Sentencia C-567/00

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Protección por Constitución y Convenio  de OIT

DERECHOS FUNDAMENTALES-Restricciones legales

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Constitución de organizaciones convenientes/LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL-Constitución de organizaciones convenientes

LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL-Constitución de dos o más sindicatos en una empresa

SINDICATO DE BASE-Constitución de dos o más en una empresa

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convenios de la OIT

UNIDAD NORMATIVA-Aplicación

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Representación/SINDICATO-Representación

SINDICATO DE BASE-Representación por más de dos organizaciones en una empresa

SINDICATO-Registro sindical

SINDICATO-Personería jurídica automática

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-No intervención del Estado en constitución

SINDICATO-Inscripción

LIBERTAD DE EXPRESION-Decoro y buen gusto

LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL/SINDICATO-Constitución sin intervención del Estado

SINDICATO-Causales para negar inscripción en registro sindical

SINDICATO-No inscripción por contrariar las buenas costumbres

SINDICATO-Cancelación o suspensión de personería jurídica por vía judicial

SINDICATO-Negación de inscripción por número de miembros inferior al legal

SINDICATO-Publicación de acto de inscripción en registro

Referencia: expedientes D-2664 y d-2665

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26, parcial, del Decreto Legislativo  2351 de 1965 "Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo"; y los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la ley 50 de 1990, "Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones".

Actor: Benjamín Ochoa Moreno.

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

Santafé de Bogotá, D. C., a los diez y siete (17) días del mes de mayo de dos mil (2000)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.- ANTECEDENTES.  

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Benjamín Ochoa Moreno, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del artículo 26, parcial, del Decreto Legislativo 2351 de 1965, "Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo"; y los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la ley 50 de 1990, "Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones".

El actor instauró dos demandas que se identificaron con los números d-2664 y d-2665. La Sala Plena de la Corte decidió acumularlas, para que fueran resueltas en una sola sentencia.

Por auto del doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), el Magistrado sustanciador admitió la demanda.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las demandas de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS.

A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas. Se subraya lo demandado.

"Decreto Legislativo Nro. 2351 de 1965

"Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo

"Artículo 26.- REPRESENTACIÓN SINDICAL. 1. En una misma empresa no pueden coexistir dos o más sindicatos de base. Si por cualquier motivo llegaren a coexistir subsistirá el que tenga mayor número de afiliados, el cual debe admitir al personal de los demás sin hacerles más gravosas sus condiciones de admisión.

"2. Cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa.

"3. Si ninguno de los sindicatos agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, la representación corresponderá conjuntamente a todos ellos. El Gobierno reglamentará la forma y modalidades de esta representación."

"Ley 50 de 1990

"Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones

"Artículo 45.- El artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así: Art. 365.- REGISTRO SINDICAL. Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañándola de los siguientes documentos:

"a) Copia del acta de fundación, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad;

"b) Copia del acta de elección de la junta directiva, con los mismos requisitos del ordinal anterior;

"c) Copia del acta de la asamblea en que fueron aprobados los estatutos;

"d) Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva;

"e) Nómina de la junta directiva, con especificación de la nacionalidad, la profesión u oficio y documento de identidad;

"f) Nómina completa del personal de afiliados, con especificación de la nacionalidad, sexo, profesión u oficio de cada uno de ellos;

"g) Certificación del correspondiente inspector del trabajo sobre la inexistencia de otro sindicato, si se trata de un sindicato de empresa que pueda considerarse paralelo. En los lugares en donde no hay inspección de trabajo, la certificación debe ser expedida por la primera autoridad política.

"Los documentos de que tratan los apartes a), b) y c) pueden estar reunidos en un solo texto o acta.

"Artículo 46.- El artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así: Artículo 366.- TRAMITACIÓN. 1. Recibida la solicitud de inscripción, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dispone de un término máximo e improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical.

"2. En caso de que la solicitud no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social formulará por escrito a los interesados las objeciones a que haya lugar, para que se  efectúen las correcciones necesarias.

"En este evento el Ministerio de Trabajo dispone de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud corregida, para resolver sobre la misma.

"3. Vencidos los términos de que tratan los numerales anteriores, sin que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se pronuncie sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará automáticamente inscrita en el registro correspondiente.

"4. Son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes:

"a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres.

"b) Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley;

"c) Cuando se trate de la inscripción de un nuevo sindicato de empresa, en una donde ya existiere organización de esta misma clase.

"Parágrafo. El incumplimiento injustificado de los términos previstos en el presente artículo hará incurrir al funcionario responsable en causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente.

"Artículo 47.- Los artículos 367 y 368 del Código Sustantivo del Trabajo, quedarán así: PUBLICACIÓN. El acto administrativo por el cual se inscriba en el registro una organización sindical, deberá ser publicado por cuenta de ésta una sola vez en un diario de amplia circulación nacional, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria. Un ejemplar del diario deberá ser depositado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes en el registro sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"Artículo 50.- El artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así: Artículo 372. EFECTO JURÍDICO DE LA INSCRIPCIÓN. Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatuos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya constituido como tal, registrado ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y sólo durante la vigencia de esta inscripción."

III. LA DEMANDA.

El actor presentó dos demandas separadas, las que, a pesar de tener un artículo demandado en común, el artículo 46 de la ley 50 de 1990, contienen cargos independientes. En consecuencia se expondrán los cargos de cada demanda, para facilitar el estudio respectivo.

1.- Cargos de la demanda d-2664.

El demandante solicita declarar inexequible el numeral 1, del artículo 26, del Decreto Legislativo 2351 de 1965, "Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo", y el literal c) del numeral 4., del artículo 46 de la Ley 50 de 1990.

El demandante considera que estos artículos violan el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 38, 39, 53, inciso 4, y 93 de la Constitución, por inconstitucionalidad sobreviniente, y los artículos 2, 8, numeral 2, y 10 del Convenio 87 de la O.I.T., ratificado por la Ley 26 de 1976.

El demandante manifiesta que esta acción de inconstitucionalidad está encaminada a "la defensa del orden jurídico en abstracto y a la reivindicación de la libertad sindical y del sindicalismo de industria." (folio 10)

Para explicar las razones de la demanda, el actor se remonta a los antecedentes de las normas impugnadas, respecto de las distintas clases de sindicatos. Recuerda que en la Ley 83 de 1931, se regula, por primera vez, el derecho sindical. En el artículo 3 de esta ley, se clasifican los sindicatos en gremiales y de empresa, éstos últimos mal llamados "industriales".  El Decreto 2350 de 1945, artículo 16, se refirió a los sindicatos de empresa, gremiales y de oficios varios; y la Ley 6 de 1945, artículo 38, creó los sindicatos de industria, con lo que se completaron las 4 formas de sindicatos de primer grado, actualmente existentes.

Señala que la idea del "monopolio sindical", a nivel de empresa, se incorpora, por primera vez, en el Decreto 2350 de 1945, pero es el Decreto Legislativo  2351 de 1965, en el artículo 26 demandado, el que introduce el factor de  discriminación, al restringir el monopolio sindical únicamente al sindicalismo de base o de empresa.

El demandante, al desarrollar el cargo general de vulneración del artículo 13 de la Constitución, expone lo que en su concepto significa el trato privilegiado e injustificado a favor del sindicato de base o de empresa, así :

"5. El sindicalismo de base o de empresa ha tenido en nuestra legislación un trato privilegiado injustificado, o lo que es lo mismo, el sindicalismo de industria, gremial y de oficios varios, especialmente el primero, han sido formas sindicales discriminadas por razones políticas, en aspectos tales como:

"a.- Monopolio sindical.- Estableciendo el monopolio sindical de empresa, respecto de otro sindicato de empresa (art. 26-1, del decreto 2351 de 1965 y art. 46-4-c, de la ley 50 de 1990, normas que se demandan). Similar privilegio no existe para las otras formas asociativas sindicales.

