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EXPEDIENTE D-6939
Sentencia C-690/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL-No vulneración por asignación de competencia subsidiaria en los comisarios de familia o inspectores de policía
PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS PARTES EN EL PROCESO-Significado/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS PARTES EN EL PROCESO-Consolidación en el debido proceso en términos de oportunidades procesales
Principio fundamental del derecho procesal es el de la igualdad de las partes en el proceso, lo que significa que quienes a él concurren de manera voluntaria o por haber sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas oportunidades procesales para la realización plena de sus garantías a la bilateralidad de la audiencia. En desarrollo de ese postulado esencial al debido proceso, se tiene que (i) a la presentación de la demanda corresponde la oportunidad de darle contestación dentro del término legal y previo traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de cargo, corresponde la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada; (iii) a la oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también la misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en el curso del proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le es desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva.
PRINCIPIO DE LA AUDIENCIA BILATERAL-Supone igualdad de las partes tanto en la actuación judicial como administrativa/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Finalidad del principio de publicidad/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN DEBIDO PROCESO-Posibilita la oposición a decisiones
El principio de la bilateralidad de la audiencia, supone que no puede existir ningún tipo de ventaja de alguna de las partes en el proceso. Por ello, toda actuación judicial o administrativa debe ser notificada, con lo cual se cumple con el principio de la publicidad interna dentro del proceso, para que no existan decisiones que sean ignoradas por alguna de las partes y conocidas por otras. Cumplida así la publicidad de las decisiones, se abre campo para que aquella parte a la cual le fuere desfavorable la providencia pueda recurrirla dentro del término legal, teniendo en cuenta en todo caso que la otra parte tiene también la oportunidad de pronunciarse en pro de la providencia que le favorece, si a bien lo tiene.
INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Términos diferentes para sustentar recurso del que acude a la audiencia frente al ausente/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Diferencia encuentra justificación en ejercicio de potestad de configuración legislativa/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Diferencia constituye medida objetiva, razonable y proporcionada/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Trato diferente tiende a proteger el interés superior del menor
La medida que consagra un procedimiento diferente para aquellos que acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la audiencia y para quienes, por el contrario, no lo hicieron, en la medida en que a los primeros, se les considera allí mismo notificados de lo resuelto, mientras que quienes no concurrieron gozarán de una oportunidad de tres días, la Sala considera que esta situación no vulnera el derecho a la igualdad, mediando un objetivo constitucionalmente válido, como es proteger el interés superior del menor. De tal suerte, existe una justificación objetiva y razonable, en la medida que la oportunidad que se les da a quienes no pudieron asistir a la audiencia, favorece a los menores, pues el otorgamiento de un mayor plazo para que el ausente ejerza sus derechos, permite compensar cualquier tipo de dificultad que se haya presentado. La norma garantiza de manera amplia la participación y el respeto de los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el derecho de contradicción de todas las partes e intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los principios generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que presiden estos procesos. La consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede ser la de suprimir la oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la misma, pues sería irrazonable y desproporcionada tal limitación de los derechos de defensa y contradicción.
Referencia: expediente D-6939
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 98 (parcial) y 100 (parcial) de la Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”.
Demandante: Luis Mariano Rocha Comas.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Luís Mariano Rocha Comas, presentó demanda contra los artículos 98 y 100 de la Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”.
Por auto de fecha 21 de septiembre 2007, la Magistrada encargada Catalina Botero Marino, admitió la demanda de la referencia y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, al igual que a los Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección Social, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
También invitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría del Pueblo y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a fin de que, si lo estimaban oportuno, intervinieran indicando las razones que en su criterio justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición demandada.
Posteriormente, la Sala Plena de esta corporación aceptó el impedimento presentado por el Magistrado Mauricio González Cuervo para actuar como ponente e intervenir en el estudio de este asunto, razón por la cual el expediente pasó a la sustanciación de quien ahora realiza la labor.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, como obra en el Diario Oficial 46.446 de 8 de noviembre de 2006. Se subraya lo demandado.
“LEY 1098 DE 2006
(noviembre 8)
Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.
Procedimiento administrativo y reglas especiales
… … …
Artículo 98. Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía.
La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.
… … …
Artículo 100. Trámite. Cuando se trate de asuntos que puedan conciliarse, el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía citará a las partes, por el medio más expedito, a audiencia de conciliación que deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos. Si las partes concilian se levantará acta y en ella se dejará constancia de lo conciliado y de su aprobación.
Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido el plazo previsto en el inciso anterior sin haberse realizado la audiencia, y cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado procederá establecer mediante resolución motivada las obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia.
El funcionario correrá traslado de la solicitud, por cinco días, a las demás personas interesadas o implicadas de la solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron en la misma, y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.
Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para homologar el fallo, si dentro de los cinco días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad. El Juez resolverá en un término no superior a 10 días.
Parágrafo 1°. Cuando lo estime aconsejable para la averiguación de los hechos, el defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, podrán ordenar que el equipo técnico interdisciplinario de la defensoría o de la comisaría, o alguno de sus integrantes, rinda dictamen pericial.
Parágrafo 2°. En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.
Excepcionalmente y por solicitud razonada del defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, el director regional podrá ampliar el término para fallar la actuación administrativa hasta por dos meses más, contados a partir del vencimiento de los cuatro meses iniciales, sin que exista en ningún caso nueva prórroga.”
III. LA DEMANDA.
Considera el ciudadano demandante que las disposiciones parcialmente acusadas desconocen los artículos 5°, 13, 44 y 116 de la Constitución.
Explica que el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, creó una competencia subsidiaria, al dejar que el inspector de policía conozca, tramite y decida sobre los asuntos que por ley le corresponde al defensor de familia, o al comisario de familia, desconociendo los postulados constitucionales que en defensa de la infancia y la adolescencia decretó y ordenó la Asamblea Nacional Constituyente.
En concepto del actor, la norma acusada crea un trato discriminatorio y desconoce el derecho a la igualdad ante la ley, como quiera que los niños, niñas y adolescentes cuyos asuntos sean atendidos por los defensores y comisarios de Familia, tienen un mejor trato e inclusive se les garantiza sus derechos más que a los que sean atendidos por un inspector de policía.
Señala que de conformidad con la ley, las Comisarías de Familia tienen una estructura distinta a la de una Inspección de Policía, desde el punto de vista de los profesionales que la conforman, puesto que aquéllas están conformadas por un abogado especializado, quien asumirá la función de comisario, un psicólogo, un trabajador social, un médico y un secretario, mientras que la Inspección de Policía, cuenta exclusivamente con un secretario, acompañado de una máquina de escribir manual, como herramienta de trabajo.
Para el demandante el inspector de policía, con algunas excepciones, no tiene la formación profesional exigida por la ley para resolver sobre asuntos de niños, niñas y adolescentes, de ahí que el artículo 98, en lo acusado parcialmente, resulte inconstitucional.
En relación con el artículo 100, también demandado en parte, afirma que la norma señala que quienes asisten a la audiencia y deseen hacer uso del recurso de reposición, deberán interponerlo verbalmente dentro de la misma audiencia, y quienes no asisten a la audiencia se notificarán por estado y podrán interponer el recurso en los términos del Código de Procedimiento Civil.
En consecuencia, en concepto del actor, se inclina la balanza a favor de quienes no asisten a la audiencia, incitando directamente a las personas para que no acudan a ella, en razón de que, cuando la persona no concurre tiene mejor posibilidad para interponer el recurso de reposición contra aquella resolución emitida en audiencia. Por el contrario, si asiste, por ley debe interponer el recurso en forma inmediata y de manera verbal, es decir, cree que hay, en términos procesales, una desventaja frente a los que no acudieron.
IV. INTERVENCIONES.
1. Ministerio de la Protección Social.
Por intermedio de apoderada, el Ministerio de la Protección Social abogó por la declaración de exequibilidad de las normas demandadas, anunciando en primer lugar que su escrito se encuentra en concordancia e íntegra armonía con la defensa del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, señalando que las peticiones formuladas por el demandante no están llamadas a prosperar.
Sobre el inciso 1° (parcial) del artículo 98 de la Ley 1098 de 2007, señaló que el volumen de negocios no justifica la existencia de defensores y comisarios de familia en todos los municipios del país, por lo que no se ha considerado justificable su existencia en todos ellos.
A lo anterior se suman razones de orden fiscal, que fueron tenidas en cuenta por el legislador para desplazar los asuntos propios de estos empleos en los inspectores de policía, en ausencia de los primeros.
