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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-542 DE 2023
Ref: expedientes acumulados D-15104 y D-15110
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2272 de 2022 “por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”
Demandantes: Paloma Susana Valencia Laserna, María Fernanda Cabal Molina y Paola Andrea Holguín Moreno (expediente D-15104), y Carlos Fernando Motoa Solarte (expediente D-15110).
Magistrados ponentes:
Natalia Ángel Cabo
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Se decide la demanda interpuesta por las ciudadanas Paloma Susana Valencia Laserna, María Fernanda Cabal Molina y Paola Andrea Holguín Moreno (D-15104), y la interpuesta por el ciudadano Carlos Fernando Motoa Solarte (D-15110). Las demandas se dirigen contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 y contra sus artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 por vicios de procedimiento, y contra los artículos 2 y 5 (parciales) por vicios de fondo.
Síntesis de la decisión
En la presente sentencia, la Corte estudió dos demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 2272 de 2022. Algunos cargos cuestionaron la totalidad de la ley, mientras que otros se dirigieron contra disposiciones particulares de esta. Seis de los ocho cargos formularon vicios en el trámite legislativo y dos sostuvieron vicios materiales.
En el primer cargo se planteó la inexequibilidad total de la Ley 2272 de 2022 por la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal durante el trámite de la iniciativa en el Congreso de la República. En las demandas se sostuvo que la omisión de dicho concepto desconocía los artículos 113, 114, 150.1 y 151 de la Constitución. Sin embargo, en la sentencia C-525 de 2023 la Corte ya había examinado el mismo cargo. Por consiguiente, operó el fenómeno de la cosa juzgada, por lo que en el presente proceso de constitucionalidad se decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-525 de 2023 respecto de dicho cargo.
En segundo lugar, la Corte estudió el cargo contra la totalidad de la Ley por el presunto desconocimiento del artículo 160 de la Constitución Política en virtud de la forma en que se realizó el anuncio previo durante la sesión plenaria del Senado del 19 de octubre de 2023. La Corte concluyó que el anuncio se realizó de manera apropiada según el artículo 160 superior y cumplió las reglas y finalidades constitucionales para los cuales está previsto, por lo que la Ley 2272 de 2022 es exequible respecto de dicha censura.
En tercer lugar, la Corte evaluó la exequibilidad de la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la presunta vulneración de los artículos 160 y 161 de la Constitución Política, en relación con la supuesta vulneración del principio de publicidad, con ocasión de la publicación y el anuncio del debate del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Al respecto, la Corte comprobó que el informe de conciliación fue publicado oportunamente y con suficiente antelación y que el anuncio del debate de la conciliación cumplió con las reglas y finalidades constitucionales que lo rigen. En consecuencia, la Corte concluyó que la Ley 2272 de 2022 es exequible en relación con este cargo.
En cuarto lugar, la Corte estudió el cargo contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por la eventual vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, estipulados en el artículo 157 de la Constitución. Las demandantes alegaron que la comisión accidental de conciliación excedió su competencia porque incluyó para su aprobación los textos de estos artículos, a pesar de que los mismos solo fueron aprobados por una de las plenarias de las cámaras. Sin embargo, contrario a lo afirmado en la demanda, no se desconoció el principio de consecutividad e identidad flexible porque las comisiones accidentales de conciliación tienen competencia para incluir artículos que son eliminados o improbados por una cámara, pero que sí fueron aprobados por la otra. En consecuencia, la Corte concluyó que los artículos 10, 11 y 12 son exequibles en lo referente a este cargo.
En quinto lugar, en esta providencia se estudió el cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración del artículo 157 superior en relación con el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. El demandante alegaba que dicho artículo había sido introducido en el último debate, por lo que no cumplió la obligación de haberse debatido durante cuatro debates, o tres cuando el primer debate se da en comisiones constitucionales conjuntas, como ocurrió en el trámite del proyecto que dio lugar a la expedición de la Ley 2272 de 2022. Sin embargo, la Corte constató que el tema del artículo fue debatido a lo largo de todo el proceso legislativo. En efecto, la Corte constató que el tema del artículo demandado es el tributo establecido en ella para la financiación de gastos de seguridad de las entidades territoriales. Al respecto, la Corte verificó que desde el primer debate se discutió sobre su prórroga, su base gravable y su modificación para atender lo dispuesto en la una sentencia C-101 de 2022. Por consiguiente, la Corte encontró que la norma es exequible en relación con este cargo.
En sexto lugar, la Corte estudió el cargo presentado en contra del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. El demandante sostuvo que, por referirse a un tema tributario, la norma no guarda relación con el objeto de la Ley 2272 de 2022, con lo cual se vulneraba el artículo 158 de la Constitución. Sin embargo, la Corte concluyó que el tributo establecido en el artículo 12 de la Ley tiene conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con el objeto de la Ley, razón por la cual resulta exequible.
En séptimo lugar, la Corte examinó el cargo dirigido contra el artículo 2 (parcial) en el que se regula la pertenencia a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI) de los “ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano”. El demandante sostuvo que dicha disposición desconocía el Acuerdo Final de Paz, integrado en el bloque de constitucionalidad. No obstante, el cargo formulado no cumplió con los requisitos argumentativos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, razón por la cual la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre el particular.
Por último, la Corte abordó el cargo dirigido contra el artículo 5 (parcial), particularmente contra las normas que permiten al presidente de la República nombrar voceros de organizaciones sociales y humanitarias privados de la libertad y ciertas consecuencias jurídicas que las demandantes atribuyeron al artículo 5º, entre ellas, la procedencia de la suspensión de órdenes de captura o su excarcelación.
La Corte destacó que en la sentencia C-525 de 2023, se declaró exequible la expresión “Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social” e inexequible la expresión “y se encuentren en privación de libertad” contenida en el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[1]. En relación con aquella, por tanto, la Corte concluyó que operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En cuanto a los demás preceptos del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 demandados, se concluyó que la demanda no cumplió con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. En tal virtud, la Corte decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre aquellos.
ANTECEDENTES
El 16 de diciembre de 2022 las ciudadanas Paloma Susana Valencia Serna, María Fernanda Cabal Molina y Paola Holguín Moreno (expediente D-15104) por un lado, y el 11 de enero de 2023 el ciudadano Carlos Fernando Motoa Solarte (expediente D-15110) por el otro, presentaron demandas de inconstitucionalidad en contra de algunos artículos y de la totalidad de la Ley 2272 de 2022 “por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”.
El 14 de febrero de 2023 la magistrada Natalia Ángel Cabo inadmitió las demandas por no satisfacer la exigencias mínimas de aptitud sustantiva, y les concedió a los demandantes tres días para subsanarlas.
El 21 de febrero de 2023, dentro del término para presentar la corrección, los demandantes en los dos expedientes presentaron escritos dirigidos a subsanar los problemas de aptitud de los cargos inadmitidos.
Mediante auto del 8 de marzo de 2023 la magistrada sustanciadora admitió todos los cargos propuestos por los demandantes en los dos expedientes, excepto uno en el expediente D-15110 contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por la ausencia de concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual fue rechazado. Admitida la demanda, el inicio del proceso de constitucionalidad se comunicó al presidente de la República y al presidente del Congreso de la República para que, si lo consideraban preciso, intervinieran dentro de los 10 días siguientes al recibo de la comunicación, con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. También se invitó a participar a otras autoridades, a organizaciones públicas e instituciones académicas, se ordenó correr traslado a la procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente y se fijó en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 242 de la Constitución. En la misma providencia la magistrada ordenó la práctica de pruebas referidas a los antecedentes legislativos de la norma demandada.
Una vez allegadas las pruebas decretadas, por auto del 21 de junio de 2023 la magistrada sustanciadora dispuso continuar con el trámite de la demanda.
En sesión celebrada el 2 de agosto de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió emitir una ponencia conjunta del expediente D-15099[2] y los expedientes D-15104 y D-15110.
Mediante auto del 10 de agosto de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional convocó a una audiencia pública en el marco del trámite de los expedientes de la referencia y del expediente D-15099 la cual se celebró el 22 de agosto siguiente.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto del procurador (E) general de la Nación, se procede a decidir el asunto.
Texto de la norma demandada
El texto de la norma demandada es la Ley 2272 de 2022, publicada en el Diario Oficial No. 52.204 del 4 de noviembre de 2022 y que se incluye en el Anexo 1 de esta decisión.
Las demandas
En los procesos de la referencia se admitieron ocho cargos de inconstitucionalidad contra la totalidad o parte de la Ley 2272 de 2022, de los cuales seis son de forma y dos son de fondo. A continuación, se presentará el resumen de las demandas respecto de cada cargo. En primer lugar, se expondrán los cargos por vicios de procedimiento y en segundo lugar los de fondo.
Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Eventual desconocimiento de los artículos 113, 114, 150.1 y 151 C.P.
El cargo planteado en ambas demandas se dirige contra la totalidad de la Ley. Los accionantes sostuvieron que el Consejo Superior de Política Criminal debía rendir concepto previo sobre el proyecto que dio lugar a la Ley 2272 de 2022, en cuanto esta reguló materias de política criminal. La ley, sin embargo, fue aprobada sin que el concepto se hubiere proferido.
En la demanda del expediente D-15104 las accionantes sostuvieron que dicha omisión implicaba la vulneración de los artículos 114 (función legislativa y de reforma de la Constitución en cabeza del Congreso de la República), 150.1 (función del Congreso de interpretar, reformar y derogar las leyes) y 151 C.P. (sujeción de la actividad legislativa a leyes orgánicas).
Las demandantes citaron el artículo 167 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 y el Decreto 2055 de 2014. Según estas normas, el Consejo Superior de Política Criminal debe rendir “concepto previo no vinculante sobre todos los proyectos de ley y de acto legislativo que en materia penal cursan en el Congreso de la República”[4]. Las ciudadanas sostuvieron que la Ley 2272 de 2022 versa sobre política criminal, particularmente el artículo 5 que se refiere a suspensión de órdenes de captura. Las actoras recordaron que en el trámite del proyecto de Ley 188 de 2018 Cámara que dio lugar a la anterior prórroga de la Ley 418 de 1997, el Consejo Superior de Política Criminal sí presentó el concepto.
Según la demanda, el concepto exigido por la Ley 65 de 1993 es asimilable al concepto fiscal al que se refiere el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Las actoras la sentencia C-075 de 2022 e indicaron que el desconocimiento de la obligación del concepto de impacto fiscal en el trámite legislativo afecta la validez de la norma expedida por el legislador. Las ciudadanas plantearon que, aunque la Ley 5 de 1992 no prevé como requisito para la radicación o para el trámite de un proyecto la presentación del concepto previo, este debe entenderse como obligatorio en la formación de las leyes sobre política criminal y en las leyes que tengan incidencia en el funcionamiento del sistema de justicia penal.
Adicionalmente, las demandantes informaron que, en respuesta a un derecho de petición de la senadora Paola Holguín, el director de política criminal y penitenciaria del Ministerio de Justicia les informó que el Comité Técnico de Política Criminal había resuelto que la ley no tenía trascendencia penal y que ello motivó que no sometieran a consideración ningún concepto ante el Consejo Superior de Política Criminal. Por consiguiente, las actoras consideraron que el Comité Técnico se arrogó competencias que legalmente sólo le están atribuidas al Consejo Superior de Política Criminal.
