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Sentencia C-714/12
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LOS ESTADOS DE LA ASOCIACION EUROPEA DE LIBRE COMERCIO-Es compatible con la Constitución Política
Agotado el análisis del instrumento aprobado mediante Ley 1513 de 2012, tanto en su aspecto formal como material, considera la Corte que aquél se ajusta integralmente a los preceptos constitucionales. Ello es así por cuanto, de una parte, se han cumplido los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para que el referido tratado pueda integrarse al ordenamiento jurídico interno. Y de otra, porque los objetivos y el contenido de este Memorando de Entendimiento apuntan al logro de objetivos compatibles con el texto superior, como son los de internacionalización de las relaciones económicas y la búsqueda de la prosperidad general que persigue el Acuerdo de Libre Comercio al que accede.
CONTROL CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional/CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Características/CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Alcance
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la doctrina pacíficamente sostenida por esta Corte, dicho control se caracteriza por: (i) ser previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) ser automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) ser integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tener fuerza de cosa juzgada; (v) ser una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumplir una función preventiva, en cuanto tiene la finalidad de detectar previamente a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos a la preceptiva superior del Estado colombiano. En cuanto al control por eventuales vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 superior, éste se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la República. Este tribunal ha señalado que dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación. Empero, si el tratado es multilateral, sería posible formular declaraciones interpretativas y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado. En cuanto al examen de fondo, éste consiste en juzgar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la totalidad de las disposiciones del Ordenamiento Superior, para determinar si aquéllas se ajustan o no a la Constitución Política.
PROYECTO DE LEY SOBRE MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LOS ESTADOS DE LA ASOCIACION EUROPEA DE LIBRE COMERCIO-Trámite legislativo
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LOS ESTADOS DE LA ASOCIACION EUROPEA DE LIBRE COMERCIO-Contenido
El texto de este instrumento consta de cinco (5) distintas precisiones en relación con igual número de disposiciones del ALC que le antecede y al cual accede este Memorando de Entendimiento. La primera aclaración se realiza frente al artículo 4.2 del ALC (Definiciones), determinándose el alcance de las condiciones que debe tener una persona jurídica de una Parte, para que califique como tal, en la definición del subpárrafo (p)(i) del citado artículo. Se indica en el Memorando que (i) una persona jurídica debe “estar constituida o de otra forma organizada bajo la ley de esa Parte”, aclarando que aunque se cumplan otros criterios del párrafo, esa condición es esencial. Igualmente, se expresa que (ii) la persona jurídica debe estar dedicada a operaciones comerciales substanciales, indicando que las operaciones comerciales pueden ser realizadas en el Estado Parte o en cualquier otro Estado sin importar si es o no Miembro de la OMC. Como segunda cláusula aclaratoria, se establece que las Partes tienen la posibilidad de adoptar impuestos indirectos o de otra clase, sobre los servicios transfronterizos, siempre que éstos sean compatibles con los artículos 4.3 (Trato de Nación Más Favorecida) y 4.5 (Trato Nacional) del ALC. La tercera disposición establece que el párrafo 4 del artículo 4.7 (Reglamento Nacional), tiene los mismos efectos que los párrafos 4 y 5 del artículo VI del Acuerdo General de Comercio de Servicios de la OMC, AGCS, implicando ello que la reglamentación nacional se debe orientar hacia el reconocimiento o aceptación de los títulos de aptitud, el establecimiento de normas técnicas y el otorgamiento de licencias para suministrar algún servicio, de acuerdo a criterios objetivos, transparentes y no restrictivos. En cuarto lugar, el Memorando de Entendimiento indica que nada bajo el párrafo 3 del artículo 1° del Anexo XVI sobre Servicios Financieros, impide a una Parte tomar en consideración el hecho de que un nuevo servicio financiero sea suministrado en los principales mercados de los Miembros de la OMC, para permitir suministrar tal servicio bajo el artículo 2 de dicho Anexo. Finalmente, la última cláusula de este instrumento delimita el alcance hermenéutico del artículo 6 del ya referido Anexo XVI, indicando que el Banco Central, la autoridad monetaria o cualquier entidad pública en cumplimiento de políticas monetarias o cambiarias de una Parte, debe adoptar medidas no discriminatorias y de aplicación general, sin afectar las obligaciones de las Partes contenidas en el artículo 4.13 del ALC (Pagos y Transferencias). Señala el Memorando, que en virtud y en concordancia con ese artículo 6, una Parte puede aplicar regulaciones cambiarias a la adquisición por parte de sus residentes de servicios financieros ofrecidos por proveedores transfronterizos. Así mismo, faculta a las Partes para impedir o limitar las transferencias financieras de un proveedor transfronterizo de servicios financieros, a través de la aplicación “equitativa, no discriminatoria y de buena fe de medidas relacionadas con el mantenimiento de la seguridad, solvencia, integridad o responsabilidad financiera de las instituciones”.
Referencia: expediente LAT 381
Revisión de la Ley 1513 de febrero 6 de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008”.
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C., (12) de septiembre de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En febrero 8 de 2012 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República hizo llegar a esta corporación, en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, copia auténtica de la Ley 1513 de febrero 6 de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008”.
Mediante providencia de febrero 27 de 2012, el Magistrado sustanciador avocó el conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que enviaran los antecedentes legislativos correspondientes.
Cumplido lo anterior, mediante auto de marzo 30 de 2012 se dispuso comunicar el inicio del proceso de control constitucional al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y a los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo para los efectos legales pertinentes. En la misma providencia se dispuso que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al Procurador General de la Nación, para el concepto correspondiente.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del Memorando y de la ley que lo aprueba.
II. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
El texto del “Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC” suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008, y de la ley aprobatoria objeto de revisión son los siguientes, según la publicación efectuada en el Diario Oficial N° 48.335, de febrero 6 de 2012:
“LEY 1513 DE 2012
(febrero 6)
Diario Oficial No. 48.335 de 6 de julio de 2009
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se aprueba el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto del 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008, que a la letra dice:
(Para ser transcritos: Se adjunta fotocopia del texto íntegro de los Instrumentos Internacionales mencionados).
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO RELATIVO AL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LOS ESTADOS DEL AELC
Las Partes confirman los siguientes entendimientos comunes, y confirman que estos entendimientos constituyen una parte integral del Acuerdo. Para mayor certeza:
En relación con el subpárrafo (p) (i) del Artículo 4.2 (Definiciones)
Una condición necesaria par que una persona jurídica califique como 'persona jurídica de una Parte' de conformidad con el subpárrafo (p) (i) del Artículo 4.2 (Definiciones) es estar constituida o de otra forma organizada bajo la ley de esa Parte. Las personas jurídicas que no cumplan con esa condición no están cubiertas por la definición del subpárrafo (p)(i), incluso si ellas cumplen con otros criterios de tal párrafo, por ejemplo, la subsidiaria en una no parte de una compañía establecida en una Parte no está cubierta por la definición del subpárrafo (p)(i).