"b.- Directivas (art. 50, ley 50 de 1990) En cada municipio sólo puede haber una junta directiva, subdirectiva, o Comité, regla razonable cuando se trata de "una sola empresa", pero lesivo cuando se trata de sindicatos que actúan frente a varias empresas, piénsese por ejemplo en los sindicatos de industria del sector bancario o en los sindicatos gremiales del sector salud. (...)

"c.- Fueros sindicales (art. 57, ley 50 de 1990). La legislación consagra 12 fueros en el domicilio principal, 10 en cada subdirectiva y dos en cada Comité, lo cual también es lógico cuando se trata de sindicato que actúa frente a un solo empleador (sindicato de empresa), pero discriminatorio cuando se refiere a sindicatos de industria o rama de actividad y sindicatos gremiales, los cuales van a tener que defenderse (protegerse) frente a diversidad de empleadores con el mismo número de aforados, dejando sus representantes en muchas empresas sin la protección foral.

"d.- Comisión negociadora del pliego de peticiones (art. 432 del CST). Deben ser trabajadores de la empresa, cercenando la autonomía de las organizaciones de industria o rama de actividad, así como de las gremiales, para designar libremente sus propios representantes (negociadores)." (folios 28 y 29)

Sobre el concepto de violación de los preceptos demandados frente a las normas constitucionales, el demandante separa los cargos de la siguiente manera :

a) Violación de los artículos 53, inciso 4, y 93 de la Constitución y los artículos 2, 8, numeral 2, y 10 del Convenio 87 de la O.I.T.

El actor señala que los Convenios de O.I.T., debidamente ratificados por Colombia, hacen parte de la legislación interna (art. 53, inciso 4 de la Constitución), y, como lo ha dicho la Corte Constitucional, constituyen un "bloque de constitucionalidad" (sentencias T-568 de 1999 y C-225 de 1995). Por ello, si el Convenio 87 consagra la libertad para los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, cualquier restricción resulta violatoria del mismo. El demandante transcribe las normas que estima violadas y apartes de lo dicho por el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la O.I.T. respecto de que si disposiciones de la legislación interna prohiben la conformación de más de un sindicato por categoría profesional o económica, tales disposiciones violan el artículo 2 del Convenio 98 de la O.I.T.

b) Violación de los artículos 38 y 39 de la Constitución.

De acuerdo con estos artículos, la Constitución consagró la libertad genérica de asociarse, siendo la única excepción al derecho de asociación sindical, la establecida para la Fuerza Pública. No puede, en consecuencia, el legislador, a través de un trato privilegiado, restringir los derechos fundamentales de asociación y de libertad sindical.

Por semejantes razones, resultan violados, además del preámbulo, los artículos 1, 2, 5 y 13 de la Constitución.

Señala también que "para ser más preciso, frente al principio de igualdad consagran un trato privilegiado injustificado para aquellos sindicatos, los cuales no van a tener competencia de sindicato o sindicatos similares, por el contrario las otras formas sindicales de primer grado sí están expuestas a toda forma de paralelismo, inclusive frente a sindicatos de su misma naturaleza." (folio 33)

Finalmente, dice el actor que las normas que consagran el derecho de asociación deben enmarcarse dentro de los principios señalados, pues "una verdadera democracia sindical debe permitir que las minorías se constituyan en organización disidente, en alternativa de cambio frente a las maquinarias internas imperantes en muchos sindicatos."

2.- Cargos de la demanda d-2665.

En esta demanda, el actor solicita declarar la inexequibilidad de los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la Ley 50 de 1990, que establecen el trámite para el registro sindical, por considerar que violan el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 14, 38, 39, 53, inciso cuarto, 83 y 93 de la Constitución, y los artículos 2, 3, 4, 7 y 8, numeral 2, del Convenio 87 de la O.I.T.

El demandante recuerda que en la Constitución de 1886, artículo 44, a los sindicatos se les consideraba una variante de las asociaciones, no obtenían personería jurídica automática y el Estado podía otorgar personería jurídica, siempre que no contraviniera "la moral y el orden legal". Se estableció un control de legalidad administrativo oficioso previo para la creación de sindicatos. Es así como el sindicato existía a partir del reconocimiento de la personería jurídica, y por ello, se debían cumplir ciertos requisitos para obtener tal personería.

Colombia ratificó el Convenio 87 de la O.I.T., mediante la Ley 26 de 1976, pero como existían tesis encontradas entre la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Gobierno Nacional, por una parte, y, por la otra, del Consejo de Estado, en cuanto a la obligatoriedad de los tratados, los efectos prácticos del Convenio 87 fueron nulos. Sólo con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 se estableció tal obligatoriedad. Observa que la Ley 50 de 1990, introdujo únicamente aparentes cambios en la legislación laboral, al crear la personería jurídica automática, desde el instante mismo de la asamblea de constitución (art.44), pero, el cambio fue superficial, pues "lo que antes se exigía para el reconocimiento de la personería jurídica, a partir de la ley 50 se requiere para la inscripción, trasladando los efectos jurídicos de aquélla a ésta." (folio 8). Como prueba de su afirmación, el demandante hace un cuadro comparativo entre lo que decía el Código Sustantivo del Trabajo antes de la Ley 50 de 1990 y después de ella.

Esta situación, al decir del actor, hace que no se otorgue, para todos los efectos, la personería automática para los sindicatos con el acto de su creación, prevista en el Convenio 87 de la O.I.T., puesto que se requiere de una autorización previa y del control de legalidad, también, previo, por parte del Estado.

Según el demandante, la Ley 50 de 1990, en los artículos demandados, consagra una lista insólita de requisitos para la inscripción del sindicato, que implican autorización previa, en desconocimiento de la libertad sindical.

Sobre los cargos en particular, el demandante los separa así:

a) Violación de los artículos 39, 38, 14, 83, 84, 53, inciso 4, 93 y 94 de la Constitución, del artículo 19, numeral 8, de la Constitución de la O.I.T., y de los artículos 2, 3, 4, 7 y 8, numeral 2, del Convenio 87 de la O.I.T.

Observa el demandante que el artículo 44 de la Ley 50 de 1990, otorga personería jurídica automática a los sindicatos de trabajadores desde su fundación, y el artículo 39 de la Constitución otorga el reconocimiento jurídico a los sindicatos con la simple inscripción. En concepto del actor, las normas son complementarias. Por ello, siendo constitucional la personería jurídica automática, y estando conforme a las disposiciones de la O.I.T., el alcance de la expresión del artículo 39 de la Constitución : "simple inscripción del acta de constitución", es el mero depósito del acta de constitución, es decir, excluye todo trámite o control de legalidad previo. Su única finalidad es la de dar publicidad. Si bien, el sindicato nace a la vida jurídica desde el instante de su fundación, únicamente puede actuar ante terceros desde el momento en que su creación ha sido comunicada a éstos mediante un acto de publicidad como el de la inscripción en el registro sindical que es público.

En cuanto el alcance de la expresión "reconocimiento jurídico", contenida en el primer inciso del artículo 39 de la Constitución, dice el demandante que el precepto constitucional se diferencia entre la fundación y la publicidad de la personería jurídica. En consecuencia, los alcances son distintos, por lo que hay que entender que la existencia de la personería jurídica es un acto que ha de hacerse público frente a terceros.

Por otra parte, si la norma constitucional habla de simple inscripción, el acto jurídico se perfecciona con la sola entrega del "acta de constitución", sin poderse exigir documentos adicionales, o trámites diferentes; o fijar causales para negar la inscripción, ni fijar controles de legalidad.

En consecuencia, vulneran el artículo 39, inciso 1, de la Carta, los preceptos demandados al imponer un trámite para la inscripción del acta de constitución. También violan el artículo 84 de la Constitución, en cuanto señala que las autoridades no podrán exigir requisitos adicionales, cuando un derecho o una actividad esté reglamentada. Además, se infringe el artículo 83 de la Carta, que establece el principio de la buena fe; y los artículos del Convenio 87.