En opinión de las demandantes, la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal es un vicio insubsanable porque no es posible devolver la ley al Congreso y al presidente de la República toda vez que eso implicaría retrotraer el trámite al primer debate para que los legisladores puedan discutir las consideraciones y recomendaciones del Consejo Superior de Política Criminal. Las actoras citaron la sentencia T-762 de 2015 que resaltó la relevancia del Consejo Superior de Política Criminal para articular la política criminal y le ordenó al Congreso darle aplicación; así como las sentencias C-370 de 2004, C-168 de 2012 y C-786 de 2012 para reiterar que el trámite de la Ley en ausencia del concepto amerita su inexequibilidad.
En el expediente D-15110, el demandante planteó que durante el trámite de la Ley 2272 de 2022 se vulneró el artículo 113 C.P. sobre colaboración armónica de los poderes públicos. El demandante sostuvo que si bien el presidente de la República es quien lidera la política criminal del Estado, al Congreso le corresponde realizar las leyes que permiten materializarla. A su vez, en virtud de la separación de poderes la política criminal es liderada por la rama judicial. El actor argumentó que el Consejo Superior de Política Criminal fue creado para articular la política criminal y en él concurren todas las autoridades que participan en la implementación de la política criminal y citó las normas que estipulan la obligación del Consejo de emitir el concepto. El demandante señaló que la importancia del concepto se ha desarrollado por vía jurisprudencial y obedece al principio de colaboración armónica (art. 113 C.P.). El actor resaltó que la Corte ha reconocido que el debate legislativo es importante para la elaboración de la política criminal.
El demandante afirmó que, debido a que en el expediente de la Ley 2272 de 2022 no se encuentra el concepto del Consejo Superior de Política Criminal[5], resulta evidente que se obvió la participación de las máximas autoridades en la materia, lo que a su vez afectó al principio de colaboración armónica. El actor citó la sentencia C-646 de 2001 para resaltar la relevancia del Consejo Superior de Política Criminal.
El ciudadano sostuvo que toda la Ley 2272 de 2022 versa sobre política criminal porque adopta todas las medidas necesarias para garantizar la protección de la paz como derecho y principio constitucional. El demandante resaltó los asuntos sobre definiciones de seguridad humana y paz total, la definición de proyectos, políticas y programas para la construcción de paz de orden territorial y la participación en diálogos, acercamientos, negociaciones o firma de acuerdos de paz.
Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por omisión del anuncio del debate del proyecto de ley en el Senado de la República. Eventual desconocimiento del artículo 160 C.P.
Para el demandante en el expediente D-15110 toda la Ley 2272 de 2022 es inexequible por desconocimiento del artículo 160 de la Constitución durante su trámite. El ciudadano explicó que en la sesión de la plenaria del Senado de la República del 19 de octubre de 2022 no se desarrolló el segundo punto del orden del día, correspondiente al anuncio de proyectos a discutir en la siguiente sesión. Por ende, se levantó la sesión sin anunciar proyectos. Luego de levantada la sesión el presidente del Senado anunció la fecha del debate para la siguiente sesión del proyecto que culminó con la Ley 2272 de 2022. Para el demandante este anuncio no tiene validez. Agregó que la sesión se levantó ante la falta de quorum[6].
Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la publicación y la forma en la que fue anunciada la votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Eventual desconocimiento de los artículos 160 y 161 C.P.[7]
En el expediente D-15104 las demandantes solicitaron la inexequibilidad total de la ley por la vulneración del principio de publicidad. Al respecto, las ciudadanas explicaron que la votación del informe de conciliación se anunció en la plenaria del Senado del 2 de noviembre de 2022 ?luego de las 11 de la noche?, para votarlo al día siguiente, en la sesión del 3 de noviembre de 2022 que inicio? a las 12:05 am. Aunque el anuncio? de la discusión y votación se hizo en un día distinto a la votación, entre ambos actos trascurrieron sólo algunos minutos, lo cual, en sentir de las demandantes, vulnero? el principio de publicidad. Adicionalmente, para las ciudadanas esto vulneró el derecho de los congresistas a estudiar y discutir un proyecto, en tanto no puede haber una formación del criterio sobre el sentido del voto en 15 minutos de estudio.
Cargo contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible y el de publicidad. Eventual desconocimiento del artículo 157 de la Constitución.
En el expediente D-15104 las demandantes aseguraron que en la expedición de los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible.
Respecto del penúltimo inciso del artículo 2 explicaron que este fue incluido por la plenaria de la Cámara de Representantes sin que su contenido hubiera sido objeto de discusión o aprobación previa por el Senado de la República y que en la conciliación se terminó aprobando dicho inciso.??En cuanto a los artículos 10 y 11 las demandantes relataron que estos fueron objeto de una proposición de eliminación en la Plenaria del Senado y que el artículo 12 fue improbado por esa misma cámara, mientras que, por su parte, la Cámara de Representantes aprobó los referidos artículos. A pesar de que estos tres artículos no estaban incluidos en el texto aprobado por el Senado, la comisión de conciliación decidió aprobarlos.?
Las demandantes explicaron que, según el artículo 186 de la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia de la Corte, las comisiones de conciliación son el mecanismo para armonizar los textos aprobados, pero no tiene competencia para revivir lo que una cámara ha negado, ya que un proyecto de ley requiere la aprobación de ambas cámaras. Las actoras agregaron que el informe de conciliación se debe votar integralmente de forma positiva o negativa, con lo cual se obliga a los congresistas a acompañar la totalidad del texto.??Para apoyar su conclusión, las demandantes citaron como precedentes las sentencias C-702 de 1999, C-313 de 2004, C-033 de 2009, C-370 de 2011, C-076 de 2018 y C-084 de 2019 y consideraron como inaplicable el precedente de la sentencia C-290 de 2017[8].
Cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. Eventual desconocimiento del artículo 157 C.P.
En el expediente D-15110 el demandante planteó que el trámite que se le dio al artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulneró el artículo 157 de la Constitución, al desconocer los principios de consecutividad y de identidad flexible[9]. Al respecto, el demandante explicó que el artículo 12 versa sobre el cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 de la Corte Constitucional. Agregó que el texto fue añadido por intermedio de una proposición en el último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes y que el texto del artículo aprobado no reposa en los informes de ponencia, por lo que fue un tema nuevo que no tuvo discusión en las comisiones primeras constitucionales. El actor sostuvo que, aunque el principio de identidad flexible permite cambios en el articulado, esos cambios están limitados por la unidad temática de la iniciativa. El accionante también señaló que el tema del artículo obedece a un asunto tributario que requiere una regulación autónoma.
Cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración del principio de unidad de materia. Eventual desconocimiento del artículo 158 C.P.
En el expediente D-15110 el actor argumentó que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 no guarda unidad temática con la materia objeto de la ley que es la política criminal del Estado. Sostuvo que, en tanto dicho artículo contiene una disposición tributaria, contraría el artículo 158 constitucional.
Cargo contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de la prohibición de reincidencia del Acuerdo Final de Paz. Eventual violación del Acto Legislativo 2 de 2017.
El demandante en el expediente D-15110 dirigió este cargo contra el texto del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 que establece que se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a “los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento”.
El ciudadano sostuvo que la expresión subrayada de la norma acusada es inconstitucional por dos argumentos. En primer lugar, el Acto Legislativo 02 de 2017 incorporó el “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” al bloque de constitucionalidad.
En segundo lugar, el demandante sostuvo que la expresión demandada “tiene como objeto permitir la negociación con reincidentes y aquellos que hubieran firmado el acuerdo de paz”[10] y esto conlleva la concesión de nuevos beneficios penales a su favor. Por consiguiente, consideró que la norma impugnada desatiende el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final, que prohíbe la reincidencia en conductas relacionadas con la cadena de producción de cultivos ilícitos. Dicha restricción constituye, según el demandante, una prohibición constitucional para otorgar cualquier tratamiento penal diferenciado, incluida la suspensión de capturas contempladas en la Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 2272 de 2022.
Cargo contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de los derechos de las víctimas reconocidos en el bloque de constitucionalidad. Eventual desconocimiento de los artículos 13, 250 y 93 de la Constitución y 1, 2, 25.1 y 25.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En el expediente D-15104, se planteó este cargo contra los siguientes apartes subrayados de los parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022:
“Parágrafo 1o. (…) Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad”.
Parágrafo 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho.
(…)
Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
(…)
Parágrafo 3o. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso.
(…)”.
Las demandantes sostuvieron que las disposiciones acusadas incurren en una omisión legislativa relativa al desconocer la obligación de la Fiscalía General de la Nación de velar por la protección de las víctimas (artículo 250 C.P.), lo cual también desconoce los estándares internacionales sobre derechos de las víctimas y su derecho a la igualdad (artículo 13 superior).
Respecto de los estándares internacionales, las accionantes argumentaron la violación de los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Desde la perspectiva de las actoras, la norma demandada omite la obligación del Estado de respetar los derechos humanos, pues no garantiza el derecho de las víctimas al debido proceso y a la protección judicial. Las demandantes también plantearon que la norma acusada vulnera los artículos 25.1 y 25.2 de la citada Convención, ya que no obliga a las autoridades a que, al momento de adoptar las decisiones sobre la libertad de los llamados voceros, garanticen “los derechos de las víctimas al interior de la actuación penal que se desarrolla en el marco de procesos internos, y tampoco se permite un recurso judicial efectivo para estas, ya que no son tenidas en cuenta en el desarrollo de los procedimientos donde se suspenden las órdenes de captura o se dan las libertades”[11].
Respecto de los requisitos para determinar que se configuró una omisión legislativa relativa en los términos de la jurisprudencia constitucional, las demandantes explicaron que:
Existe un precepto concreto, se trata de la norma demandada que permite considerar como gestores de paz a las personas sindicadas o condenadas por delitos comunes o aquellas que el presidente considere que pueden aportar al proceso de paz y que estén privadas de la libertad. La norma permite que se les conceda la libertad o la suspensión de sus órdenes de captura.
Las demandantes aducen que la norma demandada excluye los derechos de las víctimas en el proceso penal respecto de medidas en favor de quienes sean reconocidos como voceros o gestores de paz.
La exclusión de los derechos de las víctimas en la norma demandada carece de un principio de razón suficiente. Las accionantes plantearon que la norma permite que quienes no hagan parte del conflicto armado puedan lograr la libertad incluso sin haber sido nombrados voceros por los grupos armados al margen de la ley con quienes se esté negociando. Además, permite que puedan quedar libres sin considerar los derechos de quienes fueron víctimas de sus conductas.
La exclusión de las víctimas del proceso penal las ubica en situación de desigualdad negativa en relación con las víctimas de los demás injustos penales, especialmente porque se desconocen las decisiones del poder judicial que ordenaron las medidas de aseguramiento.
La omisión de las víctimas en el proceso penal con relación a las normas demandadas implica el desconocimiento por parte del legislador del principio de igualdad y de los deberes contenidos en el artículo 250 superior y en los artículos 10 y 11 literal j) de la Ley 906 de 2004.
Intervenciones, audiencia pública y concepto del procurador general de la Nación (E)
Un resumen de las intervenciones y del viceprocurador general de la Nación con funciones de procurador general de la Nación[12], se encontrará en el inicio del estudio de cada cargo[13]. El resumen de las intervenciones en la audiencia pública se encuentra anexo a esta sentencia (anexo 2)[14]. Dado que la audiencia pública se desarrolló en conjunto con el proceso del expediente D-15099, el resumen de la intervención es común al que se presentó en la Sentencia C- 525 de 2023, correspondiente a ese proceso de constitucionalidad.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la Ley 2272 de 2022, pues es una ley de la República.
