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Sentencia C-651/06
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Boletín de deudores morosos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de demanda
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-Finalidad
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES–Contenido, objeto y características del dato reportado
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Límites en regulación de requisitos y condiciones
En ejercicio de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República puede establecer requisitos y condiciones que limiten el derecho a ingresar a la función pública; sin embargo, el legislador debe adelantar su actividad con observancia del derecho a la igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder a las dignidades y empleos que el Estado ofrece (C.Po. arts. 13 y 40-7), procurando que mediante los límites que él establezca se realicen los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y moralidad que orientan la actividad de la administración pública (C.Po. art. 209), implementando mecanismos que garanticen una selección objetiva de las personas que por sus méritos, virtudes profesionales, aptitudes académicas y experiencia laboral, resulten ser las más idóneas para ingresar a la función pública.
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-No violación del derecho a la igualdad
El análisis del texto que se examina permite determinar que cuando el legislador distingue entre quienes aparecen en el boletín de responsables fiscales y quienes no están allí relacionados: i) el objetivo perseguido está representado por la defensa del interés general y el logro de los fines esenciales del Estado; ii) la validez de este objetivo se puede establecer mediante el cotejo del mismo con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política; y iii) la proporcionalidad del trato desigual que el legislador da entre las personas que aparecen reportadas en el boletín de responsables fiscales y quienes no se encuentran en él, pues se trata de una medida adecuada, necesaria y proporcional en sí misma. La medida establecida por el legislador es adecuada al fin propuesto en la norma, pues se trata de defender el interés general representado por la necesidad de actuar en favor del patrimonio público; la medida es necesaria, pues al cabo de un juicio fiscal adelantado con observancia de las reglas propias del debido proceso, el Estado cuenta con un medio idóneo y eficaz para recavar el pago de las obligaciones a su favor y, finalmente, la medida es proporcional en sí misma en cuanto no sacrifica valores ni principios que, como los de prevalencia del interés general, imparcialidad, moralidad, eficiencia y eficacia de la administración pública, resultan validamente protegidos. Por lo tanto, no puede afirmarse que la norma acusada vulnere el derecho a la igualdad.
DERECHO AL TRABAJO-No es absoluto/BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-No violación del derecho al trabajo ni acceso al desempeño de funciones y cargos públicos
El derecho al trabajo mediante la vinculación laboral con el Estado no es absoluto, sino que se encuentra relativizado por las condiciones y requisitos que el legislador puede imponer legítimamente para proteger principios constitucionalmente validos, como los de prevalencia del interés general, moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia administrativa (C.Po arts. 1º y 209). En el asunto sub examine los derechos al trabajo y el de acceso al ejercicio de funciones públicas entran en tensión con los principios citados; sin embargo, el legislador, en ejercicio de sus potestades constitucionales, ha considerado de manera razonable y proporcional que resulta necesario restringir el ejercicio de aquellos derechos para garantizar la vigencia de los principios mencionados en el inciso anterior. Además, el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, no trasgrede el texto de los artículos 25 y 40-7 de la Constitución Política, toda vez que mediante esta norma el legislador estableció límites al ejercicio del derecho al trabajo y a acceder al ejercicio de funciones públicas, con el propósito de garantizar principios constitucionalmente válidos, sin que tal restricción implique supresión o afectación del núcleo esencial de los derechos mencionados por el demandante. Por lo anterior, tampoco puede aducirse que la norma acusada deje de promover el interés general, ni la prosperidad, ni el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, porque como quedó expuesto la inclusión en el boletín de responsables fiscales ocurre una vez se ha agotado todo el procedimiento para tal declaración, en el cual el responsable a ejercido su derecho de defensa.
Referencia: expediente D-6168
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 60 (parcial) de la ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”; y el artículo 2º. (parcial) de la ley 901 de 2004, “por medio de la cual se prorroga la vigencia de la ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones”
Actor: José Cipriano León Castañeda
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano José Cipriano León Castañeda solicita a la Corte Constitucional la declaración de inconstitucionalidad del artículo 60 (parcial) de la ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, y del artículo 2º. (parcial) de la ley 901 de 2004, “por medio de la cual se prorroga la vigencia de la ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones”, por considerar que vulneran lo dispuesto en los artículos 1º., 2º., 13, 25, 29, 40-7, 53, 54, 69, 93, 125 y 334 de la Constitución Política. Además, considera que las normas atacadas desconocen lo dispuesto en el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los artículos 2º. y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como también los artículos 1º. y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
La demanda fue admitida mediante auto del 8 de febrero de 2006 y en esta providencia se dispuso: i) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la Contraloría General de la República, a la Contraloría General del Departamento de Cundinamarca, a la Contraloría General del Departamento de Antioquia y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; ii) ordenar la fijación en lista de las normas acusadas y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; iii) invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Universidad Libre y de los Andes; como también al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para que aportaran su opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto de las normas subrayando los apartes impugnados:
"LEY 610 DE 2000
(agosto 15)
Diario Oficial No. 44.133, de 18 de agosto de 2000
Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 60. BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES. La Contraloría General de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él.
Para efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a la Contraloría General de la República, en la forma y términos que esta establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el caso. El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta.
Los representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar, de dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6o. de la ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín.
LEY 901 DE 2004
(julio 26)
Diario Oficial No. 45.622, de 27 de julio de 2004
RAMA LEGISLATIVA - PODER PÚBLICO
Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones.