Señala el demandante que no se pretende desconocer que los sindicatos deben estar sujetos al orden legal, ni que carezcan de control de legalidad, pero no puede ser previo, ni violatorio de la libertad sindical.

El demandante transcribe algunos apartes de lo que ha dicho el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T., sobre la materia.

Otros cargos que expone el demandante son los siguientes:

- Inconstitucionalidad del artículo 46 de la ley 50 de 1990. El actor considera que esta norma establece la posibilidad de la cancelación de la personería jurídica por vía administrativa, al otorgarle al inspector del trabajo, la facultad de negarle la personería, por una decisión posterior al acto de la inscripción. Esto viola los artículos 39, inciso 3, de la Carta, y el 4 del Convenio 87 de la O.I.T.

- Inconstitucionalidad del artículo 50 de la Ley 50 de 1990. Hay violación del artículo 14 de la Constitución, pues, siendo el sindicato persona desde su fundación, es inconstitucional el procedimiento establecido en este artículo de no reconocerla hasta que se surta el trámite respectivo.

- Inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley 50 de 1990. El demandante considera que este artículo constituye "publicidad a la publicidad". Si la inscripción del acta de constitución tiene como función la publicidad del acto, pregunta el demandante ¿qué sentido tiene la tramitología del artículo 47? Esto infringe los artículos 39 y 84 de la Constitución.

- Violación del artículo 13 de la Constitución. Según el demandante, la tramitología prevista en las normas demandadas, a las que debe sujetarse la actividad sindical, resulta discriminatoria frente a las otras formas asociativas, sin ánimo de lucro, que consagra el artículo 38 de la Carta. Recuerda el demandante que el decreto 2150 de 1996, suprimió el trámite de reconocimiento de personería jurídica a las fundaciones, corporaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, civiles. Se pregunta el actor ¿por qué no se suprimió también este reconocimiento a las organizaciones sindicales?

 - Sobre la vulneración al preámbulo y a los artículos 1, 2 y 5 de la Carta, el demandante señala que tal vulneración nace de la obstrucción que las normas demandadas hacen a la libertad sindical.

IV. INTERVENCIONES.

1. Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

El ciudadano Pedro Nel Londoño Cortés, actuando como apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.

En primer lugar, pone de presente que el artículo 50 demandado fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 26 de septiembre de 1991.

Respecto de los cargos, el interviniente recuerda que en los antecedentes legislativos de la Ley 50 de 1990, se dijo que con la presentación del proyecto de ley, se pretendía adecuar las normas del derecho colectivo del trabajo a los Convenios de la O.I.T.

Las normas demandadas, manifiesta el interviniente, desarrollan el inciso segundo del artículo 39 de la Constitución, ya que todas las personas naturales o jurídicas, para su funcionamiento, tienen que seguir unas formalidades establecidas en la ley. Es así como se exige el registro civil de nacimiento, el de defunción, el de constitución, etc., y tales exigencias no violan normas constitucionales.

Considera que no podría entenderse que en un Estado de Derecho puedan existir personas que representen a los trabajadores y sobre las que no se tenga certeza sobre su existencia, trámite, publicidad, etc.

En cuanto a la diferencia que pretende el demandante hacer entre las expresiones "simple inscripción" y "reconocimiento jurídico", señala el interviniente que según el diccionario jurídico de Guillermo Cabanellas, una de las acepciones de reconocimiento, es precisamente la palabra "registro". Por lo tanto, ninguna violación se percibe sobre este tema.

Por otro lado, respecto de los cargos relativos a la violación del derecho a la igualdad, el interviniente trae jurisprudencia de la Corte sobre el alcance del principio de igualdad (sentencia T-432 de 1992). Concluye que no puede, en consecuencia, sostenerse que corresponden al mismo concepto las organizaciones sindicales con las asociaciones civiles, a las que el decreto 2150 de 1996, les suprimió el trámite de reconocimiento de personería.

2. Intervención de la ciudadana Sandra Arcila Lizcano.

La ciudadana se opone a las pretensiones del demandante. Señala que sobre el artículo 50 de la ley 50 de 1990, existe cosa juzgada.

Respecto del registro sindical, manifiesta que éste constituye la estadística que el Ministerio de Trabajo lleva de las organizaciones sindicales que nacen a la vida jurídica. De acuerdo con los datos que allí se consignan, se puede afirmar que el registro "es un mecanismo formal de identificación de las organizaciones sindicales". Este trámite se realiza con posterioridad a la fundación del sindicato, pero, según la interviniente, el demandante confunde el tener que tramitar un registro, con la intervención del Estado sobre la voluntad de los fundadores de la organización sindical.

En cuanto a la representación sindical, en el sentido de que sólo podrá existir un sindicato de base en cada empresa, esto obedece a motivos de organización y representación de los mismos trabajadores, pues, es claro que la proliferación de sindicatos de empresa tiende a dispersar el movimiento sindical, en contra de los propios trabajadores.

Además, el pretendido favorecimiento de las normas a los sindicatos de empresa, en perjuicio de los gremiales, como lo afirma el demandante, se hace sin tener en cuenta la propia naturaleza de los sindicatos gremiales, en razón de "que un determinado gremio de trabajadores puede estar extendido en diversas empresas a lo largo del país, sin que sea posible imponer una unidad sindical". Tampoco las normas demandadas están  propiciando un "monopolio sindical", porque lo que se persigue es la unidad sindical y la negociación colectiva.

Finalmente, la interviniente manifiesta que los conceptos del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T., de acuerdo con las disposiciones de la propia Organización, no tienen fuerza vinculante para los países miembros, por lo que si el Estado no los acata, no se viola con ello la Constitución.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

En concepto Nro. 2032, del 21 de enero del año 2000, el señor Procurador solicitó declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, excepto el artículo 50 de la ley 50 de 1990, sobre el que existe cosa juzgada. Explica sus razones así:

Analiza el concepto de asociación sindical, resalta el carácter fundamental del derecho, y se apoya en la sentencia T-418 de 1992, de la Corte Constitucional, concluyendo que "no cabe duda de que se trata de un derecho fundamental, plenamente reconocido por el ordenamiento constitucional, dentro de un orden democrático y de un Estado Social de Derecho" (folio 71)

En cuanto al citado por el demandante "bloque de constitucionalidad" de los Convenios de la O.I.T., señala el señor Procurador que estos convenios han demarcado los parámetros generales para que el derecho de asociación sindical, se convierta en un derecho  fundamental. Y al legislador se le encomendó la tarea de interpretar la directriz, y así, desarrollar los principios, valores y demás elementos que hacen parte de este derecho "de acuerdo con la situación histórica y social por la que atraviesen las relaciones laborales dentro de la vida nacional."

En relación con el proyecto de ley, que luego se convirtió en la Ley 50 de 1990, señala el señor Procurador que se hizo una propuesta encaminada a adecuar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo a los Convenios de la O.I.T. Por ello, la ley mencionada transformó el Código Laboral, respecto del derecho laboral colectivo, en puntos importantes en cuanto a la constitución y el reconocimiento de la personería jurídica. Dice el señor Procurador que "el artículo 39 de la Constitución Nacional prevé que el reconocimiento jurídico del sindicato se producirá con ´la simple inscripción del acta de constitución´; una ligera apreciación de lo enunciado por la norma Superior, puede simplificar las cosas, tal y como lo hace el demandante; entonces, sólo se exigiría un requisito de publicidad para poder oponerlo a terceros." Pero ello no es así, puesto que "como el sentido democrático en que se desenvuelve el derecho de asociación sindical, demanda que en su condición de persona jurídica, el sindicato entre a interactuar con los demás elementos de la sociedad, creando a la postre situaciones de hecho y de derecho que demandan la existencia de unos requisitos mínimos que garanticen la existencia y representación del mismo como persona jurídica que es; mal se haría en contravenir el orden legal que preceptúa un mecanismo idóneo para el reconocimiento jurídico, como efectivamente lo hacen los artículos 45, 46, 47 y 50 de la ley 50 de 1990" (folio 73).