Otra condición necesaria requerida de conformidad con el subpárrafo (p)(i) es 'estar dedicada a operaciones comerciales substanciales'. Una persona jurídica puede cumplir esta condición desarrollando operaciones comerciales en el territorio de cualquier Parte. Una persona jurídica puede también cumplir con esta condición desarrollando operaciones comerciales en el territorio de una no parte Miembro de la OMC en la medida que esa persona jurídica es propiedad o controlada por personas de esa Parte que cumplen con las condiciones del subpárrafo (i)(A), por ejemplo aquellas que están constituidas o de otra forma organizadas bajo la ley de aquella otra Parte y están dedicadas a operaciones comerciales substanciales en el territorio de cualquier Parte.
En relación con los Artículos 4.3 (Trato de Nación Más Favorecida) y 4.5 (Trato Nacional)
Una Parte podrá adoptar un impuesto indirecto u otros impuestos a los servicios transfronterizos en la medida que dichos impuestos sean compatibles con los Artículos 4.3 (Trato de Nación Más Favorecida) y 4.5 (Trato Nacional) del Capítulo 4.
En relación con el párrafo 4 del Artículo 4.7 (Reglamentación Nacional)
Con respecto a la aplicación de los criterios señalados en los subpárrafos (i), (ii) y (iii) del párrafo 4 del Artículo 4.7 (Reglamentación Nacional) del Capítulo 4 (Services), el párrafo 4 del Artículo 4.7 (Reglamentación Nacional) tiene el mismo efecto que los párrafos 4 y 5 del Artículo VI del AGCS.
En relación con el párrafo 3 del Artículo 1 del Anexo XVI
Nada bajo el párrafo 3 del Artículo 1 del Anexo de Servicios Financieros impide a una Parte tomar en consideración el hecho de que un nuevo servicio financiero es suministrado en los principales mercados de los Miembros de la OMC para permitir suministrar tal servicio bajo el Artículo 2 del Anexo.
En relación con el Artículo 6 del Anexo XVI
El Artículo 6 del Anexo de Servicios Financieros cubre la adopción o exigibilidad de medidas de medidas (sic) no discriminatorias de aplicación general tomadas por un banco central o una autoridad monetaria o por cualquier otra entidad pública en cumplimiento de políticas monetarias y políticas conexas de crédito o cambiarias. Este párrafo no afectará a las obligaciones de una Parte de conformidad con el Artículo 4.13 (Pagos y Transferencias).
Sin limitar las otras aplicaciones o significados del párrafo previo, incluyendo su oración final, el párrafo previo permite a una Parte aplicar regulaciones cambiarlas no discriminatorias de aplicación general a la adquisición, por parte de sus residentes, de servicios financieros de proveedores transfronterizos de servicios financieros. Una Parte podrá, bajo las provisiones del Artículo 6 del Anexo de Servicios Financieros, impedir o limitar las transferencias de una institución financiera o de un proveedor transfronterizo de servicios financieros a, o en beneficio de, una persona afiliada o relacionada a dicha institución o proveedor, a través de la aplicación equitativa, no discriminatoria y de buena fe de medidas relacionadas con el mantenimiento de la seguridad, solvencia, integridad o responsabilidad financiera de las instituciones financieras o de los proveedores transfronterizos de servicios financieros. Este párrafo no prejuzga respecto de cualquier otra disposición de este Acuerdo que permita a la Parte restringir las transferencias.
EN TESTIMONIO DE LO ANTERIOR., los abajo firmantes, siendo debidamente autorizados para ello, han firmado este Memorando de Entendimiento.
Suscrito en Ginebra, el 25 del mes de noviembre de dos mil ocho, en dos originales en los idiomas inglés y castellano. Un original será depositado por los Estados de la AELC bajo la custodia del Reino de Noruega, quien actuará como Depositario y Colombia tendrá el otro original.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
BOGOTÁ, D. C., 31 de marzo de 2009
AUTORIZADO. SOMÉTANSE A LA CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA LOS EFECTOS CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES,
(Fdo.) JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE.
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Apruébase el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008, que por el Artículo 1° de esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos.
ARTÍCULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Presentado al honorable Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
Dada en Bogotá, D. C., a los
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR
Ministra de Relaciones Exteriores
SERGIO DÍAZ GRANADOS GUIDA
Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
BOGOTÁ, D. C., 31 de marzo de 2009
AUTORIZADO. SOMÉTANSE A LA CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA LOS EFECTOS CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE.
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Apruébase el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008, que por el Artículo 1° de esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos.
ARTÍCULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA
Juan Manuel CORZO ROMÁN
EL SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA
Emilio Ramón OTERO DAJUD.
EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
Simón GAVIRIA MUÑOZ.
EL SECRETARIO GENERAL DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
Jesús Alfonso RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
EJECÚTESE, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al Artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a los 6 de febrero de 2012
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUELLAR
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
SERGIO DÍAZ-GRANADOS GUIDA”
III. INTERVENCIONES
Del Ministerio de Relaciones Exteriores
Dentro del vencimiento del término de fijación en lista, este Ministerio presentó, por conducto del Director de Asuntos Jurídicos Internacionales, un documento en el que se pronuncia a favor de la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1513 de 2012 y del Memorando de Entendimiento por ella aprobada.
El interviniente presenta un breve relato sobre el objeto y contenido de este instrumento, con ocasión del cual explica la finalidad de algunas de sus cláusulas. También se refiere al trámite cumplido por los poderes ejecutivo y legislativo nacionales, que concluyó con la aprobación y sanción de la Ley 1513 de 2012, resaltando que en él se dio plena observancia a todos los requerimientos constitucionales aplicables.
Del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Este Ministerio presentó, dentro de la oportunidad correspondiente, un extenso escrito por conducto del Jefe de la Oficina de Asuntos Legales Internacionales, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de este instrumento y la de su ley aprobatoria.
El interviniente comienza efectuando un recuento de las diligencias realizadas durante el trámite de negociación y firma de este Memorando de Entendimiento, la cual tuvo lugar de manera paralela y simultánea a la del Acuerdo de Libre Comercio al que accede, documentos todos que fueron suscritos por el entonces Ministro de Comercio, Industria y Turismo, quien fue facultado para el efecto por el Presidente de la República. Se refiere también al trámite de aprobación en el Congreso de la República de este Acuerdo de Libre Comercio y de los otros documentos accesorios al mismo[1], así como a las circunstancias que hicieron necesaria la posterior aprobación de su Memorando de Entendimiento mediante la Ley 1513 de 2012, que ahora se revisa. Sobre esto último señala que el proyecto que condujo a la expedición de ésta cumplió todos los requerimientos aplicables conforme a la Constitución Política y el Reglamento del Congreso.