ARTÍCULO 2o. Modifíquese y adiciónese al artículo 4o de la Ley 716 de 2001, el cual quedará así:
Artículo 4o. Depuración de saldos contables. Las entidades públicas llevarán a cabo las gestiones necesarias que permitan depurar los valores contables que resulten de la actuación anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad;
b) Derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es posible realizarlos mediante la jurisdicción coactiva;
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso;
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos a través de los cuales se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido legalmente posible imputarle a alguna persona el valor por la pérdida de los bienes o derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la relación costo beneficio resulte más oneroso adelantar el proceso de que se trate;
g) Los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y respecto de los cuales sea necesario llevar a cabo el proceso de titulación para incorporar o eliminar de la información contable, según corresponda.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos del cumplimiento de lo dispuesto en esta ley, las entidades podrán contratar la realización del proceso de depuración contable con contadores públicos, firmas de contadores o con universidades que tengan facultad de contaduría pública debidamente reconocida por el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2o. Los derechos y obligaciones de que trata el presente artículo, y cuya cuantía sea igual o inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, solo requerirán prueba sumaria para que sean depurados de los registros contables de las entidades públicas.
PARÁGRAFO 3o. Las entidades estatales para relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago deberán permanentemente en forma semestral, elaborar un boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias supere un plazo de seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes. Este boletín deberá contener la identificación plena del deudor moroso, bien sea persona natural o jurídica, la identificación y monto del acto generador de la obligación, su fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma.
Las personas que aparezcan relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago.
El boletín será remitido al Contador General de la Nación durante los primeros diez (10) días calendario de los meses de Junio y Diciembre de cada anualidad fiscal. La Contaduría General de la Nación consolidará y posteriormente publicará en su página Web el boletín de deudores morosos del Estado, los días 30 de julio y 30 de enero del año correspondiente.
La Contaduría General de la Nación expedirá los certificados de que trata el presente parágrafo a cualquier persona natural o jurídica que lo requiera. Para la expedición del certificado el interesado deberá pagar un derecho igual al tres por ciento (3%) del salario mínimo legal mensual vigente. Para efectos de celebrar contratos con el Estado o para tomar posesión del cargo será suficiente el pago de derechos del certificado e indicar bajo la gravedad del juramento, no encontrarse en situación de deudor moroso con el erario o haber suscrito acuerdos de pago vigentes.
La Contraloría General de la República y demás órganos de control fiscal verificarán el cumplimiento por parte de las entidades estatales de la presente obligación.”
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor, los textos impugnados desconocen lo dispuesto en el artículo 40-7 de la Carta Política, según el cual todo ciudadano tiene derecho a acceder a cargos públicos. Las normas acusadas limitan y restringen este derecho, vulnerando el artículo 40 superior.
Respecto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Carta de las Naciones Unidas, el demandante estima vulnerado el artículo 25, literal c). En el mismo sentido considera que las normas impugnadas desconocen lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Después de transcribir las normas de derecho internacional, el actor concluye que las disposiciones de la Constitución Política y las de derecho internacional, reconocen el derecho de las personas a acceder a funciones públicas en condiciones de igualdad y sin restricciones, de lo cual concluye que las normas acusadas son inexequibles por cuanto limitan en forma discriminatoria el derecho a acceder a cargos públicos por deudas económicas con el Estado.
En relación con el artículo 13 de la Carta Política, explica el accionante que todas las personas tienen derecho al mismo trato y protección por parte de las autoridades, es decir, no se puede discriminar al que tiene deudas con el Estado, pues también puede ingresar a cargos públicos.
Respecto del artículo 125 de la Constitución Política, considera que los textos demandados lo contradicen por cuanto los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades para ingresar a un cargo de carrera deberán estar en la ley, pero no se permite al legislador limitar este derecho cuando el ciudadano tiene deudas con el Estado, impidiéndole concursar y acceder a la función pública hasta tanto pague o llegue a un acuerdo de pago, pues si el ciudadano no tiene empleo, carece de ingresos, “entonces, cómo anticipadamente va a pagar deudas o hacer un acuerdo de pagos?”
Con los mismos argumentos, considera el accionante que las normas demandadas vulneran lo dispuesto en el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos. Señala que las normas internacionales impiden la discriminación y las limitaciones para acceder a cargos públicos por posiciones económicas, entre ellas tener deudas con el Estado, situación que se agudiza cuando el ciudadano se encuentra desempleado y el Estado evita que éste ingrese a un cargo público.
Luego de transcribir el protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, en materia de derechos económicos, sociales y culturales, protocolo de San Salvador, artículo 2º, concluye el demandante que las normas atacadas vulneran la efectividad de los derechos que allí se consagran al limitar y discriminar el ingreso a cargos públicos por deudas económicas o fallos de responsabilidad fiscal.
El demandante transcribe los artículos 4º y 5º del mismo protocolo, para explicar que los Estados partes sólo pueden establecer restricciones y limitaciones al goce de los derechos allí previstos, mediante leyes promulgadas con el efecto de preservar el bienestar social dentro de una sociedad democrática en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos.
Agrega el demandante que el Estado tiene la obligación de ubicar laboralmente a las personas, promover la prosperidad y mejorar la calidad de vida de los habitantes, en los términos del artículo 54 de la Carta Política, disposición que entra en contradicción con las normas demandadas al limitar a los trabajadores el acceso a las funciones públicas.
El actor menciona a los deudores morosos del ICETEX que aparecen reportados en la central de información de la Contaduría General de la Nación, donde, en su criterio, se vulnera el artículo 69 superior, pues no se facilitan los mecanismos financieros para que todas las personas ingresen a la educación superior ya que se imponen tasas del 24% anual y se reduce el tiempo de amortización. Concluye, que: “El Estado arbitrario NO PERMITE EL PAGO DE SUS DEUDAS al ciudadano(a), vulnerando derechos fundamentales como el no permitir el acceso a un cargo público”.