Estructura de la decisión
Como se indicó en los antecedentes, en esta ocasión la Corte debe resolver dos demandas de inconstitucionalidad, frente a las cuales se admitieron los siguientes cargos contra la totalidad o parte de la Ley 2272 de 2022:
Síntesis de los cargos admitidos
| Norma demandada | Expediente | Cargo |
| Ley 2272 de 2022 | D-15104 D-15110 | Violación de los arts. 113, 114, 150.1 y 151 C.P. por haberse expedido la Ley sin previo concepto del Consejo Superior de Política Criminal. |
| D-15104 | Violación del art. 160 C.P. por no haberse anunciado el proyecto en debida forma durante su trámite ante la plenaria del Senado. | |
| Violación de los arts. 160 y 161 C.P. (principio de publicidad) en la discusión y aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. | ||
| Arts. 2 (parcial), 10, 11 y 12 | D-15104 | Violación del art. 157 C.P. (principios de consecutividad e identidad flexible) en la plenaria de la Cámara de Representantes (art. 2) y durante el trámite de conciliación (arts. 11 y 12). |
| Art. 12 | D-15110 | Violación del art. 157 C.P. (principios de consecutividad e identidad flexible) durante el trámite ante la plenaria de la Cámara de Representantes. |
| Violación del art. 158 C.P. (principio de unidad de materia). | ||
| Art. 2 (parcial) | D-15110 | Violación de la prohibición de reincidencia (Acuerdo Final de Paz y Acto Legislativo 2 de 2017) |
| Art. 5 (parcial) | D-15104 | Violación de los arts. 13, 93 y 250 C.P., y 1,2, 25.1, y 25.2 CADH, por omisión en la protección de los derechos de las víctimas. |
A continuación, la Corte entrará a hacer un estudio de dichos cargos por separado. Se iniciará, en primer lugar, por analizar los alegados cargos por vicios en el trámite legislativo para luego proceder al estudio de los cargos de fondo. Al abordar cada cargo, (i) se reseñarán los argumentos que sobre el particular plantearon los intervinientes, (ii) cuando sea pertinente se analizará la aptitud sustantiva del cargo, (iii) se formulará el correspondiente problema jurídico, (iv) se presentarán las consideraciones generales relevantes para el análisis y (v) a partir de estas, se procederá a resolver la cuestión.
Examen de los cargos por vicios de forma contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 o algunos de sus apartes
En relación con los cargos por vicios de forma, es importante iniciar por advertir que la Corte puede conocerlos, pues las demandas se presentaron antes de que se produjera la caducidad de la acción de inconstitucionalidad a la que se refiere el artículo 242.3 de la Constitución. En efecto, la demanda en el expediente D-15104 se presentó el 16 de diciembre de 2022 y la del expediente D-15110 el 11 de enero de 2023, esto es, dentro del término de un año contado a partir de la publicación en el diario oficial de la norma demandada, la cual ocurrió el 4 de noviembre de 2022.
En segundo lugar, es preciso reiterar que el acatamiento de las formas propias del procedimiento legislativo son elementos y valores esenciales del modelo de Estado social y democrático de derecho definido en la Carta Política de 1991. Las disposiciones relativas al trámite legislativo están previstas para guiar la discusión, aprobación y entrada en vigor de las iniciativas legislativas, y persiguen finalidades de la mayor relevancia, tales como la protección de la forma de ejercicio del poder público prevista por el Constituyente y la materialización del principio democrático a través de un proceso de creación normativa transparente y respetuoso de los derechos de las minorías[15]. El incumplimiento de las reglas de formación de las leyes implica el desconocimiento de la Constitución. No obstante, ello no equivale al mandato de incorporar un lente estrictamente formalista al examinar la calidad del trámite legislativo que en cada caso se hubiera surtido.
El principio de prevalencia del derecho sustancial se estipuló en el artículo 228 de la Constitución y supone que las normas que gobiernan el procedimiento legislativo son “formas procesales [que] no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo” [17]. Esas normas obran como instrumentos para la protección de principios constitucionales y de propósitos de interés público protegidos con ocasión de la aprobación de las leyes. En virtud de dicho principio, la Corte Constitucional admite cierta flexibilidad en el examen del procedimiento legislativo siempre que encuentre que las actuaciones del Congreso son respetuosas y garantes de las finalidades que se pretende obtener con la aplicación de las normas procesales previstas para la formación de las leyes. Más que abrazar un culto al ritualismo o valorar el seguimiento irrestricto de la literalidad de las normas de procedimiento[18], lo que interesa es definir si la actuación del poder legislativo vulneró o no alguno de los fines que persiguen las normas del procedimiento legislativo[19]. De otro modo, se negaría la máxima constitucional según la cual el derecho sustancial prevalece sobre los asuntos procedimentales.
Una segunda consecuencia del principio de la instrumentalidad de las formas es que este permite resaltar la máxima relevancia que tiene el respeto de las normas que regulan la actuación legislativa. Las normas de procedimiento materializan valores y fines definitorios de nuestro régimen social y democrático de derecho durante la gestación del ordenamiento jurídico. Por ende, su desconocimiento no es intrascendente y puede derivar en la inexequibilidad de las normas creadas por el Congreso de la República[21].
Así, esta Corporación ha resaltado la importancia de cumplir las normas del trámite legislativo contenidas en la Constitución y en las leyes superiores que lo regulan[22]. Al mismo tiempo, la Corte ha entendido que no toda irregularidad en el proceso de formación de una ley supone un vicio, sino aquellas que “(i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política”.
Cuando el alejamiento de la norma de trámite legislativo no afecta ningún principio o valor constitucional, no constituye un vicio de procedimiento que produzca la inexequibilidad de la norma. Adicionalmente, la irregularidad puede subsanarse si se cumplió el propósito de la norma en el trámite en el Congreso. También puede darse que el asunto sea devuelto a la autoridad que profirió la norma para que esta subsane el vicio o que éste sea corregido directamente por la propia Corte al revisar la constitucionalidad de la norma[24]. Para determinar si una irregularidad procesal deviene necesariamente en la inexequibilidad de la norma, la Corte debe contextualizar la situación[25] y examinar:
“(i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”[26].
Así, el principio de la instrumentalidad de las formas justamente permite discernir “si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos”[27].
Sobre la base de estas premisas, a continuación la Corte emprenderá el análisis de los cargos por vicios de forma planteados por los demandantes.
Examen del cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Eventual desconocimiento de los artículos 113, 114, 150.1 y 151 C.P
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
Concepto del procurador general de la Nación (E)
Este funcionario solicitó que se declare la inexequibilidad de toda la Ley 2272 de 2022 por cuanto los congresistas no contaron con todos los elementos necesarios para adelantar una deliberación ilustrada. El viceprocurador solicitó a la Corte que se esté a lo resulto en el expediente D-15099 en el que el Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad de toda la ley por la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Para sostener su solicitud, el funcionario reprodujo el concepto que presentó en el referido expediente, el cual se resume a continuación.
En el concepto se argumenta que el artículo 149 de la Constitución dispone que toda reunión de los miembros del Congreso para ejercer funciones legislativas que se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez. El artículo 157 señala que un proyecto de ley solo será tal cuando se surtan los debates respectivos y que, para que los congresistas puedan deliberar sobre un asunto, necesitan tener los instrumentos idóneos y suficientes para conocer el contenido de las iniciativas. Dentro de tales instrumentos está el concepto del Consejo Superior de Política Criminal que, según el artículo 167 de la Ley 65 de 1993, se requiere para proyectos que tengan incidencia en la formulación y diseño de la política criminal del Estado. La omisión de este concepto, sostiene la vista fiscal, puede afectar la validez de las leyes porque se impide un debido discernimiento del contenido de la iniciativa. Además, en opinión del Ministerio Público, la ausencia del concepto constituye una vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica ya que desconoce el acto propio, sostiene que si las cámaras decidieron incorporar una medida legal para racionalizar el procedimiento legislativo, están en obligación de cumplirla.
El concepto continúa afirmando que en el trámite de la Ley 2272 de 2022 los congresistas no pudieron desarrollar los debates de manera informada y por ello se afectó la validez de estos. Plantea el funcionario que los preceptos que conforman la ley demandada versan sobre la política criminal del Estado y el sistema de justicia penal y penitenciario. En efecto, sostiene el interviniente, esas disposiciones tienen como finalidad prorrogar la vigencia de algunas normas contenidas en la Ley 418 de 1997[32] e introducir normas que orienten el desarrollo de negociaciones de paz con grupos armados ilegales, así como el sometimiento de las bandas criminales a la justicia. A pesar de esto, según el Ministerio Público, el Gobierno impidió de forma deliberada que los congresistas contaran con el concepto, lo cual se convirtió en una obstaculización a las labores del Congreso y conllevó el desconocimiento del principio de colaboración armónica. Por lo anterior, el Ministerio Público solicita que se declare la inexequibilidad de toda la ley, aunque advirtió que le corresponde a la Corte determinar si es necesario modular los efectos de la decisión.
Análisis del cargo. Configuración de la cosa juzgada constitucional
De acuerdo con el planteamiento de los demandantes, le correspondería a la Corte determinar si la aprobación de la Ley 2272 de 2022 sin que mediara un concepto previo por parte del Consejo Superior de Política Constitucional configura un vicio en la formación de dicha norma que afecta su validez. Sin embargo, frente a este cargo operó el fenómeno de cosa juzgada formal pues el cargo planteado en las demandas que se estudian ya fue decidido en la Sentencia C-525 de 2023. En dicha providencia, la Corte declaró la exequibilidad de la totalidad de la Ley 2272 de 2022 cuya validez fue cuestionada por la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en el trámite legislativo que le dio origen. La Corte sostuvo allí que los vicios de trámite que afecten la constitucionalidad de la ley únicamente se configuran por el desconocimiento de normas constitucionales o de las leyes orgánicas que rigen el trámite legislativo. Sin embargo, las normas que contemplan el deber del Consejo Superior de Política Criminal de emitir concepto sobre proyectos de ley que incidan en la política criminal o en justicia penal no son normas orgánicas ni constitucionales (art. 167 de la Ley 65 de 1993, modificado por el art. 91 de la Ley 1709 de 2014 y el art. 3.6 del Decreto 2055 de 2014).
La Sala Plena encontró que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal es un documento de naturaleza técnico-científica que constituye una herramienta para el ejercicio deliberativo por parte de los congresistas en los proyectos de ley y de acto legislativo en materia penal. A pesar de la importancia de ese concepto, ninguna de las normas que lo regulan establece que su ausencia pueda impedir el desarrollo del trámite legislativo ni que constituye un vicio en la formación de las leyes.
La cosa juzgada constitucional encuentra sustento en el artículo 243 de la Constitución que dispone que las sentencias que la Corte dicta “en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, razón por la cual “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”[33]. Por su parte, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia (LEAJ) y 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 señalan que todas las sentencias que profiera la Corte en ejercicio de sus competencias de control abstracto “son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales]”[34]. Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.