Posteriormente realiza un estudio sobre las estipulaciones de este Memorando, las cuales considera exequibles, en cuanto a través del mismo se contribuye al cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, al promover la expansión comercial del sector servicios y el aprovechamiento de tales oportunidades por parte de profesionales colombianos.
Finalmente hace referencia a que la suscripción de este Memorando es una manifestación expresa de la soberanía nacional, de la capacidad de dirigir las relaciones exteriores del Estado y de celebrar acuerdos internacionales conforme a los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Por su parte, el apoderado especial de este Ministerio, en escrito separado presentado en la misma fecha, solicita declarar exequible la Ley 1513 de 2012, al considerar que tanto el desarrollo de la negociación como el trámite de la ley en el Congreso cumplieron con todas las formalidades legales y constitucionales.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto número 5361 recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional en mayo 23 de 2012, la Procuradora General de la Nación (encargada) solicitó a esta corporación devolver al Congreso de la República la Ley 1513 del 6 de febrero de 2012, para que se subsane el vicio de forma en que el Congreso habría incurrido en su aprobación.
Previamente y como sustento de esa solicitud, la Jefe del Ministerio Público examina de manera prolija y detallada el proceso legislativo cumplido ante el Congreso de la República por el proyecto de Ley 234 de 2011 Senado – 276 de 2011 Cámara, que vino a convertirse en la Ley 1513 de 2012, cuya exequibilidad ahora se revisa. Como resultado de este análisis, señala que en la aprobación de este proyecto en primer debate en la Cámara de Representantes no se siguió el procedimiento establecido en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto el anuncio, según aparece en el acta 8 de septiembre 28 de 2011, omitió indicar una fecha determinada o al menos determinable para llevar a cabo el debate en el cual se estudiaría la aprobación del proyecto, cumplido en octubre 11 de 2011, sin anuncio previo.
Al margen de esta circunstancia, destaca la importancia que este Memorando de Entendimiento tendría para el fomento del empleo y el desarrollo sostenible, y su posible efecto en la prosperidad general y la calidad de vida de la población.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte Constitucional en materia de tratados y de leyes aprobatorias de tratados
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos.
Según la doctrina pacíficamente sostenida por esta Corte[2], dicho control se caracteriza por: (i) ser previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) ser automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) ser integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tener fuerza de cosa juzgada; (v) ser una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumplir una función preventiva, en cuanto tiene la finalidad de detectar previamente a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos a la preceptiva superior del Estado colombiano.
En cuanto al control por eventuales vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 superior, éste se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la República.
Este tribunal ha señalado que dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación. Empero, si el tratado es multilateral, sería posible formular declaraciones interpretativas y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.
En cuanto al examen de fondo, éste consiste en juzgar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la totalidad de las disposiciones del Ordenamiento Superior, para determinar si aquéllas se ajustan o no a la Constitución Política.
Precisado y reiterado el alcance del control constitucional, entra la Corte a examinar la ley aprobatoria y el instrumento internacional de la referencia.
2. La revisión formal de la Ley aprobatoria
2.1. Remisión de la ley aprobatoria y del acuerdo aprobado por parte del Gobierno Nacional
El Gobierno Nacional remitió a esta corporación en febrero 8 de 2012, copia auténtica de la Ley 1513 de febrero 6 de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008”, para su control constitucional de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Carta, dentro del término de los seis (6) días siguientes a su sanción, previsto en la citada disposición constitucional.
2.2. Negociación y celebración de estos acuerdos
De manera reiterada la Corte Constitucional ha señalado que el trámite de revisión de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias incluye el examen de las facultades del Ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo.
Según lo informó a esta corporación el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Memorando de Entendimiento que se aprueba mediante la Ley 1513 de 2012 fue suscrito en noviembre 25 de 2008 por Luis Guillermo Plata Páez, quien para esa fecha se desempeñaba como Ministro de Comercio, Industria y Turismo, a quien el entonces Presidente de la República confirió plenos poderes para el efecto. Por ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 7° de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados[3], es claro que resulta válida la suscripción de este instrumento a nombre del Estado colombiano.
2.3. Aprobación presidencial
En marzo 31 de 2009 el Presidente de la República impartió su aprobación ejecutiva al ya referido memorando y ordenó someterlo a consideración del Congreso de la República, para su aprobación, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 16 superior.
2.4. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 1513 de 2012
Tal como la Corte lo ha mencionado al realizar este tipo de análisis en ocasiones anteriores, salvo por la exigencia de iniciar el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de tratados internacionales en el Senado de la República (art. 154), la Constitución Política no estableció un procedimiento especial para la expedición de este tipo de leyes. De allí que a ellas les corresponda entonces el proceso de formación previsto para las leyes ordinarias, regulado por los artículos 157 a 165 de la Carta, entre otros. Tampoco el reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, prevé reglas especiales, salvo las contenidas en su artículo 217.
De conformidad con la documentación que obra en el expediente, el proyecto de ley agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República:
2.4.1. El trámite en el Senado del proyecto de Ley 234 de 2011 Senado:
El proyecto fue presentado a consideración del Senado de la República por los Ministros de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar y de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Díaz-Granados Guida, el día 31 de marzo de 2011.
El texto original junto con la respectiva exposición de motivos aparece publicado en la Gaceta del Congreso Nº 148 de abril 1° de 2011, en las páginas 21 a 28. De esta manera, se cumplieron los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la República previsto en el artículo 154 constitucional, y de publicación previa a la iniciación del trámite legislativo en la comisión respectiva, conforme al artículo 157, numeral 1° ibídem.
2.4.1.1. Trámite ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado:
La ponencia para primer debate, fue presentada por el Senador Juan Francisco Lozano Ramírez y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 242 de mayo 9 de 2011, páginas 22 a 29. En lo que tiene que ver con el anuncio previo del proyecto, la comunicación de marzo 5 de 2012 enviada por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado informa que este proyecto fue anunciado en la sesión de mayo 11 de 2011, según consta en el acta 32 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta N° 755 de octubre 11 de 2011.
En lo que tiene que ver con los términos de este anuncio, según se observa en la referida acta 32, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores, en el tercer lugar de una lista de cinco proyectos, leída poco antes del levantamiento de la respectiva sesión, previamente a la cual el Secretario de la Comisión informó: “que el siguiente punto del orden del día es: anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión”.
De otra parte, agotada la lista de proyectos, y después de haberse sometido a votación varias proposiciones, se anunció por el Señor Presidente, Senador Guillermo García Realpe que “se levanta la sesión y se convoca para el día martes a las 10:00 a. m.”.