En relación con el artículo 25 de la Carta Política, concordante con el artículo 6º del Protocolo de San Salvador, de la Convención Americana de Derechos Humanos, explica que se trata de un derecho fundamental que resulta sometido a discriminación por el Estado quien limita el ingreso laboral a quienes tienen deudas estatales.
Respecto del derecho al debido proceso, recuerda que las entidades estatales tienen el poder propio de la jurisdicción coactiva permitiendo que los reportes sobre deudas pasen a la central de información de la Contaduría General de la Nación, para impedir que determinadas personas ingresen a cargos públicos, sin un debido proceso administrativo que les permita el derecho de defensa, a fin de establecer si la deuda es real y si la misma tiene soporte en normas legales, se encuentra en firme, o se ha agotado la vía gubernativa, pues, en su criterio, se puede reportar la deuda sin que haya sido admitida la demanda ante la jurisdicción administrativa.
Concluye que las restricciones y limitaciones para ingresar a un cargo público, derivadas de deudas con el Estado, son inconstitucionales por desconocer lo establecido en la Carta Política y en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Congreso de la República.
IV. INTERVENCIONES
Departamento Administrativo de la Función Pública
Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Corte el 2 de marzo del año en curso, la representante del Departamento Administrativo de la Función Pública expuso argumentos destinados a defender la exequibilidad de los textos acusados. Así, en relación con el inciso primero del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004, señala la interviniente que su texto se aviene a lo dispuesto en el artículo 1º de la Carta Política, pues esta norma prevé entre los fines del Estado el de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; señala que la Contaduría General de la Nación es la institución responsable de determinar las políticas, principios y normas de contabilidad que deben regir en el sector público colombiano, centralizando y consolidando la información contable.
Explica que el mecanismo de recopilación de dicha información es el boletín de deudores morosos del Estado, el cual es la relación que elabora cada entidad pública de las personas naturales y jurídicas que tienen acreencias con el Estado, respaldadas en un título donde consta una obligación clara, expresa que puede ser exigible, para que sea remitida a la contaduría General de la Nación, permitiendo así que dicha entidad pueda llevar de manera detallada e inequívoca el estado de las cuentas.
Agrega la interviniente que la norma atacada crea una cultura de rendición de cuentas que sirve de soporte a los procesos de control interno, político, fiscal, disciplinario y ciudadano. Con este argumento, según la representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, se defiende la exequibilidad de la norma, pues ella no obstaculiza el acceso a ocupar cargos públicos, sino que propende por la moralidad y la transparencia en el manejo de los recursos públicos.
En cuanto al inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004, explica la interviniente que sobre el mismo ya se había pronunciado la Corte mediante la sentencia C-1083 de 2005, es decir, en su criterio, operó el fenómeno de la cosa juzgada.
Respecto del artículo 60 de la ley 610 de 2000, la interviniente cita un aparte de la sentencia C-1083 de 2000, según el cual la norma demandada es conforme con lo dispuesto en la Carta Política. Con fundamento en estos argumentos, pide a la Corte desestimar los cargos formulados por el demandante.
Ministerio de la Protección Social
La representante del Ministerio de la Protección Social hizo llegar el día 3 de marzo del año en curso un escrito destinado a defender las normas acusadas. Para la apoderada del Ministerio, el artículo 60 de la ley 610 de 2000 representa un mecanismo destinado a proteger la integridad patrimonial del Estado, valiéndose de la publicidad de los nombres de los sujetos que han resultado responsables por faltas de esta naturaleza, contribuyendo a la eficacia de las funciones que competen a la Contraloría General de la República.
Respecto al artículo 2º de la ley 901 de 2004, explica la interviniente que la norma procura defender la moralidad administrativa y proteger el patrimonio del Estado a través de un boletín que contiene la identificación de las personas responsables de acreencias pendientes a favor del Estado.
Para la apoderada del Ministerio, las normas acusadas confieren al Estado prerrogativas respecto de los administrados, entre ellas el poder coercitivo frente a estos cuando se encuentren en situaciones descritas en la ley y que merecen un reproche o sanción por parte del Estado. Respecto del derecho a la igualdad, la agente del Ministerio considera que no hay violación, pues quien adeuda al Estado no puede ser tratado igual que la persona que ha cumplido con sus deberes.
Frente a la presunta violación del derecho al trabajo, explica la representante del Ministerio de la Protección Social que se trata de un valor fundante del Estado que no es absoluto y, por lo tanto, no puede ser invocado en defensa de labores ilícitas; considera que la norma crea una inhabilidad respecto de quien sea considerado responsable fiscal, circunstancia que permite al legislador limitar el ingreso de deudores morosos a la función pública.
Facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario
El representante de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino para solicitar a la Corte que declare estarse a resuelto en la sentencia C-877 de 2005, pues mediante esta providencia fueron declarados exequibles los preceptos que ahora se demandan.
Contaduría General de la Nación
El apoderado de la Contaduría General de la Nación interviene para solicitar a la Corte que se declare inhibida para tomar una decisión de fondo, por cuanto los cargos no fueron debidamente sustentados por el demandante y los mismos adolecen de falta de claridad y especificidad, por cuanto no analizan la relación que existe entre la norma atacada y la Constitución, como tampoco deducen argumentos que permitan discutir la exequibilidad de la misma.