En el presente asunto no procede un nuevo pronunciamiento de la Sala pues se cumplen los requisitos de la cosa juzgada formal[35] según la jurisprudencia constitucional[36]: (i) las demandas que se estudian en esta sentencia proponen estudiar el mismo contenido normativo ya estudiado en una sentencia anterior, esto es la Ley 2272 de 2022; (ii) el parámetro de control de constitucionalidad subsiste, es decir, no se han modificado las normas superiores que sirvieron de parámetro de control; y (iii) el cargo o las razones de inconstitucionalidad son los mismos. A continuación, se profundizará sobre el cumplimiento de los requisitos (ii) y (iii).
Respecto del segundo (ii) requisito, las demandas que se deciden en la presente sentencia sostuvieron que la ausencia del concepto previo vulneraría los artículos 114, 150.1 y 151 de la Constitución (expediente D-15104), o el 113 de la misma (expediente D-15110). En cambio, en el cargo decidido en la Sentencia C-525 de 2023, únicamente se invocó la vulneración del artículo 150 de la Constitución.
En una primera mirada se podría concluir que no hay cosa juzgada porque el parámetro de control invocado en las demandas de este proceso de constitucionalidad es distinto. Sin embargo, tal circunstancia no sucede, por dos razones: en primer lugar, porque la sola invocación de preceptos distintos de la Constitución, como ocurre con los artículos 113, 114 y 151, no supone necesariamente un cambio en el parámetro, si no se justifica en qué medida ellos introducen una regla distinta a la que dio lugar al examen adelantado en la sentencia previa. Así ocurre en este caso, en el que las disposiciones que se señalan como vulneradas se traen a colación únicamente para reafirmar el ejercicio de la función legislativa como una atribución autónoma y sujeta al principio de colaboración armónica, en cabeza del Congreso de la República. Esta misma consideración se realizó a partir de la invocación del artículo 150 de la Constitución, en la sentencia C-525 de 2023. En segundo lugar, porque ninguno de los preceptos constitucionales invocados contempla el deber de sujetar el trámite de un proyecto de ley que incide en la política criminal o en la justicia penal al concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Esto implica que el juicio propuesto tan solo es reductible al ámbito de existencia de la función legislativa, como atribución propia del Congreso, al amparo del mismo precepto constitucional invocado en la citada sentencia C-525 de 2023.
En línea con lo anterior, y en lo que atañe al tercer (iii) requisito, la Corte constata que el cargo planteado en todas las demandas es materialmente idéntico: todos los demandantes sostuvieron que la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal comporta un vicio de trámite, ya que todas las iniciativas legislativas en materia penal y de política criminal deben contar con este. Bajo ese entendido, en todos los cargos el problema jurídico consiste en determinar si las normas que regulan el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal son parámetro de constitucionalidad o requisito para la formación de leyes y si la ausencia del concepto constituye un vicio de trámite, por lo que la controversia sustancial que debería resolver la Corte con las nuevas demandas es la misma.
Por lo demás, según la jurisprudencia constitucional no hay lugar a excepcionar la cosa juzgada cuando en la demanda posterior se invoca la violación de artículos constitucionales distintos, pero se presenta el mismo argumento, de manera que la controversia sustancial es materialmente idéntica y el problema jurídico también es igual[37].
En consecuencia, la Corte declarará la configuración de la cosa juzgada formal y se estará a lo resuelto en la Sentencia C-525 de 2023.
Examen del cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por omisión del anuncio del debate del proyecto de ley en la plenaria del Senado de la República. Eventual desconocimiento del artículo 160 C.P.
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
| Intervenciones que piden decisión inhibitoria | |
| Interviniente | Fundamento |
| Comisión Colombiana de Juristas | La Comisión argumentó que el cargo carece de especificidad pues no plantea con claridad la manera en la que la disposición acusada desconoce la Constitución, más allá de mencionar el artículo 160 superior. La interviniente citó la Sentencia C-1052 de 2001 para indicar que la especificidad requiere un cargo concreto contra la norma demandada. También señaló que si la Corte estudia de fondo el cargo se vulnera el artículo 241 superior pues no le corresponde a la Corte revisar las leyes de oficio. Para fundamentarlo, la organización citó la Sentencia C-447 de 1997. |
| Ministerio de Justicia y del Derecho | El Ministerio indicó que en ningún momento hubo manifestaciones de desacuerdo por la manera en la que se efectuó el anuncio. Señaló que se debería aplicar el criterio de la Sentencia C-314 de 2022 en la que la Corte se abstuvo de realizar un pronunciamiento sobre el presunto vicio, pues en el momento de su ocurrencia ningún congresista manifestó su desacuerdo con lo sucedido. La interviniente agregó que el vicio propuesto se estructura sobre un hecho que no es cierto. |
| Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Fundamento |
| Comisión Colombiana de Juristas | Sin ahondar en las razones, la Comisión solicitó declarar la exequibilidad de la norma como petición subsidiaria a la solicitud de inhibición. |
| Alirio Uribe Muñoz | El representante a la Cámara resaltó la relevancia del principio de publicidad y citó las sentencias C-522 de 2004 y C-325 de 2022 sobre las reglas para verificar el cumplimiento del citado principio. El interviniente señaló que la interpretación del demandante sobre la existencia del anuncio muestra un exceso ritual manifiesto sobre la manera en la que deben anunciarse las sesiones. Además, el representante indicó con una explicación contextual que existía una expectativa de continuar con la discusión del proyecto de ley en la siguiente sesión. Concluyó que sí se cumplió el requisito de publicidad pues el presidente del Senado y el secretario anunciaron la fecha del debate y el proyecto, y no fue votado en una sesión diferente a aquella para la que se hizo el anuncio. |
| Ministerio de Justicia y del Derecho | El Ministerio solicitó declarar la exequibilidad de la norma de manera subsidiaria. Al respecto, esta entidad argumentó que en el trámite sí se cumplió con el anuncio previo para la votación del proyecto. El interviniente indicó que en el video de la sesión del 19 de octubre de 2022 en el Senado, así como en la Gaceta 06 de 2023, se puede evidenciar que al momento de levantar la sesión el presidente del Senado anunció que se citaría para el siguiente lunes y que se iniciaría con la continuación del debate del mencionado proyecto. El Ministerio señaló que pocos segundos después el presidente le ordenó al secretario repetir el anuncio por lo que, contrario a lo indicado por el demandante, este no se hizo después de levantar la sesión sino de manera simultánea. |
| Dejusticia | Dejusticia defendió la exequibilidad de la norma por este cargo. Esta interviniente expuso que no existe fórmula sacramental o frase textual para el anuncio de proyectos, sino que la condición es que la expresión empleada para anunciar transmita inequívocamente esa intención. La organización citó las sentencias C-533 de 2004, C-644 de 2004, C-333 de 2005, C-400 de 2005 y C-473 de 2005 para fundamentar sus afirmaciones. Dejusticia sostuvo que en el caso concreto se cumplieron los requisitos del anuncio de acuerdo con la sentencia C-644 de 2004, pues de lo afirmado por el presidente y por el secretario se puede concluir la fecha y el objeto de la sesión plenaria siguiente. En consecuencia, el cargo responde a un excesivo formalismo del demandante. |
Concepto del procurador general de la Nación (E)
El procurador (E) consideró que el cargo no debe prosperar porque el proyecto de ley se anunció en debida forma por la mesa directiva en la sesión inmediatamente anterior a su votación. El funcionario sostuvo que en la reunión plenaria del 19 de octubre de 2022 la mesa directiva del Senado anunció que en la siguiente sesión, esto es, la del lunes 24 de octubre de 2022, se estudiaría el proyecto de ley correspondiente a la ley demandada. Así el Ministerio Público afirmó que se cumplió con el requisito dispuesto en la Constitución y los congresistas tuvieron conocimiento de que la iniciativa sería objeto de examen.
Asunto previo. Sobre la aptitud de la demanda
Antes de realizar el estudio de fondo, se deberán absolver las dudas que se plantearon respecto de la aptitud de la demanda. A juicio de la Corte, el cargo cumple todas las exigencias contempladas en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 y, en particular, los requisitos argumentativos de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia[38]. De manera específica, se estudiarán las objeciones realizadas por la Comisión Colombiana de Juristas y por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Contrario a lo planteado por la Comisión Colombiana de Juristas, el cargo sí satisface el requisito de especificidad. Un cargo es específico cuando indica la manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias disposiciones constitucionales. En el presente asunto, la demanda desarrolló en forma concreta las razones de la vulneración: planteó una oposición objetiva entre la forma en que se hizo el anuncio y el texto de la Constitución que establece ese requisito. El argumento es verificable pues basta con acudir al acta de la sesión para revisar la transcripción de las intervenciones del presidente y del secretario o con ver la grabación del debate para corroborar la interpretación de los hechos propuesta por el accionante. El demandante construyó el argumento con base en ambos insumos y citó las intervenciones del debate en el Senado que a su juicio resultaban relevantes para ilustrar su objeción.
En segundo lugar, no se aceptará la tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho. El ministerio propone que, como en el trámite de la ley no se manifestó ningún desacuerdo por la forma en que se efectuó el anuncio, se debe aplicar el mismo criterio de la Sentencia C-314 de 2022 en la que la Corte se abstuvo de realizar un pronunciamiento sobre un presunto vicio toda vez que en el momento de su posible ocurrencia no hubo discusión al respecto en el Congreso. El fragmento de la referida sentencia no es asimilable al presente caso. Allí la Corte descartó la posibilidad de pronunciarse sobre otras posibles irregularidades que observó al estudiar el trámite legislativo de una iniciativa pero que no fueron invocadas por el demandante. Esa tesis no es aplicable a este caso porque el reproche al anuncio previo que se realizó en el Senado el 19 de octubre del 2022 sí fue objeto de la demanda. Además, la forma en que se hizo ese anuncio sí fue motivo de controversia en la sesión del 24 de octubre de 2022 por parte del demandante y del senador David Luna. Por consiguiente, la Corte considera que el cargo es apto y procederá a examinarlo enseguida.
Principio de publicidad. Reiteración de jurisprudencia.
El principio de publicidad es transversal al trámite legislativo y tiene dos escenarios principales de actuación en la expedición de leyes: el primero es permitir el funcionamiento transparente de las reglas de discusión en la rama legislativa[39] y el segundo es permitir que la ciudadanía conozca el proceso de formación de las leyes y ejerza control político sobre senadores y representantes.
En el primer escenario, la aplicación del principio busca que tanto las mayorías como las minorías puedan conocer lo que se pone a su consideración dentro del proceso de formación de leyes y actos legislativos:
“En este escenario, el principio de publicidad demanda que los congresistas tengan la oportunidad de saber cuál es el contenido de una iniciativa y de las proposiciones que se someten a su aprobación, pues de ello depende la capacidad material para intervenir en una discusión y, por lo tanto, para que pueda existir válidamente una democracia deliberativa, en donde se torne efectiva la garantía institucional de representación de los asociados”[41].
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la publicidad se debe traducir en que los congresistas que participan en el debate legislativo tengan conocimiento real de la información. Este conocimiento se puede presumir cuando se utilizan los medios previstos en el reglamento para publicitar determinada información. En otras palabras “[acudir] a los medios legales ordinarios de publicidad permite suponer el cumplimiento del deber de informarse para emitir el voto de manera informada y consciente”[42]. No ocurre lo mismo cuando se acude a medios distintos para publicar una información, a menos que dichos medios en que se deposite la información hayan sido “previamente distribuidos, anunciados o referenciados”.
