Sentencia C-674/08

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración

HUELGA-Su declaratoria como función de la Asamblea General

La asamblea general expresa la voluntad general del sindicato y la declaratoria de huelga es una de las funciones más importantes de la organización, por lo que el legislador … se ajustó a los preceptos de la Constitución que regulan el derecho de asociación sindical, a los principios democráticos que rigen la estructura y el funcionamiento de los sindicatos, y al ejercicio legítimo del derecho de huelga y, por lo tanto, no se violaron los artículos 39 y 55 de la Constitución y los Convenios 87 y 98 de la O.I.T.

CAUCION PARA GARANTIZAR CORRECTO MANEJO DE FONDOS PERTENECIENTES A SINDICATO-Exigencia a tesorero/CAUCION PARA GARANTIZAR CORRECTO MANEJO DE FONDOS PERTENECIENTES A SINDICATO-Cuantía la establece asamblea general

DEPOSITO DE REFORMAS ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-Requisito con fines de publicidad/DEPOSITO DE REFORMAS ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-No es trámite de control previo administrativo

DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Alcance

El núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, lo integran las siguientes atribuciones: i) El derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan; ii) La facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) El poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislado; iv) La facultad de las asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) La garantía de que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial; vi) El derecho de las organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales; y vii) La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.

DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Mecanismos de protección/DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-No es absoluto/DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Limitaciones no pueden anular o desnaturalizar su núcleo esencial

Tanto de las normas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad como del artículo 39 de la Constitución se deduce que la protección del derecho a la libertad sindical mediante la consagración de garantías que van desde la no injerencia de las autoridades y de los particulares en ámbitos de autonomía del sindicato, hasta la exigencia de participación efectiva y directa de todos los afiliados en las decisiones trascendentales de la vida sindical que implican la posibilidad legal de limitar esta garantías. El hecho de que la Constitución proteja la libertad sindical no significa que sea imposible establecer restricciones para reducir el alcance de la protección, pues es claro que este derecho puede ser limitado mientras no se haga imposible su ejercicio, se anule o desnaturalice su núcleo esencial.

SINDICATO-Principios democráticos constituyen límite razonable y necesario a su autonomía estatutaria y decisoria/DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Restricciones legales son válidas si se dirigen a concretar principios democráticos

Los principios democráticos a la libertad, dignidad, igualdad, pluralismo, participación, representación, primacía de la voluntad mayoritaria, respeto por la minoría, prohibición de la arbitrariedad e imparcialidad, entre otros, se proyectan de manera obligatoria en la organización sindical y constituyen un límite razonable y necesario a la autonomía estatutaria y decisoria de los sindicatos. De ahí que, únicamente resultan válidas constitucionalmente las restricciones legales del derecho a la libertad sindical cuando se dirigen a concretar los principios democráticos y, por lo tanto, a exigir la eficacia normativa de la democracia en los sindicatos, en tanto y cuanto se trata de particulares a quienes el constituyente reconoció enorme relevancia para el Estado Social de Derecho y un papel preponderante en el desarrollo de la sociedad democrática.

ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Manifestación por excelencia de la democracia en la organización/ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Justificación de atribuciones exclusivas

La asamblea general es el máximo órgano de las organizaciones sindicales porque agrupa a todos sus afiliados y es el escenario propicio para expresar las ideas que se consideran pertinentes y necesarias para defender los intereses y aspiraciones comunes. Es, entonces, la asamblea la manifestación por excelencia de la democracia en el sindicato. En este sentido, cuando la ley dispone que corresponde exclusivamente a la asamblea del sindicato el cumplimiento de unas funciones y, por lo tanto, excluye la posibilidad de delegarlas a otros de sus órganos, no solamente busca obtener un consenso mayoritario en relación con aspectos fundamentales para el futuro de la organización sindical, sino también garantizar la transparencia en la toma de decisiones porque evita la concentración y el ejercicio arbitrario del poder. De ahí que se justifica entregar a la asamblea, en forma exclusiva, la facultad de adoptar decisiones fundamentales para el futuro de la organización sindical, pues de esta manera se impide que pueda delegar medidas trascendentales a otros órganos que, por su propia naturaleza y lógica de la gestión sindical, no tienen la misma representatividad que la que expresa la unión máxima de sus afiliados.

ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Reunión cada seis meses/ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Validez constitucional de que por ley se disponga un número mínimo de reuniones al año/AUTONOMIA SINDICAL-No se desconoce por fijación de un mínimo de reuniones de la Asamblea General

Si se tiene en cuenta que la asamblea es el órgano máximo de la organización sindical, es lógico inferir que, en aplicación del principio democrático a la participación, la ley puede exigir que los estatutos de la misma permitan la mayor participación posible de sus miembros, por lo que es válido que la ley hubiere limitado la autonomía del sindicato y hubiere regulado el número mínimo de reuniones al año, pues la ley confiere la facultad para determinar un número superior en sus estatutos. De ahí que, esa disposición no desconoce la autonomía sindical para regular el número de reuniones de la asamblea porque, a pesar de que señala un mínimo anual, le deja un margen de libertad importante para que los estatutos señalen más convocatorias al año. En consecuencia, es válido constitucionalmente que la ley hubiere dispuesto que la asamblea general del sindicato se reúna por lo menos cada seis meses.

QUORUM DELIBERATORIO EN ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Previsión de la regla de la mayoría absoluta constituye manifestación de aplicación de principios democráticos/QUORUM DELIBERATORIO EN ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Requisito para el normal funcionamiento y organización de los sindicatos

Una manifestación directa y clara de la aplicación de los principios democráticos en el seno de las organizaciones privadas con relevancia social es la aplicación de la mayor participación de los afiliados en la toma de decisiones importantes para el futuro de la colectividad. La mayoría que representa la mitad más uno de los afiliados es la más adecuada para preservar los principios democráticos en el sindicato, con mayor razón si se tiene claro que el quórum deliberatorio es un requisito mínimo indispensable para el normal funcionamiento y organización de los sindicatos.

Referencia: expedientes D-7138 y D-7140 (acumulados)

Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 370, 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo

Actores: Martha Sofía Cabana Navarro y otros

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Bogotá D. C., dos (2) de julio de dos mil ocho (2008)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Treviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Martha Sofía Cabana y Ramón Arellano Barrios demandaron la constitucionalidad de los artículos 370, 376, 385 y 386 del Código Sustantivo del Trabajo. La demanda fue radicada con el número D-7138.

De otra parte, el ciudadano Lucas Mesa Mejía demandó la constitucionalidad de los artículos 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo. La demanda fue radicada con el número D-7140.

Mediante decisión del 4 de diciembre de 2007, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó acumular los expedientes para que fueran fallados en una misma sentencia. Una vez repartidas al despacho del Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 14 de diciembre de 2007, se admitieron las demandas.

1. Normas demandadas

Las demandas se dirigen a cuestionar la totalidad de los artículos contenidos en el Código Sustantivo del Trabajo que a continuación se transcriben:

"ARTICULO 370. VALIDEZ DE LA MODIFICACION. Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 584 de 2000. Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez ni comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

ARTICULO 376. ATRIBUCIONES EXCLUSIVAS DE LA ASAMBLEA.  Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 11 de 1984. Son de atribución exclusiva de la asamblea general los siguientes actos: La modificación de estatutos, la fusión con otros sindicatos; la afiliación a federaciones o confederaciones y el retiro de ellas; la sustitución en propiedad de los directores que llegaren a faltar y la destitución de cualquier director; la expulsión de cualquier afiliado; la fijación de cuotas extraordinarias; la aprobación del presupuesto general; la determinación de la cuantía de la caución del tesorero; la asignación de los sueldos; la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto; la adopción de pliegos de peticiones que deberán presentarse a los {empleadores} a más tardar dos (2) meses después; la designación de negociadores; la elección de conciliadores y de árbitros; la votación de la huelga en los casos de la ley y la disolución o liquidación del sindicato.

ARTICULO 385. REUNIONES DE LA ASAMBLEA. La asamblea general debe reunirse por lo menos cada seis (6) meses.

RTICULO 386. QUORUM DE LA ASAMBLEA. Ninguna asamblea general puede actuar válidamente sin el quórum estatutario, que no será inferior a la mitad más uno (1) de los afiliados; además, solamente se computarán los votos de los socios presentes.

ARTICULO 387. REPRESENTACION DE LOS SOCIOS EN LA ASAMBLEA. Cuando por la naturaleza misma de las actividades o profesión de los afiliados, o por la distribución geográfica o el excesivo número de ellos, resulte impracticable lo dispuesto en el artículo anterior, pueden admitirse en los estatutos otros sistemas que garanticen la representación de los afiliados en la asamblea."

2. Las demandas

Para mayor claridad, se hará una exposición individual de las razones por las cuales los demandantes en cada una de las demandas acumuladas consideran que las disposiciones impugnadas vulneran la Constitución.

Demanda D-7138

(i) Artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo

Los demandantes consideran que esta disposición desconoce los artículos 2º, 4º, 13, 38, 39, 40, 53, 93 de la Carta y el 3º del Convenio 87 de la O.I.T. Al respecto dicen que condicionar la validez de las reformas estatutarias del sindicado al depósito ante el Ministerio de la Protección Social desconoce el derecho al trabajo y, en especial, el derecho a constituir organizaciones sindicales sin injerencias indebidas del Estado, puesto que deja en manos de la autoridad administrativa la aprobación de uno de los presupuestos necesarios para la existencia del sindicato.

De igual forma, la demanda sostiene que la norma acusada vulnera el artículo 3 del Convenio 87 de la O.I.T., según el cual las organizaciones de trabajadores tienen derecho a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos en forma autónoma y libre de injerencia de terceros y del Estado, por lo que ordena que "Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal". Contrario a ello, al condicionar la validez de las reformas de los estatutos del sindicato al depósito en el Ministerio del Trabajo, es evidente que la norma acusada constituye una injerencia indebida de las autoridades públicas en el funcionamiento de la organización sindical, más aún cuando su función no sólo tiene fines de registro y publicidad frente a terceros, sino también es un requisito para materializar las decisiones adoptadas por la Asamblea.

(ii) Artículos 376, 385 y 386 del Código Sustantivo del Trabajo

Para los demandantes, tales disposiciones también representan una injerencia inconstitucional de las autoridades públicas en el derecho de las asociaciones sindicales a determinar su organización interna, el cual no sólo es reconocido por el artículo 39 superior, sino también por el artículo 3º del Convenio 87 de la O.I.T. A su juicio, la autonomía sindical supone la libertad de configuración interna de los sindicatos, lo cual supone: i) la prohibición para las autoridades públicas (administrativas y el legislador) de intervenir en dicha autonomía y, ii) la limitación de los sindicatos al respeto de los principios democráticos, a la ley y la Constitución.

Con base en lo anterior, concluyó que "el parlamento se extralimitó en ejercicio de su poder legislativo, en cuanto establece una prefiguración en la forma interna de los organismos, en otros términos, establece un formato en el cual se deben mover los sindicatos para determinar su figura interna", lo cual resulta irrazonable si se tiene en cuenta que la Constitución y los Tratados Internacionales consagran que corresponde a los mismos sindicatos determinar su forma de organización interna.

Finalmente, los actores aclaran que tampoco podría sostenerse que la intervención del Estado en la estructura interna del sindicato sea un instrumento para exigir el desarrollo los principios democráticos, en tanto que la asamblea general puede señalar pautas para conseguir el desarrollo de los mismos, por lo que constituye una "decisión del sindicato mismo determinar la forma que considere más adecuada para su organización interna, atendiendo a otros criterios como son el número de afiliados, el lugar de estos, la misma estructura de la o las empresas en que se encuentran sus afiliados". En consecuencia, únicamente corresponde a los sindicalizados organizar el sindicato y hacer efectivos los principios democráticos, pues debe considerarse a la "asamblea general como una forma democrática y razonable del ejercicio de la democracia".

D- 7140

Art. 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo

El demandante considera que las normas acusadas vulneran los artículos 38 y 39 de la Carta y 3º del Convenio 87 de la O.I.T, ratificado por Colombia mediante la Ley 26 de 1976, y que hace parte del bloque de constitucionalidad.

Para el actor, el artículo 39 de la Constitución consagra como garantía fundamental para la constitución y permanencia de las asociaciones sindicales la autonomía y la no injerencia del Estado en la creación y gestión administrativa y financiera de los sindicatos. Ahora, el hecho de que la Carta imponga el sometimiento de estas asociaciones al orden legal y a los principios democráticos, no significa que el legislador puede regular en forma arbitraria esas limitaciones, pues como lo advirtió la Corte Constitucional en sentencia C-201 de 2001, "el marco regulatorio expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que gozan los sindicatos para establecer sus reglamentos, los requisitos de admisión de afiliados y su forma de gestión administrativa y financiera, en desarrollo del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de tales organizaciones".

Agrega el actor que, según el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la O.I.T, las únicas posibles restricciones impuestas por el legislador, deben buscar el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de los asociados. Por tal razón, concluye que si bien la ley puede limitar la libertad sindical, también debe respetar la autonomía que el constituyente otorgó a las organizaciones sindicales.

A juicio del demandante, el artículo 386 del Código Sustantivo del Trabajo vulnera el núcleo esencial de la libertad sindical, puesto que impone un quórum decisorio específico sin el cual ninguna decisión será válida. De hecho, la Constitución otorga libertad de organización sindical, con lo cual debía permitirse que el sindicato escoja el sistema que considera pertinente para la toma de decisiones y las funciones de la Asamblea General. Agrega que la limitación no es razonable, puesto que no es "necesaria, mínima, indispensable y proporcionada a la finalidad que se persigue", en los términos de la Sentencia C-797 de 2000.

En cuanto al artículo 387 del Estatuto del Trabajo, el demandante dice que, al igual que la norma anterior, es contraria a la libertad de asociación sindical porque a pesar de autorizar a los Estatutos a adoptar otros sistemas para establecer la validez de las decisiones, de todas maneras limita la autonomía sindical porque sólo lo permite en los siguientes casos: (i) cuando la naturaleza de las actividades o profesión de los afiliados lo requieran o (ii) cuando las condiciones geográficas o de número de afiliados lo exijan. Sin embargo, la posibilidad de establecer otros sistemas debe predicarse para todos los casos. En consecuencia, el actor considera que, en desarrollo de la autonomía propia del derecho a la asociación sindical, en todos los casos debe permitirse a la organización determinar distintos sistemas de toma de decisiones.

3. Intervenciones

3.1 Central Unitaria de Trabajadores de Colombia-CUT

Dentro de la oportunidad legal prevista, Central Unitaria de Trabajadores de Colombia- intervino en el proceso para manifestar lo siguiente:

Respecto del artículo 370 del Estatuto del Trabajo solicita que la Corte declare la inexequibilidad de la expresión "Ninguna modificación de los Estatutos tiene validez" y la exequibilidad de la expresión "ni comenzará a regir, mientras no se efectúe el depósito por parte de la organización sindical", en el entendido de que hace referencia a la oponibilidad de los estatutos a terceros. Ello, por cuanto, a su juicio, el principio de la no injerencia de las autoridades públicas en las organizaciones sindicales a que hacen referencia los artículos 39 de la Carta Política y el Convenio 87 de la O.I.T, se traduce en que la organización sindical, que ya cuenta con un reconocimiento jurídico del Estado, puede modificar sus propios Estatutos sin que pueda condicionarse su validez al registro en el Ministerio de Trabajo. Por este motivo, desde el momento en que la reforma sea aprobada, ésta deber tener plenos efectos entre los miembros de la organización. En este mismo orden de ideas, sólo un juez de la República y no una autoridad administrativa debe ser el competente para analizar la legalidad de una reforma estatutaria.

No obstante lo anterior, el interviniente señala que no puede sostenerse lo mismo frente a la oponibilidad de las reformas a terceros. En efecto, según su criterio, para ese efecto, es razonable que la ley exija el registro de la reforma estatutaria ante el Ministerio de la Protección Social. Es por ello que la expresión "ni comenzará a regir, mientras no se efectúe el depósito por parte de la organización sindical", debe condicionarse en el entendido que el registro es necesario sólo para la oponibilidad de la reforma frente a terceros.

En cuanto al artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, el interviniente señala que la expresión "exclusiva" debe declararse inexequible, puesto que resulta contrario al derecho a la autonomía sindical que se imponga que las decisiones que ahí se señalan sean tomadas únicamente por la Asamblea General, como quiera que resulta una injerencia arbitraria del Estado porque le quita a los estatutos la posibilidad de adoptar su propia organización interna. El actor recuerda que este artículo ya ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, en Sentencias C-271 de 1999  y C-797 de 2000.

Para reforzar su anterior argumento, el interviniente agregó que, de conformidad con lo dispuesto por la Comisión de Expertos de la O.I.T, en aplicación de Convenios y Recomendaciones de esa misma entidad sobre libertad sindical y negociación colectiva, señaló que las únicas exigencias que pueden ser impuestas a los estatutos de los sindicatos, de conformidad con la legislación nacional, son aquellas de naturaleza formal y no material. En este sentido, aunque acepta que las materias de conocimiento exclusivo de la Asamblea General a que hace referencia la norma acusada son de suma importancia para el funcionamiento de un sindicato, resulta inconstitucional que no se permita que el sindicato delegue o faculte a otros órganos para ejercer las funciones allí señaladas.

Iguales consideraciones presenta para solicitar la inexequibilidad del artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo y de la expresión "que no será inferior a la mitad más uno (1) de los afiliados; además, solamente se computarán los votos de los socios presentes", contenida en el artículo 386 de esa misma normativa.

Finalmente, respecto del artículo 387 resalta que la expresión "Cuando por la naturaleza misma de las actividades o profesión de los afiliados, o por la distribución geográfica o el excesivo número de ellos, resulte impracticable lo dispuesto en el artículo anterior" desconoce el Convenio 87 de la O.I.T, al inmiscuirse en asuntos de la libertad de organización de los sindicatos. De igual manera, dijo que los Convenios 087 y 098 sobre Libertad Sindical hacen parte del derecho internacional imperativo, que los pueblos y Estados consideran obligatorios y que no pueden ser modificados por los ordenamientos internos de cada Estado. En consecuencia, hacen parte del bloque de constitucionalidad, tal y como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-401 de 2005.

Ministerio de la Protección Social

El apoderado del ministerio en comento interviene en el presente asunto para solicitar que se declare la exequibilidad de la totalidad de las normas demandadas.

En cuanto al artículo 370 del Estatuto del Trabajo, afirma que, conforme lo señala el artículo 39 de la Constitución, el Estado puede intervenir, y en consecuencia, las organizaciones sindicales deben obrar conforme al ordenamiento jurídico vigente. Así mismo, considera que cuando una norma se refiere a la validez, el operador jurídico debe determinar: el consentimiento, la capacidad, el objeto y la causa lícita. Lo anterior, se diferencia de la eficacia, la cual refiere a la oponibilidad frente a terceros. Para el Ministerio, esta norma protege a las minorías dentro de una organización sindical.

En cuanto al artículo 376 demandado, resalta que atribuir unas funciones específicas que sólo pueden ser adoptadas por la Asamblea General desarrolla el principio democrático en la organización sindical y, de manera especial, protege a las minorías. Para el Ministerio, esta norma busca evitar que las funciones más importantes de la vida sindical sean monopolizadas por la Junta Directiva del Sindicato o por el Presidente.

De la misma manera, considera que la consagración de la obligación de reunión semestral de la Asamblea General, contenida en el artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo, busca una mayor democratización de las actividades sindicales, y que éstas no sean convocadas solamente por decisión unilateral de la Junta Directiva o del Presidente. Así, afirma que "el peligro que se corre es que al no consagrarse también un mínimo respecto a la periocidad de las reuniones de la Asamblea, es que en determinadas condiciones el grueso de los afiliados sindicales puede verse excluido de cualquier posibilidad de deliberación y decisión". En consecuencia, considera razonable que la ley fije un mínimo de asistencia de todos los sindicalizados para la toma de decisiones de su organización, pues "son aspectos de alguna manera adjetivos que en nada conculcan los temas privativos de la autonomía sindical"

En relación con el artículo 387, el Ministerio señala que el actor demandó la validez de este artículo por considerarlo conexo al 386, pero no señaló argumentos concretos de inconstitucionalidad. Ahora, si se observa que su finalidad es precisamente la perseguida por el demandante, esto es, buscar distintos sistemas de representación al interior del sindicato, tal y como lo señala el artículo 39 superior, es lógico concluir que la norma está acorde con la Carta Política.

1. Ciudadano José Gabriel Mesa Cárdenas

El ciudadano José Gabriel Mesa Cárdenas intervino dentro del término legal en las demandas de la referencia para solicitar que la Corte declare su exequibilidad.

Para el interviniente, el principio de no injerencia en la actividades de las organizaciones sindicales consagrado en el Convenio 87 de la O.I.T., no debe interpretarse como el deber de absoluta inactividad del Estado o "inacción forzada de las autoridades" frente al desarrollo de las mismas, puesto que, incluso, sólo en ciertos casos excepcionales, la ausencia total de intervención del Estado es la única vía para preservar la autonomía sindical. De hecho, recuerda que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T. ha señalado que el Estado puede imponer requisitos formales a los sindicatos.

Para el actor, el depósito señalado en el artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo es simplemente formalidad que resulta necesaria y razonable para dar publicidad a los cambios realizados libremente por los sindicatos, por lo que es evidente que al entender que la norma acusada se refiere al depósito y no a la aprobación de los estatutos ni a la modificación del alcance o del contenido de las determinaciones adoptadas, no se desconoce la autonomía sindical.

En relación con el artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo, el ciudadano manifiesta que aunque la primera lectura el Convenio 87 de la O.I.T. permitiría concluir que se prohíbe cualquier intervención de las autoridades, su interpretación detallada muestra que las limitaciones vedadas son solamente aquellas que limiten el derecho o entorpezcan el ejercicio legal del sindicato. De hecho, en el Informe 27, Caso No. 159 del Comité de Libertad Sindical, se aclara que "una legislación que reglamenta minuciosamente los procedimientos electorales internos (...), es incompatible con las garantías reconocidas a los sindicatos por el Convenio núm. 87 (...) sin embargo, de una manera general, las leyes que reglamentan la frecuencia de las elecciones (...) no ponen en tela de juicio los principio". Por ello, el ciudadano concluye que la norma impugnada está acorde con el Convenio 87 de la O.I.T.

En cuanto a la validez del artículo 386 del Estatuto del Trabajo, el interviniente concluye que debe ser declarado exequible en el entendido que "la mayoría allí prevista se exigirá solamente cuando en el orden del día se traten asuntos que afecten la existencia misma del sindicato o su estructura".  Lo anterior, porque, a su juicio, el Estado no puede imponer una mayoría absoluta como regla de actuación válida en la Asamblea General, de lo contrario podría desconocerse la autonomía sindical. Para sustentar su conclusión, citó el Informe del Comité de Libertad Sindical en el caso 179, en el cual se lee que "cuando se trata de asuntos básicos que se refieren a la existencia y estructura de un sindicato y a los derechos esenciales de sus miembros, la reglamentación legal de las mayorías que deben adoptar las decisiones respectivas no implica una intervención de las autoridades contraria al Convenio"

De la misma manera, solicita se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 387 y se "permita a las organizaciones de trabajadores identificar otras situaciones en razón de las cuales pueda admitirse otros sistemas que garanticen la representación de los afiliados a la Asamblea", por cuanto a pesar de que se ajusta plenamente al Convenio 87 de la O.I.T. el hecho de que se admita que la organización sindical puede establecer otros sistemas para garantizar la representación de los trabajadores, sí resulta contrario al instrumento internacional que se les impida identificar otras razones válidas adicionales en cuyos casos se aplicarían los "otros sistemas", puesto que "ello equivale a vaciar de contenido la libertad sindical".

4. Concepto del Ministerio Público

El Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, intervino dentro de la oportunidad procesal prevista, con el fin de solicitar que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de las demandas formuladas contra los artículos 370, 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo.

Lo anterior, al considerar que los cargos parecerían sustentarse en razones legales, de conveniencia, pero no permiten determinar en qué consisten las violaciones a la Constitución. Concluye entonces que los planteamientos no son específicos, ni pertinentes, ni suficientes, por lo que, conforme lo ha explicado la Corte Constitucional en sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001 y C-013 de 2000, debe inhibirse para proferir sentencia de fondo.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 370, 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley.

Cosa juzgada constitucional. Artículos 370 y 376 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo.

2. En primer lugar, la Sala encuentra que en sentencia C-271 de 1999, esta Corporación resolvió declarar "EXEQUIBLES la expresión "la votación de la huelga en los casos de la ley y", contenida en el inciso primero del artículo 376 del  C.S.T., asi como la locución "optar por la declaratoria de huelga o", que hace parte del parágrafo de la misma disposición"

En esa oportunidad, esta Corporación concluyó que si se tiene en cuenta que la asamblea general expresa la voluntad general del sindicato y la declaratoria de huelga es una de las funciones más importantes de la organización, "el legislador ... se ajustó a los preceptos de la Constitución que regulan el derecho de asociación sindical, a los principios democráticos que rigen la estructura y el funcionamiento de los sindicatos, y al ejercicio legítimo del derecho de huelga" y, por lo tanto, no se violaron los artículos 39 y 55 de la Constitución y los Convenios 87 y 98 de la O.I.T.

3. Igualmente, en sentencia C-797 de 2000, la Corte resolvió declarar "EXEQUIBLE la expresión 'la determinación de la cuantía de la caución del tesorero; la asignación de los sueldos" contenida en el art. 376 del C.S.T. y EXEQUIBLE en forma condicionada, como se expresa en la consideración 3.2.3, la expresión "la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual mas alto", del mismo artículo". Y, de otra parte, decidió "Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del art. 376 del C.S.T".

Para adoptar esas decisiones, la Corte consideró que, a partir de la interpretación del artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T., i) es razonable que la ley exija una caución al tesorero de los sindicatos y que su cuantía sea determinada por la asamblea porque de esa manera se garantiza el adecuado y correcto manejo del patrimonio de dichas organizaciones; ii) es válido constitucionalmente que la ley hubiere conferido a la asamblea la facultad para asignar los sueldos a los empleados del sindicato, "pues como órgano supremo de la administración es normal que tenga [esa] competencia", con la que se busca evitar que se tomen decisiones arbitrarias; iii) "es irracional, en la forma como esta concebida, la norma del mismo art. 376, según la cual, la asamblea debe aprobar "todo gasto mayor de un equivalente a 10 veces el salario mínimo mas alto", porque ello puede atentar contra la eficacia y la eficiencia administrativas, en la medida en que dado lo ínfimo de dicha cuantía será necesario reunir frecuentemente a la asamblea general, cuando se requiera realizar asi sea en forma urgente un gasto que supere la aludida cifra, con los consiguientes inconvenientes para el buen funcionamiento administrativo. En tales circunstancias, con el fin de superar los problemas que pueden derivarse de la aplicación estricta  de la referida norma, la Corte la declarará exequible bajo el entendido de que corresponde a la asamblea la aprobación de todo gasto que supere la cuantía mencionada, siempre que no este contemplado en el presupuesto"; iv) el parágrafo del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo es contrario a la Constitución porque "corresponde a las organizaciones sindicales en forma autónoma definir lo relativo a la representación".

4. Eso muestra que, mediante sentencias definitivas previas, esta Corporación confrontó varios apartes contenidos en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo con los artículos 39 de la Constitución y 3º del Convenio 87 de la O.I.T., expresiones normativas que nuevamente se acusan infringidas porque hacen parte del artículo ahora impugnado, por lo que es evidente que respecto de las expresiones "la determinación de la cuantía de la caución del tesorero", "la asignación de los sueldos", "la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual mas alto" y "la votación de la huelga en los casos de la ley y", del artículo 376, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que impide un nuevo pronunciamiento de fondo, por lo que la Sala se estará a lo resuelto en las sentencias C-271 de 1999 y C-797 de 2000.

5. De otra parte, en reciente oportunidad, esta Corporación estudió la constitucionalidad del artículo 370 del Estatuto del Trabajo, que es la norma ahora demandada y, mediante sentencia C-465 del 15 de mayo de 2008, resolvió declarar su exequibilidad, por el cargo analizado, "en el entendido de que le depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma".

Para llegar a esa conclusión, la Corte comparó la norma acusada con el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T., en tanto que reiteró que ese instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad y, concluyó que el legislador no puede sujetar la entrada en vigencia de las reformas a los estatutos del sindicato a su registro o depósito en el Ministerio de la Protección Social, puesto que las decisiones de la asamblea adquieren vigor para los miembros del sindicato desde el mismo momento de su aprobación, sin injerencia del Estado. Cosa distinta es, que frente a terceros, dicha reforma deba ser objeto de depósito en el Ministerio para que pueda ser oponible.

No obstante, ante la posibilidad de que este depósito se interprete como un requisito para la validez de las reformas estatutarias, de tal forma que se desconocería la autonomía sindical, la Corte condicionó la exequibilidad del artículo 370, en el entendido que dicho depósito cumple solamente funciones de publicidad y no de control previo por parte del Ministerio.

Lo dicho muestra que, al igual que la situación anterior, los cargos resueltos por esta Corporación mediante sentencia C-465 del 15 de mayo de 2008, son idénticos a los que en esta oportunidad presentan los demandantes como sustento de su pretensión de inexequibilidad, por lo que claramente se tiene que existe cosa juzgada constitucional y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

Problemas jurídicos a resolver

6. Los demandantes consideran que los artículos 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo, vulneran los artículos 39 de la Constitución y 3º del Convenio 87 de la O.I.T., porque, a su juicio, cuando la ley señala atribuciones exclusivas a la asamblea del sindicato, un mínimo de reuniones y el quórum que requiere ese órgano para deliberar, impide que los estatutos señalen las reglas necesarias para su organización interna y, por consiguiente, interfiere de manera arbitraria en la autonomía sindical. De igual forma, opinan que el desarrollo de los principios democráticos a los que están obligados los sindicatos corresponde a la asamblea general y a su reglamentación interna, por lo que la ley no puede imponer una forma determinada de organizar el sindicato. La Central Unitaria de Trabajadores coincide con los demandantes en pedir la inexequibilidad de algunos apartes de los artículos 376 y 386 y la totalidad del artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto implican una injerencia arbitraria del Estado en asuntos internos de la organización sindical. Para el efecto, citaron algunos conceptos de la Comisión de Expertos de la O.I.T., que indican que los únicos límites legales autorizados a los sindicatos son los de naturaleza formal y no material.

Por su parte, el Ministerio de Protección Social y un ciudadano interviniente consideran que las disposiciones normativas acusadas se ajustan a la Constitución porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T, la autonomía sindical y el principio de no injerencia en la actividades de las organizaciones sindicales no son absolutos sino que pueden limitarse por la ley y los principios democráticos. Entonces, cuando el legislador determina un número mínimo de reuniones de la asamblea por derecho propio, un conjunto de atribuciones de exclusivo resorte de todos los afiliados al sindicato y un quórum deliberatorio específico, simplemente desarrolla la democratización de las actividades sindicales. Para sustentar sus conclusiones, citan algunos conceptos del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T.

A su turno, el Ministerio Público consideró que la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo porque, según su criterio, las demandas acumuladas no plantean razones de índole constitucional y, por lo tanto, los cargos no son específicos, ni pertinentes, ni suficientes.

7. Lo anterior muestra que, en primer lugar, la Sala debe analizar si existe demanda en debida forma que autorice un pronunciamiento de fondo y, sólo en caso de ser afirmativa la respuesta, el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si el legislador violó el derecho a la autonomía sindical y la garantía de no injerencia del Estado en las decisiones internas de los sindicatos, al señalar atribuciones exclusivas, un número mínimo de reuniones al año, el quórum deliberatorio de la asamblea general de afiliados a las organizaciones sindicales y una excepción a dicho quórum.

Demanda en debida forma y principio pro actione

8. De manera uniforme y constante esta Corporación ha dicho que la acción pública de inconstitucionalidad desarrolla los derechos de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (artículos 40 y 229 de la Carta), por lo que su ejercicio no puede estar sometido a estrictas formalidades ni a requisitos especiales que dificulten el acceso a la justicia para defender la Constitución y hacer eficaz la democracia participativa.

No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha señalado en varias ocasiones que la efectividad del derecho de acceso a la justicia para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución no impide que el legislador señale condiciones de procedencia formal de esta acción, pues es una carga procesal razonable que busca racionalizar su uso e impedir el control de constitucionalidad oficioso de todas las leyes. Por esa razón, en sentencia C-131 de 1993, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, de acuerdo con el cual una demanda de inconstitucional se entiende presentada en debida forma cuando indica: i) las normas que se acusan como inconstitucionales, ii) las normas superiores que se consideran vulneradas, iii) las razones por las que la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda y, iv) los motivos por los cuales se estima que las disposiciones constitucionales han sido infringidas.

Especialmente, en cuanto a este último requisito, la Corte ha explicado que el cargo de inconstitucionalidad "no se satisface con la exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que éstas sean 'claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes"[1]. Así, el cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos cuando la demanda recae sobre una proposición normativa real y existente[2], y no sobre una deducida por el actor, o implícita[3]. Las razones de inconstitucionalidad son específicas cuando el actor explica por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta, pues "el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales' que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan".

En este mismo sentido, el cargo de inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia o aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de constitucionalidad. Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las acusaciones cuyo fundamento es el análisis de conveniencia[5], necesidad[6] o actualidad doctrinaria[7]. Finalmente, los cargos son suficientes cuando la demanda está dirigida a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un verdadero debate constitucional.

9. Ahora bien, las demandas acumuladas sostienen que la ley no tiene autorización constitucional para regular el número de reuniones que debe tener la asamblea del sindicato, ni el quórum requerido para deliberar válidamente, ni para determinar cuáles decisiones de la asamblea son indelegables, pues ello impide que los estatutos de las organizaciones de trabajadores o de empleadores, que concretan la autonomía sindical, señalen la organización interna y las reglas necesarias para la regulación sindical, con lo cual se desconocen el derecho a la autonomía sindical previsto en el artículo 39 de la Constitución y el principio de no injerencia del Estado en las organizaciones sindicales consagrado en el Convenio 87 de la O.I.T.

Por el contrario, algunas opiniones que se presentaron en el proceso sostienen que las normas acusadas simplemente concretan la facultad conferida al legislador por el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T. para limitar el derecho a la asociación sindical y desarrollar los principios democráticos en las organizaciones sindicales.

Como puede verse, los demandantes plantean una discusión de contenido constitucional porque surge de la confrontación objetiva y lógica entre los artículos 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo y los artículos 39 de la Constitución y 3º del Convenio 87 de la O.I.T. Así, el debate constitucional se ha planteado en forma concreta y clara en torno a dos problemas de índole superior que son propios del control de constitucionalidad abstracto, a saber: i) la hermenéutica de las normas que, según criterio de los actores, integran el bloque de constitucionalidad, pues la cuestión se circunscribe a determinar si las reglas legales afectan el núcleo esencial del derecho a la asociación sindical. Para ello, es pertinente analizar de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, de una parte, si el Convenio 87 de la O.I.T. hace parte del bloque de constitucionalidad y, de otra, cuáles son los criterios para determinar el contenido esencial del derecho a la autonomía sindical. Y, ii) la determinación legal sobre el número mínimo de sesiones al año de la asamblea del sindicato, el quórum deliberatorio de la misma, una excepción a ese quórum y la atribución de facultades exclusivas al máximo órgano del sindicato, desarrolla la eficacia constitucional de los principios democráticos en las organizaciones sindicales o si violan el núcleo esencial del derecho a la asociación sindical y de la garantía de no injerencia del Estado en los asuntos internos de los sindicatos.

En conclusión, a juicio de la Sala, los demandantes plantean un cargo de inconstitucionalidad claro, específico, cierto, pertinente y suficiente para generar el debate constitucional que autoriza una decisión de fondo.

Jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la libertad sindical.

10. En varias ocasiones esta Corporación ha tenido la oportunidad de manifestar que el derecho a la asociación sindical no sólo se encuentra en el artículo 39 superior, sino en un conjunto de disposiciones de rango constitucional que concretan la relevancia que, para el Estado Social de Derecho y la democracia participativa, tienen las organizaciones sindicales, puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, los Convenios 87[9] y 98 de la O.I.T, hacen parte del bloque de constitucionalidad y por esa razón condicionan la validez de las normas de inferior jerarquía.

La Corte ha dicho que la asociación sindical tiene un doble carácter: de una parte, de derecho subjetivo[10] respecto de cada afiliado que puede protegerse en forma individual aún por medio de la acción de tutela y, de otra, de garantía a la persona jurídica sindical que impide la intromisión arbitraria de las autoridades públicas y de otros particulares y, por su condición, puede exigirse como ente colectivo.

En efecto, el artículo 39 superior consagra los principios generales de libertad para la creación y permanencia de las asociaciones sindicales y el de autonomía de los sindicatos en su organización, composición, estructura, pluralismo, gestión administrativa y financiera. Esta autonomía se concreta en formas precisas de libertad, tales como las señaladas en el artículo 3º del Convenio 087 de la O.I.T., según el cual las organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen autonomía para "redactar sus estatutos y reglamentos administrativos", los derechos a "elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración", y a organizar sus "actividades y el de formular su programa de acción". Para proteger esos derechos, el instrumento internacional reafirma la garantía de autonomía del sindicato y la prohibición del Estado de interferir arbitrariamente en las decisiones sindicales por cuanto "las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal".

El artículo 3º del Convenio 87 de la O.I.T. ampara la autonomía e independencia del sindicato, como elemento esencial del derecho a la asociación sindical, desde dos perspectivas. En primer lugar, desde el punto de vista positivo porque les otorga los derechos a redactar sus estatutos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración, sus actividades y formular su programa de acción. En segundo lugar, desde la perspectiva negativa en tanto que expresamente establece el deber de las autoridades de abstenerse de toda intervención que tienda a limitar  o entorpecer el ejercicio legal de este derecho. Es también, si se quiere, un derecho a la inmunidad frente a las intervenciones arbitrarias del Estado y de los particulares.

11. Así las cosas, de la interpretación del artículo 39 de la Constitución, del Convenio 87 de la O.I.T. y de los artículos 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la jurisprudencia constitucional ha concluido que los miembros de las organizaciones y las asociaciones sindicales son sujetos de derecho libres, autónomos, independientes[12] y respetuosos del imperio de la ley y la Constitución. Son libres para crear organizaciones y decidir, sin discriminación y distinción alguna, si se afilian o no a grupos determinados para proteger intereses comunes. Los sindicatos y sus afiliados son autónomos para autoregularse, en tanto que tienen la facultad para señalar las reglas internas de organización administrativa, financiera y de gestión funcional y orgánica del sindicato. De igual manera, son independientes, porque tienen espacios de inmunidad que rechazan y prohíben la intervención arbitraria e intromisión de las autoridades públicas y de los particulares. De hecho, podría decirse que la independencia de las organizaciones sindicales resguarda la libertad sindical para organizarse y decidir sobre sus intereses y limita la libertad de configuración normativa del legislador. Finalmente, la Corte ha dicho que los afiliados y los sindicatos deben ser respetuosos del imperio de la ley y la Constitución, no sólo porque la eficacia normativa de los derechos fundamentales también se impone frente a los particulares[13], sino porque la libertad sindical no es absoluta sino que está limitada por las reglas necesarias y razonables para proteger los principios democráticos.

12. Como se aprecia en el artículo 39 superior, el Constituyente limitó la libertad sindical, al señalar que "la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos". En el mismo sentido, al interior de la Organización Internacional del Trabajo se ha entendido que la garantía de libertad sindical no es absoluta, pues el artículo 8º del Convenio 87 dispone que "Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, los mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad"... de todas maneras aclara que "la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el presente Convenio".

Igualmente, el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el derecho de toda persona a asociarse con otras para fundar sindicatos, afiliarse a ellos y proteger sus intereses. Y, el numeral 2º de esa disposición declara que el ejercicio de ese derecho "sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás".

El artículo 8º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales regula la libertad sindical de una manera más detallada, así:

1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:

a) el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y Desarrollo de la libertad sindical mediante el control de la O.I.T. No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos;

b) el derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas;

c) el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos;

d) el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país" (negrillas fuera del texto original)

En este orden de ideas, se tiene que tanto de las normas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad como del artículo 39 de la Constitución se deduce que la protección del derecho a la libertad sindical mediante la consagración de garantías que van desde la no injerencia de las autoridades y de los particulares en ámbitos de autonomía del sindicato, hasta la exigencia de participación efectiva y directa de todos los afiliados en las decisiones trascendentales de la vida sindical que implican la posibilidad legal de limitar esta garantías. En otras palabras, el hecho de que la Constitución proteja la libertad sindical no significa que sea imposible establecer restricciones para reducir el alcance de la protección, pues es claro que este derecho puede ser limitado mientras no se haga imposible su ejercicio, se anule o desnaturalice su núcleo esencial.

13. En relación con los asuntos que hacen parte del núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, la jurisprudencia de esta Corporación considera que lo integran las siguientes atribuciones:

"i) El derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica  la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones;

ii) La facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado;

iii) El poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2 del art. 39;

iv) La facultad de las asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación;

v) La garantía de que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial;

vi) El derecho de las organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales;

 vii) La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical."[15]

En esta línea, la Corte concluyó, por ejemplo, en sentencia C-797 de 2000[16] que el legislador violó el núcleo esencial de la libertad sindical al determinar la representación de los trabajadores en una empresa cuando existen dos o más sindicatos de base o cuando coexisten un sindicato gremial y otro de base o de industria, pues ello hace parte de la facultad para organizar estructural y funcionalmente, en forma autónoma las referidas organizaciones. De igual forma, en sentencia C-311 de 2007[17], la Corte consideró que el legislador desconoció el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical al prohibir que la junta directiva de las organizaciones sindicales sea conformada en su mayoría por personas extranjeras, porque la consideró una injerencia injustificada del Estado en la libertad de elección de las directivas sindicales y en su capacidad de autogobierno.

Por el contrario, en otras ocasiones, la Corte consideró que algunas medidas que limitaban los derechos a la libertad y a la asociación sindical se ajustaban a la Constitución, en tanto que no afectaron su núcleo esencial porque constituyen reglas válidas y razonables para desarrollar los principios democráticos que obligan a las organizaciones sindicales. Cuatro ejemplos ilustran la posición de la Sala: en sentencia C-271 de 1999[18], la Corte consideró razonable que la ley entregue la facultad exclusiva a la asamblea del sindicato de votar la huelga, en tanto que éste constituye uno de los actos más importantes del sindicato y, por lo mismo, debe adoptarse por mayoría de los afiliados de forma que se exprese la verdadera voluntad colectiva, lo cual es el desarrollo de los principios democráticos. Así mismo, en sentencia C-1491 de 2000[19], esta Corporación declaró exequibles unas expresiones contenidas en el artículo 70 de la Ley 50 de 1990, según las cuales cuando el sindicato o sindicatos agrupen más de la tercera parte de los trabajadores de una empresa, ésta no podrá suscribir pactos colectivos o prorrogar los que tenga vigentes, puesto que es razonable y justificado que la ley determine un número mínimo de afiliados para representar los intereses de todos los trabajadores. Igualmente, en sentencia C-201 de 2002[20], la Corte consideró ajusta a la Constitución la exigencia legal de un mínimo de 25 trabajadores y empleadores para constituir un sindicato, como quiera que lo encontró necesario y proporcionado a la finalidad perseguida que es el fortalecimiento de la estructura y organización democrática del mismo. Finalmente, en sentencia C-043 de 2006[21], esta Corporación resolvió declarar exequibles unas expresiones del artículo 55 de la Ley 50 de 1990, que limitan la facultad de regulación interna de los sindicatos para crear más de una subdirectiva o comité en un mismo municipio, porque el legislador busca garantizar la participación real y efectiva de todos los afiliados del sindicato en las decisiones que los afectan.

14. En síntesis, la interpretación que la Corte Constitucional ha hecho de los artículos 39 de la Constitución, 3º del Convenio 87 de la O.I.T, 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, permite inferir tres premisas: La primera, que la libertad y la autonomía sindical, que surgen de los derechos de asociación sindical, al trabajo y a la participación democrática en los asuntos que interesan a los trabajadores y empleadores, goza de amplia protección constitucional que se concreta en garantías para la conformación y ejercicio autónomo, libre e independiente de organizaciones sindicales y en prohibiciones de injerencia arbitraria por parte de las autoridades públicas y de los particulares. La segunda, que la libertad y la autonomía sindical, no son derechos absolutos sino que pueden limitarse por la ley, siempre y cuando no violen ni desnaturalicen su núcleo esencial de protección, o impidan o entorpezcan el ejercicio normal del derecho. Y, la tercera, que es válida la limitación de los derechos sindicales cuando las medidas adoptadas se dirijan razonable y proporcionadamente a concretar los principios democráticos. Dicho de otro modo, la limitación legal del derecho a la asociación sindical se ajusta a la Constitución cuando sea necesaria para el desarrollo de la democracia y no constituya un obstáculo para su ejercicio.

Procede ahora, entonces, la Corte a estudiar cuáles son los principios democráticos que autoriza al legislador a limitar el derecho a la autonomía sindical.

Democratización de la organización y funcionamiento de los sindicatos

15. La democracia como principio jurídico de obligatorio cumplimiento parte del supuesto según el cual las personas pueden participar en escenarios propios para la defensa de sus intereses, la expresión de sus convicciones o la solución colectiva de sus conflictos. Precisamente, por ello, en el marco de la democracia participativa, las decisiones más importantes para la defensa de intereses comunes no sólo se ejerce por los ciudadanos mediante los mecanismos políticos tradicionales que se imponen al Estado, tales como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular o la revocatoria del mandato (artículo 103 superior), sino también con la utilización de instrumentos jurídicos o el ejercicio de derechos entre particulares, tal es el caso del ejercicio del derecho de petición (artículo 23 de la Carta), o de acceso a la educación que formará personas para la democracia (artículo 67 de la Constitución) o de asociación para crear sindicatos (artículo 39 superior).

Ese fenómeno de expansión de la democracia y de la imposición normativa de sus principios a espacios que tradicionalmente se rigen por la autonomía de la voluntad privada, ha sido una constante en el constitucionalismo contemporáneo y en la visión Social del Estado de Derecho porque se tiene claro que la efectividad de los derechos no sólo se garantiza mediante la abstención del Estado y la inmunidad de la intervención de las autoridades públicas, sino también con la consagración de reglas jurídicas que si bien, en principio, son aplicables en las relaciones entre el Estado y los administrados, deben ampliarse a ciertos particulares. De hecho, sólo de esta forma es posible consolidar los valores, principios y reglas constitucionales que propenden por la prevalencia de la dignidad humana, el respeto por la diferencia, la importancia de la diversidad, el pluralismo y la búsqueda de la participación y representación en la solución pacífica de las controversias, aspectos consustanciales y esenciales de la democracia.

Es así como la propia Constitución señaló el deber de democratizar las relaciones internas al seno de organizaciones particulares con gran relevancia  política o social. Por ejemplo, el artículo 26 de la Constitución autoriza la creación de colegios privados de profesionales, pero impone su organización y funcionamiento democrático. También, el artículo 52 de la Carta garantiza el derecho de toda persona a constituir y pertenecer a organizaciones deportivas, siempre y cuando su estructura y propiedad sean democráticas. En el mismo sentido, a pesar de que los artículos 67 y 68 de la Constitución consagran la libertad de enseñanza y el derecho a escoger distintas opciones educativas que pueden ofrecer los particulares, se impone la formación de las personas en los valores de la democracia y la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación (artículo 41 superior). De igual forma, el artículo 78 superior permite la creación de asociaciones de consumidores y usuarios, pero su representatividad dependerá de la aplicación de procedimientos democráticos internos. Finalmente, el artículo 107 de la Carta garantiza a todos los ciudadanos a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, pero impone una organización democrática.

16. En este contexto, la exigibilidad de la democracia en los sindicatos es indudable, pues aunque resulta un lugar común afirmar que el derecho de asociación sindical corresponde a una expresión social fundamental en un Estado democrático, es bueno recordar que entre la libertad sindical y la democracia existe una dependencia mutua que, incluso, puede verse como una relación circular, pues es evidente que sólo en Estados democráticos puede garantizarse la verdadera eficacia del derecho a constituir organizaciones sindicales para la defensa de los derechos comunes de un oficio o profesión y que el ejercicio del derecho a la libertad sindical contribuye a afianzar y consolidar la democracia en una sociedad. Dicho en otros términos, puede ejercerse libremente el derecho de asociación sindical solamente en las democracias y solamente se realiza la democracia si se garantiza el ejercicio libre del derecho de asociación sindical.

Así las cosas, las limitaciones al derecho de asociación sindical autorizadas por las normas que conforman el bloque de constitucionalidad deben originarse en la ley y tienen como objetivo concretar los principios democráticos que le son inherentes a la actividad sindical, pues la democratización de la organización sindical constituye un límite irrefutable que impone el respeto de los derechos de sus integrantes. Se trata, entonces, de hacer efectivos, en el sindicato, los principios de la participación democrática dentro de la democracia participativa, que si bien es cierto limitan la libertad estatutaria y de actuación de las asociaciones sindicales, no lo es menos que dichas restricciones se justifican y constituyen una injerencia válida en la autonomía de dichas organizaciones porque fortalecen la lucha sindical y otorga legitimidad a las decisiones.

17. En este sentido, el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T.[22] ha declarado que "un movimiento sindical realmente libre e independiente sólo puede desarrollarse dentro del respeto de los derechos humanos fundamentales" [23] (párrafo 35) y que "las únicas limitaciones a los derechos enunciados en el artículo 3 del Convenio No. 87 que eventualmente se podrían admitir deberían circunscribirse a asegurar el respeto de las reglas democráticas en el movimiento sindical" (párrafo 452). En este mismo sentido, el Comité dijo que "los principios enunciados en el artículo 3º del Convenio No. 87 no impiden el control de la actividad interna de un sindicato si esta viola disposiciones legales o estatutos. Pero es importante que el control de las actividades internas de un sindicato y la adaptación de medidas de suspensión o disolución queden en manos de las autoridades judiciales, no solo para garantizar un proceso imparcial y objetivo y para asegurar los derechos de defensa (que solo puede ser garantizado plenamente por un proceso judicial normal), sino también para evitar el peligro de que las medidas adoptadas por las autoridades administrativas parezcan arbitrarias" (párrafo 453).

No pueden existir, entonces, disposiciones internas de los Estados miembros que indiquen una subordinación de los sindicatos a la política económica del gobierno, o que regulen minuciosamente el procedimiento de elecciones internas de un sindicato, o que determinen la forma precisa en que un sindicato puede tener representación en una federación, pues corresponde a cada organización decidir libremente estos asuntos. Sin embargo, el Comité ha aceptado que la ley puede establecer que, para decidir acerca de ciertas cuestiones que afectan a la existencia misma del sindicato, su funcionamiento o su estructura, tenga que contarse con la mayoría de los afiliados, si ello tiene por finalidad garantizar el derecho de éstos a participar democráticamente en la vida de la organización (párrafos 343 y 361).

En consecuencia, para el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. es claro que los espacios de inmunidad frente al Estado y a favor de la constitución, desarrollo y vida interna del sindicato no pueden confundirse con una prohibición al legislador para imponer reglas vinculantes entre particulares sobre el respeto de los derechos fundamentales de sus afiliados y la adopción democrática de las decisiones internas que se exigen por vía constitucional, dándole al legislador un margen de desarrollo a partir de la concretización de los principios democráticos en el sindicato

18. Ahora, existe relativo consenso en la doctrina sobre el contenido del concepto jurídico de democracia y sobre las reglas generales que la identifican y estructuran, las cuales, para efectos prácticos, pueden denominarse principios democráticos. De este modo, resulta indudable que, dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo, la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad.

De hecho, la Corte ha dicho, por ejemplo, que "la igualdad, la pluralidad y la participación se destacan entre los principios democráticos a los cuales debe sujetarse la estructura y el funcionamiento de los sindicatos"[24]. Igualmente, señaló que, en aras de hacer efectiva la aplicación del principio democrático en las organizaciones sindicales, era indispensable aplicar el principio de primacía de la voluntad de la mayoría[25] y que la participación de todos los miembros del sindicato interesados en la toma de una decisión, "es tal vez el más importante de los 'principios democráticos"[26]. Ciertamente, de los contenidos importantes del derecho de asociación sindical en el seno de una sociedad democrática se encuentra el derecho de los afiliados a participar en la toma de decisiones trascendentales de la organización y a que su voto tenga la validez de disidencia o de construcción de la mayoría para que, de manera directa o por intermedio de sus representantes, se ejecuten las actividades dirigidas a defender los intereses comunes, por lo que es natural que los representantes sindicales sólo puedan expresar la voluntad colectiva y no la individual que apenas lo identifica como afiliado.

19. De esta manera, resulta obvio concluir que los principios democráticos a la libertad, dignidad, igualdad, pluralismo, participación, representación, primacía de la voluntad mayoritaria, respeto por la minoría, prohibición de la arbitrariedad e imparcialidad, entre otros, se proyectan de manera obligatoria en la organización sindical y constituyen un límite razonable y necesario a la autonomía estatutaria y decisoria de los sindicatos. De ahí que, únicamente resultan válidas constitucionalmente las restricciones legales del derecho a la libertad sindical cuando se dirigen a concretar los principios democráticos y, por lo tanto, a exigir la eficacia normativa de la democracia en los sindicatos, en tanto y cuanto se trata de particulares a quienes el constituyente reconoció enorme relevancia para el Estado Social de Derecho y un papel preponderante en el desarrollo de la sociedad democrática.

Con base en todo lo expuesto, la Sala entra a resolver los problemas jurídicos planteados en cada una de las normas acusadas.

Análisis individual de las normas impugnadas

20. En cuanto al artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, se tiene que los demandantes lo consideran contrario a los artículos 39 de la Constitución y 3º del Convenio 87 de la O.I.T., puesto que, a su juicio, la ley desconoce la autonomía estatutaria del sindicato para determinar las funciones de la asamblea general y cuáles de ellas pueden o no ser delegadas a otros órganos del sindicato. Como el cargo formulado es bastante concreto, la Sala se limitará a analizar si la ley violó la autonomía sindical, contenida en las disposiciones que se consideran infringidas, al señalar actuaciones que únicamente corresponden a la asamblea del sindicato y no puede delegarse a otros órganos del mismo.

La asamblea general es el máximo órgano de las organizaciones sindicales porque agrupa a todos sus afiliados y es el escenario propicio para expresar las ideas que se consideran pertinentes y necesarias para defender los intereses y aspiraciones comunes. Así, la voluntad mayoritaria de los miembros del sindicato se expresa principalmente en la asamblea general, que es el órgano de representación de sus afiliados por antonomasia. Es, entonces, la asamblea la manifestación por excelencia de la democracia en el sindicato. En este sentido, cuando la ley dispone que corresponde exclusivamente a la asamblea del sindicato el cumplimiento de unas funciones y, por lo tanto, excluye la posibilidad de delegarlas a otros de sus órganos, no solamente busca obtener un consenso mayoritario en relación con aspectos fundamentales para el futuro de la organización sindical, sino también garantizar la transparencia en la toma de decisiones porque evita la concentración y el ejercicio arbitrario del poder.

Por esas razones, se justifica entregar a la asamblea, en forma exclusiva, la facultad de adoptar decisiones fundamentales para el futuro de la organización sindical, pues de esta manera se impide que pueda delegar medidas trascendentales a otros órganos que, por su propia naturaleza y lógica de la gestión sindical, no tienen la misma representatividad que la que expresa la unión máxima de sus afiliados. En consecuencia, resulta razonable que la ley señale la exclusividad de la decisión de la asamblea cuando ésta resulta fundamental para el futuro de la organización sindical.

21. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 376 del Estatuto del Trabajo, las funciones que corresponden en forma exclusiva a la asamblea son trascendentales para el adecuado ejercicio del derecho de asociación sindical porque necesariamente inciden en la estructura y funcionamiento de la organización, como pasa a verse:

No sólo es necesario sino también adecuado que la decisión de modificar los estatutos del sindicato sea adoptada por la mayoría de los miembros, por dos razones. La primera, porque el reglamento se impone y es obligatorio para todos los afiliados y, la segunda, porque el poder de las organizaciones sindicales para darse su propio estatuto o reformarlo hace parte del núcleo esencial del derecho subjetivo de asociación sindical y, por lo tanto, puede predicarse de cada uno de sus miembros. Luego, es una medida trascendental para el futuro democrático del sindicato.

De igual manera, es razonable que las decisiones de fusionar el sindicato con otras asociaciones, de liquidar o disolver el sindicato, o de afiliarse o retirarse de federaciones o confederaciones y la adopción de pliegos de peticiones sean adoptadas únicamente por la asamblea porque de esta forma se garantiza que la mayoría de los miembros del sindicato sean los responsables del futuro del mismo, lo cual expresa los principios democráticos de participación de los ciudadanos en los asuntos de su interés y la primacía de la voluntad mayoritaria.

Es igualmente lógico, desde una perspectiva democrática, que solamente a la asamblea del sindicato corresponda decidir la sustitución en propiedad o la destitución del director, la expulsión de afiliados, la designación de negociadores, la elección de conciliadores y de árbitros, pues a pesar de que podrían considerarse únicamente asuntos de gestión interna, lo cierto es que tocan aspectos estructurales de la organización y funcionamiento del sindicato porque son los representantes de los afiliados para efectos de la defensa de los intereses comunes. De ahí que sea necesario garantizar la mayor representatividad y legitimidad de las decisiones mediante la designación de las personas idóneas para el efecto. También, es indudable concluir que, con esta medida, el legislador pretende evitar la concentración del poder en manos de otros órganos de la organización sindical, lo cual se ajusta plenamente a los principios democráticos que resultan obligatorios al sindicato.

Finalmente, la Sala encuentra razonable que la fijación de cuotas extraordinarias y la aprobación del presupuesto general no pueda ser delegada a otros órganos del sindicato porque hace efectivos los principios democráticos de transparencia y de control a la arbitrariedad.

22. La norma impugnada, entonces, resulta idónea, necesaria, adecuada y proporcionada para garantizar la estructura y funcionamiento democrático de los sindicatos porque exige la participación efectiva y verdadera de sus afiliados, razón por la cual la Sala declarará la exequibilidad de las expresiones, que no han sido objeto de pronunciamientos previos de esta Corporación, contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, por el cargo analizado en esta sentencia.

23. Respecto del artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo impugnado, la Sala encuentra que es válido constitucionalmente que la ley hubiere dispuesto que la asamblea general del sindicato debe reunirse por lo menos cada seis meses, por las siguientes razones:

Como punto de partida para el análisis, debe tenerse en cuenta que la norma acusada consagra el mínimo de reuniones a las que debe convocarse a la asamblea del sindicato (2 al año), pues la ley confiere a sus estatutos la facultad para determinar un número superior a ellas. De ahí que, esa disposición no desconoce la autonomía sindical para regular el número de reuniones de la asamblea porque, a pesar de que señala un mínimo anual, le deja un margen de libertad importante para que los estatutos señalen más convocatorias al año.

Ahora, si se tiene en cuenta que la asamblea es el órgano máximo de la organización sindical, es lógico inferir que, en aplicación del principio democrático a la participación, la ley puede exigir que los estatutos de la misma permitan la mayor participación posible de sus miembros, por lo que es válido que la ley hubiere limitado la autonomía del sindicato y hubiere regulado el número mínimo de reuniones al año.

Pero, es más, las relaciones obrero patronales y el sentido mismo de la creación de sindicatos como mecanismo adecuado para defender intereses comunes y dar solución pacífica a conflictos, exige la adopción de instrumentos que realmente faciliten la mayor participación de las partes; de ahí que las reuniones del pleno de los afiliados tienen un sentido claramente participativo y un carácter instrumental para la materialización del ejercicio activo del derecho de asociación sindical. Entonces, a juicio de la Corte, resulta razonable en la aplicación de los principios democráticos que la ley señale como mínimo el derecho de los afiliados a reunirse en asamblea dos veces al año, porque constituye un elemento necesario para exigir la comunicación constante entre todos los miembros del sindicato y su total compromiso con las metas y objetivos que los involucran, resulta adecuado para ejercer un control directo y serio de la gestión de los representantes que materializa la democracia participativa en las organizaciones sindicales. Finalmente, no se considera desproporcionado exigirle a los miembros de las organizaciones sindicales que, un mínimo de dos veces al año, hagan presencia, participen y expresen sus preocupaciones en asuntos de interés colectivo.

Por lo expuesto, la Corte declarará la exequibilidad de la norma objeto de estudio.

24. En cuanto a los artículos 386 y 387 del Estatuto del Trabajo, según los cuales, la asamblea general del sindicato debe deliberar con un quórum que no podrá ser inferior a la mitad más uno de los afiliados, para lo cual sólo se computarán los votos de los socios presentes y, en caso de que esa regla resulte impracticable, se admite que los estatutos determinen otros sistemas que garanticen la representación de los afiliados en la asamblea.

Una manifestación directa y clara de la aplicación de los principios democráticos en el seno de las organizaciones privadas con relevancia social es la aplicación de la mayor participación de los afiliados en la toma de decisiones importantes para el futuro de la colectividad. Entonces, sólo si se diseñan instrumentos con estructura participativa que aseguren la representación adecuada de todos los miembros del sindicato, es posible predicar la democratización de las organizaciones sindicales. El escenario natural de la participación de los afiliados en el sindicato es la asamblea general y sólo si existe una mayoría real para la toma de decisiones es factible la representación efectiva y real de los intereses del gremio.

Por esas razones, a juicio de la Sala, la mayoría que representa la mitad más uno de los afiliados es la más adecuada para preservar los principios democráticos en el sindicato, con mayor razón si se tiene claro que el quórum deliberatorio es un requisito mínimo indispensable para el normal funcionamiento y organización de los sindicatos.

Entonces, la democracia se basa, como regla de más usual identificación, en la adopción de decisiones mediante el sistema de mayorías y la aplicación más adecuada de esa regla es la mayoría absoluta de los afiliados, tal y como lo prevé la norma acusada; por lo que es evidente que ésta no sólo no contradice la Constitución sino que la desarrolla. Ahora, por esa misma razón, también es válido constitucionalmente que el legislador hubiere establecido una excepción a dicha regla y hubiere permitido que, en caso de que la mayoría absoluta de los afiliados constituya un quórum tan rígido que impida el normal ejercicio de las funciones de la asamblea, los estatutos dispongan otro sistema que garantice la representación real y efectiva de los intereses de todos los afiliados.

Por todo lo expuesto, la Sala concluye que no prospera el cargo formulado por los actores y, por lo tanto, debe declarar la exequibilidad de los artículos 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo.

III. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-465 de 2008, por medio de la cual la Corte Constitucional resolvió declarar la exequibilidad del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, por el cargo analizado, "en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma".

Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-271 de 1999 y C-797 de 2000, por medio de las cuales la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las expresiones "la votación de la huelga en los casos de la ley y" , "la determinación de la cuantía de la caución del tesorero", "la asignación de los sueldos" y "la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual mas alto", contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del trabajo.

Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones sobre las cuales no hay pronunciamiento previo de la Corte Constitucional, contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo y de la totalidad de los artículos  385, 386 y 387 de la misma normativa, por el cargo analizado en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA  MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

              Magistrado          Magistrado

Aclaración de voto

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO        RODRIGO ESCOBAR GIL             Magistrado              Magistrado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO     MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado             Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA                  CLARA INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ

    Magistrado   Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-674 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Modalidad del derecho de libre asociación y expresión de la autonomía de la voluntad que el ordenamiento jurídico reconoce a los trabajadores (Aclaración de voto)

DERECHO DE ASOCIACION Y AUTONOMIA SINDICAL-Protección constitucional/DERECHO DE ASOCIACION Y AUTONOMIA SINDICAL-Protección no es absoluta (Aclaración de voto)

SINDICATO-Existencia jurídica a partir de su constitución /CONSTITUCIÓN DE SINDICATO-Declaración colectiva de voluntad (Aclaración de voto)

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-No intervención del Estado en constitución de sindicato/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTA DE CONSTITUCION-Efectos (Aclaración de voto)

DEPOSITO DE REFORMAS ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-Requisito con fines de acopio de información y expedición de certificaciones sobre su contenido/REFORMAS ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-Efectos (Aclaración de voto)

La declaración de constitución de un sindicato, así como las de modificación de sus estatutos, al constituir una declaración colectiva de voluntad produce sus efectos jurídicos entre las partes de las misma, o sea, entre los fundadores y los miembros del sindicato, a partir del momento de su creación o modificación de los estatutos, como ocurre en general en el campo jurídico con las declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos. En cambio, en relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del sindicato o de la modificación de los estatutos, sólo produce efectos jurídicos a partir de su comunicación a los mismos, en forma particular o en forma general, esto es mediante su publicación.

PUBLICIDAD DE LA CONSTITUCION DE SINDICATO Y MODIFICACIONES DE LOS ESTATUTOS SINDICALES-Debe cumplirse en medio idóneo, ágil y amplio que permita cumplir dicho requisito/DIARIO OFICIAL-Medio utilizado para dar publicidad a los actos y documentos de la administración pública/PUBLICIDAD DE LA CONSTITUCION DEL SINDICATO Y MODIFICACIONES DE LOS ESTATUTOS SINDICALES-Debe cumplirse en el Diario Oficial (Aclaración de voto)

REGISTRO SINDICAL-Funciones de acopio de información y expedición de certificaciones sobre su contenido (Aclaración de voto)

La publicidad de la constitución de los sindicatos de trabajadores como de las modificaciones de los estatutos sindicales requiere un medio idóneo, ágil y amplio que permita cumplir con dicho requisito, con el fin de que tales decisiones produzcan efectos jurídicos respecto de terceras personas en forma general. Dicho medio debe ser el principal utilizado por la administración pública para dar publicidad a los actos y documentos, esto es, el Diario Ofician, sin que ello implique la eliminación de la inscripción en el Registro que lleva el Ministerio de la Protección Social, el cual debe cumplir las funciones adicionales de acopio de información y expedición de certificaciones sobre su contenido.

PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL-Momento a partir del cual se entiende cumplida (Aclaración de voto)

La Corte considera que la publicación en el Diario Oficial debe entenderse cumplida a partir del pago de los derechos correspondientes, como se aplica para otras publicaciones en dicho medio, particularmente en materia de contratación estatal.

Referencia: Expediente D-7138 y D-7140 (acum.)

Demandas de inconstitucionalidad contra los  artículos 370, 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo.

Magistrado Ponente:

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto al presente fallo, mediante el cual se decide en el ordinal primero, estarse a lo resuelto en la sentencia C-465 de 2008, "por medio de la cual la Corte Constitucional resolvió declarar la exequibilidad del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, por el cargo analizado, "en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma".

En este sentido, me permito consignar a continuación algunas observaciones relativas a mi posición jurídica respecto de la libertad sindical y el requisito del depósito de la modificación de los estatutos sindicales:

1. El derecho de asociación sindical, como una modalidad del derecho de libre asociación de las personas para el desarrollo de las diversas actividades lícitas que realizan en sociedad, es expresión de la autonomía de la voluntad de las mismas para regular sus intereses, que el ordenamiento jurídico les reconoce, la cual se ejerce en este caso dentro del marco de la protección especial del Estado al trabajo y de la garantía de unos derechos mínimos de los trabajadores consagradas en la Constitución Política (Arts. 25 y 53).

El ejercicio de la autonomía de la voluntad está limitado en forma general por el orden público, esto es, por las condiciones básicas o fundamentales de la vida social, de interés general, que el ordenamiento jurídico prevé en normas imperativas, no derogables por los particulares.

Esta limitación se explica en un Estado Social de Derecho como el colombiano, por la sujeción de todos los gobernados al ordenamiento jurídico, en primer lugar a la Constitución Política, y por la prevalencia del interés general (Arts. 1°, 4° y 6° C. Pol.).

El Art. 39 superior establece que los trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos sin intervención del Estado y que su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

Este precepto concuerda con el contenido en el Art. 2° del Convenio 87 de la OIT, en virtud del cual los trabajadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de aliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

En este sentido, el Art. 3° del Convenio 87 de la OIT establece que las organizaciones de trabajo tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. Agrega que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

No obstante, el citado Art. 39 de la Constitución contempla que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.

Por su parte, el Art. 8° del Convenio 87 de la OIT dispone que al ejercer los derechos que se les reconocen en el mismo, los trabajadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.

Del mismo modo, el Art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, antes transcrito, establece que el ejercicio del derecho de asociación sindical  sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

Igualmente, los Arts. 8° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 8° del Protocolo Adicional a la Convención  Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", también transcritos antes, contienen un enunciado normativo similar a este último.

Con base en los anteriores enunciados normativos se puede concluir que la Constitución Política y los tratados internacionales en materia de trabajo ratificados por Colombia protegen el derecho de asociación y la autonomía sindicales de los trabajadores, pero la protección otorgada no es absoluta o ilimitada, pues dicha normatividad permite que la ley establezca restricciones con fundamento en los principios democráticos, la seguridad nacional, la seguridad, la salud o la moral públicas y los derechos y libertades de los demás.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que las limitaciones o restricciones a los derechos fundamentales deben sujetarse al principio de razonabilidad, en cuanto deben perseguir finalidades legítimas o válidas a la luz de la Constitución Política y deben materializarse con medios que sean: i) adecuados o idóneos para la consecución de aquellas; ii) necesarios, es decir, que no existan otros medios que no sacrifiquen los valores, principios o derechos constitucionales o que los sacrifiquen en menor medida, y iii) proporcionales en sentido estricto, o sea, que sus beneficios sean superiores a la afectación de los valores, principios o derechos constitucionales.

2. Conforme a lo dispuesto en el demandado Art. 370 del Código Sustantivo del Trabajo, cualquier modificación de los estatutos sindicales no tendrá validez ni comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

3. De conformidad con las disposiciones mencionadas anteriormente es claro que los sindicatos existen en forma jurídicamente válida en virtud de su constitución, mediante una declaración de voluntad colectiva, emitida en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, la cual, por exigencia constitucional debe constar en un acta que debe inscribirse en el registro correspondiente. Así mismo, les asiste el derecho de modificar sus estatutos, lo cual debe tener validez desde el momento mismo de su modificación de conformidad con la Constitución y la ley.  

Ello implica, sin lugar a discusión, que la declaración de constitución de un sindicato, así como la de modificación de sus estatutos, al constituir una declaración colectiva de voluntad  produce sus efectos jurídicos entre las partes de la misma, o sea, entre los fundadores y los miembros del sindicato, a partir del momento de su creación o modificación de los estatutos, como ocurre en general en el campo jurídico con las declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos.

En cambio, en relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del sindicato o la de la modificación de los estatutos, sólo produce efectos jurídicos a partir de su comunicación a los mismos, en forma particular o en forma general, esto último mediante publicación.

Este es el efecto propio del principio de publicidad, que tiene predominantemente un fundamento racional, en cuanto en forma general los actos jurídicos sólo producen efectos a partir de su conocimiento, real o presunto, por parte de sus destinatarios, como ocurre por ejemplo con las leyes y los actos administrativos, con los actos procesales según los diversos códigos de procedimiento y con los actos de los particulares en el ámbito contractual.

La relevancia jurídica del principio de publicidad explica su garantía a nivel constitucional como uno de los componentes del debido proceso (Art. 29 C. Pol.) y como uno de los principios que rigen las actuaciones de la Administración Pública (Art. 209 ibídem).

En efecto, debe precisarse que la decisión del sindicato de modificar los estatutos sindicales, produce todos sus efectos jurídicos en relación con los afiliados, a partir de su adopción, y sólo los produce en relación con los terceros, incluidos el patrono respectivo y el Estado, a partir de su comunicación particular o general, ésta última mediante publicación.

En este sentido debe resaltarse que la autoridad encargada de la inscripción en el registro público no tiene competencia a la luz de la Constitución para efectuar un control de legalidad de las mencionadas decisiones de los sindicatos, ya que en un Estado Social de Derecho como el colombiano dicho control les corresponde a los jueces.

4. Por otra parte, este magistrado considera oportuno señalar que la publicidad tanto de la constitución de los sindicatos de trabajadores como de las modificaciones de los estatutos sindicales requiere un medio idóneo, ágil y amplio que permita cumplir dicho requisito, con el fin anotado de que tales decisiones produzcan efectos jurídicos respecto de terceras personas en forma general.

Con base en la garantía destacada que la Constitución Política y el Convenio 87 de la OIT otorgan al derecho de asociación y la autonomía sindicales de los trabajadores, dicho medio debe ser el principal utilizado por la Administración Pública para dar publicidad a sus actos y documentos, esto es, el Diario Oficial, conforme a las normas legales pertinentes (Ley 57 de 1985; Decreto ley 2150 de 1995, Art. 95; Ley 489 de 1998, Art. 119) en cuanto asegura el logro de la finalidad perseguida y protege suficientemente los derechos de los trabajadores; además, evita que el Gobierno Nacional intervenga en la organización y funcionamiento de los sindicatos de trabajadores y controle sus actividades.

No obstante, ello no implica la eliminación de la inscripción en el registro que lleva el Ministerio de la Protección Social, regulado en el Código Sustantivo del Trabajo (Arts. 365-372) y en normas reglamentarias, el cual debe cumplir las funciones adicionales de acopio de información y expedición de certificaciones sobre su contenido.

En todo caso, para este magistrado es claro que el legislador podrá, en desarrollo de su potestad de configuración normativa consagrada en los Arts. 114 y 150 de la Constitución Política, señalar un órgano de publicidad distinto del Diario Oficial para los mencionados actos sindicales de los trabajadores.

Igualmente, con base en los principios de celeridad y eficacia contemplados en el Art. 209 de la Constitución Política, y también por exigencia del principio de igualdad consagrado en el Art. 13 ibídem, la Corte considera que la publicación en el Diario Oficial debe entenderse cumplida a partir del pago de los derechos correspondientes, como se aplica para otras publicaciones en dicho medio, particularmente en materia de contratación estatal (Art. 41, Par. 3°, Ley 80 de 1993).

5. Por lo expresado coincido con que la norma acusada es exequible de manera condicionada, y ello en criterio de este magistrado, en el entendido de que:

i) Los sindicatos de trabajadores existen válidamente a partir de su constitución, y su existencia produce plenos efectos jurídicos a partir de aquella en relación con sus fundadores, y a partir de la publicación del acta respectiva respecto del Estado y los demás terceros.

ii) Así mismo, las modificaciones a los estatutos sindicales producen efectos jurídicos a partir de su adopción, en relación con los afiliados, y a partir de su comunicación particular o de su publicación respecto del Estado y los demás terceros.

iii) La publicación para el efecto jurídico mencionado debe hacerse en el Diario Oficial y se entiende surtida a partir del pago de los derechos correspondientes.

iv) La inscripción en el registro sindical del Ministerio de la Protección Social, del acta de constitución de los sindicatos de trabajadores y de los cambios totales o parciales en la junta directiva de los mismos, sólo tiene como finalidad y efecto la conservación de la información y la expedición de certificaciones con base en ella.

Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente sentencia.

Fecha ut supra.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

[1] Sentencia C-1052 de 2001.

[2] En Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada.

[3] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada por el legislador.

[4] Sentencia C-1052 de 2001

[5] Puede verse la Sentencia C-269 de 1995.

[6] Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000.

[7] Sentencia C-504 de 1993.

[8] Sentencia C-1037 de 2002.

[9] En las siguientes sentencias pueden encontrarse las razones por las que la Corte Constitucional considera que el Convenio 87 de la O.I.T., hace parte del bloque de constitucionalidad: C-797 de 2000, C-311 de 2007, C-043 de 2006, C-1188 de 2005, C-401 de 2005, T-285 de 2006, C-449 de 2005 y C-035 de 2005, entre otras.

[10] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-441 de 1992, C-385 de 2000, T-329 de 205, T-953 de 2005, T-1178 de 2004 y T-979 de 2004.

[11] En este sentido, pueden verse las sentencias T-005 de 1997, T-568 de 1999, T-510 de 2002, T-509 de 2005, T-072 de 2005 y T-359 de 2005.

[12] En cuanto a la libertad, autonomía e independencia de los sindicatos, puede acudirse, entre otras, a las sentencias C-385 de 2000, C-797 de 2000, C-449 de 2005, C-043 de 2006, C-449 de 2005, C-311 de 2007 y C-1188 de 2005.

[13] Sobre el deber de los sindicatos de respetar el derecho fundamental al debido proceso en la expulsión de alguno de sus miembros, pueden verse las sentencias T-329 y T-331 de 2005. También resulta interesante la ponderación que realizó la sentencia T-1189 de 2003, entre el derecho a la libertad sindical de los miembros del sindicato de un hospital que expresaron sus reclamaciones laborales con gritos y arengas y el derecho a la vida y a la tranquilidad de los enfermos hospitalizados que no podían conciliar el sueño y recuperar su salud debido al ruido generado por los trabajadores.

[14] En este punto, recuérdese además de las sentencias citadas en las dos notas anteriores, las sentencias C-201 de 2002, T-270 de 2004 y T-1328 de 2001, entre otras.

[15] Sentencia C-797 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell. En este mismo sentido, pueden consultarse las sentencias C-311 de 2007, C-280 de 2007 y T-1178 de 2004.

[16] M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[17] M.P. Nilson Pinilla Pinilla

[18] M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[19] M.P. Fabio Morón Díaz.

[20] M.P. Jaime Araújo Rentería.

[21] M.P. Clara Inés Vargas Hernández

[22] A pesar de que, como lo explicó la sentencia T-979 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño, las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo no tienen carácter vinculante para los Estados miembros de la O.I.T., sirven como elementos de apoyo para la interpretación de los Convenios de ese organismos internacional.

[23] La Libertad Sindical. Recopilación de Decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la Organización  Internacional del Trabajo. Publicación de la O.I.T. Ginebra. Tercera Edición. 1985.

[24] Sentencia C-311 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esa misma línea puede consultarse la sentencia T-173 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz

[25] Sentencia C-085 de 2005. M.P. Jorge Arango Mejía

[26] Sentencia T-173 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz

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Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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