Se observa entonces que el anuncio constitucionalmente requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros de la comisión) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta corporación. De otra parte, y en lo que atañe a la fecha en la que debería tener lugar la votación anunciada, se hizo alusión a “la próxima sesión”, fórmula de determinabilidad igualmente aceptada por la Corte por cuanto, además, la convocatoria realizada antes de levantarse la sesión precisó la fecha de esta última.
A continuación, en cumplimiento de lo anunciado, el debate y aprobación de este proyecto se produjeron en la siguiente sesión, esto es mayo 17 de 2011, diligencia que contó con la participación y voto favorable de 9 de los 13 senadores que conforman dicha célula legislativa, de todo lo cual da cuenta el acta Nº 33 de ese año, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 755 de octubre 6 de 2011, páginas 13, 14 y 24 a 26.
Así, concluye la Sala que la aprobación del proyecto por parte de esa comisión legislativa cumplió la totalidad de los requisitos aplicables y que el anuncio previo tuvo las condiciones necesarias para amparar válidamente esa votación.
2.4.1.2. Trámite ante la Plenaria del Senado de la República:
La ponencia para segundo debate, fue presentada por el mismo Senador Juan Lozano Ramírez, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 358 de junio 2 de 2011, en las páginas 1 a 8. El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la sesión de junio 8 de 2011, según consta en el acta 60 de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 485 de julio 6 de 2011.
En esta última acta se observa que también este anuncio se hizo en términos suficientemente claros, ya que, de una parte, se hizo expresa alusión al Acto Legislativo 01 de 2003 (por el cual se introdujo este requisito), se habló de “proyectos que se discutirán y aprobarán para la próxima sesión”, se identificó claramente el proyecto en cuestión (en el último lugar de una lista de 6 proyectos para segundo debate) y, finalmente, al concluir la sesión se convocó de manera inequívoca para el martes 14 de junio. Por ello se considera que este anuncio es concordante con la votación posteriormente realizada en la fecha anunciada.
De otra parte, según lo informó en marzo 6 de 2012 el Secretario General del Senado, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate con la asistencia de 95 de los senadores que conforman esa cámara legislativa en la sesión plenaria realizada en junio 14 de 2011. Información que es concordante con lo que consta en el acta 61 de la plenaria del Senado, publicada en la Gaceta N° 486, de julio 6 de 2011.
Se concluye entonces que también en este caso se cumplieron conforme a la Constitución las diligencias relacionadas con el anuncio y votación de este proyecto de ley.
2.4.2.1. Trámite ante la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes:
La ponencia para primer debate fue presentada por el Representante Telésforo Pedraza Ortega, a quien fue repartido el proyecto, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 668 de septiembre 8 de 2011, páginas 4 a 7.
Según puede comprobarse en el acta N° 8 de esa comisión, publicada en la Gaceta N° 869 de noviembre 21 de 2011 (págs. 39 a 43), el anuncio de votación de este proyecto en esa célula legislativa se produjo en septiembre 28 de 2011.
De la lectura de esta acta se concluye que, también en este caso, el anuncio cumplió los requisitos necesarios, ya que estuvo enmarcado por la reiterada prevención de que se hacía “para la próxima sesión en donde haya aprobación de proyectos de ley”, y de la advertencia en el sentido de que “estos proyectos son anunciados para dar cumplimiento al Acto Legislativo número 1 de 2003”. Cabe anotar que la primera de estas precisiones se dio, incluso, en dos oportunidades enteramente concordantes, en primer lugar por parte de quien presidía la Comisión, el representante José Ignacio Mesa Betancur, y luego por parte de la Secretaria de la misma, Pilar Rodríguez Arias.
Seguidamente, el proyecto fue discutido y aprobado en primer debate en octubre 11 de 2011 con diez votos por el SI y dos votos por el NO del total de 18 representantes que conforman esa comisión, todo lo cual consta en el acta Nº 9 de la misma fecha, que fuera publicada en la Gaceta N° 1011 de diciembre 23 de 2011 (páginas 31 a 39).
Ahora bien, a pesar de la anotación realizada por la Procuraduría General de la Nación frente al supuesto incumplimiento de este requisito, se puede constatar que el mismo se observó en debida forma, pues pese al tiempo transcurrido entre una y otra reunión, la sesión del día 11 de octubre de 2011 efectivamente fue la siguiente en la que hubo aprobación de proyectos de ley, que fue justamente el criterio de determinabilidad con base en el cual se especificó, el día del anuncio, cuándo tendría lugar la votación de los proyectos anunciados. Y luego, para mayor claridad y certeza, el orden del día de esta última fecha (según se constata en la referida acta N° 9) se refirió a la discusión y aprobación de proyectos “anunciados en sesión del día miércoles 28 de septiembre de 2011”, con lo que no queda duda posible sobre el cumplimiento de esta exigencia constitucional.
Para la Sala es claro que no existe entonces, en este punto, un defecto procedimental que pudiera ocasionar la parcial invalidez del trámite legislativo. Sin embargo, frente a la objeción formulada por el Ministerio Público, conviene recordar el principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual debe tenerse en cuenta que “las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo.”[4]. Así, en aplicación de ese principio, estima la Sala que las circunstancias en que se observó en este caso el requisito del anuncio previo permiten constatar que éste cumplió su finalidad de prevenir a los miembros de esta comisión sobre la futura aprobación de este proyecto, tal como lo demuestra la activa participación de aquéllos durante la sesión en que se realizó el debate y aprobación del mismo.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que el aviso efectuado es válido, ya que fue suficientemente preciso y se refirió a una fecha claramente determinable, como de manera reiterada lo ha aceptado la jurisprudencia de esta Corte, fecha en la que, conforme a lo anunciado, se produjeron el debate, votación y aprobación de este proyecto en la respectiva comisión.
2.4.2.2. Trámite ante la Plenaria de la Cámara de Representantes:
La ponencia para segundo debate, fue presentada también por el Representante Telésforo Pedraza y fue publicada en la Gaceta Nº 862 de noviembre 18 de 2011, en las páginas 20 a 24.
En relación con el anuncio del proyecto previo a su votación, la certificación de marzo 7 de 2012, suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, informa que éste se produjo el 29 de noviembre de 2011, según consta en el acta 103 de esa fecha, que fuera luego publicada en la Gaceta del Congreso Nº 29 de febrero 14 de 2012.
Según se comprueba con la lectura de la citada acta, el referido anuncio fue suficientemente claro, pues antes de concluir la respectiva sesión, y a solicitud de quien la presidía, la Subsecretaria (en ejercicio de la función secretarial) expresó: “se anuncian los siguientes proyectos, para la sesión Plenaria del día 30 de noviembre del 2011, o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de actos legislativos”. A continuación, se leyeron un total de 18 proyectos de ley para segundo debate, mencionándose en 4° lugar el Proyecto 276 de 2011 – Cámara, que es aquel que una vez aprobado vino a convertirse en Ley 1513 de 2012.