Además, dice el Procurador que no se trata de un control de legalidad, ya que la personería jurídica otorgada por la respectiva autoridad administrativa tiene sólo un efecto declarativo, más no constitutivo, tal como lo señala la Constitución en el artículo 39. Es decir, no hay un control de legalidad previo y oficioso, ni a la administración se le ha conferido la potestad de suspender la personería jurídica, puesto que no la ha concedido, sólo la ha declarado.

Respecto de los cargos contra el artículo 26 del decreto 2351 de 1965, esta norma, dado el momento histórico que dio lugar a su expedición, buscaba garantizar y proteger a la clase trabajadora de la vulneralidad ante el patrono, vulnerabilidad que podría ser ocasionada por falta de integración y homogeneidad de sus acciones, pues, señala el señor Procurador "el número de sindicatos de base que actúe en determinada empresa, no garantiza la efectividad de su labor, sino más bien, provoca una ruinosa competencia, que va a dejar poca claridad a la hora de plantear una convención colectiva. Es innegable que la razón de ser de esta prohibición, involucra los conceptos fundamentales de negociación y de convención colectiva (...) pues el éxito de la actividad sindical, radica en la unidad de criterio que reflejen los representantes de los intereses de la clase trabajadora, frente a un empleador que busca el menor asomo de falta de claridad o desacuerdo en las peticiones y exigencias que se plantean con el fin de tergiversarlas de acuerdo a sus intereses o simplemente desconocerlas." (folios 75 y 76).

Estas mismas razones, opina el señor Procurador, sirven para considerar que las normas no infringen el principio de igualdad. Para ello se apoya en la sentencia T-230 de 1994, que se refiere al derecho de los trabajadores a fundar sindicatos.

Finalmente, el señor Procurador considera que los preceptos demandados cumplen la finalidad de proteger el derecho de asociación sindical, en toda su dimensión, y es por ello que ciertos requisitos que se establecen, en vez de poner a los sindicatos en situación de desventaja, permiten que tengan tales asociaciones igual trato que el dado a las demás personas que reconoce la ley.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 5, de la Constitución Política.

2.- Lo que se debate.

A pesar de tener un artículo demandado en común y tratarse del mismo actor, las demandas son independientes, pues los cargos son distintos. Por ello, se analizarán los cargos de cada una de las demandas y las consideraciones de la Corte en forma separada.

Primero.- Demanda 2664.

Los artículos demandados son el numeral 1 del artículo 26 del decreto legislativo 2351 de 1965, y el literal c) del numeral 4 del artículo 46 de la ley 50 de 1990 por infringir el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 38, 39, 53, inciso 4, y 93 de la Constitución, por inconstitucionalidad sobreviniente, y los artículos 2, 8, numeral 2, y 10 del Convenio 87 de la O.I.T., ratificado por la Ley 26 de 1976.

1. Cargo general de inconstitucionalidad.  No obstante la división de cargos que hace el demandante, para las consideraciones pertinentes, y, en aras de facilitar su estudio, se avocará el examen desde la óptica del cargo general que expone el actor, que se puede resumir así: el demandante considera que las normas transcritas constituyen un privilegio injustificado en favor de los sindicatos de base o empresa, frente a las otras clases de sindicatos, gremial,  de industria y de oficios varios. Considera que no permitir la coexistencia de más de un sindicato de base, en una misma empresa, vulnera los derechos constitucionales a la igualdad, artículo 13, y a la libertad sindical, ésta última consagrada en la Constitución, en los artículos 38 y 39 y al Convenio 87 de la O.I.T., en los artículos 2, 8, numeral 2, y 10. Recuerda el demandante que este Convenio hace parte del denominado "bloque de constitucionalidad".

Quienes intervinieron en este proceso en defensa de las normas, consideraron que la prohibición contenida en las disposiciones acusadas sobre la coexistencia de más de un sindicato de base, no viola la Constitución, pues, de esta manera, se protegen los principios fundamentales de la negociación y de la convención colectiva, ya que el éxito de la actividad sindical se basa en la unidad de los trabajadores frente al empleador.

Planteado así el tema, surge la pregunta lógica: ¿los preceptos demandados constituyen una limitación al derecho de asociación sindical? En otras palabras ¿la prohibición de que en una misma empresa pueda coexistir más de un sindicato de base vulnera el derecho fundamental de asociación?

La respuesta correspondiente debe estudiare a la luz de lo que señalan los preceptos demandados frente a las normas constitucionales y el Convenio 87 de la O.I.T. Convenio que fue suscrito el 9 de julio de 1948, y aprobado por Colombia, mediante la Ley 27 de 1987. Dicen las normas:

Para el examen correspondiente, conviene recordar que el inciso primero del artículo 39 de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a la libertad sindical, establece que : "Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución."

Esa norma constitucional, se encuentra acorde con lo dispuesto por el Convenio 87 de la OIT, en el cual se establece que:

"Artículo 2.- Los trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas." (se subraya)

"Artículo 8.-

"1. (...)

"2.- La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el presente Convenio." (se subraya)

"Artículo 10.- En el presente Convenio, el término "organización" significa toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores."

Al comparar la norma constitucional y las del mencionado Convenio frente a la limitación establecida en los preceptos demandados, no se requieren profundos análisis para llegar a la conclusión de que éstos, en principio, constituyen una limitación al derecho general de los trabajadores a establecer las organizaciones sindicales que consideren convenientes.

Por ello, si la garantía de la libertad sindical y la protección al derecho fundamental de sindicalización constituyen la regla general, cualquier limitación a la misma, es una excepción, que debe estar constitucionalmente justificada. Este es un principio ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando se trata de examinar la introducción de restricciones legales a un derecho fundamental.

Para avocar el examen correspondiente, habrá de responderse el siguiente interrogante: ¿existe justificación constitucional para introducir por disposición  legal la prohibición de formar sindicatos de base cuando ya exista otro en la misma empresa?

En primer lugar, ha de recordarse por la Corte que, conforme al artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 40 de la Ley 50 de 1990, en la legislación colombiana se distingue entre los sindicatos de empresa, de industria o de rama de actividad económica, gremiales y de oficios varios. Los primeros, que son a los que refieren las disposiciones demandadas, son aquellos integrados "por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios a una misma empresa, establecimiento o institución."

Como se ve, la prohibición de coexistencia de dos o más sindicatos de base, en una misma empresa, es la disposición objeto de la demanda, norma contenida en el numeral primero del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965.

La doctrina ha suministrado explicaciones para esta limitación. Los argumentos, en general, se sintetizan en el sentido de que es una medida que conviene a los trabajadores, pues impide que los empleadores enfrentados a un sindicato de base fuerte, propicien que se constituya otro sindicato de base paralelo, con el único objetivo de menoscabar la fortaleza del primero. Esto, dicen los defensores de la no coexistencia, permite la división del sindicato de base, lo que va en detrimento de los intereses de los propios trabajadores.

Al respecto, hay que decir, que a pesar de ser éste un argumento de aparente fortaleza, fue un argumento de conveniencia, explicable en el momento histórico en que se dictó el Decreto Legislativo 2351 de 1965. Sin embargo, la Corte, al avocar el tema, sólo puede realizar el examen de las normas legales impugnadas frente a la Constitución, y también, en este caso, al Convenio 87 de la O.I.T., que según jurisprudencia de la Corporación, hace parte del  denominado "bloque de constitucionalidad" (sentencias T-418 de 1992; C-225 de 1995; y, T-568 de 1999, entre otras).

Otro argumento importante de los que defienden la constitucionalidad de la limitación legal, la encuentran en la representación sindical, en el sentido de que al limitar la existencia de un sólo sindicato de base en una misma empresa, se fortalece la representación de los trabajadores. Sin embargo, la Corte considera que éste tampoco es un argumento de índole constitucional, pues no hay que olvidar que la representación sindical es un asunto que se gana en la misma lucha democrática, dentro de la propia organización sindical, y no por medio de una legislación que, bajo la excusa de proteger a los trabajadores, está impidiendo el goce efectivo de un derecho fundamental, como es el de la libertad sindical.

Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la O.I.T., especialmente en el artículo 2, que dice que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991.

De esta suerte, la norma acusada resulta, además, contraria a la propia filosofía que informa la Constitución Política de 1991, en cuanto ella, en su artículo 1º audefine al Estado Colombiano como social de derecho, en el cual son principios esenciales una organización "democrática, participativa y pluralista, fundada en la dignidad humana", principios éstos conforme a los cuales ha de interpretarse, también, el artículo 39 de la Carta en cuanto garantiza a los trabajadores a constituir sindicatos, lo cual desde luego ha de entenderse en el sentido de que éstos pueden obedecer a distintas orientaciones ideológicas, cuya existencia se garantiza por la propia Constitución.

En el presente caso, la prohibición a que se refiere el artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, como se observa pugna, de manera abierta, con las normas constitucionales ya mencionadas, por lo que la Corte habrá de declarar su inexequibilidad.

Se observa que no se está desconociendo que la Constitución en el artículo 39 citado y las propias normas del Convenio dejan al legislador nacional la responsabilidad de establecer por medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical, en aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio.

Cabe anotar que no obstante que el actor no demandó el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990, en la primera demanda, habrá de hacerse la unidad normativa de que trata el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, pues este precepto es consecuencia de la prohibición de la coexistencia de sindicatos de base. En efecto, el artículo dice:

"Artículo 45.- El artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así: Art. 365.- Registro sindical. Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"(...)

"g) Certificación del correspondiente inspector del trabajo sobre la inexistencia de otro sindicato, si se trata de un sindicato de empresa que pueda considerarse paralelo. En los lugares en donde no hay inspección de trabajo, la certificación debe ser expedida por la primera autoridad política."

Por ello, al ser inexequibles los preceptos que prohiben la coexistencia de más de un sindicato de base en una misma empresa, la certificación del inspector del trabajo contemplada en el literal transcrito, carecerá de objeto.

En consecuencia, se declararán inexequibles el numeral 1 del Decreto Legislativo 2351 de 1965; el numeral 4, literal c), del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 y, por unidad normativa, el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990.

Al declararse inconstitucionales los preceptos demandados, no resulta necesario entrar en el análisis de los otros cargos que presenta el demandante contra las mismas disposiciones.

2.- Representación en caso de existencia de más de dos sindicatos de base en una misma empresa.  

La Ley 48 de 1968, adoptó como legislación permanente el Decreto Legislativo 2351 de 1965, con la siguiente modificación y adición al artículo 26 demandado. Dijo la Ley:

"Artículo 3º. Los Decretos Legislativos números 2351 de 1965, y 939 de 1966, seguirán rigiendo como leyes después de levantado el estado de sitio, con las modificaciones y adiciones siguientes:

"(...)

"5ª. No obstante lo dispuesto en el artículo 26 del decreto legislativo 2351 de 1965, cuando el setenta y cinco por ciento (75%) o más de los trabajadores de una misma profesión, oficio o especialidad al servicio de una empresa estén afiliados a un solo sindicato gremial, el pliego de peticiones que éste le presente a la empresa deberá discutirse directamente con ese sindicato, y el acuerdo a que se llegue formará un capítulo especial de la respectiva convención colectiva de trabajo."

Es indudable que si el numeral primero del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 es declarado inexequible, la conclusión obligada de tal declaración, es que lo dispuesto en el artículo 3º, numeral 5., de la Ley 48 de 1968, no puede referirse a lo que establecía el mencionado numeral 1., del artículo 26, sobre los sindicatos de base, norma que se declarará inconstitucional.

Ahora bien, el numeral 3 del citado artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, a partir de la posibilidad de existencia simultanea de trabajadores afiliados a la misma empresa a un sindicato de base y otros afiliados a uno gremial o de industria, establece que en tal caso, "si ninguno de los sindicatos agrupa a la mayoría de los sindicatos de la empresa, la representación corresponderá conjuntamente a todos ellos", asunto que deja a la reglamentación posterior del Gobierno.

Es claro para la Corte que si un grupo de trabajadores constituye y se afilia a un sindicato, éste, para la efectividad del ejercicio del derecho de asociación sindical, tiene la representación de tales trabajadores; y, siendo ello así, resulta violatorio del artículo 39 de la Carta imponerle por la Ley que esa representación deba necesariamente ejercerla "conjuntamente" con otro u otros sindicatos si ninguno agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, pues eso menoscaba, de manera grave la autonomía sindical, razones por las cuales se declarará la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965.  

Segundo.-  Demanda 2665.

En esta demanda, el actor solicita declarar la inexequibilidad de los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la Ley 50 de 1990, que establecen el trámite para el registro sindical, por considerar que violan el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 14, 38, 39, 53, inciso cuarto, 83 y 93 de la Constitución, y los artículos 2, 3, 4, 7 y 8, numeral 2, del Convenio 87 de la O.I.T.

1. Cosa juzgada en relación con el artículo 50 de la Ley 50 de 1990.

El artículo 50 de la Ley 50 de 1990, que modificó el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, estableció el efecto jurídico de la inscripción de los sindicatos en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, norma que fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991.

El examen de la Corte correspondió a cargos semejantes a los esgrimidos  ahora por el demandante, y la decisión de constitucionalidad se produjo ya entrada en vigencia la Constitución de 1991, y analizada la norma con base en esta Carta. En consecuencia, existe cosa juzgada sobre ella, y a tal decisión habrá de estarse. Resulta pertinente transcribir lo que la Corte Suprema de Justicia dijo al respecto:

"Cabe anotar que si bien no se llega al extremo deseado por el actor de que sea la mera manifestación de voluntad de los fundadores la que dé nacimiento inmediato a la asociación, lo cierto es que no se imponen requisitos previos a esa voluntad ni se le sujeta a permisos o limitaciones de ese estilo, y que se reemplaza la concesión de personería por un registro más ágil y rápido en el que rige el silencio administrativo positivo, lo que, en sentir de la Corte, se acomoda al nuevo principio constitucional ya citado [art. 39 de la Constitución], de que los sindicatos deben poderse formar "sin intervención del Estado" y que "su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acto de constitución", como aquí ocurre, pues no hay un poder absoluto e ilimitado para formar sindicatos, y éstos siguen sometidos al régimen legal, ya que, en voces de la misma Constitución, "se sujetarán al orden legal y la de principios democráticos" (artículo 39 ibidem) cuya verificación y cumplimiento competen al Estado." (Gaceta especial, Sala Constitucional, Tomo III).

2.- Lo que se debate.

El núcleo de los cargos en esta demanda radica en que el actor considera que los artículos constitucionales, concretamente, el artículo 39 de la Carta, y el Convenio 87 de la O.I.T. establecen la garantía de la personería jurídica automática para las organizaciones sindicales, excluyendo para su formación cualquier clase de intervención del Estado. En consecuencia, al decir del demandante "ahora, no obstante la personería jurídica automática (art. 44 de la Ley 50 de 1990) sólo tiene esa ´efectiva personalidad jurídica´ desde la inscripción y sólo mientras ella esté vigente (o sea mientras no sea cancelada o suspendida)" (folio 8). Se pregunta el demandante ¿en dónde quedan la personería jurídica automática y las demás garantías tales como la no existencia del control de legalidad previo a la creación del sindicato?

La Corte considera que para examinar el cargo general de la demanda, antes de entrar a lo que establece cada una de las normas demandadas, deben hacerse algunas precisiones que permitirán llegar a decidir si le asiste razón o no al demandante.

En primer lugar, los artículos 45, 46 y 47 de la Ley 50 de 1990, no pueden mirarse en forma aislada de las otras disposiciones establecidas en la misma Ley. Lo que hay en el fondo son dos momentos distintos: cuando nace el sindicato y adquiere personería jurídica, por una parte, y el momento de la inscripción ante las autoridades correspondientes, por la otra. Son asuntos distintos, y con consecuencias diferentes.

