Expediente D-8369

Sentencia C-573/11

(Bogotá D.C., Julio 21)

CONTRAGARANTIA A CARGO DE FOGAFIN PARA RESPALDAR CAUCION DEL GUARDADOR QUE CAREZCA DE CAPACIDAD ECONOMICA-No desconoce el principio de unidad de materia/CONTRAGARANTIA A CARGO DE FOGAFIN PARA RESPALDAR CAUCION DEL GUARDADOR QUE CAREZCA DE CAPACIDAD ECONOMICA-Cosa juzgada parcial

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS LEYES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS LEYES-Alcance constitucional

El artículo 158 de la Carta expresa que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. A su vez, el artículo 169 ibídem, dice que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. La Corte ha expresado que las exigencias constitucionales antes anotadas buscan que el Legislador imprima un mínimo de coherencia interna al cuerpo de las leyes, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan. Refiriéndose al alcance constitucional del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido. La jurisprudencia ha insistido con particular énfasis en que la interpretación del principio de unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.” En suma, la jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene. Lo que no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable.

Referencia: Expediente D-8369.

Actor: Diego Ignacio Jiménez Rojas y Laura Adriana Reyes Espinosa.

Demanda de inconstitucionalidad contra: Aparte del inciso tercero del Artículo 82 de la Ley 1306 de 2009.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

Los ciudadanos Diego Ignacio Jiménez Rojas y Laura Adriana Reyes Espinosa, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Nacional, demandan la inconstitucionalidad de un aparte del inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, “por el cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados”.

1. Normas demandadas.

El texto del artículo acusado se transcribe a continuación, destacando en negrilla el aparte demandado:

LEY 1306 DE 2009

(junio 5)[1]

Por la cual se dictan normas para la Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la Representación Legal de Incapaces Emancipados.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 82. GARANTÍAS. Quien deba ejercer el cargo de guardador deberá otorgar una caución para responder ante el pupilo por sus actuaciones.

Dicha garantía consistirá en una póliza de seguros o bancaria hasta por la cuantía que determine el Juez. En defecto de esta póliza se podrá aceptar hipoteca o prenda sin tenencia del acreedor sobre bienes cuyo valor sea igual o superior al monto fijado por el Juez.

Cuando un guardador no tenga capacidad económica para otorgar las contragarantías exigidas por la entidad fiadora, ni inmuebles para hipotecar el Juez, con conocimiento de causa, podrá relevarlo del cargo, pero si considera conveniente para el pupilo que el guardador asuma, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras avalará al obligado, directamente o ante la entidad fiadora. (aparte demandado subrayado)

2. Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad.

Los demandantes solicitan la declaración de inexequibilidad del aparte demandado del inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, por la violación de los artículos 150.19.d, 158 y 169 constitucionales, con base en lo siguiente cargo:

2.1. Violación del artículo 150, numeral 19, literal d (Ley marco)[2].

El aparte demandado vulnera el régimen de distribución de competencias normativas que establece la Constitución en materia financiera. La competencia del Congreso para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, se limita a la expedición de normas generales que establecen objetivos y criterios  a los cuales debe sujetarse el Gobierno cuando intervenga en dichas actividades. Es al Gobierno, no al Congreso, a quien constitucionalmente corresponde la regulación directa de tales actividades económicas.

La Ley 35 de 1993, que asigna funciones al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras es una ley general, o marco, de las establecidas en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, y por lo tanto, su modificación o adición sólo se puede hacer por una ley del mismo tipo. Luego de transcribir jurisprudencia sobre la figura de las leyes marco en relación con la regulación financiera, concluyen los demandantes que “resulta evidente que el Congreso de la República por medio de la norma demandada, invadió la órbita de competencia del Ejecutivo, ya que el legislador no se limitó a establecer unos lineamientos o directrices generales sobre la responsabilidad que tienen los guardas con sus pupilos, y las garantías que deben constituirse a favor de estos últimos….”.

2.2. Violación de los artículos 158[3] y 169[4] de la Constitución Política (Regla de unidad de materia).

No hay “relación  alguna” entre las normas de la Ley y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. De los antecedentes legislativos se deduce que durante el trámite de aprobación de la Ley nunca se analizó la razón para que fuera FOGAFÍN “quien tuviera la obligación de ser el “garante de última instancia” a favor de los pupilos, aunque el objeto y las funciones de esa entidad no tiene ninguna relación con la protección de los incapaces”. El patrimonio del Fondo “no tiene ninguna relación con la protección de los incapaces (…) recursos que tienen una destinación y unos propósitos de protección a los ahorradores del sistema financiero, no de los incapaces, a través de una Ley cuyo título, contenido y alcance no tiene relación alguna con esta materias…”. De ahí que “la relación entre el eje temático de la ley y la obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras es apenas tangencial o eventual; no existe conexión temática entre la materia principal de la ley y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras”.

En síntesis, “…no existe una relación necesaria, ni siquiera una relación de conveniencia, que justifique que se hubiera legislado sobre el empleo de los recursos del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en una ley cuyo contenido temático es la protección de personas con discapacidad mental, con una notoria desconexidad entre el título de la ley y la obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en tanto que la ley 1306 obliga a exponer, y eventualmente a emplear, los recursos del Fondo de Garantías para la protección de los pupilos, normas que producen un efecto en el ámbito de la protección de los recursos del público en el sistema financiero, que viola el artículo 169 Superior”.  

Para los demandantes, después de recapitular la destinación específica que tienen los recursos de FOGAFIN, es claro que “Esta forma de administrar el patrimonio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras hace parte del núcleo fundamental de la regulación financiera y de la protección de la confianza de los depositantes en las entidades financieras, por lo cual la intervención del congreso en esta materia debe corresponder a una ley que se refiera a estos asuntos, y no en una ley para la protección de personas con discapacidad mental, por lo cual se vulneran los artículos 158 y 169 de la Constitución Política”.

3. Intervenciones ciudadanas

3.1. Intervenciones en relación con el primer cargo sobre violación de las competencias del congreso en materia financiera

3.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]

Coadyuva la demanda de inconstitucionalidad, por violación del numeral 19, del literal d) del artículo 150 CP, en materia de ley marco, al considerar que la actividad del legislador en dicha materia es limitada, no en relación con la materia objeto de la ley, -regulación del sistema financiero, bursátil y asegurador- sino con referencia al momento en que obra cada uno respecto de los temas en cuestión. Corresponderá al Congreso la fijación de políticas, orientación y criterios en términos generales y abstractos y al gobierno la determinación en normas específicas fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma.

Con base en el sistema de competencias en materia de ley marco, la Corte Constitucional ha establecido este reparto de funciones compartidas como parámetro de constitucionalidad de las normas del sistema financiero, asegurador y bursátil, lo que le impide al legislador intervenir la esfera del ejecutivo y viceversa, aspecto que se evidencia en el inciso 3º del artículo 82 de la ley 1360/09, al asignar el Congreso de la Republica funciones al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, invadiendo la órbita del ejecutivo.  

3.1.2. Intervención de FOGAFIN[6]

La ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional, en la cual el primero consagra los preceptos generales y el presidente expide los decretos destinados a reglamentar los asuntos a los que se refiere la ley.

Conforme al artículo 150, numeral 19, literal d), de la C.P., corresponde al Congreso de la Republica dictar las normas generales y señalar en ella los objetivos  y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, para regular entre otras, las actividades financieras, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo y aprovechamiento de los recursos captados del público, función ejercida mediante la expedición de leyes marco o cuadro.

Analizada la Ley 1306/09, no se constituyó como una Ley Marco regulatoria de la actividad financiera a la que está vinculada el FOGAFIN, por lo la misma vulnera el numeral 19, del artículo 150 constitucional, entrando el Legislativo en la competencia del Ejecutivo.

3.1.3. Intervención de la Universidad del Rosario[7]

La Constitución Política dispone que el Legislador debe dictar las normas generales que señalan el marco o cuadro dentro del cual el ejecutivo regula la actividad, en una forma especial de colegislación, lo cual tiene plena vigencia frente a la regulación o intervención del mercado financiero (art. 150, núm. 19). El aparte demandado de la ley 1306/09, no regula la captación, manejo e inversión de recursos provenientes del público, ni pretende incidir en manera alguna en las actividades de las instituciones financieras, ni dispone aspectos relacionados con el mercado público de valores ni dicta disposiciones sobre los componentes del negocio financiero, bursátil y asegurador, sino que busca respaldar la gestión del guardador cuando este no tenga los recursos suficientes  y no haya quien los respalde. Tampoco tiene la connotación de las normas de intervención estatal en la economía que requieren de un manejo técnico administrativo especializado o puedan generar un fenómeno económico que requiera una regulación dúctil y flexible por parte del ejecutivo. La ley 1306/09 acusada en el presente proceso, no regula el mercado financiero ya que busca imponer una cooperación social a un ente público estatal que estima apropiado para desempeñarla y que el legislador considera apto para cumplirla, razón por la cual no está sujeta a dicha limitación.

3.1.4. Intervención de la Universidad Sergio Arboleda[8]

Las actividades del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras están dentro del marco de competencia regulatoria del literal d) del numeral 19 del artículo 150 Constitucional, cuyo objeto se encuentra definido por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que “consistirá en la protección de la confianza de los depositantes y acreedores de las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza  de los accionistas administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras y procurando minimizar la exposición del patrimonio propio del Fondo o de las reservas que este administra, a las perdidas.” El fin último del FOGAFIN es proporcionar confianza al público y acreedores en el sistema financiero y la obligación de garantizar los guardadores que carezcan de capacidad crediticia o de bienes para otorgar una garantía, no corresponde a su misión ni objetivos.

Considera que la norma acusada debe ser declarada inconstitucional puesto que el objeto del FOGAFIN es diverso a la protección de los derechos con discapacidad mental.

3.2. Intervenciones en relación con el segundo cargo sobre vulneración de la Unidad de materia

3.2.1. Intervención de FOGAFIN[9]

Infringe los artículos 158 y 169 CP., que establecen que las disposiciones que integran un proyecto de ley deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, así como unidad con su contenido, por cuanto aunque la ley 1306/09 se protege a las personas con discapacidad mental y se establece el régimen de su representación, debió por unidad de materia vincularse en la norma a una entidad relacionada con el tema protegido, especializada en el mismo, por lo que existe disparidad en el tema entre la vinculación del Fondo y la norma en general.  

3.2.2. Intervención de la Universidad Sergio Arboleda[10]

Después de citar el artículo 41 de la Ley 1328 de 2009, que es la norma más reciente que define el objeto de FOGAFIN, se concluye que el Fondo de Garantía de Instituciones Financieras “tiene un objeto y finalidades distintas de la protección de los derechos de las personas con discapacidad mental”. Examinando el título y el objeto de la Ley 1306 de 2009 se aprecia que “…no existe una relación necesaria, ni siquiera una relación de conveniencia, que justifique que se hubiera legislado sobre el empleo de los recursos del Fondo de Garantía de Instituciones Financieras en una ley cuyo eje temático es la protección de personas con discapacidad mental, con una clara desvinculación entre el título de la Ley y la obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, violando el artículo 169 constitucional”. El objeto de la Ley 1306/09, fue la modernización del tratamiento jurídico de las personas con discapacidad mental, refiriéndose en un único inciso al Fondo de garantías de instituciones financieras, desarticulando el propósito de la ley.

3.2.3. Intervención de la Universidad del Rosario[11]

En lo que se refiere a la Unidad de materia  en las leyes, una cosa es la falta de conexidad real y otra la de conexidad referencial o accesoria. La disposición constitucional (arts. 158 y 169) alude expresamente a que las reglas deben tener relación de conexidad con la ley y toda ella con su título. La ley 1306/09 se refiere a los incapaces jurídicos, y la norma acusada determina como conseguir una garantía para guardador, por lo que mal podría decirse que se trata de un tema diverso, ya que no se refiere a las garantías de terceros, ni a regular el mercado financiero.

En este sentido, la conexidad de la norma acusada es patente, y si bien no se desconoce el propósito de Fogafín, como ente encargado de contribuir a la estabilidad del sector financiero promoviendo la confianza del público en las instituciones dedicadas al manejo del ahorro privado, está en directa conexión con la función que la ley 1306 le asigna y es proporcionar el instrumento  de respaldo para un menor de edad, o con discapacidad mental al que un tercero le cuida sus bienes, garantías que otorga el sector financiero.

4. Concepto del Procurador General de la Nación[12]

El Ministerio Publico ya se pronunció sobre el tema, en la demanda que aparece en el expediente D- 8327, en el cual se analizan cargos similares a los de la presente demanda. Del concepto mencionado se resalta lo siguiente:

El cargo presentado en la demanda sobre vulneración del principio de unidad de materia no cumple las condiciones establecidas por la Corte Constitucional para que sea posible su estudio, por lo que solicita a la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda.

Sobre la presunta vulneración del literal d) del numeral 19, del artículo 150 Superior, manifiesta el Ministerio Público que el hecho de que a Fogafín la ley 1306 de 2009 le asigne ciertas funciones que no son de aquellas leyes que se ocupan de la regulación de las actividades financieras, bursátil y aseguradora, no quiere decir que el legislador en ejercicio de su facultad constitucional de diseñar las reglas y procedimientos administrativos, carezca de facultad para atribuirle otras funciones relacionadas con su objeto.

La norma demandada no regula ningún aspecto de los contemplados en el  literal d) del numeral 19, del artículo 150 de la Carta Política, por lo cual no era menester someterse al proceso de formación previsto para las leyes marco, ni que tuviese el contenido propio de las mismas. No todo lo que se relacione con Fogafín debe ser regulado por una ley marco, ya que esta consideración conduce a vaciar la competencia constitucional del legislador y obstruye la posibilidad de asignar funciones a las diversas instituciones públicas dentro de los límites constitucionales y que en el presente caso, busca cumplir de manera razonable fines constitucionales al privilegiar y garantizar los derechos de las personas en debilidad manifiesta como son los discapacitados.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en la Ley 1306 de 2009. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella (CP artículo 241.4).

2. Problemas de constitucionalidad a resolver

2.1. Cargo 1º: vulneración de la normatividad sobre competencia del Congreso en materia financiera (CP, art. 150, numeral 19).

¿Se vulnera del literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, y al asignar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -Fogafín,-  la función de avalar a los guardadores de incapaces en su gestión cuando carezcan de recursos, mediante una ley ordinaria?

Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte procederá en forma inicial a determinar si se presenta  el fenómeno de cosa juzgada constitucional en el presente caso, frente al cargo anteriormente mencionado.  

2.2. Cargo 2º: Vulneración de la regla de unidad de materia del proceso legislativo (CP, art. 158 y 169).

¿Se vulneran los artículos 158 y 169 de la C.P. sobre el principio de la unidad de materia, al incluir en una ley sobre la protección de las personas con discapacidad, una modificación del objeto y las funciones del Fondo Nacional de Garantía de Instituciones Financieras - FOGAFIN?

Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte procederá a analizar: i) la jurisprudencia sobre el principio de la unidad de materia de las leyes; ii) examen de la exequibilidad de la norma acusada.

3. Vulneración de la normatividad sobre competencia del Congreso en materia financiera -CP, art. 150, numeral 19- (Cargo 1º): existencia del fenómeno de cosa juzgada constitucional.

3.1. El primer cargo de la demanda se refiere a la vulneración del literal d) del numeral 19 del artículo 150, al considerarse que con el aparte demandado el Congreso desconoció el régimen de distribución constitucional en materia financiera, aseguradora y bursátil, ya que al Legislador corresponde expedir las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno al intervenir en dichas actividades. A juicio del demandante, la norma acusada no es una ley marco ni contiene el marco de la regulación de los sistemas mencionados. Para el demandante que la Ley 35 de 1993, que asigna funciones al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras es una ley general -o marco-, de las establecidas en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, y por lo tanto, su modificación o adición sólo procede mediante ley del mismo tipo.

3.2. Este mismo cargo ya fue expuesto en la demanda de inconstitucionalidad insterpuesta contra el mismo aparte acusado del inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, resuelta mediante sentencia C- 438 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En dicha sentencia se dispuso “declarar exequible por el cargo analizado, el aparte demandado del inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2001, “por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de representación legal de incapaces emancipados”. Al respecto la Corte consideró:

“...la Corte considera que suponer que todo lo que concierne a FOGAFIN debe tramitarse por una ley marco es vaciar la competencia constitucional del legislador y obstruir la posibilidad de asignar funciones a las entidades públicas dentro de los limites establecidos en la carta, como sucede en el presente evento. Contrario al aserto del accionante, la parte acusada del artículo 82 de la ley 1306 de 2009, es claramente ajena a las regulaciones de intervención del sector financiero, pues es evidente que no determina ni la captación, ni el manejo ni la inversión de los recursos del ahorro privado, es decir, no es una ley del literal d) del numeral 19 del artículo 150 C.P. de las que de manera general postulan el ámbito en el que el Gobierno debe tramitar algunas materias.

La Ley 1306 de 2009 es una ley ordinaria que i) protege a las personas con limitaciones físicas y sensoriales y ii) solidariza, el fragmento acusado, a una entidad del Estado – FOGAFIN- con los cometidos generales de le ley para ofrecer condiciones de equidad y justicia a quienes padecen discapacidad. El contenido de la franja demandada ofrece un espacio procesal propicio para promover el desarrollo de sujetos discapacitados en condiciones dignas y respetuosas de sus derechos; esto lo hace permitiendo que FOGAFIN, que fue la entidad escogida por el legislador dentro del margen de configuración legislativa que le es propio, colabore solidariamente y respalde la gestión del guardador cuando éste no tenga recursos suficientes y no haya quien lo ampare.

(...)

En suma, a juicio de la Corte, la función asignada al FOGAFIN mediante el inciso 3º. del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, no vulnera el artículo 150-19 como lo señala el accionante pues hace parte de una ley ordinaria y como ya se indicó es posible dentro del diseño constitucional, incluir artículos relacionados con una temática propia de una ley marco en una ley ordinaria dada que de ambas se predica el mismo trámite legislativo. La Corte desestima el cargo por vicio de forma alegado por el accionante en la medida en que no existe desconocimiento del artículo 150 numeral 19 literal d) de la norma superior; formalmente, en lo relativo al trámite legislativo, la atribución de la función de FOGAFIN, tiene los mismos requisitos para la promulgación que una ley marco, y en este caso no se desatiende la iniciativa gubernamental que exige ciertas materias reguladas mediante ley marco.”  

3.3. En conclusión, como la constitucionalidad del articulo 82 (parcial) de la Ley 1306 de 2009, ya fue analizada por esta Corporación en relación con el mismo cargo formulado sobre la vulneración del artículo 150, numeral 19, literal d) -sobre la reserva de ley marco para la regulación de las actividades financiera, aseguradora y bursátil-, es claro que ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional. Por lo tanto, debe la Corte limitarse a disponer en la parte resolutiva, estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 438 de 2011, que declaró la exequibilidad por el cargo analizado, del aparte demandado del inciso tercero del artículo 82, de la Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados.”

4. Vulneración de la regla de unidad de materia en el trámite legislativo (cargo 2º).

4.1. Procedencia del cargo

4.1.1. Contra el aparte demandado formulan los demandantes un cargo por violación del principio de unidad de materia: según ellos, no cabe en una ley sobre protección de personas con discapacidad, la modificación parcial del objeto institucional de FOGAFIN y sus funciones.

4.1.2. Del artículo 158 de la Constitución Política se desprende que las demandas de inconstitucionalidad por vulneración de la regla o técnica de legislación de la unidad de materia, deben presentar el contraste entre la temática de la ley continente y la temática de las disposiciones demandadas contenidas en ella. A juicio de la Sala, tales requisitos se cumplen, pues el demandante expone (i) el contenido material de la ley concernida (la protección de los discapacitados), (ii) las disposiciones de dicha ley que, al menos en principio, no guardan relación con dicha materia (las que otorgan funciones a una entidad pública financiera), y finalmente, (iii) las razones por las que las normas demandadas son ajenas a la temática de la ley en su conjunto (la atribución de funciones a una entidad pública del sector financiero no guardan relación con una ley de protección a los discapacitados)[13].  

4.2. Jurisprudencia sobre el principio constitucional de unidad de materia de las leyes.

4.2.1. El artículo 158 de la Carta expresa que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. A su vez, el artículo 169 ibídem, dice que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. La Corte ha expresado que las exigencias constitucionales antes anotadas buscan que el Legislador imprima un mínimo de coherencia interna al cuerpo de las leyes, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan.[14]

4.2.2. Refiriéndose al alcance constitucional del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”[15].

4.2.3. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido[16]. La jurisprudencia ha insistido con particular énfasis en que la interpretación del principio de unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”

4.2.4. En suma, la jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene. [18] Lo que no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable^.

4.3. Análisis concreto de constitucionalidad del aparte del inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, frente al artículo 158 CP.

4.3.1. El cargo de la demanda parte de que, a través de una ley para la protección de personas con discapacidad mental (artículo 82 de la ley 1306 /09), se introducen modificaciones a la misión, objetivo y funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Considera, en consecuencia, que al imponer al Fogafín una función que escapa a su misión y objetivos, está vulnerando el principio de la unidad de materia.

4.3.2. La conexidad temática, entendida como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición allí contenida, puede apreciarse en este caso. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable, considerando que el escrutinio judicial sobre la conexidad temática que determina la unidad de materia no ha de ser rígido sino amplio y flexible.

La materia de la ley en su conjunto es la adopción del régimen general de protección de las personas con discapacidad mental y el establecimiento del régimen de representación de los incapaces emancipados. Por su parte, el aparte del artículo acusado se refiere a las diligencias y formalidades para proceder al ejercicio de la guarda, en el que se contempla el otorgamiento del aval por parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras a los curadores que carezcan de capacidad económica o inmuebles para hipotecar. Esta disposición guarda relación de conexidad temática objetiva con el asunto dominante de la ley, pues es claro que dentro del régimen de protección de las personas con discapacidad mental, está el de la administración de sus bienes y la necesidad de protegerlos de las contingencias de sus guardadores. Así, el aval previsto a cargo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y en favor del guardador determinado por el juez, como ente especializado, corresponde al contenido temático de la ley.

4.3.3. La conexidad entre el texto demandado y el contexto de la ley también se advierte, desde una perspectiva teleológica, entendida como la identidad de objetivos  perseguidos por la ley mirada en su conjunto y las disposiciones de la misma.

Así, tenemos que el objeto general plasmado en la ley es la protección e inclusión social de las personas naturales con discapacidad mental o inhabilitadas para su normal desempeño en la sociedad, y específicamente, la salvaguarda de los intereses de los incapaces  garantizando las actuaciones que sobre sus bienes realicen los guardadores; y el aparte acusado del inciso 3º del artículo 82 de la ley, que establece las diligencias y formalidades para proceder el ejercicio de la guarda y la asignación al Fogafín de la función de garante de los guardadores designados sin capacidad económica, comparte la finalidad protectiva de la ley.

4.3.4. En conclusión, la Sala reitera una vez más que la medida consagrada en la norma bajo examen se inscribe en el conjunto de normas que buscan regular el tratamiento de las personas con discapacidad mental, en materia de administración de sus bienes, presentando una relación de conexidad material y teleológica con el conjunto de la Ley en que se inscribe.

4.4. Análisis concreto de constitucionalidad del aparte del inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, frente al artículo 169 CP.

4.4.1. En lo que hace referencia a la congruencia entre el título de la Ley y el contenido del aparte de la norma acusada, la Corte ha señalado ciertos criterios concretos que deben presidir el escrutinio de las leyes acusadas:

“i) Que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios, de aquellos enunciados por la propia Constitución como prohibidos para establecer diferenciaciones entre personas o sectores de la población. Así, por ejemplo, no puede contener alusiones discriminatorias basadas en la raza, el sexo, la religión, etc. 

ii)  Que el título de la ley no sustituya la descripción general del contenido de la misma. Se trata simplemente de dar una idea general sobre el contenido temático del cuerpo normativo respectivo, sin que deba realizar una descripción pormenorizada de los temas que pretende regular. 

iii) Entre el título y el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad, como consecuencia del principio de unidad de materia (C.P., art. 158) y el principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169). 

iv) El título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, pues para ello se encuentran las leyes de honores”.[20] (Negrillas fuera del original)

En suma, (i) la correspondencia del título de la ley con su contenido es una derivación del principio de unidad de materia y (ii) la intitulación del cuerpo legal ha de ser sumaria e indicativa de los contenidos temáticos.

4.4.2. En el caso concreto, el cargo no resulta procedente toda vez que el artículo 169 superior, supuestamente infringido, consagra un parámetro de constitucionalidad que ha de aplicarse al título mismo y no a un contenido específico de ésta. En efecto, si el actor buscaba una declaración de inexequibilidad  basada en el artículo 169 de la Carta, debió señalar como texto demandado el propio título de la Ley de la ley 1306/09, ya que es el “el título de las leyes” el que “deberá corresponder precisamente a su contenido” y no al contrario. Por lo demás, el contenido demandado, como se expresó atrás, guarda conexidad no solo con la temática general de la norma legal en su conjunto sino, específicamente, con el título de la ley. Por las razones anotadas, la Sala concluye que el cargo de inconstitucionalidad formulado por la supuesta vulneración del principio de congruencia entre el título de la ley y su contenido no prospera.

4.3.3.  Finalmente, la Corte observa que en la presente oportunidad el título de la ley no contiene elementos discriminatorios, da una idea general sobre el contenido temático del cuerpo normativo, y no concede reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por lo cual respeta los criterios de evaluación sobre el título de las leyes sentados por esta Corporación en la citada sentencia C-821 de 2006.

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. ESTARSE A LO RESUELTO  en la sentencia C- 438 de 2011 que por el cargo de vulneración del artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución Política, sobre la reserva de ley marco, declaró EXEQUIBLE el inciso 3º (parcial) del artículo 82, de la Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados”.

Segundo. Declarar la exequibilidad del  inciso 3º (parcial) del artículo 82, de la Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados”, sobre el cargo de vulneración del principio de la unidad de materia, por las razones expuestas en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Presidente

[1] Diario Oficial No. 47.371 de 5 de junio de 2009.

[2] Artículo 150, C.P.: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes funciones: ...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ...d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público."

[3] Artículo 158, C.P.: "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas".

[4] Artículo 169, C.P.: "El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA".

[5] Folios 55 a 67 cuaderno ppal.

[6] Folios 77 a 88 cuaderno ppal.

[7] Folios 90 a 106 cuaderno ppal.

[8] Folios 18 a 34  cuaderno ppal.

[9] Folios 77 a 88 cuaderno ppal.

[10] Folios 18 a 34  cuaderno ppal.

[11] Folios 90 a 106 cuaderno ppal.

[12] Concepto No. 5092 del 2 de febrero de 2011.

[13] Sobre los requisitos de las demandas que versan sobre el principio de unidad de materia, ver, entre otras, la C-1196/05, C-832/06, C-486/09, C-073/10 y C-230/08.  

[14] Ibídem.

[15] Sentencia C-714 de 2008.

[16] Ibídem.

[17] C-1067 de 2008.

[18] Sentencia C-786 de 2004.

[19] Sentencias C-025 de 1993, reiterada en Sentencia C-992 de 2001.

[20] Sentencia C-821 de 2006.

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