Finalmente, de acuerdo con la misma certificación y con el contenido del acta 104 de la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta Nº 15 de febrero 3 de 2012, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por unanimidad de los representantes asistentes durante la sesión realizada en diciembre 5 de 2011.
Según se concluye entonces, la aprobación del proyecto en este último debate cumplió los requisitos constitucionales y reglamentarios, y el anuncio previo a dicha votación tuvo también las características que conforme a la jurisprudencia son necesarias para cumplir válidamente su objetivo constitucional.
2.4.3. Resumen sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales aplicables al trámite legislativo surtido por este proyecto:
Frente al trámite cumplido en las cámaras legislativas por el Proyecto de Ley 234 de 2011 – Senado / 276 de 2011 Cámara, que posteriormente vino a convertirse en Ley 1513 de 2012, la Corte observa lo siguiente:
El proyecto de ley surtió de manera satisfactoria la totalidad de las diligencias previstas en la Constitución y en el reglamento del Congreso para el trámite de una iniciativa de esta naturaleza, pues el mismo: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República (art. 154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado tanto en primero como en segundo debate en cada una de las dos cámaras que conforman el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas por la Constitución y el reglamento; (iv) las ponencias, tanto en comisiones como en plenaria fueron publicadas antes de iniciarse los respectivos debates; (v) entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los lapsos mínimos previstos en el texto constitucional (art. 160); (vi) fue sancionado por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; (vii) fue enviado para su revisión a conocimiento de esta Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción presidencial.
En consecuencia, bajo todos estos respectos, la Ley 1513 de 2012 debe ser considerada exequible, en lo que se refiere a la validez de su trámite legislativo.
3. Análisis material sobre el contenido y estipulaciones del instrumento internacional aprobado mediante Ley 1513 de 2012.
3.1. Del propósito de este tratado y de su adecuación constitucional
Tal como anteriormente se mencionó, este breve Memorando de Entendimiento hace parte integrante del Acuerdo de Libre Comercio (en adelante ALC) suscrito entre la República de Colombia y los Estados del AELC, que junto con sus anexos y apéndices, fueron todos suscritos simultáneamente en noviembre de 2008. En esa medida el instrumento en revisión tiene el mismo propósito del tratado principal al que accede, que fue en su momento analizado y encontrado exequible por este tribunal[5], y que consiste en fortalecer los lazos de amistad y cooperación entre el país y los Estados miembros del AELC, así como remover los obstáculos que pudieran existir para la expansión del comercio mundial, contribuyendo al desarrollo económico y social de los Estados Partes, en el marco del respeto por la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Este Memorando de Entendimiento tiene como objetivo particular fijar el alcance de algunas estipulaciones del Acuerdo principal, con el ánimo de evitar dificultades hermenéuticas en su aplicación. Específicamente, hace referencia al Capítulo 4 de aquel sobre “Comercio de Servicios” y al Anexo XVI, sobre “Servicios Financieros”.
Así, según consta en la exposición de motivos del proyecto de ley aprobatoria que se revisa, este Memorando “resulta necesario para darle aplicación e interpretación integral a ciertas disposiciones contenidas en el acápite de Servicios Financieros del ALC, en tanto precisa cómo las partes entienden ciertos derechos y obligaciones en esta materia”.
Esas finalidades, tanto la de carácter general que anima el Acuerdo de Libre Comercio como la específica que justifica la firma de este Memorando, son compatibles con la Constitución de 1991, pues contribuyen al logro de varios de sus objetivos, entre ellos la internacionalización de las relaciones económicas y comerciales del país (art. 226 Const.), así como al cumplimiento de los fines esenciales del Estado social de derecho, al impulsar la prosperidad general (art. 2° ídem) y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (art. 366 íd.).
3.2. Del contenido de este instrumento
El texto de este instrumento consta de cinco (5) distintas precisiones en relación con igual número de disposiciones del ALC que le antecede y al cual accede este Memorando de Entendimiento.
La primera aclaración se realiza frente al artículo 4.2 del ALC (Definiciones), determinándose el alcance de las condiciones que debe tener una persona jurídica de una Parte, para que califique como tal, en la definición del subpárrafo (p)(i) del citado artículo.
Se indica en el Memorando que (i) una persona jurídica debe “estar constituida o de otra forma organizada bajo la ley de esa Parte”, aclarando que aunque se cumplan otros criterios del párrafo, esa condición es esencial. Igualmente, se expresa que (ii) la persona jurídica debe estar dedicada a operaciones comerciales substanciales, indicando que las operaciones comerciales pueden ser realizadas en el Estado Parte o en cualquier otro Estado sin importar si es o no Miembro de la OMC.
Como segunda cláusula aclaratoria, se establece que las Partes tienen la posibilidad de adoptar impuestos indirectos o de otra clase, sobre los servicios transfronterizos, siempre que éstos sean compatibles con los artículos 4.3 (Trato de Nación Más Favorecida) y 4.5 (Trato Nacional) del ALC.
La tercera disposición establece que el párrafo 4 del artículo 4.7 (Reglamento Nacional), tiene los mismos efectos que los párrafos 4 y 5 del artículo VI[7] del Acuerdo General de Comercio de Servicios de la OMC, AGCS, implicando ello que la reglamentación nacional se debe orientar hacia el reconocimiento o aceptación de los títulos de aptitud, el establecimiento de normas técnicas y el otorgamiento de licencias para suministrar algún servicio, de acuerdo a criterios objetivos, transparentes y no restrictivos.
En cuarto lugar, el Memorando de Entendimiento indica que nada bajo el párrafo 3 del artículo 1° del Anexo XVI sobre Servicios Financieros[8], impide a una Parte tomar en consideración el hecho de que un nuevo servicio financiero sea suministrado en los principales mercados de los Miembros de la OMC, para permitir suministrar tal servicio bajo el artículo 2 de dicho Anexo.
Finalmente, la última cláusula de este instrumento delimita el alcance hermenéutico del artículo 6 del ya referido Anexo XVI, indicando que el Banco Central, la autoridad monetaria o cualquier entidad pública en cumplimiento de políticas monetarias o cambiarias de una Parte, debe adoptar medidas no discriminatorias y de aplicación general, sin afectar las obligaciones de las Partes contenidas en el artículo 4.13 del ALC (Pagos y Transferencias).