El reconocimiento automático de la personería jurídica fue el propósito del legislador al expedir la Ley 50 de 1990, y, en este camino, resultan ajustadas a la Constitución los preceptos de la misma ley que así lo garanticen, y, obviamente, contrarios a la Constitución disposiciones que lo obstaculicen.

Vale la pena recordar lo que en la exposición de motivos del proyecto de ley, que a la postre se convirtió en la Ley 50 de 1990, se dijo sobre este asunto:

"En cuanto a la parte del derecho colectivo del trabajo, el proyecto se propone adecuar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo a los convenios de la O.I.T., ya que en forma reiterada, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de dicho organismo, ha venido formulando observaciones en el sentido de que la legislación nacional no está acorde con los postulados de los precitados convenios.

"(...)

"4. En cuanto a la personería jurídica de las organizaciones sindicales, se proponen modificaciones sustanciales, tanto a nivel conceptual como procedimental, eliminando trámites o requisitos innecesarios que entorpecen la constitución de sindicatos.

"Así, se establece que las organizaciones sindicales, desde el momento de su formación, gozan de personería jurídica, y por ende, son sujetos de derecho sin autorización o ministerio de autoridad alguna, señalándose que para su ejercicio se requiere de la inscripción en el registro sindical que para tales efectos llevará el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

"Dicha inscripción no supone de manera alguna que las organizaciones sindicales estén sujetas para su constitución, a autorización previa por parte del Estado. Por el contrario, las mismas existirán como personas jurídicas desde el momento en que se constituyan como tales, pero para poder actuar válidamente ante las autoridades y terceros, como toda persona jurídica, se requerirá de un mínimo de requisitos que deben observarse, que para este caso, es lo que supone la inscripción.

"(...)

"De otra parte, y como consecuencia de la adquisición de al personería jurídica de las organizaciones sindicales desde el momento de su fundación, desaparece el fenómeno de la provisionalidad de las directivas sindicales, de manera que, una vez constituido el sindicato, en el mismo acto o en actos posteriores se elegirá la junta directiva del mismo, de manera definitiva y por el período que se fije en los estatutos." (se subraya)

Tal como lo expresa uno de los párrafos transcritos, el fin de la inscripción está en que el sindicato pueda válidamente actuar frente a terceros. Por este aspecto, la inscripción cumple los tres propósitos fundamentales que son la publicidad, la seguridad y la prueba.

Como se dijo anteriormente, al examinar en conjunto la normas de la Ley 50 de 1990, se observa que el artículo 44 establece de forma precisa cuándo adquiere personería jurídica la organización sindical : "por el sólo hecho de su fundación, y a partir de la asamblea constitutiva."

Nótese que esta disposición cumple los dos primeros presupuestos del artículo 39, inciso primero, de la Constitución, en cuanto al momento en que el sindicato adquiere personería jurídica, ya que éste se constituye por sí y ante sí, y únicamente por parte de los trabajadores, sin intervención del Estado, y con el sólo hecho de su fundación, en la respectiva asamblea constitutiva, de la que naturalmente quedará el acta de constitución.

En conclusión, no infringe el artículo 39 de la Constitución, ni las normas citadas del Convenio 87, el hecho de que en la ley se establezca que la organización sindical recién creada y que ya tiene personería jurídica, cumpla, con posterioridad, con unos requisitos legales para que sea inscrita ante la autoridad correspondiente, para los efectos mencionados de publicidad, seguridad y prueba, de su existencia.

Así queda desvirtuado el cargo general contra los preceptos demandados.

No obstante, a continuación se examinará cada disposición demandada, pues si se observa que en el examen concreto de lo cada una dice, hay alguna limitación a las garantías de asociación sindical, habrá de declararse la respectiva inconstitucionalidad.

El examen respectivo se hará teniendo en cuenta los principios generales en que se apoya el derecho fundamental del derecho de asociación sindical: que en su constitución no exista intervención del Estado; como consecuencia, de ello, se reconozca la personería jurídica automática; y, que la organización sindical existirá mientras no medie decisión judicial que suspenda o cancele la personería jurídica. Esto significa que la personería jurídica existe en forma independiente de su inscripción ante la autoridad administrativa.

1.- Examen del artículo 45 de la Ley 50 de 1990.

Este artículo establece los documentos que debe adjuntar el nuevo sindicato para que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social proceda a inscribirlo en el registro correspondiente. Como se dijo anteriormente, aquí se parte de la base de que la organización sindical ya existe y tiene personería jurídica, según establece el artículo 44 de la Ley 50 de 1990, en desarrollo del artículo 39 de la Constitución.

Con esta precisión, la Corte considera que es adecuado que el sindicato recién constituido presente, dentro del plazo legal estipulado, solicitud escrita de inscripción, y que para ello adjunte copia del acta de fundación, con los nombres e indicación de los documentos de identidad; del acta de elección de la junta directiva; del acta de al asamblea en que fueron aprobados los estatutos y un ejemplar de los mismos debidamente autenticados; nóminas de la junta directiva y del personal afiliado, con datos sobre nacionalidad, sexo y profesión u oficio.

La anterior información resulta adecuada y proporcionada al fin que se busca, que es que el Ministerio registre el nuevo sindicato. Los documentos allí exigidos guardan relación directa con la constitución misma del sindicato, pues corresponden a datos sobre sus integrantes y representantes. No se ve, pues, que el Estado esté ejerciendo un control previo de legalidad a la existencia de la organización sindical.

Sólo cabe advertir, que el requisito del literal g), se declarará inexequible, pero por las razones expuestas en este mismo proceso, en la demanda d-2664, ya que era consecuencia de la prohibición de constituir en una misma empresa otro sindicato de base.

2.- Examen del artículo 46 de la Ley 50 de 1990.

Este artículo establece el trámite que debe realizar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, una vez ha recibido los documentos para proceder a la inscripción del sindicato. Establece un término determinado e improrrogable de 15 días. Señala el trámite a seguir cuando el sindicato no aporta la documentación completa. Y, que si vencidos los términos, sin que el Ministerio se pronuncie, el sindicato quedará automáticamente inscrito. Por estos aspectos, la Corte no observa que se esté ejerciendo un control previo de legalidad, pues, se repite, se está refiriendo al momento posterior a la existencia de la personería jurídica que se dio en el momento de la fundación de la organización sindical.

El artículo 46 de la Ley 50 de 1990, modificatorio del 366 del Código Sustantivo del Trabajo, entre las causales que establece para negar la inscripción de un sindicato en el registro administrativo del Ministerio de Trabajo, preceptua que ella puede ocurrir "a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres."

Respecto a la expresión contenida en el literal a), en el sentido de que los estatutos de la organización sindical no sean contrarios a la Constitución, la ley o "las buenas costumbres", hay que señalar que las dos primeras expresiones resultan perfectamente ajustadas a la Carta. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando la disposición legal le atribuye al Ministerio de Trabajo, la facultad de negar la inscripción de un sindicato, por ser contrario a las buenas costumbres.