Agrega que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada respecto de los textos impugnados, puesto que mediante la sentencia C-1083 de 2005 la Corte declaró inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004.
Contraloría General de la República
El apoderado de la Contraloría General de la República intervino para defender la exequibilidad de las normas demandadas, pues el Estado tiene la atribución de imponer restricciones a las personas que pretenden ejercer una función pública, más aún si se considera que las personas que prestan sus servicios en entes oficiales deben ser de las más altas condiciones de probidad, evitando que tengan cuentas pendientes con el Estado.
En su criterio, las normas acusadas no son desproporcionadas, por cuanto se ajustan a los principios constitucionales de solidaridad y eficiencia, dando la posibilidad a las personas de acceder a la función pública cuando cumplan las obligaciones con el Estado. En cuanto al fin constitucional, el apoderado de la Contraloría lo relaciona con la protección del interés general, representado con la escogencia de las personas más idóneas para la prestación de la función pública.
En cuanto al derecho al trabajo, considera el agente de la Contraloría que las normas demandadas no vulneran la Carta Política, pues ellas se limitan a atacar los focos de corrupción que se presentan a gran escala, por cuanto la elaboración del boletín de deudores morosos no proscribe el derecho al trabajo, sino que procura que las personas reportadas paguen sus obligaciones y con ese recaudo se puedan cumplir las funciones del Estado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General de la Corte el día 3 de abril del presente año, solicita a esta Corporación que se hagan los siguientes pronunciamientos:
1. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005 que declaró inexequible el inciso segundo y cuarto del parágrafo tercero del artículo 2º. de la ley 901 de 2004, y exequibles los incisos primero, tercero y quinto del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004, que modificó y adicionó el artículo 4º de la ley 716 de 2001.
2. Declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 60 de la ley 610 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda, frente a los cargos de violación del artículo 54 de la Constitución.
3. Declarar exequible el inciso tercero del artículo 60 de la ley 610 de 2000, por la no vulneración de los instrumentos internacionales, ni de los artículos 1, 2, 13, 40-7, 25 y 53 de la Constitución Política.
El Procurador General de la Nación empieza por explicar la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los cargos formulados contra los incisos 1º y 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, que modificó y adicionó el artículo 4º de la ley 716 de 2001. En su criterio, la sentencia C-1083 de 2005, que declaró inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, tuvo como fundamento el trato desigual otorgado a los deudores morosos del Estado, debido a que no había una justificación objetiva y razonable, es decir se configuraba una discriminación negativa para los mismos, la cual contrariaba el principio de igualdad, en concordancia con el artículo 40 superior, relativo al derecho fundamental de acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos; el Procurador General recuerda que mediante la sentencia que se comenta fueron declarados exequibles los incisos 1º, 3º y 5º del parágrafo demandado.
Por lo anterior, para la Vista Fiscal existe una decisión de mérito sobre la constitucionalidad de las disposiciones mencionadas, es decir, fue declarado exequible el inciso 1º e inexequible el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, por el cargo de violación al debido proceso y a la igualdad respectivamente, cargos que nuevamente son invocados en la presente demanda; por esta razón el Ministerio Público solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005.
La solicitud de inhibición respecto de los cargos formulados contra el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, por violación del artículo 54 de la Carta Política, está basada en lo que el Procurador General considera ineptitud sustantiva de la demanda, pues en ella no aparecen cargos concretos en relación con el artículo 54 superior, es decir, los cargos no son claros, ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional.
El problema jurídico, según el Jefe del Ministerio Público, aparece luego de separar dos materias: el boletín de responsables fiscales a que alude el artículo 60 de la ley 610 de 2000 y el boletín de deudores morosos previsto en el parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004, al cual ya se refirió la Corte Constitucional. Cada uno de estos boletines está concebido a partir de diferentes finalidades y el problema jurídico radica en establecer si la prohibición de nominar o contratar con quienes aparecen en boletines de responsables fiscales se debe a la defensa de intereses superiores que justifiquen las restricciones que puedan producirse frente a los derechos a la igualdad, acceso al ejercicio de funciones públicas y derecho a contratar con el Estado.
Para el Ministerio Público, la prohibición de nominar o contratar a quienes aparecen en boletines de responsables fiscales no vulnera los instrumentos internacionales, ni los derechos a la igualdad, al acceso a cargos públicos ni el derecho al trabajo. Explica la Vista Fiscal que el artículo 267 de la Carta Política, concordante con los artículos 119 y 272 del mismo ordenamiento, establecen como finalidad de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales, realizar la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración, en cuanto conllevan el manejo o inversión de recursos públicos.
En aplicación de las previsiones constitucionales, el servidor público y el particular deben actuar salvaguardando la integridad del patrimonio público y cultivando un proyecto específico de gestión y resultados; la gestión fiscal está referida a la administración o manejo de bienes o de dineros públicos en las diferentes etapas de recaudo, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición, bajo la vigilancia y control de las contralorías para garantizar la integridad del patrimonio público en el ámbito de la gestión estatal.
Considera el Procurador General de la Nación que la responsabilidad fiscal es de orden patrimonial y busca obtener la reparación del daño al erario a través del pago de una determinada suma de dinero por el responsable o deudor fiscal. Para hacer efectiva esta responsabilidad la Contraloría cuenta con un mecanismo eficaz representado por el boletín de responsables fiscales, documento que contiene los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les ha dictado fallo con responsabilidad fiscal y no han pagado la obligación respectiva.
