Sentencia C-632/14

(Bogotá D.C., 3 de septiembre de 2014)

Referencia: expediente D-10109

Actores: Albeiro Germán Mauledoux Sánchez.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º  del Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado.

El ciudadano Albeiro Germán Mauledoux Sánchez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra los  artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012. Las disposiciones acusadas se transcriben a continuación:

"Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En uso de las facultades constitucionales y legales contenidas en la Ley 923 de

2004 y

CONSIDERANDO

Que la Ley 923 de 2004 "mediante la cual se señalan las norma, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política", determinó que el Gobierno Nacional fijaría el régimen de pensión y asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.

(...)

DECRETA

Artículo 1º. Régimen de transición para el personal homologado del Nivel Ejecutivo. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional antes del 1º de enero de 2005, siendo Suboficiales o Agentes, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución después de quince (15) años de servicio por llamamiento a calificar servicios, por voluntad de la Dirección General o por disminución de la capacidad psicofísica y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de los veinte (20) años de servicio, a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3 del presente decreto, por los quince (15) primeros años de servicio, un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) hasta cumplir los diecinueve (19) años y un nueve por ciento (9%) al cumplir los veinte (20) años de servicio. Así mismo se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales partidas.

Artículo 2º. Régimen común para el personal del Nivel Ejecutivo que ingresó al escalafón por incorporación directa. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con veinte (20) años o más de Servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3 del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales partidas.

(...)

2. Pretensiones y cargos.

2.1. Pretensión: Solicita la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 1858.

2.2. Cargo único: Vulneración del artículo 150.8 de la Constitución.

La Constitución de 1991 determinó, decretó y ordenó que las funciones del Presidente de la República son las señaladas en el artículo 189. Las competencias alli fijadas fueron desconocidas por el Gobierno Nacional, pues la Ley 923 de 2004 lo facultó para reglar el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, no para que lo modificara como sucedió en los artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012. En efecto, tales disposiciones establecen una discriminación entre los miembros del nivel ejecutivo empleando, con ese propósito, las expresiones "homologados e "incorporación directa" a fin de delimitar la posibilidad que tienen de acceder a la pensión las personas que se hubieren vinculado a la Policía Nacional antes del año 2004. Adicionalmente se establece para quienes ingresen por "incorporación directa" la obligación de cumplir una carga laboral por cinco (5) años más. Esa distinción se opone a lo prescrito en la Ley 923 de 2004 que no la fija y, en consecuencia, viola la distribución de competencias que se desprende del artículo 150 de la Carta.    

3. Intervenciones

3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3.1.1. La Corte Constitucional no es competente para pronunciarse respecto de la demanda en tanto la norma acusada no encuadra en ninguna de las competencias establecidas en el artículo 241 de la Constitución o consideradas atípicas según la sentencia C-049 de 2012. La competencia para pronunciarse sobre la validez del decreto acusado se encuentra radicada en el Consejo de Estado.

3.1.2. El demandante no identifica adecuadamente el objeto demandado dado que se limita a señalar que acusa el numeral 1º de la Ley 1858 de 2012. Aunque transcribe los artículos 1º y 2º, no es posible identificar adecuadamente la norma sobre la cual debe recaer el control. En adición a ello, el demandante no plantea argumentos de contenido constitucional. Su referencia al artículo 15 de la Constitución no alcanza a fundamentar una acusación constitucional.

3.2. Ministerio de Defensa Nacional.

3.2.1. La Corte Constitucional no es competente para juzgar la constitucionalidad de las normas acusadas dado que no tienen fuerza de ley. En este caso se trata, "(...) formalmente de un decreto reglamentario expedido en desarrollo de facultades extraordinarias del artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política, que determinó que el Gobierno Nacional fijaría el régimen de pensión y asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, lo que prima facie conduce a la incompetencia de la Corte Constitucional para examinar su constitucionalidad." Tampoco es posible considerar que el examen propuesto encuadre en los supuestos de competencias atípicas reconocidas en la jurisprudencia constitucional. Cabe advertir que en la actualidad y ante el Consejo de Estado se adelanta el proceso de nulidad contra el Decreto 1858 de 2012.

3.2.2. La Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento dado que no se cumplen las condiciones requeridas para presentar una demanda de inconstitucionalidad. En efecto, (i) únicamente enuncia las normas de la Constitución posiblemente vulneradas sin presentar las razones de la violación y (ii) no ofrece claridad respecto de las pretensiones.

3.3. Ministerio de Trabajo.

La Corte Constitucional carece de jurisdicción para juzgar la validez de los decretos reglamentarios de las leyes marco. En efecto, a dicha Corporación únicamente le corresponde el examen de los decretos a que se refiere el artículo 150.10 de la Carta y aquellos expedidos con ocasión de un estado de excepción.

El conocimiento de aquellos le corresponde al Consejo de Estado. En efecto, a ese tribunal le ha sido asignada la competencia para juzgar los decretos ejecutivos, reglamentarios y compiladores que, conjuntamente, se denominan decretos administrativos. Adicionalmente la Corte Constitucional, en la sentencia C-058 de 2010, declaró que la Corte era incompetente para examinar decretos que desarrollen leyes marco o cuadro.  

3.4. Departamento Administrativo de la Función Pública.

Considerando los antecedentes de la regulación adoptada así como la naturaleza del decreto acusado, puede concluirse que el mismo se ajusta a la Carta y, en particular, constituye una expresión de la atribución asignada al Presidente de la República, en desarrollo de la naturaleza concurrente de las competencias del Congreso y el Jefe de Gobierno, para fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

3.5. Policía Nacional.

3.5.1. A efectos de definir la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse respecto de la constitucionalidad del Decreto acusado, es imprescindible tomar en consideración los pronunciamientos que sobre el particular ha hecho la Corte Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008 y C-049 de 2012. En esa dirección, se concluye, dicho Tribunal carece de competencia "no solo porque se encuentra fuera del ámbito circunscrito por la Constitución Política sino además porque tampoco podría calificarse el mismo como un acto atípico objeto de control por vía de excepción."

3.5.2. Con independencia de lo expuesto, es claro que las disposiciones adoptadas tienen como propósito definir regímenes de transición que resultan plenamente compatibles con lo establecido en la Ley 923 de 2004, adoptada por el Congreso en desarrollo de las competencias establecidas en el literal e) del numeral 19, del artículo 150 de la Carta.

3.6. Estudiantes Universidad Católica[1].

La disposición cuestionada es contraria a la Constitución dado que establece una distinción inconstitucional entre el personal homologado del nivel ejecutivo y los de incorporación directa fijando un término para pensionarse diferente: veinte (20) años para un caso y veinticinco (25) años para el otro. Las normas expedidas no se limitan a reglamentar sino que modifican la ley, lo que implica que el ejecutivo se desbordó en el ejercicio de sus facultades.  

3.7. Manuel Ignacio Rodríguez Manosalva, Richard Antonio Rodríguez Lozano, Jamir Antonio Díaz Hernández, Carlos Andrés Varela Medina y Beiva Dalid Castro Velásquez.

3.7.1. La Corte es incompetente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas dado que el juzgamiento no encuadra en ninguna de las competencias de control asignadas a ese Tribunal. De hecho, en la actualidad cursan varias demandas en contra del Decreto 1858 de 2012 ante el Consejo de Estado. Adicionalmente, el planteamiento del demandante no cumple las condiciones que se exigen de los cargos de inconstitucionalidad.      

3.7.2. Existe un tratamiento contrario al derecho a la igualdad puesto que se establece una desigualdad en relación con el régimen pensional de los oficiales y el personal del nivel ejecutivo desde el momento en que se estableció un régimen pensional para este último nivel –Decreto 1091 de 1995- que, aunque declarado nulo, fue objeto de reproducción en el artículo 2º acusado.

4. Procuraduría General de la Nación.

4.1. La demanda formulada debe ser rechazada por la Corte Constitucional como consecuencia de su incompetencia para pronunciarse y, en esa medida, es necesario que se abstenga de recopilar las reglas establecidas en materia de control constitucional de actos atípicos. En efecto, (i) la norma demandada constituye un decreto con rango administrativo respecto del cual, a la luz de lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución, este Tribunal es manifiestamente incompetente (art 6. Decreto 2067 de 1991); (ii) no es aceptable que se admita el examen de las normas demandadas con el propósito de efectuar una recopilación de las reglas vigentes en relación con la competencia de la Corte Constitucional sobre actos atípicos; (iii) el control constitucional no es oficioso y, en esa medida, solo es posible un pronunciamiento respecto de una demanda que contenga cargos debidamente formulados; (iv) en atención al carácter jurisdiccional de la función atribuida a la Corte por el artículo 116 de la Constitución, le corresponde a este Tribunal "resolver casos concretos" sin que ello implique la posibilidad de "crear reglas abstractas en forma descontextualizada."; (v) debido a que el demandado no es un acto atípico, las consideraciones que la Corte pretende formular exceden el caso concreto.

Considerando que el rechazo de la demanda es procedente cuando no se cumplen las condiciones mínimas, no es posible que el pronunciamiento de la Corte se emplee para unificar su jurisprudencia en la materia. Adicionalmente, dado que la Corte Constitucional se ha opuesto a que se atribuyan a otras autoridades judiciales  competencias diferentes a las asignadas en la Carta –tal y como ocurrió en las sentencias C-713 de 2008 y C-400 de 2013-, debe "aplicarse la misma consecuencia de imposibilidad de rechazar su propia función como juez de casos, más aún cuanto tiene expresamente consagrada la taxatividad en sus competencias."   

4.2. La Corte no puede emitir un pronunciamiento de fondo debido a la falta de especificidad de los cargos. En efecto, del planteamiento del demandante no surgen razones que hagan posible "sospechar de la inconstitucionalidad de dar tratamiento diferenciado a los homologados al nivel ejecutivo y a los que ingresaron en forma directa (...)". En efecto, el demandante no desarrolla juicio de igualdad alguno y su planteamiento se edifica "en la presunta extralimitación de una Ley Marco."

Así las cosas, al no aceptar la regla de rechazo, la Corte ha debido inadmitir la demanda a efectos de que fuera subsanada, y en caso de no proceder así, debe emitir un pronunciamiento que no vaya más allá de la inhibición.            

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

1.1. En esta oportunidad se cuestiona la constitucionalidad de algunas disposiciones del Decreto 1858 de 2012. Tal decreto, según se indica en sus considerandos, fue expedido "en uso de las facultades constitucionales y legales contenidas en la Ley 923 de 2004". Esta última ley se adoptó con fundamento en el literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, prescribiendo en su primer artículo que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en ella, fijará el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública.

1.2. La admisión de la demanda así como el pronunciamiento que en esta oportunidad hace la Corte se inscribe -a diferencia de lo que sugiere el concepto del Ministerio Público- en las atribuciones que para asegurar la integridad y supremacía de la Constitución le han sido confiadas. En efecto, en esta oportunidad se plantea -tal y como ello se advierte desde el auto admisorio de la demanda- el problema relativo a la competencia de la Corte para juzgar el Decreto 1858 de 2012. Ese tipo de asuntos -incluso los relativos a la existencia de cosa juzgada o a la manifiesta incompetencia- pueden resolverse en la sentencia correspondiente según lo previsto en la frase final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. En tales casos, esta Corporación (i) deberá identificar las reglas definitorias de su competencia de control constitucional y, a partir de ello, (ii) disponer su aplicación. A este modo de proceder se vincula, adicionalmente, el propósito de asegurar una interpretación constitucional uniforme mediante la adopción de pronunciamientos por parte de la Sala Plena de esta Corporación.  

1.3. El artículo 241 de la Constitución y el artículo 10º de sus disposiciones transitorias establecen las competencias de la Corte Constitucional. Según lo allí prescrito, le corresponde juzgar la validez constitucional (i) de los actos legislativos –num. 1-, (ii) de las leyes -nums. 2, 3, 4 y 10- y (iii) de algunos proyectos de ley -num. 8-. Igualmente le fue atribuido el juzgamiento (iv) de los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República -num. 5-, (v) de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución -num. 7-, (vi) del decreto que, en la hipótesis prevista por el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución, adopta el Plan Nacional de Inversiones Públicas -num. 5- y (vii) de los decretos expedidos por el Gobierno, en desarrollo de las facultades otorgadas por la Asamblea Nacional Constituyente en los artículos 5º y 6º de las disposiciones transitorias –art. 10 transitorio-.

1.4. Ahora bien, el control constitucional de las normas adoptadas por órganos nacionales se encuentra asignado de manera compartida a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado. En efecto, al paso que el artículo 241 señala las competencias de control judicial a cargo de este Tribunal, el artículo 237.2 prescribe que le corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional en aquellos casos en los que esa atribución no hubiese sido conferida a la Corte Constitucional.

1.5. Después de examinado el Decreto 1858 de 2012, la Corte concluye que carece de competencia para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Esta conclusión se fundamenta en cuatro razones.

En primer lugar, (i) el Decreto 1858 de 2012 señala que su expedición se hace con fundamento en la autorización que para fijar "el régimen de pensión y asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública" fue otorgada por el Congreso de la Republica en la Ley 923 de 2004, esta última promulgada al amparo del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta[2]. Tratándose entonces de un decreto expedido en desarrollo de lo allí dispuesto, no encuadra en ninguna de las competencias expresamente asignadas a la Corte por los artículos 241 y 10º transitorio. En segundo lugar, (ii) no se trata de disposiciones con un contenido materialmente legislativo ni ostentan una posición en el sistema de fuentes equivalente al de las disposiciones sometidas al control de este Tribunal. De hecho, se trata de un decreto que debe sujetarse a los objetivos y criterios definidos en la ley marco correspondiente y, en consecuencia, se encuentra subordinado a ella. Es por lo anterior que la Corte ha recordado en otras oportunidades "que tales decretos no tienen fuerza de ley sino que constituyen actos administrativos derivados de una suerte de potestad reglamentaria ampliada."[3] En tercer lugar, (iii) el juzgamiento de las normas demandadas no está comprendido por ninguna de las competencias atípicas reconocidas en la jurisprudencia constitucional[4] y, de hecho, la sentencia C-400 de 2013 destacó que dicho juzgamiento se radicaba en el Consejo de Estado. Por lo anterior, en cuarto lugar, (iv) se cumplen las condiciones para reconocer que el examen judicial de los artículos demandados le corresponde al Consejo de Estado, en desarrollo de la competencia residual que le fue asignada por el artículo 237.2 de la Constitución.    

IV. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA, por falta de competencia para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012 "Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional".

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

[1] El documento no se encuentra suscrito por ninguna persona. Se mencionan cuatro nombres, indicando su condición de estudiantes de la Universidad Católica.

[2] Se indica en el epígrafe de la Ley: "Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política."

[3] Sentencia C-058 de 2010.

[4] Entre otras, la sentencia C-049 de 2012

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