Señala el Memorando, que en virtud y en concordancia con ese artículo 6, una Parte puede aplicar regulaciones cambiarias a la adquisición por parte de sus residentes de servicios financieros ofrecidos por proveedores transfronterizos. Así mismo, faculta a las Partes para impedir o limitar las transferencias financieras de un proveedor transfronterizo de servicios financieros, a través de la aplicación “equitativa, no discriminatoria y de buena fe de medidas relacionadas con el mantenimiento de la seguridad, solvencia, integridad o responsabilidad financiera de las instituciones”.
3.3. De la exequibilidad material de las estipulaciones de esta Convención
Teniendo en cuenta la circunstancia de que el acuerdo cuya constitucionalidad se revisa tiene carácter estrictamente accesorio, en cuanto mecanismo de interpretación y aplicación de otro instrumento principal, ya analizado y declarado exequible por esta corporación, surge evidente que el contenido de este Memorando sería así mismo exequible.
Sin embargo, más allá de esta relación, examinado directamente el contenido material de sus estipulaciones, encuentra la Sala que nada en ellas contraviene la Constitución Política, y que por el contrario, ciertamente cumplen su objetivo de contribuir al mejor entendimiento y claridad en la aplicación y ejecución del ALC simultáneamente suscrito, a partir de lo cual se facilitan los procesos conducentes a contrarrestar las distorsiones del mercado, obtener la efectiva liberación comercial frente a los Estados de la AELC y hacer efectivo el trato igualitario entre los inversionistas y las naciones.
Todo esto permite llevar a la práctica objetivos superiores tan importantes como la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas (Art. 226 Const.) y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, fomentando la prosperidad general (Art. 2° ídem) y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (Art. 366 íd.), lo cual conduce también a aceptar que el referido clausulado es plenamente exequible.
Por las mismas razones encuentra igualmente la Corte que ninguna de las disposiciones del Memorando de Entendimiento estudiado justifica ni requiere la formulación de reservas por parte del Estado colombiano al momento de proceder al depósito de su ratificación.
3.4. Conclusión
Agotado el análisis del instrumento aprobado mediante Ley 1513 de 2012, tanto en su aspecto formal como material, considera la Corte que aquél se ajusta integralmente a los preceptos constitucionales.
Ello es así por cuanto, de una parte, se han cumplido los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para que el referido tratado pueda integrarse al ordenamiento jurídico interno. Y de otra, porque los objetivos y el contenido de este Memorando de Entendimiento apuntan al logro de objetivos compatibles con el texto superior, como son los de internacionalización de las relaciones económicas y la búsqueda de la prosperidad general que persigue el Acuerdo de Libre Comercio al que accede.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC' suscrito en la ciudad de Ginebra, Confederación Suiza, el 25 de noviembre de 2008.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1513 de febrero 6 de 2012“Por medio de la cual se aprueba el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la Republica de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-714/12
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento de requisito de anuncio previo de votación en su trámite legislativo (Salvamento parcial de voto)
Si bien la posición mayoritaria de la cual me aparto a pesar de que reconoce un patrón irregular en la forma como se realizó el anuncio previo que exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 para la votación del proyecto de ley, en mi opinión la interpretación dada a la irregularidad presentada desconoce la finalidad constitucional del anuncio previo y lo vuelve inocuo, ya que el uso de la expresión “o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de actos legislativos” no ofrece certeza acerca de la sesión determinada o determinable en la que se consideraría el respectivo proyecto de ley, incumpliéndose en debida forma con el requisito constitucional de aviso previo de discusión y votación del respectivo proyecto de ley exigido en el inciso final del artículo 160 de la C.P.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones para su validez (Salvamento parcial de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Objeto (Salvamento parcial de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Uso de la expresión “próxima sesión” resulta indeterminado e incumple requisitos constitucionales (Salvamento parcial de voto)
En varias sentencias de esta Corporación se ha entendido que se cumple con el requisito constitucional cuando a pesar de no efectuarse la votación por la no realización de la sesión en la fecha prevista, finalmente ésta ocurre en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, es decir, en la próxima sesión, para lo cual se examina el orden sucesivo de las actas. Sin embargo, la evolución jurisprudencial frente a tal interpretación ha ido permitiendo que se entienda como “fecha determinable”, cualquier fórmula en la que se emplee la expresión “próxima sesión”, sin verificar si del contexto esa expresión permite obtener el grado de certeza sobre cuándo se realizará la sesión de votación del proyecto exigido hasta ahora por la jurisprudencia, y siendo la finalidad del anuncio la de alertar a los Congresistas y a la ciudadanía sobre los proyectos que habrán de debatirse y votarse en una sesión determinada o determinable, es claro que cualquier expresión verbal que inequívocamente transmita dicha idea garantiza el cumplimiento de la exigencia constitucional, pero no obstante, el hecho de que no exista una expresión específica diseñada para cumplir con el requisito del artículo 160 constitucional no significa que cualquier expresión verbal vinculada con éste tema supla la exigencia de anuncio impuesta por la Carta. En el caso examinado en la sentencia de la cual me aparto, ni el empleo de la expresión “próxima sesión” ni el contexto permitían realmente tener certeza sobre cuándo se produciría la votación.
Referencia: expediente LAT-381
Revisión de la Ley 1513 de febrero 6 de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el 'Memorando de entendimiento relativo al acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC', suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008”.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
1. Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la presente sentencia. La posición mayoritaria de la cual me aparto a pesar de que reconoce un patrón irregular en la forma como se realizó el anuncio previo que exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 para la votación del proyecto de ley en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, consideró que tal irregularidad no implicaba un desconocimiento de dicho requisito constitucional.
En efecto, a pesar de que el proyecto de ley fue anunciado para votación en una fecha determinable un mes antes de que se realizara la sesión en la cual efectivamente fue aprobado, y entre la sesión en que se realizó el anuncio y aquella en que fue votado, no se llevaron a cabo sesiones, en opinión de la mayoría tal situación no contrariaba el artículo 160 de la Carta porque se había empleado la fórmula de la “próxima sesión donde haya aprobación de proyectos de ley”, que aseguraba que el anuncio ocurriera en una fecha determinable, de tal manera que los congresistas no fueran sorprendidos con una votación intempestiva. Según la tesis mayoritaria, la concreción de esa fecha determinable, se hacía al revisar el consecutivo de las actas de sesión.
En mi opinión, tal como lo he señalado en otras oportunidades, esta interpretación desconoce la finalidad constitucional del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, y vuelve inocuo la exigencia del aviso previo y determinado de votación de los proyectos de ley.
2. Acerca del cumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Carta,[10] la Corte Constitucional ha señalado en varias oportunidades que esta disposición ordena (1) que la fecha de votación de los proyectos de ley sea previamente anunciada; (2) que el anuncio de tal votación se realice en sesión distinta a la de la sesión en que es sometido a su aprobación; y, (3) que la votación debe surtirse el día en que se anuncie.
La Corte ha señalado además como requisitos mínimos que debe cumplir ese anuncio previo, el que sea realizado por el Presidente de la respectiva célula legislativa, o cuando menos, por el Secretario por instrucciones del Presidente de la Comisión o de la Plenaria.[12] Dado que el texto constitucional no exige una fórmula sacramental específica que emplee los términos votación o aprobación, se ha aceptado que se utilicen expresiones análogas, de las cuales sea posible inferir para qué están siendo convocados los congresistas y que se está dando cumplimiento a lo ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003. Finalmente, el anuncio para la votación de un proyecto de ley debe hacerse para una sesión posterior a aquella en la que se hace el anuncio, “siempre y cuando se convoque para (…) una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”.
3. Este requisito consagrado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, no sólo fue un tema sobre el cual existió un amplísimo consenso en el Congreso de la República durante el trámite de esta reforma constitucional en el Congreso, sino que además, fue considerado como uno de los instrumentos necesarios para alcanzar uno de los objetivos principales de dicha reforma: el fortalecimiento y la racionalización de la actividad del Congreso de la República, mediante la introducción de mecanismos que, como el del aviso previo, garantizaran una mayor transparencia, publicidad y respeto de los derechos de las minorías políticas en el proceso de formación de las leyes en Colombia.[14]
Por otra parte, la Corte ha dicho que el anuncio citado “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 CP) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 CP.)”.[15]
4. Desde la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2003, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en numerosos fallos sobre el cumplimiento del requisito del anuncio previo. Así en la sentencia C-533 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), la Corte señaló que la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 consistía en que los congresistas pudiesen conocer previamente cuáles proyectos de ley serían sometidos a votación “sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas”. Igualmente señaló que tal requisito implicaba que aunque no se determinase con exactitud la fecha para adelantar la votación, ésta debía ser en todo caso un término cierto y determinable. De igual manera, en Auto 038 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), esta Corporación consideró que el requisito de procedimiento legislativo previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, se acreditaba con “anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”.
En sentencia C-644 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil) esta Corporación reiteró que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, se cumple “cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable.”
En la sentencia C-780 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño), esta Corporación encontró que aun cuando el anuncio para la votación del proyecto en el primer debate en la Cámara de Representantes no indicaba una fecha cierta y precisa, había sido hecho para una fecha determinable al indicar que el mismo sería votado “la próxima semana”, por lo cual no se había desconocido lo ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003, dado el contexto en que se había producido dicho anuncio.
Mediante sentencia C-333 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), la Corte encontró que se había presentado un vicio de procedimiento insubsanable por cuanto "se anunció el debate y votación del Proyecto de Ley No. 206 de 2003, en la misma sesión en que fue aprobado". En dicha providencia, se dejó en claro que (i) se trataba de un vicio de procedimiento con significación constitucional evidente; (ii) el anuncio es un requisito impuesto por norma fundamental del Estado; (iii) los incumplimientos del mismo, generan invalidez de la ley; y (iv) los fines del anuncio eran el afianzamiento del principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias, la publicidad y la transparencia del proceso legislativo.
Posteriormente, en la sentencia C-400 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte consideró en relación con el requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que (i) las fórmulas utilizadas para el anuncio debían dar certeza, respecto de las fechas de realización de las sesiones para las cuales se dio aviso; (ii) a la luz de lo dispuesto por la Constitución, el anuncio debe hacerse para la votación del proyecto de ley, aunque, en ocasiones, el contexto en el que aquél se realiza da a entender que se cumplió lo dispuesto en el artículo 160 Superior.
En la sentencia C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), declaró inexequible la Ley 943 de 2005, por cuanto el requisito del anuncio de la votación se dejó de cumplir debido al rompimiento de la secuencia de citaciones y anuncios, es decir, la votación se llevó a cabo en una sesión distinta a la que fue anunciada.
En la sentencia C-241 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), declaró inexequible la Ley 968 de 2005 porque en el trámite de la misma no se cumplió con la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, toda vez que en uno de los anuncios no existió claridad acerca de la fecha en que se realizaría la votación del proyecto, motivo por el cual los congresistas no pudieron tener la certeza del momento en que se iban a realizar las votaciones.
En la sentencia C-576 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), esta Corporación señaló que el requisito establecido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 “requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.[16] La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si se hace clara y nuevamente el anuncio o si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizará la votación”.
No pasa desapercibido que en varias sentencias de esta Corporación se ha entendido que se cumple con el requisito constitucional cuando a pesar de no efectuarse la votación por la no realización de la sesión en la fecha prevista finalmente, ésta ocurre en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, es decir, en la próxima sesión, para lo cual se examina el orden sucesivo de las actas.[19] Sin examinar en detalle si en cada uno de esos casos el contexto permitía inferir cuándo se realizaría la sesión de votación, consideramos que la evolución jurisprudencial frente a tal interpretación ha ido permitiendo que se entienda como “fecha determinable”, cualquier fórmula en la que se emplee la expresión “próxima sesión”, sin verificar si del contexto esa expresión permite obtener el grado de certeza sobre cuándo se realizará la sesión de votación del proyecto exigido hasta ahora por la jurisprudencia.
Ciertamente, si la finalidad del anuncio es alertar a los Congresistas y a la ciudadanía sobre los proyectos que habrán de debatirse y votarse en una sesión determinada o determinable, es claro que cualquier expresión verbal que inequívocamente transmita dicha idea garantiza el cumplimiento de la exigencia constitucional. La prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (art. 228 CP.), inscrita como principio de ejercicio de la función jurisdiccional, impide que el juez constitucional exija la adopción de una frase específica para obtener un resultado que puede lograrse de maneras distintas, utilizando expresiones sinónimas.
No obstante, el hecho de que no exista una expresión específica diseñada para cumplir con el requisito del artículo 160 constitucional no significa que cualquier expresión verbal vinculada con éste tema supla la exigencia de anuncio impuesta por la Carta. Más allá de la discusión acerca de las frases o expresiones sinónimas que pudieran transmitir la idea de que la respectiva plenaria o comisión desean anunciar los proyectos que serán votados en una sesión específica, la Corte ha admitido la posibilidad de dar por cumplido el requisito del artículo 160 cuando el contexto de la sesión permite inferir que la intención de la mesa directiva ha sido la de anunciar determinados proyectos con el fin de someterlos a votación, en una sesión determinada o determinable.
La apelación al contexto del debate como elemento de identificación del anuncio se predica tanto de la fórmula empleada para el anuncio, en sí mismo considerado, como de la fecha de votación y de la intención misma de someter a votación el proyecto específico; lo cual es independiente de que, en cada caso concreto, las circunstancias permitan identificar con éxito el cumplimiento de dichos elementos. Pero dado que las exigencias constitucionales sobre el anuncio se refieren a lo que debe ocurrir en la sesión de la célula legislativa en la que éste se realiza, es claro que el contexto relevante para determinar qué tan preciso es el anuncio, es lo ocurrido en la sesión en la que se realiza tal anuncio, no los hechos ocurridos por fuera de ésta.
En el caso examinado en la sentencia de la cual mes aparto, ni el empleo de la expresión “próxima sesión” ni el contexto permitían realmente tener certeza sobre cuándo se produciría la votación. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 29 de noviembre de 2011, primero se anuncia el proyecto de ley “para la sesión plenaria del día 30 de noviembre de 2011 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de actos legislativos” (negrilla fuera del texto), no ofrece certeza acerca de la sesión determinada o determinable en la que se consideraría el respectivo proyecto de ley. Tal sesión no se llevó a cabo el 29 de noviembre de 2011, como se había anunciado inicialmente, llevándose a cabo finalmente el 5 de diciembre del mismo año, sin que pudiera preverse que ese día iba a llevarse a cabo la sesión. Cuando la sesión no se produjo en la fecha inicialmente señalada, ni los congresistas ni el público tenían un contexto con base en el cual obtener claridad sobre cuándo se produciría la votación, porque la expresión “próxima sesión” que cobija cualquier sesión futura, la cual puede ocurrir al día siguiente, la próxima semana, o el mes siguiente. Es por ello que dicha expresión adquiere un carácter indeterminado, que no cumple con los requisitos constitucionales exigidos por el Acto Legislativo 01 de 2003.
Dejo expuestas las razones que me llevan a disentir de la decisión mayoritaria adoptada por esta Corporación en el asunto de la referencia, porque considero que en esas condiciones no se cumplió en debida forma con el requisito constitucional de aviso previo de discusión y votación del respectivo proyecto de ley exigido en el inciso final del artículo 160 de la C.P.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Incorporados al derecho interno mediante Ley 1372 de 2010, declarada exequible por esta corporación mediante sentencia C-941 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), salvo en lo atinente a las referencias a este Memorando de Entendimiento, las cuales fueron declaradas inexequibles, debido a un vicio de trámite relacionado con la publicación de su texto durante el trámite legislativo.
[2] Ver sentencia C-468 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero). Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta corporación. Ver entre muchas otras, las sentencias C-682 de 1996 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-924 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz) y C-718 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[3] Incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley 32 de 1985. "Artículo 7. Plenos poderes. 1. Para la adopción la autenticación del texto de un tratado, para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: // a) si se presentan los adecuados plenos poderes, o // b) si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados. o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes. // 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: // a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado; // b) los Jefes de misión diplomáticas, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados; // c) los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano."
[4] Este principio ha sido aplicado por la Corte en el análisis de vicios procedimentales en gran cantidad de decisiones. Ver, entre las más recientes, las sentencias C-788 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-240 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[5] Cfr. sentencia C-941 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), por la cual la Corte declaró exequible la Ley 1372 de 2010 que incorporó al derecho interno este Acuerdo de Libre Comercio.
[6] Preámbulo: "Resueltos a fortalecer los lazos de amistad y cooperación, y deseosos, mediante la remoción de obstáculos al comercio, a contribuir al desarrollo y expansión del comercio mundial; Reafirmando su compromiso con la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales; Construyendo sobre la base de sus derechos y obligaciones bajo el Acuerdo de Marrakech que establece la Organización Mundial del Comercio y los demás acuerdos negociados bajo dicho marco y otros instrumentos de cooperación; Reafirmando su compromiso al desarrollo económico y social y el respeto por los derechos de los trabajadores, incluyendo los principios de la Organización Internacional del Trabajo; Apuntando a crear nuevas oportunidades de empleo, mejorar la salud y estándares de vida, y a asegurar a través de la expansión de flujos comerciales y de inversión, un volumen de ingresos reales amplio y de crecimiento constante, y así promover un desarrollo económico extenso con miras a reducir la pobreza; Decididos a crear un mercado ampliado y seguro para las mercancías y los servicios, y a asegurar un marco jurídico y un ambiente previsible para el comercio, los negocios y las inversiones mediante el establecimiento de reglas claras y mutuamente ventajosas; Resueltos a fomentar la creatividad e innovación mediante la protección de los derechos de propiedad intelectual manteniendo a la vez un balance entre los derechos de los titulares y los intereses del público, particularmente en educación, investigación, salud pública y acceso a la información; Decididos a implementar este Acuerdo de manera compatible con la protección y conservación del medioambiente, promover el desarrollo sostenible y fortalecer la cooperación ambiental".
[7] "Artículo VI. Reglamentación nacional: 4. Con objeto de asegurarse de que las medidas relativas a las prescripciones y procedimientos en materia de títulos de aptitud, las normas técnicas y las prescripciones en materia de licencias no constituyan obstáculos innecesarios al comercio de servicios, el Consejo del Comercio de Servicios, por medio de los órganos apropiados que establezca, elaborará las disciplinas necesarias. Dichas disciplinas tendrán la finalidad de garantizar que esas prescripciones, entre otras cosas: a) se basen en criterios objetivos y transparentes, como la competencia y la capacidad de suministrar el servicio; b) no sean más gravosas de lo necesario para asegurar la calidad del servicio; c) en el caso de los procedimientos en materia de licencias, no constituyan de por sí una restricción al suministro del servicio.
5. a) En los sectores en que un Miembro haya contraído compromisos específicos, dicho Miembro, hasta la entrada en vigor de las disciplinas que se elaboren para esos sectores en virtud del párrafo 4, no aplicará prescripciones en materia de licencias y títulos de aptitud ni normas técnicas que anulen o menoscaben dichos compromisos específicos de un modo que: i) no se ajuste a los criterios expuestos en los apartados a), b) o c) del párrafo 4; y ii) no pudiera razonablemente haberse esperado de ese Miembro en el momento en que contrajo los compromisos específicos respecto de dichos sectores. b) Al determinar si un Miembro cumple la obligación dimanante del apartado a) del presente párrafo, se tendrán en cuenta las normas internacionales de las organizaciones internacionales competentes que aplique ese Miembro...". http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/26-gats_01_s.htm
[8] Artículo 1° Anexo XVI: "... 3. 'Nuevo Servicio Financiero' significa un servicio de naturaleza financiera, incluyendo los servicios relacionados con productos nuevos o existentes, o la manera como se distribuye un producto que no es suministrado por ningún proveedor de servicios financieros en el territorio de una Parte pero que se suministre en el territorio de otra Parte."
[9] Artículo 2 Anexo XVI: "Acceso a mercados para nuevos servicios financieros. Una Parte permitirá a un proveedor de servicios financieros de otra Parte establecido en su territorio ofrecer en dicho territorio cualquier nuevo servicio financiero."
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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