A este efecto, considera la Corte que si se parte del principio de que la garantía de la libertad sindical sólo puede ser limitada, aún en espacio específico del requisito formal de la inscripción, en forma excepcional y reglada, una expresión como la objeto de estudio, resulta ambigua. Además, desconoce el pluralismo y la autonomía moral de las personas. Al respecto, resultan pertinentes los apartes de la reciente sentencia de esta Corporación, en la que se declaró inexequible la expresión "decoro y buen gusto", contenida en una ley que establecía normas sobre el derecho de expresión, a través de la radio. Allí se señaló que la anterior frase, a pesar del buen fin aparente que pretendía, desconocía la libertad de expresión. Dijo la Corte lo siguiente:

"Esta restricción es particularmente grave porque permite silenciar, como opuestas al decoro y al buen gusto, las opiniones o discursos que son contrarios a las ideas dominantes, mientras que la libertad de expresión pretende proteger, como lo ha vigorosamente destacado la doctrina de las instancias internacionales de derechos humanos, no sólo la divulgación de informaciones u opiniones consideradas inofensivas o indiferentes por el Estado y por la mayoría de la población, sino también la difusión de ideas o datos que no son acogidos favorablemente por las mayorías sociales, que pueden juzgarlas inquietantes o peligrosas. El pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuáles no existe verdaderamente un sociedad democrática, exigen que esas opiniones e informaciones disidentes sean también protegidas[1]. Precisamente por tal razón, esta Corte Constitucional había considerado, en la sentencia T-104 de 1996, MP Carlos Gaviria Díaz, que violaba el pluralismo y la libertad de expresión que un funcionario se arrogara el derecho a calificar una obra artística como indecente, a fin de prohibir su exhibición. " (sentencia C-010 del año 2000, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero)

En el caso bajo estudio se está estableciendo, a través de una autoridad administrativa, la posibilidad de ejercer una limitación al libre ejercicio del derecho sindical, mediante la calificación subjetiva que haga el responsable del estudio de los estatutos de la organización sindical recién creada, de que no la inscribe por estimar que va contra las buenas costumbres, según su personal modo de entender en qué consisten las buenas costumbres. A través de una facultad tan amplia, se puede dar la intervención del Estado en la constitución de los sindicatos, y llegar a limitar el ejercicio del derecho, en contra de lo establecido por el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T.

Además, la expresión infringe la disposición constitucional, también, de otra manera. En efecto, permite que no sea a través de una decisión judicial, como lo ordena el artículo 39, inciso tercero, que se dé la cancelación o suspensión, o, concretamente, la no inscripción de la personería jurídica del sindicato, sino que sea a través de una decisión administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la que, en la práctica, impida el funcionamiento de la organización sindical con el argumento de que sus estatutos van contra "las buenas costumbres."

Al respecto, cabe agregar que acompañando los principios constitucionales que rigen el verdadero ejercicio del derecho fundamental de la libertad de asociación, es decir, el de la constitución del sindicato sin intervención del Estado y el reconocimiento automático de la personería jurídica, se encuentra el que "la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial", tal como lo dice el artículo 39, inciso tercero, de la Constitución y el artículo 4º del Convenio 87 de la O.I.T., que señala:

"Artículo 4.- Las organizaciones de trabajadores y empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa".

En consecuencia, la Corte declarará inexequible la expresión "o las buenas costumbres" contenida en el literal a) del numeral 4., del artículo 46 de la Ley 50 de 1990.

En cuanto a la prohibición de inscribir un nuevo sindicato que tenga un número inferior de miembros al exigido por la ley, la Corte no encuentra reparo en esta exigencia, exigencia que no sólo opera a nivel de la inscripción, sino que es requisito sine qua non para la existencia misma del sindicato. En efecto, según el artículo 359 del Código Sustantivo del Trabajo, el número para constituir un sindicato de trabajadores no puede ser inferior a 25 afiliados. Por lo tanto, si al momento de la fundación había un número menor de afiliados, el sindicato no pudo haber existido, ni, por ende, tener personería jurídica. Resulta, pues, constitucional la exigencia de probar el número mínimo de afiliados, para proceder a la inscripción.

Sobre el literal c) del mismo artículo 46, numeral 4, se recuerda que se declarará inexequible en esta sentencia, según lo estudiado en el expediente d-2664, por limitar la libertad sindical, al impedir la coexistencia de dos o más sindicatos de base en una misma empresa.

En relación con el parágrafo del mismo artículo 46, realmente, a pesar de que en el escrito de la demanda, el actor lo subraya como demandado, no existe un cargo de inconstitucionalidad contra él. En consecuencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse.

3.- Artículo 47 de la Ley 50 de 1990.

La norma aludida ordena que el acto administrativo que decida favorablemente la inscripción en el registro respectivo de una organización sindical, habrá de publicarse por su cuenta, en un diario de amplia circulación nacional, por una sola vez, dentro del término señalado en la ley, y ordena que un ejemplar del diario en cuestión se entregue para el efecto al Minsiterio de Trabajo y Seguridad Social.

El demandante denomina esta exigencia "publicidad de la publicidad", que viola el artículo 39, inciso 1, de la Constitución, pues, se pregunta ¿qué efectos tiene el incumplimiento de este requisito o de sus términos? Si el sindicato sólo requiere la simple inscripción del acta de constitución, no tiene ningún efecto esta "tramitología". Considera que se viola, también, el artículo 84 de la Constitución, pues si el reconocimiento jurídico de los sindicatos está regulado de manera general, el requisito de publicación del artículo 47 demandado, se entiende como un requisito adicional, prohibido en la norma constitucional.

La Corte no comparte este cargo del demandante, pues de la misma manera en que se establecieron por el legislador los requisitos de inscripción, más no de existencia, esta obligación de dar a la publicidad de que un determinado sindicato existe, constituye un requisito proporcionado, especialmente, frente a terceros, que es, en últimas, el propósito que busca la inscripción en el Ministerio de Trabajo de Seguridad Social. Por ello, no resultan infringidas, en este sentido, tampoco, las demás disposiciones que señala el demandante. Sobre la conveniencia o no de la norma, si se trata de "publicidad de la publicidad", su examen no es asunto de constitucionalidad.

En consecuencia, este artículo se declarará constitucional.

VII. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE :

Primero.- En relación con el artículo 50 de la Ley 50 de 1990, estése a lo resuelto en la sentencia Nro. 115 del 26 de septiembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia.

Segundo.- Decláranse inexequibles los numerales 1 y 3 del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, el literal c), del numeral 4 del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 y el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990.

Tercero.- Declárase exequible el artículo 45 de la Ley 50 de 1990, salvo el literal g).

Cuarto.- Declárase exequible el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, salvo la expresión : "o las buenas costumbres", del literal a) del numeral 4 y el literal c), del numeral 4. Respecto del parágrafo del mismo artículo 46, la Corte se declara inhibida.

Quinto.- Declárase exequible el artículo 47 de la Ley 50 de 1990.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Magistrado

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado

FABIO MORÓN DÍAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-567/00

LEGISLADOR-Referencia a "buenas costumbres" (Salvamento parcial de voto)

Referencia: expedientes D-2664 y D-2665

Mi salvamento de voto se circunscribe a la declaración de inexequibilidad de las expresiones "o las buenas costumbres", del literal a) del numeral 4 del artículo 46 acusado, pues considero que ningún principio ni precepto constitucional resulta violado por la referencia que el legislador haga, en las distintas materias objeto de sus disposiciones -que habrán de regir en el seno de la sociedad- a las buenas costumbres.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

Fecha, ut supra.

Aclaración de voto a la Sentencia C-567/00

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Conformación (Aclaración de voto)

El bloque de constitucionalidad únicamente se conforma por aquellos tratados internacionales relativos al derecho internacional humanitario y los tratados y convenios ratificados por el Congreso de la República que reconozcan derechos humanos, cuya limitación esté prohibida durante los estados de excepción.

JUEZ CONSTITUCIONAL-No crea norma constitucional (Aclaración de voto)

Referencia: expedientes D-2664 y d-2665

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26, parcial, del Decreto Legislativo 2351 de 1965 "por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo"; y los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la Ley 50 de 1990, "por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones".