A los inspectores de policía, se les exige niveles apreciables de conocimientos jurídicos (Decreto 800 de 1991) y tienen, en los lugares más apartados, la tarea de realizar las funciones propias de los defensores y comisarios de familia. Por tanto, pueden adecuadamente cumplir con los deberes que les encarga la ley, teniendo en cuenta que poseen un conocimiento más directo de las familias del municipio y más tiempo para estudiar cada caso, por cuanto su actividad administrativa, en general, se encuentra menos recargada.
Recordó que las competencias desplazadas no son extrañas a nuestro régimen constitucional, pues en materia legislativa, si pasado un término el Congreso no expide el Plan de Desarrollo, el Gobierno puede expedirlo por decreto; igualmente, en materia de control la Procuraduría General de la Nación puede asumir, a prevención, funciones que en el coincidente ámbito de competencia venga ejerciendo, por ejemplo, un personero municipal.
Explicó que los inspectores de policía son autoridades administrativas a quienes la ley les encarga determinadas funciones, como está claramente permitido por la Carta Política, por lo cual no resulta cierto que el otorgamiento a ellos de estas facultades pueda resultar violatorio del debido proceso, puesto que es la ley, en principio, la que determina las competencias.
Sobre el inciso 3° (parcial) del artículo 100 de la Ley 1098 de 2007, precisó que la Corte ha señalado que al legislador, dentro de las facultades de configuración legislativa, se le reconoce competencia para establecer, en los distintos trámites judiciales, imperativos jurídicos de conducta, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez y aun a terceros intervinientes, siempre y cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y obre conforme a los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.
Por ello, argumentó que la disposición demandada no fue estatuida para beneficiar a alguna de las partes, pues en primer lugar la asistencia y los términos procesales son deberes comunes y, en segundo lugar, la normatividad no señala a quien le está permitido no asistir; simplemente le impone al ciudadano que acude a la jurisdicción una serie de requisitos, en procura de la pronta resolución de sus controversias.
2. Defensoría del Pueblo.
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión contenida en el primer inciso del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, y “exhortar a las autoridades municipales para que cumplan de manera oportuna la obligación legal de crear su propia Comisaría de Familia en un 'término improrrogable de un (1) año a partir de la vigencia de esta ley' (parágrafo 2°, artículo 84, de la Ley 1098 de 2006), plazo que de conformidad con lo establecido en el artículo 216 del Código de la Infancia y la Adolescencia vence en mayo de 2008” (f. 12). Así mismo, solicitó la constitucionalidad del artículo 100 parcialmente demandado.
En su concepto, precisó los requisitos y funciones que se han impuesto a los defensores y comisarios de familia, resaltando como evidente que la misión que se les ha encomendado reviste una gran trascendencia política, institucional y humana, dado que se trata de la garantía, protección y restablecimiento de los derechos prevalentes de los menores de edad.
Por esta razón señaló que el legislador definió con criterios de alta exigencia profesional y trayectoria académica las calidades que deberían cumplir cualquier defensor de familia y también el comisario de familia.
Puso de presente que de conformidad con el artículo 79 del Código de la Infancia y Adolescencia, las Defensorías de Familia deben contar con equipos interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un psicólogo, un trabajador social y un nutricionista. Las Comisarías de Familia incluyen además un médico y un secretario, en los municipios de mediana y mayor densidad de población. Frente a ellos, se tiene que para desempeñar el cargo de inspector de policía, en los municipios de tercera a sexta categoría (que son los más numerosos del país), se exige “como mínimo, diploma de bachiller de cualquier modalidad, y como máximo, el título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia”.
Lo anterior no quiere decir que las competencias asignadas a los defensores de familia pasen en esos municipios a conocimiento de los inspectores de policía, pues la propia Ley 1098 de 2006 en su artículo 84 previó que todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia, según la densidad de población y las necesidades del servicio.
Señaló que la ley ha previsto un tratamiento transitorio distinto para las poblaciones ubicadas en municipios entre la tercera y la sexta categoría que no cuenten con defensor o comisario de familia, asignando la competencia para conocer de asuntos relacionados con el restablecimiento y la protección de derechos de niños, niñas y adolescentes, a los inspectores de policía, funcionarios que deben legalmente cumplir unos requisitos y calidades que, en lo que se refiere las indicadas categorías de municipios, “no incluyen el de ser profesional en derecho ni acreditar una especialización en áreas relacionadas con los derechos fundamentales y la familia, requisitos que sí se exigen para los defensores y comisarios de familia”.
Explicó que la asignación de la competencia subsidiaria en cabeza de los inspectores de policía obedece a un fin constitucionalmente legítimo, para garantizar el acceso a los mecanismos de defensa y restablecimiento de derechos de un grupo de población erigido por la Carta como sujeto de especial protección; la ley busca asignar a un funcionario el conocimiento de los asuntos que el Código de la Infancia y la Adolescencia contempla, cuando el municipio respectivo no cuente con las autoridades en principio competentes para tramitar tales asuntos, garantizando de este modo el acceso a los mecanismos y procedimientos especiales a las poblaciones residentes en los entes territoriales clasificados en las categorías tercera a sexta.
Adujo entonces la Defensoría del Pueblo argumentó que, “en principio la norma es inconstitucional”. Sin embargo, consideró que declararla así implicaría que en aproximadamente 800 municipios del país, nadie tendría competencia para tramitar los asuntos que deben atender los defensores y comisarios de familia, lo que podría resultar “más inconstitucional que la irregular situación normativa planteada transitoriamente por la ley”.
De tal manera, solicitó declarar la exequibilidad condicionada, hasta tanto se venza el plazo previsto por la ley, al cabo del cual deberán todos los municipios contar con al menos un funcionario idóneo en el ramo.
En cuanto al artículo 100 parcialmente demandado, argumentó que las apreciaciones personales del actor en cuanto a que la norma acusada establece desventajas en términos procesales entre quienes asisten y quienes no lo hacen a la audiencia de fallo, rompiéndose “el principio general procesal de la cosa juzgada de las decisiones proferidas dentro de la audiencia”. Por el contrario, opinó esta interviniente que la norma es garantista al prever la participación y el respeto de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de contradicción, de todas las personas que se vean envueltas en investigaciones especiales del tipo estudiado.
Explicó que cuando el artículo demandado utiliza la expresión “personas interesadas o implicadas”, pretende vincular a la mayor cantidad de quienes tengan, directa o indirectamente, un interés jurídico en el asunto, en armonía con los principios y el objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia. En este sentido, el término usado supera con amplitud la noción de parte y sujeto procesal, puesto que en estos asuntos “son presuntos responsables miembros de la familia del niño, niña o adolescente, de la sociedad y del Estado”.
Así, en aras de lograr la mayor información sobre el asunto objeto de investigación y de garantizar, principalmente, los derechos al debido proceso y a la igualdad de aquellas “personas interesadas o implicadas” en la misma, el legislador consideró suficiente remitir a las disposiciones del procedimiento civil, sin más límites que los allí previstos.
Ahora bien, cuando luego de llevada a cabo una audiencia ante una autoridad administrativa se garantiza la defensa de quienes por cualquier circunstancia no asistieron a la misma, a través de la interposición del recurso de reposición de manera escrita, la norma “no hace más que ajustarse a los principios generales del derecho procesal de oralidad en consonancia con el de escritura, concentración, inmediación, cosa juzgada e igualdad”.
3. Intervenciones extemporáneas.
La Secretaría General de esta corporación informó que con posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista, fueron recibidas otras dos intervenciones, presentada la primera de ellas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que solicitó la exequibilidad de las disposiciones acusadas y la segunda por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, que solicitó declarar exequible el artículo 98 (parcialmente demandado) e inexequible la frase acusada del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante comunicación de octubre 5 de 2007, el Procurador y el Viceprocurador General de la Nación manifestaron encontrarse impedidos para rendir el concepto de rigor, ya que en razón de sus cargos, el primero presentó el proyecto de ley que dio origen al Código de la Infancia y la Adolescencia, del cual hacen parte las normas parcialmente demandadas, y el segundo participó en la comisión para el estudio y seguimiento del mismo.
Estos impedimentos fueron aceptados por la Sala Plena de esta corporación, mediante Auto 302 de noviembre 21 de 2007 y el jefe del Ministerio Público designó a la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, para que rindiera concepto dentro del presente proceso, quien efectivamente lo presentó pidiendo a la Corte declarar exequible la expresión contenida en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, por los cargos analizados, o en caso de haberse proferido sentencia a propósito de los expedientes D-6834 y D-6852 (acumulados), la decisión pertinente es estarse a lo allí resuelto.
Así mismo, solicitó declarar la exequibilidad del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en el segmento acusado, siempre y cuando se interprete que la parte que asiste podrá interponer el recurso de reposición durante la diligencia y sustentarlo inmediatamente o en las mismas condiciones y plazo del inasistente, es decir, tres días después de la notificación del auto por estado.
El Ministerio Público, a propósito de los expedientes D-6834 y D-6852 (acumulados), valoró la constitucionalidad del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, por cargos similares a los que son objeto de pronunciamiento en el presente asunto, radicando el problema jurídico planteado en si las funciones asignadas a los inspectores de policía en ausencia de los defensores y comisarios de familia, vulneran el principio constitucional del juez natural.
Al respecto el Ministerio Público, transcribió algunos apartes del concepto emitido anteriormente, concluyendo que guardan una gran similitud respecto al cargo formulado por el accionante en esta ocasión, y así consideró que el artículo 98 no vulnera la Constitución por los cargos analizados.
En cuanto al artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, señaló que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la amplia libertad de configuración que posee el legislador para determinar y regular las ritualidades y procedimientos judiciales, libertad que debe respetar los límites de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad procesal y garantía del derecho sustancial.
La igualdad procesal debe predicarse de cada una de las partes procesales, en cuanto a la posibilidad de establecer e implementar, sin discriminaciones, cada uno de los mecanismos que pone bajo su disposición el derecho para actuar y defenderse dentro en un proceso. La desigualdad procesal injustificada compromete, entonces, principios y derechos de suma valía en el estado social de derecho, como el debido proceso y el derecho a la defensa.
Entonces, para el análisis del caso concreto, la Procuraduría precisó que resulta imperativo determinar si existe una justificación objetiva y razonable para que se le dispense diverso tratamiento a los que asisten a la audiencia pública y a quienes no, en cuanto al término con el que cuentan para la interposición del recurso de reposición.
Recordó que el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, hace una remisión al Código de Procedimiento Civil, en lo referido a la interposición del recurso de reposición bajo dos opciones, respecto a las partes presentes en la audiencia y la que no asistió.
Por tanto, la Procuraduría en su concepto tiene en cuenta las normas relativas al recurso de reposición y a la audiencia de conciliación, para lo cual cita el inciso segundo del artículo 348 (erradamente “384”) y el parágrafo segundo del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, en lo que a los procesos ordinarios o abreviados se refiere, concluyendo que la inasistencia injustificada de alguna de las partes a la audiencia de conciliación genera consecuencias que implican que su conducta sea considerada como un indicio grave en contra de sus pretensiones y, adicionalmente, que se ocasione una multa tanto para la parte como para su apoderado.
Igualmente, alude a que “la norma prevé que la justificación para inasistir, por cualquiera de las partes, debe soportarse en prueba al menos sumaria de una justa causa para no comparecer, regulación que restringe tanto las causales de justificación para no acudir, como los mecanismos para demostrarlo”.
Explicó que la meticulosidad con la que el legislador reguló la iniciación, desarrollo y culminación de la audiencia de conciliación del artículo 101 del C. P. C. y la justificación de la inasistencia o, en caso contrario, las sanciones para el incumplido, le proporciona una gran seriedad a dicha diligencia, rodeándola de garantías reales para su buen desarrollo.
Es así, que la rigurosidad de la norma, ante todo, posee un carácter persuasivo que busca desincentivar el incumplimiento de las partes y, más allá, si pese a ello la parte incumple, será sancionada.
En contraste con lo anterior, en las audiencias de conciliación administrativa de los asuntos reglados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, cuyo trámite se encuentra descrito en el artículo 100, se recibe la reglamentación del recurso de reposición haciendo distinción entre los ausentes y los presentes, tal cual lo recoge el Código de Procedimiento Civil, pero omitiendo cualquier tipo de consideración respecto a la justificación de la parte para inasistir, los medios probatorios para que exista una justa causa para no comparecer, y sin que se establezca ninguna desaprobación para el incumplido.
Señaló “no obstante, el desinterés que plantea el Código de la Infancia y la Adolescencia sobre el tema de la asistencia de las partes a la audiencia de conciliación administrativa, en los procesos de restitución de derechos del niño o adolescente, se encuentra en armonía con la Ley 640 de 2001 'Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones' y que en su artículo 49 derogó las sanciones por inasistencia previstas en el artículo 74 de la Ley 448 de 1998 (sic).
Es más, en su artículo 22 (Ley 640/01), se determinaron consecuencias para la parte que incumpliera injustificadamente la citación a las audiencias de conciliación extrajudiciales salvo, expresamente, cuando se trate de asuntos laborales, policivos y de familia.”
Por tanto, para la Procuraduría resulta claro que ha existido una voluntad del legislador de eliminar todo tipo de coacciones a las partes que acudan a una conciliación extrajudicial en materias como las laborales y de familia, posiblemente con el fin de garantizar el principio de voluntariedad y de acceso a la justicia.
Precisó que determinar si la libertad de configuración del legislador resulta constitucionalmente razonable o proporcionada al excluir todo tipo de estímulos a los asistentes a la audiencia de conciliación extrajudicial o administrativa en asuntos susceptibles de conciliación en materia de familia, es un tema que excede los argumentos del accionante, debido a que el cargo de constitucionalidad alegado no tomó ese rumbo, por lo cual el Ministerio Público se abstuvo de pronunciarse al respecto.
En consecuencia, estimó que “lo que sí es objeto de debate por el actor es que el derecho no puede premiar a la parte que asiste a la audiencia de conciliación frente a la que omite hacerlo”. Por ello, “siendo la voluntad del legislador no sancionar al incumplido, ello no significa que deba incentivar su actitud, y mucho menos beneficiarlo en detrimento del cumplidor”. Así, de conformidad al principio de igualdad procesal, si bien no se beneficia al cumplidor, por lo menos no se le puede castigar. De suerte que constitucionalmente sólo es viable aquella medida procesal que distribuya las cargas en forma equitativa y otorgue a las partes un idéntico tratamiento.
En este orden de ideas, opinó que se ha generado una desproporción entre el mecanismo de defensa del que asiste y el que no, de tal manera que la norma al permitir la interposición del recurso de reposición para el ausente en un plazo de tres días luego de su notificación por estado, frente al que concurrió a la diligencia, y que debe interponer y sustentar el recurso en forma verbal e inmediata durante la misma, pone en ventaja a la parte ausente frente a la presente, afectando grave e injustificadamente el derecho a la igualdad procesal y el derecho a la defensa de la parte más diligente.
En conclusión, la Procuraduría consideró que el cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en el aparte acusado, es procedente, por lo cual solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad condicionada del artículo en mención, siempre y cuando se interprete de manera que el asistente podrá interponer el recurso de reposición durante la diligencia y sustentarlo inmediatamente o en las mismas condiciones y plazo del inasistente, es decir, tres días después de la notificación del auto por estado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de la acusación contra una ley.
Segunda. Lo que se debate.
Para el ciudadano demandante, el artículo 98 parcialmente acusado de la Ley 1098 de 2006, le otorga competencias a los inspectores de policía en ausencia de los comisarios y defensores de familia, situación que a su juicio vulnera la garantía del juez natural consagrada en el artículo 116 de la Constitución Política, en la medida en que, según anota, el inspector de policía no es un funcionario idóneo y competente para cumplir con el deber de garantizar los derechos de los menores.
Igualmente, afirma que el inciso tercero parcialmente acusado del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, crea una desigualdad al permitir que aquellos que asistan a la audiencia de conciliación puedan interponer el recurso de reposición verbalmente y en ella misma, y los que no asisten, luego de su notificación por edicto y en el plazo que indica el C. P. C..
Tercera. Competencia subsidiaria de los inspectores de policía. Análisis del cargo contra el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 parcialmente demandado.
De conformidad con el artículo 80 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, para ser defensor de familia se requiere acreditar las siguientes calidades:
1. Ser abogado en ejercicio y con tarjeta profesional vigente.
2. No tener antecedentes penales ni disciplinarios.
3. Acreditar título de posgrado en derecho de familia, civil, administrativo, constitucional, procesal, derechos humanos o en ciencias sociales.
De acuerdo con el artículo 85, para ser comisario de familia, “se requieren las mismas calidades que para ser defensor de familia”.
En consecuencia, tanto el defensor como el comisario de familia deben ser abogados titulados, con formación avanzada o de posgrado.
Así mismo, los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y reestablecer los derechos prevalecientes de los menores de edad.
Frente a los citados funcionarios, el cargo de inspector de policía, conforme el Decreto Ley 785 de 2005, en los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera, exige como mínimo, diploma de bachiller en cualquier modalidad y como máximo título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia, o terminación y aprobación de estudios de educación superior en formación profesional.
Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, conforme al numeral 13.2.4.2 del Decreto Ley citado, el requisito mínimo consiste en haber terminado y aprobado cuatro años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta horas relacionado con las funciones del cargo. El requisito máximo consistirá en haber obtenido el título de formación tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pensum académico de educación superior en formación profesional, y experiencia.
Ahora bien, el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 estableció que en cada municipio deberá existir por lo menos una Comisaría de Familia y dispuso el plazo de un año desde la entrada en vigencia de la ley, para su creación.
Así, se expidió el Decreto 4840 de diciembre 17 de 2007, mediante el cual se reglamentó, entre otros, el citado artículo 84 en lo relacionado con la creación, organización y composición de las Comisarías de Familia, según la densidad de la población.
Prima facie, este cargo no está llamado a prosperar pues de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al legislador diseñar la estructura de las instituciones estatales y asignar atribuciones a los servidores públicos, como en este caso para lograr la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Además, la atribución de competencias a los inspectores de policía es de carácter supletorio, es decir, en ausencia del defensor y del comisario de familia y sólo cuando los destinatarios de la norma no tengan a nadie mejor capacitado a quien acudir para la protección de sus derechos.
Con todo, cualquier consideración adicional está de más, pues sobre este mismo aspecto, mediante sentencia C-228 de marzo 5 de 2008, con ponencia del Magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte se pronunció sobre equiparable acusación a la que presenta en esta oportunidad el actor, así:
“Plantean los demandantes que el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez natural (Art. 29 C. Pol.) y el Art. 116 de la Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los Inspectores de Policía para conocer de los asuntos a cargo de los Defensores o Comisarios de Familia, en ausencia de éstos.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, el principio del juez natural es uno de los componentes del principio del debido proceso consagrado en el Art. 29 de la Constitución, en virtud del cual el juzgamiento de los delitos y la imposición de las penas deben realizarse por el juez competente señalado en la ley en forma previa a la comisión de los primeros.
De otro lado, el Art. 116 superior trata de los órganos que administran justicia en el Estado colombiano.
Como es manifiesto, las funciones administrativas que ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con el contenido de las leyes 75 de 1968[1] y 7ª de 1979[2] y las disposiciones complementarias, son totalmente extrañas al principio del juez natural, por lo cual el cargo resulta sin fundamento. En consecuencia, el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006 será declarado exequible por este cargo.”
En consecuencia, teniendo en cuenta lo anteriormente trascrito, se estará a lo resuelto en la mencionada sentencia, siendo exequible el artículo 98 parcialmente demandado, por los cargos formulados.
Cuarta. Procedimiento administrativo. Análisis del cargo contra el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, parcialmente acusado.
4.1. Principio fundamental del derecho procesal que deriva directamente del artículo 13 de la Constitución, es el de la igualdad de las partes en el proceso, lo que significa que quienes a él concurren de manera voluntaria o por haber sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas oportunidades procesales para la realización plena de sus garantías a la bilateralidad de la audiencia.
En desarrollo de ese postulado esencial al debido proceso, se tiene que (i) a la presentación de la demanda corresponde la oportunidad de darle contestación dentro del término legal y previo traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de cargo, corresponde la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada; (iii) a la oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también la misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en el curso del proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le es desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva.
Ese principio de la bilateralidad de la audiencia, audiatur et altera pars, supone que no puede existir ningún tipo de ventaja de alguna de las partes en el proceso. Por ello, toda actuación judicial o administrativa debe ser notificada, con lo cual se cumple con el principio de la publicidad interna dentro del proceso, para que no existan decisiones que sean ignoradas por alguna de las partes y conocidas por otras.
Cumplida así la publicidad de las decisiones, se abre campo para que aquella parte a la cual le fuere desfavorable la providencia pueda recurrirla dentro del término legal, teniendo en cuenta en todo caso que la otra parte tiene también la oportunidad de pronunciarse en pro de la providencia que le favorece, si a bien lo tiene.
4.2. Dentro de este contexto, el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 establece que en el trámite administrativo que ha de cumplirse ante el defensor o comisario de familia, o en ausencia de éstos ante el inspector de policía, debe correrse traslado por el término de cinco días, a las “demás personas interesadas o implicadas en la solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso en los términos del Código de Procedimiento Civil.”
Como puede apreciarse, el principio de bilateralidad de la audiencia se cumple, puesto que a todas las personas interesadas e implicadas en la solicitud, se les corre traslado por el mismo término de cinco días, para que puedan pronunciarse y aportar las pruebas que pretendan hacer valer. También se cumple ese principio en cuanto vencido aquel término se decretan las pruebas y se fija fecha y hora para celebrar la audiencia en que deben practicarse.
De la misma manera, en aras de atender ese principio, en el procedimiento administrativo se protege el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto en la norma acusada se dispone que en esa audiencia a la cual fueron citadas las partes se “fallará mediante resolución susceptible de reposición”.
No obstante, el artículo parcialmente demandado señala un tratamiento distinto para la interposición del recurso de reposición contra lo resuelto en la audiencia.
En efecto, fracasado el intento de conciliación, la norma remite al Código de Procedimiento Civil, lo que implica que resulta aplicable su artículo 325, el cual dispone que “las providencias que se dicten en curso de las audiencias y diligencias, se considerarán notificadas el día en que éstas se celebren, aunque no hayan concurrido las partes”, norma que regula la audiencia de conciliación, saneamiento, decisión de excepciones previas y fijación del litigio a que se refiere el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, así como el proceso verbal de mayor y menor cuantía (arts. 427 a 434 ib.) y el proceso verbal sumario (arts. 435 a 440 ib.)
4.3. En este caso, se consagra un procedimiento diferente para aquellos que acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la audiencia y para quienes, por el contrario, no lo hicieron; a los primeros, se les considera allí mismo notificados de lo resuelto, mientras quienes no concurrieron gozarán de una oportunidad de tres días. Empero, la Sala considera que esta situación no vulnera el derecho a la igualdad, mediando un objetivo constitucionalmente válido, como es proteger el interés superior del menor.
De tal suerte, existe una justificación objetiva y razonable, en la medida que la oportunidad que se les da a quienes no pudieron asistir a la audiencia, favorece a los menores, pues la norma pretende que acudan a la diligencia las personas interesadas o implicadas en “las obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia”, y si bien debió cumplirse la citación de la autoridad administrativa, el otorgamiento de un mayor plazo para que el ausente ejerza sus derechos, permite compensar cualquier tipo de dificultad que se haya presentado.
Es claro el deber de los interesados de acudir a la citada audiencia, pero entre aquél que asistió y quien no pudo concurrir a ella por cualquier motivo, que corresponderá justificar, existen condiciones fácticas que los diferencian para que el derecho a impugnar sea real, de lo cual concluye la Corte que la norma acusada sí persigue un objetivo razonable, legítimo y constitucionalmente válido.
Contrario a lo que aduce el demandante, la norma garantiza de manera amplia la participación y el respeto de los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el derecho de contradicción de todas las partes e intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los principios generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que presiden estos procesos. Así mismo, desde el punto de vista constitucional, la consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede ser la de suprimir la oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la misma, pues sería irrazonable y desproporcionada tal limitación de los derechos de defensa y contradicción.
Adicionalmente, en reiteradas oportunidades esta corporación ha señalado que con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y administrativos.
Con base en tal facultad general, puede el Congreso definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios que deben conocer de los asuntos, los recursos que proceden contra las decisiones, los términos procesales, el régimen de pruebas, los mecanismos de publicidad de las actuaciones, etc., siendo limitado tan sólo por disposiciones constitucionales relativas a la garantía de los derechos fundamentales, en especial las referentes al derecho al debido proceso, razones de política legislativa, cambiantes circunstancias sociales o diferentes objetivos superiores perseguidos.
De manera que la decisión de constitucionalidad deviene inexorable y tiende a proteger el interés superior del menor; la diferencia de trato encuentra justificación en el ejercicio de la potestad de configuración legislativa para los distintos trámites judiciales y de las atribuciones, deberes y cargas procesales de las partes, el juez y los terceros intervinientes, de manera acorde con los principios y valores constitucionales y los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.
4.4. De otra parte la Corte aclara que no acoge la solución propuesta por el Ministerio Público, por cuanto en ella se le dan dos oportunidades de sustentación del recurso a quien asistió a la audiencia, pues podría interponerlo ahí mismo, o después de la notificación por estado junto con los que no asistieron, lo que rompe el principio de igualdad que se expresa en la bilateralidad de la audiencia, como regla esencial del debido proceso judicial y administrativo consagrado en el artículo 29 de la Constitución, no existiendo justificación objetiva ni razonable para tal disposición.
4.5. En consecuencia de lo expuesto, se declarará exequible por los cargos la expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 en el aparte acusado.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-228 de marzo 5 de 2008, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía”, contenida en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados la expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
[2] Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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