76).

Finalmente, y al considerar que no hay certeza de que el Gobierno envíe el informe sobre el estado de conmoción interior a la Organización de Estados Americanos, tal como lo obliga el Sistema Interamericano (art. 27.3 de la Convención), solicita a la Corporación que profiera una sentencia "jurídicamente pertinente para tal efecto" con el objeto de mostrar a la Comunidad de Naciones que nuestro país sigue siendo respetuoso del Derecho y del orden jurídico internacional.

5. El ciudadano Antonio Eduardo Bohórquez Collazos demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto objeto de revisión. Considera que viola los artículos 213 de la Carta Política, 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, según los cuales la declaratoria de un estado de excepción sólo se puede hacer frente a situaciones  excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación.

Luego de transcribir apartes de algunas sentencias proferidas por la Corte, concluye que las motivaciones del Decreto por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior aluden al incremento de hechos de violencia por parte de las agrupaciones u organizaciones terroristas, pero agrega que a pesar de ser graves y perturbadoras del orden público, "son patologías sociales bastante arraigadas y por ende no nuevas, ni coyunturales, ni sobrevinientes; en principio no amenazan extinguir de manera inminente la estabilidad institucional, la seguridad estatal o la convivencia ciudadana, y por tanto para erradicarlas se necesita darles un tratamiento no excepcional sino ordinario de conformidad con las herramientas que la misma Carta traza para tales fines" (subrayado y negrilla del texto original).

Asegura que las circunstancias que han servido de base para hacer tal declaración son las mismas que se han reseñado en los diferentes momentos de nuestra historia para acudir al estado de conmoción interior. Por tal motivo no revisten el carácter de inminentes.

6. Jorge Enrique Torres Gámez presentó escrito con el objeto de demandar la inconstitucionalidad del Decreto 1837 de 2002.

A su juicio, hay falta de objetividad en su contenido material, pues en sus considerandos no se hace un verdadero enfoque de la realidad respecto de la inseguridad, criminalidad, violencia, terrorismo, desempleo y miseria, y además va en contravía del artículo 22 de la Carta Política.

Afirma que la inseguridad, criminalidad y la violencia son hechos que se han mantenido en el tiempo y además no son producto sólo de la guerra fratricida ni consecuencia de los grupos delincuenciales, criminales y terroristas. Por tal motivo, no se puede declarar el estado de conmoción interior con base en esas consideraciones sin abocar toda la inseguridad y violencia en su conjunto, enfocándolas desde sus aspectos multifactoriales y multidimensionales, que son más amplios y de diferente índole a los señalados en el Decreto.

A lo anterior hay que agregar que la corrupción y la inmoralidad política han sido la causa del más alto desempleo y subempleo en el país. Así, el control del gasto público debe ir orientado principalmente a la inversión social.

Concluye diciendo que con el estado de conmoción interior se corre el riesgo que se continúe y agrave la violación de los derechos humanos por acción directa de agentes del Gobierno, bien sea por su tolerancia con organizaciones armadas como las autodefensas y las redes de informantes que pueden sobrepasarse, o bien por excesos de la autoridad.

7. Alberto Rueda Montenegro envía un escrito vía fax y por correo electrónico a través del cual solicita la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1837 de 2002.

Asegura que el Presidente de la República utilizó esa medida para dar cumplimiento a los requerimientos hechos por Estados Unidos, desconociendo los artículos 2, 3 y 9 de la Constitución. Además, dice que la situación que vive el país no es transitoria sino permanente y para solucionarla se requieren medidas estables.

Lo anterior -afirma- se demuestra en cuanto el Decreto da cumplimiento a los cuatro requerimientos que el Gobierno de los Estados Unidos hizo para la aprobación de la ayuda a la lucha antinarcóticos  de ese país a Colombia para ser usada directamente contra la insurgencia.

En su opinión, los hechos públicos y notorios señalados por el Decreto corresponden a una interpretación fragmentada de la realidad nacional, por cuanto el único hecho notorio es que Colombia enfrenta una "grave calamidad pública".

Manifiesta que la conexión de la subversión con grupos afines de otros países e incluso su financiación es algo que viene de tiempo atrás. Por otro lado, asevera que la modernización y el aumento para la fuerza público ha sido evidente, incluso por cuanto Colombia es el tercer país del mundo en recibir la mayor ayuda militar de parte de los Estados Unidos.

En su criterio, el Decreto carece de técnica jurídica, lógica y de argumentación y obliga a la Corte Constitucional a apelar a todas sus capacidades de hermenéutica para evaluar su constitucionalidad.

Considera que el Decreto no puede establecer tributos fiscales, por cuanto para ello el Constituyente diseñó el mecanismo excepcional del artículo 215.

Concluye diciendo que el reclutamiento de campesinos por la fuerza pública desconoce el artículo 13 de la Constitución y las interceptaciones y allanamientos que posibilita el Decreto violan el artículo 15.

B.  Dentro del término de fijación en lista presentaron escrito los ciudadanos que a continuación se relacionan:

1. Félix Francisco Hoyos Lemus solicita a la Corte que determine su falta de competencia funcional para revisar el Decreto 1837 de 2000, pues la jurisprudencia ha confundido el acto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior, y los actos que lo desarrollan.

Afirma que la facultad de declarar el estado de conmoción es un acto gubernamental, pues le corresponde hacerlo al Presidente de la República con la firma de todos sus ministros y la Constitución lo denomina "declaración", en tanto que los decretos que se expiden para desarrollar el respectivo estado de excepción son legislativos y así los denomina la Constitución. Esa calificación no es caprichosa por cuanto en este último caso el Presidente está desarrollando funciones legislativas de manera extraordinaria.

Expresa que la Carta Política sólo le da competencia a la Corte Constitucional para examinar los decretos legislativos, pero no para conocer de la declaración inicial del estado de conmoción interior, y, por su parte, la Ley 137 de 1994 también contrae el control de la Corporación a los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción.

A su juicio, la Corte no puede sustentar su competencia sobre la base de evitar el desbordamiento de las facultades del Gobierno en la materia, por cuanto para ello la Carta Política señaló las consecuencias y determinó controles, tales como la responsabilidad por el indebido uso de las facultades excepcionales y la intervención inmediata del Congreso (fls. 96 a 101).

2. El ciudadano Ignacio Castilla Castilla interviene con el fin de solicitar que la Corte se abstenga de estudiar el Decreto de la referencia por considerar que la declaratoria del estado de conmoción interior es un acto político del Presidente de la República como Jefe de Estado, y cuya adopción implica una facultad reglada, única de aquél, en la medida en que la Constitución le señala cómo y cuándo debe declarar la conmoción, pero dentro de una gran discrecionalidad en la valoración y calificación de los motivos que dan lugar a ella.

Asevera que a la Corte no le compete cuestionar los actos de contenido extrajurídico que el Presidente como Jefe de Estado dicte, sino sólo los de carácter jurídico que profiera como Jefe de Gobierno o Suprema Autoridad Administrativa.

Finaliza diciendo que la Constitución sólo le dio competencia a la Corte para revisar los decretos de carácter legislativo y no es posible otorgar, por vía jurisprudencial, una competencia sobre el acto declaratorio (fls. 102 a 112).

3. Los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz, Javier Alejandro Acevedo, miembros del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, y Dora Lucy Arias, actuando como representante de la Asociación Colombiana de Abogados Defensores Eduardo Umaña Mendoza, sostienen que el Decreto 1837 de 2002 es inconstitucional "por carecer de los principios básicos exigidos por la Constitución Nacional para la declaratoria de los Estados de Excepción".

En su criterio, la Corte tiene competencia para ejercer el control formal y material del Decreto objeto de revisión. Para sustentarlo, se fundamentan en las sentencias proferidas por la Corporación.

Afirman que no se dan los presupuestos necesarios para la declaratoria del estado de excepción, toda vez que los argumentos en los que se basa la declaratoria no constituyen situaciones excepcionales.

En primer término, arguyen que la situación de violencia y de violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario que vive el país es de suma gravedad, pero no es excepcional, pues viene de años atrás y tiene rasgos estructurales, lo que hace necesario que las soluciones que se implementen sean perdurables, de corto y largo plazo y que constituyan verdaderas políticas de Estado. Para ello hacen una reseña del número de masacres, destacando la sistematicidad en la comisión de las mismas.

A su juicio, tampoco es excepcional que el terrorismo sea causa de la poca productividad y del desempleo en el país, pues la miseria de millones de personas y el desempleo no tienen como causa directa el denominado "régimen de terror", sino que son un mal endémico, que el Estado ha sido incapaz de conjurar y no es dable pensar que se pueda resolver con medidas transitorias.

Por otro lado, y respecto a la motivación del Decreto relacionada con el vínculo que tienen los grupos armados y su financiación por el narcotráfico, afirman que ello resulta contradictorio con el balance positivo que el Ejército Nacional de Colombia presenta en su lucha contra los llamados "narcoterroristas" y en cuyo documento se denotan los exitosos resultados obtenidos. Expresan que existe una implementación de políticas en ese sentido y traen a colación el aumento en el número de capturas que se ha registrado y la droga incautada.

Aseguran que tal fenómeno es permanente y que ya existen políticas para controlarlo como programas antinarcóticos, batallones del Ejército que combaten el narcotráfico, programas de sustitución de cultivos ilícitos y normas penales.

Respecto a la inseguridad sufrida por los mandatarios locales, otro de los motivos invocados por el Gobierno para justificar la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, dicen que ello viene de tiempo atrás y se ha acentuado por la falta de presencia del Estado en lugares apartados, hecho que tampoco es nuevo. Agregan que ya existen instrumentos legales tomados recientemente por el Gobierno anterior y el programa de protección a sindicalistas, líderes sociales y defensores de derechos humanos que depende del Ministerio del Interior.

Manifiestan que el desplazamiento forzado de personas también viene de hace varios años y aseguran que la principal dificultad es que no existe un estudio que conjugue las cifras que en la materia manejan las organizaciones no gubernamentales y las que manejan las autoridades oficiales, lo que hace que se presenten imprecisiones. Agregan que en este aspecto existen ya políticas, tales como la Red de Solidaridad Social y la Ley 387 de 1997.

De otro lado, expresan que las Fuerzas Militares cuentan con un equipamiento mucho mayor que el de años anteriores, pero cosa distinta es que existan malos manejos administrativos, ineficiencia y corrupción.

Aseguran que con los argumentos del Decreto se están desconociendo una serie de medidas ordinarias preexistentes para controlar la situación de orden público, como por ejemplo las leyes 599 y 600 de 2000 (Código Penal y de Procedimiento Penal) y la Ley 733 de 2001, y teniendo en cuenta el estado de permanente violencia del país, resulta necesario que el Gobierno desarrolle políticas permanentes y no transitorias.

En su concepto, las medidas de que habla el Presidente de la República en el Decreto 1837 de 2002 corresponden a un estado de emergencia económica y social y no a un estado de conmoción interior, tales como las referencias al desempleo y a la grave situación fiscal del país, lo que condujo a imponer medidas de carácter tributario.  Afirman que de manera simultánea con la declaratoria de la conmoción interior, el Gobierno presentó al Congreso la reforma tributaria con medidas como las ya desarrolladas con el estado de conmoción interior, con lo cual está usurpando el poder legislativo. Pone como ejemplo de lo anterior el impuesto del tres por mil que nació con un estado de conmoción interior y que se convirtió en permanente.

Respecto de otro de los motivos del Decreto, relacionado con la necesidad de hacer efectiva la administración de justicia para evitar la impunidad, manifiestan que ello debe ser adoptado a través de una política criminal, pero no con medidas de carácter transitorio.

Finalmente, afirman que mediante el Decreto objeto de revisión no puede el Presidente crear obligaciones ni cargas  a los particulares que le son propias al Estado (fls. 116 a 140).

4. Rafael Archbold Joseph, residente en la Isla de San Andrés, concurre ante la Corte para solicitar que, en el evento en que se declare la constitucionalidad del Decreto de la referencia, se excluya de tal declaratoria al territorio del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, debido a que -a su juicio- no se reúnen en dicho territorio los requisitos para declarar el estado de conmoción Interior, puesto que no existe allí grave perturbación del orden público que no pueda ser conjurada con las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía.

Expresa que las Islas cuentan con los complejos tecnológicos más potentes del caribe para el control del narcotráfico y que la Policía Nacional ha logrado consolidar la presencia de los frentes de seguridad en los distintos barrios para la prevención y control de los delitos comunes con resultados positivos y no han tenido que enfrentar masacres, desapariciones, narcoterrorismo, extorsión o secuestro.

Manifiesta que de acuerdo con el aparte final del artículo 213 de la Constitución y el artículo 34 de la Ley 137 de 1994, el estado de conmoción interior puede ser declarado en todo el territorio de la República o en una parte de ella, cuestión que también ha sostenido la Corte Constitucional en la Sentencia C-466 de 1995.

Asegura que la anormalidad en esa región insular se ve amenazada por el incremento en las condiciones de pobreza, la falta de empleo y la quiebra de los aparatos productivos de los residentes allí, pero dado que se trata de cuestiones estructurales no pueden ser remediadas con las medidas adoptas durante el estado de excepción sino a través de políticas estatales diferentes (fls. 164 a 177).

5. El ciudadano Luis Carlos Hoyos Morales presenta escrito mediante el cual pone en conocimiento la denuncia que formuló ante la Fiscalía Local N° 66 de Prado Tolima por el hurto de unos semovientes de su propiedad. Considera oportuno enterar a la Corte sobre la presión de la cual son objeto varios residentes de la zona de la cordillera de Prado por parte de la subversión para que abandonen sus parcelas (fls. 225 a 230).

C.  Por invitación que hiciera el Magistrado Ponente, mediante Auto del 23 de agosto de 2002, participaron en este proceso las siguientes personas:

1. Gustavo Gallón Giraldo y Carlos Rodríguez Mejía, en su calidad de director y subdirector de la Comisión Colombiana de Juristas, consideran que la Corte Constitucional tiene competencia para efectuar la revisión del Decreto de la referencia en atención a lo dispuesto por los artículos 214, numeral 6, y 241, numeral 7 de la Constitución Política pues el primero de los decretos legislativos es el que dicta el Gobierno en "uso de las facultades" del artículo 213 superior, es decir la declaratoria del estado de conmoción interior.

Adicionalmente, aseveran que la atribución que tiene el Gobierno de declarar el estado de conmoción interior, lejos de ser discrecional, es una facultad reglada.

En su criterio, el Decreto 1837 de 2002 es inconstitucional por cuanto no cumple con todos los requisitos para la declaratoria del estado de conmoción interior exigidos por el artículo 213 de la Constitución, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Según esta última, la situación de grave perturbación del orden público debe amenazar la independencia o seguridad del Estado parte; y según el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos esa situación excepcional debe ser de tal magnitud que ponga en peligro la vida de la Nación.

Recuerdan que el Comité de Derechos Humanos, órgano de vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha precisado el alcance del concepto "situación excepcional que ponga en peligro la vida de la nación", con el fin de evitar que cualquier alteración del orden público sea invocada para suspender derechos reconocidos en el Pacto. Es así como en la observación general N° 29 sobre el artículo 4 mencionado, se señaló que "la situación que servía como causa de la declaratoria no podía consistir en un simple disturbio y que, incluso una situación de conflicto armado en sí misma no justifica la declaratoria del estado de emergencia si no tiene la virtualidad de poner en riesgo la vida de la nación".

Igualmente señalan los criterios fijados por los "Principios de Siracusa sobre las disposiciones de limitación y derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos" para la interpretación de la expresión "situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación", así como los fijados por las "Directrices para la elaboración de disposiciones legislativas relativas a los estados de excepción". Y aclaran que esos lineamientos tienen como fuente la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, según la cual se requiere de una perturbación grave de la vida organizada de la comunidad que ponga en peligro los intereses vitales de la población (se cita el asunto Lawless, fallo del 1 de julio de 1996, párrafo 28).

Afirman que, tal como lo dice el Decreto, la situación de orden público es crítica, inclusive la inseguridad provocada por los grupos armados y su financiación a través de la comisión de delitos deplorables es más grave de lo que el propio Decreto señala, pero en manera alguna es nueva o excepcional sino que viene de tiempo atrás. Tal situación –en su criterio- se ha agravado paulatinamente desde hace años porque los gobiernos no han utilizado en forma decisiva las atribuciones ordinarias de diverso orden con las que cuentan para hacerles frente de manera integral y eficaz y, por lo tanto, su solución debe buscarse a través de medidas igualmente estructurales y no coyunturales, pues estas últimas no tienen la capacidad de responder a tan grave y crónica situación.

Manifiestan que de las causas invocadas por el Decreto objeto de revisión por la Corte, sólo una de ellas reviste las características de novedad y excepcionalidad exigidas por la norma, y es la amenaza que han hecho las FARC a los mandatarios departamentales, municipales y veredales, pues se trata de una amenaza que desafía a las autoridades del país y pone en riesgo la vida organizada y la institucionalidad del territorio. Pero agregan que el Gobierno goza de atribuciones ordinarias para hacerle frente, tales como la ejecución de órdenes de captura existentes contra los miembros de grupos armados al margen de la ley, la destitución de miembros de la fuerza pública involucrados en violaciones de derechos humanos y en conformación de grupos paramilitares, el establecimiento y avance en un proceso de paz serio, la suscripción de acuerdos humanitarios y de un acuerdo global de derechos humanos como el propuesto por la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas por los Derechos Humanos en Colombia.

De acuerdo con lo anterior, precisan que la existencia de mecanismos ordinarios para enfrentar la crisis demuestra que no hay una verdadera amenaza a la vida de la Nación, según los términos del Pacto.

Sostienen que, respecto de la causal invocada y relativa a que la acción de los grupos se realiza en cooperación con grupos similares de otros países, ni el Decreto ni el informe presentado por el Gobierno al Congreso fundamentan tales afirmaciones, y, en el evento en que resultare cierta tal situación, no reviste el carácter de hecho nuevo o sobreviniente que justifique tal declaratoria.

Por otro lado, manifiestan que en caso de que la Corte considere que el Decreto sí reúne los requisitos exigidos para declarar el estado de conmoción interior -que debería ser sólo por la causal relativa a las amenazas hechas por las FARC a los mandatarios locales-, solicitan que haga tres declaraciones:

En primer lugar que las medidas que se adopten se ajusten a la Constitución, a los tratados internacionales de derechos humanos y a los lineamientos de seguridad democrática establecidos por la Corte en la Sentencia C-251 de 2002.

En segundo término, que recuerde al Gobierno que el derecho humanitario establece la posibilidad de realizar acuerdos especiales con la finalidad de que las partes en conflicto armado reafirmen sus obligaciones humanitarias.

Y, en último lugar, que advierta que las medidas que se anuncian en el Decreto parecen ser incompatibles con la Carta Política y los tratados internacionales. Por consiguiente, que le recuerde al Gobierno su obligación de abstenerse de tomar medidas que desconozcan garantías de derechos humanos y del derecho internacional humanitario (fls. 141 a 163).

En escrito presentado con posterioridad, anexan varios documentos que consideran pueden resultar de utilidad y los cuales han citado en su intervención (fls. 235 a 337).

2.  El Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos, presenta escrito mediante el cual manifiesta que el Decreto objeto de revisión no es de carácter legislativo, sino "el acto político en virtud del cual el Presidente de la República asume el poder para dictarlos, a la vista de las circunstancias extraordinarias de orden público que justificaron la declaratoria de la conmoción interior". Afirma que esa fue la tesis que mantuvo la Corte Suprema de Justicia a la luz de la Constitución de 1886, la cual coincide con la doctrina constitucional universal y tales medidas  son materia del poder que se desprende del mandato popular que le confiere al Jefe del Estado la obligación de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado.

El titular de esa cartera adjunta copia del informe que el señor Presidente de la República rindió ante el Congreso para efectos del control político y cuyo encabezado es "La conmoción interior, primer paso para recuperar la seguridad democrática" (fls. 655 a 702 del cuaderno de pruebas).

Posteriormente el Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos, presentó escrito en el cual manifiesta que con el texto del Decreto 1837 de 2002 y con el informe que se rindió al Congreso de la República para el correspondiente control político, los cuales ya reposan en este proceso, han quedado claras las razones que justificaron la declaratoria del estado de conmoción interior (fl. 113).

3. Luz Marina Gil García, obrando en su calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, presenta escrito justificando la constitucionalidad del Decreto objeto de revisión.

Afirma que se cumplieron a cabalidad los requisitos formales previstos en el artículo 213 de la Carta Política, y, en cuanto a las causas que motivaron la expedición del Decreto, asegura que es clara la grave perturbación del orden público en el país. Manifiesta que aunque la violencia viene de años atrás, lo cierto es que a nadie se oculta el recrudecimiento del conflicto armado colombiano, asociado al fortalecimiento de las organizaciones armadas al margen de la ley con recursos financieros provenientes de actividades tales como el narcotráfico, el secuestro y la extorsión, entre otras.

Expresa que a pesar de que el Estado se ha esforzado para fortalecerse y mejorar los mecanismos para enfrentar tal situación, ello ha sido insuficiente y nunca antes se había percibido con tal claridad la amenaza contra la estabilidad institucional.

Asegura que aunque las amenazas contra los miembros de corporaciones de elección popular no es un hecho novedoso, es indiscutible que con la amenaza a la totalidad de los alcaldes del país se desafía la democracia, la institucionalidad y la gobernabilidad. Tales hechos, que no son normales en la historia del país, han obligado al Estado a adoptar medidas excepcionales para que los alcaldes puedan seguir cumpliendo con sus funciones y sus familias puedan sobrevivir. Tampoco -continúa la interviniente- son hechos regulares los ocurridos el pasado 7 de agosto, cuando Bogotá  fue objeto de un ataque masivo cuyo destinatario era el centro del poder político, es decir, el Congreso de la República, la Casa de Nariño y la Escuela Militar de Cadetes del Ejército Nacional, en donde se encontraban reunidos altas personalidades del Estado y de otros países.

Asevera que frente a tales hechos y teniendo en cuenta que las organizaciones al margen de la ley cada vez cuentan con nuevas formas de atentar contra la ciudadanía mediante el uso de armas no convencionales, se hace necesaria la implementación extraordinaria de medidas destinadas a frenar el crecimiento desmesurado de las cifras de muertos, desplazados y afectados por el conflicto, pues los esfuerzos ordinarios que ha realizado el Estado, incluso por la vía del diálogo y la negociación política, no han producido los resultados esperados.

Expone que, según las cifras oficiales consolidadas por ese Ministerio, teniendo como fuente las Fuerzas Militares, Fondelibertad, Ecopetrol, ISA y la DIJIN, en los últimos 7 meses las FARC han intensificado sus actos de terrorismo de manera anormal e inesperada, y resalta la presión contra los alcaldes que ese grupo ha ejercido en lo corrido del año, hasta el punto que 93 alcaldes se han visto obligados a renunciar a sus cargos y alrededor de 399 han manifestado su intención de hacerlo. De otro lado, señala que "13 alcaldes han sido secuestrados, 2 de ellos asesinados, así como 19 concejales y varios personeros (fls. 182 a 188).

4. El Defensor del Pueblo (E), Darío Mejía Villegas, considera que existen razones suficientes que justifican la declaración del Estado de Conmoción Interior y, por tanto, solicita que se declare exequible el Decreto objeto de revisión.

Inicia su intervención señalando que es importante que la Corte reafirme su competencia para conocer, tanto por aspectos de forma como de fondo, los decretos que declaran los estados de excepción, tal como lo ha sostenido desde la Sentencia C-004 de 1992. Asegura que la preservación de esa facultad es de suma importancia para la defensa del Estado social y democrático de derecho, en la medida en que se busca impedir que el ejecutivo recurra a tal mecanismo en forma arbitraria y obtenga poderes extraordinarios que puedan limitar los derechos y garantías contemplados en la Carta.

En su criterio, el Decreto 1837 de 2002 cumple con todos los requisitos de forma exigidos y los requerimientos del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos acerca de la existencia de "situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación" y del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos sobre la presencia de un peligro público y una emergencia que amenace la seguridad del Estado.

Considera que el país afronta hechos que tienen la característica de graves y excepcionales que justifican la declaración del estado de conmoción interior, tales como las amenazas masivas contra las autoridades, los representantes y los funcionarios del nivel local y regional y contra sus familiares -hecho que jamás se había presentado en Colombia con esas dimensiones-, los atentados perpetrados en Bogotá el 7 de agosto anterior y el recurso cada vez más frecuente a actos de violencia vulneratorios del Derecho Internacional Humanitario.

Afirma que el perfil general e indiscriminado que revisten esas amenazas implica que no se puede pensar en medidas de seguridad localizadas sino que abarquen todo el territorio nacional, lo que representa un reto enorme para las autoridades, imposible de enfrentar con los recursos ordinarios.

Agrega que las acciones violentas contra la población civil con desconocimiento del derecho internacional humanitario, a pesar de constituir una expresión de la situación de violencia que flagela el país, lo cierto es que debido a las dimensiones que han alcanzado, constituyen una situación general nueva, sobreviniente, "distinta cualitativa y cuantitativamente de la violencia que ha asolado a Colombia".

Señala que los hechos de violencia ocurridos en el país han sido analizados en resoluciones humanitarias expedidas por la Defensoría del Pueblo con el fin de condenar esas acciones, las cuales adjunta.

La situación anterior -asegura- ha desbordado la capacidad de acción del Estado a través de las medidas ordinarias de que dispone, y la aprobación de unas nuevas por los procedimientos ordinarios exigiría un tiempo considerable.

D.  El 26 de septiembre de 2002, el Consejero Sustanciador Camilo Arciniegas, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo[1], estando aún pendiente de resolución los recursos interpuestos contra el auto admisorio de la demanda de nulidad, le propuso  a esta Corporación aparente colisión positiva de competencias pues estima que es el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional el organismo competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto por medio del cual se declara el estado de conmoción interior.  

Para ello argumenta que el artículo 213 de la Constitución distingue entre la declaratoria del estado de conmoción interior y los decretos legislativos dictados con base en ella.  Agrega que el artículo 241.7 de la Carta dispone que a la Corte le corresponde decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con base en los artículos 212, 213 y 215.  No obstante, no le asigna competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de los decretos declaratorios de los estados de excepción.  La competencia radica en el Consejo de Estado  -se insiste-  pues, según el artículo 237.2 de la Carta, a esa Corporación le corresponde conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.  Además, de acuerdo con el artículo 82, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo, esa jurisdicción conoce de las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno, especie a la que pertenece la declaración del estado de conmoción interior.

Este punto lo dilucidará la Corte en los fundamentos de su decisión.

IV.  PRUEBAS

El Magistrado Sustanciador, mediante auto proferido el 16 de agosto de 2002, decretó la práctica de pruebas y ordenó oficiar al Secretario General de la Presidencia de la República para que tramitara con las respectivas dependencias gubernamentales el envío a la Corte de la información requerida. En cumplimiento a dicho auto se recibió la siguiente documentación:

1. El Secretario General de la Presidencia de la República presentó un escrito manifestando las razones que indujeron al Jefe del Estado a decretar el estado de conmoción interior como única herramienta constitucional para afrontar de forma inmediata la grave alteración del orden público que vive el país y evitar la extensión de sus efectos.

Expresa que la seguridad es un "valor jurídico fundante", en cuanto es una condición para que de los demás pueda predicarse su existencia y asegura que pese a que la justicia es la pauta axiológica por antonomasia de lo jurídico, si falta la seguridad no puede entablarse una discusión sobre lo justo o lo injusto que aparezca en el horizonte de las relaciones sociales.

En el referido documento se afirma cómo los dos mil muertos de las torres gemelas de Nueva York desencadenaron un conflicto político y militar de gran magnitud y el terror invadió la conciencia colectiva. Así mismo, recuerda los atentados dirigidos contra el Presidente de la República durante su campaña presidencial y las limitaciones que la violencia impuso no sólo a la referida campaña sino a los candidatos al Congreso de la República, pues muchos de ellos tuvieron que mudar su residencia y otros fueron secuestrados por grupos alzados en armas.

Aduce que actualmente siguen privados de la libertad una ex candidata a la Presidencia de la República, el gobernador del departamento más poblado del país, un ex ministro y varios  congresistas. El secuestro de varios congresistas -según afirma- ha conducido a que los demás deban tomar medidas de seguridad que los alejan del contacto con la gente, destruyendo todo vínculo democrático.

En su exposición relata las amenazas ejercidas contra varios alcaldes del sur del Huila, las cuales se han extendido por todo el territorio nacional, e inclusive la presión que se ha ejercido también sobre sus familias; las amenazas contra funcionarios de las alcaldías, pasando posteriormente a las acciones que se han ejercido contra los concejales, los gobernadores y los diputados de las asambleas departamentales.

Asegura que hace pocos días 25 diputados de todo el país, en nombre de los demás, pidieron al Gobierno que les extendieran las medidas de protección que adoptaron para los alcaldes, los concejales y los gobernadores.

Manifiesta que no es posible señalar en detalle la intensidad de las amenazas propuestas contra las autoridades democráticas y resalta el  secuestro de la hija menor de un alcalde, hecho que fue utilizado para presionar la renuncia de su padre y  de los demás servidores.

Por otro lado, dice que esa avalancha de terror está indisolublemente ligada al poder del dinero, que el lavado de activos nutre de recursos el crimen y que el fenómeno del narcotráfico, a pesar de no ser nuevo, ha llegado a consolidar un poder que representa un riesgo imprevisible e inminente para el Estado y sus habitantes. Afirma también que la internacionalización del terrorismo colombiano ha permitido una evolución tecnológica sorprendente y en extremo peligrosa y que muestra de ello son las armas utilizadas el pasado 7 de agosto.

Asevera que la reacción contra tales actos debe ser inmediata y que por tal motivo se recurrió al estado de conmoción interior. Dentro de ese orden de ideas se tomó la decisión de fortalecer las fuerzas armadas y de policía para garantizar el orden y la paz.

Como sustento probatorio de lo afirmado, hace entrega de los informes preparados por distintas instituciones que corroboran la grave situación de orden público que vive el país y aclara que hay temas confidenciales que no pueden entregarse para evitar filtraciones (fls. 77 a 82).

Anexa la siguiente documentación:

1.1. Oficio suscrito por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual remite en medio magnético información sobre los servidores de la Administración de Justicia afectados con amenazas terroristas de las FARC-EP (fl. 9 del cuaderno de pruebas)  durante el año 2001 y entre enero y julio de 2002.  De tal información hace parte la que se consigna en el siguiente cuadro esquemático:

Homicidios	Secuestros y retenciones	Heridos
2001	2002	2001	2002	2001	2002
6	1	6	4	2	2

Igualmente se señala en el cuadro que aparece en medio magnético que, en relación con los atentados y agresiones contra servidores judiciales, en el año 2001 se presentaron 14 y en el 2002 un total de 7.

En dicho oficio se informa que actualmente ya ningún servidor judicial se encuentra secuestrado y que por amenazas de las FARC-EP hasta el momento sólo ha renunciado el secretario del Juzgado Promiscuo Municipal de Jericó, Boyacá, el 8 de julio de 2002.

Así mismo, se informa que existen 482 juzgados bajo situación de amenaza indiscriminada de las FARC-EP; 1.928 servidores judiciales amenazados por ese grupo; 42 juzgados reubicados transitoriamente en el año 2002 y 177 juzgados objeto de cierre extraordinario por razones de seguridad o fuerza mayor. En algunos de estos casos la medida ha sido suspendida al desaparecer las causales originales que la motivaron.

1.2. Informe suscrito por el Presidente del Senado de la República, Luis Alfredo Ramos, mediante el cual comunica que en este momento son 6 congresistas los que se encuentran ilegalmente privados de su libertad por parte de grupos al margen de la ley, y que en el instante de su privación ilegal tenían la investidura de congresistas, pero para la fecha ya no, excepto uno de ellos que fue elegido para el periodo 2002-2006.

Agrega que a pesar de no tener el número exacto de senadores y representantes que han sido amenazados, lo cierto es que la totalidad de los congresistas son "objetivo de los grupos al margen de la ley" (fls. 10 y 11 del cuaderno de pruebas).

1.3. Información estadística suministrada por el Jefe del Área de Coordinación y Control General de la Dirección Antisecuestro y Extorsión de la Policía Nacional, relacionada con los "funcionarios públicos secuestrados" desde 1996 hasta lo que va corrido del 2002, detallado por departamentos y municipios (fls. 24 a 34 del cuaderno de pruebas).

De los referidos cuadros se desprende que en el año 2001 fueron secuestrados 33 y otros 33 en lo que va corrido de 2002.

Igualmente, remite un cuadro de los funcionarios y ex funcionarios públicos secuestrados desde el 2000 hasta el 2002, de donde resulta que en el 2001 hubo 51 y 66 en lo que va corrido de 2002 (fl. 25 del cuaderno de pruebas), así como cuadros de matriz de renuncias, desplazamientos y amenazas de los alcaldes municipales (fls. 35 a 51 del cuaderno de pruebas). Es de anotar que los últimos cuadros no vienen especificados por años.

Se adjunta una apreciación de inteligencia sobre los retenes ilegales de la subversión durante los años 2001 y 2002. En este documento se informa que durante el 2002 hay un incremento de retenes pues en el 2001 se instalaron 208 retenes y en lo que va corrido del 2002 se han registrado 308 (fls. 12 a 18 del cuaderno de pruebas).

También se anexan cuadros y mapas sobre las torres de ISA derribadas y averiadas durante el periodo 1999-2002 (fls. 19 a 23 del cuaderno de pruebas).

Según esos datos el porcentaje de torres afectadas es el siguiente:

De la información contenida en el documento se advierte que en el año 2001 resultaron afectadas 261, mientras que hasta el 21 de agosto del 2002 se han registrado 412.

1.4. La Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, María Cristina Ocampo de Herrán, remite un cuadro de estadísticas sobre los delitos por Distrito Judicial correspondientes a 2001 y 2002 (fls. 52 y 53 del cuaderno de pruebas).

Del mencionado cuadro, con fecha 22 de agosto de 2002, se desprende que los delitos cometidos durante el año 2001 y entre enero y julio de 2002 son los siguientes:

Narcotráfico	Terrorismo	Secuestro	Extorsión	Derechos Humanos
2001	2002	2001	2002	2001	2002	2001	2002	2001	2002
18.948	8.831	12.744	7.500	8.936	4.129	4.672	3.628	1.217	623

Hay que anotar que estas cifras presentan imprecisiones frente a los datos suministrados por la Fiscalía General de la Nación.

1.5. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, Gilberto Toro Giraldo, anexa una relación de alcaldes "asesinados y amenazados de los 1.098 municipios y distritos con que cuenta actualmente el país" (fls 54 a 67 del cuaderno de pruebas).

De uno de los cuadros suministrados se desprende que en el 2001 fueron asesinados 6 alcaldes y en el 2002 8.

1.6. El Asesor del Ministro del Interior, Honorio Miguel Henríquez Pinedo, presenta los siguientes documentos.

a) Relación de los servidores públicos que actualmente están secuestrados por grupos armados ilegales. El resultado es de 33 para el año 2001 y 33 para el 2002 (fls. 69 a 75 del cuaderno de pruebas).

b) Información detallada sobre los concejales amenazados por grupos al margen de la ley que han solicitado protección al Ministerio del Interior. En total son 504 concejales, pero no se especifican los años en que ha tenido lugar la amenaza (fls. 76 a 98 del cuaderno de pruebas).

c) Información detallada sobre los personeros amenazados por parte de grupos al margen de la ley que han solicitado protección al Ministerio del Interior. En total son 70 personeros, pero no se especifican los años en que ha tenido lugar la amenaza (fls. 99 a 101 del cuaderno de pruebas).

d) Información sobre los diputados que han sido amenazados por grupos armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 10 (fl. 102 del cuaderno de pruebas).

e) Información sobre los fiscales que han sido amenazados por grupos armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 77 (fls. 103 a 105 del cuaderno de pruebas).

f) Información sobre los funcionarios de la Administración que han sido amenazados por grupos armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 122 (fls. 106 a 110 del cuaderno de pruebas).

g) Información sobre jueces que han sido amenazados por grupos armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 98 (fls. 111 a 113 del cuaderno de pruebas).

h) Información detallada sobre los alcaldes que han sido amenazados por las FARC en el año 2002. Según el cuadro, son 397 (fls. 114 a 156 del cuaderno de pruebas).

i) Información sobre atentados terroristas contra servicios públicos, así:

- Contra la infraestructura eléctrica (ISA). En el documento se relacionan las agresiones al personal técnico en los años 2000-2002 (fls. 157 a 159 del cuaderno de pruebas).

Teniendo en cuenta que la información solicitada corresponde al 2001 y 2002, sólo se hará alusión a tales años. Del último cuadro se extracta que el personal de ISA asesinado se eleva a 3 en el 2002, pero no figura nada del 2001; aparece que fueron 2 las personas que en el 2001 resultaron inválidas por acción de minas antipersonales y ninguna en el 2002. En cuanto a los ataques a las centrales generadoras de energía y subestaciones de empresas del sector, se informa que en el 2001 se presentaron 10 y 9 en lo que va corrido del 2002.

- Cuadro sobre el consolidado de torres averiadas por atentados a todas las empresas, actualizado al 20 de agosto de 2002 (fl. 160 del cuaderno de pruebas).

EMPRESA	1999	2000	2001	2002
ISA	179	281	193	212
EEPPM	59	140	41	20
EEB	2	2	9	77
TRANSELCA	6	5	5	32
EADE	8		4	7
EL CASANARE			15
EPSA	9		4	1
EMSA	2	1		9
ELECT's.COSTA	3		9
EBSA			1	4
CODENSA			3
EL CAQUETA			8
CHEC			2
EL CHOCO			4
CEDENAR			2
EL PUTUMAYO			5
MINISTERIO			1
ESSA			1
CENS			2
DISTASA			1
TOTAL	248	448	260	413

-  Cuadros sobre los atentados a la infraestructura eléctrica en el año 2002, detallada por departamentos, y cuyo total es de 211 (fl. 161 del cuaderno de pruebas).

-  Contra telecomunicaciones, detallada por departamentos, de los años 2001 y 2002. Según los cuadros, en el año 2001 se presentaron 12 atentados y 35 en el 2002 (fls. 162 a 166 del cuaderno de pruebas).

- Contra el acueducto. En el 2001 hubo un atentado, mientas que en lo que va corrido del 2002 se han presentado 7 (fls. 167 y 168 del cuaderno de pruebas).

j) Informe detallado sobre los ataques a la población cometidos por grupos armados ilegales en los años 2001 y 2002. Del contenido de los cuadros, se advierte que en el 2001 se presentaron 40 y 28 en el 2002 (fls. 169 a 171 del cuaderno de pruebas).

k) Informe por departamentos y municipios sobre los ataques cometidos contra instalaciones de la fuerza pública durante el 2001 y el 2002. Se advierte que en el 2001 fueron 106, mientras que en el 2002 han sido hasta el momento 89 (fls. 172 a 177 del cuaderno de pruebas).

l) Informe sobre los delitos que en los años 2001 y 2002 se han cometido contra alcaldes, diputados, miembros y ex miembros del Congreso y concejales (fls. 178 a 213 del cuaderno de pruebas).

La información reportada, correspondiente al año 2001 y al período comprendido entre enero y julio de 2002, es la siguiente:

Respecto de los alcaldes:

2001		2002
Homicidios	6	8
Secuestros	15	15

Respecto de los diputados:

2001		2002
Homicidios	2	No se suministró esa información
Secuestros	1	18

Respecto de lo miembros, ex miembros y candidatos del Congreso:

2001		2002
Homicidios	8	2
Secuestros	5	1

Respecto de los concejales:

2001		2002
Homicidios	24	41
Secuestros	24	19

1.7. Informe sobre el presupuesto de gastos (medio magnético e impreso) de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- correspondiente al año 2002 y el porcentaje y cifra del gasto de las Fuerzas Militares y de Policía de los últimos cuatro años, suministrado por la Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Elizabeth Cadena Fernández (fls. 215 a 221 y 717 a 723 del cuaderno de pruebas).

PRESUPUESTO FUERZAS MILITARES APORTES DE LA NACIÓN (Miles de millones de pesos)
DETALLE	1999	2000	2001	2002
Gastos de Personal	1,232.6	1,444.3	1,660.4	1,767.4
Gastos Generales	553.3	590.1	738.8	615.1
Transferencias	364.0	404.1	448.1	394.7
Total funcionamiento	2,150.0	2,438.5	2,847.3	2,777.2
Inversión	397.9	425.6	730.2	615.7
TOTAL PRESUPUESTO	2,547.9	2,864.2	3,577.6	3,392.9
PRESUPUESTO POLICIA NACIONAL APORTES DE LA NACIÓN (Miles de millones de pesos)
DETALLE	1999	2000	2001	2002
Gastos de Personal	1,267.1	1,420.3	1,519.6	1,642.3
Gastos Generales	280.5	314.3	376.3	383.5
Transferencias	287.6	289.3	332.0	317.4
Total funcionamiento	1,835.2	2,023.9	2,228.0	2,343.1
Inversión	44.1	37.0	119.4	100.2
TOTAL PRESUPUESTO	1,879.3	2,060.9	2,347.3	2,443.3
PRESUPUESTO DE GASTOS 2002
APORTES DE LA NACION
(Miles de millones de pesos)
	FUERZAS	POLICIA	DAS	TOTAL
DETALLE	MILITARES
Gastos de Personal	1,767.4	1,642.3	129.3	3,539.0
Gastos Generales	615.1	383.5	21.9	1,020.5
Transferencias	394.7	317.4	10.3	722.3
Total funcionamiento	2,777.2	2,343.1	161.4	5,281.8
Inversión	615.7	100.2	7.5	723.3
TOTAL PRESUPUESTO	3,392.9	2,443.3	168.9	6,005.1

El porcentaje en el presupuesto se puede ver a continuación:

1.8. Informe con carácter reservado enviado por la Policía Nacional sobre los hechos de orden público ocurridos el 7 de agosto del año en curso.

1.9. La Ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez de Rincón, envía a la Corte en medio magnético e impreso los documentos que a continuación se relacionan, cuya reserva es solicitada en atención a que tienen que ver con la seguridad  y defensa nacional. Teniendo en cuenta lo anterior se acepta tal pedimento y sólo se hará una alusión a los mismos:

a) Gastos en defensa y seguridad en Colombia.

b) Presupuesto de la Fuerza Pública 1990-2002.

c) Informe sobre la ayuda y cooperación internacional proveniente de gobiernos y agencias internacionales que durante los últimos dos años han recibido las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Igualmente información en medio magnético, elaborada por el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, sobre la ayuda y cooperación internacional que ha recibido durante los últimos años

d) Informe sobre los hechos ocurridos el 7 de agosto de 2002.

e) Relación sobre proyectos registrados por la cartera de Defensa relacionados con la capacidad operativa y la modernización de su equipamiento correspondiente a los años 2002 y 2003, así como las partidas de inversión asignadas a los mismos.

f) Cuadros comparativos de acciones delictivas y terroristas desde enero de 2001 hasta la fecha.

g) Cuadros con las cifras de civiles asesinados durante los años 2001 y 2002, detallados por departamentos, municipios, fecha y autor.

De los datos suministrados se extracta que en el año 2001 resultaron 2.088 civiles asesinados, de los cuales 1.060 se atribuyen a la subversión y 1.028 a las AUC. En lo que va corrido de 2002, se registraron 1.002 asesinatos, de los cuales 693 son atribuibles a las FARC y al ELN.

h) Cuadro sobre las masacres y víctimas correspondiente a los años 2001 y 2002, detallados por departamentos, municipios y autor.

i) Cuadro con las cifras de ataques a poblaciones, especificado por departamentos, municipios, fecha y autor, correspondiente a los años 2001 y 2002.

Del cuadro se desprende que en el 2001 se presentaron 39 ataques y 27 en el 2002.

Respecto de los datos contenidos en este cuadro, se advierte una diferencia mínima en relación con los datos suministrados por el Ministerio del Interior.

j) Relación de los miembros del Ejército Nacional muertos y heridos por minas y explosivos durante los años 2001 y 2002.

k) Información, detallada por departamentos, municipios y autor, sobre el número de secuestrados durante los años 2001 y 2002.

Verificados los datos, se observa que durante el año 2001 fueron secuestradas 3.041 personas, de las cuales 266 son atribuibles a las AUC, 922 al ELN y 851 a las FARC. En el período comprendido entre enero y julio  de 2002 se registraron 1.738 secuestros, de los cuales se les imputan 107 a las AUC, 472 al ELN y 511 a las FARC

l) Relación de funcionarios públicos que permanecen cautivos desde 1996 a la fecha, detallada por departamentos, municipios, fecha y autor.

m) Relación del número de extorsiones registradas por departamentos, municipios y autor, para los años 2001 y 2002.

Según la información, en el 2001 se presentaron 1.725 extorsiones, 92 atribuibles a las AUC, 875 a la delincuencia común, 21 al ELN y 196 a las FARC. Entre enero y julio de 2002 se registraron 595 casos, 55 de ellos imputables a las AUC, 404 a la delincuencia común, 17 al ELN y 2 a las FARC

n) Información sobre atentados terroristas contra infraestructura vial, energética y de servicios públicos para el 2001 y el 2002.

De los cuadros remitidos se extracta lo siguiente:

2001		2002
Vías y puentes	80	170
Acueductos	0	10
Torres de telecomunicaciones derribadas	5	45

ñ) Cuadro con las cifras de delitos por narcotráfico, detallada por departamentos, para los años 2001 y 2002.

1.10. Oficio suscrito por el Fiscal General de la Nación (E), Gustavo Morales Marín, mediante el cual envía información relacionada con:

a) Delitos de narcotráfico, secuestro y extorsión cometidos en el país a partir del 1 de enero de 2001 hasta la fecha.

b) Víctimas presentadas con ocasión de la acción de grupos armados ilegales a partir del 1 de enero de 2001 hasta la fecha. Información detallada por ciudades.

c) Obstáculos que se han presentado y que eventualmente han impedido la efectividad de la política relacionada con la lucha contra el lavado de activos y la extinción del derecho de dominio.

Hay que anotar que aunque inicialmente a tal información no se le había dado el carácter de reservado, el Secretario General de la Presidencia de la República la envió en el sobre contentivo de la información que tiene tal restricción con el argumento de que se trata de información reservada por razones de seguridad nacional.

De acuerdo a lo anterior, la Corte considera necesario darle tal carácter y por ello, aunque han sido analizadas y evaluadas por la Sala, no se hará un resumen sobre su contenido.

1.11. Informe suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, mediante el cual remite en medio magnético los datos relacionados con la ayuda y cooperación internacional proveniente de gobiernos y agencias internacionales recibida por ese Departamento desde el 1 de enero de 2001 hasta la fecha. Tales documentos, en atención a la naturaleza de la información y al auto de pruebas del 16 de agosto de 2002, tienen carácter reservado.

2. En el mismo auto de pruebas se ordenó oficiar al Fiscal General de la Nación con el fin de que enviara información sobre puntos específicos. Dando cumplimiento al proveído, el Fiscal General de la Nación (E) envió lo siguiente:

2.1. Cuadro estadístico, detallado por años, sobre los delitos que constituyen violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario y cuyo conocimiento ha llegado a la Fiscalía.

Según el cuadro, por hechos acaecidos en el 2001 se iniciaron 170 investigaciones y 110 investigaciones por hechos ocurridos en el 2002 (fl. 561 a 565 del cuaderno de copias).

2.2. Cuadro estadístico, especificado por años, sobre los delitos de narcotráfico, terrorismo, secuestro y extorsión conocidos por la Fiscalía (fl. 568 del cuaderno de copias).

De la información allí contenida, cuya fecha es 21 de agosto de 2002, se desprende que los siguientes delitos se cometieron durante 2001 y durante el período transcurrido entre enero y julio de 2002:

Narcotráfico	Terrorismo	Secuestro	Extorsión
2001	2002	2001	2002	2001	2002	2001	2002
20.293	9.450	14.045	8.444	9.917	4.897	5.757	4.488

2.3. Relación de órdenes de captura expedidas por los delitos anteriores. Afirma el Fiscal General de la Nación (E) que no posee el informe exacto de cuáles se han hecho efectivas, pues ello corresponde al DAS y a la DIJIN, pero lo cierto es que existe una queja generalizada por parte de los fiscales delegados acerca de la ineficacia en el cumplimiento de dichas órdenes (fls. 557, 558 y 570 del cuaderno de copias).

ORDENES DE CAPTURA
2001	2002
Canceladas	Vigentes	Canceladas	Vigentes
1.613	2.566	1.595	2.033

2.4. Copia del informe sobre la situación de seguridad de los funcionarios y empleados de los despachos judiciales del país elaborado por el Consejo Superior de la Judicatura (fls. 572 a 612 del cuaderno de copias).

Respecto al informe solicitado por el Magistrado Sustanciador en el numeral 2.4 del auto del 16 de agosto de 2002, manifiesta el Fiscal General de la Nación (E) que los actuales mecanismos legales con que cuenta la justicia penal resultan ineficaces y, por lo general, conducen a la impunidad o al error judicial, especialmente en los casos relacionados con punibles cometidos por la delincuencia organizada.

Señala que las investigaciones de las violaciones a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, las tendentes a establecer conductas delictivas y responsabilidades en el narcotráfico, el secuestro, la extorsión, el terrorismo y el lavado de activos resultan ineficientes frente a la audacia, capacidad bélica y operatividad del crimen organizado. Según afirma, existe una necesidad sentida y urgente de aumentar el número de investigadores y fiscales para evacuar las averiguaciones y las decisiones correspondientes, debido al cúmulo actual de trabajo.

Por otra parte, expresa que el excesivo ritualismo y, por consiguiente, el retardo en recoger evidencias favorece el ocultamiento, la mutación o la destrucción de esos elementos de prueba, dentro de los cuales se hallan los allanamientos, retenciones, interceptación de comunicaciones, etc.

Considera que se requiere una legislación franca y clara, con procedimientos rápidos y efectivos para la aportación, control y refutación de pruebas.

3. Informes enviados por Coordinadores de distintas unidades locales y seccionales de la Fiscalía General de la Nación mediante los cuales remiten datos sobre los delitos de narcotráfico, secuestro, extorsión y terrorismo de los años 2001 y 2002, cuyo conocimiento ha llegado a la Fiscalía (fls. 613 a 653, 708 a 716 y 724 a 761 del cuaderno de pruebas).

4.  Por otra parte, el señor Holguín Carrizosa le solicitó a la Corte que se oficie al periódico el Tiempo, a los noticieros Caracol y RCN y que se decrete una inspección a la Casa de Nariño para corroborar los hechos graves ocurridos en la posesión del Presidente de la República (fls. 43 a 71).

En cuanto a tal solicitud la Corte debe indicar que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 1, de la Constitución Política y 37 del Decreto 2067 de 1991, la finalidad de la intervención ciudadana se limita a que cualquier ciudadano impugne o defienda las normas objeto de control o revisión por parte de la Corte Constitucional.  Tal intervención cumple el propósito de brindar al juez elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión.  

De acuerdo con ello, el régimen legal del proceso constitucional no le reconoce a los ciudadanos intervinientes la atribución de solicitar pruebas pues únicamente a la Corte se le ha reconocido la facultad de ordenar aquellas pruebas que estime necesarias para la fundamentación de la decisión que ha de emitir  -Decreto 2067 de 1991, artículo 10-.  No obstante, nada se opone a que la Corte, en ejercicio de la facultad legal que le asiste, ordene oficiosamente la práctica de una de aquellas pruebas en caso de considerarla necesaria para el esclarecimiento del tema objeto de decisión.  

En el caso presente, ya que varias de las pruebas dispuestas por la Corte se orientaron a la demostración de los hechos ocurridos el 7 de agosto de 2002, resultaba improcedente la declaratoria de aquellas solicitadas por el interviniente y por ello aquellas no fueron ordenadas.

V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare exequible el Decreto 1837 de 2002.

En primer lugar, reitera la competencia que tiene esta Corporación para estudiar los decretos mediante los cuales se declara un estado de excepción, tanto por su aspecto formal como material.   Recuerda que desde la expedición de la Constitución de 1991 la Procuraduría General de la Nación ha venido sosteniendo tal competencia, apartándose así de la jurisprudencia que hasta la derogatoria de la Carta de 1886 había sostenido la Corte Suprema de Justicia. Por ello remite a las razones que en 1974 y 1983 plantearon los doctores Luis Sarmiento Buitrago, Gustavo Gómez Velásquez y Jorge Salcedo Segura, en el sentido que el control de los decretos declaratorios de los estados de excepción debe ser integral y no meramente formal pues es inconcebible la existencia de poderes supraconstitucionales radicados en el Ejecutivo.  

Manifiesta el Procurador que ese criterio fue acogido por esta Corporación en la Sentencia C-004 de 1992, cuando se estudio el Decreto 333 de 1992, a través del cual se declaró el primer estado de excepción -la emergencia social-, ya estando en vigencia la Constitución de 1991, y hace un recuento de las razones que sustentaron tal decisión, así:

- En un Estado de derecho no pueden existir actos de los órganos de poder que no estén sometidos a control jurídico, mas aún cuando se trata de la declaración de un estado de excepción, pues éste implica que los controles sean más estrictos en la medida en que se pretende asegurar el cumplimiento de los fines para los cuales tales mecanismos excepcionales fueron instituidos y conservar así la fisonomía y los fines del Estado social de derecho.

-  Si no existiere el control material sobre tales decretos, se estaría aceptando que el Presidente de la República tiene facultades supraconstitucionales que podrían implicar el desconocimiento de la Carta Política.

-  De acuerdo con el artículo 241 de la norma fundamental, a la Corte le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Carta y por tanto no se exceptúan de su control los actos dictados por el ejecutivo para declarar un estado de excepción pues a través de ellos se podría violar la Constitución. Si no existiere tal control por parte de la Corte, la guarda de la integridad y supremacía de aquella sería incompleta y parcial.

-  El control no puede ser sólo formal pues se dejaría de lado el examen de los presupuestos constitucionales exigidos para que el Presidente haga uso de su atribución excepcional.

-  De la interpretación sistemática de los artículos 212, 213, 215 y 241 de la Carta se desprende que los mismos afirman el control jurídico por parte de la Corte Constitucional.

Con fundamento en lo anterior, el Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte que reitere su competencia para conocer no sólo de forma sino también de fondo los decretos que declaran un estado de excepción, así como la obligación que tiene el Gobierno para enviar inmediatamente a la Corporación tales decretos y los que con base en ellos se dicten, por cuanto "es un deber que le impone la Constitución y no acto de simple cortesía".  Expresa que mientras la Carta Política no indique expresamente que determinado acto no es susceptible de control jurídico, no puede quedar a discreción de quien lo dicta o de quien debe revisarlo, abstenerse de permitir o de ejercer el control que sobre ellos corresponde.

Sobre los actos políticos, recuerda que tal teoría nació con el Consejo de Estado francés como respuesta a la crisis que sobre su origen, naturaleza y funciones se presentó en la época de la restauración borbónica y afirma que en Colombia, a pesar de lo sostenido por la Corte Suprema en las sentencias relacionadas con el estado de sitio o de emergencia económica, en otras providencias fue enfática en afirmar que carecía de sustento constitucional el negar la existencia del control jurídico sobre los actos políticos o de gobierno por vicios de fondo.  Indica que así ocurrió cuando declaró parcialmente inexequible el artículo 82 del Decreto Ley 01 de 1984 que sustraía del conocimiento del contencioso administrativo los actos políticos por vicios de fondo.

Con fundamento en lo anterior, afirma que "si bien puede considerarse la declaración de un estado de excepción como un acto político, en el sentido en que éste fue definido entre otros por León Dugüit (...) como 'todo acto ordenado o realizado por el Gobierno para garantizar su propia seguridad...', también lo es que éste no está exento del control de constitucionalidad que le corresponde ejercer a la Corte Constitucional, pues el mismo no fue expresamente excluido de su competencia, por el contrario, a ella se le asigna la facultad de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dice el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (artículo 241, numeral 7), y el primero de ellos es sin duda el que decreta el correspondiente estado de excepción", decreto que es el más importante y con el cual se ocasiona una alteración del equilibrio institucional en el cual el Presidente adquiere prerrogativas impensables en un estado de anormalidad.

Precisa que el control se hace necesario para asegurar que las atribuciones del Presidente se desarrollen dentro de los límites que la Constitución le impone y manifiesta que ese control no lo puede ejercer el Congreso de la República, pues a éste le corresponde hacer un juicio sobre la conveniencia y oportunidad de la declaración, pero no sobre si el Gobierno observó las exigencias constitucionales para tal declaración.  Por ello infiere que es preciso que el Presidente motive adecuadamente los decretos que declaran los estados de excepción, tal como se advirtió en la Sentencia C-004 de 1992.

Por otra parte, plantea que el examen de constitucionalidad del Decreto 1837 debe hacerse a la luz de las circunstancias o factores que conforman su presupuesto objetivo, para efectos de determinar su viabilidad constitucional.  No obstante, señala que, de acuerdo con el articulo 213 de la Constitución, la decisión de declarar el estado de conmoción interior tiene un alto componente valorativo por parte del Gobierno Nacional que se aplica sobre los aspectos de la coyuntura por la que atraviesa el país y que ello conduce a que el control de la Corte Constitucional comporte necesariamente un juicio sobre la valoración de los hechos que en el Decreto se han reseñado como factores de grave perturbación del orden público.

Sobre la situación de inseguridad a que alude el Decreto 1837 de 2002, el Jefe del Ministerio Público manifiesta que ello remite a una acumulación histórica de hechos violentos y que lo que da origen a la declaración es el aumento en su frecuencia pues ello incide en una alteración cuantitativa y cualitativa del estado de crisis ya existente. Con ello, afirma, se reconoce de alguna manera la índole estructural y no coyuntural de la crisis y también que ella podría ser atendida mediante la utilización de mecanismos propios de la normalidad institucional.  No obstante, la existencia de un hecho de por sí anómalo en el seno de la sociedad y en constante progreso, puede dar lugar a una acumulación que en cierto momento lleve al componente social al colapso y que por ello esa situación debe ser atendida de manera inmediata, apelando aún a mecanismos excepcionales.

El Procurador llama la atención sobre el carácter endémico que tal circunstancia comporta en nuestra sociedad y afirma que ella ha sido invocada en anteriores oportunidades por el ejecutivo para declarar otros estados de excepción.  Así, observa que la naturaleza excepcional del estado de conmoción interior se ha venido desvirtuando "al ser utilizada para responder a una situación que, como la violencia de los grupos alzados en armas, en manera alguna tiene las características de extraordinaria, como puede comprobarse mediante la verificación de su recurrencia, como hecho fáctico y fundamento esencial del 99% de las declaraciones de conmoción interior que se han decretado en los últimos diez años".

En cuanto al considerando del Decreto consistente en la multiplicación de la actividad de los grupos criminales en la comisión de delitos de lesa humanidad, como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos, asegura que éste, junto con el relativo a la amenaza a las autoridades políticas regionales, constituye un estado de anormalidad insostenible que conduce a la disolución del tejido social y que convalida la declaración del estado de conmoción interior.  Indica que tal circunstancia es reconocida por el Gobierno como un proceso acumulativo que ha alcanzado límites inimaginables y que por ello no se explica la razón para que continúe siendo objeto de medidas de excepción y no de políticas claras, coherentes, contundentes y permanentes para hacerle frente.

Afirma que la Corte Constitucional, con fundamento en el carácter endémico de los hechos invocados, declaró la inexequibilidad del Decreto 1370 de 1995 (Sentencia C-466 de 1995), pero tales razones no pueden ser aplicables al Decreto 1837 de 2002 ya que "el espiral de violencia en el que se ha sumido a la población colombiana, ha alcanzado niveles que, por hechos tales como las amenazas efectivas a las primeras autoridades administrativas municipales (alcaldes y concejos municipales) antes no advertidas por la magnitud como éstas se han presentado en los últimos meses, tal como aparece probado en el expediente, y el ataque aleve e indiscriminado contra la población civil sin distingo alguno con armas antes no utilizadas, así como el desplazamiento forzado de pueblos enteros, sólo por citar algunos, requieren de una respuesta rápida y eficaz por el Ejecutivo, a través de mecanismos de excepción, para afrontar éstas, dado que la seguridad ciudadana como la institucionalidad pueden alcanzar un punto de no retorno...".

En su criterio, los razonamientos contenidos en la Sentencia antes referida no son aplicables al caso actual, toda vez que la amenaza contra las autoridades políticas regionales es el fenómeno más grave de perturbación del orden público y, a pesar de no ser un hecho nuevo, con ello se atenta de manera inminente contra la estabilidad de las instituciones políticas democráticas. Asegura que en el expediente se encuentra probado el éxodo de las autoridades locales en amplias zonas del país y que ello atenta contra la estabilidad institucional. Tal circunstancia demanda la adopción de medidas extraordinarias y excepcionales para hacerle frente a esa modalidad delictiva que atenta contra el principio de la soberanía popular.

Apunta además que "es justamente la posibilidad de que hechos crónicos que repentinamente revistan grados de intensidad inusitados, lo que ha llevado a  la Corte Constitucional, dada la capacidad desestabilizadora que tal posibilidad entraña, a plantear que en esas circunstancias, los hechos crónicos constituyen un fundamento válido para declarar la conmoción interior por parte del Gobierno Nacional (Sentencia C-466 de 1995)".

Precisa, además, que son las propias estructuras sobre las cuales cimienta la sociedad su existencia las que venían coexistiendo con la violencia endémica y asimilando el impacto de las escaladas terroristas, y son éstas las que se encuentran al borde de la crisis que puede resultar insuperable si no se adoptan medidas inmediatas.  Sostiene que las acciones armadas por parte de grupos criminales contra la infraestructura de producción de servicios públicos esenciales, han sido una constante dentro de la estrategia de destrucción de los bienes públicos y privados, con el objeto de "minar las bases materiales de la sociedad" y alimentar así el desasosiego y descontento de sus miembros.

La actividad delictiva de la insurgencia  -en su opinión-  ha sido un factor que también se ha tomado en cuenta para declarar otros estados de excepción, lo que haría pensar que el Estado debe responder estructuralmente con mecanismos de inteligencia militar y jurídicos idóneos con un alcance no sólo circunstancial, que es lo que caracteriza a las medidas de excepción, pero sin embargo tales acciones se han multiplicado y ello torna la situación cualitativamente diferente, debido a las proporciones que han alcanzado. Ello hace que la anormalidad ordinaria se transforme en una situación de inestabilidad económica y social casi insostenible y que sólo pueda ser atendida con medios distintos a los ordinarios.

Respecto al narcotráfico como fuente principal de financiación de los grupos y organizaciones criminales, aduce que ello ha sido invocado como factor de desestabilización social, económica y política para acudir a las medidas de excepción. Asegura que este punto requiere mayor atención por parte del Estado en cuanto se refiere al desarrollo de políticas integrales, estables y de largo plazo debido a que hace parte del proceso acumulativo de males estructurales.  Esa fuente de financiación ha contribuido, según su criterio, para que los actores criminales del conflicto armado adquieran un potencial destructivo en razón del incremento en la capacidad tecnológica de los instrumentos con que ejercen el terror, y eso justifica que en la actual coyuntura del país se adopten medidas especiales y urgentes.

De otra parte, respecto a los párrafos del Decreto 1837 de 2002, en los que se anuncian las medidas de excepción que el Gobierno precisa adoptar para conjurar las causas de la perturbación del orden público en lo fiscal, presupuestal, militar, judicial y en el campo de las comunicaciones y de la colaboración ciudadana, el Procurador General considera que el examen de constitucionalidad se realizará una vez ellas sean adoptadas mediante decretos legislativos, con el fin de determinar su conexidad y congruencia con los fines que se persiguen con la declaración del estado de conmoción.  No obstante, aduce que las medidas de carácter fiscal y presupuestal anunciadas por el Gobierno en el Decreto son compatibles con la declaración del estado de conmoción interior y que no era necesario acudir a la declaración del estado de emergencia.

Aduce que "cuando la violencia permanente y crónica se manifiesta en grado superlativo con una potencialidad destructiva y desestabilizadora insólita que no corresponde a las manifestaciones regulares y previsibles de los grupos alzados en armas contra el Estado y la sociedad, y que por esa razón genera situaciones de orden público que amenazan con desbordar el límite crítico de este orden, se puede recurrir a un estado de excepción, pues si bien es cierto que los males permanentes demandan políticas estables, también lo es que situaciones extraordinarias y excepcionales requieren de medidas extraordinarias pero transitorias" (negrilla del texto original).

Concluye que como las circunstancias señaladas por el Gobierno para fundamentar el Decreto 1837 de 2002 revelan un estado de anormalidad extraordinaria que no es posible enmarcar dentro del concepto de "anormalidad permanente", la declaración de conmoción interior se ajusta a la Carta Política y por ello debe declararse su exequibilidad.

VI.  FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

Para decidir sobre la exequibilidad o inexequibilidad del Decreto 1837 de 2002, la Corte:

En primer lugar, se ocupará de su competencia para realizar el control automático de los decretos declaratorios de los estados de excepción.  Para ello retomará el régimen constitucional anterior de los estados de excepción y la doctrina que con base en él sentó la Corte Suprema de Justicia.  Luego, para fijar su posición en torno a esa temática, la Corte partirá de los modelos constitucionales de los estados de excepción, de la posición asumida por la Asamblea Nacional Constituyente y de la regulación de los estados de excepción contenida en la Constitución de 1991, fundamentalmente en lo atinente a su naturaleza, límites y sistema de control.  En seguida determinará su competencia a partir de la naturaleza jurídica del decreto declaratorio del estado de conmoción interior, de la normatividad constitucional y de la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función.

En segundo lugar, la Corte se pronunciará sobre la aparente colisión positiva de competencias planteada por el Consejo de Estado.

En tercer lugar, la Corte, determinará el alcance del control constitucional sobre el decreto que declara el estado de conmoción interior.  Allí se analizarán el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo y el juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía como presupuestos materiales de ese decreto.

Finalmente, la Corte, ateniéndose a los parámetros fijados, se ocupará del control formal y material del decreto 1837 del 11 de agosto de 2002.  

A.  COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO QUE DECLARA EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR

Teniendo en cuenta que algunos intervinientes cuestionan la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la declaratoria del estado de conmoción interior, esta Corporación se ocupará en primer término de ese punto.

En la historia del derecho constitucional colombiano se advierten dos etapas definidas en relación con el tratamiento dado a esta temática.  Como luego se verá, cada una de ellas resulta comprensible dentro del modelo de Estado de cada época, de la concepción del poder público y, en particular, del papel que en él se le reconoce al control institucionalizado y, en especial, al control jurídico.

Con todo, no obstante que en cada una de esas etapas los tribunales encargados del control constitucional han tenido una posición definida, ello no obstó para que se levantaran voces en contrario.  Así, la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción.  En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.  Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.

1.  Régimen constitucional anterior

El original artículo 121 de la Constitución de 1886 confería al Presidente de la República la posibilidad de declarar turbado el orden público en todo el territorio o parte de él y de ese modo quedaba investido de las facultades conferidas en caso de guerra, de las que se derivaran del derecho de gentes y de facultades legales.  Tal declaratoria, que procedía en caso de conmoción interior o guerra exterior, debía estar precedida de un  concepto del Consejo de Estado[2] y el decreto correspondiente debía llevar la firma de todos los Ministros.  De acuerdo con ello, el ejecutivo tenía la potestad de dictar decretos con fuerza legislativa provisional, limitados a tomar las medidas necesarias para el restablecimiento de la normalidad en la Nación y, una vez levantado el estado de excepción, era obligación del Presidente presentar al Congreso un informe sobre los motivos de sus decisiones.

La reforma constitucional de 1960 limitó las facultades excepcionales que le asistían al Presidente con base en el artículo 121.  Así, dispuso que el Presidente convocara al Congreso de la República como requisito para la declaración del estado de sitio y a éste le otorgó la facultad de enviar a la Corte Suprema de Justicia, por decisión de la mayoría absoluta de ambas cámaras, cualquiera de los decretos dictados por el Gobierno durante su vigencia para que se pronunciara sobre su constitucionalidad.

En virtud de la reforma introducida al estado de sitio por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, el ejecutivo quedaba investido de tres clases de facultades, así:

-  Facultades de carácter constitucional, es decir, aquéllas que la misma Constitución le otorgaba en "tiempo de guerra" como la posibilidad de realizar arrestos sin orden judicial, la expropiación administrativa sin indemnización, la ocupación y usufructo temporal de bienes inmuebles privados para pagar con sus productos las necesidades de la guerra, la prohibición de circulación de impresos y demás restricciones a la libertad de prensa, la imposición de contribuciones, la concentración de autoridad política o civil y judicial o militar y la realización de gastos por fuera del presupuesto.

-  Facultades derivadas de las reglas del Derecho de Gentes para la guerra entre naciones.  Este concepto era bastante confuso pues no se distinguía si esas reglas se aplicaban solamente en caso de guerra exterior o también en caso de conmoción interior.  El mismo concepto de Derecho de Gentes era ambiguo por lo que  era preciso hacer su equivalencia con el derecho internacional, entendiéndose que la acción del Ejecutivo estaba limitada por los tratados suscritos por Colombia y en especial aquellos relacionados con las normas aplicables a los conflictos armados.   

-  Facultades de carácter legal, las que no fueron definidas por el legislador, quedando así previstas en el texto constitucional pero sin desarrollo posterior.

La compatibilidad entre la actividad del Congreso y el estado de sitio se hizo expresa en el Acto Legislativo aludido, determinando que aquél podía reunirse ordinariamente y de forma extraordinaria, cuando así lo solicitara el ejecutivo.  De este modo, se pasó de una convocatoria obligatoria para declarar el estado de sitio a una facultativa, con excepción de la aplicación del instrumento en caso de guerra exterior pues en este evento se conservó la exigencia de convocatoria del órgano legislativo.  Sin embargo, en todos los casos existía para el ejecutivo la obligación de enviar al Congreso la exposición de las razones que motivaron la declaración con miras al ejercicio del control político.

El aspecto central de la reforma de 1968 fue la implantación del control constitucional automático de los decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo del estado de sitio. Así, se estableció la obligación del ejecutivo de enviar a la Corte Suprema de Justicia tales decretos para que dicha Corporación se pronunciara sobre su concordancia con el Estatuto Superior.  Además, en esta reforma se instituyó el estado de emergencia, dirigido, según lo estipulado en el artículo 122 de la Carta anterior, a conjurar perturbaciones al orden económico o social de la Nación o aquéllas generadas por calamidad pública.  Sobre la dirección de la jurisprudencia de la Corte Suprema en torno de ese punto se hará referencia posteriormente.

En tal contexto, fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio:  La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.  

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo.  Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.  Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional.

En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción.  De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional.

2.  Doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre el control de constitucionalidad de la declaratoria de los estados de excepción

Del artículo 121 de la Constitución derogada se derivaban dos formas de control de los decretos legislativos dictados bajo el amparo del estado de sitio.  De un lado se encontraba el control político realizado por el Congreso, consistente en la posibilidad de realizar un juicio político al Presidente de la República o los Ministros, en caso que éstos hayan declarado el estado excepcional sin que se hubiesen verificado los presupuestos de guerra exterior o conmoción interior.

Además del control político, la Carta anterior consagraba el control judicial consistente en el estudio de constitucionalidad realizado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de los decretos legislativos que dictaba el Gobierno con base en las facultades excepcionales señaladas en los artículos 121 y 122.

El control jurisdiccional de los decretos relacionados con el estado de sitio recibió un tratamiento dual por parte del máximo tribunal de la justicia ordinaria, según se tratase de la declaratoria del estado de excepción o de los decretos legislativos dictados con base en ella.  Para la primera clase de decretos, la Corte Suprema estimaba que el control de constitucionalidad se restringía al ámbito meramente formal, mientras que para la segunda estimaba que debía realizarse un control formal y material.  

De ese modo, los decretos que declaraban el estado de sitio eran objeto de un control estrictamente formal[3] en virtud del cual solamente se verificaba la existencia de los requisitos de trámite previstos en la Constitución derogada (firma del Presidente y los Ministros y concepto previo del Consejo de Estado), asumiendo que la motivación de la declaratoria no podía someterse a control en cuanto se trataba de un acto político de evaluación privativa del Congreso[4].  Por su parte, los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción se sometían a un control material en el que se tenían en cuenta elementos como la conexidad entre las medidas tomadas por el ejecutivo y los  motivos de la declaratoria y la sujeción de estas disposiciones a los límites de las facultades otorgadas para conjurar la perturbación del orden público.  

Como se observa, el control constitucional formal primó al momento de determinar la exequibilidad de los decretos que declaraban el estado de sitio o la emergencia económica[6].  No obstante, esta posición no llegó a ser unánime en la Corte Suprema.  Así, el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago, en salvamento de voto a la sentencia del 15 de octubre de 1974  (Ms.Ps. José Gabriel de la Vega y Eustorgio Sarria), estimó que el control jurisdiccional también debía ser material.  

Sustentó el Magistrado disidente su posición en la naturaleza excepcional de los estados de sitio y emergencia económica pues ya que tales institutos le otorgaban facultades legislativas al Gobierno, ellas debían ser de "estricta interpretación" y de "aplicación restrictiva" dado que generaban una reserva a la potestad genérica del Congreso de hacer las leyes.  En este sentido, afirmó, las facultades legislativas del ejecutivo deben limitarse a los fines y propósitos que el texto constitucional les otorgó, como son la estipulación de las medidas tendientes, en forma exclusiva, a solucionar los hechos generadores de grave perturbación del orden público o económico[7].  Y de esa justificación estricta para investir al Gobierno de facultades legislativas, concluyó que el control constitucional sobre el decreto que declaraba el estado de sitio o de emergencia económica debía ser formal y material pues él no podía limitarse a la simple inspección del cumplimiento de pasos previos para la expedición del decreto, sino que era necesario que la jurisdicción, para hacer efectiva la guarda de la Constitución,  estudiara materialmente la decisión para concluir si se ajustaba o no a ella.  

En conclusión, el salvamento de voto consideró que al ser todos los actos del Gobierno normados y, por ende, subordinados a la Constitución y la ley, la declaratoria de un estado de excepción debía someterse a un control formal y material pues esa y no otra fue la intención del constituyente al sujetar ese acto a control constitucional[9].

Otro intento de superación del control formal que la Corte Suprema realizaba sobre los decretos de declaratoria de estados de excepción se encuentra en el salvamento de voto al fallo del 15 de febrero de 1983 (M.P. Luis Carlos Sáchica), a través del cual se declaró exequible el Decreto 3742 de 1982, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica.  Los magistrados Gustavo Gómez Velásquez y Jorge Salcedo Segura plantearon la contradicción que se presentaba entre la motivación enviada al Consejo de Estado para que rindiera su concepto previo y los considerandos del decreto pues éstos se referían a facultades más amplias, especialmente en materia fiscal, que las que en un principio el Gobierno había aducido como justificación de la declaratoria.  Se indicó en el salvamento de voto que la Corte Suprema se había limitado a llevar a cabo una función  "notarial"  de verificación de firmas del Presidente y sus ministros, pero que nunca emprendió un estudio de fondo de la motivación, ni mucho menos estableció su correspondencia con el concepto emitido por el Consejo de Estado.  Así, lo que pretendían los magistrados disidentes era sujetar a un control material la declaratoria de emergencia económica.

Como puede advertirse, en el régimen constitucional derogado, si bien se optó por regular expresamente los estados de excepción y, mediante reformas sucesivas, se delinearon claramente el estado de sitio y la emergencia económica, también es cierto que la regulación se concentró en las facultades legislativas excepcionales que se le otorgaban al ejecutivo y formuló una mínima regulación de los límites a que se sujetaban esas facultades y de las instancias de control encargadas de verificar su cumplimiento.

3.  Doctrina de la Corte Constitucional sobre su competencia para pronunciarse acerca de la declaratoria de los estados de excepción

a.  Modelos constitucionales de los estados de excepción

El derecho es la única alternativa de vida civilizada.  Es el instrumento normativo con que cuenta el Estado para promover la integración social, satisfacer las necesidades colectivas, establecer pautas de comportamiento y decidir los conflictos suscitados; todo ello con miras a realizar los fines que le incumben como organización política y, por esa vía, hacer efectivos los principios constitucionales y los derechos fundamentales. De allí la interferencia que el derecho ejerce sobre el comportamiento humano y las relaciones sociales pues, sin desconocer la intangibilidad de aquellos espacios que sólo a la interioridad de cada quien incumben, se trata de orientar la institucionalidad y el entramado social precisamente a la realización de esos valores, principios y derechos. Desde luego, es una interferencia que está mediada por las profundas convicciones filosóficas, políticas y sociales imperantes en cada época y que hacen que el Estado asuma, en cada caso, una u otra estructura axiológica y tome un lugar en ese amplio espectro que conduce desde el autoritarismo hasta el liberalismo.    

Pero, no obstante esa interferencia del derecho y la multiplicidad funcional que le caracteriza, él no siempre está en capacidad de equilibrar las relaciones sociales de tal manera que sea siempre posible la pacífica convivencia.  Desde luego, se alienta la esperanza que la armonía social y política se logren pues es a través de ellas que debe promoverse la superación de las limitaciones del presente y el forjamiento de un futuro viable.  Esa pacífica convivencia es el mundo de normalidad que interfiere el derecho, un mundo cotidiano al que si bien no son ajenas las tensiones, sí se caracteriza por un desenvolvimiento sin interferencias que le hagan perder su punto de equilibrio.  

Con todo, en la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.  Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales[10].  

Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales.  Es decir, no contemplan un derecho constitucional de excepción y presumen que llegada la crisis, los poderes públicos, fundamentalmente el ejecutivo, determinarán la manera como se ha de responder.  Sólo luego se desencadenan, si hay lugar a ellos, los eventuales juicios de responsabilidad por la manera como se manejó la crisis.  

Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.  En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía.   

En este último modelo del derecho constitucional de excepción hay lugar a un rediseño transitorio del funcionamiento del Estado.  Así, para superar las situaciones de anormalidad, el órgano encargado de la conservación del orden público asume facultades especiales que frecuentemente implican una restricción de las libertades públicas y un reparto de sacrificios sociales con el fin de atender prioritariamente las causas de la crisis y mantener vigentes  los cimientos del régimen democrático.  De ese modo, a los estados de excepción les es consustancial un incremento de las facultades del ejecutivo y, al tiempo, una restricción del espacio de ejercicio de los derechos.  

De allí surge la necesidad de concebir un régimen que en procura de mantener la racionalidad del orden constituido no desconozca sus fundamentos y de configurar un sistema eficaz de controles que impida que el ejercicio de esas especiales potestades no degenere en abuso.  Allí radica precisamente uno de los retos de la civilidad del mundo de hoy y, fundamentalmente, de la legitimidad del Estado constitucional:  Concebir un espacio del ordenamiento jurídico que si bien permita contrarrestar la alteración de la normalidad, no desquicie su funcionamiento como un sistema regulado, aún en situaciones excepcionales, por el derecho y por su capacidad racionalizadora.  Esto es, se trata de superar las crisis que sacuden al Estado constitucional acudiendo a medidas excepcionales que se apartan de la normalidad institucional pero que al mismo tiempo no abandonan los cimientos que lo fundamentan.

b.  La Asamblea Nacional Constituyente y la regulación del estado de conmoción interior

Los abusos a que se prestó el estado de sitio hacían necesario que el Constituyente de 1991 concibiera un régimen constitucional de los estados de excepción que se ajustara a los condicionamientos propios del Estado social y democrático de derecho.  Por ello, desde los primeros debates de la Asamblea Nacional Constituyente se advirtieron los serios cuestionamientos que procedían contra el régimen vigente de los estados de excepción[11]:  El desconocimiento de su índole de mecanismo excepcional para el restablecimiento del orden público alterado y su transformación en un mecanismo permanente del ejecutivo para ejercer facultades excepcionales; el resquebrajamiento de la potestad legislativa del Congreso ante la proliferación de una normatividad de excepción que terminó por regular todos los espacios de la vida social con la consecuente fractura del principio democrático y las permanentes restricciones a las libertades públicas y la correlativa disminución del espacio para el ejercicio de los derechos.  Además, no se hacía una distinción entre las normas aplicables para la guerra exterior y para la conmoción interior, fenómenos que tienen naturaleza distinta, y las facultades conferidas con base en el artículo 121 de la Constitución eran tan amplias que, en palabras de los propios constituyentes, en todos los casos dejaban investido al Presidente de la República con las atribuciones necesarias para asumir una guerra total.

Por todo ello, se hacía necesario que la nueva regulación sobre estados de excepción consagrara facultades mayores para los casos de guerra exterior y menores para los eventos de conmoción interior y, en relación con éstos, era pertinente el establecimiento de límites tendientes a evitar los excesos.  El primero de ellos, estableciendo un término máximo de vigencia del estado de excepción y, el segundo, determinando los derechos y garantías cuyo ejercicio no podría ser restringido durante su vigencia.  

Al respecto es especialmente ilustrativa la ponencia "Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de Excepción" coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado.  En ella se expresa la necesaria sujeción de las citadas facultades excepcionales a la inmanencia de derechos tales como la vida, la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño[12].  

Para los constituyentes, esa subordinación no solamente se lograba a través de la consagración de derechos de restringida afectación, sino también con controles de carácter jurisdiccional para la protección de dichos derechos.  En efecto, dentro de los distintos debates en el seno de la Asamblea se estableció claramente la obligación de remitir a la Corte Constitucional  los decretos expedidos al amparo de los estados de excepción, condición que se mantuvo incólume en los distintos proyectos de articulado[13].  La Asamblea consideró también otros mecanismos como el reforzamiento del control político por parte del Congreso, llegando a proponer un control previo a la declaratoria, al igual que a formular propuestas tendientes a reforzar el criterio de conexidad entre los motivos de declaratoria y los decretos expedidos con fundamento en ella[14].  No es difícil inferir, entonces, que la razón de tantas y tan variadas previsiones relativas a la fijación de límites a las facultades del ejecutivo en los estados de excepción no era otra que el propósito de prevenir los excesos en que se incurrió en ejercicio del estado de sitio.

Ante todo ello, se impone concluir que la Asamblea Nacional Constituyente mantuvo la esperanza en la capacidad racionalizadora del derecho como instrumento de civilidad aún en los momentos de mayor tensión y que insistió en el respeto de los contenidos mínimos del pacto que hace posible la convivencia aún ante excepcionales situaciones de anormalidad institucional.  Ello es entendible pues el nuevo ordenamiento no podía ser indiferente a la experiencia nacional en materia de estado de sitio.  De allí que, atendiendo los fundados y reiterados cuestionamientos que se dirigían contra los estados de excepción, la Carta de 1991 haya reformulado su régimen.

c.  El estado de conmoción interior en la Constitución de 1991

La Carta de 1991 regula el estado de conmoción interior fundamentalmente en tres ámbitos:  Su naturaleza, sus límites y su sistema de controles.

1)  Naturaleza

El estado de conmoción interior es uno de los regímenes del derecho constitucional de excepción que, una vez satisfechos los presupuestos fijados por el constituyente, puede ser declarado de manera facultativa por el Presidente de la República y en virtud del cual aquél queda investido de facultades excepcionales para conjurar los hechos que condujeron a su declaratoria.

La Carta determinó los presupuestos de la declaratoria del estado de conmoción interior, radicó la competencia para ello y señaló expresamente las facultades de que quedaba investido el Presidente.  

a)  Presupuestos

En relación con los presupuestos, el constituyente 1) indicó el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria y lo circunscribió a una perturbación del orden público; 2) sometió ese supuesto a una especial valoración, en cuanto señaló que la perturbación del orden público debía ser grave y que debía tener la virtualidad de atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y, finalmente, 3) sujetó también ese supuesto a un juicio sobre la suficiencia de los medios en cuanto precisó que esa grave perturbación no pudiera ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.  Se trata, entonces, de un presupuesto fáctico, que es objeto de valoración presidencial y que está sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios policivos ordinarios.

b)  Competencia

En relación con la competencia para la declaratoria, el constituyente  la radicó en el Presidente de la República.  

c)  Facultades

En relación con las facultades otorgadas al Presidente durante el estado de conmoción interior, el constituyente 1) determinó el espacio físico en el que puede declararse, indicando que procedía en todo el territorio nacional o en una parte de él; 2) señaló él término durante el cual podía estar vigente la declaratoria, limitándolo a 90 días prorrogables por dos períodos iguales y sometiendo la última prórroga al concepto previo y favorable del Senado de la República; 3) indicó que las facultades conferidas eran las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos y 4) habilitó al Presidente para dictar decretos legislativos, que pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción interior, que dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público pero cuya vigencia se puede prorrogar hasta por 90 días más con autorización del Senado.

2)  Límites

Éste fue el espacio en el que más énfasis hizo el constituyente de 1991.  A diferencia del régimen anterior en el que no existían parámetros expresos que delimitaban el ejercicio de las excepcionales competencias conferidas al Presidente, el régimen vigente establece una armónica secuencia de límites que, si bien mantienen la facultad de acudir al estado de conmoción interior cuando concurra el supuesto fáctico valorado y sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios ordinarios de policía, regulan detalladamente el ejercicio tanto de la facultad de declararlo como de las atribuciones que en razón de esa declaratoria asume el Presidente.  Esos límites son los siguientes:

a)  Requisitos formales

La Carta condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro  presupuestos formales.  En primer lugar, la expedición de un decreto que debe ser suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros.  En segundo lugar, debe tratarse de un decreto motivado.  En tercer lugar, debe indicarse si la declaratoria se hace en todo el territorio nacional o en una parte de él.  Finalmente, la declaratoria del estado de excepción debe ser por un término no superior a 90 días.

b)  Requisitos materiales

Como se indicó, la Carta exige que la declaratoria del estado de conmoción interior esté materialmente fundada.  Y tal exigencia se satisface si 1) ocurren hechos que generen una alteración del orden público; 2)  esa alteración del orden público es grave y atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y  3)  esa grave alteración del orden público no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.

De acuerdo con ello, la declaratoria del estado de conmoción interior es legítima si los hechos generadores son verificados, si de ellos se ha inferido razonablemente tanto la grave perturbación del orden público como la potencia lesiva exigida por el constituyente y si es cierto que tal perturbación sólo puede conjurase acudiendo a medidas extraordinarias.

Pero, aparte de ese condicionamiento material del acto declaratorio del estado de excepción, la Carta condiciona también las facultades que con base en él puede ejercer el Presidente y el ámbito que puede ser objeto de regulación legislativa de excepción.  Así, de un lado, cuando la Carta, en el artículo 213, determina el alcance de las facultades conferidas al Presidente, señala que  ellas serán  "las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos".  Y luego, cuando desarrolla las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción, dispone que los decretos legislativos expedidos con base en ellos  "solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción".

En tal contexto, el Presidente no puede asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción interior pues sólo puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave perturbación del orden público.  Además, las materias que desarrolle como legislador de excepción deben estar relacionadas con los hechos que generaron esa grave perturbación.  Estas exigencias se conocen como principios de necesidad y especificidad y, como luego se verá, han sido objeto de un detenido desarrollo por parte del derecho internacional de los derechos humanos.  

En suma, el condicionamiento material que la Carta hace del estado de conmoción interior no sólo determina la legitimidad o ilegitimidad constitucional del decreto legislativo declaratorio sino que también constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él.  De este modo, si el acto declaratorio no satisface ese condicionamiento, contraría la Carta y deberá ser retirado del ordenamiento.  Y si los decretos de desarrollo dictados con base en él no están directa y específicamente relacionados con los motivos de la declaración, contrarían también el Texto Superior y deberán ser declarados inexequibles.  De allí que ese presupuesto constituya un límite material de ese particular estado de excepción.  

c)  No suspensión de los derechos humanos ni las libertades fundamentales

El numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, como límite de los decretos legislativos proferidos por el ejecutivo bajo el estado de conmoción interior, prohíbe la suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales.  

Al hacer referencia a los "derechos humanos y libertades fundamentales", la Carta se remite a los derechos y libertades reconocidos y garantizados en lo  que la doctrina constitucional ha definido como bloque de constitucionalidad, esto es, aquellas normas jurídicas que, aunque no tienen consagración expresa en el derecho interno, tienen plena vigencia en éste.  Esta condición de prevalencia se deriva de lo dispuesto en el artículo 93 Superior, de acuerdo con el cual "los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno"[15].

En el caso del derecho constitucional de excepción, el bloque de constitucionalidad está conformado por el Texto Superior, los instrumentos de derecho internacional humanitario, los tratados que consagran derechos humanos y la prohibición de suspensión durante los estados de excepción y la ley estatutaria de tales estados  (Ley 137 de 1993).  

En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se hace expresa referencia al derecho constitucional de excepción en cuanto implica la suspensión de las obligaciones contraídas en razón de ellos por los Estados Partes y, en consecuencia, la restricción excepcional de algunos derechos y garantías consagrados en tales instrumentos[16].  Las disposiciones correspondientes son las siguientes:  

Del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Artículo 4º:

1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.

3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.

De la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

Artículo 27 – Suspensión de garantías:

1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.

Como puede advertirse, tanto el Pacto como la Convención permiten que los Estados Partes, en situaciones excepcionales, adopten disposiciones que suspendan las obligaciones contraídas en virtud de ellos.  No obstante, tanto aquél como ésta condicionan las situaciones excepcionales que permiten la emisión de esas disposiciones.

Así, las situaciones excepcionales se someten a especiales exigencias:  Que tengan la virtualidad de poner en peligro la vida de la nación y que su existencia haya sido declarada oficialmente, en el caso del Pacto, o que se trate de guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, en el caso de la Convención.  

De igual manera, las disposiciones que suspenden las obligaciones contraídas por los Estados Partes se circunscriben a la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, deben ser compatibles con las demás obligaciones impuestas por el derecho internacional, no deben entrañar discriminación alguna y no pueden comprender la suspensión de derechos inalienables.    

Finalmente, esos instrumentos radican en el Estado Parte el deber de informar a los demás Estados las disposiciones cuya aplicación se suspendió y los motivos esgrimidos para ello y, en el caso de la Convención, la fecha en que la suspensión se dio por terminada.

El profundo contenido de estas disposiciones y sus implicaciones en el derecho constitucional de excepción de los Estados Partes se advierten determinando el alcance de los principios en ellas consagrados, así:

1))  Principio de la intangibilidad de derechos

Los instrumentos excluyen múltiples derechos del alcance de las facultades extraordinarias que en los estados de excepción se reconocen al ejecutivo.  Es decir, uno de los primeros límites que imponen las normas internacionales citadas es la imposibilidad de restringir, a través de medidas de excepción, el núcleo esencial de derechos determinados.

En la consagración positiva de estos derechos las disposiciones de la Convención son más amplias que las del Pacto. La Convención Americana considera intangibles los derechos al reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 3), a la vida (Art. 4), a la integridad personal (Art. 5), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad (Art. 9), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la protección  de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los derechos políticos (Art. 23).  El único derecho intangible contenido en el Pacto, distinto a los enunciados, es el relativo a la prohibición de ser encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual (Art. 11).

Sobre la intangibilidad de esos derechos en los estados de excepción se deben precisar varios aspectos:

El primero de ellos hace referencia a la naturaleza de las restricciones que pueden aplicarse a su ejercicio.  Es claro que por el sólo hecho de haberse declarado un estado de excepción no es posible restringir per se  los derechos no consagrados como intangibles en los artículos 4º del Pacto y 27 de la Convención.  Ello es así por cuanto dicha restricción se justifica únicamente cuando se han cumplido los requisitos que los instrumentos internacionales exigen para la declaratoria del estado de excepción.  

El segundo aspecto tiene que ver con el alcance de la restricción del ejercicio de esos derechos.  Así, la posibilidad de suspensión de derechos y garantías prevista en la Convención y el Pacto no tiene un sentido absoluto pues solamente se restringe a la limitación de su pleno ejercicio[17].  

Finalmente, el principio de intangibilidad de derechos también se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.  Esta extensión se origina por tres vías:  

-  La primera, cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda.  

-  La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.  

-  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio.  En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1,  su ejercicio tampoco puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección de los derechos[18].

Por último, es igualmente importante anotar cómo aquellas normas que tienen el carácter de imperativas en el derecho internacional, pese a no figurar entre los derechos y las garantías intangibles, tampoco pueden ser inobservadas en uso de las facultades derivadas del estado de excepción.  Así ocurre con el respeto de la dignidad humana; la prohibición de la tortura, los tratos crueles y degradantes, el secuestro y la toma de rehenes y el respeto de las normas del derecho internacional humanitario[19].  

Los anteriores criterios permiten llegar a dos conclusiones.  La primera, que tanto el artículo 4º del Pacto como el 27 de la Convención Americana contienen previsiones expresas sobre derechos no susceptibles de ser restringidos por normas dictadas al amparo de los estados de excepción.  La segunda, que de la observancia de esos instrumentos internacionales se genera la obligatoriedad de preservar otros derechos y garantías no incluidas de forma expresa en los artículos citados.

2))  Principios de necesidad y proporcionalidad

El Pacto de Nueva York y la Convención Americana cualifican la entidad de la perturbación que puede dar lugar a la declaratoria de estado de excepción por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de suspensión de obligaciones convencionales.  De este modo, sólo se entiende legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada en una situación de grave peligro de la vida de la nación, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza la independencia o seguridad del Estado.  Esta exigencia impone que las medidas tomadas bajo el amparo del estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza que se cierne sobre el Estado, esto es, que sean necesarias y proporcionales.  

Sobre este aspecto es especialmente relevante el aporte de la doctrina europea, la cual ha tenido cierto alcance en el ámbito interamericano[20].  Se considera desde esta perspectiva que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías.

3))  Principio de temporalidad

La especificidad de la aplicación de las medidas de excepción trae consigo su limitada duración en el tiempo; en este sentido, los instrumentos internacionales estudiados obligan a los Estados a aplicar dichas medidas sólo por el término estrictamente perentorio para superar el hecho que configura la amenaza a la vida de la nación.  El principio de temporalidad incluye, además, la necesidad que los efectos de las medidas excepcionales también tengan una duración definida[22] y que, como consecuencia de este criterio, se reparen los daños y perjuicios ocasionados a los individuos que se vieron afectados.  En el mismo sentido, el estado de excepción debe cesar coetáneamente con la amenaza que lo motivó, o cuando dicha perturbación sea de una entidad tal que pueda ser manejada a través de las facultades ordinarias.

4))  Principio de legalidad

El estado de excepción no implica el desconocimiento de los postulados básicos del Estado de derecho.  De este modo, los instrumentos internacionales pretenden que el estado de excepción sea, ante todo, un sistema de facultades sujetas al Estado de derecho, en el que se tengan definidos los límites de la actuación estatal, los requisitos mínimos de las medidas que se adopten y el catálogo de prohibiciones aplicable.

Del principio de legalidad se deriva el de protección judicial, en el entendido que es precisamente en los estados de excepción donde se deben reforzar los mecanismos de control[23].  En este punto son de nuevo pertinentes las consideraciones que se hicieron respecto a la prohibición de suspensión de las garantías judiciales mínimas para la protección de derechos, como es el caso de los recursos de amparo y hábeas corpus, junto con los demás procedimientos que establezca la legislación interna de los Estados para la efectividad de los derechos y libertades.

5))  Requisitos de forma.  Proclamación y Notificación

Además de los principios que gobiernan la utilización de los estados de excepción y la restricción de garantías, las normas supranacionales establecen dos requisitos procedimentales que tienen como finalidad facilitar el control por parte de los demás Estados miembros de los organismos multilaterales.  El primero de ellos es el de proclamación o declaratoria, consagrado en Artículo 4.1. del Pacto, según el cual es obligación del Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales determinar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la nación que sirve como base para la suspensión de garantías.   La notificación, de otra parte, consiste en el deber del Estado de informar, a través del Secretario General del organismo multilateral respectivo y en caso que vaya a hacer uso de la facultad de restricción de garantías, las disposiciones que se propone restringir, el motivo de su restricción y la fecha en la cual se haya dado por terminada dicha limitación[24].

d)  Respeto a las reglas del Derecho Internacional Humanitario

El Constituyente de 1991, en el ánimo de configurar un cuerpo estricto de garantías para la protección de derechos y basado en los principios del derecho internacional general, estipuló como condición imperativa de las medidas de excepción el respeto al derecho internacional humanitario[25].

El derecho internacional humanitario comprende aquellas normas que tienen como objeto la humanización de los conflictos armados, procurando la protección de la población civil ajena a la confrontación y estableciendo límites a los procedimientos bélicos[26].  Estas normas de derecho internacional han sido caracterizadas por la Carta Política como prevalentes al orden jurídico interno (Art. 93 y 214-2), lo que implica su obligatorio cumplimiento en cualquier situación.  Esta perspectiva de obligatoriedad, además, se ve reforzada por la condición de ius cogens que tienen la casi totalidad de las normas del derecho internacional humanitario, esto es, de postulados comúnmente aceptados y que no pueden ser desconocidos en un instrumento internacional posterior.

El respeto de las reglas del derecho internacional humanitario es un imperativo para la efectiva protección de los derechos y garantías consagrados en la Carta, a la vez que constituye un presupuesto para la realización de la dignidad de los individuos que son afectados por el conflicto armado. Estos elementos cobran especial relevancia en la situación actual del país, que exige un reforzamiento de los procedimientos que estén dirigidos a la salvaguarda de la población civil.

El carácter prevalente del derecho internacional humanitario impide que pueda ser desconocido a través de las medidas de estado de excepción.  Es evidente que al pertenecer el derecho de los conflictos armados al ámbito del derecho internacional general, su preceptiva adquiere la misma función que los derechos intangibles a los que se hizo referencia al analizar los artículos 4 del Pacto Internacional y 27 de la Convención Americana, lo que a su vez es reforzado por la obligación de cumplir con los compromisos que el Estado colombiano ha suscrito en virtud de la ratificación y aprobación de los Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales.

e)  Sujeción a ley estatutaria

Entre las restricciones impuestas por el artículo 214-2 Superior a los estados de excepción se establece que las facultades que al Gobierno le asisten durante ellos serán reguladas por ley estatutaria.