Actor:  Benjamín Ochoa Moreno

Magistrado Ponente:  

Dr.ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Hemos votado por la declaración de inexequibilidad de los numerales 1 y 3 del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, el literal c), del numeral 4 del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 y el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990. Sin embargo, no compartimos el argumento de la mayoría, que integra dentro del bloque de constitucionalidad, los convenios de la OIT. El bloque de constitucionalidad únicamente se conforma por aquellos tratados internacionales relativos al derecho internacional humanitario y los tratados y convenios ratificados por el Congreso de la República que reconozcan derechos humanos, cuya limitación esté prohibida durante los estados de excepción. En el salvamento de voto que presentamos en el Auto 078A/99, expusimos nuestra posición en términos que en esta oportunidad se reiteran:

"4. El juez constitucional no es el creador de la norma constitucional. Ella es fruto de la función constituyente. Ningún fin por loable que sea permite que el juez constitucional configure por sí mismo el marco constitucional que le servirá de referente para confrontar la validez de las normas legales o de fuente para construir las reglas a aplicar en una situación específica. Este expediente tendría la ventaja de adaptar el derecho de modo tal que siempre se acomodara a la solución que el juzgador desea proyectar en el fallo, pero a costa de transformar el poder judicial en poder constituyente y demeritar fatalmente las expectativas de imparcialidad y objetividad que razonablemente cabe fincar en el proceso constitucional.

"La sala cuarta, a nuestro juicio, no se limitó a modificar el objeto real del proceso - que ha debido resolver el problema planteado alrededor del presunto incumplimiento por parte de los demandados de una recomendación originada en un órgano de la O.I.T., sin afectar materialmente las sentencias judiciales que no eran tema de debate en cuanto que la conducta constitucional de los jueces no se cuestionaba y no entrañaba desacato alguno a la recomendación dictada con posterioridad -, sino que además introdujo una insólita innovación en el marco constitucional, con lo que pretendió cimentar jurídicamente su decisión. La sala cuarta elevó a premisa mayor constitucional, los convenios y recomendaciones de la O.I.T., a fin de hacer plausible la tesis prohijada por ella, que asimila a violación de la Constitución el incumplimiento de una recomendación proveniente del comité de libertad sindical de la O.I.T.

"Según la jurisprudencia constante de esta Corte sólo pertenecen al bloque de constitucionalidad las reglas del derecho internacional humanitario (C.P., art 214-2) y los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que cumplan los dos requisitos establecidos en el artículo 93 de la C.P., a saber: (1) que reconozcan los derechos humanos y (2) que prohiban su limitación en los estados de excepción. Aunque todo tratado sobre derechos humanos ratificado por Colombia, independientemente de incorporarse en el derecho interno, sirve como canon de interpretación de los derechos y deberes constitucionales, sólo aquellos que reúnen las dos condiciones indicadas, se integran además al bloque de constitucionalidad. En este punto la Corte ha sido terminante:

"Esta disposición, en el primer inciso, reproduce en forma incompleta el contenido de la primera parte del artículo 93 de la Carta, puesto que consagra la prevalencia en el orden interno de los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos, ratificados por el Congreso, pero omite la frase "y que prohiben su limitación durante los estados de excepción", circunstancia que en sentir de esta Corporación no configura violación alguna, ya que al expresar la norma "de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política", ha de entenderse en los términos señalados en la Carta.

El artículo 93 de la Carta, ha sido interpretado por esta Corporación así:  

"Ahora bien, conviene precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales 'prohiben su limitación en los estados de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción".

"Así las cosas, el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción......" (Sent. C-295/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz).[2]"

"A propósito de los convenios internacionales del trabajo, la propia Constitución se encarga de definir el rango normativo de que gozan sus disposiciones dentro del ordenamiento jurídico nacional: "Los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna" (C.P. art. 53). La sala cuarta ha decidido modificar esta norma constitucional atribuyendo a los convenios internacionales de trabajo el carácter de normas constitucionales, calificación que igualmente extiende a las recomendaciones que fluyen de los órganos de control de la O.I.T.

"Aunque no puede excluirse que algunas normas relativas al derecho internacional del trabajo puedan, por su contenido y alcance, ser consideradas fuentes directas de derechos humanos no restringibles en los estados de excepción, definitivamente ese no es el caso de la regulación atinente a la calificación de los servicios públicos como esenciales o a la designación del órgano interno llamado a resolver sobre la ilegalidad de un determinado cese de actividades. La generalidad del derecho internacional del trabajo, de impronta universal, no es compatible con esta suerte de normativa que se desarrolla a nivel interno de los países, desde luego con sujeción a los principios generales consagrados en los convenios. En la sentencia de la sala cuarta no se hace ningún análisis sobre las normas internacionales relacionadas con esta precisa materia, ni sobre su supuesta indisponibilidad. Resulta, por tanto, aventurado que in genere convenios y recomendaciones de órganos de control de la O.I.T., se integren al bloque de constitucionalidad".

Fecha ut supra,

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-567/00

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Expresiones "decoro" o "buenas costumbres" como criterios universalmente admitidos (Salvamento parcial de voto)

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Determinación de si estatutos de organización sindical contrarían las buenas costumbres (Salvamento parcial de voto)

Referencia: expediente D-2664 y

D-2665

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26, parcial, del Decreto Legislativo 2351 de 1965, "por la cual se hacen algunas reformas al Código Sustantivo del Trabajo", y los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la ley 50 de 1990, "Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones".

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

Aunque compartimos la decisión de la referencia, discrepamos de ella en lo que se refiere en la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "O las buenas costumbres" del literal a) del numeral 4 del artículo 46, por las mismas razones que en otro Salvamento de Voto (a la Sentencia C-010/00) expusimos frente a la declaratoria de inxequibilidad de la expresión "y atenerse a los dictados universales del decoro", que contenía el artículo 2 de la Ley 6 de 1966. Tales razones, que ahora reiteramos, fueron, en síntesis, que expresiones como aquella -"decoro"- o ahora ésta de "buenas costumbres" responden a criterios universalmente admitidos,  y que en modo alguno pueden resultar extrañas a un régimen pluralista como el que constitucionalmente nos rige.  

En dicho salvamento de voto, a cuyo contenido nos remitimos, se explica cómo ciertos valores, principios y conductas de permanente vigencia en cualquier sociedad civilizada, están implícitos además en la protección  de derechos fundamentales consagrados en la Carta Política, y por tanto no pueden ser considerados como vulneratorios de otros de igual o menor rango.  Así ocurre, en el caso presente, con la expresión buenas costumbres, ahora declarada inexequible. Con todo respeto,  no consideramos que tenga suficiente base jurídica y constitucional sostener que esa expresión "resulta ambigua" y que, además, "desconoce el pluralismo y la autonomía moral  de las personas".  Lejos de ser ambigua, la expresión buenas costumbres es, repetimos, un concepto universalmente admitido, que, por cierto, ha figurado en la mayoría de nuestras constituciones a lo largo de la historia, y que por ello no puede descalificarse como algo que queda al criterio subjetivo de  cada quien. Por ello resultaba, a nuestro juicio, perfectamente lógico y además  ajustado a la Carta, que figurara como una de las causales para negar la inscripción en el registro sindical de un sindicato de trabajadores, la de que sus estatutos no fueran "contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres", como rezaba la norma en comento. Como se ha dicho, en manera alguna desconocía  el pluralismo y menos aún la autonomía moral de las personas.  Cabe recalcar a este respecto que, como lo ha reconocido la Corte en diversas oportunidades, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que es corolario de la autonomía moral de las personas, no es en manera alguna absoluto sino que tiene limitaciones; ni más ni menos que "las que imponen  los derechos de los demás y el orden jurídico", según reza el mismo texto constitucional (art. 16 C.P.). Consideramos que cualquier autoridad administrativa, como sería en este caso el   Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, está en condiciones plenas de determinar, no solamente librada a su particular apreciación, si los estatutos  de una organización sindical resultaban contrarios a las buenas costumbres; es que, como de antiguo se ha aceptado,  y ahora reiteramos, con el término de buenas costumbres (Boni mores) "se designa el orden moral generalmente aceptado por la opinión dominante". (Von Tuhr, Derecho Civil, T.I, pág.50).

Fecha ut supra,

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

[1] Ver Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Handyside del 7 de diciembre de 1976. Parr 49, criterio reiterado en muchos otros fallos. Ver por ejemplo Caso Lingens del 8 de julio de 1986, Parr 41.

[2] (Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz).