Derechos de autor reservados - Prohibida su reproducción
|
Sentencia C-581/96
NORMA DEROGADA EN MATERIA TRIBUTARIA-Efectos
En los procesos relacionados con la materialización tributaria ha de tenerse en cuenta que si bien una norma que ha perdido su vigencia deja de ser aplicable en las relaciones futuras entre la administración y los ciudadanos, esa misma norma puede, sin embargo, servir de base para ejercer el cobro coactivo de los tributos que se causaron cuando aún regía, y que no fueron pagados oportunamente. A pesar de que la norma bajo examen se encuentra ya derogada, ella tiene la virtualidad de continuar produciendo efectos jurídicos en relación con situaciones pasadas.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Impuestos sobre inmuebles
Los impuestos establecidos por el Congreso de la República en favor de las corporaciones autónomas regionales, sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicción de esas corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas.
Referencia: Expediente D-1233
Actor: Cesar Rolando Marcucci Vera
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 28 de 1988
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y seis (1996). Aprobado por Acta Nº 52
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988, "Por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta, Corpamag, y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
Artículo 12: Establécese con destino a la Corporación un impuesto especial anual sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de su jurisdicción, equivalente al dos por mil (2 x 1.000) sobre el monto de los avalúos catastrales.
Parágrafo: Los Tesoreros Municipales cobrarán y recaudarán el impuesto a que se refiere este artículo simultáneamente con el impuesto predial en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por los municipios de su jurisdicción para el pago del predial. La mora en el pago de este impuesto especial causará el mismo interés que causa la mora en el pago del impuesto predial. El impuesto recaudado será mantenido en cuenta separada y entregado a la Corporación mensualmente por los Tesoreros Municipales en la fecha que ella señale.
La Corporación asesorará a los municipios en la actualización del catastro en el diseño de tarifas y en el diseño del recaudo del impuesto predial.
Los Tesoreros Municipales cobrarán en caso de mora el impuesto especial y los intereses moratorios mediante jurisdicción coactiva. Los Tesoreros Municipales se abstendrán de expedir el certificado de paz y salvo del impuesto predial a los contribuyentes que se hallen en mora del pago del impuesto especial, destinado a la Corporación".
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la República expidió la Ley 28 de 1988 publicada en el Diario Oficial No. 38.258, del 16 de marzo de 1988.
2. El ciudadano César Rolando Marcucci Vera, demandó la inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988, por considerarlo violatorio de los artículos 6, 317 y 380 de la Constitución Política.
3. Mediante escrito fechado el día 28 de junio de 1996, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución.
Cargos e intervenciones
Para una mayor claridad expositiva se señalarán primero los cargos formulados contra la norma acusada. En segundo término, se sintetizarán los argumentos de los intervinientes y del Ministerio Público concernientes a dichos cargos.
Estima el demandante que la norma demandada fue derogada el 4 de julio de 1991, con la promulgación de la nueva Carta Política. En consecuencia, considera que la Administración Distrital y la Dirección de "CORPOMAG" debían haber suspendido inmediatamente el cobro del gravamen contenido en la disposición demandada. Al no hacerlo, las entidades demandadas cometieron "un acto de poder con abuso de autoridad y extralimitación de funciones", el cual debería ser reparado mediante la devolución del dinero irregularmente recaudado.
En concepto del demandante, el artículo 317 de la Constitución Política estableció una competencia privativa en cabeza de los municipios para efectos de crear gravámenes sobre la propiedad inmueble y, por lo tanto, suprimió tal potestad en cabeza del Congreso. En consecuencia, expresa, la aplicación de la norma demandada no sólo quebranta el artículo 317 de la Carta, sino que desconoce también el artículo 380 de la C.P., que derogó la Constitución de 1886 y todas sus reformas.
Sostiene que su afirmación acerca de que la disposición acusada se encuentra derogada se corrobora con la expedición por parte del Congreso de la Ley 99 de 1993, la cual creó el Ministerio del Medio Ambiente y sustituyó con su artículo 44, el artículo 12 de la Ley 28 de 1988. La expedición de la Ley 99 de 1993 supone, en su concepto, el reconocimiento de la pérdida de vigencia de la Ley 28 de 1988.
El actor solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988, al igual que la devolución de los dineros que, por concepto del Impuesto Especial previsto en la norma demandada, fueron cancelados entre el año de 1991 y diciembre de 1994, no obstante carecer de obligatoriedad legal.
El apoderado de CORPAMAG, José Luis Morales Reyes, intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada, mediante escrito presentado el día 26 de marzo de 1996. Tras reseñar el origen de la norma demandada, el interviniente pone de presente que si bien el artículo 317 de la Carta establece como competencia privativa de los municipios la de gravar la propiedad inmueble en el área de su jurisdicción, dicho artículo no puede ser interpretado de una manera absoluta. A su juicio, la posibilidad de que las corporaciones autónomas regionales se beneficien del cobro de contribuciones sobre la propiedad inmueble, luego de dictada la Constitución de 1991, fue avalada por el Consejo de Estado en concepto rendido el 19 de febrero de 1993, por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa corporación. En efecto, afirma, con ocasión de una consulta elevada por la CAR en torno de la constitucionalidad de los artículos 24 de la Ley 3ª de 1961 y 4° de la Ley 62 de 1983, normas que, señala, son equivalentes a la demandada, la Sala sostuvo que el artículo 317 de la Carta exceptuó de la restricción sobre competencia impositiva en materia predial a los porcentajes que la ley puede establecer sobre los impuestos municipales a la propiedad inmueble, en cuantía "que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes".
Adicionalmente, agrega el interviniente, la solución contraria, es decir la declaración de inexequibilidad de la norma, generaría consecuencias nefastas para las corporaciones autónomas regionales.
Juan Fernando Romero Tobón, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino mediante escrito presentado el día 27 de marzo de 1996. En su concepto, la norma acusada - el artículo 12 de la Ley 28 de 1988 - fue objeto de derogación tácita con la entrada en vigor de la Ley 99 de 1993. En efecto, precisa, al regular la citada ley, de manera integral, lo concerniente a las corporaciones autónomas regionales, la Ley 28 perdió su vigencia. Tal situación, acota, ocurrió aun antes de que la Corte admitiera la demanda de inconstitucionalidad. Por esta razón, cualquier pronunciamiento de la Corte carecería de objeto material. Asevera que en el presente caso ni siquiera se da el fenómeno denominado perpetuatio juridictionis, toda vez que ello sólo ocurre cuando la norma, pese a hallarse derogada al momento del pronunciamiento judicial, se encontraba vigente en el momento de la admisión de la demanda. De otra parte, precisa que el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 les fijó a los municipios y distritos que adeudaran a las corporaciones autónomas regionales participaciones destinadas a la protección ambiental con cargo al impuesto predial, un término de seis meses, a partir de la entrada en vigencia de la ley, para pagar y liquidar dichas participaciones. Este plazo venció el 22 de julio de 1994, fecha en la que también cesaron los efectos de la Ley 28 de 1988. En consecuencia, los efectos de la legislación anterior se encuentran agotados, por lo que la Corte debe declararse inhibida.
Añade el interviniente que, pese a no producir efectos la norma acusada, un análisis sobre la misma llevaría a la declaración de constitucionalidad. En opinión del apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Corte Constitucional ha aceptado la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, expuesta por el anterior interviniente. La Corte Constitucional, sostiene, en fallo sobre la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley 3ª de 1961, estableció que "De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos a favor de las entidades mencionadas pero no de un impuesto nuevo...". La sobretasa , entendió la Corte, es un valor adicional que se agrega a un impuesto preexistente. En su concepto, el criterio fijado por la alta corporación en esa sentencia fue reiterado con ocasión de la declaración de constitucionalidad de la Ley 178 de 1995. Por último, señala que, igualmente, cuando la Corte se pronunció en torno al porcentaje ambiental de los gravámenes de la propiedad inmueble y la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, reiteró la bondad de la medida y expuso la necesidad de interpretar armónicamente el artículo 317 con el artículo 294 de la Carta.
Por las razones expuestas, considera el interviniente que el cargo no está llamado a prosperar. En primer lugar, sintetiza el apoderado del Ministerio, por la derogación orgánica producida por la Ley 99 de 1993. En segundo término, porque existe cosa juzgada constitucional en torno a los porcentajes ambientales de los gravámenes a la propiedad inmueble con destino a las corporaciones autónomas regionales. Por último, concluye, no prospera el cargo, pues la norma se ajusta a la decisión del constituyente en materia de destinación de recursos a las entidades encargadas de asuntos ambientales y no afecta la autonomía ni la rentas de las entidades territoriales.
Por su parte, la apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, Angela Melo Castilla, intervino mediante escrito fechado el día 27 de marzo de 1996. Afirma la interviniente que la norma demandada fue derogada tácitamente por parte de la Ley 99 de 1993. Asimismo, expresa que en el presente caso se ha producido una inconstitucionalidad sobreviniente con la entrada en vigencia de la nueva Constitución. No obstante, considera que tal fenómeno debe ser objeto de examen por parte de la Corte.
El Procurador General de la Nación encargado, José León Jaramillo Jaramillo, rindió, mediante escrito fechado el día 28 de junio de 1996, el concepto de rigor. A su juicio, si bien la Carta establece en cabeza de los municipios la fijación de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, el legislador está facultado para establecer porcentajes sobre dichos gravámenes, destinados a la protección del medio ambiente. La carta de 1991, sostiene, puede calificarse de ambientalista, por lo que disposiciones como la consagrada en la norma acusada se hallan en consonancia con este espíritu de protección al medio ambiente.
Estima que éste es el entendimiento que debe dársele a la norma y que tal interpretación ha sido ya establecida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de febrero 19 de 1993. Afirma el Procurador (E), que dicha Sala manifestó que la Constitución se propuso mantener vigente, pese a radicar la competencia sobre impuestos prediales en cabeza de los municipios, un impuesto nacional con destino a las corporaciones autónomas, en razón de su labor ambientalista. Por lo anterior, estima que la norma demandada no estuvo nunca en contradicción con la nueva Carta, por lo que es impensable una inconstitucionalidad sobreviniente. Agrega, además, que la norma demandada fue derogada por la Ley 99 de 1993 y refuerza tal afirmación haciendo alusión a la sentencia C-103 de 1994 de la Corte Constitucional, que declaró la constitucionalidad de una norma de idéntico contenido a la acusada.
El representante del Ministerio Público concluye manifestando que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre el tema, por carencia actual de objeto, toda vez que la norma se halla derogada y no está produciendo efectos.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.
Problema planteado
2. Se trata de dilucidar si el impuesto especial consagrado a favor de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta, CORPAMAG, establecido por el artículo 12 de la Ley 28 de 1988, atenta contra lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política, el cual determina en su inciso primero que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. En caso de llegarse a esa conclusión, habría de precisarse, según el actor, si la norma era inaplicable a partir del mismo instante en que entró a regir la Constitución de 1991, y si debería reintegrarse a los contribuyentes las sumas pagadas por concepto de ese impuesto entre el año de 1991 y diciembre de 1994.
3. Mediante la Ley 28 de 1988 se creó la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta, CORPAMAG, en el marco de un proceso de creación de corporaciones similares en diversas regiones del país. De acuerdo con el artículo 2° de la ley, la Corporación tendría por fin "promover el desarrollo económico y social de la región comprendida bajo su jurisdicción, mediante la plena utilización de todos los recursos humanos y naturales a fin de encauzar y obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la población; y así mismo investigar, conservar, proteger y desarrollar integralmente el patrimonio étnico, ecológico, cultural y arqueológico de la Sierra Nevada de Santa Marta".
4. El artículo 11 de la citada ley estableció las fuentes principales de ingresos y rentas de CORPAMAG. A continuación, el artículo 12 dispuso a favor de la Corporación la creación de un "impuesto anual sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de su jurisdicción, equivalente al dos por mil (2x1.000) sobre el monto de los avalúos catastrales".
5. La creación de CORPAMAG se inserta dentro de un proceso de conformación de diversas corporaciones autónomas regionales, con similares funciones, tales como la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO), la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR), la Corporación Autónoma Regional de Tolima (CORPOTOLIMA), la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR), la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge (CVS), etc.
6. Por medio de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993 se creó el Ministerio del Medio Ambiente y se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, además de organizarse el sistema nacional ambiental - SINA - y de dictarse otras disposiciones.
La mencionada Ley 99 dedica su título VI al tema de las corporaciones autónomas regionales. En esa sección se determina la naturaleza jurídica de estas organizaciones, sus órganos de dirección y administración, el objeto y las funciones de las corporaciones, para finalmente referirse ya de manera específica a cada una de las corporaciones existentes - entre ellas CORPAMAG -, y a otras que se crean por obra de esa misma ley.
Por su parte, el capítulo VII se ocupa de las rentas de las corporaciones autónomas regionales. Dentro de ellas, interesa a esta sentencia la señalada en el artículo 44, sobre el "porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble", que reza así:
"Establécese en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde municipal.
"Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
"Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando estas no excedan del 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
"Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.
"Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las corporaciones autónomas regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1° del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.
"Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
"PARAGRAFO 1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a la protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1991 y la vigencia de la presente ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991;
"PARAGRAFO 2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana, fuere superior a 1'000.000 de habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión".
7. Como se deduce del texto citado, el porcentaje ambiental sobre los gravámenes a la propiedad inmueble ha sustituido "el impuesto especial anual sobre las propiedades inmuebles" situadas dentro de la jurisdicción de CORPAMAG, que había sido creado por el artículo 12 de la mencionada Ley 28 de 1988. Obsérvese que el objeto de los dos gravámenes es el mismo y que en el inciso tercero se hace especial mención a que las sobretasas ya existentes podrán conservarse, siempre y cuando no excedan el límite máximo fijado del 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
8. Así las cosas, se concluye que el artículo demandado no se encuentra vigente. Ahora bien, este hecho podría conducir a la Corte a declararse inhibida para entrar a decidir sobre el fondo de la demanda, en concordancia con la jurisprudencia de esta Corporación.
En efecto, ya en varias ocasiones la Corte ha precisado que cuando la norma atacada no se encuentra vigente es procedente dictar un fallo inhibitorio, por sustracción de materia. Así, en la sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se dice:
"Cabe preguntar: ¿qué sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar derogada (...) qué efectos tendría tal pronunciamiento?.
"El fallo de inexequibilidad, como se recordará, tiene por efecto propio excluir la disposición impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no hay objeto sobre el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues la norma derogada o subrogada no está en condiciones de quebrantar la Constitución y mal haría la Corte en retirar de la normatividad jurídica lo que ya no existe, especialmente bajo las condiciones últimamente anotadas en el párrafo precedente".
9. Con todo, el caso bajo examen tiene la peculiaridad de estar referido a la materia tributaria. En los procesos relacionados con este campo ha de tenerse en cuenta que si bien una norma que ha perdido su vigencia deja de ser aplicable en las relaciones futuras entre la administración y los ciudadanos, esa misma norma puede, sin embargo, servir de base para ejercer el cobro coactivo de los tributos que se causaron cuando aún regía, y que no fueron pagados oportunamente. De esta manera, a pesar de que la norma bajo examen se encuentra ya derogada, ella tiene la virtualidad de continuar produciendo efectos jurídicos en relación con situaciones pasadas.
Sobre este punto también ha expresado esta Corporación, en sentencia C-332 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero:
"La Corte Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada y excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto".
Las razones anotadas hacen imperioso que este proceso no culmine con un fallo inhibitorio, sino que se emita un pronunciamiento acerca de la exequibilidad o inexequibilidad de la norma demandada, tal como se procede a continuación.
10. El gravamen sobre las propiedades inmuebles que se utilizó para la financiación de CORPAMAG también fue aplicado a favor de otras corporaciones autónomas regionales. Precisamente a raíz de un tributo similar creado a favor de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, la Corte se pronunció sobre este tipo de gravámenes, en la sentencia C-013/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
La norma demandada a la que se hace referencia era la del artículo 24 de la Ley 3ª de 1961, la cual rezaba así:
"A partir del 1º de enero siguiente a la sanción de la presente Ley, establécese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de que trata el artículo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el monto de los avalúos catastrales".
Este artículo fue modificado posteriormente por el artículo 4º de la Ley 62 de 1983, el cual incrementó el impuesto al dos y medio por mil sobre el monto de los avalúos catastrales.
Como se puede percibir al cotejar el artículo 24 de la Ley 3ª de 1961 con la norma que es objeto de esta demanda, tanto el bien gravado como el fin del impuesto, e incluso, inicialmente, el porcentaje para la determinación del gravamen eran iguales. Así las cosas, y atendiendo a que la demanda contra el artículo 24 de la Ley 3ª de 1961 fue presentada también luego de que entró a regir la Constitución de 1991, con base, fundamentalmente, en la afirmación de que lesionaba el artículo 317 de la Constitución, interesa citar algunos aspectos de la sentencia C-013/94, la que se ocupa primero del artículo 317 de la Constitución de 1991 para pasar luego a analizar el artículo demandado.
El artículo 317 constitucional establece:
"Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
"La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción".
Pues bien, con respecto a los alcances del inciso segundo del artículo 317 de la Constitución dice la sentencia:
"Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas.
"Resulta importante señalar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresión constitucional "destinará un porcentaje de estos tributos", que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto - que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes - se destina a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita la descoordinación fiscal, al someterla al principio de planeación municipal, consagrado en la Carta Política".
Y con respecto al artículo 24 de la Ley 3ª de 1961, la cual creó la Corporación Autónoma Regional (CAR), se precisó:
"Esta norma no se refiere al impuesto predial, sino a la sobretasa con destino a la CAR, es decir, a un valor adicional que se agrega a la tarifa de un impuesto preexistente. Lo anterior se deduce de la misma ley acusada en sus artículos 25, 26 y 27; además, al señalar en su artículo 28 que los tesoreros municipales están autorizados para cobrar tal impuesto al mismo tiempo que el predial, lo que indica que no hay duda de que se trata de dos conceptos tributarios diferentes. Cuando el inciso 2o. del artículo 317 superior se refiere a que el porcentaje que determine la ley no podrá exceder el promedio de las 'sobretasas existentes', está haciendo alusión a los ingresos a favor de las corporaciones autónomas regionales, a los cuales denomina sobretasa.
"Al respecto, son oportunas las consideraciones que sobre el particular hace el señor Procurador General de la Nación en su concepto fiscal:
'(...) No es del caso introducirnos en el interminable debate de si se trata de una sobretasa o de un impuesto, mucho menos cuando la Constitución de 1991 no fue armónica en el trato de las categorías tributarias. Aunque lo cierto es que el artículo 317 sí parece haber utilizado el término sobretasa para referirse a lo que antes se denominaba impuesto. Aun así, en nada nos varía la sustentación de constitucionalidad planteada, puesto que la nominación de tributo, como se ha dicho en otras condiciones, no define la naturaleza del mismo y para este caso particular lo importante es determinar que la calificación, sea cual fuere, se está refiriendo a los ingresos a favor de las corporaciones autónomas regionales'.
"Lo que es realmente importante es que la Constitución, sea cual fuere la denominación del tributo, legitimó el recaudo existente a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, con lo cual por el Estatuto Superior hay expresa autorización para que se cobre el tributo en cuestión" (las subrayas no son del texto original).
11. Como se puede observar, en la referida sentencia la Corte estableció que era constitucional el tributo que existía a favor de la CAR, afirmando que cuando en la Constitución, en el inciso 2° del artículo 317, se mencionan "las sobretasas existentes" se hace referencia a los tributos o impuestos creados desde tiempo atrás a favor de las corporaciones autónomas regionales.
12. De la sentencia citada se concluye que los impuestos establecidos por el Congreso de la República en favor de las corporaciones autónomas regionales, sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicción de esas corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso 2° del artículo 317 de la C.P.
Esta conclusión habrá de aplicarse al caso bajo examen, puesto que la norma aquí demandada constituye también un impuesto creado por el Congreso a favor de una corporación autónoma regional, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta, CORPAMAG, y tiene como objeto gravado a los bienes inmuebles situados dentro del ámbito de la jurisdicción de esta corporación. Por consiguiente, esta Corporación declarará que el inciso del artículo demandado es exequible.
Mecanismo de recaudo
13. El parágrafo del artículo 12 de la Ley 28 de 1988 establece que el recaudo del tributo consagrado en el inciso del mismo artículo se realizará por intermedio de las Tesorerías Municipales y, para el efecto, dispone determinadas reglas sobre el procedimiento de recaudo. Este precepto no viola norma alguna de la Constitución Política. Cabe señalar que esta Corporación se ha pronunciado sobre mecanismos de recaudo semejantes al examinado (Corte Constitucional, sentencias C-467 de 1993 M.P. Carlos Gavíria Díaz y C-545 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía). En la última citada se señaló :
"Esta disposición no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal función a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organización municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario público del municipio, y obviamente allí se incluyen las sumas correspondientes a los impuestos".
En consecuencia, se declarará la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 28 de 1988.
Segundo: Como consecuencia de la declaratoria de exequibilidad, denegar la solicitud de que se ordene la devolución de los dineros que, por concepto del tributo creado mediante el referido artículo 12 de la Ley 28 de 1988, fueron cancelados entre el momento de entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y diciembre de 1994.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.