De acuerdo con ello, el constituyente no solo se preocupó por determinar la naturaleza del estado de conmoción interior y por fijar los límites a los que debían sujetarse las facultades extraordinarias que en razón de él se le reconocen al ejecutivo, sino que además dispuso que a la completa delimitación del régimen de los estados de excepción concurriera también el legislativo mediante una ley estatutaria.  Esta determinación del constituyente es relevante en cuanto convoca al órgano de mayor ascendencia democrática a la configuración íntegra de los límites con arreglo a los cuales se han de ejercer esas facultades excepcionales.  

Respondiendo al mandato constitucional, se expidió la Ley Estatutaria 137 de 1994[28], por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia.  En ella se desarrollan, entre otros aspectos, la prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos humanos, los derechos intangibles, los mecanismos de control a la limitación de derechos y garantías,  la descripción de las prerrogativas del ejecutivo para cada una de las especies del estado de excepción y las sanciones derivadas de su extralimitación.

f)  Proporcionalidad entre las medidas adoptadas y la gravedad de los hechos

Como se ha hecho referencia en varias oportunidades, uno de los límites que existen a las medidas de excepción es el de su condición de especificidad y exclusividad frente a la amenaza que motivó la declaratoria, características expuestas a propósito del principio de proporcionalidad y necesidad en el Pacto Internacional y la Convención Americana.  En este sentido, el ejercicio de las facultades debe centrarse únicamente en aquellas tareas que sean indispensables para conjurar el hecho perturbador, aplicando además entre las facultades extraordinarias las que resulten menos gravosas en términos de protección de derechos y garantías.

La proporcionalidad entre la grave perturbación del orden público y las medidas adoptadas para conjurarla, como límite constitucional del estado de conmoción interior, plantea la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre el presupuesto fáctico invocado y las herramientas jurídicas desplegadas para superarlo.  Ese equilibrio es prioritario pues escapa a la racionalidad del Estado constitucional la realización de esfuerzos desmesurados para obtener un mínimo beneficio en el ámbito del orden público de cuyo restablecimiento se trata.  

g)  No interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado

El derecho constitucional de excepción implica una transitoria alteración del ámbito funcional de los poderes públicos.  Ello es así porque se trata de dotar al ejecutivo de las medidas extraordinarias que precisa para conjurar la amenaza que se cierne contra la vida del Estado.  Es decir, se trata de un estado de anormalidad institucional que se explica por la excepcionalidad de la situación que el Estado debe afrontar, por el imperativo de mantener los contenidos fundamentales del pacto que posibilita la convivencia, por la urgencia de afirmar la organización política en que se ha traducido ese acuerdo y sólo ante la ausencia de mecanismos idóneos que realicen ese fin a un menor costo en materia de derechos y garantías.

En ese marco, si bien el estado de conmoción interior plantea esa transitoria alteración funcional del Estado, ella no debe llegar al punto de anular los parámetros básicos de ejercicio de los poderes públicos pues no se trata de desbordar los límites delineados para su ejercicio y de concentrar en una sola instancia la capacidad de configurar la ley, la de ejecutarla y la de determinar su validez normativa, sino de generar una capacidad de respuesta que permita sortear con éxito la inminente amenaza para la vida del Estado.  

Esto es, el derecho constitucional de excepción no habilita la suspensión del régimen constitucional en su conjunto sino únicamente de aquellos derechos no intangibles y sólo en la medida estrictamente necesaria para conjurar la crisis.  Es decir, se trata de defender la institucionalidad del Estado desde la institucionalidad misma y no desde las puras vías de hecho.  De allí que el constituyente impida que durante los estados de excepción se interrumpa el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado pues tales ramas y órganos materializan el actual estado de la evolución del poder político en búsqueda de un punto de equilibrio entre su ejercicio y el respeto de las libertades públicas.

En suma, el restablecimiento del orden público, gravemente alterado, pasa por la permanencia de los mecanismos institucionales destinados a la protección de los derechos y garantías inalienables consagrados en la Carta y ella sólo es posible si se mantiene incólume la estructura de las ramas del poder público y los demás órganos del Estado.

h)  No investigación ni juzgamiento de civiles por la justicia penal militar

La justicia penal militar es un ámbito funcional especializado de la Fuerza Pública y no hace parte de la rama judicial.  Por ello, su órbita funcional debe circunscribirse al fuero militar y no tiene por qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de hacerlo se desconoce la reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y la independencia del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa.  Así lo entendió el constituyente de 1991 y lo hizo ante la constatación histórica de las deficiencias y abusos que se generaban al extender ese ámbito especializado de la administración pública al juzgamiento de civiles[29].

  

Tan alta fue la valoración que el constituyente hizo de esa garantía que la configuró también como un límite de los estados de excepción.  No cabe duda que se trata de un límite sumamente importante si se tiene en cuenta que la grave alteración del orden público con frecuencia se liga a la proliferación o intensificación de conductas punibles y que al amparo del estado de conmoción interior muchas veces se modifican las instituciones penales, de procedimiento penal y penitenciarias.  De allí que resulte ilegítimo, incluso en vigencia del derecho constitucional de excepción y por variadas que sean las razones que se esgriman, desconocer la estructura básica de acusación y juzgamiento en cuanto excluye a los civiles del juzgamiento por militares.

i)  Deber de declarar restablecido el orden público cuando cesen las causas que le dieron lugar

Esta obligación se deriva del principio de temporalidad y proporcionalidad de los estados de excepción.  Al ser las medidas extraordinarias específicas y restringidas a conjurar la amenaza que motivó el uso de facultades excepcionales, éstas deben concluir en el momento en que cese la perturbación o disminuya a un nivel tal que pueda ser controlado por medio de los mecanismos ordinarios contemplados en el ordenamiento.

La previsión constitucional pretende impedir que el uso del estado de excepción se torne permanente y que la interdicción en el ejercicio pleno de los derechos y garantías consagrados en la Carta Política se extienda más allá del término estrictamente necesario para solucionar la perturbación a la institucionalidad del Estado.  Igualmente, el deber de declarar restablecido el orden público cuando cesa la amenaza busca facilitar el control de constitucionalidad de las medidas excepcionales, teniendo en cuenta que, desaparecido el sustento fáctico para la declaratoria, su supervivencia se torna ilegítima, siendo perentoria la terminación de sus efectos y el retorno a la normalidad jurídica.

3) Sistema de control

La Carta Política configuró, entonces, un nuevo régimen para los estados de excepción y en particular para el estado de conmoción interior y, además, determinó expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos.  Ello es así porque el constituyente tuvo claro que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.  Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta.  

Pero de nada serviría la configuración de límites para el ejercicio de las facultades excepcionales que en los estados de anormalidad institucional adquiere el Presidente si no se estableciera un sistema eficaz de controles orientado a garantizar el respeto de esos límites.  Por ello se dice, con razón, que el control es una idea opuesta a la auto limitación del poder y que todo sistema de controles se orienta al mantenimiento del equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos aún en los estados de anormalidad.  

De allí que la Carta haya regulado expresamente unas limitaciones institucionalizadas para el ejercicio de esas facultades excepcionales.  Tales limitaciones están constituidas por el control político y el control jurídico.  Estos controles no son excluyentes pues los actos emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan políticamente.  Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos.  No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a controles políticos.

a)  Control político

El control político recae sobre el órgano del poder público competente, esto es, sobre el ejecutivo, en razón de los actos emitidos.  El órgano de control es el Congreso de la República pues, como instancia de representación que encarna la soberanía popular,  es la sede adecuada para emprender el debate público sobre las razones políticas de oportunidad que subyacen a la declaratoria del estado de excepción y a las facultades ejercidas con base en ella[30].  

En los regímenes parlamentarios se asume que el órgano de control ejerce supremacía sobre el órgano controlado y de allí que esa supremacía incida en el control político que se ejerce. Tal circunstancia, en cambio, no se advierte en los regímenes presidencialistas pues en ellos las relaciones entre el ejecutivo y el parlamento están pautadas por la identidad política que con frecuencia existe entre ellos.

Ahora, si bien se trata de un control institucionalizado, esto es, de un control jurídicamente regulado, su naturaleza es subjetiva en cuanto no existe un parámetro con base en el cual juzgar al órgano de poder sino que él está determinado en cada caso por la voluntad del Congreso pues depende de esa voluntad la iniciación de una actuación de control, su trámite, su decisión y la imposición o no de una sanción al órgano controlado[31].  

La Carta regula el control político señalando que el término para la reunión del Congreso está determinado por los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del estado de conmoción interior, indicando que está asistido por la plenitud de sus facultades constitucionales y legales e imponiéndole al Presidente el deber de pasar inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.  

Como se advierte, la anormalidad que conduce a la declaratoria del estado de conmoción interior radica facultades excepcionales en el Presidente, pero el ejercicio de esas facultades no se sustrae a la legitimación que precisa todo acto de poder público pues, si bien el estado de anormalidad justifica las excepcionales facultades presidenciales, ella sola resulta insuficiente para afirmar su legitimidad.  Esa situación viene a ser compensada por el sistema de controles diseñado por el constituyente y en ese contexto, el control político contribuye a rodear de legitimidad esos actos de poder.

b)  Control jurídico

La segunda limitación institucionalizada a los estados de excepción está determinada por el control jurídico.  Éste recae sobre los actos del poder, esto es, sobre las manifestaciones de su voluntad, sobre su actividad como tal.  El órgano de control es un órgano especializado, un ámbito de la administración de justicia sometida a la Constitución y a la ley y por lo mismo independiente e imparcial.  

Se trata de un control objetivo que tiene como parámetro la Carta Política, pues ésta constituye un referente obligatorio, preexistente al órgano controlado y al órgano de control y ajeno a su voluntad.  De allí que en esta sede, a diferencia del control político, no se trate de oponer la voluntad del ejecutivo a la voluntad del órgano de control sino de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro normativo de control.  Ello explica que se trate también de un juicio jurídico, en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez constitucional del acto controlado[32].  

El control objetivo que se ejerce no deja de ser tal por el hecho que las Cartas Políticas constituyan normas jurídicas particulares que regulan la multiplicidad de materias contenidas en el acuerdo mínimo que posibilita la convivencia; normas que, en el plexo de fines, principios, derechos y deberes que consagran, traslucen una profunda carga valorativa; normas que se han dotado de una textura abierta en el propósito de no desconocer las profundas implicaciones que en el mundo de hoy tienen el derecho a la diferencia, el pluralismo y la superación de la concepción de la democracia como ámbito exclusivo de expresión de las mayorías.  Pese a tales particularidades de las Constituciones Políticas, el control jurídico no deja de ser objetivo pues ellas no le impiden al juez acudir a criterios objetivos de interpretación ni mucho menos lo relegan a la realización de juicios de oportunidad con miras a la defensa de la integridad y supremacía de las Cartas Políticas.

Por otra parte, el control jurídico no depende de la voluntad del órgano de control.  Es la Carta la que le impone a la Corte el deber de conocer, tramitar y decidir, de manera automática, acerca de la validez constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y para adoptar las medidas que ellos hacen viables.  La Corte se encuentra ante la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del Texto Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento aquellos actos que la desconozcan.  

La Carta Política ha radicado en la Corte Constitucional la competencia para el control jurídico de los estados de excepción:  ha dotado a ese control de carácter automático imponiéndole al Gobierno el deber de enviar al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.  Además, ha precisado que en caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata.

De manera consecuente con ese sistema de control de los estados de excepción, el constituyente ha previsto que el Presidente y sus ministros serán responsables por haber declarado el estado de conmoción interior sin concurrencia del presupuesto exigido y por haber incurrido en abusos en el ejercicio de sus facultades excepcionales.  

Como puede apreciarse, tanto énfasis ha hecho el constituyente en el sistema de control del estado de conmoción interior, que no sólo ha establecido límites y ha configurado ámbitos de control jurídico y político para que sean respetados, sino que, además, ha previsto expresamente el efecto del control en el evento que él se resuelva de manera negativa, bien sea para el órgano de poder, en el caso del control político, o para los actos emitidos, en el caso del control jurídico.    

d.  Competencia de la Corte Constitucional

1) Determinación desde la naturaleza jurídica del decreto declaratorio del estado de conmoción interior

Se afirma que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior es un acto de gobierno, un acto político, y, en consecuencia, que él puede ser objeto de un control de esa misma naturaleza, esto es, un control político.  De ese punto de partida se infiere que por tratarse de un acto político, no es susceptible de control jurídico alguno y que en razón de ello a la Corte no le asiste ninguna competencia para pronunciarse sobre su exequibilidad.

En torno de este argumento hay que decir que en la formulación originaria del Estado de derecho el control del poder difícilmente encontraba asiento.  Bastaba con afirmar la tridivisión del poder y su sometimiento a la ley pues la sola referencia a ésta bastaba para legitimar la actuación del poder público; el derecho se reducía a la ley y la jurisdicción se limitaba a aplicarla a través de una metodología ligada a la silogización.  De ese modo, era comprensible que el proceso de producción del derecho no estuviese sometido a mayores controles jurídicos pues la ley, dado el carácter representativo del órgano que la emitía, tenía la capacidad de legitimarse por sí misma.  Fue así como se concibieron ámbitos del poder público sustraídos a control jurídico y como se afirmó la tesis de la auto limitación del poder.  

No obstante, esta tesis fue rápidamente revaluada pues la jurisprudencia primero negó que los móviles políticos de un acto bastaran para excluirlo de control y luego no vaciló en someter esos actos a control judicial.  De allí que el actual modelo estatal se caracterice por la desaparición de los otrora ámbitos absolutos de poder, por la concepción de un sistema de restricciones efectivas que lo limitan y por el papel fundamental que en su estructura y funcionalidad se le reconoce al control pues éste es una manifestación del principio democrático en cuanto afirma la sujeción de los gobernantes a las reglas de juego básicas concebidas por los gobernados.

El derecho colombiano no fue ajeno a esa situación.  Así, en un primer momento se aceptó que el Presidente, cuando hacía uso de sus funciones como Jefe de Estado, profería actos que, aunque tenían consecuencias jurídicas, poseían una motivación esencialmente política, por lo que no podían ser controlados judicialmente al no ser expresiones de la actividad administrativa del ejecutivo, sino actos de gobierno fundados en el estudio de conveniencia y oportunidad que hacía el funcionario que los profería.  

Luego, a partir de 1975, el Consejo de Estado planteó que la totalidad de lo actos del ejecutivo son susceptibles de control judicial, incluidos los conocidos como actos de gobierno o actos políticos.  Se afirmó que si bien algunos fundamentos de tales actos quedaban supeditados a la discrecionalidad de la administración, tal discrecionalidad no era ilimitada pues estaba supeditada al ordenamiento jurídico[33].  

En el mismo sentido, en la Sentencia del 5 de agosto de 1982, la Corte Suprema de Justicia, al reiterar su competencia para conocer del control de constitucionalidad del decreto que declaraba restablecido el orden público, afirmó que los actos de gobierno eran reglados y que por ello estaban sujetos a control jurisdiccional[34].  Ese control fue reafirmado cuando declaró la inexequilidad del inciso segundo del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual la jurisdicción contencioso administrativa podía examinar los actos políticos o de gobierno sólo por vicios de forma.  La Corte Suprema de Justicia consideró que la Carta entonces vigente no establecía ninguna diferenciación entre los actos políticos y los actos administrativos; que aquellos quedaban también cobijados por la naturaleza reglada de todos los actos de la administración; que esa naturaleza los tornaba controvertibles material y formalmente y que por todo ello la restricción impuesta por la norma demandada era contraria a la Constitución.  

En ese contexto, sin desconocer que se trata de un acto que se proyecta políticamente, es evidente que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior es un acto jurídico que contiene elementos reglados por la propia Constitución y un elemento discrecional también reconocido por la Carta.  Los elementos reglados están expresamente señalados en el artículo 213, según el cual el Presidente sólo puede declarar el estado de conmoción interior  "en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía".  El elemento discrecional consiste en que el Presidente de la República es competente para apreciar la existencia de estos hechos y calificar su gravedad y su trascendencia así como para decidir si declara o no declara el estado de conmoción interior.  

Tratándose de un acto jurídico, es claro que la declaratoria del estado de conmoción interior es un decreto legislativo de desarrollo que está sometido a controles jurídicos pues éstos se orientan a determinar si se han cumplido o no los límites impuestos por el constituyente.

2)  Determinación desde la normatividad constitucional

Pero aparte de lo que hasta aquí se ha expuesto, la normatividad constitucional afirma la competencia de la Corte para conocer del control de constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior.  En efecto, la lectura sistemática del Texto Superior permite inferir lo siguiente:

a)  Los estados de excepción son regímenes especiales concebidos para situaciones de anormalidad, pero se trata de regímenes concebidos al interior del derecho y no fuera de él.  Es decir, todo estado de excepción es un régimen de juridicidad.  Precisamente por eso son objeto de una detenida regulación del constituyente y del legislador estatutario, pues de lo que se trata es de dotar al Estado de las especiales herramientas que requiere para la superación de la crisis por la que atraviesa pero de hacerlo sin renunciar a la capacidad de articulación social y de legitimación política propia del derecho.  Ello explica que el decreto legislativo de declaratoria del estado de excepción y los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él sean objeto de un control automático de constitucionalidad y que los actos que reglamenten a éstos sean objeto de un control inmediato de legalidad.  De ello se sigue también que por tratarse de regímenes de legalidad, al Presidente y a sus Ministros les asiste responsabilidad en el evento de declarar el estado de excepción sin haber ocurrido, para lo que aquí interesa, el caso de conmoción interior.    

b)  La Carta ha supeditado la declaratoria del estado de conmoción interior a varios presupuestos formales y materiales  (Artículos 213 y 214).  De acuerdo con ello, si a la Corte se le ha confiado la guarda de la integridad de la Constitución  (Artículo 241), su control se extiende también a las normas que se profieran con base en las disposiciones constitucionales que regulan la declaratoria de ese estado de excepción.  Si así no fuera, esto es, si el acto de declaratoria no estuviese sometido a control jurídico, habría que inferir que las normas constitucionales que la regulan, y que han sido concebidas como uno de los límites a que se somete a esos estados excepcionales, estarían desprovistas de un órgano que garantice su estricta observancia.  En ese marco, las disposiciones constitucionales que consagran los presupuestos formales y materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior carecerían de una garantía institucional orientada a asegurar su vigencia real y efectiva, lo que sería contrario a un Estado constitucional de derecho.

c)  La Carta Política es una norma de normas, es la norma suprema  (Artículo 4).  Y para que esa naturaleza normativa superior no sea desconocida por los poderes constituidos, le ha confiado a la Corte la guarda de su supremacía  (Artículo 241).  En ese marco, los poderes públicos pueden ejercer las facultades que les han sido concedidas, pero deben hacerlo sin desconocer el carácter normativo supremo de la Carta.  De acuerdo con ello, en el actual régimen constitucional no hay facultades para la emisión de actos jurídicos que no estén sujetos a límites, pues la Constitución los impone, en unas ocasiones de manera expresa y en otras a través del efecto vinculante del sistema normativo por ella estatuido.  Y como la imposición de límites carece de sentido si no se establece una instancia de control, se impone concluir que tampoco hay actos jurídicos que estén desprovistos de una instancia de control jurídico.  

Entonces, si todos los actos jurídicos de los poderes públicos deben sujetarse a los límites impuestos por la Constitución, no se puede aceptar la existencia de actos jurídicos no sujetos a control pues es precisamente tal control el que garantiza el respeto de aquellos.  Lo contrario conduce a aceptar que en el actual régimen constitucional existen poderes supraconstitucionales, esto es, atribuciones de los poderes públicos no sometidas a la Carta.  Conduce también a aceptar la existencia de ámbitos de poder desprovistos de parámetro normativo alguno de validez y sin más límites que los que esos mismos actos tengan a bien reconocer.  De acuerdo con esto, el poder ejecutivo tendría la capacidad de racionalizarse por sí mismo, de dotarse a sí de una legitimidad a propia voluntad y nacida de su seno.  No obstante, una tal concepción controvierte las enseñanzas de la historia, pues ellas acreditan la tendencia del poder al abuso y su incapacidad para auto limitarse.  De allí que esa concepción choque con la racionalidad del Estado constitucional y con la pretensión originaria que lo alentó desde sus comienzos:  Limitar el ejercicio de los poderes constituidos sujetándolos a un parámetro normativo que no esté a su alcance y confiado su guarda a un órgano imparcial, independiente y especializado.

  

De este modo, ya que el constituyente impone límites formales y materiales al decreto de declaratoria del estado de conmoción interior; la tarea de la Corte consiste en determinar, de manera objetiva y mediante razonamientos jurídicos, si esos límites fueron respetados.  

Siendo así las cosas, el control que la Corte ejerce sobre el decreto que declara el estado de conmoción interior es el medio a través del cual se asegura el cumplimiento de la Carta, es la mejor garantía para su permanencia como materialización del acuerdo que posibilita la convivencia.

d)  El constituyente ha supeditado la declaratoria del estado de conmoción interior a la concurrencia de un presupuesto fáctico valorado y sometido a un juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía.  La satisfacción de tales exigencias es fundamental en cuanto ellas determinan el ámbito material que puede ser objeto de regulación por medio de los decretos legislativos dictados con ocasión de la declaratoria.  La correspondencia entre ese presupuesto fáctico y el ámbito material regulado por tales decretos es una exigencia de tal entidad, que su ruptura determina la invalidez constitucional de éstos.  Es decir, el presupuesto planteado en el acto declaratorio del estado de conmoción interior es un parámetro de validez de los decretos legislativos dictados a su amparo.  

Si ello es así, se torna imperativo que ese acto satisfaga las exigencias constitucionales formales y  materiales y de allí la necesidad de someterlo a un control también formal y material.  De no ser así, existe la posibilidad que se opte por una declaratoria de un estado de conmoción interior aún en ausencia de ese presupuesto y, de ese modo, que los decretos legislativos dictados con base en tal declaratoria queden abocados a una confrontación con un presupuesto inexistente.

e)  Debe ahora determinarse cuál es la naturaleza del control que ejerce la Corte sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción.   Para precisar este punto debe tenerse en cuenta que el constituyente, al regular la función de control jurídico que le incumbe a la Corte Constitucional optó por dos mecanismos diferentes.  El primero de ellos consiste en indicar tanto el objeto del control constitucional como su carácter formal o material.  Y el segundo consiste en determinar expresamente el objeto del control pero no su carácter formal o material.

El constituyente optó por el primer mecanismo en los numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 8 del artículo 241 Superior.  Así, el control es formal cuando se trata de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución; de decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución y cuando se trata de decidir sobre la constitucionalidad de los plebiscitos del orden nacional.  Y el control es formal y material cuando se trata de decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares; de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes; de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150.10 y 341 de la Constitución y cuando se trata de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de ley estatutaria.  

En estos eventos existe una manifestación expresa del constituyente acerca del alcance del control constitucional.  Por ello, ante esa expresa manifestación, no hay necesidad de emprender esfuerzo alguno para determinar el alcance del control que le incumbe al Tribunal.  

El segundo mecanismo por el que optó el constituyente al regular el control constitucional,  consistente en determinar expresamente el objeto del control pero no su carácter formal o material, se advierte en los numerales 9 y 10 del artículo 241 Superior.  De acuerdo con el primero de ellos, a la Corte le corresponde decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, y, de acuerdo con el segundo, a la Corte le corresponde decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.  En estos eventos hay un silencio del constituyente sobre el carácter formal o material del control que le incumbe.  

Ante esa situación surgen dos alternativas interpretativas.  La primera consiste en inferir que el control es únicamente formal.  Sin embargo, dos argumentos existen contra esa tesis.  Por una parte, cuando el constituyente quiso que el control fuese únicamente formal así lo dispuso expresamente.  Y por otra, un control exclusivamente formal implicaría que la Corte no proteja las disposiciones constitucionales que condicionan materialmente la declaratoria del estado de conmoción interior.  No obstante, con tal proceder es claro que no se estaría protegiendo la integridad de la Carta sino solo una parte de ella.  

La segunda interpretación conduce a afirmar que el control es formal y material.  En este punto puede contra argumentarse que el constituyente expresamente ha indicado también los eventos en que el control es de ese doble carácter y que como en los  numerales 9 y 10 del artículo 241 guardó silencio sobre el particular, el control no puede ser de esa naturaleza.   Con todo, ese argumento es rebatible: Con tal razonamiento, ya que el constituyente no indicó si el control es formal y tampoco si es material, no habría lugar a control alguno de la Corte.  Pero ello choca con la decisión de sujetar los decretos legislativos dictados con base en los artículos 212, 213 y 215 a control constitucional.  Por tanto, debe inferirse que la Corte si controla tales actos y que ese control debe ser el adecuado para defender la integridad y supremacía de la Carta.  Y es claro que ello sólo se logra si el control es tanto formal como material.  

3)  Determinación desde la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función

El moderno constitucionalismo y su sistema de justicia constitucional tienen un claro precedente en Estados Unidos en la sentencia del Tribunal Supremo de 1803 pues en ella por primera vez se le reconoció a un juez federal la potestad de dejar de aplicar una ley cuando la considerase contraria a la Constitución.  Esa potestad, que desbordaba el tradicional ámbito de decisión de la judicatura, tenía un fundamento incuestionable: Si el juez estaba compelido a aplicar una ley inconstitucional se le estaba reconociendo al legislador la facultad de modificar el texto constitucional.  De allí que, en un acto de defensa y afirmación de la vigencia de la Carta, fuese legítimo que el juez se sustrayera a su aplicación.

Con todo, raíces del moderno constitucionalismo se advierten también en Europa.  Allí el panorama era diferente pues la consolidación del Estado liberal y la afirmación de la soberanía del parlamento como instancia de representación nacional impidieron que tempranamente se asumiera a la Constitución como el ámbito de validez de la ley.  No obstante, a finales del siglo XIX, el surgimiento de los Estados confederados planteó la necesidad de un tribunal que se pronunciara sobre la validez de las leyes estatales que contravinieran las leyes confederadas.  Luego se amplió la competencia de ese tribunal de tal manera que sus pronunciamientos no se circunscribían únicamente a la invalidación de las leyes estatales contrarias a las leyes confederadas o a la delineación de los ámbitos de competencia de la confederación y los Estados, sino que paulatinamente su competencia se extendió también a la invalidación de todas aquellas leyes que vulneraban la Constitución de la confederación.  Estos desarrollos se vieron fortalecidos por la concepción kelseniana del tribunal constitucional como legislador negativo, esto es, como un tribunal habilitado para excluir del ordenamiento aquellas leyes contrarias a la Carta.

Por razones históricas, esa idea, que en sentido literal ni siquiera fue defendida por Kelsen y que tuvo una reconocida influencia en la justicia constitucional europea de la primera mitad del siglo XX, debió ser reformulada.  Tal necesidad surgió por la profunda crisis del Estado legal de derecho que plantearon los fascismos europeos de la primera mitad del siglo XX pues ellos, por su sistemático desconocimiento de los derechos humanos, en más de una vez a instancias de la misma ley, evidenciaron la urgencia de someter tanto al parlamento como al ejecutivo a un parámetro normativo que les fuese indisponible[36].  

En ese contexto, la justicia constitucional se afianza como defensora de la Constitución pero entendida ésta ya no solo como un programa que vincula formalmente a los poderes constituidos sino fundamentalmente como un ordenamiento normativo cargado de valores materiales y abierto al pluralismo; esto es, como un espacio de reconocimiento, afirmación y promoción de los derechos fundamentales.  De allí la importancia que, al lado del control constitucional de la ley, se le reconoce desde entonces al amparo constitucional de los derechos.

En este marco, no puede desconocerse la posibilidad que, desconociendo los límites impuestos por el constituyente a los estados de excepción, se opte por una declaratoria de un estado de conmoción interior aún sin que concurran los presupuesto materiales requeridos.  Menos puede desconocerse la clara incidencia que una declaratoria así dispuesta tendría en la limitación injustificada de derechos constitucionales.  Ante tal panorama, se impone la necesidad de un control jurídico material sobre el acto de declaratoria del estado de excepción pues a través de él se mantienen vigentes los límites constitucionales y se racionaliza la limitación de derechos a que hay lugar durante su vigencia.

4.  Referencia a la línea jurisprudencial de la Corte

Esta Corporación, desde la primera oportunidad en que adelantó la revisión de un decreto declaratorio de un estado de excepción, afirmó su competencia para realizar un control de constitucionalidad no solo formal sino también material.  En efecto, cuando mediante Sentencia C-004-92 declaró la exequibilidad del Decreto 333 de 1992 por medio del cual se había declarado el estado de emergencia económica y social, consideró que bajo el nuevo régimen constitucional la guarda de la supremacía e integridad de la Carta que se le había confiado como órgano de control imponía la realización de un control de forma y de fondo pues de no ser así, se dijo, la defensa de la Carta no sería integral sino parcial.  Con todo, se reconoció que debía tratarse de un control equilibrado, esto es, de un control que no llegara al extremo de desvirtuar los estados de excepción pero tampoco que llegara al punto de permitir la negación del Estado social de derecho.

Esa postura, esto es, la competencia para determinar la exequibilidad tanto por la forma como por el contenido material de los decretos de declaratoria de los estados de excepción, se ha mantenido desde entonces de manera uniforme.  Así, ya en 11 oportunidades esta Corporación ha mantenido ese criterio[37].

No obstante que esa ha sido la línea jurisprudencial definida en esta Corporación en relación con el control de constitucionalidad de los decretos declaratorios de los estados de excepción, tal postura no ha sido unánime pues se han presentado salvamentos de voto en sentidos distintos.  Unos que se inclinan por un control no solo formal y material sino además muy riguroso de la Corte, tal como se advierte en los salvamentos hechos a las sentencias C-0004-92, C-0556-92, C-0031-93, C-0027-96 y C-0122-99.  Otros, en cambio, que se inclinan por afirmar la incompetencia de la Corte para realizar el examen material de esos decretos, como se advierte en los salvamentos a las sentencias C-0300-94, C-0366-94, C-0466-95, C-0027-96 y C-0122-97.  Con todo, la última oportunidad en que esta Corporación emprendió el examen de constitucionalidad de un decreto declaratorio de un estado de excepción fue cuando profirió la Sentencia C-0216-99.  En ella, de manera unánime, se declaro la exequibilidad del Decreto 195 de 1999, declaratorio del estado de emergencia económica y social.

5.  Conclusión

En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.  Tal competencia es corroborada además por las deliberaciones a que hubo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente; por el modelo del derecho constitucional de excepción por el que optó el constituyente de 1991; por la regulación que aquél hizo de la naturaleza, límites y sistema de control del estado de conmoción interior; por la naturaleza jurídica del decreto declaratorio de tal estado de excepción y por la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función.

De acuerdo con ello, la Corte:

Abordará el estudio formal y material del Decreto 1837 de este año por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de conmoción interior.  

Declarará inexequible el artículo 3º del Decreto 1837 de 2000, de acuerdo con el cual a esta Corporación "se enviarán, para su examen, los decretos legislativos que se expidan al abrigo y como consecuencia de esta declaración", pues excluye del control de constitucionalidad al decreto legislativo declaratorio del estado de conmoción interior.

Declarará la exequibilidad condicionada del artículo 2º del Decreto 1837 de 2000 pues, de acuerdo con el artículo 213 de la Carta y con el artículo 39 de la Ley 137 de 1994, el control político que ejerce el Congreso de la República no se limita al informe del Gobierno Nacional sobre las razones de la declaración del estado de conmoción interior, sino que se extiende a los demás decretos y medidas administrativas que se dicten en desarrollo de ella.

 B.  ACERCA DE LA APARENTE COLISIÓN POSITIVA DE COMPETENCIAS

En este capítulo la Corte se pronunciará sobre la aparente[38] colisión positiva de competencias propuesta por el Consejero Sustanciador Camilo Arciniegas de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que un presupuesto para adoptar la decisión de fondo es examinar su propia competencia conforme al principio  "competance de la competance".

1.  La Competencia de esta Corte  -y no del Consejo de Estado-  para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002 por medio del cual el Gobierno Nacional declara el estado de conmoción interior, deviene incuestionable.  En efecto:

a)  El artículo 241 de la Carta confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.  Y el numeral 7 de esta disposición precisa que a la Corte le corresponde decidir con carácter definitivo sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno  "con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución".  Esta norma no limita la competencia de la Corte a los decretos dictados con fundamento en el decreto declaratorio de la conmoción interior.  Y precisamente el artículo 213 faculta al Presidente para  "declarar el Estado de Conmoción Interior"  en toda la República o parte de ella, cuando quiera que se den los presupuestos allí señalados.

La competencia de la Corte resulta también incuestionable si se tiene en cuenta que el artículo 214-6 de la Constitución ordena al Gobierno enviar a la Corte al día siguiente de su expedición,  "los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que ella decida definitivamente sobre su constitucionalidad".  Nótese que esta disposición se refiere a los decretos legislativos, sin excepción alguna, que el Ejecutivo haya dictado al amparo de las facultades señaladas en los citados artículos constitucionales.  Ellas incluyen por supuesto el decreto por medio del cual declara el estado de conmoción según autorización expresa del artículo 213 de la Carta.

b)  Por otra parte, la Constitución estableció para esta clase de decretos un control automático de constitucionalidad, compatible con la exigencia de celeridad propia del carácter temporal de los estados de excepción y sujeto en todo caso a términos reducidos y estrictos.  No puede aceptarse que el examen de su exequibilidad quede sometido a un control rogado, al ejercicio de una acción eventual de un ciudadano y bajo los términos de un proceso ordinario de nulidad.  Aún en el caso de los decretos que reglamentan las facultades excepcionales y que corresponden al Consejo de Estado ese control es igualmente automático.  En esta materia, bajo ningún supuesto se puede poner en funcionamiento el control de constitucionalidad por intervención ciudadana.  Recuérdese que el artículo 214.6 autoriza a la Corte para aprehender de oficio y en forma inmediata el conocimiento de estos decretos si el Gobierno incumple con su deber de enviarlos para su revisión[40].

c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.  Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo.  El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos:  Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.

d)  Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.  Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción.  El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional.  Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción.

e)  La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción.  La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.  Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa  (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción).

La Constitución de 1886 en esta materia confió únicamente al Consejo de Estado el concepto previo a la declaratoria del estado de sitio, pero la Carta vigente dejó ese control en un único juez:  La Corte Constitucional.

f)  La competencia del Tribunal Constitucional para conocer sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción ha sido reconocida de manera constante, pacífica y reiterada por la jurisprudencia nacional durante los últimos treinta años.  Tanto la Corte Suprema de Justicia como esta Corporación han coincidido en este punto:  "El control constitucional a cargo de esta Corporación recae no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los períodos transitorios"[41].

Las discrepancias que se han suscitado en esta materia tanto en la Corte Suprema de Justicia como en la propia Corte Constitucional han girado en torno al alcance del control constitucional de los decretos declarativos de los estados excepcionales, esto es si es formal o también material, pero nunca se ha puesto en duda la competencia del Tribunal Constitucional.

2.  Debe también precisarse en esta oportunidad que la estructura de la jurisdicción constitucional a cuya cabeza está la Corte, también la integra el Consejo de Estado, que conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional[42].

El artículo 237 de la Carta en su numeral 1° alude a la competencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.  Pero en el numeral 2° le señala una atribución para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad y las cumple en el ámbito de la jurisdicción constitucional[43].

La Corte es el órgano de cierre en la jurisdicción constitucional y en ese sentido ninguna autoridad u órgano de la misma jurisdicción puede discutir su competencia, ni proponer al tribunal constitucional un conflicto de competencias en materias propias del conocimiento de esta jurisdicción.  Si por vía de hipótesis se planteara un conflicto, éste no sería posible pues se daría en la misma jurisdicción.

Bajo esta premisa, no resulta aplicable el artículo 256.6 de la Carta, pues, de acuerdo a su texto,  al Consejo Superior de la Judicatura el corresponde dirimir los conflictos de competencias que se susciten entre distintas jurisdicciones y éste no es el caso.

En esta materia, se concluye,  no existe un conflicto de jurisdicción ni de competencia por cuanto prevalece el criterio de la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.  La Corte fue precisamente creada para hacer la interpretación auténtica de la Carta y ello explica que haya declarado inexequible la expresión de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que atribuía al Congreso de la República el carácter de intérprete auténtico de la Constitución[44].

C.  ALCANCE DEL CONTROL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE EL DECRETO QUE DECLARA EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR

Ya que los estados de anormalidad institucional se desarrollan dentro de la Constitución y no fuera de ella, es evidente que el acto de declaratoria de uno de tales estados es un acto que debe someterse a los presupuestos formales y materiales impuestos por el constituyente y el legislador estatutario.  En tal virtud, se trata de un acto jurídico y, como tal, está sometido a controles de la misma naturaleza.  Con todo, esto no implica desconocer que, dado que la declaratoria de un estado de excepción, una vez satisfechos los presupuestos constitucionales, es una decisión facultativa del Presidente de la República, ella está también sometida al control político del Congreso de la República.    

Ello es así porque el control jurídico y el control político no son excluyentes pues involucran juicios de responsabilidad de naturaleza completamente diferente.  Así, como se lo expuso en precedencia, el control jurídico recae sobre los actos del poder público, es de naturaleza objetiva, se sujeta a un parámetro normativo de control que es la Carta Política, involucra razonamientos jurídicos y su carácter es necesario en relación con su iniciación, su trámite y sus efectos.  En cambio, el control político recae sobre los órganos de poder y sus actos, es de naturaleza subjetiva, no está sujeto a parámetro normativo alguno de control, implica razonamientos de oportunidad y conveniencia y su carácter es voluntario.

En ese orden de ideas, siendo la Corte el juez de los estados de excepción, se impone determinar el alcance del juicio de constitucionalidad que recae sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción.  Es decir, es necesario precisar los contenidos del razonamiento jurídico emprendido por el juez constitucional cuando se trata de confrontar uno de tales actos con la Carta Política como su parámetro normativo de control.  Tal cometido es imperativo pues si no se tiene claridad sobre los presupuestos que se deben verificar, sobre el carácter que a ellos les asiste, sobre la naturaleza del juicio que involucran, sobre el resultado que se ha de desprender de ese juicio y sobre el alcance del control a realizar en cada caso, se corre el riesgo que lo que debe ser un juicio técnico de confrontación normativa se trastoque en un juicio subjetivo de oportunidad y conveniencia.  

Esto es, de no precisarse los contenidos del razonamiento jurídico inherentes al control constitucional en materia de decretos declaratorios de estados de excepción, se cae en el peligro que los planos de control se confundan y que el juez constitucional termine, no decidiendo sobre la validez o invalidez de un acto, como es su deber, sino pronunciándose sobre la conveniencia o inconveniencia de una decisión adoptada por el ejecutivo.  Este juicio de naturaleza política no hace parte de su ámbito funcional y, de verificarse, desbordaría el marco del control constitucional.

De este modo, para determinar el contenido de ese razonamiento jurídico debe recordarse que, en tratándose del estado de conmoción interior, el constituyente reguló tres ámbitos:  Su naturaleza, sus límites y el sistema de control a que se sometía.  En ese contexto, la disposición constitucional que le otorga al Presidente de la República la facultad de declarar el estado de conmoción interior constituye necesariamente el punto de partida para emprender esa tarea y si bien ella debe entenderse como parte de esa unidad conformada por el régimen constitucional de los estados de excepción, puede ser objeto de una análisis detallado.

El artículo 213 de la Carta señala los presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior, radica la competencia en el Presidente de la República, determina los presupuestos formales, indica el espacio físico en que procede la declaratoria y precisa el término de duración, su prorrogabilidad y sujeta la segunda prórroga a una especial exigencia.  Por otra parte, especifica el límite material de las facultades, la naturaleza de los decretos dictados con base en la declaratoria, la capacidad suspensiva de la legislación incompatible que tienen algunos de ellos, su vigencia temporal y la facultad de prorrogarla.  De igual manera, señala el término para la reunión del Congreso y la obligación del Presidente de pasar un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.  Finalmente, consagra una prohibición para impedir que civiles puedan ser juzgados por la justicia penal militar.

Si el estudio se contrae al decreto de declaratoria del estado de conmoción interior, la disposición constitucional es la siguiente:  "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior...".  

En este aparte del texto del artículo 213 superior están contenidos, pues, los presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior.  Tales presupuestos son los siguientes:

a.  Presupuesto fáctico

La Carta impone este presupuesto cuando dispone:  "En caso de... perturbación del orden público...".  

Se trata de un suceso del mundo fenomenológico, de un punto de partida empírico que parte de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos.  

Como suceso del mundo fenomenológico, el presupuesto fáctico, en sede de control constitucional, es susceptible de un juicio objetivo de existencia.  Es decir, el juez constitucional debe determinar si la perturbación del orden público tuvo o no tuvo ocurrencia pues por tratarse de un supuesto fáctico no hay alternativa distinta a la de haber o no haber ocurrido.  

La metodología para resolver ese juicio de existencia es una verificación positiva.  Esto es, si el hecho efectivamente ocurrió, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y en consecuencia la declaratoria del estado de conmoción interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es legítima.  Por el contrario, si el presupuesto fáctico no concurre no hay lugar a una verificación positiva sino negativa y, en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria es ilegítima.

Por tratarse de un presupuesto fáctico, sometido a un juicio de existencia y susceptible de verificación positiva, aquél está sujeto a un control objetivo de constitucionalidad.  Por ello, al Presidente de la República no le es dado apoyar la declaratoria del estado de excepción en un presupuesto fáctico inexistente.  Y ello es apenas comprensible:  Nada más ilegítimo que ejercer el derecho constitucional de excepción en ausencia del presupuesto fáctico que condiciona su aplicación.

b.  Presupuesto valorativo

La Carta consagra este presupuesto cuando dispone que  "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana...".  

Como puede advertirse, este presupuesto ya no remite al supuesto de hecho en sí, esto es, a la perturbación del orden público como fenómeno directamente perceptible y verificable, sino que involucra un juicio de valor sobre ese supuesto fáctico.  Se trata de una valoración relacionada con la intensidad de la perturbación y con sus consecuencias, valoración cuya realización le incumbe al Presidente de la República como autoridad encargada de velar por el mantenimiento del orden público.  

De acuerdo con este presupuesto, por una parte, no es cualquier perturbación del orden público la prevista en la norma superior sino una perturbación de naturaleza grave.   No obstante, ese agregado valorativo no es en manera alguna un ámbito subjetivo de definición del Presidente de la República pues él remite a una percepción objetiva de la intensidad de la perturbación.  

De otro lado, de acuerdo con el mandato superior, la alteración del orden público, además de ser grave, debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.  Esto es, la alteración del orden público, como presupuesto fáctico verificable, a más de ser grave, debe tener la virtualidad de atentar, de poner en serio peligro, de amenazar, de generar un riesgo para esos ámbitos de protección.  Por ello, puede afirmarse que el presupuesto valorativo es de carácter alternativo pues basta con que la grave alteración del orden público tenga la virtualidad de atentar contra uno de esos tres ámbitos para que la declaratoria del estado de conmoción interior sea legítima.  

Y ese serio peligro debe ser inminente, esto es, no se trata de un peligro que se plantea como posibilidad próxima o remota para las instituciones, el Estado o la ciudadanía sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.  

En tal virtud, si el Presidente establece que la grave alteración del orden público atenta inminentemente contra la estabilidad de la organización política por la que el pueblo colombiano ha optado, o contra la seguridad del Estado como personificación jurídica de la Nación o contra la pacífica convivencia de los ciudadanos, ese presupuesto se halla satisfecho.

Si bien se trata de un presupuesto valorativo, ello no impide que tal valoración sea objetivable, esto es, que ella sea susceptible de determinar como arbitraria o como fruto de un error manifiesto.  Es decir, el hecho que se trate de un presupuesto valorativo no impide que él se pueda ponderar a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto fáctico que generó la declaratoria y de las necesidades de protección que demanden las instituciones, el Estado o la ciudadanía.

En este marco, el presupuesto valorativo del estado de conmoción interior le impone a la Corte la necesidad de emprender un juicio objetivo de ponderación pues se trata de determinar si la valoración realizada por el Presidente de la República de la grave alteración del orden público es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación.  

Ello es así porque, si bien la Carta le otorga al Presidente la facultad de valorar el presupuesto fáctico, su ejercicio no puede ser fruto de su más absoluta discrecionalidad sino que debe ceñirse a la naturaleza del instituto excepcional de cuya declaración se trata y a la razón de ser que le asiste en la estructura y funcionalidad del Estado constitucional.

Entonces, este presupuesto valorativo también debe someterse a un control objetivo de constitucionalidad pues al control jurídico le interesa que la declaración del estado de excepción se ajuste a la racionalidad propia de la juridicidad que la regula.

En otros términos:  El compromiso jurídico del Presidente de la República en punto de la apreciación de la alteración del orden público es no forzar la naturaleza del presupuesto fáctico para atribuirle implicaciones que no tiene.  Por ello, la determinación de si esa apreciación es arbitraria o de si en ella se incurrió en error manifiesto es la herramienta metodológica que debe utilizar el juez constitucional para determinar si el presupuesto valorativo de la declaratoria del estado de excepción concurre y si en razón de él tal declaratoria es compatible con la Carta Política.  

Si esa exigencia se cumple, todas las circunstancias adicionales relacionadas con esa valoración deben asumirse como lo que son:  El ejercicio de una facultad que el constituyente le ha otorgado al Presidente.  Es decir, una vez se ha establecido que la apreciación del Presidente no es arbitraria ni es el resultado de un error manifiesto, no hay lugar a injerencias del juez constitucional.  Por ello a éste le está vedado someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados de excepción a un escrutinio que rebase la determinación de una apreciación arbitraria o de un error manifiesto pues lo que a partir de allí se realice ya no puede ser objeto de reparos jurídicos, que son los que le incumben al juez constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia, juicios que, como se sabe, son  completamente ajenos a la órbita de la justicia constitucional como instancia de control jurídico de los límites impuestos al ejercicio del poder.

c.  Juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias

Este presupuesto es impuesto por el constituyente cuando dispone que el Presidente de la República tiene la facultad de declarar el estado de conmoción interior en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la conveniencia ciudadana pero siempre  "que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía".

De acuerdo con este presupuesto, la declaratoria del estado de conmoción interior es la medida extrema en la agenda jurídica y política del Estado.  Se trata de un último recurso para defender al pueblo colombiano y a la organización institucional que él se ha dado, de la agresión implícita en la grave alteración del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.  En virtud de este principio, sólo se puede acudir al estado de conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado no permitan conjurar la grave alteración del orden público que amenaza con disolver el acuerdo que posibilita la convivencia.

En este contexto, para la declaratoria del estado de conmoción interior, la perturbación del orden público no basta.  Si así fuera, en los largos períodos en que concurra una perturbación del orden público debería siempre estarse bajo el derecho constitucional de excepción, esto es, bajo un sistema de restricción de derechos.  No obstante, ello se opone a la índole excepcional, transitoria y restrictiva de los estados de anormalidad institucional.

Para ese efecto, una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la conveniencia ciudadana tampoco es suficiente.  Ello es así porque el régimen constitucional ordinario no puede desconocer las tensiones propias de la vida en comunidad y los roces producto de la promoción de la convivencia entre grupos humanos que optan por distintas cosmovisiones.  Por lo tanto, lo que el derecho constitucional ordinario regula no es una pasividad social inexistente sino una vida social agitada, palpitante; una vida social que se dinamiza en búsqueda de su propio sentido y en procura de su realización.  Siendo así, en la estructura y en la funcionalidad del Estado constitucional deben preverse mecanismos que permitan afrontar las graves perturbaciones del orden público que amenacen el Estado democrático.  Para ello se cuenta con mecanismos institucionales idóneos como los inherentes al poder punitivo del Estado o, dado el caso, el ejercicio de la fuerza que él monopoliza.

Sólo en el evento que, a más de concurrir el presupuesto fáctico y el presupuesto valorativo, en las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía no existan mecanismos que permitan conjurar la amenaza que se cierne contra el pueblo colombiano y la organización política por la que ha optado, es legítimo acudir a la declaratoria del estado de conmoción interior.

En ese marco, al Presidente le asiste la facultad de apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurar la grave perturbación del orden público y sus implicaciones.  No obstante, esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya que en su ejercicio el Presidente debe sujetarse al ámbito de validez de los estados de excepción y por lo tanto debe respetar la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción.  

De este modo, ya que el tercer presupuesto material del decreto declaratorio del estado de conmoción interior remite a una facultad de apreciación del Presidente y que esa facultad debe ejercerse con sujeción a límites normativos, en relación con tal presupuesto el control de constitucionalidad se circunscribe a verificar el respeto de esos límites.  Para ello, la metodología que debe seguir la Corte es un juicio objetivo de ponderación orientado a establecer si su apreciación sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía fue o no arbitraria y si en ella se incurrió o no en un error manifiesto de apreciación.

Con todo, cuando se trata del decreto declaratorio del estado de conmoción interior, el análisis del juicio de suficiencia de las medidas ordinarias de policía debe ser global y no detallado pues de lo contrario se anularía el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo.  Esto es así porque no se trata de verificar la exequibilidad de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía.

De allí que el control de este presupuesto material de la declaratoria del estado de conmoción interior le plantee a la Corte la necesidad de emprender una evaluación mínima sobre la apreciación del Presidente respecto de la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía; de verificar la anunciación de las medidas que en términos generales requiere el Gobierno para la superación de la crisis; de establecer si entre esas medidas y las causas de la perturbación del orden público existe una conexidad teleológica y, finalmente, de verificar si se ha hecho una indicación general de las libertades que resulta necesario restringir.

Es decir, el examen del tercer presupuesto material de la declaratoria de conmoción interior remite a un control general encaminado a determinar si el Presidente apreció de manera arbitraria o con error manifiesto la necesidad de acudir a medidas extraordinarias.  Si ello es así, no cabe duda que la declaratoria es inexequible.  Pero si ello no es así, es decir, si esa inferencia no puede hacerse en tanto se advierta que la apreciación del Presidente sobre la insuficiencia de esas medidas para la superación de la crisis no es arbitraria, el tercer presupuesto material de la declaratoria de conmoción interior se satisface.  Sólo luego, cuando se ejerza el control automático de cada uno de los decretos legislativos de desarrollo, debe realizarse un análisis concreto y estricto sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía y sobre la consecuente necesidad de acudir a medidas excepcionales con miras a la conjuración de la crisis.

d.  Conclusión

En suma, el control de constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior, como control jurídico y, en consecuencia objetivo, le plantea a la justicia constitucional la necesidad de verificar tres presupuestos:  Un presupuesto fáctico, un presupuesto valorativo y un juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía.  

El presupuesto fáctico remite a un juicio objetivo de existencia que debe resolverse en una verificación positiva.  

El presupuesto valorativo remite a un juicio objetivo de ponderación orientado a determinar si ha existido apreciación arbitraria o error manifiesto en la valoración del presupuesto fáctico que el constituyente confía al Presidente de la República.  

Finalmente, el juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía remite a un juicio objetivo de ponderación dirigido a establecer si en la apreciación realizada por el Presidente acerca de la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurar la crisis se incurrió en apreciación arbitraria o en error manifiesto.

Entonces, este es el escenario en el que deben discurrir los razonamientos del juez constitucional con miras a determinar la exequibilidad o inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de conmoción interior.  Se trata de un escenario en el que concurren hechos que han sido objeto de valoración presidencial y que pueden ser susceptibles de verificación y ponderación con miras a determinar su compatibilidad con el Texto Superior como plexo de valores materiales, principios y derechos susceptibles de una interpretación objetiva, basada en razonamientos jurídicos y orientada a la realización de la justicia.

Estos contenidos del razonamiento jurídico inherentes al control de constitucionalidad de los decretos declaratorios de los estados de excepción, constituyen un parámetro para la decisión del juez constitucional, configuran un factor de equilibrio para su decisión sujetándola a un marco estrictamente jurídico, rodean esa decisión de la legitimidad que precisa como acto de control jurídico y realizan el propósito del constituyente de equilibrar el ejercicio de los poderes públicos.

D.  EXAMEN DE REQUISITOS DE FORMA

El decreto 1837 de 2002 cumple con los requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de la Constitución para los de su clase.

En efecto, el texto del decreto consigna las razones que dieron lugar a la declaratoria, a modo de considerandos, con lo cual se ajusta al requisito constitucional que obliga a que decretos de esta categoría sean motivados.

Igualmente, lleva la firma del Presidente de la República, de catorce ministros y de dos ministros encargados de las funciones ministeriales de otras carteras.

De otro lado, en él se indica que el estado de conmoción interior se decreta en todo el territorio nacional.

Por último, el artículo 1° del decreto, que declara el estado de conmoción interior, establece el período para el cual se declaró.  Por lo tanto, se ajusta al término límite de 90 días permitido para el efecto por el artículo 213 de la Carta Política.

E.  EXAMEN DE REQUISITOS DE FONDO.  

1.  El contenido general del Decreto 1837 de 2002

El Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 está integrado por una parte motiva conformada por múltiples considerandos y por una parte resolutiva conformada por cuatro artículos.  En la parte motiva se hacen afirmaciones relacionadas con los fundamentos jurídicos del decreto, con sus fundamentos fácticos, con la valoración que de ellos realizó el Presidente de la República y con el juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de policía.  Ese contenido de la parte motiva será luego confrontado con las pruebas practicadas por la Corte y sobre él se emprenderá el estudio de rigor para determinar la legitimidad o ilegitimidad de la declaratoria del estado de conmoción interior.  

Con todo, aparte de ese contenido, la Corte observa que el decreto es defectuoso pues está redactado con una serie de afirmaciones generales que por sí mismas carecen de significado jurídico.  Así, por ejemplo, se utilizan varias metáforas, expresiones adverbiales y adjetivos que, si bien pueden tener una dimensión política o retórica, resultan sustancialmente inidóneas para habilitar al Gobierno para legislar.  Estos recursos lingüísticos, si bien le imprimen un particular estilo al decreto, en manera alguna lo fundamentan pues no se dirigen a la fijación de los hechos por los que se declara el estado de conmoción interior, ni a las implicaciones de esos hechos, ni tampoco a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurarlos.

Una motivación de esta índole es irrelevante para efectos de la justificación de la declaratoria del estado de conmoción interior pues su validez constitucional no está condicionada a su contenido retórico sino a la satisfacción de los presupuestos materiales fijados por el constituyente.  Con todo, no obstante el carácter irrelevante de ese tipo de afirmaciones, es necesario que la Corte las identifique pues, pese a que carecen de significado jurídico, existe la posibilidad que de ellas se deriven medidas que impliquen un riesgo para los derechos y garantías intangibles durante el régimen constitucional de excepción, como también para el normal funcionamiento de los poderes públicos.  Tal identificación impide que a su amparo se tomen medidas excepcionales que estarían desprovistas del fundamento fáctico y jurídico exigido por la Carta.  

Del estudio del Decreto sometido a examen, la Corte infiere que las afirmaciones de contenido exclusivamente retórico o político que resultan irrelevantes para efectos de la declaratoria del estado de conmoción interior son las que aparecen en los considerandos 2° y 6°.  De acuerdo con ellas, por una parte, la Nación está sometida a un régimen de terror  "en el que naufraga la autoridad democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas" y, por otra, la situación de inseguridad ha generado  "un deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones y posibilidades de empleo de la población más pobre del país".

Debe entenderse, entonces, que estas afirmaciones de contenido retórico o político, por no orientarse al cumplimiento de los presupuestos materiales de la declaratoria de conmoción interior, no habilitan al gobierno para legislar.

2.  Examen de los presupuestos materiales

El Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 está conformado por un parte motiva integrada por 25 considerandos, no numerados, y por una parte resolutiva integrada por cuatro artículos.

En el cuadro esquemático que a continuación se incluye se indican, precedidos por el ordinal correspondiente, los considerandos inherentes a la motivación del Decreto y la clasificación que de cada uno de ellos puede hacerse teniendo en cuenta los presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior:

PRESUPUESTO FÁCTICO	PRESUPUESTO VALORATIVO	JUICIO DE SUFICIENCIA SOBRE LAS MEDIDAS ORDINARIAS DE POLICÍA
1.  Ataques cada día más frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos y a las reglas de DIH	1.  Crítica situación de inseguridad del país	8.  Debilidad del Estado para contrarrestar eficientemente las acciones terroristas con los recursos del derecho ordinario
3.  Ataques originados por la acción de bandas armadas financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión	4. Amenaza de la democracia	8.  Insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional necesaria para la expansión operativa y la modernización del equipamiento de la Policía y las Fuerzas Militares
5.  Grupos temibles por su poder financiero, capacidad tecnológica para el terror, desprecio de valores elementales		9.  Corresponde al Presidente de la República liderar las acciones necesarias para restablecer el orden público, garantizando los postulados del Estado Social de Derecho, los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
4.  Actos de terrorismo	10.  Desafío sin antecedentes propuesto por bandas criminales	10.  Necesidad de medidas extraordinarias impostergables pero eficaces
4. Actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y sus familias en todo el país	11.  Necesidad de un significativo esfuerzo tributario para realizar la inversión adicional requerida
5.  Conexión de grupos armados ilegales con grupos afines de otros países	11.  Medidas para recuperar derechos y libertades públicas
7.  Comisión de delitos de lesa humanidad	12.  Indisponibilidad de recursos y necesidad de imposición y recaudo de nuevas contribuciones fiscales
7.  Amenaza a los legítimos representantes de la democracia regional, gobernadores, alcaldes, diputados y concejales	13.  Necesidad de modificar y adicionar la ley de apropiaciones
7.  Cifra más alta de criminalidad del mundo que en el planeta se registra y que nos coloca a las puertas de la disolución social	14.  Necesidad de ampliar el pie de fuerza a disposición de la Nación
7.  Ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales	15.  Necesidad de que los operadores de sistemas de comunicación colaboren eficazmente
		16.  Necesidad de mejorar y aumentar la capacidad técnica y el equipamiento de las Fuerzas Armadas y de la Policía
		17.  Necesidad de un plan nacional de desmovilización de grupos terroristas
		18.  Necesidad de fortalecimiento de la dotación de los servicios de inteligencia, la Fuerza Pública y la Rama Judicial
		19.  Necesidad de extender la responsabilidad penal de los miembros de las organizaciones terroristas a sus cabecillas y dirigentes
		20.  Necesidad de ampliar el apoyo a fiscales, procuradores, defensores, policía judicial y defensoría
		21.  Necesidad de mecanismos de derecho procesal penal para operar eficazmente en contra de la delincuencia organizada.
		22.  Necesidad de fortalecimiento de los mecanismos de cooperación ciudadana
		23.  Necesidad de reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsión, restringir el acceso de las organizaciones delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita y de acelerar los procesos de extinción de dominio.
		24.  Necesidad de restringir la libre circulación de personas y vehículos en lugares y horas determinadas por las autoridades
		25.  Insuficiencia de atribuciones ordinarias para prevenir nuevos hechos criminales y terroristas y para conjurar la grave perturbación.

Como puede advertirse, en los considerandos 1, 3, 4, 5 y 7 se indican los hechos generadores de la alteración del orden público y en razón de los cuales se declara el estado de conmoción interior; en los considerandos 1, 4, 5, y 10 se hacen manifestaciones fruto de la valoración que de esos hechos ha realizado el Presidente de la República y, finalmente, en los considerandos 8 a 25 se hace referencia a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para contrarrestar la alteración del orden público, su intensidad y sus implicaciones.  

En seguida la Corte se ocupa del análisis de cada uno de esos presupuestos para determinar si el decreto es o no compatible con el régimen constitucional del estado de conmoción interior, es decir, si en relación con alguno de ellos el Gobierno se salió del marco trazado por la Carta.

a.  Presupuesto fáctico

1)  Determinación

En este punto, la Corte se limita al análisis de los hechos que, de acuerdo con el Decreto, pueden generar la perturbación del orden público.

Así, de acuerdo con la motivación del Decreto 1837, la perturbación del orden público en razón de la cual se declaró el estado de conmoción interior se originó en los siguientes hechos:

1.  Ataques cada día más frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos y a las reglas del Derecho Internacional Humanitario  (considerando 1).

2. Ataques originados por la acción de bandas armadas financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión  (considerando 3).

3.  Actos de terrorismo  (considerando 4)

4.  Actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y sus familias en todo el país  (considerando 4).

5.  Conexión de grupos armados ilegales con grupos afines de otros países  (considerando 5).

6.  Ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales  (considerando 7).

7.  Comisión de delitos de lesa humanidad  (considerando 7).

8.  Amenaza a los legítimos representantes de la democracia regional, gobernadores, alcaldes, diputados y concejales  (considerando 7).

9.  Colombia ha alcanzado la cifra más alta de criminalidad que en el planeta se registra.

Si se tiene en cuenta que varios de los considerandos citados se refieren a un mismo hecho generador de la perturbación del orden público, para efectos del análisis que debe realizar esta Corporación, los hechos invocados pueden organizarse de la siguiente manera:

Ataques contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violaciones a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos por parte de  "bandas armadas"  y "grupos criminales", organizados y financiados al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su participación directa y creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia colectiva.  El poder financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines de otros países o regiones y su capacidad tecnológica creciente para el terror.  

Actos de terrorismo que se han presentado durante las últimas semanas en diferentes lugares del país y ataques terroristas contra la población civil y otras autoridades nacionales y contra la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos criminales.  

Actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos armados financiados mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.

Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra.

Determinados, entonces, los hechos a los que remite el presupuesto fáctico considerado por el Presidente de la República para la declaratoria del estado de conmoción interior, procede la Corte a realizar sobre ellos el juicio de existencia correspondiente.

2.  Verificación

En este numeral se determinará la efectiva ocurrencia de los hechos invocados por el Presidente de la República y la generación, a partir de ellos, de una  alteración del orden público.

1)  Ataques contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violaciones a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos por parte de  "bandas armadas"  y "grupos criminales", organizados y financiados al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su participación directa y creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia colectiva.  El poder financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines de otros países o regiones y su capacidad tecnológica creciente para el terror.  

En relación con este primer hecho, las pruebas remitidas por el Gobierno Nacional dan cuenta de asesinatos de civiles, secuestros, extorsiones, ataques a poblaciones y retenes ilegales, entre otros delitos, cometidos durante los años 2001 y 2002 por grupos armados al margen de la ley.

Teniendo en cuenta esa situación, la Corte encuentra que del cúmulo de pruebas remitidas, procedentes de distintas dependencias, puede extractarse la siguiente información:

En el segundo semestre del año anterior se cometieron 831 asesinatos contra civiles y en lo transcurrido del presente año se han cometido ya 1.002.  De éstos 693 son imputables a los grupos armados irregulares FARC y ELN.  

En el año anterior se cometieron 3.041 delitos de secuestro y en el primer semestre de este año esa cifra es de 1.738 casos.  De estos 107 se imputan a las AUC, 472 al ELN y 511 a las FARC.

En el año 2001 se registraron 1.725 casos de extorsión, 92 imputables a las AUC, 875 a la delincuencia común, 21 al ELN y 196 a las FARC.  Y en lo que va transcurrido de este año se han cometido 595 delitos de extorsión, 55 imputables a las AUC, 404 a la delincuencia común, 17 al ELN y 2 a las FARC.  

En el segundo semestre del año anterior se cometieron 40 ataques a poblaciones.  En el primer semestre de este año se han cometido ya 28 ataques contra los municipios de Guadalupe y San Carlos, en Antioquia; Saravena, en Arauca; Aquitania y Paz del Río, en Boyacá; El Paujil y Milán, en Caquetá; Puracé, en el Cauca; Bojayá, en el Chocó; Quetame, en Cundinamarca; Calamar, en Guaviare; Oporapa y Tarquí, en el Huila; Albán, Colón, Carlosama, Funes, La Cruz, La Tola, Policarpa y Potosí, en Nariño; La Gabarra, en Norte de Santander;  Dolores, Murillo y Venadillo, en Tolima y Florida, en el Valle del Cauca.  Todas estas tomas se atribuyen a las FARC, el ELN y las AUC.

En el año 2001 se presentaron 208 retenes ilegales y en lo que va transcurrido del presente año se han cometido ya 308.  Estos comportamientos se imputan mayoritariamente a las FARC y al ELN.  De acuerdo con los elementos de convicción aducidos a la actuación, este tipo de conductas, que afectan a la población civil y que frecuentemente conllevan secuestros o enfrentamientos armados con la fuerza pública, se cometen preferentemente en fines de semana, puentes y temporadas vacacionales, que es cuando la población resulta más vulnerable, y en zonas de alto tráfico vehicular.

Como puede advertirse, entonces, el primer grupo de los hechos invocados por el Presidente de la República como generador de la perturbación del orden público se halla acreditado.

2)  Actos de terrorismo que se han presentado durante las últimas semanas en diferentes lugares del país y ataques terroristas contra la población civil y otras autoridades nacionales y contra la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos criminales.  

Con respecto a este segundo hecho, las pruebas remitidas por el Gobierno Nacional dan cuenta, por una parte, de los ataques terroristas a la infraestructura económica del Estado y, por otra, del despliegue de recientes actos terroristas.

En relación con lo primero se afirma que se han presentado ataques terroristas de los grupos alzados en armas contra la infraestructura vial, energética y de comunicaciones del país.  En relación con este punto, las conclusiones que se obtienen del cúmulo de pruebas remitidas son las siguientes:

En el caso de la infraestructura vial, en el año 2001 se presentaron 80 actos de terrorismo contra vías públicas y puentes y en lo que ha transcurrido del presente año se han cometido ya 170 atentados de esa índole.  

En el caso de la infraestructura eléctrica, en el año 2001 se presentaron 261 actos de terrorismo, particularmente contra torres de energía.  En lo que ha transcurrido del presente año se han cometido ya 412.  

En lo que ha transcurrido del presente año se han cometido ya 10 atentados terroristas contra acueductos.  En este caso se está ante una nueva modalidad de atentados contra la infraestructura económica del país.  

Y en el caso de atentados contra torres de comunicaciones, se presentaron 5 en el año 2001 y 45 en el presente año.  

Como puede advertirse, también en este caso son claros los atentados terroristas contra la infraestructura económica del país.  De acuerdo con las pruebas remitidas por el Gobierno, esos atentados terroristas son imputables a los grupos armados irregulares FARC y ELN.  

Por otra parte, en las pruebas remitidas por el Gobierno Nacional se hace referencia a los hechos ocurridos el 7 de agosto del presente año, hechos que, en una perspectiva general, son suficientemente conocidos por la opinión pública.  En relación con estos hechos la información fundamental de que se da cuenta en esas pruebas es la siguiente:

En la mañana del 7 de agosto de 2002 dos granadas para mortero impactaron en la Escuela Militar José María Córdoba de Bogotá y cuatro más lo hicieron en zonas aledañas,  dejando un total de 16 personas heridas y daños materiales en 10 inmuebles.  Las autoridades pudieron establecer que las granadas, fueron lanzadas desde un inmueble localizado en el Barrio Pontevedra de esta ciudad, en el que se encontraron 72 granadas más y una elevada cantidad de material explosivo, tubos de lanzamiento y detonadores y un radio de comunicaciones.

En las horas de la tarde de ese día, en momentos en que se cumplía la ceremonia de posesión del Presidente de la República, hicieron impacto cinco cargas explosivas en el centro de esta ciudad, dos de ellas en el Palacio de Nariño y las restantes en zonas aledañas, dejando un total de 18 personas muertas y 52 heridos y daños materiales en 15 inmuebles.

Como se lo indicó, estos hechos, en un nivel general, son de público conocimiento pues fueron ampliamente difundidos por los medios masivos de comunicación desde el momento de su ocurrencia y hasta varios días después.  En este caso se está ante una nueva modalidad, al menos en la reciente historia del país, en cuanto el atentado se dirigió contra todas las personas que participaban en el acto de posesión del Presidente de la República.

En conclusión, los atentados contra la infraestructura económica del país y la ocurrencia de hechos violentos contra una Escuela Militar del Ejército Nacional y contra el Palacio de Nariño el día 7 de agosto de 2002, como circunstancias constitutivas del segundo de los hechos referidos por el Presidente de la República como generadores de la perturbación del orden público para efectos de la declaratoria del estado de conmoción interior, también se hallan acreditados.

3) Actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos armados financiados mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.

De las pruebas remitidas por el Gobierno Nacional se infiere que en este año, y particularmente desde el mes de febrero, cuando se rompió el proceso de paz que la anterior administración adelantaba con las FARC y se retomó la zona de distensión, las autoridades locales y regionales han sido sometidas a una fuerte presión por parte de grupos alzados en armas.  Esa presión se ha reflejado en amenazas potenciales para que abandonen sus cargos y en los secuestros y homicidios que se han cometido contra ese tipo de autoridades.  Así, de esos elementos de convicción se infiere que, en lo transcurrido de este año 397 alcaldes han sido amenazados de muerte si no renuncian a sus cargos  y que 13 han sido secuestrados y 8 asesinados.  También han sido amenazados 504 concejales, 70 personeros y 10 diputados.  Además, han sido asesinados 19 concejales y personeros.

De las pruebas remitidas se infiere también que las autoridades judiciales han sido sometidas a una fuerte presión para que abandonen sus cargos.  En ese sentido, según los reportes hechos a esta Corporación, 482 juzgados se encuentran bajo situación de amenaza, 1.928 servidores judiciales han sido amenazados, 42 juzgados han sido reubicados territorialmente, 177 juzgados han sido objeto de cierre extraordinario por razones de seguridad o fuerza mayor y 77 fiscales y 98 jueces han sido amenazados.

Por lo tanto,  los actos de coacción contra mandatarios locales y seccionales y a sus familias en todo el país, como legítimos representantes de la democracia regional y las amenazas dirigidas contra servidores públicos de la administración de justicia, constituyen un hecho que también se halla acreditado.  

4)  Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra

Este hecho fue expresamente invocado por el Gobierno en la motivación de la declaratoria de conmoción interior.  Teniendo en cuenta esa circunstancia, la Corte hizo un esfuerzo por demostrar ese hecho en el proceso.  Por ello le solicitó al Gobierno la remisión de los elementos de juicio con base en los cuales hizo esa inferencia y la tomó luego como uno de los hechos generadores de la grave perturbación del orden público.

No obstante, pese al esfuerzo de la Corte, el Gobierno no remitió las pruebas que se requirieron para la demostración de tal hecho.  Con este proceder, en relación con este hecho el Gobierno incumplió el deber que le asiste de suministrar los elementos de juicio que demuestran sus afirmaciones pues los motivos invocados deben tener existencia real.

No se discute que Colombia, al igual que otros países, tiene una alto índice de criminalidad.  No obstante, no se ha demostrado que esa tasa sea la más alta que en el plantea se registra.  Ante tal situación, como se trata de un hecho que no ha sido probado, la Corte debe excluirlo como motivo de perturbación del orden público.

3)  Conclusión

De este modo, tres de los cuatro hechos generadores de la perturbación del orden público e invocados por el Gobierno Nacional para declarar el estado de conmoción interior han sido verificados pues se demostraron con documentos y cifras que revelan que sí han ocurrido en los dos últimos años.  En relación con ellos, como hay una base objetiva, tal declaratoria es legítima.  

Ello es así por cuanto se encuentran demostradas múltiples conductas delictivas imputables a grupos armados irregulares como son los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a sus derechos humanos, la violación a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y la comisión de delitos de lesa humanidad; también lo están los actos de terrorismo y los ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales y, finalmente, igual ocurre con los actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y a sus familias como legítimos representantes de la democracia regional y también a administradores de justicia.  

En cambio, el cuarto de los hechos invocados, esto es, que Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra,  no está demostrado y por ese motivo la Corte lo excluye como motivo de perturbación del orden público.

b.  Presupuesto valorativo

1)  Determinación

La valoración realizada por el Presidente de la República sobre la intensidad y las consecuencias de la alteración del orden público se evidencia en las siguientes afirmaciones que se hacen en la motivación del decreto declaratorio y que se presentan como implicaciones de tal alteración:

1.  La crítica situación de inseguridad del país  (considerando 1).

2.  La amenaza de la democracia  (considerando 4).

3.  Temibilidad de las bandas armadas por su poder financiero, capacidad tecnológica para el terror y desprecio de valores elementales  (considerando 5).

4.  Un desafío sin antecedentes propuesto por bandas criminales  (considerando 10).

Para efectos del control correspondiente a este presupuesto, la valoración realizada por el Presidente de la República sobre el presupuesto fáctico de la declaratoria de conmoción interior puede formularse de la siguiente manera:  

La alteración del orden público ha colocado al país en una crítica situación de inseguridad que constituye una amenaza para la democracia, planteándole así un desafío sin antecedentes.

2)  Ponderación

Si bien los hechos a los que se remitió el Presidente de la República para la declaratoria del estado de conmoción interior han sido verificados, para examinar el presupuesto valorativo deben realizarse dos inferencias adicionales.  En primer lugar, ¿Incurrió el Presidente en apreciación arbitraria o en error manifiesto al inferir que fue grave la alteración del orden público generada por esos hechos?.  Y, en segundo lugar, ¿Incurrió el Presidente en apreciación arbitraria o en error manifiesto al inferir que esa alteración del orden público atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana?.  Pasa la Corte a resolver estos interrogantes.

a)  La grave alteración del orden público

A pesar de la multiplicidad de enfoques de que puede ser susceptible el concepto de orden público, lo cierto es que él remite a unas condiciones necesarias para el desenvolvimiento armónico y pacífico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la realización de los derechos y el cumplimiento de los deberes correlativos.  El orden público es un supuesto de la pacífica convivencia, es el escenario de desenvolvimiento normal de las relaciones entre el poder y la libertad.  De allí que el concepto de orden público se ligue siempre a las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad requeridas para el despliegue de la vida en comunidad y para la afirmación de sus miembros como seres libres y responsables.    

Como espacio de reconocimiento de derechos y deberes, el orden público implica una referencia al sistema político y jurídico establecido pues éste es el resultado de la decisión de un pueblo de darse una organización determinada y constituye el desarrollo específico de aquella forma de organización por la que ha optado.  De acuerdo con ello, el orden público, como conjunto de condiciones requeridas para la pacífica convivencia, implica el reconocimiento del sistema jurídico como ámbito legítimo de regulación de la vida en comunidad.  De allí que el orden público constituya el espacio de reconocimiento y afirmación de las libertades bajo la cobertura racionalizadora del derecho establecido.

Cuando esas condiciones configuradoras del orden público no concurren, las personas no cuentan con las garantías necesarias para desarrollar su personalidad y para proyectarse en la sociedad de que hacen parte.  Esto es así porque la acechanza del peligro cercena la libertad e imposibilita el libre desenvolvimiento personal, familiar y social.  Personas abatidas por las circunstancias del entorno en que habitan, forzadas a sortear un cúmulo de riesgos injustificados para el desarrollo de sus atributos más inherentes, compelidas a alterar su ritmo de vida y el de los suyos, no es, en manera alguna, la pretensión del orden constituido.  De allí que cuando el orden público se altera, surja para el Estado, el deber de restaurarlo pues hasta tanto no lo haga, es incierta la realización de los derechos y la afirmación de la vida digna de sus ciudadanos.  En ese contexto, ya que el orden público suministra el escenario requerido para el desenvolvimiento de la vida en comunidad, es comprensible que sea el Presidente de la República el encargado de conservarlo en todo el territorio y de restablecerlo cuando fuere turbado.

En este contexto, deben plantearse aquí varios interrogantes:  ¿Los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a sus derechos humanos, la violación de las reglas del Derecho Internacional Humanitario y la comisión de delitos de lesa humanidad por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión, alteran gravemente las condiciones de seguridad y tranquilidad en el territorio colombiano?  ¿Esa grave alteración también se presenta en razón de los ataques terroristas cometidos contra la infraestructura económica del país y en los atentados cometidos el 7 de agosto de este año?  ¿Igual apreciación puede hacerse en razón de la coacción a que se ha sometido a los mandatarios locales y seccionales para forzarlos a renunciar a la investidura que ejercen?

Para la Corte, la respuesta a estos interrogantes es positiva.  Lo es porque, si bien el orden público puede afectarse gravemente por una amplia gama de motivos, hechos como los referidos evidencian el desbordamiento del conflicto armado que padece el país e incorporan a él ya no solo a las instituciones sino también al personal civil que, por principio, es ajeno a él.  Ello evidencia la vulnerabilidad institucional y civil ante los ataques de grupos armados irregulares y genera un estado de inseguridad e intranquilidad públicas que constituyen la negación del orden público como supuesto de equilibrio social.

En efecto, los asesinatos cometidos contra la población civil, los secuestros individuales y colectivos de personas indefensas, los ataques indiscriminados contra poblaciones concebidas como botines de guerra, la multiplicación de los retenes ilegales, los atentados contra la infraestructura económica del país que han llegado el punto de poner en peligro la prestación de servicios públicos esenciales, la extensión de tales atentados a instalaciones vitales como los acueductos, los atentados dirigidos contra el centro del poder político y la coacción dirigida contra cientos de alcaldes, concejales, personeros, jueces y fiscales, son circunstancias que tienen la capacidad suficiente para agitar aún más el tenso desenvolvimiento de la realidad nacional y de alterar gravemente el orden público.

Ese cúmulo de situaciones comportan ya no sólo un serio cuestionamiento de las instituciones, al que por mucho tiempo no ha sido ajeno nuestro país,  sino el desconocimiento de la intrínseca valía de los seres humanos.  De allí que la dignidad de éstos se escamotee y se asuma como un recurso más al servicio de los propósitos que cada grupo armado irregular persigue.  Por tanto, con el despliegue de todos esos comportamientos no solo se está desconociendo la validez del ordenamiento jurídico y político establecido, sino, lo que es más, con los atentados indiscriminados contra la población civil, se están socavando los cimientos que le sirven de fundamento.  De allí la potencia lesiva de los hechos aducidos por el Gobierno Nacional y su capacidad para alterar gravemente el orden público.

En este contexto, se impone concluir que el Presidente de la República, al apreciar que los hechos invocados en la motivación del decreto declaratorio del estado de conmoción interior generaron una grave alteración del orden público no incurrió en apreciación arbitraria ni en error manifiesto.    

b)  El atentado inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana

El juicio que sobre este elemento realiza la Corte se limita a determinar si el Presidente de la República, al apreciar que la grave alteración del orden público atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, incurrió en apreciación arbitraria o error manifiesto.

En esa dirección, se debe tener en cuenta que las graves alteraciones del orden público no siempre tienen las implicaciones requeridas para poner en peligro la existencia misma de una democracia constitucional.  El que esas graves alteraciones del orden público no sean deseables no impide que efectivamente se presenten y de allí por qué en tales casos deba acudirse a las herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado de derecho para superarlas.  Esto es entendible pues el régimen político y jurídico no puede ser ajeno a las tensiones sociales en cuanto ellas hacen parte de la misma dinámica social.  Por ello, todo ordenamiento jurídico contempla, dentro de su normalidad institucional, herramientas adecuadas para afrontar y superar esos retos.

Esta reflexión es aquí de especial importancia en cuanto la realidad colombiana ha estado ligada a una reiterada y grave alteración del orden público.  A nadie escapan las incidencias del conflicto armado que aqueja al país desde hace décadas.  Ese conflicto ha implicado un alto costo humano, social, económico y político; ha condicionado la convivencia de los colombianos en ya varias generaciones; ha implicado retos institucionales; para atenderlo se han formulado y reformulado las agendas públicas; se ha diseñado y rediseñado buena parte de la normatividad legal; etc.

Pero que esas sean las particularidades de la realidad nacional, esto es, la frecuente y grave alteración del orden público, no constituye un argumento suficiente para darle curso al derecho constitucional de excepción.  De allí que la sola referencia al conflicto armado colombiano no pueda legitimar una declaratoria de un estado de conmoción interior y la consecuente necesidad de establecer si en el caso presente se advierte en ese conflicto un elemento adicional que legitime esa declaratoria.  Tal elemento adicional remite a la apreciación que el Presidente de la República hace acerca de las implicaciones del presupuesto fáctico invocado y en virtud de la cual establece que ese presupuesto atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

De acuerdo con ello, ya en relación con los hechos demostrados a los que se atribuye la grave alteración del orden público, la Corte advierte que los asesinatos de civiles son una de las manifestaciones de ese conflicto que con más nitidez evidencia su degradación no sólo por involucrar a personas indefensas que son ajenas a él sino por los mecanismos a que se acude para perpetrar tales asesinatos, mecanismos muchas veces atroces y dirigidos contra una multiplicidad de víctimas.  Igual ocurre con los delitos de secuestro y extorsión pues desde hace muchos años se constituyeron en una de las alternativas de financiación más socorridas de los grupos armados irregulares al punto que se generó una sensibilidad institucional y social tal que en varias oportunidades ha dado lugar a una drástica regulación penal e incluso a la expresa exclusión de esos delitos de los beneficios previstos para los delitos políticos.  Similar es la situación que se presenta con las tomas de poblaciones pues desde hace más de una década hechos de esta índole se vienen presentando y durante todo ese tiempo han evidenciado las limitaciones institucionales existentes y que impiden una reacción oportuna de la fuerza pública, con la grave implicación de quedar esas poblaciones a merced de los grupos irregulares que las toman por asalto.  En el mismo sentido, los atentados dirigidos contra la infraestructura vial, eléctrica y de comunicaciones del país y sus nocivas consecuencias en la economía nacional tampoco constituyen una práctica novedosa.  Mucho menos los son los atentados terroristas o las amenazas y los atentados dirigidos contra autoridades administrativas y judiciales.

De este modo, en manera alguna se trata de hechos sobrevinientes pues todas ellas son situaciones que de tiempo atrás afectan a la sociedad colombiana.  No obstante, no puede perderse de vista que a pesar de tratarse de hechos arraigados en la historia del conflicto armado que afronta el país, las dimensiones que esos comportamientos adquirieron últimamente, fundamentalmente tras la ruptura del proceso de paz, les dan unas implicaciones completamente diferentes.  Es cierto, todas esas modalidades delictivas tienen un profundo contenido de lesividad y plantean un palmario desconocimiento de los valores mínimos que posibilitan la pacífica convivencia.  Pero, no obstante ese contenido de antijuridicidad, esas conductas pueden redefinirse por sus autores a partir de una nueva dimensión que los lleva a alentarse de unos nuevos propósitos, a modificar sustancialmente las circunstancias de su comisión y, en consecuencia, a generar unas implicaciones que en el anterior marco eran inconcebibles.

  

En efecto, la intensificación de esos comportamientos ha sido tal que ha llegado al punto de afectar la estabilidad institucional pues no puede desconocerse que hechos como la toma del municipio de Bojayá, en el Chocó, en los que dos grupos que hacen parte de los protagonistas del conflicto armado, atacaron con armas no convencionales las instalaciones de la iglesia en la que se había refugiado la población civil, con total desprecio por la vida y la integridad de todas las personas que allí habían acudido en búsqueda de protección, para dejar más de un centenar de muertos y heridos; o como el secuestro indiscriminado de altos funcionarios estatales, muchas veces reteniéndoles en el centro de su figuración democrática, por citar sólo algunos, le dan una nueva dimensión a la alteración del orden público.  Si bien se trata de hechos lastimosamente conocidos por la historia reciente del país, una valoración razonable permite advertir en ellos una intensificación, un recrudecimiento de la violencia de tal magnitud, que afecta directamente la estabilidad de las instituciones, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.  Como ha tenido oportunidad de indicarlo esta Corporación, si bien se trata de situaciones crónicas, el hecho de revestirse repentinamente de grados de intensidad inusitados difusos en todo el territorio nacional o localizados en una zona determinada[45], los rodea de la entidad requerida para legitimar, desde el punto de vista del presupuesto valorativo, la declaratoria del estado de conmoción interior.

Esto es así por cuanto las implicaciones que el constituyente exige del presupuesto fáctico del estado de conmoción interior no pueden derivarse únicamente de hechos sobrevinientes, ni de la acumulación de hechos de una misma índole, sino también del despliegue de hechos que ya venían cometiéndose pero que inusitadamente adquieren mucha mayor intensidad.  Esto es, el presupuesto valorativo puede satisfacerse a partir de consideraciones no sólo cuantitativas sino también cualitativas pues la excepcionalidad de la situación y de sus implicaciones no puede radicar únicamente en la violencia en sí misma considerada sino también en la intensidad, en la escalada excepcional que en ella se advierta.  Como lo plantea el Procurador General de la Nación, la Constitución no condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a hechos nuevos sino a hechos excepcionales que entrañen grave riesgo para la democracia; hechos con poder expansivo, con mayor capacidad desestabilizadora; hechos indiscriminados, con mayor potencia lesiva y mayor cobertura.

En ese marco, el atentado terrorista ocurrido el 7 de agosto de este año contra el Palacio de Nariño tiene una clara capacidad desestabilizadora.  Ello es así porque no sólo se trató de un ataque dirigido contra el centro del poder público constituido a instancias del ejercicio democrático, sino que además se concibió como un plan con una alta capacidad destructiva que sólo por circunstancias ajenas a la voluntad de sus gestores no pudo consumarse.  De ese modo, la seguridad y la tranquilidad, como contenidos materiales del orden público, se vieron sustancialmente alteradas pues no sólo se puso en un riesgo efectivo lo más representativo del poder instituido sino que también se puso en duda la capacidad del Estado para garantizar la seguridad de los coasociados.

Además, sin desconocer la capacidad desestabilizadora de la grave perturbación del orden público generada por los hechos citados en precedencia, esta Corporación encuentra particularmente relevante en ese campo el reto que para la democracia colombiana implica la amenaza sistemática y generalizada de las autoridades locales y regionales, particularmente los alcaldes.  Esto es así porque en el Estado constitucional, democrático, pluralista y participativo existe una articulación armónica entre los fundamentos, principios, fines y valores institucionales; las funciones y servicios a cargo del Estado, y la organización institucional que se prevea para tales propósitos.

En Colombia, son fines y valores del Estado social de derecho, entre otros, el fortalecimiento de la unidad de la nación; asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y al paz; estar al servicio de la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación. Por su parte, son principios del Estado descentralizado, democrático y participativo, la primacía de los derechos inalienables de la persona, la supremacía de la Constitución y la soberanía popular.    

En ese entorno, el municipio es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado; tiene a su cargo la atención de un importante conjunto de funciones, obras y servicios vitales para el progreso local y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y constituye además el escenario de debate y participación democrática por excelencia, por cuanto a partir del municipio se consolida la vocación democrática del Estado.   

Por su parte, en la administración local se presenta, con carácter más vinculante que en otros niveles del Estado, la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, la concreción de los anhelos de participación política de la población, la presencia democrática del Estado y la consolidación del control ciudadano a la gestión pública. De tal suerte que las primeras y más inmediatas respuestas del Estado a las necesidades fundamentales de la comunidad corresponde atenderlas al municipio.

A su vez, las estrategias más aconsejables para dar cumplimiento a las funciones y fines del Estado son la descentralización y la autonomía territorial. Este modelo de Estado privilegia la toma de decisiones en el lugar donde es más óptima la consecución de la información y donde la comunidad más percibe la presencia del Estado, es decir, el municipio.

La alcaldía forma parte de los presupuestos de la organización y actuación democrática del modelo de Estado adoptado en la Constitución Política, que privilegia la autonomía territorial como ejercicio del derecho a la escogencia de sus autoridades.  Y el alcalde personifica este modelo de Estado en el orden territorial puesto que es la autoridad más próxima a la población, que tiene su origen en la voluntad popular y está comprometido con ella no sólo a través del mandato en él depositado sino también en cuanto es integrante de la comunidad local que representa.

En atención a esa doble dimensión, el alcalde es reflejo y a la vez fundamento del Estado democrático y participativo. Por lo tanto, se le exige mantener contacto directo con la comunidad, de tal suerte que le permita pulsar el ritmo de la vida social, económica y cultural del municipio, para detectar las necesidades insatisfechas de su comunidad, para diseñar las políticas y estrategias requeridas en consideración a las especificidades del entramado socio-económico de su municipio. Así, la inmediatez se convierte en un principio fundamental para el cumplimiento eficiente de la función administrativa en el orden local.

Pero el alcalde, además de ser el representante de la comunidad local ante instancias seccionales y nacionales, es igualmente el responsable de la concreción de las políticas y planes institucionales, diseñados con la participación de los diferentes niveles del Estado para ser puestos en práctica a instancias suyas.  El alcalde se erige como el representante más directo y visible de los intereses de la población y que mejor los canaliza hacia otras esferas públicas. Entonces, la institucionalización está diseñada de tal forma que hace imprescindible la actuación constante del alcalde en la gestión de los asuntos locales.

De esta forma, para garantizar la legitimidad institucional en un Estado constitucional y democrático, no es suficiente la existencia de autoridades locales. Se exige además su presencia y participación directa en los procesos a cargo de la entidad territorial, las cuales redundan no sólo en una gestión más eficiente sino también en el fortalecimiento del sentido de pertenencia que la comunidad tenga de las instituciones locales, en particular, y del Estado, en general.  

Ante estas circunstancias, en el Estado democrático, pluralista y participativo no son desdeñables los peligros que ofrece la afectación de los escenarios propios e institucionales de actuación del alcalde. Es decir que, cuando se altera el ámbito funcional de este servidor público, se trastoca la institucionalidad en su conjunto, pues el alcalde es la autoridad por excelencia de la entidad fundamental de la organización política y administrativa del Estado: el municipio.

Por ello, toda circunstancia que impida, amenace o condicione indebidamente el cumplimiento de los objetivos de los mandatarios locales, no repercute de manera aislada en uno u otro municipio en particular, sino que trasciende la legitimidad institucional en su conjunto y pone en grave riesgo la estabilidad institucional y democrática al erosionar los fundamentos, principios y valores sobre los que se da la legítima existencia del Estado.

Así, al amenazar a los alcaldes de todos los municipios del país y al particularizar esas amenazas en relación con 397 de ellos, se está agrediendo la esencia de la democracia colombiana pues uno de los más afortunados rumbos institucionales de nuestro régimen consistió en dar el paso de una democracia nominal entendida como representación a una democracia real asumida como participación.  Y la figura más emblemática de esa transformación es el alcalde municipal pues, como se ha visto, es el representante del municipio como la unidad territorial sobre la que se cimienta el Estado constituido, es quien encarna el contacto directo entre la esfera pública y la esfera privada, es el más legítimo canal de expresión democrática en las entidades territoriales.  De allí que amenazar a los alcaldes y forzarlos a renunciar equivale a romper esos canales de expresión democrática y dejar en la penumbra el mandato popular por él recibido.  Forzar la renuncia de 397 alcaldes es desconocer la concepción democrática del poder público en Colombia, es levantarse contra la decisión madura y razonable de las comunidades de comprometerse con sus propios destinos regionales.

En este contexto, encuentra la Corte que a la perturbación del orden público invocada pueden atribuírsele implicaciones consistentes en atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.  Por lo tanto, se impone concluir que el Presidente de la República, al apreciar que los hechos invocados en la motivación del decreto declaratorio del estado de conmoción interior tienen esas implicaciones, no incurrió en apreciación arbitraria ni en error manifiesto.  

3)  Conclusión

Así, la aplicación del juicio objetivo de ponderación a la valoración que el Presidente de la República ha realizado respecto de los hechos a los que imputa la alteración del orden público, conduce a la Corte a concluir que él le atribuye al presupuesto fáctico unas implicaciones que resultan coherentes en el actual contexto del orden público en Colombia.

Esto es así porque la apreciación que hizo el Presidente de la República sobre la gravedad de los hechos y su potencial para atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, no se salió de los márgenes constitucionales pues se ha presentado una intensificación y una expansión del conflicto armado y de la violación a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario de dimensiones excepcionales.  Los fenómenos de perturbación del orden público representan un cambio cualitativo, no sólo cuantitativo, en la naturaleza de los hechos de violencia que se han traducido en ataques indiscriminados contra la población civil, así como en atentados selectivos contra dignatarios del Estado de todos los niveles y contra líderes legítimos de la sociedad civil, debido a un aumento en la capacidad de los grupos armados al margen de la ley.

En suma, la Corte concluye que el Presidente de la República ejerció dentro de los amplios márgenes establecidos por la Constitución, la facultad discrecional que le asiste de apreciar la gravedad de la perturbación del orden público y si ésta constituye una amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana pues tal apreciación no ha sido arbitraria ni tampoco en ella se ha incurrido en error manifiesto.  

c)  Juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía

1)  Determinación

Las siguientes manifestaciones, contenidas en la motivación del Decreto 1837 de 2002, plantean la apreciación del Presidente de la República sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para superar la grave perturbación del orden público:

1.  Debilidad del Estado para contrarrestar eficientemente las acciones terroristas con los recursos del derecho ordinario  (considerando 8).

2.  Insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional necesaria para la expansión operativa y la modernización del equipamiento de la Policía y las Fuerzas Militares  (considerando 8).

3.  Corresponde al Presidente de la República liderar las acciones necesarias para el restablecimiento del orden público  (considerando 9).

4.  Necesidad de medidas extraordinarias impostergables pero eficaces  (considerando 10).

5.  Necesidad de un significativo esfuerzo tributario para realizar la inversión adicional requerida  (considerando 11).

6.  Medidas para recuperar derechos y libertades públicas  (considerando 11).

7.  Indisponibilidad de recursos y necesidad de imposición y recaudo de nuevas contribuciones fiscales  (considerando 12).

8.  Necesidad de modificar y adicionar la ley de apropiaciones  (considerando 13).

9.  Necesidad de ampliar el pie de fuerza a disposición de la Nación  (considerando 14).

10.  Necesidad de que los operadores de sistemas de comunicación colaboren eficazmente  (considerando 15).

11.  Necesidad de mejorar y aumentar la capacidad técnica y el equipamiento de las Fuerzas Armadas y de la Policía  (considerando 16).

12.  Necesidad de un plan nacional de desmovilización de grupos terroristas  (considerando 17).

13.  Necesidad de fortalecimiento de la dotación de los servicios de inteligencia, la Fuerza Pública y la Rama Judicial  (considerando 18).

14.  Necesidad de extender la responsabilidad penal de los miembros de las organizaciones terroristas a sus cabecillas y dirigentes  (considerando 19).

15.  Necesidad de ampliar el apoyo a fiscales, procuradores, defensores, policía judicial y defensoría  (considerando 20).

16.  Necesidad de mecanismos de derecho procesal penal para operar eficazmente en contra de la delincuencia organizada  (considerando 21).

17.  Necesidad de fortalecimiento de los mecanismos de cooperación ciudadana  (considerando 22).

18. Necesidad de reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsión, restringir el acceso de las organizaciones delincuencias a los activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita y de acelerar los procesos de extinción de dominio  (considerando 23).

19.  Necesidad de restringir la libre circulación de personas y vehículos en lugares y horas determinadas por las autoridades  (considerando 24).

20.  Insuficiencia de atribuciones ordinarias para prevenir nuevos hechos criminales y terroristas y para conjurar la grave perturbación  (considerando 25).

Para efectos del control que le incumbe a la Corte, estas múltiples referencias al juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de policía pueden plantearse de la siguiente manera:

Insuficiencia de las atribuciones ordinarias del Presidente de la República para conjurar la grave perturbación del orden público  (considerandos 8 y 25).

Insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional necesaria para superar la grave perturbación del orden público  (considerandos 8 y 12).  

Necesidad de medidas extraordinarias, impostergables y eficaces para recuperar derechos y libertades públicas  (considerandos 10 y 11).  

2.  Ponderación

El conjunto de facultades con que cuenta la administración para mantener y restablecer el orden público, en cuanto condiciones que permiten el normal desenvolvimiento de la vida en comunidad, es lo que constituye el poder de policía.  Éste, si bien como poder primigenio corresponde al Congreso de la República, remite a unas facultades que en el orden nacional reposan en el Presidente de la República y tienen dos fundamentos constitucionales.  Uno de carácter ordinario, determinado por el artículo 189.4 de la Carta, y otro de índole extraordinaria, determinado por el derecho constitucional de excepción.  

Ya que el Presidente sólo puede ejercer las atribuciones extraordinarias que le concede el estado de conmoción interior ante la insuficiencia de las facultades ordinarias de policía para superar la grave perturbación del orden público, él tiene la atribución de realizar un juicio sobre la suficiencia de tales facultades ordinarias.  Pero como esa atribución no es absoluta sino limitada, la Corte, a través de un juicio objetivo de ponderación, debe determinar la razonabilidad o irrazonabilidad de esa apreciación del Presidente, esto es, debe establecer si incurrió en una apreciación arbitraria o en error manifiesto.  Tal juicio debe realizarse partiendo de los hechos que concurren a la configuración del presupuesto fáctico y de la valoración presidencial que de ellos se ha hecho y circunscribiendo el examen a la exigencia de una valoración razonable de la necesidad de acudir a facultades excepcionales.  Para ello se debe partir de los distintos elementos del juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía.

a)  Evaluación mínima de la apreciación presidencial sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía

Entre las atribuciones ordinarias con que cuenta el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y como responsable de la conservación y restablecimiento del orden público, se encuentran, entre otras, la concesión de permisos cuando un reglamento de policía ha establecido una prohibición de carácter general; la emisión de órdenes claras, precisas, motivadas, escritas y fundadas en leyes o reglamentos y dirigidas a los particulares con la finalidad de mantener o restablecer el orden público; el empleo de la fuerza cuando sea estrictamente necesario, se lo haga de manera proporcionada y por el tiempo requerido para el restablecimiento del orden público; la utilización del servicio público de policía; la realización de capturas y allanamientos con sujeción a la Constitución y a la ley y, finalmente, la asistencia de la fuerza militar cuando la alteración del orden público no pueda ser conjurada con el concurso del cuerpo armado de policía.

En ese marco, es claro que, para la superación de la grave alteración del orden público que afecta al país y que ha socavado la estabilidad institucional, las atribuciones ordinarias de policía resultan limitadas pues ellas no están diseñadas para afrontar situaciones agudas de crisis institucional como las invocadas en la declaratoria del estado de conmoción interior.  Todas esas medidas tienen un ámbito de eficacia determinado por aquellas alteraciones del orden público que hacen parte de la dinámica social y que imponen, para su superación, el ejercicio legítimo de la facultad de restringir el ejercicio de los derechos.  

En ese sentido, el giro cualitativo dado por la delincuencia organizada y el terrorismo y la masiva e indiscriminada amenaza de las autoridades democráticas locales y regionales imponen la reconsideración de las estrategias estatales concebidas para el mantenimiento y el restablecimiento del orden público en circunstancias de normalidad institucional.  No se discute que hechos similares a los ahora invocados, desde hace mucho tiempo hacen parte de la realidad nacional y de allí por qué se afirme que en Colombia se vive una anormalidad estructural y que es necesario que hechos de esa índole se aborden con las políticas permanentes y generales del Estado y mediante el despliegue de las facultades ordinarias de policía del Presidente de la República.  No obstante, así como se reconoce que esos hechos, pese a la frecuencia con que se cometen, han adquirido una intensidad inusitada, esto es, se han revestido de una nueva dimensión cualitativa, en ese mismo sentido debe inferirse que las herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado para hacer frente a ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo deben ser también potenciadas.  

Hechos como los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, los delitos de lesa humanidad, los actos de terrorismo y los actos de coacción a mandatarios regionales y nacionales, en razón del giro cualitativo que en ellos se advierte, tienen un grado tal de afección del orden público y de incidencia sobre la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueden contrarrestarse con el simple ejercicio de las facultades de policía que ordinariamente le asisten al Presidente de la República.  

Esos hechos han resultado tan particularmente lesivos de la estabilidad institucional que incluso tal entidad ha sido percibida no sólo por la población y la opinión pública nacionales, sino también por la comunidad internacional.  En este sentido, es significativo que la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en razón de la proliferación de amenazas contra las autoridades locales, haya urgido al Estado colombiano "adoptar las medidas necesarias y oportunas que garanticen la vida de los servidores públicos, la adecuada administración de los municipios colombianos, y el acceso de la población civil a las instituciones y mecanismos de protección de sus derechos y libertades fundamentales"[46]  y que con ocasión de los hechos ocurridos el 7 de agosto de 2002 no sólo haya reiterado su preocupación por la situación de los derechos humanos en nuestro país sino que haya expresado que  "el clima de tensión e incertidumbre generado por estos hechos sólo contribuye a perturbar la estabilidad institucional del país, con grave detrimento de la democracia en Colombia".

Como puede advertirse, concurren suficientes elementos de juicio que afirman la razonabilidad con que el Presidente de la República apreció la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para afrontar la grave alteración del orden público que afecta al país.  

b)  Medidas requeridas

Este elemento del juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias también es satisfecho por el Decreto 1837 de 2002 pues en él se refieren genéricamente las medidas que el Presidente de la República estima necesarias para la superación de la crisis.  Las medidas que se anuncian son:

Imposición y recaudo de nuevas contribuciones fiscales  (considerando 12).

Modificación y adición de la ley de apropiaciones  (considerando 13).

Mejorar y aumentar la capacidad técnica y de equipamiento de la Fuerza Pública y ampliación del pie de fuerza  (considerandos 8, 14, 16 y 18).

Adopción de mecanismos de derecho penal y procesal penal y de fortalecimiento de la rama judicial  (considerandos 18, 19, 20, 21, 22 y 23).

Promoción de la colaboración de los operadores de sistemas de comunicación  (considerando 15).

Adopción de un plan de desmovilización de grupos terroristas (considerando 17).

Reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsión, restringir el acceso de las organizaciones delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita y acelerar los procesos de extinción de dominio  (considerando 23).

Restricción de la libre circulación de personas y vehículos por determinados lugares y horas  (considerando 24).

Con este proceder, el Gobierno ha definido las áreas temáticas alrededor de las cuales ejercerá las facultades excepcionales que le confiere el estado de conmoción interior con miras a la superación de la crisis.  Esa relación genérica de las medidas requeridas constituye una delimitación del ámbito que será objeto de regulación legislativa excepcional durante la vigencia de la conmoción interior.    

c)  Conexidad teleológica con las causas de la perturbación

En un nivel general, propio del análisis del tercer presupuesto material de la declaratoria del estado de conmoción interior, la Corte encuentra que entre las áreas temáticas identificadas por el Gobierno con miras al ejercicio de sus facultades excepcionales y las causas de la perturbación del orden público existe conexidad teleológica.

En efecto.  Sin forzar la razón, las medidas anunciadas se pueden relacionar con los tres hechos generadores de la grave perturbación del orden público que fueron demostrados por el Gobierno en este proceso y se muestran como mecanismos genéricamente orientados a su conjuración en tanto se dirigen, entre otras cosas, al fortalecimiento de la Fuerza Pública y de la rama judicial y a la generación de los recursos económicos necesarios para atender esos frentes.

En ese contexto, si la finalidad que se pretende es la conjuración de la grave perturbación del orden público y de sus implicaciones, las medidas excepcionales que se anuncian, desde una perspectiva general, se muestran idóneas en cuanto medios para realizar ese propósito.  

d)  Indicación general de las libertades que resulta necesario restringir

Como se lo ha expuesto, entre las facultades conferidas al ejecutivo por el derecho constitucional de excepción se encuentra la de limitar el ejercicio de algunos derechos.  No obstante, ya que la sola declaratoria del estado de excepción no implica necesariamente restricción de derechos y dada la incidencia que una medida de ésta índole tiene en el desenvolvimiento de la vida en comunidad, cuando se vaya a hacer uso de ella es necesario que se identifiquen genéricamente las libertades que serán restringidas por los decretos legislativos de desarrollo.  

El decreto de cuya revisión se trata también satisface esta exigencia pues en él se anuncia la necesidad de restringir la libre circulación de personas y vehículos en lugares y horas determinadas por las autoridades.  Por lo tanto, ésta y no otras libertades fundamentales, podrá ser afectada por los decretos legislativos de desarrollo.

3.  Conclusión

De lo expuesto se infiere que el Presidente de la República, al realizar un juicio de suficiencia sobre las atribuciones ordinarias de policía, no incurrió en apreciación arbitraria ni tampoco en error manifiesto.  Por el contrario, el Presidente se ciñó a la Constitución Política cuando consideró que sus atribuciones ordinarias eran insuficientes para conjurar la grave perturbación del orden público  (considerandos 8 y 25 del Decreto 1837 de 2002)  y que se necesitaban medidas extraordinarias, impostergables y eficaces para recuperar los derechos y las libertades públicas  (considerandos 10 y 11).  

En este marco, la Corte infiere que el Decreto de declaratoria del estado de conmoción interior supera el juicio objetivo de ponderación propio del tercer presupuesto material impuesto por la Carta.

No obstante, la declaración de exequibilidad de la enunciación de dichos temas, así como de los considerandos donde se anuncian genéricamente las medidas necesarias para superar dicha insuficiencia, en ningún caso constituye un aval de la Corte a los decretos de desarrollo legislativo de la conmoción interior.  Estos decretos serán juzgados uno por uno para corroborar si respetan la Constitución Política, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.  

En especial la Corte estima que las medidas adoptadas al amparo del estado de conmoción interior debe respetar lo establecido en el inciso 2° del artículo 213 de la Carta que dispone que éstas sólo pueden ser  "las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos", criterio constitucional desarrollado en los artículo 8 al 14 de la Ley Estatutaria ya citada  (principio de justificación expresa de la limitación de cada derecho, principio de finalidad, principio de necesidad, principio de motivación, principio de incompatibilidad con las leyes ordinarias, principio de proporcionalidad, principio de no discriminación y principio de subsidiaridad).

F.  CONSIDERANDO FINAL  

De acuerdo con la motivación precedente, la Corte concluye lo siguiente:

1.  La declaratoria del estado de conmoción interior es exequible, pues del estudio de los considerandos del decreto y las pruebas aportadas por el Gobierno, se constató que existía una perturbación del orden público en el país.

2.  La Corte reconoce la competencia del Presidente de la República para apreciar tanto la gravedad de dicha perturbación como si ésta constituye una amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

3.  La Corte considera, sin embargo, que dicha competencia no puede ser ilimitada ni arbitraria.

4.  Para la Corte, el Presidente de la República ejerció su facultad discrecional dentro de los márgenes establecidos por la Constitución y no encontró ningún error manifiesto respecto de la apreciación sobre la gravedad de la perturbación y sus implicaciones frente al sistema democrático del país.

5.  También la Corte reconoce que le compete al Presidente de la República hacer un juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios a disposición de las autoridades de policía para hacerle frente a la situación de perturbación, pero reafirma que dicha competencia tampoco es absoluta ni arbitraria y que no puede incurrir en error manifiesto.  El Presidente debe, además, respetar los criterios establecidos en la Constitución, los Tratados Internaciones sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

6.  Los múltiples hechos mencionados en el decreto declaratorio como causas de la perturbación del orden público, se agrupan en cuatro categorías, así:

a)  Ataques contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violaciones a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos por parte de  "bandas armadas"  y "grupos criminales", organizados y financiados al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su participación directa y creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia colectiva.  El poder financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines de otros países o regiones y su capacidad tecnológica creciente para el terror.  

b)  Actos de terrorismo que se han presentado durante las últimas semanas en diferentes lugares del país y ataques terroristas contra la población civil y otras autoridades nacionales y contra la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos criminales.  

c)  Actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos armados financiados principalmente mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.

d) Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra.

De esas cuatro categorías las tres primeras se estiman probadas, pues se demostraron con documentos y cifras que revelan que sí han ocurrido en los dos últimos años. En cambio respecto de la última, se concluye que el Gobierno no probó la afirmación contenida en el decreto.  Ante tal situación, como se trata de un hecho que no ha sido probado, la Corte lo excluye como causa de perturbación del orden público.

7.  En cuanto a la apreciación que hizo el Presidente de la República sobre la gravedad de los hechos y su potencial para atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, la Corte constata que el Presidente no se salió de los márgenes constitucionales.  Ello es así puesto que se ha presentado una intensificación y una expansión del conflicto armado y de la violación de los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario de dimensiones excepcionales y que los fenómenos de perturbación del orden público representan un cambio cualitativo, no solo cuantitativo, en la naturaleza de los hechos de violencia que se ha traducido en ataques indiscriminados contra la población civil, así como en atentados selectivos contra dignatarios del Estado de todos los niveles y contra líderes legítimos de la sociedad civil, debido a un aumento en la capacidad de los grupos armados al margen de la ley fruto de diferentes factores analizados en esta sentencia.

8.  En cuanto al juicio que debe hacer el Presidente sobre la suficiencia o insuficiencia de los medios ordinarios de las autoridades de policía, la Corte estima que éste fue realizado de conformidad con la Constitución puesto que en el decreto declarativo hay múltiples considerandos en los cuales se afirma que éstos son insuficientes y que además se señalan los temas específicos respecto de los cuales el Presidente encontró dicha insuficiencia.  No obstante, la declaración de exequibilidad de la enunciación de dichos temas, así como de los considerandos donde se anuncian genéricamente las medidas necesarias para superar dicha insuficiencia, en ningún caso constituye un aval de la Corte a los decretos de desarrollo de la conmoción interior, los cuales serán juzgados uno por uno para corroborar que respeten la Constitución Política, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.  En especial, la Corte estima que dichas medidas adoptadas al amparo de la conmoción interior deben respetar lo establecido en el inciso 2º del artículo 213 de la Constitución que dispone que éstas sólo pueden ser  "las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos", criterio constitucional desarrollado en los artículos 8 al 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción  (principio de justificación expresa a la limitación de cada derecho, principio de finalidad, principio de necesidad, principio de motivación, de incompatibilidad con las leyes ordinarias, principio de proporcionalidad, principio de no discriminación y principio de subsidiaridad).

9.  La Corte considera también que el estado de conmoción interior es una expresión del Estado de derecho y, en consecuencia, está sometido a la Constitución, a los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos con los cuales sea compatible, a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y a controles internos e internacionales.

10.  El Decreto 1837 de 2002 contiene afirmaciones de contenido retórico o político que por no orientarse al cumplimiento de los presupuestos materiales de la declaratoria de conmoción interior, no habilitan al gobierno para legislar.  Tales afirmaciones aparecen en los considerandos 2º y 6º del decreto y de acuerdo con ellas, la Nación está sometida a un régimen de terror  "en el que naufraga la autoridad democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas" y, por otra, la situación de inseguridad ha generado  "un deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones y posibilidades de empleo de la población más pobre del país".

VII.  DECISIÓN

Entonces, como el Decreto 1837 de 2002 cumple los requisitos formales y los presupuestos materiales impuestos por la Carta Política, y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 1° del decreto en los términos expuestos considerando final de este pronunciamiento.

También declarará exequible el artículo 2° del Decreto 1837 de 2002 pero bajo el entendido que el control político que ejerce el Congreso de la República no se limita únicamente al informe del Gobierno Nacional sobre las razones que condujeron a la declaratoria del estado de conmoción interior, sino que, en los términos del artículo 39 de la Ley 137 de 1994, se extiende también a los demás decretos y medidas administrativas que dicte con base en tal declaratoria.

De otro lado, declarará inexequible el artículo 3° del Decreto 1837 de 2002 en cuanto excluye del control de la Corte el decreto declaratorio del estado de conmoción interior, con violación de los artículos 214.6 y 241.7 de la Carta.

Finalmente, declarará exequible el artículo 4° del Decreto 1837 de 2002.

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLE,  en los términos expuestos en el considerando final de esta sentencia, el artículo 1° del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002.

SEGUNDO.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° del Decreto 1837 de 2002, bajo el entendido que el control político que ejerce el Congreso de la República no se limita al informe del Gobierno Nacional sobre las razones de la conmoción, sino que se extiende a los demás decretos y medidas administrativas que se dicten en desarrollo de la conmoción interior en los términos del artículo 39 de la Ley 137 de 1994.

TERCERO.  Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3° del Decreto 1837 de 2002, por cuanto excluye del control de la Corte el decreto declarativo de la conmoción interior, con violación de los artículos 214.6 y 241.7 de la Carta.

CUARTO.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del Decreto 1837 de 2002.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA                                                   ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado                     Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA                      JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado                                                                              Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL                                                           EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

      Magistrado                                                                                                Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS    CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

                     Magistrado                                                                               Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

Salvamento de voto a la Sentencia C-802/02

ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción a controles internos e internacionales (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Límites (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Control jurídico integral (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Control formal y material (Salvamento de voto)

DERECHOS HUMANOS Y ESTADOS DE EXCEPCION-Evolución mundial (Salvamento de voto)

DERECHOS HUMANOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Evolución de la protección internacional (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Normas y principios que lo regulan (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PROCLAMACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE NOTIFICACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE AMENAZA EXCEPCIONAL DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE COMPATIBILIDAD, CONCORDANCIA Y COMPLEMENTARIEDAD DE NORMAS DEL DERECHO INTERNACIONAL DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)

DERECHOS HUMANOS INTANGIBLES EN ESTADOS DE EXCEPCION (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Principales anomalías o desviaciones (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Efecto sobre instituciones y Estado de derecho (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS-Efectos (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance (Salvamento de voto)

ESTADO IDEAL-Significado (Salvamento de voto)

ESTADO REAL-Significado (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Improcedencia por situación crónica y no sobreviniente (Salvamento de voto)

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Requisitos necesarios (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-No se probó hechos sobrevinientes ni falta de medios ordinarios (Salvamento de voto)

Referencia: expediente R.E.-116

Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Con todo el respeto que me merece la mayoría de la Corporación, me permito consignar las razones de mi disenso:

A.- INTRODUCCIÓN

el estado de excepción es una institución del Estado de Derecho, como tal, debe reunir determinadas condiciones y requisitos que obran a la manera de garantías jurídicas para preservar los derechos humanos en las situaciones de crisis.  De allí que, cualquiera sea la significación política o de otra índole que se atribuya o reconozca a esta institución, en tanto recurso extremo del derecho, no puede ser ajena a sus reglas, principios o  normas que lo regulen, y a la existencia de mecanismos de control, internos e internacionales que verifiquen que se cumplan esas normas.

La constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción, había que confrontarla con los supuestos de la ley estatutaria de estados de excepción; con todas las normas  de la constitución; con los tratados internacionales que protegen los derechos humanos, especialmente de la ONU y La OEA, con la interpretación que han hecho los tribunales internacionales de la ONU y la OEA, y sus órganos sobre derechos humanos; la jurisprudencia de la Corte Constitucional y como quiera que no se dan los supuestos que  se establecen, por esas normas u órganos ya que los hechos aducidos no son sobrevinientes y el estado tiene poderes ordinarios, para el mantenimiento de la normalidad, consagrados ya en muchas leyes, que lo que falta es la voluntad de aplicar, como por ejemplo, la ley aprobatoria de la Corte Penal Internacional y no era necesario restringir más los derechos humanos del pueblo Colombiano, salvo mi voto, sobre la totalidad del decreto y paso a explicar porque me separo de la mayoría de la corporación.

B.- ¿POR QUÉ EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEBE SER MATERIAL Y NO MERAMENTE FORMAL

El signatario de este salvamento coincidió con la mayoría en la necesidad de que el decreto que declara la conmoción tenga controles jurídicos y que ese control sea integral.

Las razones por las cuales el control de constitucionalidad que se hace sobre el decreto que declara el estado de excepción debe ser integral, esto es, formal y material son las siguientes:

a) En el estado de derecho todos los actos de los gobernantes son jurídicos y por lo mismo sujetos a control jurídico. Esto no impide que además del control jurídico, estos actos puedan estar sometidos a un control político. En el estado de derecho todo acto del gobierno esta sometido a controles jurídicos y pueden adicionársele controles políticos; lo que no existe es actos sin control jurídico o actos solo con controles políticos.

Nadie se sorprende que además del control político haya controles jurídicos, ya que el control político no excluye los controles jurídicos. Un funcionario público puede ser citado al congreso para que de cuenta de cómo desarrolla su gestión (lo  que implica un control político), y también es objeto de controles jurídicos: por ejemplo, disciplinario por la procuraduría general de la nación; penal, si ha cometido delitos; fiscal si maneja bienes del estado, por parte de la contraloría general de la república y además su acto ilegal, puede ser declarado nulo por el contencioso administrativo.

b) Tampoco sorprende en el estado de derecho que haya un control de los motivos que dan lugar a la actuación de los poderes o a la expedición de sus actos. Si un trabajador es despedido aduciendo que no fue a trabajar, cuando realmente si fue, nada impide que el juez declare nulo el acto por falsa motivación; todos los días la jurisdicción controla si los motivos o causas aducidas son reales o no y ese control no asombra ni extraña a nadie; lo que sorprende y extraña es que se quiera quitar de un acto jurídico como es la declaratoria de conmoción anterior.

c) Este principio de que todos los estados de excepción, son actos jurídicos se encuentra en el articulo 7 de la ley estatutaria (ley 137 de 1994), que establece "... El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto  no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. (subraya nuestra).

Esta misma idea del carácter jurídico de los estados de excepción, es la acogida por los órganos judiciales de la ONU y de la OEA y sus correspondientes comisiones de derechos humanos: "Afortunadamente, en los últimos años, se ha consolidado la idea de que el estado de excepción es una institución del Estado de Derecho, como tal, debe reunir determinadas condiciones y requisitos que obran a la manera de garantías jurídicas para preservar los derechos humanos en las situaciones de crisis.  Asimismo, y como lo pone de manifiesto la labor realizada por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, los distintos órganos regionales de control y la práctica del propio relator especial, la supervisión internacional se ha visto reforzada por tratarse justamente de situaciones en las cuales, como está ya comprobado, los derechos humanos están más expuestos a ser violados y por lo tanto requieren mayor protección."[48]

d) Todo gobierno es un poder constituido y no un poder constituyente; como poder constituido esta sometido a la constitución y a los controles que ella establece y no esta por encima de ella y mucho menos por fuera de la carta.

e) Como Afirmó la Corte en la sentencia Corte Constitucional-004 de 1992, primera sentencia sobre un estado de excepción (en este caso emergencia económica) el numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estado de excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve, no hace excepción alguna al respecto.

Repárese, -continúa diciendo la Corte-, además que el susodicho precepto tampoco distingue entre un control por vicios de forma y control por vicios materiales o de contenido, por lo cual ni al  intérprete ni al juez les es dable hacer esa distinción. De otro lado el parágrafo del artículo 215, que reitera la sujeción de dichos actos al control jurisdiccional constitucional, no distingue entre esas categorías. Ello es cierto ahora, y también lo era a la luz de la Constitución anterior.

Por lo expuesto, - concluye el máximo Tribunal-, el control jurídico-constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuida a esta Corte por las normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella.

f) Al declarar su Competencia respecto del primer estado de excepción, bajo la nueva constitución, en la sentencia C-556 de 1992 dijo:  

De conformidad con los artículos 4o., 213, 215 y 241.7 de la Constitución Política, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el estado de conmoción interior corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma.

A este respecto la Corporación reitera sus pronunciamientos sobre la materia contenidos en sus fallos de mayo 7  y julio 9 de 1992.[49]

g) Las consecuencias de la declaración producen efectos jurídicos no solo respecto del gobierno, sino también respecto de los ciudadanos que ven limitados sus derechos y el juez constitucional debe verificar que se han producido en la realidad esos hechos nuevos, sobrevinientes y que no se pueden conjurar con las facultades ordinarias; piénsese por ejemplo, que el Presidente declare la guerra exterior aduciendo que otro país (USA) nos esta atacando y que ese hecho no sea cierto. La Corte Constitucional verifica que este hecho no es cierto y además que las relaciones entre USA y Colombia nunca han sido mejores y sin embargo no podría restablecer a los ciudadanos en la plenitud de sus derechos, de aceptarse la absurda tesis del control meramente formal.

Nuestra historia constitucional enseña que esta no es una mera hipótesis, sino una realidad y es famoso el hecho de que el general RAFAEL REYES invento los motivos que le sirvieron para decretar el estado de sitio.

C.-DERECHOS HUMANOS Y ESTADOS DE EXCEPCIÓN SU EVOLUCION MUNDIAL

Se hace necesario fijar el marco general dentro del cual se debe juzgar todo estado de excepción y su relación con los derechos humanos, así como la protección de estos últimos y conocer su evolución.[50]

Durante el siglo pasado uno de los cambios más importantes fue la evolución en la protección de los derechos humanos, para lo cual es necesario reconocer que el individuo tiene unos derechos que pueden hacerse valer, no solo frente a otros individuos sino también ante el propio estado; de otro lado la legitimidad de los gobernantes, resulta menos de su autoridad formal que de la forma en que permiten a los gobernados el goce efectivo de sus libertades y derechos. "Poco a poco, se ha ido afianzando en los pueblos y en los gobiernos la convicción de que el prestigio de un país no se funda sólo en su poderío económico o militar, sino también en la forma en que su habitantes acceden al pleno goce de sus derechos humanos y libertades fundamentales". El surgimiento de los individuos como sujetos del derecho internacional y el reconocimiento de la dimensión internacional de los derechos humanos, son dos grandes conquistas de esa evolución. Paralelamente y de manera paradójica, se produjo una epidemia de estados de excepción, mediante los cuales, como dice Despouy se pretendía " legalizar los peores abusos y las más perniciosas arbitrariedades"...   " Además, esta verdadera proliferación de estados de excepción tenía lugar en el marco de la dura confrontación ideológica de la guerra fría y de la que muchísimos gobiernos se sirvieron para combatir su propia disidencia interna.  Acontecía con notoria frecuencia que quienes disentían con un gobierno no eran tratados como legítimos opositores sino como enemigos internos, agentes del enemigo internacional, y por lo tanto, factores de riesgo e inseguridad para la nación.  La versión más perversa de esta concepción del Estado y del ejercicio del poder fue precisamente la llamada "doctrina de seguridad nacional" que, en algunas regiones sirvió de fundamento político e ideológico a las más crueles y aberrantes dictaduras de las décadas pasadas".

" hubo que vencer aún toda una serie de obstáculos en el camino de la protección de los derechos humanos en las situaciones de excepción.  En forma un tanto esquemática, nos limitaremos a señalar dos de ellos, ambos de carácter interpretativo:

El primer obstáculo, fundado en una interpretación restrictiva de la supervisión internacional pretendía limitar la operatividad de los derechos humanos a las actuaciones de paz o de normalidad. Muchos gobiernos entendían que en los momentos de crisis cuando lo que estaba en juego era la seguridad nacional o la estabilidad del régimen, por ejemplo, las autoridades debían sentirse liberadas de todo tipo de control, sea interno o internacional, pudiendo recurrir a cualquier medio o instrumento para conjurar la crisis.

El segundo obstáculo, consistía en el argumento falaz y perverso de decir, en lo interno, que el país vivía en un estado de guerra, "sucia", no convencional, que obliga a las autoridades a suspender el ejercicio de los derechos humanos y sostener, en el orden internacional, que los convenios del derechos internacional humanitario no eran aplicables por no tratarse de un conflicto armado internacional, y menos aun de una guerra declarada.  Se configuraba así una suerte de "no man's land" jurídico en el que todo estaba permitido, incluso los comportamientos más cueles y aberrantes y las violaciones más graves de los derechos humanos".

"Otra gran conquista que debe señalarse consiste en la armonización y la complementariedad tuitiva que se reconoce hoy a las normas del derecho internacional humanitario con las normas del derecho internacional de los derechos humanos.  Más aún, otros órganos, con competencia específica como los de la OIT, o con competencia general como la Corte Internacional de Justicia de La Haya, han generado una jurisprudencia convergente, configurándose así una suerte de estándar internacional de normas y principios que rigen las situaciones de excepción"

"Pero este rápido panorama sería incompleto si no se señalara, aunque sea brevemente, la preocupante dimensión que han adquirido los conflictos armados en los últimos tiempos, las modalidades de su desarrollo y el impacto terrible que los mismos tienen sobre los derechos humanos del conjunto de la población.  Viejos demonios que creíamos enterrados para siempre han vuelto a emerger y han estado presentes en contextos tan dramáticos como el de la antigua Yugoslavia.  El componente étnico, asociado a otros de origen político, económico, histórico y cultural, está socavando los frágiles cimientos políticos de África con unas secuelas desgarrantes de enfrentamiento, en las que las principales víctimas son las poblaciones civiles, y un resurgimiento del crimen de genocidio.  A su vez, la pobreza, sobre todo en su forma más extrema y, en algunos casos, hasta el empobrecimiento de los sectores medios, configura en la actualidad una de las principales causas de tensiones sociales y políticas, como se nota en Albania y otros países.  En efecto, en los últimos tiempos, la pobreza ha adquirido niveles de conflictividad mayor que la que había tenido en las décadas pasadas e incide a su vez sobre otros factores de la misma índole como son las presiones migratorias, el comercio ilegal de estupefacientes, el terrorismo, que definen las causas estructurales de nuevos fenómenos de violencia.  Muy a menudo, estos fenómenos dan lugar, en una u otra forma, a la declaración del estado de excepción o a su aplicación de facto, o bien están en la base de grandes estallidos de violencia generalizada.  Evidentemente, los logros alcanzados en materia de protección de los derechos humanos y de regulación de los estados de excepción, así como en la supervisión internacional de su aplicación, resultan insuficientes para hacer frente a estas nuevas modalidades.  Por ello, en forma complementaria a los controles que se ejercen, se impone la necesidad de atacar las causas estructurales de los conflictos, de establecer mecanismos para prevenir su desencadenamiento y articular instrumentos de "alerta temprana" para actuar con mayor eficiencia".

En materia de protección internacional de los derechos humanos, no sobra recordar que muchos tratados no admiten la suspensión de los derechos que protegen, ni siquiera en los estados de excepción, como es el caso del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de los Convenios OIT (Nos. 29, 87, 98 y 105); de la convención sobre El Estatuto de los Refugiados de 1951; la Convención sobre derechos del niño de 1969; de los distintos Convenios del Derecho Internacional Humanitario.

D.-LA EVOLUCION DE LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS BAJO EL ESTADO DE EXCEPCION[51].

Avances significativos en la supervisión internacional

"... en un comienzo, los progresos alcanzados en el campo de la supervisión internacional no lograron suscitar, para las situaciones de crisis, los mismos niveles de aceptabilidad que sí obtuvieron para las situaciones de normalidad.  En ese sentido,  el principal obstáculo que hubo que vencer fue de orden cuasi interpretativo toda vez que, a medida que las actividades de supervisión a nivel internacional se iban imponiendo con mayor fuerza, algunos gobiernos alegaban su improcedencia, al menos cuando el país se confrontaba a una emergencia). Según esta tesitura, producida una situación de crisis, sólo los gobiernos estaban en condiciones de evaluar su gravedad, la oportunidad y la amplitud de las medidas necesarias para conjurarla.  Se alegaba, con insistencia, que cualquier control exterior, además de indebido, podría resultar pernicioso, al debilitar los mecanismos defensivos del Estado".

"Afortunadamente, el criterio que se impuso fue el opuesto.  Hubiese resultado superfluo y hasta contradictorio promover a nivel internacional actividades de supervisión de la vigencia de los derechos humanos en situaciones ordinarias y al mismo tiempo negar su operatividad en los períodos de crisis o inestabilidad, cuando se sabe que es precisamente bajo este tipo de situaciones donde, con mayor frecuencia, se producen los más graves atentados a los mismos y a las libertades fundamentales"

Causales invocadas para declarar el estado de excepción.

Por tratarse de un acto jurídico, la declaración del estado de excepción debe ser expresamente motivada, es decir, debe contener, entre otros elementos, una explicación clara de los motivos por lo que se implanta.[52]  

Normas aplicables a los estados de excepción.

"En lo esencial, dos ramas del derecho internacional público tiene por vocación ofrecer un marco jurídico de contención y de regulación a las situaciones de crisis: nos referimos al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.  El primero, además de su aplicación corriente en las situaciones de normalidad, contiene un conjunto de normas específicas destinadas a entrar en aplicación cuando la crisis asuma una gravedad tal que constituya una amenaza real para el conjunto de la comunidad".

" Desde el ángulo del derecho internacional humanitario (cuya vocación es precisamente la de regir en situaciones de excepción), al menos tres hipótesis diferentes pueden distinguirse:

Guerra internacional (sea esta interestatal o de liberación nacional), en cuyo caso son aplicables la mayoría de sus normas y, en particular, aquellas contenidas en los dos Convenios de La Haya de 1899 y 1907 y en los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, así también como su Protocolo Adicional minero I;

Conflicto armado interno de "alta intensidad" (cuya aplicación supone un cierto grado de organicidad de los grupos insurgentes y el control de una parte del territorio).  En este caso entrarán en aplicación las normas contenidas en el Protocolo Adicional número II a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949; y, por último,

Conflicto armado interno de "relativa intensidad" (en la hipótesis que la intensidad de las hostilidades y la organicidad de los contendientes no alcance los niveles exigidos en el anterior Protocolo), en cuyo caso entran en aplicación las disposiciones previstas en el artículo 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra".

" Desde el ámbito de aplicación del derecho internacional de los derechos humanos, la noción de "Situaciones excepcionales" o de "peligro público" contenida en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en ambas convenciones, cubre tanto los conflictos armados (internos e internacionales) como aquellas situaciones de tensiones o perturbaciones internas en las que pueden estar presentes actos de violencia o de confrontación que justifiquen la implantación de un estado de excepción, aun cuando la intensidad de las hostilidades no permita encuadrar la crisis dentro del concepto de "conflicto armado", tal cual se encuentra previsto en el Protocolo Adicional II a los cuatro Convenios de Ginebra y en el artículo 3, común a dichos Convenios de 1949".

Complementariedad de las normas que regulan las situaciones de crisis.

"Como podemos ver, lo que diferencia a los derechos humanos del derecho internacional humanitario no es su común vocación tutelar o protectora sino más bien los caminos inversos que han marcado sus respectivas trayectorias.  Los derechos humanos comenzaron siendo protegidos exclusivamente en el ámbito interno y fueron escalando, poco a poco, hasta alcanzar, recién en la última mitad de este siglo, una dimensión internacional.  A la inversa, el derecho internacional humanitario nació para regir los conflictos armados en el orden internacional y fue descendiendo paulatinamente hasta ingresar en las esferas nacionales y cubrir los conflictos armados internos".

Fundamento de los estados de excepción.

" Tanto el carácter tuitivo de los derechos humanos más fundamentales como la defensa de las instituciones que los garantizan y dan fundamento a la suspensión transitoria de algunos derechos y libertades, explican que, cada día con mayor precisión y claridad, los distintos órganos de supervisión internacional vinculen el ejercicio de esta facultad excepcional a la defensa de la democracia, entendida esta última no solamente como una determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar sino como un sistema que "establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona humana"; criterio este que fue plasmado en la Opinión consultiva OC-9/87 de la Corte Internacional de Derechos Humanos.

Naturaleza jurídica.

" Por lo expuesto, resulta decisivo ubicar a esta institución dentro del campo del derecho y desterrar así erróneas concepciones que la emparentan al estado de excepción con la potestad discrecional de ejercer el poder en situaciones de crisis.  Lejos de ello, por tratarse de una institución jurídica, su aplicación no sólo está condicionada a la existencia de una emergencia grave que afecte el conjunto de la población sino que, además, debe cumplir con determinados requisitos específicos, como son por ejemplo la declaración oficial del estado de excepción, la proporcionalidad de las medidas adoptadas, al igual que muchos otros elementos que definen su legalidad.  En definitiva, estos requisitos, además de imponer limitaciones concretas al ejercicio de las facultades extraordinarias o de los llamados "poderes de crisis", obran, en la práctica, a la manera de garantías jurídicas, explícitas o implícitas, para preservar la vigencia de los derechos humanos en dichas circunstancias".

"Ya los romanos, que por cierto hicieron una aplicación abusiva de la institución que dio origen a la figura actual del estado de excepción, señalaban que "el fundamento de la dictadura (atribución de poderes extraordinarios) no podía ser otro que la defensa de la república y no su aplastamiento".

" La preexistencia de normas que el propio Estado de derecho prevé (y de alguna manera mantiene en reserva en los períodos ordinarios) nos está definiendo la naturaleza jurídica de los estados de excepción.  De allí que, cualquiera sea la significación política o de otra índole que se atribuya o reconozca a esta institución, en tanto recurso extremo del derecho, no puede estar ajena a sus reglas y principios".

" En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado claramente establecido, en su Opinión consultiva OC-9/87, que si bien la suspensión de garantías constituye una situación excepcional, esto no significa que la misma "comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad, a la que en todo momento deben cernirse".  Recordó además que "el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el estado de derecho son inseparables".

" Suensson McCarthy, Ms. A. L., en The International Law of Human Rights and States of Exception with special reference to the preparatory works and the case-law or the international monitoring organs, 1966, afirma que: "la noción de una sociedad democrática es inherente al derecho internacional de los derechos humanos y por lo tanto constituye un parámetro objetivo para determinar la finalidad legítima y la necesidad de dichas restricciones".

E.- NORMAS Y PRINCIPIOS QUE REGULAN LOS ESTADOS DE EXCEPCION

Principio de legalidad

Como el estado de excepción es una institución del estado de derecho, es necesaria  la preexistencia  de normas que lo regulen y la existencia de mecanismos de control, internos e internacionales que verifiquen que se cumplan esas normas.

2. Principio de proclamación.

"Se trata de un requisito de forma, consistente en la necesidad de que la entrada en vigor del estado de excepción vaya precedida de una medida de publicidad, bajo la forma de declaración oficial.  Es inherente a la forma republicana (res pública) de gobierno y tiende a evitar los estados de excepción de facto.

El significado de la proclamación es asegurar que la población afectada tenga exacto conocimiento de la amplitud material, territorial y temporal de la aplicación de las medidas de emergencia y su impacto en el goce de los derechos humanos.  En efecto, resulta impensable que se pueda ocultar a la población que se vive una situación de crisis y menos aún la existencia de restricciones al ejercicio de sus propios derechos.

Por otra parte, la proclamación del estado de excepción, en tanto requisito jurídico para su puesta en aplicación, no sólo es una condición indispensable para su validez, sino que apunta también a la apreciación de la autoridad nacional competente para tomar la decisión.

Si bien el artículo 4 del Pacto es la única disposición que exige en forma expresa la proclamación por un acto oficial, los órganos regionales de control lo han interpretado también como un requisito.  Así, por ejemplo, la Comisión Europea estimó, en el caso Chipre contra Turquía, que para poder invocar el derecho de derogación reglamentado por el artículo 35 de la Convención Europea, el Estado derogante debía justificar la existencia de un acto de proclamación oficial...

Reviste particular importancia comprender la complementariedad que existe entre este principio y el de legalidad, puesto que la referencia a una situación excepcional "proclamada oficialmente" que contiene el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -y que fue una iniciativa francesa- tiene por objeto, entre otros, asegurar que el reconocimiento del derecho a suspender las obligaciones resultantes del Pacto no pueda invocarse para justificar una violación de las disposiciones jurídicas constitucionales internas relativas a los estados de excepción".

3. Principio de notificación.

" A diferencia de la proclamación, que en tanto medida de publicidad está dirigida fundamentalmente a informar a la comunidad del país, la notificación tiene como ámbito especifico la comunidad internacional.  Los destinatarios son:

Los otros Estados Partes, tratándose de un convenio,

El conjunto de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, tratándose de la labor del relator especial.

El objetivo sustancial de esta formalidad, es el de hacer efectiva la obligación que tiene todo Estado Parte de una convención de comunicar a los otros Estados Partes la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones estipuladas en la misma.  Por lo tanto, la regla general es el cumplimiento de las obligaciones asumidas -en este caso el respeto irrestricto de todos los derechos reconocidos en el instrumento- pero, en el supuesto de que exista imposibilidad transitoria, se debe informar a los otros Estados a través del depositario del tratado: el Secretario General de las Naciones Unidas en lo que respecta al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, en cuento a las dos Convenciones regionales, el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos"...

"... La notificación juega un papel sumamente importante en tanto prerrequisito cuyo cumplimiento habilita a los Estados a prevalece de las cláusulas de derogación que, en forma excepcional y transitoria, el derecho internacional admite.  De esta manera, un país que ha declarado el estado de excepción, aunque lo haya hecho de conformidad a las normas nacionales, si no lo ha comunicado, no podrá invocar frente al orden internacional el derecho que éste le reconoce de suspender ciertas normas en circunstancias excepcionales".

4. Principio de Temporalidad.

" La enunciación de este principio, implícito en la naturaleza misma del estado de excepción, apunta fundamentalmente a señalar su necesaria limitación en el tiempo y evitar así la indebida prolongación del mismo.  El artículo 27 de la Convención Americana lo consagra expresamente al señalar que las medidas que se adopten deben serlo "por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación".

Subrayando el carácter temporal del estado de excepción, el Comité de Derechos Humanos ha entendido, en su observación general número 5 sobre el artículo 4 del Pacto, que la obligación de informar inmediatamente a los otros Estados Partes los derechos que hayan sido suspendidos, incluye las razones que lo motivan y la fecha en que terminará la suspensión".

Como se puede observar Colombia ha incumplido con esta obligación, pues ni en el decreto de conmoción ni en las comunicaciones dirigidas a la ONU y a la OEA, ha informado cuales derechos suspenderá y por cuanto tiempo.

5. Principio de amenaza excepcional.

" Este principio define la naturaleza del peligro y se refiere a los presupuestos de hecho (conmoción interior, ataque exterior, peligro público, catástrofes naturales o generadas por el hombre, etcétera) que conforman el concepto de "circunstancias excepcionales".

Por tratarse de un principio que ha sido considerado por numerosos pronunciamientos jurisprudenciales, se pasará revista brevemente.  A este respecto, los precedentes europeos son sumamente claros.  Tanto en el caso Lawless como en el de Grecia, se estimó que el peligro debía ser actual o al menos inminente, lo que invalida toda restricción adoptada con fines meramente oportunistas, especulativas o abstractas.  Esto último fue también señalado por el Comité de Derechos Humanos al examinar el informe de Chile, oportunidad en la que sostuvo con marcada insistencia que argumentos tales como los de "seguridad nacional" o "subversión latente" no justificaban suspensión alguna de las obligaciones previstas en el Pacto.

En cuanto a sus efectos, la situación de peligro debe afectar:

A toda la población: caso Lawless, -por ejemplo.

A la totalidad del territorio o una parte del mismo"...

" Por su parte, en el caso de Grecia, -la Comisión Europea señaló que una situación de emergencia pública, para constituir una amenaza a la nación debe reunir, por lo menos, estos cuatro requisitos:

Ser actual o inminente.

Sus efectos deben involucrar a toda la nación.

Debe ser de tal gravedad que pongan en peligro la continuidad de la vida organizada de la comunidad; y

La crisis o el peligro debe ser excepcional, en el sentido de que "las medidas o restricciones ordinarias permitidas por la Convención para el mantenimiento de la seguridad pública, la salud o el orden público, resulten manifiestamente insuficientes".  Aquí se contemplan las llamadas "cláusulas de restricción", que son aquellas que autorizan la restricción de algunos derechos en situaciones ordinarias, en la medida en que ello resulte imprescindible para garantizar la seguridad pública, la salud o el orden público.

Cabe señalar que ya en el caso Chipre, -la Comisión europea se había declarado competente para pronunciarse en cuanto a la existencia de un "peligro público".  En el caso Lawless, la Corte precisó los elementos de este concepto.  En el caso de Grecia, la Comisión siguió el mismo criterio y estimó que la carga de la prueba recaía en el gobierno replicante.  Ya sobre el fondo de la cuestión, concluyó que el análisis objetivo de las informaciones vertidas por el gobierno de Grecia y demás elementos que obraban en poder de la Comisión (en cuanto a los sucesos del 27 de abril de 1967, mundialmente conocidos como "golpe de Estado de los coroneles"), no constituían en ese momento un peligro público conforme a los términos del artículo 15 de la Convención Europea, por lo que se estimó que las restricciones impuestas invocando ese fundamento ("peligro público") eran contrarias a la Convención".

" Por último, aun cuando una emergencia localizada en una parte del territorio de un país puede significar una amenaza para el conjunto de la población, el estado de excepción debe aplicarse en forma limitada al ámbito territorial donde exista la perturbación del orden y las medidas deben tener alcance y validez solamente en dicho ámbito.  Tan fue el criterio establecido por el relator especial en el intercambio de notas verbales con el gobierno de Paraguay durante el régimen de Stroessner frente a la notoria ilegalidad de las detenciones ordenadas por el poder ejecutivo en le interior de Paraguay, cuando en realidad el estado de sitio sólo estaba en vigor en la ciudad a Asunción: la práctica era entonces el inmediato traslado de los detenidos a la capital, donde permanecían arrestados por periodos sumamente prolongados".

 El concepto de que la Crisis o peligro debe ser excepcional y que además No son manifiestamente suficientes las medidas restrictivas ordinarias, se encuentra consagrado en los arts. 12.3, 18.3, 19,3, 21, 22.2 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y en los arts. 12.3, 15 y 16 Convención Americana sobre derechos humanos; tratados internacionales que obligan al gobierno Colombiano.

6. Principio de proporcionalidad.

" Este requisito apunta a la necesaria adecuación que debe existir entre las medidas adoptadas y la gravedad de la crisis.  Enunciado de manera similar tanto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como en la Convención Europea y la Convención Americana, implica que las restricciones o suspensiones impuestas lo sean "en la medida estrictamente limitada a la exigencia de la situación".

Este principio, al igual que su fundamento -la legítima defensa- supone la existencia de un peligro inminente y exige una relación de adecuación entre éste y los medios utilizados para repelerlo.  A su vez, éstos para ser legítimos, deberán ser proporcionales a la gravedad del peligro.  De manera tal, que todo exceso en el empleo de los medios convierte en ilegítima "la defensa", la que se transforma así en agresión.

Ya antes de la entrada en vigor del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la vigencia del principio de proporcionalidad en el derecho internacional había sido puesta de manifiesto, entre otros, por la Comisión Especial creada en el seno de la OIT en ocasión de la suspensión de la aplicación de los Convenios números 87 y 98 por parte del gobierno de facto que tomó el poder en Grecia el 27 de abril de 1967.  Es importante analizar los fundamentos por los que la Comisión se declaró competente, pues entendió que "todos los sistemas jurídicos, de una manera o de otra, admiten que sea la justicia la que se encargue de apreciar los argumentos que pretendan fundarse en la legítima defensa".  Por esta razón, "si la excusa del estado de excepción debe ser tratada en el derecho internacional como un concepto jurídico, es necesario que su apreciación sea de la competencia de una autoridad imparcial a nivel internacional".

En cuanto al derecho aplicable, la Comisión entendió que "el principio general que se desprende, tanto de la práctica nacional como de la costumbre internacional, se funda en la presunción de que el no cumplimiento de una obligación jurídica no se justifica, sino en la medida en que se pruebe la imposibilidad de proceder de otra manera, que de aquella que es contraria a la ley". Se señaló, por último, que "la acción cuya justificación se pretendía debía ser limitada, tanto en su extensión como en su duración, a lo que es necesario en lo inmediato".  Este precedente prueba el alcance universal del principio de proporcionalidad con anterioridad a la entrada en vigor del Pacto Internacional del Derechos Civiles y Políticos".

" Por el contrario, el Comité de Derechos Humanos ha reafirmado el principio de proporcionalidad en reiteradas oportunidades, sea en ocasión del examen de los informes generales a que se refiere el artículo 40 del Pacto, sea como consecuencia de las observaciones formuladas en virtud de lo estipulado en el artículo 5.4 del Protocolo Facultativo al mismo.  En el primer caso, el Comité dijo, como criterio de orientación general que el principio de proporcionalidad no debía ser analizado en abstracto (examen del informe de Chile) ni globalmente, sino suspensión por suspensión (examen del informe presentado por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte).  En el segundo caso, el Comité estableció un significativo precedente en 1975 al tratar una denuncia de cinco ciudadanos uruguayos privados de todos sus derechos políticos por un derecho gubernamental que establecía la proscripción, por un periodo de 15 años, de todas aquellas personas que se hubiesen presentado como candidatos en las elecciones nacionales de 1966 y 1971.  El Comité estimó que "el gobierno uruguayo no había podido demostrar que el hecho de reducir al silencio a todos los disidentes políticos sea necesario para resolver una presunta situación de emergencia y abrir el camino hacía la libertad política".  Vale decir, que el órgano de control (que desconoció toda virtualidad jurídica a la notificación formulada por las autoridades uruguayas que se limitaba a señalar la existencia de una situación excepcional "universalmente conocida") consideró lesionado, y en cierta forma desfigurado, el principio de proporcionalidad al rechazar el argumento por el cual el gobierno del Uruguay pretendía demostrar que la destrucción de los derechos políticos tuviera por finalidad restablecer las libertades políticas y el Estado de derecho.

Tanto la Comisión como la Corte Interamericana han abogado por el respeto del principio de proporcionalidad.  La primera al formular observaciones en distintos informes anuales o especiales sobre países: por ejemplo, en el informe anual de 1978 y de 1980 sobre la situación de los derechos humanos en El Salvador y en el informe especial sobre Argentina de 1980, en particular, su respuesta al mencionado gobierno a propósito del examen del caso 3390.  Por su parte, la Corte, en su Opinión Consultiva O.C.8/87, señaló que la juridicidad de las medidas que se adopten para enfrentar las distintas situaciones especiales que pueden presentarse, dependerá del carácter, de la intensidad, de la profundidad y del particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las disposiciones respecto de ella".

La obligatoriedad de la inclusión de criterios sobre necesidad y proporcionalidad es señalada en la Observación general No 29 al artículo 4 del Pacto Internacional, así: "...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación.  Este requisito guarda relación con la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia.  La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del Pacto.  Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de suspensión y de limitación. Es más, el solo hecho de que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación.  En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte".  De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de limitación del Pacto Internacional, que "siempre que, conforme a las disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea "necesaria, este término implicará que la limitación: a. Se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto; b) responde a una necesidad pública o social apremiante, c) Responde a un objetivo legítimo, y ; d) Guarda proporción con este objetivo.

7. Principio de no discriminación.

" El artículo 27 de la Convención Americana, al igual que el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, exige que las restricciones impuestas no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.  Obviamente la palabra "únicamente" tiende a acentuar el móvil discriminatorio de las medidas.  El artículo 15 de la Convención Europea omite esta exigencia pero debe interpretarse en relación con el artículo 14 que tiene alcance general y que prohíbe todo tipo de discriminación en el ejercicio de cualquier derecho reconocido en la Convención".

"...El hecho de que la prohibición de toda forma de discriminación no figure entre los derechos enumerados en el párrafo 2 del artículo 4 del Pacto y en el párrafo 2 del artículo 27 de la Convención Americana, no constituye un obstáculo para considerarlo implícitamente inderogable pues ambos textos consideran el principio de no discriminación como una condición esencial para ejercer el derecho de suspensión que dichos instrumentos reconocen a los Estados Partes.  Coincidentemente, en su Observación General 5/13, el Comité de Derechos Humanos sitúa el principio de no discriminación en el mismo plano y hasta lo incluye en la misma frase que los derechos cuyo ejercicio no se puede suspender cuando afirma: "sin embargo, el Estado Parte no puede suspender ciertos derechos ni puede adoptar medidas discriminatorias por diversas causas"".

Principio de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional.

" Estos tres principios tienden a armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria del conjunto de normas establecidas para salvaguardar dichos derechos bajo un estado de excepción.

Con respecto al principio de compatibilidad, tanto el Pacto como las dos Convenciones regionales ya referidas, prevén que los Estados podrán, bajo las condiciones antedichas, suspender las obligaciones contraídas en virtud de estos instrumentos, "siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que impone el derecho internacional". Este principio tiene como finalidad compatibilizar las distintas normas internacionales que regulan la materia, puesto que en un mismo Estado puede a la vez ser parte en varias convenciones internacionales y regionales.  Por ejemplo, un país que es Parte en la Convención Americana y en el Pacto, no podría invocar ante la Comisión Interamericana, a raíz de ese principio, la suspensión del ejercicio de un derecho admitido en el Pacto pero prohibido en la Convención Americana.  Como lo observa el doctor Manfred Noval, los términos "demás obligaciones que impone el derecho internacional" abarcan tanto al derecho internacional consuetudinario como al derecho contenido en los tratados internacionales, en prioridad a las distintas convenciones derechos humanos y los convenios de derecho internacional humanitario.

Lo que está implícito en esta exigencia de compatibilidad es la preeminencia de las normas favorables a la protección de los derechos humanos.  A su vez, estas últimas no se excluyen sino que se complementan y refuerzan recíprocamente.  Esto aparece con absoluta claridad e las situaciones de crisis graves provocadas por conflictos armados de fuerte o relativa intensidad donde se da una aplicación simultánea y complementaria del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

El principio de concordancia entre la finalidad de la derogación y los derechos reconocidos en el orden internacional aparece claramente establecido en el artículo 5.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuando estipula que las restricciones impuestas no pueden estar "encaminadas a la destrucción de cualquiera de los derechos reconocidos en el Pacto"".

" Este criterio se aplica también en el supuesto de que la suspensión de las garantías constitucionales haya sido declarada por un gobierno surgido de un golpe de Estado, con la finalidad de afianzarse y/o perpetuarse en el poder.  A este respecto, es importante destacar que la Corte Interamericana ha entendido que la suspensión de garantías no puede desvincularse del ejercicio efectivo de la democracia representativa a que alude el artículo 3 de la Carta de OEA.  Asimismo, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca del artículo 29, inciso c), que establece que las restricciones previstas en la Convención Americana no pueden ser interpretadas en el sentido de "excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática, representativa de gobierno", señalando en forma contundente que las garantías que se desprenden de este artículo, no implican solamente una determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar, sino la necesidad de que ésta esté amparada por garantías judiciales que resulten indispensables para el control de legalidad de las medidas tomadas en situación de emergencia, de manera que se preserve el Estado de derecho.

En una palabra, de conformidad a los criterios establecidos por la Corte Interamericana, los estado de excepción o de emergencia tienen como única justificación válida la defensa del sistema democrático, entendiendo por tal aquel que establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona humana.  De esta manera, el Estado de derecho es el marco jurídico de regulación de los estados de excepción.  La única justificación es la defensa del orden democrático, el que a su vez está definido no como un sistema político sino como un conjunto de valores que se apoya en el conjunto de los derechos humanos.  Estado de derecho, democracia y derechos humanos conforman así una unidad que la emergencia no puede romper ni en forma excepcional ni transitoria ".

F.- INTANGIBILIDAD DEL EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES

Normas internacionales que la consagran.

" Tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como la Convención Europea y la Convención Americana estipulan con precisión aquellos derechos fundamentales cuyo ejercicio no puede ser objeto de suspensión o de restricción.  En algunos casos, dicha intangibilidad abarca derechos comunes a los tres instrumentos de referencia: derecho a la vida, prohibición de la tortura, de la esclavitud, y no retroactividad de la ley penal.  La Convención Europea limita su enunciado a los casos precedentemente citados, en tanto que para el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana son igualmente intangibles el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica y la libertad de conciencia y religión.  De manera particular, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prohíbe la prisión por deuda contractual (artículo 11).  Por su parte, la Convención Americana, la más protectora en la materia, extiende la intangibilidad a la protección de la familia (artículo 17), a los derechos del niño (artículo 19), a la nacionalidad (artículo 20) y a los derechos políticos (artículo 23) así como a las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.  sin embargo, esta intangibilidad que el derecho internacional reconoce al ejercicio de ciertos derechos se ha visto reforzada por varias circunstancias", como se consagra en que :

Las reservas al art 4. 2 del pacto internacional de derechos civiles y políticos de 1966 son incompatibles con este pacto.

La Convención contra la tortura y otros tratos y penas crueles, que en su articulo 2 numeral 2 prohíbe invocar los estados de excepción como justificación de la tortura.

La convención sobre los derechos del niño que no permite la suspensión de esos derechos en estados de excepción.

La jurisprudencia de la Corte internacional de justicia, que en varios fallos ha establecido la intangibilidad de ciertos derechos, con fundamento en el derecho internacional consuetudinario.

La corte interamericana de derechos humanos que en sus opiniones consultivas ha sostenido que el derecho de Habeas Corpus es inderogable; (O.P. Consultiva 8/1987 artículos 25. 1 (amparo) y 7.6 (Habeas corpus) no pueden ser suspendidos en virtud del art. 27.2

La misma corte interamericana de derechos humanos que en su opinión consultiva 9 fue más radical (O.P. Consultiva 9; dictada 6 de octubre de 1987), pues sostuvo que tampoco se puede derogar en estados de excepción  cualquier otro recurso efectivo ante jueces o tribunales competentes destinados a garantizar los derechos o libertades cuya suspensión no esta autorizada por la convención americana. Ni se pueden suspender los Procedimientos judiciales inherentes a la forma democrática de gobierno previstos en el derecho interno para garantizar la plenitud de los derechos no suspendibles y cuya limitación o suspensión comporta la indefensión de tales derechos; y esto cobija a la acción de tutela de Colombia, como también los lineamientos esenciales del debido proceso y del derecho de defensa.

El Comité de Derechos Humanos al referirse al artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles ha dicho que ni siquiera en los estados de excepción, puede admitirse como prueba de la declaración o confesión la obtenida mediante tortura y todo detenido debe disponer cuanto antes de defensa para protección de su integridad física, como para la preparación de su defensa.

La Corte Internacional de Justicia en su sentencia sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua entendió que las garantías establecidas  en el Art. 3 común a los 4 Convenios adicionales de Ginebra, se aplican a conflictos internacionales y a conflictos internos, que son normas de Ius Cogens  y exige respeto a "las garantías judiciales reconocidas como indispensables para los pueblos civilizados", en caso de guerra civil.

En la Observación General No. 29 sobre al artículo 4 del Pacto Internacional, se señalo: "La enumeración contenida en el artículo 4 de las disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse guarda relación, aunque no sea lo mismo, con la cuestión de si ciertas obligaciones en materia de derechos humanos tienen el carácter de normas imperativas de derecho internacional.  El hecho de que en el párrafo 2 del artículo 4 se declare que la aplicación de ciertas disposiciones del Pacto no puede suspenderse debe considerarse en parte como el reconocimiento del carácter de norma imperativa de ciertos derechos fundamentales garantizados por el Pacto en la forma de un traslado (por ejemplo, los artículos  6 y 7).  Sin embargo, es evidente que en la lista de disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse se incluyeron algunas otras disposiciones del Pacto porque nunca será necesario suspender la vigencia de esos derechos durante un estado de excepción (por ejemplo, lo artículos 11 y 18).  Además, la categoría de normas imperativas va más allá de la lista de disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse, que figura en el párrafo 2 del artículo 4.  Los Estados Partes no pueden en ningún caso invocar el artículo 4 del Pacto como justificación de actos que violan el derecho humanitario o normas imperativas de derecho internacional, por ejemplo, la toma de rehenes, la imposición de castigos colectivos, la privación arbitraria de la libertad o la inobservancia de los principios fundamentales de juicio imparcial, en particular la presunción de inocencia".

G.- PRINCIPALES ANOMALIAS O DESVIACIONES EN LA APLICACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCION

Estados de excepción de facto.

" Esta desviación reconoce dos variantes:

Adopción de medidas excepcionales sin proclamación previa del estado de excepción.

Mantenimiento de dichas medidas no obstante el levantamiento oficial del mismo.

Desde el punto de vista jurídico, ambas situaciones conducen al mismo resultado, pues se trata del incumplimiento del requisito de publicidad con que deben ser acompañadas las medidas de excepción.  Reflejan también el desconocimiento de los mecanismos nacionales de control sea para su puesta en vigor, como para su prórroga o mantenimiento".

" El criterio jurídico empleado... para determinar si una medida concreta reviste o no el carácter de "excepcional" ha consistido en verificar si la misma supera las restricciones permitidas en situaciones ordinarias.  Si este fuese el caso, estaríamos en presencia de una medida de naturaleza excepcional, sólo susceptible de entrar en aplicación en el contexto de un estado de excepción oficialmente declarado.  Como fue señalado anteriormente con relación al principio de amenaza excepcional, el derecho internacional -al igual que el derecho interno de los Estados- admite ciertas restricciones al ejercicio de algunos derechos humanos en situaciones de normalidad, siempre y cuando ello sea necesario para el mantenimiento del orden público, la moral y la salud pública, el derecho de los demás, etcétera.  En consecuencia, todas aquellas medidas que impliquen restricciones que superen las limitaciones autorizadas en periodos ordinarios son, aunque no lo confiesen, de naturaleza excepcional".

3.  Perennización del estado de excepción.

" Esta anomalía consiste esencialmente en la aplicación rutinaria del estado de excepción y puede obedecer a la perpetuación lisa y llana del mismo o bien a su renovación o prórroga constante.  En la décadas pasadas, esta fue una de las desviaciones más comunes en el contexto latinoamericano: el Paraguay y conoció esta situación en forma ininterrumpida de 1954 a 1987 y el informe de la Comisión Interamericana de 1978 dejó de manifiesto que, en realidad, el estado de sitio había estado vigente en el Paraguay desde 1929; otro ejemplo similar es el de Colombia donde el estado de excepción, bajo diversas formas, ha estado vigente en forma casi ininterrumpida desde hace unos 40 años; asimismo Chile, Argentina, el Uruguay, El Salvador, entre otros, han conocido largos periodos de estado de excepción, generalmente bajo regímenes militares".

" Lo grave de estas anomalías consiste en el desconocimiento del principio de temporalidad que define el carácter transitorio de los estados de excepción.  Se ignoran los principios de actualidad e inminencia del peligro o de la crisis.  La discrecionalidad sustituye a la proporcionalidad.  En una palabra, lo transitorio se transforma en definitivo, lo provisorio en constante, lo excepcional en permanente, vale decir, la excepción se convierte en la regla".

4. Sofisticación e institucionalización del estado de excepción.

" Se trata de dos anomalías que guardan un evidente parentesco, puesto que la primera es condición de la segunda y ambas describen un perverso engranaje donde las normas de excepción reemplazan al orden constitucional y legal ordinario, y finalmente ambas buscan su auto legitimación.

La primera de estas desviaciones presenta como característica tangible la proliferación de normas de excepción cuya complejidad aumenta en la medida en que están destinadas a regir de manera paralela al orden constitucional ordinario, o bien se acumulan a éste, aunque muchas veces rijan reglas retroactivas o establecen regímenes transitorios.  Vale decir, el orden jurídico normal subsiste pero, de manera paralela, se va conformando un orden jurídico especial, paraconstitucional, basado muchas veces en las llamadas "actas institucionales", o su equivalente que, en la mayoría de los casos, se consideran superiores a la propia Constitución nacional, de tal manera que el orden jurídico normal sólo queda vigente en lo que no ha sido derogado por aquél.

Aunque carece de significación jurídica, utilizamos la palabra sofisticación por ser ésta la que mejor describe la trama de esta desviación cuya complejidad adquiere contornos indescifrables cuando nos confrontamos a leyes que, basadas en ese orden paraconstitucional, se presentan como ordinarias en el sentido de que su vocación es la de regir independientemente de toda situación de excepción.  en el fondo, la lógica que inspira tamaña sofisticación no es otra que la de disponer de un arsenal jurídico extremadamente complejo que permita a las autoridades recurrir, según las necesidades de cada momento, sea al orden jurídico normal, sea al orden jurídico especial, aunque, claro está, en la práctica, lo corriente es que el primero sea abandonado en beneficio del segundo.  En una palabra, la perennización y la sofisticación de los regímenes de excepción, no son sino el anverso y el reverso de una misma moneda.  En uno, la excepción es la regla, en el otro, lo ordinario es excepcional.

Por último, el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción es quizás la variante más refinada y peligrosa de todas, en la medida en que presupone las desviaciones anteriores y pretende legitimarlas y consolidarlas mediante un reordenamiento integral del sistema jurídico e institucional del país.

Para lograr este objetivo, la mayoría de los gobiernos dictatoriales han recurrido a la convocatoria de seudo consultas populares, a través de plebiscitos o referéndum, generalmente en un contexto de severas restricciones al ejercicio de los derechos civiles y políticos y de las libertades públicas, como fue el caso en Filipinas bajo el gobierno del presidente Marcos en 1973 y más tarde en 1979, en Chile bajo Pinochet y en el Uruguay donde se intentó, sin éxito, con ocasión del referéndum constitucional de 1980.

Más allá de los aspectos políticos y de las irregularidades con que se llevan a cabo, estos procesos de reforma constitucional tienen en común el propósito de:

Legalizar (sería más correcto decir "proclamar") la legalidad de los actos realizados bajo las "actas institucionales".

Incorporar dichas "actas institucionales" en el texto de la nueva Constitución o bien, en sus disposiciones transitorias, que prevén, por lo general, un largo periodo de vigencia.

Conferir rango constitucional a la práctica jurídica del estado de excepción.

En síntesis, esta desviación, a diferencia de los regímenes de excepción de facto en los que la excepción recurre al anonimato para esconder su verdadero rostro, en la institucionalización, la excepción se disfraza de estado de derecho, para de esa manera negarlo y subvertirlo".

No puede existir una reforma constitucional que busque perpetuar los estados de excepción, ya que esa no seria reforma sino destrucción de la constitución y acabaría con las bases esenciales de la democracia y del estado social de derecho. No sobra recordar que por mandato del articulo 94 de nuestra constitución no solo son derechos humanos los que se enuncian en ella, sino que lo son también los contemplados y protegidos en los tratados internacionales, y los que son inherentes a la persona humana aun que no estén señalados ni en la constitución ni en tratados. Esta norma consagra una posición iusnaturalista y garantista de la persona humana y de su dignidad.

5. Ruptura del orden institucional.

" Como se desprende de las situaciones descritas, en casi todos los casos las desviaciones registradas suponen la existencia de una autoridad de jure o de facto que representa al Estado y que, como tal, es responsable del incumplimiento del alguna o algunas de las exigencias básicas que regulan el estado de excepción.  No obstante, en esta parte del informe analizaremos brevemente aquellas situaciones en las que la crisis es de tal intensidad que el propio marco institucional del Estado se ha roto, la violencia de ha generalizado, alcanzado en principal medida a la población civil.  Vemos entonces que grandes sectores de la misma se desplazan y el equilibrio institucional se rompe como consecuencia de un proceso generalizado de violencia y desintegración.

La notoria proliferación de los conflictos que se registran en la actualidad y las sorprendentes modalidades en que se desarrollan, exigen un estudio en profundidad de esta nueva tipología de situaciones de crisis.

Si bien desde el punto de vista jurídico, no cabe duda de la aplicabilidad d las normas de protección de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, la preocupación de fondo surge como consecuencia de la escasa aplicación y de la falta de eficacia de las mismas para impedir las consecuencias más graves de la crisis.  Esta notoria insuficiencia de las normas jurídicas para contener, por si solas, la expansión de los conflictos, platea la imperiosa necesidad de conocer sus causas y la forma en que los mismos se desarrollan, para estar en condiciones de poner en marcha mecanismos idóneos en materia de prevención.  Esto último adquiere particular urgencia frente al enorme costo en vidas humanas que a diario entraban los conflictos, y que afectan predominantemente a la población civil, y particularmente a mujeres y niños.  Asimismo, la experiencia indica -y el trágico destino de los refugiados rwandeses en el ex Zaire lo acredita- la escasa perdurabilidad de las acciones de socorro que sólo se limitan a dar una respuesta coyuntural a los imperativos humanitarios resultantes de la emergencia, sin tener el propósito ni la vocación de atacar los factores estructurales o de otra índole que la provocan".

" Estrechamente vinculado al aumento y las modalidades en que se desarrollan los conflictos, otro fenómeno -la pobreza- también de alcance universal, no sólo se expande por la mayoría de los países, sino que también se intensifica, adquiriendo perfiles dramáticos en algunas regiones del planeta.  Paradójicamente, con sugestiva frecuencia -como es el de África al sur del Sahara- ambos fenómenos se yuxtaponen. Ello muestra la relación de perversa reciprocidad y de retroalimentación que vincula a ambos flagelos de la humanidad, pues si bien la pobreza incide en la gestación y el desarrollo de los conflictos, éstos, a su vez, son grandes generadores de pobreza. En ese sentido, es sumamente ilustrativo el caso de Sierra Leona que... declaró el toque de queda como consecuencia de un golpe de Estado que derrocó al gobierno del presidente Almad Tajen Kabban.  No cabe duda de que en este país los largos años de guerra civil han implicado daños económicos inconmensurables, que han empujado a más del 70% de la población a vivir bajo la línea de pobreza como consecuencia de una disminución del salario real superior al 20%.  Sin embargo, tampoco cabe duda que fue la larga decadencia económica de la década de los ochenta, donde el salario real perdió un 80% de su valor, lo que creó las condiciones fácticas que propiciaron la explosión posterior.

La crisis económica que precedió a los tétricos acontecimientos que están teniendo lugar en la región de los Grandes Lagos en África, presenta algunas semejanzas.  Más allá del notorio predominio de los factores culturales, no se puede desconocer la negativa influencia que tuvo la degradación económica precedente, los sucesivos ajustes estructurales y la repercusión que ellos tuvieron sobre el achicamiento del Estado y el agravamiento de las tensiones interétnicas que la disminución de las oportunidades laborales trajeron aparejadas.  Por último, la pobreza no debe ser examinada solamente en su vinculación directa con los conflictos sino también en su impacto sobre otros factores conflictuales como son, por ejemplo, las enormes presiones migratorias, tanto internas como internacionales, que provocan, a su vez, grandes desplazamientos masivos.  Estos, por su parte, generan desarraigo y un mayor empobrecimiento".

" Se estima que más de 70 países cuentan con minorías significativas entre su población.  Más allá de los factores culturales e históricos que muchas veces inciden en la gestación de los conflictos, no se puede desconocer que ciertos fenómenos de naturaleza eminentemente económica, como es la prosperidad de unos y el empobrecimiento de otros, cuando ello afecta en forma predominante a ciertos sectores más que a otros, constituye en muchos países una fuente creciente de tensiones sociales susceptibles de desembocar en conflictos de esta naturaleza.  Además, todo esto se da en el contexto de un paulatino repliegue del Estado y, en muchos casos, de un franco abandono de las funciones sociales que tradicionalmente ha cumplido.  Esto último sin duda ha debilitado el importante papel que hasta hoy ha jugado el Estado como malla de contención de la conflictiva social y como marco institucional a través del cual la población se siente participe en al construcción de un destino común.  El desamparo que ello genera, la fractura social que se produce y, sobre todo, la ausencia de una perspectiva que incluya por igual a todos los miembros de la sociedad, no sólo subrayan y acentúan las diferencias al interior de la misma, sino que muchas veces exacerban sus rivalidades.  Es en este contexto de sociedades frecuentemente golpeadas por traumas de origen económico, social, cultural, o político, que este tipo de situaciones límites tienen lugar y en las que la ruptura del orden institucional abre las compuertas a la violencia generalizada, las masacres a la población civil, y desembocan con frecuencia en verdaderos genocidios".

H.- EFECTO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION SOBRE LAS INSTITUCIONES Y EL ESTADO DE DERECHO[53]

Impacto sobre las instituciones.

No se puede restringir la jurisdicción de los tribunales para examinar la compatibilidad de la declaración del estado de excepción con las leyes, la Constitución y las obligaciones que impone el Derecho Internacional.

Impacto sobre el Estado de derecho.

Se modifica la legislación penal de fondo (conductas y pena) y de forma (garantías procésales), como las normas de competencia (derecho de defensa y carácter público de la deliberación)

I.- EFECTOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS[54]

La perversión en la aplicación del estado de excepción degrada los Derechos Humanos:

Derechos regularmente afectados:

Libertad y seguridad personal; libertad de residencia y circulación en todo el territorio, incluido el derecho a salir y regresar al propio país. Derecho a la inviolabilidad del domicilio y la correspondencia; derecho de reunión pacifica y de manifestación; derecho a la libertad de opinión y de expresión. El derecho de huelga, aun que el pacto de derechos económicos, sociales y culturales no prevé derogación alguna de los derechos que consagra y aun en situaciones de crisis.

Detenciones arbitrarias y estado de excepción.

El ejercicio del derecho a la libertad personal es el más afectado, tanto en Magnitud (miles de personas detenidas), como en Duración (meses o años de detención, en Complejidad (se detiene Judicial y administrativamente al mismo tiempo y cuando el juez ordena la libertad El gobierno ORDENA otra detención administrativa). En Diversidad, pues en teoría se arresta "en lugares que no son cárceles"; pero en la práctica las personas son metidas a cárceles, transformando el arresto en detención y esta última en arbitraria, pues se incomunica (ya que el arresto no autoriza la incomunicación); no se hace público el lugar donde las personas están recluidas  y se producen detenciones secretas.

Impacto sobre los derechos económicos sociales y culturales.

Contrario a lo que se cree, el estado de excepción afecta los derechos económicos sociales y culturales

Impacto del estado de excepción sobre los derechos humanos de algunos grupos vulnerables o sectores de la población.

El estado de excepción afecta los derechos humanos de algunos refugiados, víctimas de los conflictos armados, las minorías, poblaciones autóctonas, trabajadores migrantes, discapacitados, periodistas, dirigentes sindicales, los parlamentarios, defensores de los derechos humanos( ONG etc);las Mujeres en el régimen taliban, los denominados niños de la calle, etc.

J.- ANALISIS  DEL CASO CONCRETO

La Corte Constitucional debe controlar que se den los supuestos para declarar la conmoción que exigen la constitución; la ley estatutaria de estados de excepción; los tratados internacionales que protegen los derechos humanos, especialmente los de la ONU y La OEA, la interpretación que han hecho los tribunales internacionales de la ONU y la OEA, y sus órganos sobre derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Debe controlar que se den todos los requisitos, que deben ser concurrentes, pues no basta con que se de uno de ellos, ya que si falta uno solo de ellos no puede declararse la conmoción. Pueden darse hechos graves, empero sino alteran de manera grave el orden público no se puede declarar el estado de excepción. Es posible que la alteración del orden público sea grave, pero que no sea sobreviniente, sino crónica o que haga parte de nuestra normalidad-anormal y tampoco puede declararse la conmoción. Puede suceder que el orden público este alterado de manera grave y sobreviniente y que no atenté de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado o la convivencia ciudadana y tampoco es posible el estado de excepción y finalmente es probable que se den los elementos anteriores pero que el gobierno pueda hacerle frente a la alteración del orden público y mantener la normalidad mediante los poderes ordinarios del estado y resaltamos que son los poderes de todo el estado lo que incluye los poderes del congreso, de los jueces, de los organismos de control, etc. (esto es que existan leyes que sancionen esos delitos y que los jueces las apliquen ordenando detener a los responsables y que el gobierno capture a los delincuentes, etc.);  Pues si los poderes ordinarios son suficientes esta prohibido declarar la conmoción.

Tampoco es motivo para declarar el estado de excepción el hecho de que las leyes no se cumplan, o que las sentencias o las ordenes de captura no se cumplen, pues lo que hay que hacer es cumplirlas o hacer que se cumplan. Ya existen suficientes leyes en nuestro país para hacerle frente a cualquier alteración del orden público. No faltan leyes, al contrario sobran, lo que si falta es la voluntad de hacerlas cumplir.

1.- Siguiendo a Kant

El filosofo I. Kant en su articulo sobre ¿ Que es la ilustración?, dejo sentados los principios de lo que debe hacer un hombre que busca la verdad y con que espíritu debe enfrentarse a los problemas; siguiendo estas bases es que haremos el análisis de constitucionalidad del decreto de conmoción; Kant dijo :"  La ilustración es la salida del hombre de su minoría de edad. El mismo es culpable de ella. La minoría de edad estriba en la incapacidad de servirse del propio entendimiento, sin la dirección de otro. Uno mismo es culpable de esta minoría de edad cuando la causa de ella no yace en un defecto del entendimiento, sino en la falta de decisión y ánimo para servirse con independencia de él, sin la conducción de otro. ¡Sapere aude! ¡Ten valor de servirte de tu propio entendimiento! He aquí la divisa de la ilustración.

La mayoría de los hombres, a pesar de que la naturaleza los ha librado desde tiempo atrás de conducción ajena (naturaliter maiorennes), permanecen con gusto bajo ella a lo largo de la vida, debido a la pereza y la cobardía. Por eso les es muy fácil a los otros erigirse en tutores. ¡Es tan cómodo ser menor de edad! Si tengo un libro que piensa por mí, un pastor que reemplaza mi conciencia moral, un médico que juzga acerca de mi dieta, y así sucesivamente, no necesitaré del propio esfuerzo. Con sólo poder pagar, no tengo necesidad de pensar: otro tomará mi puesto en tan fastidiosa tarea. Como la mayoría de los hombres (...) tienen por muy peligroso el paso a la mayoría de edad, fuera de ser penoso, aquellos tutores ya se han cuidado muy amablemente de tomar sobre sí semejante superintendencia. Después de haber atontado sus reses domesticadas, de modo que estas pacíficas criaturas no osan dar un solo paso fuera de las andaderas en que están metidas, les mostraron el riesgo que las amenaza si intentan marchar solas. Lo cierto es que ese riesgo no es tan grande, pues después de algunas caídas habrían aprendido a caminar; pero los ejemplos de esos accidentes por lo común producen timidez y espanto, y alejan todo ulterior intento de rehacer semejante experiencia. Por tanto, a cada hombre individual le es difícil salir de la minoría de edad, casi convertida en naturaleza suya; inclusive, le ha cobrado afición. Por el momento es realmente incapaz de servirse del propio entendimiento, porque jamás se le deja hacer dicho ensayo. Los grillos que atan a la persistente minoría de edad están dados por reglamentos y fórmulas: instrumentos mecánicos de un uso racional, o mejor de un abuso de sus dotes naturales. Por no estar habituado a los movimientos libres, quien se desprenda de esos grillos quizá diera un inseguro salto por encima de alguna estrechísima zanja. Por eso, sólo son pocos los que, por esfuerzo del propio espíritu, logran salir de la minoría de edad y andar, sin embargo, con seguro paso.

Pero, en cambio, es posible que el público se ilustre a sí mismo, siempre que se le deje en libertad; incluso, casi es inevitable. En efecto, siempre se encontrarán algunos hombres que piensen por sí mismos, hasta entre los tutores instituidos por la confusa masa. Ellos, después de haber rechazado el yugo de la minoría de edad, ensancharán el espíritu de una estimación racional del propio valor y de la vocación que todo hombre tiene: la de pensar por sí mismo..."

2.- El estado ideal, el real y la realidad Colombiana

El estado ideal es aquel donde todas las personas cumplen voluntariamente todas las normas o reglas(civiles, penales, laborales, usos y costumbres, reglas sociales, etc.); para llegar a este estado se requiere como condición sine qua non que las normas se hagan con la intervención de quienes deben obedecerlas y que respondan a sus intereses. En este estado no hay nunca un desorden.

El estado real, desde el punto de vista de la sociología jurídica, muestra que no todas las normas se cumplen voluntariamente, que muchas se cumplen coactivamente y que otras no se cumplen ni siquiera con la coacción. No existe estado donde se cumplan todas las normas y la realidad es que en toda sociedad hay un cierto desorden, y este fenómeno se presenta aun en sociedades industrializadas o más ricas, sino ¿que cosa son las mafias en países como Estados unidos o Italia; o los delitos que se cometen en sus ciudades, incluidos los de cuello blanco?.

Nuestra patria, como país pobre y subdesarrollado no es ajena al desorden y nuestra realidad muestra que ese desorden no es esporádico, sino crónico. Siendo nuestra realidad el desorden crónico es necesario examinar si los hechos que sirven de fundamento a la declaratoria son sobrevinientes o no. ¿ Es el narcotráfico un fenómeno sobreviniente en nuestra sociedad?; lo es ¿la Guerrilla o el paramilitarismo? Lo es ¿ el secuestro? ¿ o es que acaso en la época de la violencia, antes de masacrar poblaciones enteras no se secuestraba y luego se cometía el genocidio?.

No estando en presencia de hechos sobrevinientes, es necesario examinar cual ha sido la jurisprudencia de la corte constitucional cuando los hechos son crónicos. La corte en la sentencia C-122 de 1997 fijo los elementos del análisis sobre estas materias:

Se comprende, dice la Corte-, que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y  que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia

De la Constitución y de la ley estatutaria de los estados de excepción surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema económico, social o el ambiente. Los estados de excepción constituyen, como ya lo expresó la Corte, el "último recurso" al cual se puede acudir con miras a conjurar una situación de crisis, justamente porque este representa un instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades y, además, porque los órganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposición, que no son pocas y cuya utilización diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos críticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o correctivo. El pensamiento que inspiró al constituyente en esta materia fue el de limitar los estados de excepción a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas satisfactoriamente a través de los medios ordinarios.

Un hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y de sus autoridades. Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que revestir el carácter de sobreviniente y extraordinario. Si se omite toda consideración sobre los poderes existentes para afrontar una determinada crisis, vale decir, si se ignora el concierto de órganos, facultades y mecanismos creados cuya intervención puede resultar decisiva con miras a su solución, la consecuencia no puede ser otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho.

Es oportuno distinguir entre el conjunto de los problemas y deficiencias que afligen al país, de aquellos que en un momento dado se identifican como crónicos o estructurales, lo cual no quiere decir que no puedan en el mediano o en el largo plazo resolverse mediante políticas y cambios de orden cultural e institucional que obren inteligente y eficazmente sobre sus causas reales. La mera invocación de un problema estructural, no autoriza la declaración de un estado de excepción, ni que el país entre a ser gobernado de manera ininterrumpida a través de decretos legislativos. Este sería el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que de tiempo atrás agobian al país y que, por diversos motivos, han adquirido el signo de crónicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible, sino por falta de una voluntad y una solidaridad mínima para emprender decididamente la senda que lleve a ponerles término.[55]

La Corte Constitucional en sentencia C-300 de 1994 dijo:

La capacidad para alterar el orden público debe deducirse de una serie de elementos fácticos, diferentes del simple dato numérico de "detenidos que podrían quedar en libertad". Si la concesión de la libertad a unas personas actualmente privadas de ella, se erige en causa de quebranto del orden público, el juicio que conduce a ese aserto no puede producirse sin tomar en cuenta la identificación de cada una de ellas, sus antecedentes, así como los hechos y bases que permitan suponer con cierta base de certeza que, una vez transpongan su forzoso confinamiento, atentarán contra la convivencia ciudadana.  De la información que el Fiscal General de la Nación entregó al Presidente, no puede colegirse, respecto de los sindicados a ser liberados, su capacidad para alterar el orden público. Y, es evidente, que ella no podía apoyarse en el simple dato numérico de "los detenidos que podrían quedar en libertad". En consecuencia, la connotación de perturbadora del orden público que el Presidente atribuyó a la situación planteada por el Fiscal General de la Nación, desborda ampliamente el margen de apreciación que la Corte le reconoce para discernir la probabilidad real de una amenaza al orden público.

Más adelante la Corte Constitucional señalo :

"La inexistencia de la perturbación del orden público indica a la Corte que el decreto revisado viola el artículo 213 de la C.P., y no puede el Presidente, en consecuencia, asumir ni ejercer las facultades previstas en esa norma, toda vez que en ese caso estaría invadiendo órbitas vedadas, en particular las que pertenecen a los órganos legislativo y judicial

...

3. En el Estado colombiano ciertas instituciones suelen tener fallas graves en el cumplimiento de sus funciones, algunas de ellas de tipo estructural. Sin embargo esta realidad no pone en tela de juicio el postulado de la separación de las ramas del poder público. Mucho menos en el caso de la justicia. La independencia de los jueces no puede estar supeditada a la solución de sus dificultades funcionales. Si así fuera, quedaría eliminada la autonomía, y, el Gobierno, al calificar su funcionamiento, tendría autorización para intervenir a su antojo.

4.  Si bien es posible hipotéticamente decretar el Estado de conmoción interior por causa de un deficiente funcionamiento del Estado y, en este caso, de una parte del aparato judicial, en la práctica, ello implica un serio esfuerzo de demostración de parte del ejecutivo en cuanto a la existencia de las condiciones fácticas exigidas por el artículo 213. En este evento, más que en ningún otro, la carga de la prueba de la conmoción exige un rigor especial, de tal manera que la sospecha de una simple instrumentalización gubernamental para solucionar problemas políticos quede totalmente despejada.

5. La laxitud del control en esta materia traería consigo la grave consecuencia de otorgarle al ejecutivo la posibilidad de utilizar el Estado de conmoción, cada vez que se presentaren problemas funcionales dentro del Estado, en un país en donde esta clase de dificultades no están llamadas a desaparecer en el mediano plazo. Por esta vía se corre el riesgo de trivializar los estados de excepción y desvirtuar la intención explícita del constituyente de poner término a su utilización abusiva e innecesaria.

6. Es bien clara la voluntad del constituyente de erradicar la práctica política que consistía en acudir al Estado de Sitio con el objeto de acrecentar los poderes del Ejecutivo y, por este medio, resolver dificultades ordinarias que no ameritaban intrínsecamente ese tratamiento. Las primeras decisiones sobre declaratorias de estados de excepción emanadas de esta Corte se produjeron en un período de tránsito constitucional que bien justificaba un tratamiento prudente y comprensivo respecto de las decisiones tomadas por el Gobierno en esta materia. Sin embargo, debe quedar claro que el objetivo constitucional en este momento es el de normalizar el tratamiento de los problemas de orden público y de evitar el recurso permanente a los estados de excepción. En este sentido, corresponde al Presidente de la República promover una nueva cultura de la normalidad, de la vigencia constante del régimen democrático y de todas sus garantías fundamentales y, a su turno, a esta Corte compete velar por que ello se cumpla".

En la sentencia C-466 de 1995 la Corte Constitucional, dejo establecida la necesidad de que los hechos invocados para declarar el estado de excepción, deben ser sobrevinientes, que no deben ser ocasionados por una violencia endémica, que sea imposible enfrentarlos con los poderes ordinarios del estado y que no se violen los tratados internacionales que regulan los estados de excepción. Esta corporación dijo:

Sentencia No. C-466/95

CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes

Los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales.     

CONMOCION INTERIOR-Hechos invocados

Es claro que los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente, "graves" y perturbadores del orden público, que es presupuesto de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si son, como las propias cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es para su tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción. La persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes, como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario.

VIOLENCIA ENDEMICA

La circunstancia de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para situaciones de ese mismo sello. No puede el Gobernante trocar su condición de estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de conjurar el pathos más bien lo potencian. Si para combatir las manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país -sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción.

CONMOCION INTERIOR-Medios ordinarios policivos

La situación de crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas -conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno adquiera una intensidad intolerable-, que sacrifican el ordenamiento constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se exija como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del factor de turbación del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante el eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad. Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes, resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del estado de excepción.

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Vulneración

Se violó el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante "situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación", esto es, que superen el límite de normalidad causando grave crisis en la vida organizada, o "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado".

No estando en presencia de situaciones sobrevinientes, sino crónicas, no es procedente declarar el estado de excepción .

3.- La 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y por lo mismo de mayor jerarquía que el decreto que declaro la conmoción, establece algunos de los requisitos necesarios para poder declarar los estados de excepción; y decimos que algunos por que otros se encuentran en la propia constitución y en los tratados internacionales que ya hemos mencionado, por lo que es necesario someter el decreto de conmoción a todas esas normas de superior jerarquía. Veamos que dijo el decreto de conmoción:

EXAMEN DEL DECRETO QUE DECLARA LA CONMOCIÓN

3.1.- La necesidad que tiene el gobierno de probar los hechos sobrevinientes, su gravedad y la imposibilidad de enfrentarlos con los poderes ordinarios del estado.

Quien alega el estado de excepción es quien tiene la carga de probar y demostrar que se dan los supuestos necesarios del mismo; que los hechos son sobrevinientes, que no son crónicos, que son de extrema gravedad y que los poderes ordinarios del estado no permiten enfrentarlos. Obsérvese sobre este ultimo elemento que la ley estatutaria no se refiere a los poderes ordinarios del gobierno, sino de todo el estado, de manera tal que si los poderes ordinarios del gobierno no son suficientes, pero si lo son los poderes ordinarios del congreso o de la rama judicial, no es procedente la declaratoria de la conmoción.

3.2.- El decreto esta plagado de una serie de afirmaciones sin la prueba del hecho que se aduce y sin que haya demostración de los mismos.

En el derecho, como en la lógica no basta con una afirmación; hay que probar y demostrar lo afirmado, de lo contrario la afirmación es falsa o no se ha demostrado y no se pueden obtener los efectos jurídicos deseados.

Por ejemplo, en la pagina 2 del decreto se afirma: " Hemos alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra...". Sin embargo no se presentan las cifras, ni se las compara con las de otros países. Esta afirmación entraña un juicio universal afirmativo: tenemos más delincuencia que todos los demás países del mundo; para demostrarla debemos comparar a Colombia con todos los estados del mundo sin que falte ni un solo estado, de tal manera que si hoy en día existen más de 200 naciones debemos compararnos con todas ellas, luego debemos demostrar que nuestra cifra de criminalidad es más alta que la de todas, pues aun que demostremos que es más alta que la de 199 países, basta con que un solo país tenga una tasa mayor para que la afirmación deje de ser valida y el juicio sea falso. No se dice tampoco de que delitos (crímenes) se trata y en consecuencia, habría que comparar todos nuestros delitos (uno por uno) con la totalidad de los delitos de todos los otros estados del mundo y bastaría que en una sola categoría de delitos no tuviéramos la cifra más alta para que lo afirmado fuese falso.

Esta afirmación, del propio gobierno, sin respaldo probatorio, coloca a todos los Colombianos ante la comunidad internacional como un país de malhechores, de bandidos y de criminales. Ahora no será solo el estigma y el INRI del narcotráfico y esto es más grave por cuanto de conformidad con los tratados internacionales Colombia debe enviar, como ya efectivamente envío, tanto a la ONU como a la OEA el decreto de conmoción con esa afirmación y en consecuencia la comunidad internacional ya esta notificada de que somos el estado con más delincuencia en el mundo; mucho más que afganistan o Irak  y no nos extrañe que esa comunidad internacional o cualquier nación en particular (hipotéticamente, USA), organice una cruzada ya no contra los infieles sino contra el país de los delincuentes y esto se hace más grave, después que se ha afirmado por el propio gobierno que Colombia es un peligro para toda América y que es necesario utilizar el TIAR para que nos intervengan.

Hay que decir claramente que ese hecho, es falso, que no estuvo probado y que no podía estarlo jamás por que no es cierto y que si  existe una minoría de Colombianos al margen de la ley, la gran mayoría es gente honesta, integra y trabajadora.

3.3.- Los delitos de narcotráfico, terrorismo, secuestro, amenazas a funcionarios y extorsión no son nuevos, ni sobrevinientes.

Para no remontarnos muy atrás en el tiempo, me limitare  a señalar las causas invocadas por el gobierno en los decretos de declaratoria de los estados de excepción después de la constitución de 1991 el primer decreto que declaro la conmoción interior:

El NÚMERO 1155 DEL 10 DE JULIO DE 1992 dijo : "Que durante los últimos años la sociedad colombiana ha tenido que enfrentar modalidades criminales que han perturbado en forma grave el orden público, tales como el terrorismo y los magnicidios"

El DECRETO NUMERO 1793 del 8 de noviembre de 1992, que declaro la segunda conmoción y que es bueno observar, fue copiado casi en su integridad por el actual dijo : " Que en las últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.

Que además de las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y beneficios de diversa índole.

Que con el fin de financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros han logrado disponer de cuantiosos recursos económicos obtenidos por diversos medios ilícitos, los cuales, de acuerdo con informes de inteligencia, están siendo administrados y canalizados valiéndose de las entidades financieras y de otros mecanismos institucionales.

Que de acuerdo con informes de inteligencia, los grupos guerrilleros están obteniendo por diversos medios, tales como la intimidación de funcionarios y de contratistas del Estado, acceso a recursos públicos - particularmente a nivel de ciertas entidades territoriales - y distorsionando la ejecución de los programas del Estado en determinadas zonas del país, entre ellos los de reforma agraria, para favorecer sus acciones ilegales.

Que los grupos guerrilleros se han aprovechado de algunos medios de comunicación para entorpecer la acción de las autoridades, hacer la apología de la violencia, justificar sus acciones delincuenciales y crear confusión y zozobra en la población.

Que los grupos guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos directos o entendimientos con ellos, contrariando la política presidencial en materia de la conservación y restablecimiento del orden público.

Que igualmente dichos grupos delincuenciales han logrado entrabar y sustraerse a la acción de la justicia, ante la imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo de las fuerzas militares como órgano de policía judicial para recabar las pruebas necesarias.

Que los grupos mencionados han buscado aprovecharse de diversas organizaciones sociales legítimas para inducirlas a realizar actividades contrarias a la Constitución y la ley.

Que las organizaciones guerrilleras también están dirigiendo sus actividades contra diversas cárceles.

Que de acuerdo con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que les permiten adelantar su actividad perturbadora del orden público".

"Que además de intensificar las acciones militares y de policía es necesario responder a la estrategias de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad ciudadana, corten el flujo de recursos que financian las actividades de aquellos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus operaciones delincuenciales.

Que es necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de los organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las

fuerzas militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la delincuencia organizada".

"Que es necesario adoptar medidas encaminadas a incrementar la protección de las víctimas de la violencia y a mantener en alto la moral de la fuerza pública.

Que es igualmente indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza pública, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia.

Que es esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuéstales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.

Que es necesario adoptar medidas que permitan al PNR desarrollar una actividad mayor en materia de rehabilitación y normalización en las principales áreas en las cuales operan activamente los grupos guerrilleros.

Que con el fin de hacer frente a la delicada situación de orden público descrita, habida cuenta de su origen, naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional, que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía".

El DECRETO NUMERO 874 del 1 de mayo de 1994 dijo: "Que en comunicación del 30 de abril del presente año el señor Fiscal General de la Nación señaló que:

"el vencimiento de los términos de instrucción y juzgamiento a sucederse el próximo dos de mayo permitiría la excarcelación del número de personas citadas en el anexo, las que han sido detenidas como sindicadas de hechos punibles de secuestro, terrorismo, narcotráfico, extorsión y porte ilegal de armas de uso privativo de las Fuerzas Militares, rebelión y sedición entre otros".

EL DECRETO NUMERO 1370 del 16 de Agosto de 1995 dijo:

Que la situación de orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana;

Que la delincuencia organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en varias regiones del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de desestabilización social;

Que los delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular, nutren sus arcas con dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto enriquecimiento ilícito como grave deterioro de la moral social, en el entendido de que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, "la única riqueza y poder social derivado de ésta que garantiza la Constitución, es el originado en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34, 58)";

Que los grupos subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia indiscriminada contra los miembros de la fuerza pública sin ninguna consideración respecto de la población civil, en violación directa del Derecho Internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que huir hombres, mujeres y niños;

Que la delincuencia común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a la población con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida, la integridad personal la libertad y el pudor sexual y la propiedad;

Que los delincuentes en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecer el desarrollo de las actividades de las autoridades, hacer apología de la violencia y aumentar la confusión entre la población;

Que es necesario fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la tipificación de conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos delitos de especial repercusión social que en los últimos meses vienen azotando a la sociedad;

Que es necesario fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la adecuada función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los centros penitenciarios y carcelarios;

Que es necesario fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una adecuada colaboración de la sociedad con las autoridades".

El DECRETO NUMERO 1900 de 2 de noviembre 2 de 1995 dijo :

"Que,  con posterioridad al 16 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público".

Como se puede observar de esta síntesis hecha sobre los decretos de conmoción, los delitos ahora invocados no son nuevos. Tampoco lo son la mezcla de ellos, como por ejemplo, la unión de la guerrilla y el narcotráfico o del terrorismo y el narcotráfico. Hace ya más de 20 años que el entonces embajador de USA en Colombia, señor lewis Tambs acuño las famosas frases de narcoguerrilla o del narcoterrorismo.

3.4.- El déficit fiscal estructural

El señor Ministro de hacienda declaro ante la corte constitucional que existía un déficit fiscal estructural (esta declaración constituye una prueba que el juez debe evaluar y tener en cuenta); y en todo el decreto se menciona, a cada paso la falta de recursos. Lo estructural se opone a lo coyuntural y por su propia naturaleza no es sobreviniente, sino crónico. No Siendo sobreviniente, no puede servir para fundamentar un estado de excepción y mucho menos la conmoción interior (pues alguna diferencia debe existir entre la emergencia económica y la conmoción interior).

A pesar de que el decreto parecería la justificación de una emergencia económica (su tema central es el déficit fiscal o la falta de recursos), sin embargo no hace ninguna demostración de lo afirmado: no hay ninguna estadística que lo compruebe; tampoco explica la metodología que utilizo para llegar a la conclusión de que existía déficit y del monto del mismo (y esto es muy importante ya que el propio ministro manifestó que sus cifras eran diversas a la del ministro anterior, que hablaba de un presupuesto desbalanceado en menos de 2 billones y ahora el déficit que se nos presenta es de más de 6 billones; ¿a cual ministro le creemos al anterior o al nuevo?). La existencia de un presupuesto desbalanceado (menos ingresos que gastos), no puede ser la causa de una conmoción interior ya que esta permitido expresamente por la constitución en el articulo 347 de la constitución.

El gobierno no explico en el decreto por que el déficit ni por que ese monto y no se necesita ser un experto en economía para saber que las cifras son "manipulables"; por ejemplo, la tasa de crecimiento incide en el déficit, ya que si el país crece a una tasa del 4% el déficit es menor que si crece al 1% o no crece. Las exportaciones también inciden en el déficit, ya que si las exportaciones aumentan en un 50% el déficit es menor; y si las exportaciones aumentan y la tasa de crecimiento también es posible que no haya déficit fiscal y por el contrario superávit en muchos rubros de la economía.

El gobierno de una manera falaz, presenta el déficit como un déficit en la fuerza pública (Pág. 2).  Existe en nuestra constitución el principio de unidad de caja (articulo 359 de la constitución ) y no hay, por regla general, rentas de destinación especifica; siendo esto así el déficit afecta no solo a las fuerzas armadas sino también a la salud, a la educación, a la vivienda, a la seguridad social, etc. Una de las pocas excepciones, son las rentas destinadas a la inversión social y la guerra es por definición la negación de la inversión social, su opuesto absoluto, de tal manera que los recursos que se obtengan con fundamento en la conmoción no podrán destinarse a la guerra.

No sobra recordar que somos un país pobre y alguna diferencia existe entre países pobres y ricos y que por mucho que queramos nuestra fuerzas armadas, por ahora, no serán como las de USA el país más rico de la tierra.

Las Fuerzas armadas tienen un equipamiento mucho mayor que en años anteriores, teniendo en cuenta que el conflicto que sufre nuestro país se ha prolongado por varias décadas y en la actualidad se cuenta con un incremento en el presupuesto de las Fuerzas Militares gracias a la destinación que se ha hecho de los recursos del Plan Colombia.

Las estadísticas demuestran que los Colombianos han hecho un esfuerzo para fortalecer las fuerzas armadas no solo en el ultimo cuatrienio sino desde hace más de una década y que no es cierto que no se le hayan dado medios para enfrentar a quienes están al margen de la ley. Veamos algunos documentos del anterior y del nuevo gobierno:

Tomado de la Revista "Una semilla de futuro 1998 - 2002" enviada por la Presidencia de la República de Colombia, Pág. 141.

MEJORAMOS LA SEGURIDAD

Una fuerza pública moderna y profesional

Todas las acciones en materia de defensa estuvieron orientadas a fortalecer la capacidad operativa de la Fuerza Pública.  La más importante fue el incremento del pie de fuerza y la mejora en la calidad de los soldados.  Durante el cuatrienio duplicamos el número de soldados profesionales, incrementamos en más de 30% el número de soldados regulares y redujimos en 90% el número de soldados bachilleres.  Estos cambios, junto a mejoras en el equipamiento, el entrenamiento y educación de las tropas en el respeto por la normatividad humanitaria, han permitido mejorar sustancialmente la conducción de las operaciones.

Se aumentó en un 150% el número de soldados profesionales, pasando de 22.000 en el año 1998 a 55.000 a finales del 2001.

Aumentamos el pie de fuerza y lo hicimos más profesional
Año	Soldados Bachilleres	Soldados Profesionales	Soldados Regulares	Total
1998 1999 2000 2001 2002	35.766 34.831 20.000 5.000 3.000	24.831 34.381 45.071 55.071 55.071	59.705 86.838 76.068 76.068 86.838	120.302 121.669 121.129 131.139 141.139

Como complemento, le dimos mayor movilidad y apoyo táctico a la Fuerza Pública para asegurar que su accionar sea rápido y eficaz.  Para ello, durante los últimos 4 años aumentamos en 70% el número de helicópteros de combate e incrementamos en 100 aeronaves la flotilla de helicópteros de transporte.

Nuestras fuerzas tienen hoy más movilidad

No.            Helicópteros de combate

40
30							30
20			18
10
0
		1999				2001

Incrementamos en un 67% la capacidad de combate y en un 80% la capacidad de transporte helicoportado.

Tenemos hoy 100 helicópteros más de transporte

No.        Helicópteros de transporte

250
200							223
150			124
100
50
0
		1999				2001

Culminamos la implementación de la Brigada Fluvial de Infantería de Marina compuesta por diferentes batallones, la cual cuenta con el apoyo de un componente naval conformado por 10 buques de apoyo logístico y por 120 lanchas de combate fluvial.

Se invirtieron US$262.5 millones en la adquisición de 12 helicópteros artillados para la FAC y 13 helicópteros de asalto y transporte aéreo para el Ejército.

Presidencia de la República de Colombia

Informe enviado a la Corte Constitucional, agosto 26 de 2002

"LA CONMOCION INTERIOR, PRIMER PASO PARA RECUPERAR LA SEGURIDAD NACIONAL"

Gasto Colombiano en Defensa y Seguridad y Comparaciones Internacionales.

Gasto Colombiano en Defensa y Seguridad Nacional 1990-2001

Como se ve en las siguientes gráficas, el nivel de gasto en defensa y seguridad se ha incrementado en un 167% real durante la última década, más que doblando su participación en el PIB:

Gasto en Defensa y Seguridad 1990-2001

                                                       (billones de pesos de 2000)

7.00
6.00	5.95		6.08
5.00	5.47		5.81          5.57                       5.77
billones de pesos de 2000
4.00
4.59
3.00	3.23	3.47
NIVELACION SALARIAL
2.00
2.27                      2.73                  2.28
1.00
0.00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

años

A pesar de la disminución en el ritmo de crecimiento económico que ha experimentado el país en los últimos años y de la consecuente disminución de los ingresos del Gobierno Nacional, el gasto del sector incrementó su participación en el PIB en 1,9 puntos porcentuales entre 1990 y el 2001.

Gasto en Defensa y Seguridad Nacional

(Porcentaje del PIB)

4.00%
3.50%	3.41%		3.50%
3.00%		3.17%	3.46%                         3.19%                 3.33%
2.50%	2.68%
2.00%	2.08%	2.11%
Participaciones
1.50%
1.64%      1.85%
NIVELACION SALARIAL
1.00%
1.61%
0.50%
0.00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

años

El esfuerzo es claro se comparan las tasas de crecimiento del gasto del sector contra las del PIB.  Mientras que de 1996 al 2001 el PIB presentó una tasa promedio anual de crecimiento de 0.2%, el gasto presentó una tasa de 5, 1%.

Variaciones Porcentuales	96/95	97/96	98/97	99/98	2000/99	2001/2000
Gastos en Defensa y Seguridad Nacional	19.3%	8.8%	-6.4%	4.3%	-0.9%	5.4%
PIB	0.7%	1.3%	-0.1%	-3.9%	3.1%	0.2%

En esta medida, el gasto del sector per cápita -un indicador aproximado de la cobertura bruta del servicio de defensa y seguridad- se dobló durante la década, presentando un incremento real de 113%:

Gasto en Defensa y Seguridad per cápita

160.000

   139.243               148.543

140.000                    139.681       138.790

120.000	118.975		136.381         136.229
100.000
80.000	86.916	91.549
60.000Pesos de 2000
65.045        74.881
40.000	63.980
NIVELACION SALARIAL
20.000
0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

años

Como se puede observar el esfuerzo económico que hemos hecho en defensa, no lo hemos hecho ni en educación ni en salud, ni en vivienda, ni en empleo, etc.

4.- Problemas o antinomias

4.1.- regreso de la fuerza pública

Si examinamos los problemas fundamentales de la violencia en Colombia, dejando de lado las causas económicas, políticas, sociales e ideológicas y la injusticia social, uno de ellos es el abandono en que se dejo a la población civil en cientos de municipios de Colombia, cuando por proteger a la fuerza pública, se retiro a los soldados y a la policía de esos municipios (esa decisión administrativa, constituyo un grave error, ya que si bien es aceptable proteger a nuestras fuerzas armadas, no hay que olvidar que ellas asumieron una actividad de riesgo, así como los bomberos asumieron el riesgo de enfrentarse al fuego, y no pueden para no enfrentar el riesgo dejar abandonada a la población civil, a quien deben proteger y que a diferencia de ellos se encuentra desarmada), esa fue una decisión meramente administrativa, que se hizo sin necesidad de modificar ninguna norma jurídica, ninguna ley y mucho menos a la constitución y sin embargo trajo consecuencias sumamente grave para los ciudadanos, ya que el vació de las fuerzas armadas fue llenado por otras fuerzas armadas, estas si ilegales, al margen de la ley, de izquierda o de derecha, que sometieron a la población civil a su dominación.

Todo ese drama de pueblos enteros sometidos a la subversión de izquierda o de derecha tiene como causa la orden administrativa de retirar la fuerza pública y para reversar esa orden tampoco se necesita modificar ninguna norma de nuestro ordenamiento jurídico, mucho menos la constitución o declarar el estado de conmoción, pues basta con la orden inversa: la de ordenar que haya fuerza publica en todos los municipios de Colombia. El poder ordinario de dar una simple orden administrativa para que el ejercito y la policía regresen a todos los municipios de Colombia existe y no se requiere de poderes extraordinarios ya que los poderes ordinarios permiten dar la orden, a la fuerza pública, de ocupar todos los municipios de Colombia.

Muchas tomas de poblaciones como las de bojaya, han sido posible gracias a que no existe fuerza pública permanente en muchos municipios o territorios de Colombia.

Se aducen como causas la toma de pueblos, la amenaza de la población civil, o de las autoridades y de sus familiares. Si bien esas causas existen a su vez ellas tienen otra causa, que es la causa de todas las causas y es el retiro de la fuerza pública; donde hay fuerza pública permanentemente, las tomas no se hacen o se repelen y las amenazas no pueden hacerse efectivas; por ejemplo, al alcalde de Bogotá también se le amenazo y afortunadamente no se pudo hacer efectiva la amenaza, gracias a que la ciudad y él se encuentran protegidos por la fuerza pública.

Lo nuevo en Colombia no son los delitos que todos rechazamos, sino el retiro administrativo que se ordeno de las fuerzas armadas y la falta de presencia de la fuerza pública en muchos municipios del país, que ha permitido la ejecución de esos delitos.

4.2.- Cumplimiento de ordenes de captura

El, a veces injustamente denostado, Congreso de la República ha cumplido con su labor en materia de orden público elevando a la categoría de delitos las conductas de los grupos al margen de la ley; la Corte constitucional ha cumplido su función al examinar su constitucionalidad y los jueces (que han sido muy valientes) han dictado las ordenes de captura contra la delincuencia y los grupos armados ilegales, contra sus cabecillas; sin embargo no hay que olvidar que ni el Congreso ni los jueces tienen armas, en el mejor de los casos tienen códigos, y ni el congreso ni los jueces pueden capturar. La obligación de capturar, esta en cabeza del órgano ejecutivo, del gobierno nacional que es quien maneja la fuerza pública y que es quien no ha cumplido su deber de hacer efectivas las ordenes de captura que ha dictado la rama judicial. Como se puede concluir tanto la rama legislativa, como la judicial han cumplido con su parte y quien no ha cumplido es el gobierno y este incumplimiento del órgano ejecutivo no lo pueden pagar los ciudadanos viéndose privados de sus derechos humanos.

Las estadísticas demuestran que contra las organizaciones delincuenciales incluidos los grupos armados al margen de la ley y sus principales cabecillas, existen cerca de 2300 ordenes de captura vigentes, dadas por los jueces, que el gobierno no ha hecho efectivas y que para cumplirlas no se necesitan facultades extraordinarios, pues son suficientes los poderes ordinarios del estado.

Haciendo efectivas las ordenes de captura dictadas por los jueces y vigentes hoy, se logra restablecer el orden público en Colombia. En Colombia no hacen falta ordenes de captura, pues las que ya han expedido los jueces son suficientes para restablecer el orden público. Si capturamos con fundamento en las ordenes de los jueces, no necesitamos más capturas sin orden de juez (que es lo que se propone), dadas por órganos administrativos, pues nada garantiza que estas ultimas si se cumplan. ¿Si no se han hecho efectivas las ordenes de captura dadas por los jueces, quien garantiza que se cumplan las dadas por el gobierno? Y ¿si estas ultimas se pueden cumplir, por que no se cumplen primero las emanadas de los jueces?.

Como se puede ver el cumplimiento de las ordenes de captura no requiere de facultades extraordinarias y ¿por que razón, la negligencia del gobierno deben pagarla los ciudadanos recortándoles sus derechos fundamentales? ¿qué ley o que articulo de la constitución impide capturar a los jefes de la subversión de izquierda o de derecha? ¡ninguna!.

4.3.-El fracaso de los órganos de inteligencia

El tema anterior se encuentra íntimamente ligado al fracaso de los organismos de inteligencia del estado, ya que el hombre de la calle no entiende como cualquier periodista o candidato presidencial (recuérdese el caso de pastrana cuando aspiraba a la presidencia y se entrevisto con el jefe de un grupo subversivo, al margen de la ley), saben donde ellos están, llega hasta donde ellos están y sin embargo, los cientos de miembros de los órganos de inteligencia desconocen su paradero. ¿qué ley o norma constitucional impide que los organismos de inteligencia descubran el paradero de los cabecillas de esos grupos y que luego la fuerza pública los capture?. Este fracaso es patético, en el caso de los hechos del 7 de agosto, pues parodiando a nuestro premio Nóbel (crónica de una muerte anunciada), se ejecuto un ataque anunciado, se desplegaron cerca de 20.000 hombres para contrarrestarlo y sin embargo se realizo y este fracaso de los órganos de inteligencia no puede cobrársele a los ciudadanos limitándoles sus derechos humanos. Quien debe pagar el error son los responsables de los órganos de inteligencia, separándoles de sus cargos y no los ciudadanos que no lo cometieron. El propio decreto de conmoción reconoce, y confiesa, que los servicios de inteligencia no son efectivos (Pág. 3 del decreto).

4.4.-Desestitucionalización por causas extra estatales y por causas imputables al estado.

Existen unas causas de desestabilización imputables a los fuerzas violentas al margen de la ley, como son  los actos de violencia física o psicológica contra instituciones como los concejos municipales, contra los diputados, congresistas, alcaldes, gobernadores, etc; sin embargo no podemos olvidar que existen otras imputables al propio estado (sin entrar a discutir su buena o mala fe y partiendo de la buena fe; lo que no es excusa ya que de buenas intenciones esta lleno el camino hacia el infierno), como el no respeto por parte de algunos órganos del estado, del principio de que Colombia es un estado social de derecho, principio que obliga a las tres ramas del poder público; o el incumplimiento de los fallos de tutela por la Corte Suprema; o la renuencia del seguro social de pensionar a quienes tienen derecho a ser pensionados; o como la decisión política de entregarle a un grupo subversivo un territorio comparable al de un país como Suiza, acompañada del retiro de todas las autoridades, incluidos los jueces, que desinstitucionalizo a parte de nuestro país, errores que se pueden evitar sin necesidad de nuevas normas, adoptando políticas correctas; errores de políticas que no son imputables a la constitución o a la ley. No es ejemplo ni modelo de institucionalización, en un régimen presidencial, donde lo típico de esta forma de gobierno es la separación estricta del legislativo del ejecutivo y donde el legislativo no puede revocar al Presidente, ni este último revocar al Congreso; que se proponga, como se propuso por el Presidente Pastrana, la revocatoria del Congreso, pues esto equivale a un golpe de estado; si se quiere que el gobierno pueda disolver el Congreso y este ultimo, en contraprestación pueda censurar al jefe de gobierno, lo que debemos hacer es modificar nuestra forma de gobierno y establecer el régimen parlamentario; pero mientras tengamos la forma de gobierno Presidencial no puede el legislativo revocar al presidente, ni este al primero.  

Tampoco es ejemplo de institucionalización, dejar a la población civil sin la plena protección de un tribunal internacional, como es la Corte Penal Internacional (aun con la falsa excusa, de que era necesario hacerlo en aras de un proceso de paz, ya que Corte Constitucional había señalado que aun ratificando plenamente el tratado, quedaba a salvo un futuro proceso de paz con fundamento en el protocolo adicional II de ginebra). Esta decisión no es imputable ni al tratado ni a la constitución, sino a los ejecutores de las normas, sin embargo, el perjuicio sí lo recibe la población civil que queda sin la garantía de que los delitos más graves, cometidos por todos los actores armados, no quedaran impunes. Una decisión netamente política afecta a la población civil y deja desprotegidos sus derechos humanos, que son los que se dice, quieren proteger con la conmoción interior. Pero lo que es más grave un instrumento tan importante, si no el más importante que se ha aprobado en los últimos años como es la corte penal internacional, que garantiza que no haya impunidad de los delitos más graves, el estado renuncia a el y el gobierno a quien le basta con retirar la suspensión no lo hace. No se entiende como se quieren aplicar medidas extraordinarios y se renuncia a la más importante y que además es ordinaria. Con las medidas ordinarias no solo no se necesitan más extraordinarias, sino que mientras existan las ordinarias esta prohibido por la constitución (articulo 213) y por la ley estatutaria de estados de excepción (articulo 2) acudir a las extraordinarias.

4.5.- El déficit fiscal puede corregirse con los poderes ordinarios del estado.

De la explicación que hizo el señor ministro de hacienda ante la Corte constitucional, lo único que me quedo claro, es que existe un problema fiscal estructural, y que quiso solucionarse declarando la conmoción interior. Un problema fiscal no puede solucionarse limitando los derechos de los ciudadanos, ya que existe en nuestro orden jurídico un mecanismo ordinario para solucionarlo, como es una reforma tributaria. Tampoco el déficit fiscal es nuevo en nuestra economía, ya que llevamos varios años, como lo confeso el propio ministro de hacienda, gastando más que lo que permiten nuestros ingresos. No siendo el déficit fiscal sobreviniente, sino crónico, tampoco puede ser causa o fundamento de la conmoción interior. Pero aun aceptando en gracia de discusión que el déficit fiscal es sobreviniente, el camino era una emergencia económica y no la conmoción interior; pues no era necesario limitar los derechos fundamentales de los ciudadanos para corregir un déficit fiscal, que se puede enfrentar con los medios ordinarios como es una reforma de la estructura del estado o en el peor de los casos con una reforma tributaria aprobada por el congreso, sin necesidad de sacrificar los derechos humanos.

5.- El articulo 2 de la ley estatutaria establece que : "Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

Obsérvese que se refiere a poderes ordinarios del estado y no del Presidente, de tal manera que si existen leyes que permitan enfrentar los hechos o los jueces los estén ya enfrentando no es posible usar poderes extraordinarios.

El estado de derecho se define como aquel donde gobiernan las leyes y no los hombres y esto es lo que explica que la voluntad del estado se exprese por medio del legislador. Quien expresa la voluntad del estado es el legislador y los otros dos poderes se limitan a ejecutarla (por eso se llama ejecutivo, porque ejecuta la ley y los jueces también ejecutan la ley en casos concretos.

Por esa razón el art 213 de la Constitución dice que solo cuando no sea suficientes los poderes ordinarios de policía y en el estado de derecho quien tiene el máximo poder de policía es el congreso, ya que este es el poder para restringir la libertad. En el derecho internacional de los derechos humanos se trata de prever que aun en época de normalidad es posible restringir ciertas libertades y esa norma del art 2 de la ley 137 se refiere a que no pudiendo atenderlo con las facultades ordinarias, incluidas las que se tienen en época de normalidad para restringir libertades, solo después se puede hacer uso de facultades extraordinarias.

6.- Las estadísticas fallaron, no se probo ni que los hechos fueran sobrevinientes ni que el gobierno no tuviera los medios ordinarios para enfrentar la alteración del orden público.

En el decreto de conmoción el gobierno afirmo unos hechos sin prueba alguna, cuando existía su deber legal de probarlos y a pesar de que la Corte Constitucional pidió pruebas para verificarlos esas pruebas en muchos casos demostraban lo contrario de lo afirmado; por ejemplo si se compara el numero de tomas de poblaciones del ultimo semestre del año anterior, con lo que va corrido de este año, la cifra es menor ya que se paso de 40 a 28 y matemáticamente 28 es menor que 40.

Por ejemplo, de las estadísticas que presento el colectivo José alvear y que les fueron suministradas por medicina legal, se infiere que la tendencia en materia de homicidios es ha su reducción, ya que en el año 2001 fueron menos que en el año 2000.

Tampoco se probo que Colombia tuviera la más alta criminalidad del planeta, a pesar que la Corte Constitucional pidió la prueba al gobierno; prueba que nunca llego y que: o debía estar en poder del gobierno y no la envió (lo que constituye un desacato), o no la tenia cuando decreto la conmoción (lo que constituye un acto de irresponsabilidad, ya que los hechos y su prueba deben existir, previamente, para poder declarar la conmoción y no salir a buscar la prueba después de que se ha afirmado un hecho), o lo que es más grave que el hecho no existía y se quería fundar una conmoción en hechos falsos para restringir las libertades de los Colombianos y de paso se les ocasiono un grave perjuicio, ante la comunidad internacional, a todos los Colombianos honrados que son la mayoría de nuestros compatriotas.

No probo, el Gobierno, que el estado Colombiano no tuviera ya poderes ordinarios para hacerle frente a la perturbación del orden público. La existencia de estos poderes ordinarios impide declarar la conmoción. Si el estado sufre una alteración del orden público debe enfrentarla con los medios ordinarios; pues de lo contrario estaríamos condenados a vivir en permanente estado de excepción, con los derechos humanos de los ciudadanos limitados, recortados, y por esa vía lo excepcional (que es que las personas no disfruten plenamente de sus derechos), se convierta en permanente y so pretexto de la ineficiencia de las instituciones o de las normas se legisle por decreto, desconociendo importantes libertades y principios democráticos.  Fue eso precisamente lo que quiso conjurar el constituyente de 1991, a quien la experiencia histórica le había enseñado el fracaso de los estados de excepción, ya que la practica de 40 años de estado de sitio le mostró que este fracasaba sino se combatían las causas estructurales de la violencia.

Para combatir la alteración del orden público el estado Colombiano tiene-entre muchos otros y solo mencionamos los más recientes-los siguientes instrumentos ordinarios :

1.  Ley 599 del 24 de julio de 2000, por la cual se expide el Código Penal (D.O. No. 44.097)

ARTICULO 101. Tipifica el  GENOCIDIO. Tiene pena de prisión de 30 a 40 años, multa de 2000 a 10.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de 15 a 20 años[56].  

ARTICULO 102. Tipifica la APOLOGIA DEL GENOCIDIO.

ARTICULO 103. HOMICIDIO. El que matare a otro, incurrirá en prisión de 13 a 25 años.

ARTICULO 104. CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION. Contiene 10 causales de agravación punitiva

DELITOS CONTRA PERSONAS Y BIENES PROTEGIDOS POR EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

ARTICULO 135. HOMICIDIO EN PERSONA PROTEGIDA.

ARTICULO 136. LESIONES EN PERSONA PROTEGIDA.

ARTICULO 137. TORTURA EN PERSONA PROTEGIDA.

ARTICULO 138. ACCESO CARNAL VIOLENTO EN PERSONA PROTEGIDA.

ARTICULO 139. ACTOS SEXUALES VIOLENTOS EN PERSONA PROTEGIDA.

ARTICULO 141. PROSTITUCION FORZADA O ESCLAVITUD SEXUAL.

ARTICULO 142. UTILIZACION DE MEDIOS Y METODOS DE GUERRA ILICITOS.

ARTICULO 143. PERFIDIA.

ARTICULO 144. ACTOS DE TERRORISMO. Con pena de prisión de 15 a 25 años, multa de 2.000 a  40.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de 15 a  20 años.

ARTICULO 145. ACTOS DE BARBARIE.

ARTICULO 146. TRATOS INHUMANOS Y DEGRADANTES Y EXPERIMENTOS BIOLOGICOS EN PERSONA PROTEGIDA.

ARTICULO 147. ACTOS DE DISCRIMINACION RACIAL.

ARTICULO 148. TOMA DE REHENES.

ARTICULO 149. DETENCION ILEGAL Y PRIVACION DEL DEBIDO PROCESO.

ARTICULO 150. CONSTREÑIMIENTO A APOYO BELICO.

ARTICULO 151. DESPOJO EN EL CAMPO DE BATALLA.

ARTICULO 152. OMISION DE MEDIDAS DE SOCORRO Y ASISTENCIA HUMANITARIA.

ARTICULO 153. OBSTACULIZACION DE TAREAS SANITARIAS Y HUMANITARIAS.

ARTICULO 154. DESTRUCCION Y APROPIACION DE BIENES PROTEGIDOS.

ARTICULO 155. DESTRUCCION DE BIENES E INSTALACIONES DE CARACTER SANITARIO.

ARTICULO 156. DESTRUCCION O UTILIZACION ILICITA DE BIENES CULTURALES Y DE LUGARES DE CULTO.

ARTICULO 157. ATAQUE CONTRA OBRAS E INSTALACIONES QUE CONTIENEN FUERZAS PELIGROSAS.

ARTICULO 158. REPRESALIAS.

ARTICULO 159. DEPORTACION, EXPULSION, TRASLADO O DESPLAZAMIENTO FORZADO DE POBLACION CIVIL.

ARTICULO 160. ATENTADOS A LA SUBSISTENCIA Y DEVASTACION.

ARTICULO 161. OMISION DE MEDIDAS DE PROTECCION A LA POBLACION CIVIL.

ARTICULO 162. RECLUTAMIENTO ILICITO.

ARTICULO 163. EXACCION O CONTRIBUCIONES ARBITRARIA.

ARTICULO 164. DESTRUCCION DEL MEDIO AMBIENTE.

DELITOS CONTRA LA LIBERTAD INDIVIDUAL Y OTRAS GARANTIAS

ARTICULO 165. DESAPARICION FORZADA. Pena de prisión de veinte (20) a treinta (30) años, multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes y en interdicción de derechos y funciones públicas de diez (10) a veinte (20) años[57].

DEL SECUESTRO

ARTICULO 168. SECUESTRO SIMPLE. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Pena de prisión de doce (12) a veinte (20) años y multa de seiscientos (600) a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

ARTICULO 169. SECUESTRO EXTORSIVO. Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Pena de prisión de veinte (20) a veintiocho (28) años y multa de dos mil (2.000) a cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

ARTICULO 173. APODERAMIENTO DE AERONAVES, NAVES, O MEDIOS DE TRANSPORTE COLECTIVO.

DE LOS DELITOS CONTRA LA AUTONOMIA PERSONAL

ARTICULO 178. TORTURA.

ARTICULO 180. DESPLAZAMIENTO FORZADO. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 2667 de 2001. Pena de prisión de seis (6) a doce (12), multa de seiscientos (600) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y en interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce (12) años.

ARTICULO 182. CONSTREÑIMIENTO ILEGAL.

ARTICULO 184. CONSTREÑIMIENTO PARA DELINQUIR. Pena de prisión de uno (1) a tres (3) años.

DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO ECONOMICO, DE LA EXTORSION

ARTICULO 244. EXTORSION. <Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 733 de 2002. Pena de prisión de doce (12) a dieciséis (16) años y multa de seiscientos (600) a mil doscientos (1.200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

DELITOS CONTRA EL ORDEN ECONOMICO SOCIAL, DEL LAVADO DE ACTIVOS

ARTICULO 323. LAVADO DE ACTIVOS. <Inciso adicionado por el artículo 8 de la Ley 747 de 2002. Pena de prisión de seis a quince años y multa de quinientos a cincuenta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las penas privativas de la libertad previstas en el presente artículo se aumentarán de una tercera parte a la mitad cuando para la realización de las conductas se efectuaren operaciones de cambio o de comercio exterior, o se introdujeren mercancías al territorio nacional.

ARTICULO 326. TESTAFERRATO. Pena de prisión de seis (6) a quince (15) años y multa de quinientos (500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los respectivos bienes. 

Inciso adicionado por el artículo 7 de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> La misma pena se impondrá cuando la conducta descrita en el inciso anterior se realice con dineros provenientes del secuestro extorsivo, extorsión y conexos y la multa será de cinco mil (5.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los respectivos bienes.

ARTICULO 327. ENRIQUECIMIENTO ILICITO DE PARTICULARES.

DEL CONCIERTO, EL TERRORISMO, LAS AMENAZAS Y LA INSTIGACIÓN

ARTICULO 340. CONCIERTO PARA DELINQUIR. Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando varias personas se concierten con el fin de cometer delitos, cada una de ellas será penada, por esa sola conducta, con prisión de tres (3) a seis (6) años.

 

Cuando el concierto sea para cometer delitos de genocidio, desaparición forzada de personas, tortura, desplazamiento forzado, homicidio, terrorismo, tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, enriquecimiento ilícito, lavado de activos o testaferrato y conexos, o para organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley, la pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de dos mil (2.000) hasta veinte mil (20.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

La pena privativa de la libertad se aumentará en la mitad para quienes organicen, fomenten, promuevan, dirijan, encabecen, constituyan o financien el concierto para delinquir.

ARTICULO 341. ENTRENAMIENTO PARA ACTIVIDADES ILICITAS.

ARTICULO 343. TERRORISMO. Pena de prisión de diez (10) a quince (15) años y multa de mil (1.000) a diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de la pena que le corresponda por los demás delitos que se ocasionen con esta conducta.

Si el estado de zozobra o terror es provocado mediante llamada telefónica, cinta magnetofónica, video, casete o escrito anónimo, la pena será de dos (2) a cinco (5) años y la multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

ARTICULO 345. ADMINISTRACION DE RECURSOS RELACIONADOS CON ACTIVIDADES TERRORISTAS.

ARTICULO 346. UTILIZACION ILEGAL DE UNIFORMES E INSIGNIAS. ARTICULO 347. AMENAZAS.

ARTICULO 348. INSTIGACION A DELINQUIR.

ARTICULO 349. INCITACION A LA COMISION DE DELITOS MILITARES.

ARTICULO 350. INCENDIO.

ARTICULO 351. DAÑO EN OBRAS DE UTILIDAD SOCIAL.

ARTICULO 352. PROVOCACION DE INUNDACION O DERRUMBE.

ARTICULO 353. PERTURBACION EN SERVICIO DE TRANSPORTE COLECTIVO U OFICIAL.

ARTICULO 357. DAÑO EN OBRAS O ELEMENTOS DE LOS SERVICIOS DE COMUNICACIONES, ENERGIA Y COMBUSTIBLES.

ARTICULO 358. TENENCIA, FABRICACION Y TRAFICO DE SUSTANCIAS U OBJETOS PELIGROSOS.

ARTICULO 359. EMPLEO O LANZAMIENTO DE SUSTANCIAS U OBJETOS PELIGROSOS.

ARTICULO 361. INTRODUCCION DE RESIDUOS NUCLEARES Y DE DESECHOS TOXICOS.

ARTICULO 362. PERTURBACION DE INSTALACION NUCLEAR O RADIACTIVA.

ARTICULO 363. TRAFICO, TRANSPORTE Y POSESION DE MATERIALES RADIACTIVOS O SUSTANCIAS NUCLEARES.

ARTICULO 364. OBSTRUCCION DE OBRAS DE DEFENSA O DE ASISTENCIA.

ARTICULO 365. FABRICACION, TRAFICO Y PORTE DE ARMAS DE FUEGO O MUNICIONES.

ARTICULO 366. FABRICACION, TRAFICO Y PORTE DE ARMAS Y MUNICIONES DE USO PRIVATIVO DE LAS FUERZAS ARMADAS.

ARTICULO 367. FABRICACION, IMPORTACION, TRAFICO, POSESION Y USO DE ARMAS QUIMICAS, BIOLOGICAS Y NUCLEARES.

ARTÍCULO 367-A. EMPLEO, PRODUCCIÓN, COMERCIALIZACIÓN Y ALMACENAMIENTO DE MINAS ANTIPERSONAL. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 759 de 2002. Pena de prisión de diez (10) a quince (15) años, en multa de quinientos (500) a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y en inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a diez (10) años.

ARTÍCULO 367-B. AYUDA E INDUCCIÓN AL EMPLEO, PRODUCCIÓN Y TRANSFERENCIA DE MINAS ANTIPERSONAL. <Artículo adicionado por el artículo 3 de la Ley 759 de 2002. Pena de prisión de seis (6) a diez (10) años y en multa de doscientos (200) a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

DE LOS DELITOS CONTRA LA SALUD PUBLICA DE LAS AFECTACIONES A LA SALUD PUBLICA

ARTICULO 371. CONTAMINACION DE AGUAS.

ARTICULO 372. CORRUPCION DE ALIMENTOS, PRODUCTOS MEDICOS O MATERIAL PROFILACTICO.

DEL TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES Y OTRAS INFRACCIONES

ARTICULO 375. CONSERVACION O FINANCIACION DE PLANTACIONES.

ARTICULO 376. TRAFICO, FABRICACION O PORTE DE ESTUPEFACIENTES.

ARTICULO 377. DESTINACION ILICITA DE MUEBLES O INMUEBLES. ARTICULO 382. TRAFICO DE SUSTANCIAS PARA PROCESAMIENTO DE NARCOTICOS.

ARTICULO 385. EXISTENCIA, CONSTRUCCION Y UTILIZACION ILEGAL DE PISTAS DE ATERRIZAJE.

ARTICULO 412. ENRIQUECIMIENTO ILICITO.

ARTICULO 425. USURPACION DE FUNCIONES PUBLICAS.

ARTICULO 429. VIOLENCIA CONTRA SERVIDOR PUBLICO.

ARTICULO 441. OMISION DE DENUNCIA DE PARTICULAR. <Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 733 de 2002. Pena de prisión de dos (2) a cinco (5) años. La pena se aumentará en la mitad para el servidor público que cometa cualquiera de las anteriores conductas de omisión de denuncia.

ARTICULO 446. FAVORECIMIENTO

ARTICULO 448. FUGA DE PRESOS.

ARTICULO 455. MENOSCABO DE LA INTEGRIDAD NACIONAL

DE LOS DELITOS CONTRA EL REGIMEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL

ARTICULO 467. REBELION.

ARTICULO 468. SEDICION.

ARTICULO 469. ASONADA.

ARTICULO 470. CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION PUNITIVA. La pena imponible se aumentará hasta en la mitad para quien promueva, organice o dirija la rebelión o sedición.

ARTICULO 471. CONSPIRACION.

ARTICULO 472. SEDUCCION, USURPACION Y RETENCION ILEGAL DE MANDO.

2. LEY 733 DE 2002 del 29 de enero 29 de 2000 (Diario Oficial No 44.693), por medio de la cual se dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de secuestro, terrorismo y extorsión, y se expiden otras disposiciones.

Mediante esta Ley se modificaron los artículos 168, 169, 170, 171, 244, 245, 326, 340, 441 y 450 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), con el fin de agravar las penas; para lo cual remitimos a los respectivos artículos del Código. Se introdujeron, además, otros cambios en los artículos que enseguida reseñamos.

 

ARTÍCULO 11. EXCLUSIÓN DE BENEFICIOS Y SUBROGADOS. Cuando se trate de delitos de terrorismo, secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, y conexos, no procederán las rebajas de pena por sentencia anticipada y confesión; ni se concederán los subrogados penales o mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad de condena de ejecución condicional o suspensión condicional de ejecución de la pena, o libertad condicional. Tampoco a la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión, ni habrá lugar a ningún otro beneficio o subrogado legal, judicial o administrativo, salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal, siempre que ésta sea efectiva.

 

ARTÍCULO 12. REDUCCIÓN DE TÉRMINOS. Para los casos de flagrancia en las conductas contempladas en esta ley el término de instrucción y los términos del Juicio se reducirán en la mitad. El incumplimiento de los términos antes señalados constituirá falta gravísima y se sancionará con la destitución del cargo.

 

ARTÍCULO 13. AMNISTÍA E INDULTO. En ningún caso el autor o partícipe de los delitos de terrorismo, secuestro o extorsión, en cualquiera de sus modalidades, podrá ser beneficiado con amnistías e indultos, ni podrán considerarse como delitos conexos con el delito político, dada su condición de atroces.

ARTÍCULO 14. COMPETENCIA. El conocimiento de los delitos señalados en esta ley le corresponde a los jueces Penales del Circuito Especializados.

LEY 418 del 26 de diciembre  de 1997[58], por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.

ARTICULO 1o. Las normas consagradas en la presente ley tienen por objeto dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia.

ARTICULO 6o. En la parte general del plan nacional de desarrollo y en los que adopten las entidades territoriales se señalarán con precisión las metas, prioridades y políticas macroeconómicas dirigidas a lograr un desarrollo social equitativo y a integrar a las regiones de colonización, o tradicionalmente marginadas o en las que la presencia estatal resulta insuficiente para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 2o. de la Constitución Política con el objeto de propender por el logro de la convivencia, dentro de un orden justo, democrático y pacífico.

INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA

DISPOSICIONES PARA FACILITAR EL DIALOGO Y LA SUSCRIPCION DE ACUERDOS CON ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY, A LAS CUALES EL GOBIERNO NACIONAL LES RECONOZCA CARACTER POLITICO PARA SU DESMOVILIZACION, RECONCILIACION ENTRE LOS COLOMBIANOS Y LA CONVIVENCIA PACIFICA

ARTICULO 8o. En concordancia con el Consejo Nacional de Paz, los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:

a) Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político;

b) Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de las Organizaciones Armadas al Margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político, dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto a los derechos humanos, el cese o disminución de la intensidad de las hostilidades, la reincorporación a la vida civil de los miembros de éstas organizaciones y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.

Los tres parágrafos que siguen tratan, entre otros, de suspensión de órdenes de captura para facilitar los diálogos, negociación o firma de acuerdos y de la facultad del Presidente para despejar zonas del territorio nacional.

ARTICULO 10. La dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.

ARTICULO 11. Los representantes autorizados por el Gobierno podrán realizar actos tendientes a entablar contactos con las llamadas autodefensas y celebrar acuerdos con ellas, con el fin de lograr su sometimiento a la ley y su reincorporación a la vida civil.

ARTICULO 12. Las personas que participen en los diálogos y en la celebración de los acuerdos a que se refiere el presente capítulo con autorización del Gobierno Nacional, no incurrirán en responsabilidad penal por razón de su intervención en los mismos.

CAPITULO II. DISPOSICIONES PARA PROTEGER A LOS MENORES DE EDAD CONTRA EFECTOS DEL CONFLICTO ARMADO

ARTICULO 13. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 548 de 1999. Contiene normas sobre la prohibición del  ingreso de menores de edad al servicio militar.

Nota: Inciso 2o. aclarado por el artículo 1 de la Ley 642 de 2001, publicada en el Diario Oficial No 44.282, de 5 de enero de 2001, "Por la cual se aclara el artículo 2o., inciso segundo, de la Ley 548 de 1999 en lo atinente a incorporación de jóvenes bachilleres al servicio militar."

ARTICULO 14. Prohibición de reclutar menores de edad.

ATENCION A LAS VICTIMAS DE HECHOS VIOLENTOS QUE SE SUSCITEN EN EL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO

Se establecen medidas de protección a las víctimas del conflicto armado, a través de la asistencia en materia de salud, vivienda, crédito, educativa y asistencia con participación de entidades sin ánimo de lucro.

CAUSALES DE EXTINCION DE LA ACCION Y DE LA PENA EN CASOS DE DELITOS POLÍTICOS

Reglas y procedimientos para la concesión del beneficio del indulto.

SEGUNDA PARTE MECANISMOS PARA LA EFICACIA DE LA JUSTICIAPROTECCION A INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL

Creó con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación, el "Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía", mediante el cual se les otorgará protección integral y asistencia social.

CONTROL SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DE LAS ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY

CONTROL SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES O ADMINISTRADAS POR ESTAS

Los artículos de este capítulo tratan sobre vigilancia y control de los recursos públicos se destinen a la financiación de actividades desarrolladas por organizaciones Armadas al margen de la ley, el Gobierno Nacional podrá ordenar la auditoría de los presupuestos de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, tanto en su formación como en su ejecución, así como la de sus estados financieros, para verificar el uso que dichos entes hagan de los recursos que reciban a cualquier título.

INFORMACION Y SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACIONES

SISTEMA DE RADIOCOMUNICACIONES

ARTICULO 99. El uso de buscapersonas es personal e intransferible; el de radioteléfonos portátiles, handys y equipos de radio telefonía móvil, es intransferible y puede ser personal, familiar o institucional.

Para la transferencia de derechos de uso de equipos de telefonía móvil se requerirá la autorización expresa y previa de la administración telefónica correspondiente.

Los concesionarios que prestan los servicios de telecomunicaciones y los licenciatarios, deberán suministrar a la Policía Nacional-Dijin, con base en la información que a su turno deben suministrar los suscriptores o personas autorizadas para la utilización de los equipos, los datos personales de que trata el registro del artículo 101 de esta ley. La información deberá transmitirse a la Policía Nacional, Dirección de Policía Nacional-Dijin, según la reglamentación que para tal efecto esa dirección establezca.

Cuando se trate de telefonía móvil, la información deberá ser enviada a la Policía Nacional-Dijin, por la administración telefónica, atendiendo a los requisitos establecidos en el inciso anterior.

El Ministerio de Comunicaciones deberá remitir a la Policía Nacional-Dijin, la información a que hace referencia el presente artículo en relación con los concesionarios y licenciatarios.

ARTICULO 100. Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, los concesionarios y licenciatarios a que se refiere el mismo artículo, deberán elaborar y mantener un registro de suscriptores y de personas autorizadas, el cual deberá contener la siguiente información:

Nombre, documento de identidad, dirección, teléfono, huella digital y las demás que señale la Dirección de Policía Judicial, Dijin, mediante resolución.

Con base en la información suministrada, los concesionarios expedirán una tarjeta distintiva al suscriptor, la cual permitirá verificar el cumplimiento del artículo 103 de esta ley y establecer inequívocamente quién porta o portó el equipo autorizado, condición que será supervisada por la Dijin. A su turno, los licenciatarios deberán expedir una tarjeta que reúna las anteriores condiciones a aquellas personas que hallan autorizado para operar equipos dentro de su red privada.

NUEVAS FUENTES DE FINANCIACION DE LOS FONDOS DE SEGURIDAD

ARTICULO 119. En virtud de la presente ley, deberán crearse Fondos de seguridad con carácter de "fondos cuenta" en todos los departamentos y municipios del país donde no existan. Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y serán administrados por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad. Las actividades de seguridad y de orden público que se financien con estos Fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado.

CONTRIBUCION ESPECIAL

ARTICULO 120. Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.

ARTICULO 122. Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta.

DISPOSICIONES SOBRE RESERVAS Y ADJUDICACION DE TERRENOS BALDIOS

Incluye normas sobre adjudicación de esta clase de terreno.

Además de las leyes que hemos detallado y que son poderes con que cuenta el estado y el gobierno para hacer frente a la alteración del orden público y para no hacer interminable este salvamento me limitare solo a mencionar otra gran cantidad de leyes  y lo que es muy importantes de vigencia reciente, que muestran todos los poderes que tiene el estado para restablecer la normalidad:

1. LEY 624 DE 2000 Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo entre la República de Colombia y el Reino de España sobre cooperación en materia de prevención del uso indebido y control del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas"
2. LEY 625 DE 2000 Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba para la Prevención, el Control y la Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y delitos conexos,
3. LEY 636 DE 2001Por medio de la cual se aprueban la "Convención Interamericana sobre asistencia mutua en materia penal", suscrita en Nassau, Bahamas, el 23 de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) y el "Protocolo Facultativo relativo a la Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal",
4. ley 734 por medio de la cual se expide el código disciplinario único.
5. LEY 737 DE 2002 por medio de la cual se aprueba la "Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados"
6. LEY 742 DE 2002 Por medio de la cual se aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 
7. LEY 747 DE 2002 Por medio de la cual se hacen unas reformas y adiciones al Código Penal (Ley 599 de 2000), se crea el tipo penal de trata de personas y se dictan otras disposiciones(incluye el lavado de activos)
8. LEY 752DE2002 Por la cual se establecen criterios para los gastos de personal de la Fuerza Pública y del DAS
9. LEY 759 DE 2002 Por medio de la cual se dictan normas para dar cumplimiento a la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción y se fijan disposiciones con el fin de erradicar en Colombia el uso de las minas antipersonal.
10. LEY 764 DE 2002 Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo para la Represión de Actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional, complementario del convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil",

INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS

A continuación presentamos algunos instrumentos de derechos humanos, los cuales en su mayoría han sido aprobados por el Estado colombiano, y que sirven para hacerle frente a la alteración del orden público, éstos son:

11. Convención Americana sobre Derechos Humanos.
12. Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada de Personas.
13. Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
14. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
15. Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio.

Convención Americana sobre Derechos Humanos San José, Costa Rica Fue aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 16 de 1972 y ratificada el 31 de julio de 1973.

Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada de Personas Adoptada en Belém do Pará, Brasil el 9 de junio de 1994, en el vigésimo cuarto período ordinario de sesiones de la Asamblea General Firmada por Colombia, aprobada por el Congreso mediante la ley 707 del 2001

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

Aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 70 de 1986 y ratificada el 8 de diciembre de 1987.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966

Aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 1968.

Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio

Aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 28 de 1959.

Como se puede advertir, estos son solo algunos de los poderes ordinarios con que cuenta el estado Colombiano para hacerle frente a la alteración del orden público y hay que dejar claro que hacen parte de los poderes ordinarios aquellos poderes que aun en época de paz permiten restringir ciertos derechos. La mayoría de la Corte, se encontró con que las pruebas desmentían lo afirmado por el gobierno y cuando las cifras no aparecieron y las estadísticas refutaron la necesidad de la declaratoria, (ya que por ejemplo las tomas de poblaciones habían disminuido, de 40 a 28), al no poder fundamentar la conmoción en elementos objetivos, tuvo que echar mano de lo subjetivo y este elemento dúctil, maleable, dócil y obediente lo denomino apreciación presidencial sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía, con lo que dejo sentado un gravísimo precedente para la democracia, pues basta con que el presidente de turno, aun existiendo objetivamente los medios ordinarios, considere  que estos son insuficientes, puede declarar la conmoción. Una de las consecuencias que se deduce de esa postura es que el día de mañana, aun que las tomas a poblaciones disminuyan, decrezcan las amenazas a autoridades, mermen los secuestros o los atentados a la infraestructura económica, o se reduzcan los actos terroristas, puede el gobernante de turno declarar el estado de excepción. De ahora en adelante siempre se podrá declarar la conmoción: cuando no existan los medios ordinarios o cuando existiendo, el Gobierno los considere insuficientes. Con esta tesis la corte cometió un liberticidio, mato a la libertad y a los derechos humanos, y nos condeno a vivir en un perenne estado de excepción. Se olvido la mayoría que el poder tiene una tendencia natural a acumular más poder y que todos los gobiernos prefieren ser creadores de la ley que meros ejecutores de ella y de la sentencia de Lord Acton: " El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente".

CONCLUSION:

Como quiera que no se dan los supuestos que establecen, la constitución; los tratados internacionales; los tribunales internacionales de la ONU y la OEA y sus órganos sobre derechos humanos; la ley estatutaria de los estados de excepción; ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional,  pues los hechos no son sobrevinientes y el estado tiene poderes ordinarios ya consagrados en muchas leyes para el mantenimiento de la normalidad, que deben aplicarse y solo falta la voluntad política para hacerlo, salvo mi voto en todo lo que el decreto de conmoción fue encontrado constitucional por la mayoría, ya que en mi sentir, todo era inconstitucional. Aclaro que el numeral 2 de la parte resolutiva lo voto en contra no por que considere que el congreso no deba hacer control político, (que debe hacerlo-y muy intenso-desde el comienzo hasta el final de la conmoción), sino por que ese control es consecuencia de la declaratoria y en mi criterio no se ha debido declarar el estado de excepción ni recortarse los derechos de los Colombianos.  

Fecha ut supra.

JAIME ARAUJO RENTERIA

Salvamento de voto a la Sentencia C-802/02

                                               

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Aplicación (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Envío a la Corte Constitucional (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Reproducción normativa de deber de envío a la Corte Constitucional (Salvamento de voto)

Expediente: RE-116 revisión constitucional del Decreto 1837 de 2002 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior"

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Con el acostumbrado respeto nos apartamos de la decisión mayoritaria de la Sala en la presente Sentencia, en cuanto hace a la declaración de inexequibilidad del artículo 3º del Decreto objeto de revisión.

La previsión del artículo en cuestión no hace más que reiterar el mandato del artículo 214 numeral 6º  de la Constitución, conforme al cual el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos 212 y 213 de la Carta. Si bien es cierto que la redacción del artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 permitiría concluir que de la anterior obligación del Gobierno se excluye, en este caso, el Decreto por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior, ello significaría que nos encontraríamos ante una omisión legislativa relativa, frente a la cual lo adecuado no era la declaratoria de inexequibilidad de un contenido normativo que en si mismo considerado no es contrario a la Carta, sino que, eventualmente, habría sido necesario acudir a una sentencia integradora para subsanar la omisión.

En este caso, la decisión mayoritaria es inocua, por cuanto la omisión legislativa se tornó irrelevante desde el momento mismo en el que el Gobierno decidió, acatando las normas constitucionales que así lo prevén, enviar a la Corte Constitucional el Decreto 1837 de 2002, y como consecuencia de lo cual esta Corporación asumió el conocimiento del mismo y produjo la presente sentencia de constitucionalidad. En cuanto al contenido declarado inexequible, en la medida en que reproducía un deber explícitamente consagrado en la Constitución, su expulsión del ordenamiento carece de consecuencia jurídica.

Consideramos que el artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 no debió ser declarado inexequible por cuanto la interpretación conforme a la cual el mismo comporta una omisión legislativa es sólo una de sus posibles interpretaciones. En la medida en que la norma simplemente reproducía un deber ya contenido en la Constitución de manera expresa, cabía interpretar que él se orientaba, únicamente, a regular el trámite de los Decretos que se dictasen al amparo de las facultades derivadas de la declaratoria de conmoción, sin referirse al trámite aplicable al propio decreto de declaratoria de tal estado de excepción. En tal caso, habría bastado con las consideraciones que la Corte realiza en la parte motiva sobre su competencia para conocer de la constitucionalidad de este Decreto y sobre el alcance de su pronunciamiento en la materia, para reafirmar, hacia el futuro, la doctrina de la Corte sobre el particular.

Pero aún si se optase por la interpretación conforme a la cual del artículo en comento se derivaba una omisión legislativa -alternativa que habría resultado explicable si hubiese sido previsible que tal omisión efectivamente iba a conducir a un resultado contrario a la Carta- la solución más adecuada habría sido una sentencia integradora que mantuviese en el ordenamiento el contenido que en si mismo no es contrario a la Carta, pero que integrase al mismo aquel aspecto omitido y sin el cual resultaba contrario a la Constitución.

Debe tenerse en cuenta, con todo, que la aparente omisión en el texto de la norma, no conducía a un resultado inconstitucional, porque respecto del contenido que no fue incorporado en el Decreto 1837 la norma aplicable era directamente la Constitución. Esto es,  del hecho de que el artículo 3º del Decreto 1837 no hubiera previsto la obligación que tenía el gobierno de enviar a la Corte el Decreto por medio del cual se declaró la conmoción interior, no se deriva la conclusión de que tal decreto quedase excluido de esa obligación, por que en ese caso había de aplicarse directamente la Constitución. Por esta razón, no se cumple uno de los presupuestos de las llamadas omisiones legislativas relativas, esto es, que al texto le falte algo para resultar acorde con la Constitución.

En efecto el artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 reitera parcialmente una norma expresa de la Constitución. Así como nada agrega a la obligación que ya estaba expresa y precisamente consagrada en la Constitución su reiteración en el decreto legislativo, nada le quita la ausencia de referencia legislativa a alguno de sus contenidos.

Podría argumentarse que la previsión del artículo 3º y la muy significativa omisión presente en su texto pretendería tener un alcance interpretativo, de manera que hacia el futuro se aplicase el Decreto Legislativo, no la Constitución, con el contenido restrictivo que parecería derivarse de esa disposición.

No obstante que tal interpretación no tendría cabida, dado el carácter temporal de los derechos legislativos y el hecho de que ya el Decreto 1837 había sido remitido a la Corte y ésta había asumido el examen de su constitucionalidad, en gracia de discusión, aún en ese evento, lo procedente habría sido una sentencia integradora para señalar que el artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 solo resultaba constitucional si al interpretarlo de manera integrada con el texto constitucional, se entendiese que el gobierno tiene el deber de  enviar a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, no solamente los decretos legislativos "... que se expidan al abrigo y como consecuencia de ..." la declaración de conmoción interior, sino también el Decreto por medio del cual se declaró tal estado de excepción.    

Fecha ut supra.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

Salvamento de voto a la Sentencia C-802/02

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-No son inusitados actos de terrorismo contra infraestructura de servicios esenciales (Salvamento de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Materias que no demuestran insuficiencia de atribuciones ordinarias (Salvamento de voto)

Con el debido respeto a las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar parcialmente el voto en relación con la Sentencia C-802 de octubre 2 de 2002, mediante la cual se declaró exequible el Decreto 1837 de 11 de agosto del presente año, por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior, por las razones que van a expresarse:

1º. El numeral 1º de la parte resolutiva de la sentencia mencionada declara la exequibilidad del artículo 1º del Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002 "en los términos expuestos en el considerando final de esta sentencia".

Conforme a ello, en el numeral 6º del referido "considerando final" se dan por establecidos, en resumen, tres hechos que constituyen grave perturbación del orden público.  De ellos, el suscrito magistrado está de acuerdo con la invocación para sustentar la declaración de exequibilidad del artículo 1º del Decreto 1837 de 2002, en los señalados en los literales a) y c). Es decir,  en la realización de ataques contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y a la comisión de delitos de lesa comunidad por grupos armados, que para ello utilizan un inmenso poder financiero proveniente de actividades ilícitas (literal a); e igualmente, acepto como uno de los hechos constitucionalmente válidos para la declaración del Estado de Conmoción Interior la realización de actos de coacción a mandatarios regionales y nacionales por los grupos armados en diversos lugares del país.

Mi desacuerdo en este punto radica en aceptar como uno de los hechos que causan la grave perturbación del orden público, la realización de actos de terrorismo "contra la infraestructura de servicios esenciales" a que se refiere el literal c) del citado "considerando final", pues no es cierto, a mi juicio, que estos sean inusitados, pues no obstante su gravedad han sido un mecanismo utilizado a lo largo del tiempo durante el conflicto armado que azota a la República, que, aunque ocasionalmente se recrudece en ocasiones se aminora y, al momento de la declaración del Estado de Conmoción Interior (11 de agosto de 2002), se encontraban en pleno funcionamiento todas las infraestructuras de los servicios esenciales en el territorio nacional.  Por ello, esa circunstancia aceptada por la Corte como un motivo inmediato para la declaración del Estado de Conmoción Interior, en mi criterio, no reunía, ni reúne, los presupuestos constitucionales para el efecto.

2º Por otra parte, en el numeral 8º del "considerando final", acorde con lo expuesto en la motivación de la sentencia se acepta por la Corte, de manera general que la "insuficiencia de los medios ordinarios de las autoridades de policía" para hacerle frente y superar con ellos la grave perturbación del orden público en virtud de la cual se declaró el Estado de Conmoción Interior por atentar contra la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana y la estabilidad institucional, fue apreciada por el Presidente de la República "de conformidad con la Constitución puesto que en el decreto declarativo hay múltiples considerandos en los cuales se afirma que estos son insuficientes" y, "además se señalan los temas específicos respecto de los cuales el Presidente encontró dicha insuficiencia".

En ese punto, es clara mi discrepancia con la Sentencia C-802 de 2 de octubre del presente año, de la cual parcialmente salvo el voto.

Ello es así, por cuanto el artículo 213 de la Carta exige que la situación que lleva a la declaración del Estado de Conmoción Interior "no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", norma esta que guarda relación estrecha con el artículo 2º de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, en la cual de manera expresa se dispone que las facultades atribuidas al Gobierno durante los mismos "sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado".

Siendo ello así, para nada se refieren a atribuciones ordinarias de las autoridades de policía consideraciones tales como la existencia en Colombia de una "grave situación fiscal" que lleva a la afirmación seguida a la anterior de que "la nación no cuenta en la actualidad con los recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones del Estado que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos"; e igual acontece luego con la reiterada afirmación según la cual "los recursos apropiados en el presupuesto general de la Nación, no son suficientes para sufragar los gastos que demanda el Estado de Conmoción Interior", pues es claro, de absoluta y meridiana claridad, que el Estado de Conmoción no es un instrumento jurídico para adoptar decisiones por el ejecutivo con respecto a la "situación fiscal", ni para arbitrar recursos económicos.

Y en todo caso, aún si ello fuera necesario, lo que sí es evidente es que esa insuficiencia de tesorería no puede ser considerada como causa para declarar la perturbación del orden público y el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional pues semejante afirmación lo que significaría hacía el futuro sería, nada menos, que dada la penuria consuetudinaria del fisco colombiano, la desfinanciación del presupuesto, la escasez de recursos, la creciente necesidad de aumentarlos, constituirían un hecho justificador para mantener permanentemente al País en Estado de Conmoción Interior lo que resulta inaceptable por completo. Además, de ninguna manera se trataría de insuficiencia de atribuciones ordinarias de policía para controlar la situación, pues a nadie se le ha ocurrido que la gravedad de la situación fiscal o la insuficiencia de recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación sean atribuciones de policía en un estado democrático, lo que pone de manifiesto el ostensible desvío de la invocación de esos hechos en un decreto para declarar el Estado de Conmoción Interior.

3º.  De la misma manera, no es insuficiencia de atribuciones ordinarias de policía la necesidad de "establecer mecanismos para que los operadores de sistemas de comunicación colaboren con las autoridades de forma eficaz", pues ese puede ser un propósito del Estado pero de ninguna manera una atribución de policía cuya insuficiencia pueda invocarse para justificar la declaración de Conmoción Interior.

4º. E igual sucede con otros considerandos del Decreto 1837 de 2002. Así, sí se aducen que se requieren nuevos "recursos jurídicos y materiales" para que los servicios de inteligencia del Estado sean eficaces, no se encuentra demostrado que esa ineficacia que el Decreto proclama sea debida a la insuficiencia de instrumentos ordinarios de policía.

5º. De la misma manera ocurre que varios de los considerandos restantes del Decreto, como por ejemplo la necesidad que allí se invoca de establecer "mecanismos jurídicos para operar eficazmente en contra de la delincuencia organizada", o el establecimiento de programas para la prevención del delito, o de planes para desmovilizar a los grupos armados, o la necesidad de restringir la libertad personal, revelen insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía, pues más parecen ser la justificación anticipada de futuros decretos legislativos que podrían ser expedidos al amparo de la Conmoción Interior que se declara por el Decreto 1837 de 2002.

6º.  Resulta también extraño a la declaración de Conmoción Interior que se invoque como hecho perturbador del orden público la necesidad de ampliar el apoyo a fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía judicial y defensoría del pueblo para garantizar los derechos de los procesados, pues aquí no aparece por ningún lado que ello constituya falta o insuficiencia de atribuciones de policía para controlar y restablecer el orden público.

7º. Mucho menos podría aceptarse como insuficiencia de medios de policía el propósito de "fortalecer los mecanismos de cooperación ciudadana y en especial organizar redes que a través de la Policía Nacional o de las Fuerzas Militares, según el caso, cooperen de manera efectiva para la prevención del delito y de los actos terroristas tanto en las zonas urbanas como rurales".  Ese puede ser un propósito gubernamental. Pero no demuestra la insuficiencia de atribuciones ordinarias de policía. En cambio, lo que sí denota es que el Gobierno pretende invocar como un hecho perturbador del orden público la poca cooperación ciudadana, que persigue transformar "de manera activa" mediante "redes" de cooperantes, que bien pueden significar abrir las puertas para transitar por el sendero de un estado policiaco, en donde todos los ciudadanos se sientan vigilados en la casa, en las reuniones de amigos, en las aulas de clase, en los lugares abiertos al público, y en fin en cualquier lugar en donde se encuentren y por cualquier persona, aún de quienes les resulten más próximos por el parentesco, por el afecto o por la amistad lo que constituiría, a mi juicio un serio factor de inseguridad para todos, contrario a las finalidades mismas del Estado de Conmoción Interior, que sólo puede adoptar decisiones para el restablecimiento del orden público y la plenitud de la vigencia del ordenamiento jurídico.    

Así las cosas, se impone entonces para el suscrito magistrado salvar parcialmente el voto en relación con el numeral 1º de la Sentencia C-802 de 2 de octubre del presente año y, por ello, así lo hago en los términos expresados.

Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Aclaración de voto a la Sentencia C-802/02

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Precisión en tipo de límites y valoración del Presidente sobre suficiencia de medios ordinarios (Aclaración de voto)

Ref: C-802/02. Revisión constitucional del Decreto 1837 de 20002.

Comparto las motivaciones y conclusiones a que arribó la mayoría de la Corte Constitucional en la sentencia de la referencia y en virtud de la cual declaró ajustado a la Constitución Política el Decreto 1837 de 2002 "Por el cual se declara el estado de Conmoción Interior".

La motivación de la Corte parte del estudio de los considerandos del decreto y las pruebas aportadas por el Gobierno y bajo esa perspectiva constató que  existía una perturbación del orden publico en el país, para afirmar luego la competencia del Presidente de la República para apreciar tanto la gravedad de la perturbación y la amenaza inminente que ella representa para la estabilidad institucional, la seguridad del estado y la convivencia ciudadana.

El suscrito magistrado comparte igualmente la posición mayoritaria en el sentido de señalar que la competencia presidencial no puede ser ilimitada ni arbitraria, lo cual autoriza al Tribunal Constitucional para examinar si el Presidente había ejercido esa facultad dentro de los márgenes constitucionales.

Se comparte de igual modo el reconocimiento que se hace de la competencia del Presidente para realizar un juicio sobre la suficiencia de las atribuciones  ordinarias de las autoridades de policía para hacerle frente a la  grave perturbación del orden publico y en esa dirección resulta también acertado precisar, como lo hizo la Corte, que tampoco esta competencia puede ser absoluta ni arbitraria y que, además, "debe respetar los criterios establecidos en la Constitución, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción".

Si ello era así, la Corte debió señalar con precisión este tipo de límites y consideraciones al tiempo de valorar el juicio que el Presidente de la República hizo sobre la suficiencia de los medios ordinarios a disposición de las autoridades de policía y, en particular, la relativa a la necesidad de "extender la responsabilidad penal de los miembros de las organizaciones terroristas hacia sus cabecillas y dirigentes", que incluyó el Ejecutivo en las consideraciones del decreto declaratorio de la conmoción interior.

Un tema de tanta significación jurídica y trascendencia debió ser analizado bajo los límites que justamente imponen en materia de responsabilidad penal el programa penal de la Constitución y los tratados internacionales sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario.

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Fecha ut supra

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-802/02

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Existencia de amenaza real, inminente y actual contra estabilidad institucional, seguridad del Estado o convivencia ciudadana (Salvamento parcial de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes (Salvamento parcial de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos novedosos (Salvamento parcial de voto)

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Existencia de instrumentos legales ordinarios (Salvamento parcial de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter más estricto en aspectos económicos/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Límites al legislador excepcional en materia de gasto público (Salvamento parcial de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Análisis doble en aspectos económicos (Salvamento parcial de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inconstitucionalidad por medidas sobre gasto público en Fuerza Pública (Salvamento parcial de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inconstitucionalidad por reformas de fondo y estructurales al Estado en defensa y seguridad ciudadana (Salvamento parcial de voto)

Referencia:  expediente R.E. 116

Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior"

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisión mayoritaria de la Corporación que consideró ajustados a la Constitución, en su totalidad, los considerandos séptimo y octavo del Decreto 1837, "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior", por las razones que pasamos a explicar.

1. Ataques terroristas de los "grupos criminales" contra la infraestructura de servicios públicos domiciliarios.

1. Excepcionalidad de la amenaza.

Uno de los presupuestos esenciales para la declaratoria de un estado de conmoción interior es la existencia de una amenaza real, inminente y actual contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, en los términos del artículo 213 constitucional. En idéntica dirección apuntan las cláusulas de salvaguardia, en tanto que manifestación del principio rebus sic stantibus,  que aparecen recogidas en ciertos tratados internacionales sobre derechos humanos, como es el caso del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966.

En tal sentido, el recurso a un estado de excepción, por definición, se justifica únicamente por la presencia de hechos de violencia graves, coyunturales o pasajeros que amenacen el disfrute pleno de los derechos humanos. De tal suerte que, ante peligros de carácter estructural, permanentes o frecuentes, el Gobierno Nacional debe recurrir, correlativamente, a instrumentos  jurídicos y políticos enderezados a combatir las causas estructurales y profundas de los problemas económicos y sociales que aquejan, de tiempo atrás, al país. Razonar de manera distinta, llevaría, en la práctica, a desnaturalizar la institución del estado de conmoción interior, a que la excepción asumiese el lugar de la regla, y en definitiva, a socavar los principios fundamentales de la Constitución de 1991.

En el caso concreto, infortunadamente, los ataques de los grupos armados contra la infraestructura energética, los acueductos y las torres de comunicaciones no constituyen hechos sobrevinientes.  Todo lo contrario. La destrucción de estos bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, en tanto que esenciales para garantizar la supervivencia de la población civil, constituye, de tiempo atrás, un reprochable método de guerra. Responde a una estrategia militar encaminada a desestabilizar al país, a intimidar a la población y a crear un ambiente de inseguridad que aleja la inversión extranjera en estos sectores de la economía. No obstante, insisto, no estamos en presencia de hechos novedosos.

2. Existencia de instrumentos legales ordinarios.

El recurso a la institución del estado de conmoción interior se justifica en la medida en que no se cuente con los medios ordinarios para hacerle frente a la amenaza excepcional. En el caso de los ataques contra la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, lo cierto es que el Estado colombiano cuenta con un importante y novedoso conjunto de normas penales dirigidas, precisamente, a sancionar esta variedad de hechos punibles.

En efecto, basta con leer el Título II de la Ley 599 de 2000, sobre delitos contra personas y bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, para darse cuenta que existen numerosos tipos penales que buscan prevenir y sancionar esta variedad de ataques, a saber:  art. 154, destrucción y apropiación de bienes protegidos; art. 157, ataque contra obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas; art. 160, atentados a la subsistencia y devastación y art. 164, destrucción del medio ambiente.

En  este orden de ideas, más que traer a colación hechos que no revisten el carácter de sobrevinientes, desconociendo así la letra y el espíritu de la regulación constitucional e internacional de los estados de excepción, lo importante es buscar la efectividad en la investigación y sanción de los ataques contra los bienes protegidos por el derecho internacional, mediante el diseño y la ejecución de una verdadera política criminal en la materia.

2. Incremento del gasto militar y estado de excepción.

2.1. Contenido y alcance del control de constitucionalidad.

Para la mayoría de los miembros de la Sala, la insuficiencia de los medios económicos disponibles para restablecer el orden público no ofrece duda alguna. Es más, se sostiene que "independientemente del cuestionamiento que desde distintas perspectivas pueda formularse al progresivo incremento del presupuesto de la Fuerza Pública a lo largo de los últimos años, lo cierto es que la grave perturbación del orden público, originada en hechos que ya se han reseñado y que ha llegado al punto de poner en peligro inminente la estabilidad institucional, plantea la necesidad de recursos que este momento son indisponibles".

Sin lugar a dudas, buena parte de la ejecución de las medidas que legítimamente adopte el Gobierno Nacional en desarrollo de un estado de conmoción interior, comporta un gasto público. El problema estriba en determinar hasta dónde es constitucionalmente válido desatender otros deberes estatales, consagrados en el artículo 2 constitucional,  en aras a destinar buena parte de los recursos público a fortalecer la efectividad de la fuerzas armadas. En efecto, bien es sabido por los economistas que la destinación de unas partidas para satisfacer una necesidad social, como lo es indudablemente el mantenimiento del orden público, necesariamente comporta una importante reducción en otros sectores que requieren, de igual manera, de inversión social, como son la educación, la salud, el saneamiento ambiental, la vivienda, la recreación, etcétera, vale decir, lo que está en juego, es el principio de progresividad y disfrute pleno de los derechos económicos, sociales y culturales.

Al respecto, conviene traer a colación el artículo 1 del Protocolo de San Salvador – instrumento internacional que entró en vigor el 16 de Noviembre de 1999 -, y que vincula al Estado colombiano desde el 23 de diciembre de 1997, a cuyo tenor:

"Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo."

En este orden de ideas, los tratados internacionales que reconocen y garantizan los derechos económicos, sociales y  culturales constituyen un parámetro para examinar la validez de las medidas adoptadas con ocasión de una declaratoria de conmoción interior como quiera, el disfrute de estos últimos guarda una estrecha conexión material con el ejercicio pleno de aquellos derechos civiles y políticos que constituyen el núcleo duro de protección y que no admiten suspensión alguna durante situaciones de anormalidad ( art. 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ).

De allí que,  en mi concepto, el juicio de constitucionalidad ejercido sobre el decreto  1837 del 11 de agosto de 2002 debió haber sido mucho más estricto, en el sentido de fijar, desde ahora, unos claros límites al legislador excepcional en materia de gasto público. En efecto, recordemos que, desde los albores mismos del constitucionalismo, la autorización del recaudo de los tributos, así como la decisión política sobre la destinación de los mismos  ha estado en cabeza de los parlamentos. En la actualidad, este control constituye uno de los pilares básicos de un sistema democrático de gobierno.

En este orden de ideas, estimo que, el control de constitucionalidad ejercido sobre el decreto de declaratoria de conmoción interior, en lo que respecta a aspectos económicos, merecía ser objeto de un doble análisis. En primer lugar, un juicio de existencia, encaminado a establecer la ocurrencia real de los hechos invocados por el Gobierno Nacional. Acto seguido, haber realizado un juicio de valor, el cual implicaba a su vez tres variedades de valoraciones distintas pero complementarias, a saber: analizar si el incremento del gasto militar es una medida susceptible de alcanzar el fin perseguido ( juicio de idoneidad o de finalidad ); enseguida, valorar si por las características de la amenaza ( excepcionalidad, gravedad y actualidad o inminencia ) no existía otra medida más moderada para la consecución de tal propósito y que gozase de igual eficacia ( juicio de necesidad ), y, por último, si el aumento del gasto militar era ponderado o equilibrado, por derivarse de éste más beneficios o ventajas para el Estado y la sociedad civil, que perjuicios para el pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales ( juicio de proporcionalidad en sentido estricto ).

2.2. Planes de modernización y expansión  operativa de la fuerza pública y estado de excepción.

En el texto del Decreto 1837 de 2002 se afirma que los medios económicos con que se dispone en la actualidad para realizar una inversión adicional encaminada "al crecimiento de la Policía y de las Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003", son insuficientes.

Las pruebas documentales que reposan en el expediente, además, dan cuenta de que el Gobierno Nacional sostuvo que la búsqueda de recursos extraordinarios, por vía de la conmoción interior, se justificaba, en esencia, por dos razones complementarias, a saber: 1 )  la existencia de un déficit en el presupuesto de defensa y policía para "algunas acciones que se tenían programadas pero no financiadas" y 2 ) la necesidad de estructurar un nuevo plan de fortalecimiento de la seguridad democrática.

Sobre el particular, cabe señalar que la escasez de recursos económicos para modernizar los equipos de la fuerza pública, aumentar el número de sus integrantes y mejorar su capacidad operativa, era una situación de hecho que, en palabras del propio Gobierno Nacional, se encontraba presente mucho antes de la declaratoria del estado de conmoción interior. Tampoco se entiende cómo, en la elaboración de un proyecto de inversión de tal magnitud, que se avizora a largo plazo, y en cuya elaboración seguramente se invirtieron mucho tiempo y recursos económicos, no se haya planteado, desde el comienzo, la elemental pregunta de su financiación, y que hoy, precisamente, al amparo de la conmoción interior se pretenda remediar tal estado de cosas, cuando perfectamente esa discusión debió haberse dado, con antelación,  en el Congreso de la República.

De tal suerte que, estas medidas sobre gasto público desconocen los artículos 10 y 11 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.  En efecto, se persigue, bajo el amparo en la conmoción interior, cubrir un déficit fiscal que venía aumentando de tiempo atrás, y así mismo, rediseñar toda una estrategia de financiación y fortalecimiento de las fuerzas militares y de policía, en el corto tiempo que dura el estado de excepción. Así pues, por una parte, se pretende hacer frente a un problema estructural ( déficit fiscal ) mediante un mecanismo constitucional concebido para conjurar crisis extraordinarias; por otra, se avizoran reformas de fondo, estructurales y profundas al Estado en materia de defensa y seguridad ciudadana, de igual manera, recurriendo a un mecanismo transitorio, y por ende, soslayando el debate congresional.

Además, examinando las pruebas que reposan en el expediente, encontramos que, en los últimos años, mediante el presupuesto nacional se han asignado importantes recursos para el fortalecimiento y profesionalización de la fuerza pública. Tanto es así que, en el caso de gastos de personal de defensa y policía, el crecimiento promedio anual fue del 10.9%, durante el período 1998-2000, frente al 8.0% del resto del sector público. Más adelante se sostiene que los gastos de defensa y policía, en el mismo período crecieron 6.2% promedio anual, frente a una caída del 21.7% de los demás sectores. Así mismo, se afirma que, el crecimiento promedio anual del presupuesto de inversión de defensa y policía fue del 17.4% frente al 4.2% de los demás sectores, pero que, a pesar de todo, los recursos siguen siendo insuficientes. La simple lectura de estas cifras, ameritaba, insisto, un análisis y una valoración material mucho más profunda en sede del control de constitucionalidad automático del decreto 1837 de 2002, en especial, en lo referente al juicio de idoneidad al que deben ser sometidas estas medidas extraordinarias.

Fecha ut supra

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

[1] El Consejero Ponente, Dr. Camilo Arciniegas admitió la demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 3° del decreto 1837 de 2002, demanda presentada por el ciudadano Hipólito Hincapié Roldán.  

[2] En virtud del numeral 1 del Art. 141 de la Constitución de 1886, el concepto del Consejo de Estado sobre la declaratoria del estado de sitio no era vinculante para el Ejecutivo.

[3] La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia no sólo utilizaba la tesis del control constitucional formal para los decretos que declaraban el estado de sitio, sino también para aquellos relativos a la medida excepcional de emergencia económica consagrada en el artículo 122 de la Constitución de 1886.  Al respecto, Cfr. Sentencia del 15 de octubre de 1974 (M.P. José Gabriel de la Vega y Eustorgio Sarria).

[4] Sobre el particular, en fallo del 3 de julio de 1975, la Corte Suprema expresó:  "El Gobierno puede "declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella" por decreto que debe llevar la firma del Presidente y de todos los ministros y consultarse previamente al Consejo de Estado (arts. 121, 141 C.N.)...  El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado.  Todo lo cual se cumplió al expedirse "el decreto No. 1136 de junio de 1975" y por ello es constitucional.  La revisión de la Corte se reduce a estos extremos.  No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional". M.P. José Gabriel de la Vega.  La regla contenida en esta sentencia es idéntica a la contemplada en los fallos del 23 de abril de 1974 (M.P. Luis Sarmiento Buitrago) y del 10 de julio de 1975 (M.P. José Gabriel de la Vega).

[5] Frente a la naturaleza del control jurisdiccional sobre los decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de excepción, indicó la Corte Suprema:  "La norma reguladora del estado de sitio (art. 121) exige que las medidas adoptadas por el Gobierno tengan relación de causalidad entre los motivos que se invocaron para su declaratoria y la conservación o restablecimiento de la normalidad.  Por otra parte, podría considerarse que la calificación de la conducencia al restablecimiento del orden fuera de la omnímoda decisión del gobierno por la responsabilidad posterior de sus actos; empero, la Constitución señala como requisito de validez de los decretos expedidos que se sujeten a los precisos límites indicados en la Carta; el sometimiento a esos límites, no puede, por consiguiente, ser discrecional de quien adopta la medida, sino que debe someterse al control jurisdiccional que el mismo estatuto encomienda a la Corte Suprema; la obligación de conservar o restablecer el orden público con medidas adecuadas y la de impedir el ejercicio abusivo en la adopción de tales medidas, deslinda las funciones asignadas a las ramas ejecutiva y jurisdiccional del poder público; la responsabilidad posterior del Gobierno por el exceso o el uso indebido de las facultades es atribución que corresponde al Congreso".  Sentencia del 7 de diciembre de 1978. M.P. Luis Sarmiento Buitrago.  Una tesis similar se encuentra en Sentencia del 2 de febrero de 1978. M.P. Luis Carlos Sáchica.

[6] La concepción del control estrictamente formal de los decretos de declaratoria de estado de sitio se conservó hasta en el último fallo de constitucionalidad de esta clase de disposiciones.  Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 47 del 14 de junio de 1984.  M.P. Carlos Medellín.

[7] Sobre este tópico en el salvamento de voto se afirmó:  "...así las cosas, es decir, en la forma esquemática que corresponde a un enfoque o examen general o de conjunto de la estructura de la Constitución, resulta no menos evidente que los casos en los cuales no es al Congreso, sino al Presidente de la República, a quien corresponde cumplir a veces funciones legislativas, son casos que se salen de ese marco general de la organización estructural del Estado.  O, dicho en términos más adecuados, dentro de la hermenéutica jurídica que tiene principios de secular vigencia que no son solamente para interpretar y aplicar las leyes comunes, sino que también y con no menor razón son utilizables en la interpretación de la ley de leyes, esos casos constituyen verdaderas excepciones al principio general de que es al Congreso al que corresponde dictar las leyes.  Por lo cual son de estricta interpretación y de aplicación restringida y deben reunirse de manera inequívoca e indubitable las circunstancias o condiciones o presupuestos a los cuales hayan subordinado por el constituyente tales excepciones.  Porque el rompimiento del orden constitucional en virtud del cual se confiere al Ejecutivo una función de legislador, debe tener una justificación evidente que no se deduce sino de las condiciones en la cuales se confieren al Presidente de la República unas facultades que se salen del orden general de la organización del Estado".

[8] Frente a este punto indicó el salvamento:  "Ni en el estado de sitio, menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales, omnímodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar arbitrariamente; todos los actos del Ejecutivo deben sujetarse a la Constitución y a la ley por graves que sean las situaciones que se trate de remediar; el estado de derecho así lo exige; la invocación a actos de poder discrecionales del Presidente es un recuerdo obsoleto del absolutismo monárquico que la democracia ha hecho desaparecer.  Si el artículo 122 exige motivar la declaración de emergencia, no es un acto discrecional.  Si la Corte no analiza los motivos de la emergencia y los encuentra reales, ¿cómo puede cumplir la función que el confía la Carta sobre que los decretos que dicte el Presidente con fuerza legal "tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia"?  Carece de respetabilidad pensar que el constituyente en Colombia hubiera querido limitar la función el control jurisdiccional a una simple actuación notarial para lo cual no hubiera sido necesario entregar esa función a la más alta corporación judicial integrada por Magistrados que el propio constituyente se esforzó en revestir con la más absoluta independencia de las otras Ramas del Poder Público.  El control debe ser, en consecuencia, integral o no tiene razón de existir.  La competencia tiene que ser por aspectos de forma y de fondo, o la guarda de la Constitución no es íntegra".  

[9] En el mismo salvamento de voto se soluciona el obstáculo relativo a la diferenciación entre el decreto que declara el estado de sitio o de emergencia económica y los decretos subsiguientes contentivos de las decisiones del ejecutivo destinadas a restablecer el orden.  En efecto, ambos decretos son considerados como legislativos, en la medida que (i) se dictan en uso de las facultades que la Constitución anterior otorgaba a Presidente para declarar turbado el orden público o económico y (ii) traían como "consecuencia trascendental de convertir al Ejecutivo en legislador o facultarlo para expedir normas de carácter objetivo e impersonal".

[10] Pérez Royo, Javier.  Curso de Derecho Constitucional.  Madrid, Marcial Pons, 2000.  Pg.1055 y ss.

[11] La enumeración de estos cuestionamientos se basa en el Informe – Ponencia para primer debate en plenaria "Normas de Excepción.  El Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y Social", preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz.  Cfr. Gaceta Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16.  De esta ponencia es importante hacer énfasis en la declaración según la cual "el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho.  Es una de las expresiones del estado de derecho.  Por lo tanto debe ser normado.  Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho".  Es palpable aquí el profundo interés del Constituyente de hacer retornar los mecanismos excepcionales a los cauces del orden jurídico constitucional.

[12] Cfr. Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.

[13] Al respecto Cfr. Gacetas Constitucionales No. 76, páginas 12 a 16; No. 83, páginas 26 a 27 y 35; No. 103, páginas 19 a 27; No. 109, página 17; entre otras.

[14] Es de resaltar que se presentaron propuestas que concedían un control más estricto por parte de la rama judicial, tal y como la señalada en la proposición sustitutiva realizada por la delegataria María Teresa Garcés, que propuso el siguiente texto para regular la revisión judicial de los decretos legislativos:  "Los Decretos que declaren los Estados de Sitio y Guerra, tendrán control automático de constitucionalidad.  Al día siguiente de su expedición el Gobierno Nacional los enviará a la Corte Constitucional para tal efecto.  Los decretos expedidos por el Presidente en desarrollo de la Ley Orgánica del Estado de Sitio serán sometidos a control automático de constitucionalidad por parte del Consejo de Estado.  Los Decretos Legislativos que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la Declaratoria del Estado de Sitio, no enmarcados en la Ley Orgánica o los del Estado de Guerra, serán sometidos a control automático por parte de la Corte Constitucional".  Cfr. Gaceta Constitucional No. 103 del 20 de junio de 1991, página 27.

[15] Sobre el contenido del bloque constitucionalidad la Corte Constitucional ha indicado:  "El bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu...  El único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario es que éstos forman con el resto del texto constitucional un "bloque de constitucionalidad", cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la Constitución, como norma de normas, con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción. Como es obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de tales valores".  Corte Constitucional.  Sentencia C-225-95.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.  

[16] Como lo expone Daniel Zobatto,  "Con la adopción y la entrada en vigor de diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, tanto en el ámbito de las Naciones Unidas como en el sistema regional americano, se ha ido conformando progresivamente, un sistema que comprende la creación de órganos y mecanismos encargados de supervisar el cumplimiento de las disposiciones estipuladas en dichos tratados destinados a garantizar el goce de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana.  De este modo, la existencia y funcionamiento de un sistema convencional internacional, como el que resulta para los países de América Latina, del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, constituye el marco ineludible que los Estados Partes en los citados instrumentos  -con total independencia de lo que al respecto establezca el Derecho interno-, deben respetar a la hora de la puesta en vigor de un estado de excepción".  De los estados de excepción y los derechos humanos en América Latina.  Caracas, San José.  Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Editorial Jurídica Venezolana.  1990. p.82 y ss.

[17] Este punto ha sido desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la siguiente manera:  "El artículo 27 (de la Convención Americana) contiene determinadas locuciones que merecen ser destacadas a los fines de la presente consulta.  Así, el título es "Suspensión de Garantías"; el párrafo primero habla de "suspend(er) las obligaciones contraídas"; el párrafo segundo de "suspensión de los derechos"; y el párrafo tercero de "derecho de suspensión". Cuando la palabra "garantías" se utiliza en el párrafo segundo, es precisamente para prohibir la suspensión de las "garantías judiciales indispensables". Del análisis de los términos de la Convención en el contexto de éstos, resulta que no se trata de una "suspensión de garantías" en sentido absoluto, ni de la "suspensión de los derechos" ya que siendo éstos consustanciales con la persona lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno y efectivo ejercicio. La Corte estima útil tener presente esas diferencias terminológicas a fin de esclarecer los fundamentos conceptuales sobre los cuales responde la presente consulta, sin perjuicio de las cuales la Corte utilizará la expresión empleada por la Convención de "suspensión de garantías". Opinión Consultiva OC-8/87.  El Hábeas Corpus bajo suspensión de garantías.   Párrafo 18.

[18] Sobre el particular la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado:  "Como ha quedado dicho, en condiciones de grave emergencia es lícito suspender temporalmente ciertos derechos y libertades cuyo ejercicio pleno, en condiciones de normalidad, debe ser respetado y garantizado por el Estado pero, como no todos ellos admiten esa suspensión transitoria, es necesario que también subsistan "las garantías judiciales indispensables para (su) protección ". E1 artículo 27.2 no vincula esas garantías judiciales a ninguna disposición individualizada de la Convención, lo que indica que lo fundamental es que dichos procedimientos judiciales sean indispensables para garantizar esos derechos.  La determinación de qué garantías judiciales son "indispensables" para la protección de los derechos que no pueden ser suspendidos, será distinta según los derechos afectados. Las garantías judiciales " indispensables " para asegurar los derechos relativos a la integridad de la persona necesariamente difieren de aquéllas que protegen, por ejemplo, el derecho al nombre, que tampoco se puede suspender.  A la luz de los señalamientos anteriores deben considerarse como indispensables, a los efectos del artículo 27.2, aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo y cuya supresión o limitación pondría en peligro esa plenitud".  Ibídem, párrafos 27 a 28.  

[19] Sobre este punto en la Observación General No.29 sobre el artículo 4 del Pacto Internacional, La Corte Interamericana de Derechos Humanos expuso:  "La enumeración contenida en el artículo 4 de las disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse guarda relación, aunque no sea lo mismo, con la cuestión de si ciertas obligaciones en materia de derechos humanos tienen el carácter de normas imperativas de derecho internacional.  El hecho de que en el párrafo 2 del artículo 4 se declare que la aplicación de ciertas disposiciones del Pacto no puede suspenderse debe considerarse en parte como el reconocimiento del carácter de norma imperativa de ciertos derechos fundamentales garantizados por el Pacto en la forma de un tratado (por ejemplo, los artículos 6 y 7).  Sin embargo, es evidente que en la lista de disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse se incluyeron algunas otras disposiciones del Pacto porque nunca será necesario suspender la vigencia de esos derechos durante un estado de excepción (por ejemplo, los artículos 11 y 18).  Además, la categoría de normas imperativas va más allá de la lista de disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse, que figura en el párrafo 2 del artículo 4.  Los Estados Partes no pueden en ningún caso invocar el artículo 4 del Pacto como justificación de actos que violan el derecho humanitario o normas imperativas de derecho internacional, por ejemplo, la toma de rehenes, la imposición de castigos colectivos, la privación arbitraria de la libertad o la inobservancia de los principios fundamentales de juicio imparcial, en particular la presunción de inocencia".  

[20] O'Donell, David.  Protección Internacional de los Derechos Humanos.  Comisión Andina de Juristas.  pág. 406 y ss.

[21] El efecto vinculante de los principios de necesidad y proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4 del Pacto Internacional, así:  "...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación.  Este requisito guarda relación con la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia.  La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del Pacto.  Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de suspensión y de limitación.  Es más, el solo hecho de que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación.  En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte".  De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de limitación del Pacto Internacional, que "siempre que, conforme a las disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea "necesaria", este término implicará que la limitación:  a. Se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto; b) responde a una necesidad pública o social apremiante; c) Responde a un objetivo legítimo, y; d) Guarda proporción con este objetivo.

[22] Un ejemplo de esta limitación es la prohibición de tipificar delitos cuyas penas sean de una duración tal que se hagan incompatibles con el principio de temporalidad.  Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos.  Informe Colombia, Pág. 219, párrafo 3.  Citado por O'Donell, Ob. cit.

[23] Expresión de este postulado se encuentra en los Principios de Siracusa cuando, al hacer referencia a los principios interpretativos relacionados con cláusulas de limitación específicas, indica que "los órganos o agentes del Estado responsables del mantenimiento del orden público estarán sometidos a controles en el ejercicio de sus atribuciones a través del Parlamento, los tribunales u otros órganos competentes independientes".  

[24] Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el principio de proclamación y el principio de notificación.  Y las garantías materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional.  Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.

[25] Respecto de la regla del numeral 2º del artículo 214 de la Carta, la Corte Constitucional ya había precisado la exigencia de su respeto durante los estados de excepción y en toda otra situación en la que la sola exigencia de la dignidad humana precise su necesaria aplicación:  "En ese mismo orden de ideas, el ordinal segundo de este artículo señala que el Protocolo II no se aplica  'a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados'.  La Corte considera que éste también es un requisito de aplicabilidad en relación con los compromisos internacionales del Estado colombiano pero que, frente al derecho constitucional colombiano, prima la perentoria regla del artículo 214 ordinal 2º.  Por consiguiente, frente a situaciones de violencia que no adquieran connotación bélica o las características de un conflicto armado, las exigencias de tratamiento humanitario derivadas del derecho internacional humanitario de todas formas se mantienen.  Las normas humanitarias tienen así una proyección material para tales casos, pues pueden también servir de modelo para la regulación de las situaciones de disturbios internos.  Esto significa que, en el plano interno, la obligatoriedad de las reglas del derecho humanitario es permanente y constante, pues estas normas no están reservadas para guerras internacionales o guerras civiles declaradas.  Los principios humanitarios deben ser respetados con sólo durante los estados de excepción sino también en todas aquellas situaciones en las cuales su aplicación sea necesaria para proteger la dignidad de la persona humana".  Corte Constitucional.  Sentencia C-225-95.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.

[26] De acuerdo con Swinarski,  "El derecho internacional humanitario es un conjunto de normas internacionales, de origen convencional o consuetudinario, específicamente destinado a ser aplicado en los conflictos armados internacionales o no internaciones, y que limitan ,por razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto a escoger libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra  (Derecho de la Haya), o que protege a las personas y a los bienes afectados  (Derecho de Ginebra).  Definido de esta manera, el derecho internacional humanitario justifica plenamente su denominación más técnica de  'derecho aplicable en situaciones de conflicto armados'".  Swinarski, Cristohpe.  Directo Internacional Humanitario.  Sao Paulo:  Revistas dos tribunais.  1990. pp.30-31.

[27] La naturaleza y obligatoriedad del derecho internacional humanitario fue definida por la Corte Constitucional cuando, al realizar el estudio de constitucionalidad del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, indicó:  "El derecho internacional humanitario ha sido fruto esencialmente de unas prácticas consuetudinarias, que se entienden incorporadas al llamado derecho consuetudinario de los pueblos civilizados. Por ello, la mayoría de los convenios de derecho internacional humanitario deben ser entendidos más como la simple codificación de obligaciones existentes que como la creación de principios y reglas  nuevas. Así, esta Corporación, en las sentencias citadas, y en concordancia con la más autorizada doctrina y jurisprudencia internacionales, ha considerado que las normas de derecho internacional humanitario son parte integrante del ius cogens. Ahora bien, al tenor del artículo 53 de la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados, se entiende por norma ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general "una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto cono norma que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter". Por ello, según este mismo artículo de la Convención de Viena, todo tratado que contradiga esos principios es nulo frente al derecho internacional. Esto explica que las normas humanitarias sean obligatorias para los Estados y las partes en conflicto, incluso si éstos no han aprobado los tratados respectivos, por cuanto la imperatividad de esta normatividad no deriva del consentimiento de los Estados sino de su carácter consuetudinario".  C-225/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  Fundamento jurídico No. 7.

[28] La Corte realizó el control de constitucionalidad sobre la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción mediante la Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz

[29] Esta disposición encuentra sustento adicional en las disposiciones del Pacto Internacional y la Convención Americana, que prohíben la suspensión de las garantías judiciales en estados de excepción.  En este punto la Corte Interamericana de Derechos Humanos indicó en la Observación General No.29 sobre el artículo 4 del Pacto:  "Las garantías relacionadas con la institución de la suspensión, según se definen en el artículo 4 del Pacto, se basan en los principios de legalidad y del Estado de derecho inherentes al Pacto en su conjunto.  Como ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial están explícitamente garantizados por el derecho humanitario internacional en tiempo de conflicto armado, el Comité no encuentra ninguna justificación para suspender dichas garantías durante cualquier otra situación de excepción.  A juicio del Comité, dichos principios y la disposición sobre recursos efectivos exigen que los principios fundamentales del derecho a un juicio imparcial se respeten durante un estado de excepción.  Sólo un tribunal de derecho puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la presunción de inocencia.  Con el objeto de proteger los derechos que no pueden ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de acceso a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad de cualquier clase de detención, no debe ser afectado por la decisión del Estado Parte de suspender ciertas garantías del Pacto".

[30] Según el artículo 39 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,  "Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración.  También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.

Cada una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el presente artículo.

Mientras subsista la Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.

Cuando haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias".

[31] Aragón Reyes, Manuel.  Constitución y control del poder.  Introducción a una teoría constitucional del control.  Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999. p.107 y ss.

[32] Ibidem, p.70 y ss.

[33] En cuanto a los elementos que quedaban sometidos a la discrecionalidad del funcionario y al carácter relativo de tal discrecionalidad se indicó:  "Hay casos en que es forzoso dejar a la apreciación del órgano o funcionario algunos de aquellos aspectos.  Unas veces será la oportunidad para decidir, facultándolo para obrar o abstenerse, según las circunstancias; otras, la norma le dará la opción para escoger alternativamente en varios formas de decisión; en algunas ocasiones, la ley fijará únicamente los presupuestos de hecho que autorizan para poner en ejercicio la atribución de que se trata, dando al órgano potestad para adoptar la decisión conveniente.  Esto es, que hay facultades administrativas que se ejercen dentro de un cierto margen de discrecionalidad del funcionario u órgano, dejándole la posibilidad de apreciar, de juzgar, circunstancias de hecho y de oportunidad y conveniencia, ya para actuar o no hacerlo, o para escoger el contenido de su decisión, dentro de esos mismos criterios.  Pero, en consecuencia, no hay en el Estado de derecho facultades puramente discrecionales, porque ello eliminaría la justiciabilidad de los actos en que se desarrollan, y acabaría con la consiguiente responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.  En el ejercicio de la facultad reglada hay mera aplicación obligada de la norma:  en el de la relativa discrecionalidad, la decisión viene a ser completada por el juicio y la voluntad del órgano que añaden una dimensión no prevista en la disposición". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.  Concepto de 23 de octubre de 1975.  

[34] Al respecto indicó la Corte Suprema:  "Pero tanto el acto político o de gobierno como el acto administrativo discrecional, son actos jurídicos.  Y en cuanto a la calificación jurídica del que aquí se examina, es un "decreto legislativo" de estado de sitio.  Acto de gobierno y acto jurídico no son incompatibles: simplemente, aquél es una modalidad especial de éste.  El poder discrecional o el poder gubernamental no son poderes arbitrarios o incontrolables jurídicamente sino reglados.  De suyo, el poder es apenas facultad, atribución o competencia asignada por el orden jurídico, posibilidad siempre reglada y nunca ilimitada de actuar y de expedir actos con efectos jurídicos (possum); el poder gubernamental no es potestad política arbitraria, omnímoda u originaria (potestas) de decisión o actuación.  El nuestro es un Estado de Derecho, no un Estado Suprajurídico o solamente Político.  Ordena a las claras el artículo 2º superior que "los poderes ... se ejercerán en los términos que esta Constitución establece", y no por fuera de estos...  los actos de gobierno o los actos discrecionales están sometidos al control de constitucionalidad y de la legalidad en cuanto a sus aspectos de validez, sus presupuestos de orden normativo, a su competencia de expedición y de control y a su conexidad en lo relativo a los móviles y a las finalidades invocadas que lo justifiquen frente al orden jurídico como válidos y eficaces".  Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena.  Sentencia No. 57 del 5 de agosto de 1982.  M.P. Manuel Gaona Cruz.

[35] Estos fueron los razonamientos de la Corte Suprema:  "Frecuentemente la doctrina y ocasionalmente la jurisprudencia han tratado de otorgarle una entidad autónoma a determinados actos del Gobierno o de la Administración, que singularizados por ciertas circunstancias, pero mayormente por los móviles que los inspiran, se califican como actos políticos o de Gobierno.  Se trata empero de una distinción teórica que inclusive puede llegar a tener en ciertos casos alguna utilidad conceptual, pero que dentro del sistema constitucional colombiano carece de apoyo normativo, como quiera que ninguna cláusula de aquella permite hacer dicha diferenciación, diferenciación que por mayor que sea el refinamiento a que se llegue, a lo sumo permitiría concluir que dichos actos de gobierno, constituyen apenas una modalidad de los Actos Administrativos.  La Constitución pues, no establece diferencia alguna entre los actos políticos o de gobierno, y menos aún para excluir tales actos del control jurisdiccional....  Por lo demás, dentro del régimen constitucional colombiano se tiene, sin excepciones, como emana entre otras normas de la Carta, del artículo segundo, en el cual se ha encontrado siempre el auténtico fundamento del Estado de Derecho, que toda actividad administrativa es reglada, constituyendo por lo tanto un imposible jurídico que existan Actos Administrativos que puedan escapar al control jurisdiccional...  encuentra la Corte que la norma cuestionada interfiere indebidamente en la autonomía de la jurisdicción Contencioso Administrativa, como quiera que dicho precepto viene en el fondo a establecer restricciones contrarias a la Constitución, a las facultades de los jueces, dejando de lado como ya se ha visto que la facultad de juzgar los Actos de la Administración es de origen constitucional, como también es de estirpe constitucional el principio al tenor del cual la Jurisdicción y todos los organismos que la componen, Tribunales y Juzgados, deben actuar en el ejercicio de las funciones a ellos otorgadas por la misma Carta, con plena autonomía".  Sentencia del 15 de noviembre de 1984.  M.P. Ricardo Medina Moyano.

[36] Aja, Eliseo.  Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa Actual.  Barcelona, Ariel, 1998.

[37] Los fallos en que esta Corporación se ha pronunciado sobre la exequibilidad o inexequibilidad de decretos declaratorios de estados de excepción son los siguientes:  Sentencia C-004-92, mediante la cual se declaró la exequibilidad del Decreto 0333 de 1992, declaratorio del estado de emergencia económica y social; Sentencia C-447-92, que declaró exequible el Decreto 0680 de 1992, declaratorio del estado de emergencia económica y social; Sentencia C-0556-92, que declaró exequible el Decreto 1155 de 1992, declaratorio del estado de conmoción interior; Sentencia C-0031-93, que declaró exequible el Decreto 1793 de 1992, declaratorio del estado de conmoción interior; Sentencia C-0300-94, que declaró inexequible el Decreto 0974 de 1994, declaratorio del estado de conmoción interior; Sentencia C-0366-94, que declaró exequible el Decreto 1178 de 1994, declaratorio del estado de emergencia económica y social; Sentencia C-0466-95, que declaró inexequible el Decreto 1370 de 1995, declaratorio del estado de conmoción interior; Sentencia C-0027-96, que declaró exequible el Decreto 1900 de 1995, declaratorio del estado de conmoción interior, Sentencia C-0122-97, que declaró inexequible el Decreto 0080 de 1997, declaratorio del estado de emergencia económica y social; Sentencia C-122-99, que declaró exequible el Decreto 2330 de 1998, declaratorio del estado de emergencia económica y social y Sentencia C-0216-99, que declaró exequible el Decreto 0195 de 1999, declaratorio del estado de emergencia económica y social.

[38] Como se precisó anteriormente, el auto admisorio de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 3° del Decreto 1837 de 2002 no estaba en firme porque tenía recursos pendientes de decisión.

[39] Corte Constitucional.  Sentencia C-329-01.  M. P. Rodrigo Escobar Gil.

[40]  Cfr.  Sentencia C-179-94.  M.P. Carlos Gaviria Díaz.  En este pronunciamiento, al examinar la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte reiteró el carácter automático del control de legalidad de estos decretos a cargo del Consejo de Estado.

[41]  Corte Constitucional.  Sentencia C-179-94.  M. P. Carlos Gaviria Díaz.

[42] Corte Constitucional.  Sentencia C-037-96.  M. P., Vladimiro Naranjo Mesa.

[43] La Corte declaró inexequible la expresión según la cual el Consejo de Estado actuaba como Tribunal Constitucional.

[44] La Corte declaró inexequible la parte correspondiente del artículo 48-1 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

[45] Corte Constitucional.  Sentencia C-466-95.  Carlos Gaviria Díaz.

[46] Comunicado de prensa de la Alta Comisionada de las Naciones Unidad para los Derechos Humanos del 24 de junio de 2002.

[47] Comunicado de prensa de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos del 8 de agosto de 2002.

[48] Leandro Despouy, relator de la ONU sobre estados de excepción: "Los Derechos humanos y estados de excepción "; instituto de investigaciones jurídicas, serie estudios jurídicos, num.6; Universidad Nacional Autónoma de México, 1999; Pág. 4-5.

[49] Cfr. Sentencias de los procesos No. R.E.-001 y No. R.E.-004 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.  Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes  Muñoz.

[50] Para este análisis utilizaremos, fundamentalmente, los informes del relator de la ONU, Leandro Despouy, y su obra ya mencionada y quien Prestó asistencia técnica a Colombia, en el marco de los servicios de asistencia técnica del Centro de Derechos Humanos y de otros instituciones.

[51] Despouy, Leandro, Ibidem

[52] Despouy, Leandro; op cit, Pág. 19.

[53] Leandro Despouy, ibidem

[54] Ibidem

[55] Sentencia C-122 de 1997, síntesis conceptual.

[56] La Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE la parte que decía "que actúe dentro del marco de la ley" mediante Sentencia C-177-01 de 14 de febrero de 2001, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, como condición para castigar a las conductas cometidos contra grupos políticos.

[57] El particular que perteneciendo a un grupo armado al margen de la ley Aparte resaltado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-317-02 de 2 de mayo de 2002, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández. El resto del inciso se declara EXEQUIBLE "bajo el entendido que no es necesario el requerimiento para dar información o de la negativa a reconocer la privación de la libertad, sino que basta la falta de información sobre el paradero de la persona"

[58]  Modificada por la Ley 548 de 1999," Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997", por el término de tres años, contados a partir de la sanción, es decir, a partir del 23 de diciembre de 1999.