Agrega el Jefe del Ministerio Público que cuando el erario se ve lesionado como resultado de su inadecuado manejo, el mayor interés del Estado es la recuperación del mismo, interés que puede concurrir con el de la entidad perjudicada, lo cual es acorde con lo dispuesto en la Carta Política, según la cual el fin del control fiscal es la preservación y protección del patrimonio del Estado.
En cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad, el Ministerio Público considera que las personas contra quienes se ha dictado fallo de responsabilidad fiscal no están en la misma situación de los deudores morosos del Estado, ni pueden compararse con las personas con aquellas personas que no tienen deudas con el Estado.
Frente a la presunta violación del derecho al trabajo, explica la Vista Fiscal que el acceso a la función pública se funda en la selección basada en el mérito y la calidad de los aspirantes, sin que hagan parte del núcleo esencial del derecho al trabajo la vocación de ocupar ciertos puestos o cargos públicos, ni estar vinculado a una entidad en particular. Agrega la Vista Fiscal que la garantía del derecho al trabajo no reviste carácter absoluto y su ejercicio puede ser restringido mediante la prohibición a los nominadores y representantes legales de las entidades públicas, para que vinculen o contraten a un deudor fiscal.
El Procurador General de la Nación concluye expresando que la norma demandada desarrolla la Constitución Política, dando vigencia al principio de protección de los recursos presupuestales de la Nación, haciendo prevalecer el interés general y el deber de velar por la intangibilidad de los recursos públicos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión preliminar. Cosa juzgada respecto de algunos de los preceptos demandados.
2.1. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-877 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, declaró exequibles los artículos 60 de la Ley 610 de 2000 y parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 901 de 2004, respecto de los cargos relacionados con la presunta violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política. En aquella oportunidad, el demandante consideró que las normas atacadas regulaban el derecho fundamental de habeas data y que, por tal razón, el legislador debió tramitar una ley estatutaria. La Corte consideró que tal vicio no se presentaba y en esa medida declaró exequibles las disposiciones acusadas. Por tanto, existe cosa juzgada relativa respecto de las expresiones que la Sala examinará en el presente caso, la que no afecta la decisión en el presente caso.
2.2. Mediante sentencia C-1083 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, la Corte declaró inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004. El fundamento jurídico para declarar la inexequibilidad del texto trascrito, según aparece en la sentencia C-1083 de 2005, fue el siguiente:
“Dicha prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en el Art. 13 superior, por desconocer el requisito de proporcionalidad en sentido estricto que han señalado la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, ya que el beneficio que se obtiene con ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de las entidades estatales y el saneamiento de su información contable y de sus finanzas, es muy inferior a la afectación del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos consagrado en el Art. 40 de la Constitución, del que son titulares los deudores relacionados en el boletín, de suerte que se genera una ostensible desproporción, de mayor significado si se tiene en cuenta que por los graves problemas económicos y sociales del país son muchos los deudores que resultan convertidos en víctimas de tal medida por circunstancias ajenas a su voluntad.
En este sentido cabe señalar numerosos ejemplos, entre ellos los casos de las personas a quienes se ha impuesto una multa de tránsito que no pueden cancelar en el plazo de seis (6) meses que prevé el aparte normativo demandado, o de las personas que han obtenido la prestación de servicios de salud para sí mismas o para sus familiares en hospitales públicos y no pueden efectuar su pago en el mismo término, las cuales, por efecto de lo dispuesto en los incisos 2º y 4º de dicho segmento, resultan privadas del ejercicio del citado derecho fundamental sin justificación válida a la luz de la Constitución”
(…)
En consecuencia, el trato desigual otorgado por los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del Art. 2º de la Ley 901 de 2004 a los deudores morosos del Estado no tiene una justificación objetiva y razonable y configura así una discriminación negativa de los mismos, contraria al principio de igualdad previsto en el Art. 13 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 40 ibídem sobre el derecho fundamental de acceso a los cargos públicos. Por ello, la Corte los declarará inexequibles[1].
Como en el presente caso se ha demandado nuevamente el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, declarado inexequible, es claro que sobre este ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, la Corte resolverá sobre este punto estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005.
En relación con el inciso 1º del parágrafo 3º del mismo artículo, también demandado en el presente caso, en la misma sentencia C-1083 de 2005 fue declarado exequible, respecto de los cargos formulados, que se trataban de la presunta violación a los derechos a la igualdad (C.Po. art. 13) y al debido proceso (C.Po. art. 29). Como en este caso, nuevamente se demanda este inciso primero, por vulnerar varios artículos de la Constitución, entre ellos el artículo 13, en relación con éste ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y por lo tanto la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005 en cuanto a éste cargo
3. Cargos de inconstitucionalidad y problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
Teniendo en cuenta lo anterior, en relación con la cosa juzgada, el estudio quedaría limitado a los siguientes textos:
1. En relación con el inciso 1º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, que se acusan por vulneración del derecho al trabajo (C.Po. art. 25), a acceder al ejercicio de funciones y de cargos públicos (C.Po. art. 40-7), acceso a la carrera administrativa (C.Po. Art. 125), vulneración del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Carta de las Naciones Unidas, y por ende vulneración del artículo 93 superior, preservar el interés general, promover la prosperidad y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y de ubicar laboralmente a las personas en edad de trabajar (C.Po. arts. 1, 2, 54 y 334), la Corte se inhibirá, dado que al ser planteados los mismos cargos para todas las disposiciones demandadas, unas sobre los cuales ya existe cosa juzgada, y no se aprecian cargos concretos en relación con el inciso primero del Parágrafo del artículo segundo de la Ley 901 de 2004, pues todos aparecen orientados hacia las normas ya juzgadas por la Corte.
En efecto, este aparte normativo impone a las entidades estatales el deber de elaborar permanentemente en forma semestral un boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias supere un plazo de seis meses y una cuantía mayor de cinco salarios mínimos legales vigentes, en el cual constará la identificación del deudor y el monto de la obligación, acompañado de la fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma. Como se observa, dicho texto no hace relación a inhabilidad o incompatibilidad ninguna para acceder a la función pública, ni tampoco con la preservación del interés general, la prosperidad o el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Tampoco se presentan cargos concretos en relación con la vulneración del debido proceso o la igualdad, pues el mismo se refiere exclusivamente al deber que tienen determinadas entidades de llevar el registro de las personas naturales o jurídicas que siendo deudoras se encuentren en mora respecto de obligaciones contraídas con el Estado.
Por lo tanto, los cargos planteados en relación con este precepto carecen de fundamento y por ende del requisito de pertinencia pues no se han planteado cargos que confronten la disposición acusada con las normas constitucionales que se consideran vulneradas, dado que las expresiones atacadas no implican per se limitación para vincularse laboralmente con el Estado ni para celebrar contratos con entidades públicas.
Por lo tanto, respecto del inciso 1º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, la Sala se inhibirá.
2. En relación con el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, la Corte se pronunciará solo en relación con los cargos relacionados con la supuesta vulneración a las siguientes normas constitucionales: derecho al trabajo (C.Po. art. 25), a acceder al ejercicio de funciones y de cargos públicos (C.Po. art. 40-7), acceso a la carrera administrativa (C.Po. Art. 125) y, derecho a la igualdad (C.Po. art. 13), pues son las únicas contra las cuales se presentan cargos de inconstitucionalidad.
4. Examen del precepto demandado.
El aparte normativo correspondiente al tercer inciso del artículo 60 de la Ley 610 de 2000, impone a los representantes legales así como a los nominadores y demás funcionarios competentes, so pena de incurrir en causal de mala conducta, abstenerse de dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato a quienes aparezcan reportados en el boletín de responsables fiscales. En el caso de no contarse con el boletín, los funcionarios públicos consultarán con la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín.
4.1. El boletín de responsables fiscales atiende a la necesidad que tiene el Estado de conformar una base de datos para relacionar en ella a las personas que al cabo de un proceso sean declaradas “fiscalmente responsables”, con el propósito de proteger el patrimonio público y, por ende, el interés general; se trata de un instrumento eficaz que permite a la Administración Pública presionar legítimamente para lograr el pago por los daños y perjuicios ocasionados al Estado, impidiendo a las entidades públicas iniciar o mantener relaciones jurídicas con quienes hayan sido declarados responsables de tal detrimento, prohibición que se mantiene hasta cuando el condenado pague o repare los daños causados. Acerca de la finalidad buscada con este boletín la Corte ha expresado:
“ (…) el Congreso de la República al expedir la Ley 610 de 2000, quiso que las contralorías en los procesos de responsabilidad fiscal contaran con una herramienta eficaz que sirviera para sancionar la conducta de servidores públicos o de particulares cuando en el manejo de fondos y bienes públicos resultare afectado el patrimonio del Estado. Con tal fin, se dispuso que el servidor público y el particular estarían obligados a reparar el daño causado al erario con ocasión de su actuación irregular[2]; y también que estarían sujetos a ser incluidos y permanecer en el boletín nacional de particulares y servidores públicos fiscalmente responsables hasta tanto no cumplieran su conducta activa de pago, dirigida a la reparación plena del patrimonio del Estado.
Para cumplir este propósito, las contralorías territoriales deben informar a la Contraloría General de la República la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo de responsabilidad fiscal, las que hubieren acreditado el pago correspondiente y las que resultaren condenadas o absueltas por parte de la jurisdicción contencioso administrativa a efectos de incluirlos o retirarlos del boletín.
En suma, por mandato expreso constitucional (numeral 5, artículo 268 C.P.) la Contraloría General de la República junto con sus dependencias departamentales y municipales, tienen la potestad de investigar y sancionar a quienes hayan resultado responsables -en el desarrollo de un juicio fiscal- del detrimento de los bienes y recursos el Estado. Este juicio se caracteriza por (i) establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo., (ii) imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso (iii) ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcance que se derive de la mencionada responsabilidad[3].
El artículo 60 de la ley 610 de 2000 dispone que la Contraloría General de la República publicará cada tres meses un boletín con los nombres de las personas naturales o jurídicas, a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él. En ese sentido, la publicación de tal informe no es más que el cumplimiento de un deber legal –derivado de un mandato constitucional- que identifica a los sujetos que han ocasionado un detrimento patrimonial al Estado. Este hecho, por sí mismo, no vulnera los derechos fundamentales de quienes han sido incluidos en dicho documento, por cuanto tal consecuencia supuso el desarrollo de un debido proceso fiscal, con todas las garantías constitucionales y legales”[4]. (Subraya la Sala).
En relación con el contenido, objeto y características del dato reportado en el boletín de responsables fiscales creado mediante el artículo 60 de la ley 610 de 2000, la Corporación ha expuesto:
“4.1.1. Su contenido. Crea un boletín de responsables fiscales a cargo de la Contraloría General de la República que contendrá los nombres de las personas -naturales o jurídicas- a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y que no hayan satisfecho la obligación contenida en él. El boletín se publica con periodicidad trimestral y es alimentado con la información suministrada por las contralorías territoriales que consiste en una relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, las que hubieren acreditado el pago correspondiente, los fallos que hayan sido anulados por la jurisdicción contenciosa y las revocatorias directas que se hayan proferido, ello con el fin de incluir o retirar sus nombres del boletín. Contempla, además, que los nominadores y demás funcionarios competentes deberán abstenerse de nombrar o posesionar a quienes allí aparezcan.
4.1.2. El objeto del boletín. La finalidad de dicho boletín es proteger la integridad patrimonial del Estado[5] y contribuir a la eficacia de las funciones que competen a la Contraloría General de la República[6] como instrumento de verificación identificando a los sujetos que han ocasionado detrimento patrimonial.
4.1.3. Características del dato. El dato que allí se incluye corresponde al resultado de un proceso fiscal en el cual, con la plenitud de las formas del debido proceso, se ha discutido la existencia o no de una responsabilidad de carácter fiscal.
De lo anterior resulta que antes de finalizar el proceso de responsabilidad fiscal los datos de la persona corresponden a su ámbito interno. Pero, luego de que el proceso termina con el correspondiente fallo de responsabilidad, esos datos trascienden del campo de lo privado al público”[7].
Además la Corte, en la sentencia C-1083 de 2005 citada consideró:
“Debe señalarse finalmente que la situación derivada del Boletín de Deudores Morosos del Estado, de que trata la expresión acusada, es distinta de la derivada del Boletín de Responsables Fiscales regulado en el Art. 60 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías[8], ya que en este último caso el boletín contiene “los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él”, lo cual significa que, por una parte, se ha adelantado un proceso administrativo en el que la persona ha tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, y, por otra parte, la declaración de responsabilidad se fundamenta en malos manejos de bienes públicos. En cambio, en el caso del Boletín de Deudores Morosos del Estado no ocurre ni lo uno ni lo otro”.
4.2. Ahora bien, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República puede establecer requisitos y condiciones que limiten el derecho a ingresar a la función pública; sin embargo, el legislador debe adelantar su actividad con observancia del derecho a la igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder a las dignidades y empleos que el Estado ofrece (C.Po. arts. 13 y 40-7), procurando que mediante los límites que él establezca se realicen los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y moralidad que orientan la actividad de la administración pública (C.Po. art. 209), implementando mecanismos que garanticen una selección objetiva de las personas que por sus méritos, virtudes profesionales, aptitudes académicas y experiencia laboral, resulten ser las más idóneas para ingresar a la función pública.
La igualdad de oportunidades para participar en el proceso de selección de las personas que ingresarán a la función pública ha sido estudiada en forma reiterada por la Corte Constitucional, explicando que el juicio de igualdad requiere la presencia de dos sujetos puestos en una misma situación fáctica o jurídica; una vez verificado este supuesto procede el análisis propiamente dicho sobre el cargo de igualdad propuesto.
4.3. El análisis del texto que se examina permite determinar que cuando el legislador distingue entre quienes aparecen en el boletín de responsables fiscales y quienes no están allí relacionados: i) el objetivo perseguido está representado por la defensa del interés general y el logro de los fines esenciales del Estado; ii) la validez de este objetivo se puede establecer mediante el cotejo del mismo con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política; y iii) la proporcionalidad del trato desigual que el legislador da entre las personas que aparecen reportadas en el boletín de responsables fiscales y quienes no se encuentran en él, pues se trata de una medida adecuada, necesaria y proporcional en sí misma.
La medida establecida por el legislador es adecuada al fin propuesto en la norma, pues se trata de defender el interés general representado por la necesidad de actuar en favor del patrimonio público; la medida es necesaria, pues al cabo de un juicio fiscal adelantado con observancia de las reglas propias del debido proceso, el Estado cuenta con un medio idóneo y eficaz para recavar el pago de las obligaciones a su favor y, finalmente, la medida es proporcional en sí misma en cuanto no sacrifica valores ni principios que, como los de prevalencia del interés general, imparcialidad, moralidad, eficiencia y eficacia de la administración pública, resultan validamente protegidos.
Por lo tanto, no puede afirmarse que la norma acusada vulnere el derecho a la igualdad.
4.4. De otro lado, dentro de la organización propia del Estado democrático y participativo de derecho, la garantía de contar con la posibilidad de acceder al ejercicio de cargos y funciones públicas representa un avance importante, si se considera que durante varios siglos las sociedades políticas privilegiaron a una determinada casta social, generalmente a la aristocracia, permitiéndole asumir cargos y permanecer en ellos, sin consideración distinta a su origen familiar o al sector social al cual perteneciera el “servidor público”. Contra esta práctica se levantaron los constituyentes franceses de 1789, quienes al redactar la Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano, dejaron escrito en el artículo VI que siendo todos los ciudadanos iguales ante la ley, igualmente son admisibles a todas las dignidades, todos los puestos o empleos, según su capacidad y sin otra distinción que aquella de sus virtudes y talentos.
En el Estado constitucional contemporáneo es común que el constituyente consagre tal garantía; así en la Carta Política de 1991 quedó consignado:
“Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
(…)
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse”.
Mediante este texto se ha elevado a rango de derecho fundamental la atribución favorable a todo ciudadano para acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, entendida como una garantía política derivada del carácter democrático y participativo del Estado. Sin embargo, el derecho así reconocido no corresponde a una facultad absoluta, pues el acceso a los cargos dentro del Estado democrático se encuentra sometido a determinadas reglas jurídicas que hacen relativo tal derecho. La necesidad de armonizar el ejercicio de los derechos consagrados en la Carta Política ha sido explicada por la Corporación al expresar lo siguiente:
“Los derechos fundamentales, no obstante su consagración constitucional y su importancia, no son absolutos y, por tanto, necesariamente deben armonizarse entre sí y con los demás bienes y valores protegidos por la Carta, pues, de lo contrario, ausente esa indispensable relativización, la convivencia social y la vida institucional no serían posibles[10]”.
El constituyente restringió el derecho a acceder a la función pública, cuando en el artículo 125 superior dejó establecidos ciertos límites para el ingreso a la función pública, los cuales deben ser señalados por el legislador dentro de su potestad de configuración para el ingreso y ascenso a los cargos de carrera.
En efecto, es claro que en el sistema jurídico colombiano el Congreso de la República es la autoridad encargada de establecer los requisitos y las condiciones para que las personas ingresen, permanezcan, asciendan o sean retiradas de la función pública; se trata del poder de configuración legislativa merced al cual, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, el legislador puede señalar requisitos, prever inhabilidades, determinar incompatibilidades y, en general, condicionar el ingreso a los cargos y dignidades que el Estado dispensa a sus ciudadanos[11].
Los principios de la democracia participativa quedan a salvo cuando es el legislador quien, en representación del pueblo, establece límites a la libertad de ingresar a la función pública. Empero, esta atribución del Congreso de la República está sometida a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el propósito de no hacer nugatorio el derecho, es decir para impedir que resulte conculcado el núcleo esencial del mismo mediante el establecimiento de requisitos y condiciones que puedan significar desconocimiento o supresión del derecho que tienen todos los ciudadanos a participar en la vida cívica y política en condiciones de igualdad.
4.5. La facultad del legislador para establecer requisitos y condiciones que limiten el ejercicio del derecho a acceder a cargos y funciones públicas, está vinculada con la realización práctica de los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual la función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[12]; además, la facultad del legislador en este campo se funda en la defensa del interés general[13] y, al mismo tiempo, mediante ella el Estado propende por el logro de los fines esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2º. de la Carta Política.
En relación con los límites fijados al legislador en esta materia la jurisprudencia ha señalado:
“(…) la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, tiene como finalidad salvaguardar el interés general (C.P. art. 209) y propender por el logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°). En ese orden de ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.).
(…) la Corte igualmente ha sostenido que en tratándose del acceso a los cargos públicos, el legislador debe propender -en esencia- por el equilibrio entre dos principios de la función pública, a saber: (i) El derecho de igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (CP arts 13 y 40) y; (ii) la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la Administración, mediante mecanismos que permitan seleccionar aquellos trabajadores que, por su mérito y capacidad profesional, resulten los más idóneos para cumplir con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo”[15].
4.6. Es indudable que el derecho al trabajo se encuentra asociado con la garantía que permite a los ciudadanos acceder al ejercicio de funciones públicas; sin embargo, como se ha expuesto, el derecho al trabajo mediante la vinculación laboral con el Estado no es absoluto, sino que se encuentra relativizado por las condiciones y requisitos que el legislador puede imponer legítimamente para proteger principios constitucionalmente validos, como los de prevalencia del interés general, moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia administrativa (C.Po arts. 1º y 209).
En el asunto sub examine los derechos al trabajo y el de acceso al ejercicio de funciones públicas entran en tensión con los principios citados; sin embargo, el legislador, en ejercicio de sus potestades constitucionales, ha considerado de manera razonable y proporcional que resulta necesario restringir el ejercicio de aquellos derechos para garantizar la vigencia de los principios mencionados en el inciso anterior.
Además, el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, no trasgrede el texto de los artículos 25 y 40-7 de la Constitución Política, toda vez que mediante esta norma el legislador estableció límites al ejercicio del derecho al trabajo y a acceder al ejercicio de funciones públicas, con el propósito de garantizar principios constitucionalmente válidos, sin que tal restricción implique supresión o afectación del núcleo esencial de los derechos mencionados por el demandante.
Por lo anterior, tampoco puede aducirse que la norma acusada deje de promover el interés general, ni la prosperidad, ni el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, porque como quedó expuesto la inclusión en el boletín de responsables fiscales ocurre una vez se ha agotado todo el procedimiento para tal declaración, en el cual el responsable a ejercido su derecho de defensa.
En suma, la Corte declarará exequible el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, en relación con los cargos formulados por el ciudadano José Cipriano León Castañeda, por no vulneración de los artículos 13, 25, 40-7, 125, 209 de la Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005, mediante la cual fue declarado inexequible el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004 y exequible, por los cargos examinados, el inciso 1º del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004.
SEGUNDO. INHIBIRSE de pronunciarse de fondo respecto del inciso 1º del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, por ineptitud de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencia C-1083 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[3] Sentencia C-832 de 2002. Ver también las Sentencias C-131 de 2003, T-192 de 2002 y C-919 de 2002.
[4] Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[6] Según el artículo 267 de la Carta Política a la Contraloría le corresponde vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Esa vigilancia incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-877 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-1083 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C- 578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
"PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.
PARAGRAFO. Los principios de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular".
[13] La prevalencia del interés general constituye uno de los valores fundantes del Estado social de derecho, pues el artículo 1º de la Carta Política establece:
"Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general" (Se subraya).
[14] Entre los fines mencionados por el constituyente en el artículo 2º superior se encuentran los de servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política, como también el de facilitar la participación de todo en la vida política y administrativa de la Nación. En esta medida el artículo 4º de la ley 489 de 1998 contribuye a desarrollar el artículo 2º de la Constitución Política, pues aquél establece:
"ARTICULO 4o. FINALIDADES DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política.
Los organismos, entidades y personas encargadas, de manera permanente o transitoria, del ejercicio de funciones administrativas deben ejercerlas consultando el interés general".
[15] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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