El anuncio previo a la votación de las iniciativas legislativas está previsto como un requisito formal del trámite legislativo en el último inciso del artículo 160 de la Constitución Política[44]:
“Artículo 160. […] Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
El anuncio previo a la discusión y votación de las iniciativas legislativas garantiza los principios de publicidad y transparencia, de formación de la voluntad democrática del legislador, el de democracia participativa, el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía durante el trámite legislativo[45] y las garantías de la oposición.
El anuncio previo evita que el debate de los proyectos ocurra en forma intempestiva o sorpresivamente. Así, permite que los congresistas tengan claro con antelación los proyectos que serán sometidos a discusión y votación[47]. Esa información es necesaria para que cada legislador y cada célula legislativa pueda prepararse, reflexionar y formar su voluntad respecto de la iniciativa sometida a su consideración. A su vez, ese conocimiento público y previo de lo que será objeto de debate y, por ende, de votación es también provechosa para que la ciudadanía y sus organizaciones sociales tengan conocimiento sobre los actos y agendas del poder legislativo. Les permite participar e influir en la definición normativa de los temas de su interés.
Bajo esta óptica, esta Corporación ha decantado ciertos requisitos para tener por satisfecho el anuncio previo a la discusión y votación de iniciativas legislativas, dentro de los que se encuentran los siguientes:
“1. El anuncio previo no exige el uso de fórmulas sacramentales; 2. El anuncio debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación; 3. El anuncio previo debe determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto; 4. La fecha de esa sesión futura ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable; 5. En los casos en que no se señale expresamente la fecha de la sesión futura en que dicha votación se realizará, la sesión podrá entenderse referida a la siguiente en la cual se voten proyectos de ley, siempre y cuando el proyecto de ley sea incluido en el orden del día de dicha siguiente sesión. (…)”[49].
En relación con el primer requisito, la Corte ha permitido “el uso de expresiones como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”[50] o “consideración en primer debate”[51] siempre que el contexto en que se formulen esas expresiones garantice los fines constitucionales del anuncio previo.
En cuanto a la exigencia de que el anuncio determine o al menos permita determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, la Corte ha admitido múltiples expresiones como, por ejemplo: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana” cuando en el contexto de la sesión correspondiente sea posible inferir, con suficiente claridad, a qué sesión futura se hace referencia”[52]. La Corte ha explicado que cuando no se señale de manera expresa la fecha de la sesión futura, a partir del contexto puede entenderse que se trata de la siguiente sesión en que la respectiva célula legislativa vote proyectos de ley siempre y cuando el proyecto en cuestión sea incluido dentro del orden del día.
Además, la Corte ha precisado que la obligación de cumplir con el requisito del anuncio previo está en cabeza del presidente de la respectiva cámara o comisión, pero también ha avalado que el anuncio lo realice el secretario de la respectiva cámara o comisión, por solicitud del presidente[54].
Así, si bien se reconoce la flexibilidad que permiten esas reglas, la Corte ha enfatizado que lo esperable es que el anuncio del proyecto sea expreso, cierto e inequívoco[55] y detallado de manera que la comprensión de su finalidad sea inequívoca. Eso implica que sea identificable el proyecto a tratar, que se precise la finalidad del anuncio y permita determinar la fecha de la votación.
Finalmente, los elementos contextuales para validar la probidad constitucional del anuncio previo pueden ser tomados de la sesión en la que se hizo el anuncio y de otras como, por ejemplo, en la que tuvo lugar la votación del proyecto anunciado[57]. En suma, se deben considerar las circunstancias de cada caso para determinar si las palabras empleadas en el anuncio permiten materializar los fines constitucionales que inspiran este requisito formal.
Análisis de fondo
Le corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneró el Congreso de la República el artículo 160 de la Constitución Política por la forma en que realizó el anuncio en la plenaria del Senado de la sesión en la que se votaría el proyecto que dio lugar a la aprobación de la Ley 2272 de 2022?
Tal y como se desprende de la jurisprudencia en la materia antes reseñada, para determinar la probidad constitucional del anuncio previo, conviene detenerse en los elementos contextuales que rodearon el anuncio y, por supuesto, en la forma en que tal acto fue realizado. Por ende, a continuación, se presenta el recuento fáctico y contextual relevante para poder resolver el cargo.
El miércoles 19 de octubre de 2022, previa citación, la plenaria del Senado de la República se reunió[59]. A las 11:00 a.m. el presidente le ordenó al secretario abrir la sesión y leer el orden del día[60]. En el segundo punto del orden del día estaba previsto el anuncio de proyectos, antecedido del llamado a lista. Luego, se continuaría con la votación de dos informes de conciliación y la consideración en segundo debate de proyectos de ley y de acto legislativo[61]. Sin embargo, se presentaron dos proposiciones para modificar el orden del día[62]. Una vez se agotó la votación de los informes de conciliación[63] se inició la discusión de los proyectos de ley y de acto legislativo, sin que para ese momento se hubieran anunciado los proyectos a ser discutidos y votados en la siguiente sesión.
Tras la consideración y votación de los proyectos de acto legislativo[65], la sesión continuó con el debate del Proyecto de Ley 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara, que dio lugar a la Ley 2272 de 2022[66]. En desarrollo del debate del proyecto de ley de interés, luego de improbar una proposición de aplazamiento presentada por la senadora Paloma Valencia Laserna[67], la secretaría informó que no se registró quorum decisorio cuando se sometió a consideración la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia para segundo debate[68]. En concreto, se registraron 51 votos[69]. Seguidamente, el senador y el entonces presidente del Senado Roy Barreras comunicó el plan de trabajo del jueves 20 de octubre de 2022 que, entre otras, comprendía actividades fuera de Bogotá en zonas como el Cauca, La Guajira, el Catatumbo por lo que advirtió que “mañana hay una agenda densa de trabajo que no es plenaria.”
Acto seguido el senador Barreras, en un mismo golpe de voz, comunicó que se iba a levantar la sesión y precisó el día y la hora de la siguiente sesión indicando que en esa reunión se continuaría con el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022. Las palabras textuales del senador y presidente del Congreso fueron las siguientes:
“Muy bien, no habiendo quórum decisorio, levantamos la sesión y citamos para el lunes a las 10 de la mañana, primer punto del orden del día, continuamos con la Ley 418. Gracias a todos y a todas y, un intenso fin de semana de trabajo en las regiones en el territorio. Repita el anuncio, señor [s]ecretario, para información de los Senadores”[71].
Seguidamente, el secretario general del Senado intervino para precisar la información del anuncio y afirmó: “Se deja constancia de que se va a repetir, para recordar solamente, ya se había hecho. Proyecto de ley 180” [72]. Le siguió una nueva intervención del senador Barreras en la que dijo:
“Además queda esta constancia señor [s]ecretario, en el momento en que anunci[é] la nueva sesión dije explícitamente que el primer punto del orden del día sería la continuación de este Proyecto de Ley 418. Así lo anunci[é], repita el anuncio”[73].
En cumplimiento de esa última instrucción el secretario general informó:
“Así es [p]residente: Proyecto de ley número 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara, por medio del cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, se define la Política de Paz de Estado, y se dictan otras disposiciones. Está anunciado conforme lo establece la Ley Quinta, [p]residente”[74].
Fue en ese momento, y no antes, que se levantó la sesión de la plenaria del Senado de la República del 19 de octubre de 2022. Vale advertir que en la sesión siguiente de la plenaria del Senado, celebrada el 24 de octubre de 2022, tanto el demandante como el senador David Luna manifestaron sus reparos con el anuncio previo del proyecto en la sesión del 19 de octubre y enfatizaron la relevancia de aclarar ese particular[75]. En concreto, el senador Motoa expresó:
“[…] el pasado 19 de octubre en la discusión de la ley que pretende prorrogar las normas sobre negociación y diálogos con las organizaciones al margen de la ley, […] [p]residente, usted levantó la sesión. Entiendo que, por falta de quórum, de lo que pueda observar en la transmisión del Canal Institucional, y esto es fundamental, en una democracia las formas son necesarias para los ciudadanos y para los partidos políticos aquí representados y por supuesto, para la supervivencia de las discusiones de los proyectos de ley de reforma constitucionales.
[…] porque yo tengo la transmisión del Canal Institucional donde primero se levanta la sesión, [p]residente Roy Barreras de parte suya y, segundos o minutos después, se anuncia el proyecto. Eso no es lo que establece el reglamento, las formas, repito, de una democracia son necesarias y sí por el secretario se sirva certificar, porque si no estaríamos viciando tan importante iniciativa legislativa. Esa es la moción de orden que por supuesto está únicamente relacionada con la salud de este proyecto de ley. Muchas gracias, [p]residente”[76].
Enseguida el senador y presidente del Senado, Roy Barreras, respondió:
“[…] le quiero recordar, ahí está la transmisión que yo mismo, en el mismo momento en que anuncié que la sesión se levantaba para que la siguiente el exclusivo punto el día fuera de la Ley 418, anuncié personalmente que ese sería el proyecto. La plenaria está enterada, la opinión pública también, se cumplió el propósito, pero el señor secretario le responde, con mucho gusto, [s]enador Motoa”[77].
Enseguida, el secretario general del Senado explicó:
“el [p]residente cuando verbalmente anuncia que va a levantar la plenaria, inmediatamente y casi sin terminar la frase dice y vamos a tratar como único punto el de la 418, eso es un saneamiento a la omisión que se habían cometido de antes de decir que se levanta, haber anunciado el, pero el efecto de publicidad, el principio de publicidad de información a la opinión, no se puede desvirtuar por un preciosismo en la forma. Lo cierto es que sucedió así en el en el orden cronológico”[78].
El senador Barreras concluyó que:
“Con mucho gusto, los técnicos le informarán la hora para su constancia, o las medidas ya que considere, [s]enador Motoa, se cumplió el propósito tanto que usted está aquí y usted está informado desde ese día, la Ley 418, igual que toda Colombia […]”[79].
Minutos más tarde, el senador David Luna, expresó:
“[…] si el Senador Motoa le está diciendo la plenaria, que tiene una duda de procedimiento sobre la discusión de este proyecto, es precisamente para evitar que se incurra en estos momentos en vicios de trámite. Acá no queremos bajo ninguna circunstancia, evitar la discusión, pero no podemos por salir del paso simplemente, no otorgar la respuesta requerida […]”[80].
El reparo que refirió el senador Motoa no reviste un vicio en el trámite que dio lugar a la formación de la Ley. Primero, porque contrario a lo que plantea el demandante, el anuncio sí tuvo lugar dentro de la sesión del miércoles 19 de octubre de 2022 de la plenaria del Senado de la República. Segundo, porque el anuncio que se llevó a cabo en esa sesión cumplió con los fines constitucionales cuya protección persigue ese requisito formal.
En relación con el primer punto, de la afirmación: “[…] levantamos la sesión y citamos para el lunes a las 10 de la mañana primer punto del orden del día, continuamos con la Ley 418. Gracias a todos y a todas […]” es posible concluir que el anuncio ocurrió de manera concomitante al momento en el que el presidente indicó que se levantaría la sesión pues dijo ambas cosas en la misma frase. Además, contrario a lo que afirma el demandante, simplemente comunicó que se daba por terminada la sesión, sin que esta hubiere terminado. Tan es así que luego de la frase cuestionada se siguieron tres intervenciones más, dos del secretario y una del presidente. Todas encaminadas a proveer mayor claridad sobre el contenido y sentido del anuncio.
Así, de lo antes descrito resulta evidente que la sesión del 19 de octubre de 2022 no se levantó con la referida afirmación del senador y presidente Roy Barreras, sino con la intervención en la que el secretario reiteró y complementó el anuncio indicando el título del proyecto de ley[81]. Vale precisar que de la grabación de la sesión es posible corroborar que el lapso entre el inicio de la intervención del presidente que fue cuestionada por el demandante y el momento en que en efecto se levantó la sesión, que fue cuando el secretario culminó el anuncio del proyecto, fue de un minuto y treinta y dos segundos[82]. Por lo demás, en el video se aprecia que para el momento en que el secretario habló por última vez, permanecían en el recinto y en particular alrededor de la mesa directiva, entre otros, el entonces ministro del Interior y varios senadores.
No es la primera vez que el presidente de una comisión o cámara del Congreso de la República en una misma frase anuncia que se levantará la sesión y luego cumple el requisito del anuncio previo. Tampoco es esta la primera vez que la Corte examina y avala esa situación.
En la sentencia C-346 de 2022, la Corte revisó el trámite de la Ley 2100 de 2021. Esa iniciativa tuvo su primer debate en la Cámara de Representantes ante la Comisión Segunda de esa corporación. El 16 de marzo de 2021 el secretario, en primer lugar, indicó: “Señor [p]residente, tercer punto, anuncio de proyectos de ley para discusión y votación en primer debate, primer proyecto” y al final de la sesión el presidente complementó el anuncio con la información sobre la fecha cuando afirmó: “se levanta la sesión, siendo las 11:09 de la mañana. Se cita para mañana a las 9:00 de la mañana”. La Corte admitió ese anuncio bajo el entendido de que, por cuenta de esa afirmación final, era posible determinar la fecha en que tendría lugar la discusión y votación de esa iniciativa.
En ese momento, la Corte valoró expresamente si la expresión “se cita para mañana a las 9:00 de la mañana” permitía determinar la fecha futura en que sería discutida y votada la iniciativa. Esta Corporación no concluyó que el anuncio se vició porque la frase en la que se realizó inició con la comunicación de que se levantaba la sesión. La Corte tampoco concluyó que el anuncio tuvo lugar fuera de la sesión.
Por ende, si la Corte hubiera resuelto ese caso adoptando el criterio que ahora propone el demandante tendría que haber concluido que el anuncio para primer debate en la Cámara de Representantes de la Ley 2100 de 2021 estuvo viciado porque el presidente dijo primero que se levantaba la sesión y luego dio la fecha de citación. En consecuencia, esta última se habría comunicado fuera de la sesión en que se anunció el proyecto.
Tanto en el presente caso como en el de la Ley 2100 de 2021 resultaría contrario al principio de la instrumentalidad de las formas concluir que hay un vicio cuando de manera concomitante la misma frase que inicia con la indicación de que se levanta la sesión culmina anunciando un proyecto. Es claro que el orden de las dos informaciones contenidas en una afirmación de ese tipo no obsta para transmitir con efectividad el mensaje y la información relevante que debe contener el anuncio previo.
Caso distinto sería si el presidente levantara la sesión y horas más tarde accionara el micrófono de su curul para hacer el anuncio del proyecto y, comprobando la ausencia de sus colegas, en soledad, dirigiera sus palabras únicamente al mobiliario del recinto. Como quien cumple un rito desprovisto de toda sustancia. No es este el caso. Así las cosas, no existe violación a la Constitución, ni al reglamento, en el caso de que se levante la sesión y ahí mismo se disponga el anuncio. Lo que se prohíbe son las sesiones simultáneas (art. 93 Ley 5ª de 1992), y que luego del retiro del recinto, pasado una hora, se cite, sin realizar nueva convocatoria (art. 92 de la Ley 5ª de 1992).
Por el contrario, en este evento, en una misma frase el presidente comunicó dos datos relevantes: que la sesión se levantaría y el anuncio del proyecto de interés. Incluso, si se tuviera como incompleto o impreciso el contenido del anuncio que en esa frase expresó el presidente Barreras, el complemento del secretario eliminó cualquier resquicio de duda sobre la probidad del anuncio y ocurrió dentro de los dos minutos siguientes cuando todavía la sesión seguía activa y se vislumbraba actividad en el recinto.
Así, de las expresiones empleadas por el presidente y por el secretario se deriva que los senadores, en un interregno inferior al minuto y medio y en el transcurso de la sesión del 19 de octubre de 2022, fueron efectivamente informados de que el proyecto de interés sería debatido y, por ende, votado en la sesión del siguiente lunes, 24 de octubre de 2022, convocada para las 10:00 de la mañana. Como consecuencia del anterior razonamiento se desvirtúa lo afirmado por el demandante.
El anuncio en cuestión satisface los fines por los cuales la Constitución lo exige. En primer lugar, porque como se dijo, el anuncio previo no requiere el uso de fórmulas sacramentales. La fórmula empleada por el senador Barreras fue: “[…] citamos para el lunes a las 10 de la mañana, primer punto del orden del día, continuamos con la Ley 418”[83]. Así comunicó que en la sesión del siguiente lunes se continuaría el debate del proyecto que dio lugar a la ley ahora demandada. En gracia de discusión hay dos elementos de la frase que podrían dar lugar a dudas. El primero es la palabra “continuamos”, en lugar, por ejemplo, de discusión y votación y el segundo es la expresión “Ley 418” en lugar del título del proyecto.
En relación con el uso de la palabra “continuamos” es claro que lo que estaba ocurriendo en ese momento era el debate del proyecto de ley número 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara que, entre otras, prorrogó la Ley 418 de 1997. Así estaba previsto en el orden del día mediante el cual se convocó a esa sesión del 19 de octubre de 2022 y así fue leído en el inicio del encuentro[84]. Además, como consta en la referida gaceta y en el recuento fáctico antes expuesto, ese día la sesión comprendió el debate de ese proyecto de ley[85]. Para el momento en el que el presidente hizo el anuncio, se había improbado una proposición de aplazamiento del debate del proyecto que prorrogaba la Ley 418 de 1997 y se acababa de acreditar la ausencia de quorum decisorio, lo que impidió que culminara la votación de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia. Era claro que en la sesión del siguiente lunes lo que habría que retomar como primer asunto era el debate y la votación de “la Ley 418”, que la Ley 2272 de 2022 prorrogó.
El artículo 94 de la Ley 5 de 1992 al referirse al debate legislativo hace alusión tanto a la discusión como a la votación de las iniciativas[86] y el artículo 157 de la Constitución prevé que los proyectos sean aprobados en los respectivos debates. Así, la afirmación de continuar con el proyecto de ley se refería tanto a la discusión como a la votación del proyecto que dio lugar a la Ley cuyo trámite es ahora objeto de escrutinio.
En consecuencia, si en el pasado la Corte ha avalado expresiones como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”, en este caso hay lugar a admitir el uso del término “continuamos” para ilustrar que la finalidad del anuncio era continuar en la siguiente sesión con el debate, y por ende con la votación, de la iniciativa que dio lugar a la Ley 2272 de 2022. Si quedara duda sobre el carácter inequívoco de la expresión reprochada se debe agregar que en la misma intervención el presidente indicó “repita el anuncio señor secretario”, y luego enfatizó: “[…] queda esta constancia señor Secretario, en el momento en que anunci[é] la nueva sesión[…]” es decir que en todo caso se empleó una palabra que en el pasado ha sido admitida por la Corte como idónea para acreditar el anuncio previo.
En cuanto al uso de la expresión “Ley 418”, esta no logra generar un equívoco. Del contexto de la discusión del 19 de octubre de 2022 resultaba claro que esa referencia correspondía al proyecto de ley que culminó con la Ley ahora demandada. En primer lugar, el título del proyecto de interés para ese momento era “Proyecto de ley número 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara por medio del cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, se define la Política de Paz de Estado, y se dictan otras disposiciones”[87]. Es decir que era claro que el título del asunto vinculaba a la Ley 418 de 1997. Muchos de los senadores habían participado en el primer debate a la iniciativa en sesión conjunta de la Comisión Primera de Cámara y del Senado, por lo que era claro que la discusión de “la Ley 418” alude al proyecto de ley mediante el que se gestó la Ley 2272 de 2022.
En segundo lugar, durante el desarrollo de esa sesión el senador Barreras se refirió en dos ocasiones al proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022 como la “Ley 418”[88]. Ambas fueron anteriores a la realización del anuncio previo. La primera vez para pedirle al ponente, el senador Ariel Ávila, que explicara el sentido de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia. La segunda vez al intercambiar con la senadora Paloma Valencia sobre el orden que se le daría al debate del proyecto y en particular cuando le ofreció el doble de tiempo para intervenir en la discusión de los artículos que le despertaban preocupación.
Además, el senador Barreras no fue el único funcionario que durante ese debate se refirió a la “Ley 418” para identificar el proyecto de interés. Por ejemplo, así lo hizo el secretario general del Senado[89], el senador y entonces primer vicepresidente Miguel Ángel Pinto[90] y el senador Juan Carlos García[91]. Esas tres intervenciones tienen en común que se dieron justamente cuando se debatía el orden del día, con lo que queda claro que los senadores aludían al Proyecto de ley número 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara y a la “Ley 418” empleando esas referencias como sinónimas. Incluso si las anteriores razones fueron insuficientes, en todo caso, al confirmar el anuncio, el secretario identificó plena e inequívocamente el proyecto cuando afirmó:
“Así es Presidente: Proyecto de ley número 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara, por medio del cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, se define la Política de Paz de Estado, y se dictan otras disposiciones. Está anunciado conforme lo establece la Ley Quinta, Presidente.”
Adicionalmente, el anuncio efectivamente ocurrió en una sesión distinta a aquella en la que se realizó la votación: el anuncio bajo examen tuvo lugar en la sesión del miércoles 19 de octubre de 2022 y la sesión inmediatamente siguiente, en la que en efecto se votó la iniciativa anunciada, se celebró el 24 de octubre del mismo año. Así se desprende, entre otras, de las actas de la plenaria del Senado de esas dos sesiones[92].
En cuanto a la fecha, de la expresión inicial del presidente del Senado se desprende que era una fecha determinable. El senador Barreras indicó en relación con la fecha que “citamos para el lunes a las 10 de la mañana”. Dado que lo hizo el miércoles 19 de octubre de 2022, se concluye que se refería al lunes siguiente, cuya fecha correspondía al 24 de octubre. Del recuento jurisprudencial presentado líneas arriba, se advierte que en el pasado la Corte admitió referencias como “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana”. Así las cosas, en este caso, “el lunes a las 10 de la mañana” es una expresión idónea para hacer determinable la fecha. Más aún en el momento previo al anuncio, el presidente del Senado explicó que el jueves no habría sesión plenaria por compromisos previos que tenían los legisladores en otras regiones del país[93].
Además, la jurisprudencia también ha reconocido que si no se señala expresamente la fecha, se puede colegir que se hace referencia a la sesión siguiente en que se voten proyectos de ley siempre y cuando el proyecto sea incluido en el orden del día de la siguiente sesión. Así las cosas, si la determinación de la fecha hubiera dado lugar a dudas, es claro que la referida regla jurisprudencial es aplicable pues en efecto la siguiente sesión de la plenaria del Senado en la que se votaron proyectos de ley fue la del lunes 24 de octubre de 2022. Además, tal y como lo advirtió el Representante a la Cámara Alirio Uribe en la intervención que presentó ante esta Corporación, en la página web del Senado de la República consta que el mismo miércoles 19 de octubre de 2022 el proyecto de ley de interés fue incluido como primer y único punto en el orden del día de la sesión plenaria del Senado de la República convocada para el lunes 24 de octubre de 2022 a partir de las 10:00 de la mañana[94].
En gracia de discusión podría cuestionarse la presencia de los senadores en el recinto toda vez que el demandante resaltó que la sesión se levantó por falta de quorum decisorio. Como se expresó, en el video de la sesión se aprecia que la sesión continuaba en el momento en que se hizo el anuncio y los senadores permanecían en el recinto. Así también lo aseguró el ministerio de Justicia y del Derecho en su intervención. Además, apenas unos segundos antes se habían registrado 51 votos. Adicionalmente, es claro que la publicidad y propósito del acto se cumplió pues en la sesión del 24 de octubre de 2022, 97 senadores respondieron el llamado a lista[95].
Finalmente, como se dijo, el requisito del anuncio previo también protege el principio de democracia participativa y el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía durante el trámite legislativo, de manera que tengan la oportunidad de influir en los asuntos de su interés que se tramiten ante el Congreso. Al respecto, la Corte constató que el anuncio previo se transmitió en vivo por el canal institucional del Congreso de la República y por YouTube. Justamente, la grabación de la sesión publicada y disponible en esa página web fue la que se presentó como prueba en la demanda con lo que se constata que el anuncio se hizo público desde entonces y así se ha mantenido hasta la fecha, lo cual permite el conocimiento de la ciudadanía. Además, el asunto fue cubierto en medios de alcance nacional y allí también se indicó que el debate se citó para el lunes 24 de octubre de 2022[96].
En conclusión, el anuncio del 19 de octubre de 2022 ocurrió dentro de la sesión de la plenaria del Senado de la República de ese día. Por ende, dicho anuncio tuvo lugar en una sesión distinta a aquella en la que se votó la iniciativa. El anuncio permitió determinar la sesión futura en que se convocó para votar el proyecto, toda vez que la fecha era determinable y en todo caso podía entenderse como la fecha siguiente en la que en efecto se votaron proyectos. Era claro que el proyecto anunciado fue el que dio lugar a la ley demandada. Además, el anuncio lo realizó el presidente y lo complementó el secretario general. Por último, el anuncio cumplió con la finalidad constitucional de ofrecer garantías para el principio democrático.
En virtud de todo lo anterior la Corte concluye que el Congreso de la República no vulneró el artículo 160 de la Constitución Política en relación con el anuncio previo del proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022 que tuvo lugar en la sesión del 19 de octubre de 2022 en la plenaria del Senado y declarará la exequibilidad de la Ley con respecto a este cargo.
Examen del cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la publicación y la forma como fue anunciada la votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Eventual desconocimiento de los artículos 160 y 161 C.P.
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
| Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Fundamento |
| Comisión Colombiana de Juristas | La Comisión consideró que sí se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución dado que esa norma exige que el informe de conciliación sea publicado al menos con un día de anticipación al momento en que sea debatido. La interviniente indicó que el informe de conciliación fue publicado el 1º de noviembre en la Gaceta del Congreso 1360 de 2022. Así, la organización valoró que los congresistas sí contaron con el tiempo previsto en la Constitución para el estudio del informe, por lo que no se afectó la voluntad del legislador. |
| Dejusticia | La interviniente indicó que, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales, el informe de conciliación debe publicarse en las gacetas en un día calendario diferente y anterior a aquel en el que se discuta y apruebe la conciliación. Dejusticia manifestó que en el asunto analizado esa regla se cumplió, pues el informe fue publicado en la Gaceta 1360 el 1 de noviembre de 2022 y el debate empezó el 3 de noviembre de 2022. Indicó que las reglas de anuncios también siguieron las formalidades pues el proyecto se anunció en una sesión anterior. |
| Intervenciones que solicitan declarar la inexequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Fundamento |
| Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero | El interviniente consideró que las condiciones en las que se anunció la votación del informe de conciliación no garantizan que la formación y expresión de la voluntad del legislador se hicieran de forma libre e ilustrada. De acuerdo con el Instituto, la Sentencia C-314 de 2022 interpretó que la exigencia del artículo 161 no es que la publicación del texto conciliado y su debate ocurran en días distintos, sino que entre uno y otro exista al menos un día de diferencia. |
| Harold Sua Montaña | El interviniente sostuvo que el informe de conciliación fue aprobado en una sesión convocada en horas inhábiles para el ejercicio de la función del Congreso. El ciudadano también apuntó que la sesión en la que se aprobó el informe inició menos de una hora después de que culminó la anterior. El señor Sua Montaña señaló que esa sesión anterior se llevó a cabo durante prácticamente todo el intervalo de tiempo que hubo entre la publicación del informe y su aprobación, lo cual es un evento relevante para la Corte al valorar y definir la exequibilidad de la norma. |
Concepto del procurador general de la Nación (E)
Respecto de este cargo, el procurador general de la Nación (E) consideró que no existe desconocimiento del artículo 161 de la Constitución porque entre la publicación del informe de conciliación el 1° de noviembre de 2022 y su votación el 3 de noviembre de 2022 transcurrió más de un día calendario.
Análisis de fondo
La Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿el Congreso de la República vulneró los artículos 160 y 161 de la Constitución Política en relación con el anuncio y publicación del informe de conciliación del proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022 durante la sesión del 2 de noviembre de 2022 en la plenaria del Senado?
Por resultar relevante para la decisión del cargo que se examinará, la Sala reitera las consideraciones generales ya expuestas acerca del principio de publicidad durante el trámite legislativo (fundamentos 61 a de la presente decisión), y resalta que, en el trámite de deliberación y votación de un informe de conciliación, dicho principio se manifiesta de dos maneras. Una en la publicación del informe, la cual permite la publicidad de su contenido. La otra en el anuncio previo que permite poner en conocimiento la intención de deliberación y votación del informe en las plenarias.
En los términos dispuestos en el artículo 161 de la Constitución, el informe de conciliación debe ser publicado “por lo menos con un día de anticipación”. Según la interpretación de la Corte, este día de anticipación no corresponde a 24 horas sino a un día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación[97], con lo cual se aplica de forma eficiente del principio de publicidad dentro del procedimiento legislativo. En palabras de la Corte, al acudir a dicha interpretación se logra “una garantía efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para que los [congresistas] tengan la oportunidad de conocer el informe [de] estas comisiones accidentales”.
La segunda manifestación del principio de publicidad en la deliberación y votación del informe de conciliación está contenida en el artículo 160 superior, que exige el anuncio previo a la votación, cuyos requisitos ya quedaron expuestos en el anterior apartado (fundamentos 64 a de esta providencia). De suerte que, para resolver el cargo, la Corte en primer lugar hará el recuento fáctico relevante para tal efecto.
El segundo debate en la plenaria del Senado culminó el 24 de octubre de 2022[99]. Por su parte, la aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes aconteció el 26 de octubre del 2022[100]. Eso fue, diez días y ocho días antes, respectivamente, de que se sometiera a consideración el informe de conciliación en cada una de las cámaras. El informe de conciliación se publicó el 1º de noviembre en la Cámara de Representantes[101] y en el Senado de la República[102]; y se debatió y aprobó en la sesión del 3 de noviembre en la plenaria del Senado.
El anuncio previo del informe de conciliación en el Senado ocurrió el 2 de noviembre al final de la sesión, a las 11:30 p.m. Entonces, el presidente del Senado dijo:
“[v]oy a pedirle por precaución, por supuesto, al señor secretario, entendiendo la hora por si nos toca terminar a las 12:05 que anuncie para eventual sesión de mañana a las 00.05, o sea, dentro de 35 minutos, si nos toca sesión a esa hora. Anuncie solamente la eventual conciliación de este proyecto, este proyecto por si nos queda título pendiente y la conciliación del 418” [104].
Según consta en la Gaceta del Congreso[105], seguidamente, la secretaría anunció el proyecto de la reforma tributaria y luego el asunto de interés en estos términos:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Anuncio de proyectos de ley para ser considerados y eventualmente votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del miércoles 2 de noviembre de 2022. […] Proyecto de ley número 181 de 2022 Senado, 160 de 2022 Cámara, por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997 prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018. Se define la política de Paz de Estado, se crea el servicio social para la paz y se dictan otras disposiciones. Para conciliación que ya ha sido radicada y pública, y se han cumplido los requisitos del trámite de la Ley Quinta. Presidente, están anunciados los dos proyectos, el de Reforma tributaria y el de la 418 sobre política de Paz”[106].
Antes de levantar la sesión, el presidente del Senado reiteró la información y el anuncio para la votación de la conciliación en la sesión del 3 de noviembre de 2022:
“[v]amos a citar la próxima sesión plenaria para dentro de 10 minutos, a las 12:05, exclusivamente, para votar la conciliación de 418 y, luego nos vamos hasta el día martes […] pero vamos a pedirles que a las 12:05 votemos esta conciliación para poder regresar el martes” [107].
Hasta entonces no hubo manifestaciones de oposición a ese proceder. La sesión inició a las 12:10 a.m. del 3 de noviembre[108], es decir, 40 minutos después del anuncio y en el día calendario posterior. Al inicio, el presidente del Senado consultó públicamente al secretario si el informe de conciliación había sido debidamente publicitado y si era público y conocido, a lo que el secretario respondió afirmativamente[109]. Dos de las senadoras demandantes expresaron sus reparos respecto de la proximidad del anuncio con la discusión. Las senadoras adujeron que el 2 de noviembre habían estado dedicadas a la discusión de la reforma tributaria y que no se podía pretender que estuvieran preparadas para el debate del informe de conciliación. El senador David Luna intervino en sentido similar.
En respuesta a esas intervenciones, primero el presidente del Senado, Roy Barreras, y luego el senador y ponente de la iniciativa, Ariel Ávila, reiteraron que el informe de conciliación era público desde el 1 de noviembre de 2022. Seguidamente, el informe de conciliación fue aprobado con 64 votos a favor y 4 votos en contra[111].
A partir del referido recuento fáctico se da por verificado que el informe de conciliación se publicó conforme a lo previsto en las normas constitucionales. La publicidad del documento ocurrió no solo con un día sino con dos días de antelación a su discusión y aprobación. La jurisprudencia constitucional en relación con la publicación del informe de conciliación ha sostenido que el requisito de publicar ese documento “por lo menos con un día de anticipación” contenido en el artículo 161 superior ofrece dos posibles interpretaciones:
“Por una parte, es posible identificar la interpretación que indica que debe transcurrir un día calendario entre la publicación del informe y la votación del informe y, por la otra, la interpretación que propone la mediación de 24 horas entre la publicación y la realización del debate. Se extrae que la primera de las opciones, indica que la publicación del informe debe hacerse en día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación del mismo, mientras que la segunda se decanta por el transcurso de un día, entendido en 24 horas previas a la discusión” [112].
Al respecto la Corte ha concluido en varios casos que debe preferirse la primera interpretación que no corresponde a 24 horas sino a un día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación de la conciliación. Lo anterior, porque:
"para la Sala la primera interpretación, a la vez que honra el principio democrático –artículos 1 y 3 de la Constitución-, concreta de forma eficiente el principio de publicidad dentro del procedimiento legislativo –artículo 161 de la Constitución-, que, a su vez, se ha entendido como una de las manifestaciones del principio democrático dentro de nuestro ordenamiento constitucional. En efecto, al interpretar que la publicación del informe se debe hacer, por lo menos, el día anterior, se establece una garantía efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para que los miembros del Congreso tengan la oportunidad de conocer el informe elaborado por estas comisiones accidentales”.
En la Sentencia C-590 de 2012, de la que se extrae el párrafo anterior, la Corte estudió el presunto desconocimiento del artículo 161 de la Constitución porque entre la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley que dio lugar a la expedición de la Ley 1430 de 2010 y su votación no transcurrió un día entendido como el lapso de 24 horas. A su vez la Sentencia C-298 de 2016 examinó el cumplimiento del mismo requisito en el trámite del proyecto que dio lugar a la Ley 1753 de 2015 correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 cuyo informe de conciliación se publicó el 5 de mayo de 2015 y fue aprobado el 6 del mismo mes. En aplicación de la referida regla, en ambos casos la Corte concluyó que no se configuró un vicio en el procedimiento en relación con el cumplimiento del artículo 161 superior[114].
De los antecedentes legislativos en el presente caso se aprecia que la publicación del informe de conciliación se dio el 1º de noviembre, y su aprobación se llevó a cabo el 3 de noviembre, es decir, medió más de un día entre ambos momentos.
Por lo demás, la publicación se dio por medio de las Gacetas del Congreso que es el medio oficial previsto en el reglamento del Congreso para ese fin[115]. Así, es aplicable la regla jurisprudencial en virtud de la cual se presume el conocimiento real de los actos publicitados mediante los medios legales previstos para tal objetivo. Esa presunción se compagina con el deber de los congresistas de informarse sobre el contenido del documento para votar informada y conscientemente.
La finalidad de la publicación del informe de conciliación es otorgar las garantías para que los legisladores tengan la oportunidad de conocer el contenido del informe elaborado por las comisiones accidentales de conciliación antes de discutirlo y votarlo[117]. Esta finalidad se satisfizo al cumplirse el tiempo mínimo exigido entre la publicación del informe de conciliación y su votación.
En relación con el anuncio previo realizado en el Senado durante la sesión del 2 de noviembre, este cumplió con los estándares constitucionales fijados para ese requisito: (i) el anuncio lo hicieron el presidente y el secretario, (ii) ocurrió en sesión previa y diferente a aquella en la que se realizó la votación, (iii) se identificó plenamente el proyecto que iba a ser debatido y votado en sesión diferente, (iv) el proyecto resultó votado en la sesión para la que fue anunciado y (v) la fecha y la hora para la sesión futura en la que tuvo lugar la discusión y votación del informe de conciliación eran determinadas.
En el pasado la Corte ha valorado situaciones similares en las que concluyó que un breve lapso entre el anuncio y la consideración de un informe de conciliación no constituye un vicio en el trámite. En esos casos, como en este, los fines de las normas constitucionales se vieron satisfechos. Lo que ha cuestionado la Corte Constitucional es que la votación y publicación del informe de conciliación ocurra en el mismo día[118].
En la sentencia C-325 de 2022 la Corte analizó un caso muy similar en el que el anuncio de la votación de conciliación se hizo al final de la sesión para ser votado al día siguiente, algunos minutos más tarde, en sesión que empezó a las 0:40. En tal caso, el informe se había publicado el día antes de la votación. Al respecto la Corte dijo que:
“el principio de publicidad constitucional que es aplicable en sentido estricto a la etapa de deliberación y aprobación del informe de conciliación se cumplió a través del mecanismo oficial, en tanto tal informe fue publicado un día antes de ser sometido a deliberación y votación en cada plenaria el 20 de junio de 2021, con lo cual se satisfizo la exigencia del artículo 161 de la Constitución. De esta forma, la Sala evidencia que lejos está de predicarse algún vicio de procedimiento que afecte el trámite que surtió el artículo 56 de la Ley 2099 de 2021”[119].
El tiempo efectivo para conocer el contenido del informe de conciliación y por ende para prepararse para el debate y cumplir el deber de los legisladores de informarse para votar conscientemente las iniciativas sometidas a su consideración, no inicia con el anuncio previo del proyecto sino con la publicación del informe de conciliación en las Gacetas del Congreso, que se debe haber publicado con un día de anterioridad a la votación. Eso también admite que el anuncio ocurra en un lapso breve en relación con la discusión y votación del informe y que al tiempo el informe se hubiera dado a conocer con mayor antelación sin que la concurrencia de ambas cosas afecte el principio de publicidad ni la conformación de la voluntad del legislador.
La Corte, en todo caso, no desconoce que la brevedad entre el momento del anuncio y la votación de la iniciativa anunciada no es ideal. De hecho, resulta recomendable que las mesas directivas del Congreso adopten medidas para ampliar al máximo, siempre que sea posible, el término entre el anuncio y la votación del informe de conciliación. Sin embargo, lo cierto es que el margen temporal entre el anuncio y la votación del informe que aplicó el Senado en el asunto que aquí se debate no necesariamente deviene en un vicio en el trámite. En contextos como el de este caso, se acredita que por breve que sea ese interregno, puede ser suficiente para cumplir los fines superiores cuya protección se busca garantizar con las normas que regulan el trámite de formación de las leyes.
En efecto, el margen de apreciación de una conciliación es distinto al de los debates reglamentarios, pues ella solo se prevé para superar las divergencias existentes, por lo que, en sentido estricto, lo que discute es lo acordado en el informe de conciliación. No se pueden reabrir discusiones, debates o votaciones sobre preceptos aprobados que no suscitaron diferencias. En consecuencia, el término de por lo menos con día de anticipación garantiza que, incluso más allá de lo breve que pueda ser un anuncio respecto del momento de la votación, los congresistas asimilen lo acordado y decidan sobre ello. Además, a diferencia de lo alegado, lo que este tribunal ha cuestionado son los (i) casos en que la votación tiene lugar el mismo día de la publicación del informe de conciliación (auto 011 de 2018), o (ii) cuando ésta no se realiza, y tampoco se suple el conocimiento de los congresistas a través de un medio habilitado para ello, como ha ocurrido en casos de fe de erratas (sentencia C-133 de 2022).
En conclusión, la situación que impugnan las demandantes no tiene el alcance de configurar un vicio de formación en la ley toda vez que (i) el anuncio del 2 de noviembre de 2022 cumplió los requisitos constitucionales perseguidos por el inciso final del artículo 160 superior, (ii) la publicidad del informe de conciliación se garantizó conforme lo exigido por el artículo 161 de la Constitución y, (iii) aunque el lapso entre el anuncio y el inicio del debate fue corto, del contexto se deduce que los fines perseguidos por las reglas de los anuncios y la publicación del informe de conciliación en relación con la formación de la voluntad democrática del legislador y de democracia participativa se cumplieron. Además, existe un precedente constitucional, la Sentencia C-325 de 2022, según la cual, el breve tiempo entre el anuncio del debate y el debate mismo no genera la inexequibilidad de la ley.
Por ende, la Sala concluye que el Congreso de la República no vulneró los artículos 160 y 161 de la Constitución Política en relación con la publicación y con el anuncio del informe de conciliación del proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022 durante la sesión del 2 de noviembre de 2022 en la plenaria del Senado. En consecuencia, declarará la exequibilidad de la Ley por este cargo.
Examen del cargo contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. Eventual desconocimiento del artículo 157 de la Constitución.
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
| Intervenciones que piden decisión inhibitoria | |
| Interviniente | Fundamento |
| Comisión Colombiana de Juristas | Para la interviniente esta acusación no es clara ni específica. La Comisión adujo que no hay claridad entre si el cargo es por la inclusión por parte de la comisión de conciliación de los artículos negados en el Senado y aprobados en la Cámara, o por un problema de publicidad del informe de conciliación. La interviniente manifestó que las demandantes no plantean una contradicción objetiva y verificable entre las disposiciones demandadas y el artículo 157 de la Constitución, sino que la acusación es global y superficial, además que no profundiza en las razones por las cuales cada artículo vulnera el principio de consecutividad. La organización citó la sentencia C-290 de 2017 de la Corte Constitucional que definió que la negativa de la plenaria de una cámara a la aprobación de una norma no impide a la otra aprobarla. La Comisión señaló que dicha sentencia avaló que las normas negadas por una plenaria sean reintroducidas en el informe de conciliación. La interviniente consideró que se respetó el principio de consecutividad pues, contrario a lo afirmado por las demandantes, los artículos fueron debatidos en las comisiones primeras conjuntas y luego en las plenarias de Cámara y Senado. Finalmente, la interviniente recordó que el principio de identidad flexible permite introducir modificaciones en las comisiones y en las plenarias, y sus discrepancias pueden superarse a través de la conciliación, siempre que no sea un tema nuevo, sino que tenga una relación clara, específica, necesaria, evidente y estrecha. Al respecto, la Comisión citó la sentencia C-243 de 2012. |
| Ministerio del Interior | El Ministerio del Interior solicitó la inhibición de manera subsidiaria pues su solicitud principal fue la de declarar la exequibilidad de la norma respecto de este cargo. Sin embargo, el Ministerio no aportó argumentos adicionales a los presentados en su solicitud principal para soportar la solicitud de un fallo inhibitorio. |
| Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Fundamento |
| Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero | El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero expuso, respecto del artículo 12, que las comisiones accidentales de conciliación tienen la facultad de conciliar diferencias entre los textos de ambas cámaras, sin que se limite a temas de redacción entre textos aprobados[120]. El interviniente sostuvo que una posición como la de los demandantes implicaría que ante cada modificación, adición o eliminación en una de las cámaras sería necesario tramitar el asunto nuevamente en cada cámara de manera sucesiva e ilimitada. |
| Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre de Bogotá | El Observatorio señaló que la Ley 2272 de 2022 tuvo todos los debates requeridos, que no es cierto que la discrepancia entre la votación de las cámaras derive en la inconstitucionalidad de la ley, y que las normas que componen la ley tienen una lógica y conexión interna. |
| Ministerio del Interior | El Ministerio del Interior explicó que desde que el proyecto se radicó, el contenido normativo del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 planteaba los conceptos de estructuras o grupos armados al margen de la ley y vinculó ese tema con la implementación de la política de paz. Esta entidad también resaltó dos proposiciones de artículo nuevo numeradas como artículo 2 que planteaban las definiciones de seguridad humana y paz total y que precisaban los tipos de procesos. Lo mismo ocurrió en el segundo debate en el pleno del Senado. El interviniente también destacó que el asunto se discutió en la plenaria de la Cámara. Respecto de los artículos 10, 11 y 12, el Ministerio argumentó que el texto que se sometió a conciliación incorporó lo resuelto por la Cámara de Representantes en relación con esos tres artículos y que ambas cámaras lo aprobaron en conciliación. Finalmente, la entidad resaltó que ello le está permitido a las comisiones de conciliación sin que implique el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible[121]. |
| Alirio Uribe Muñoz | El representante a la Cámara explicó que, según la jurisprudencia constitucional, las comisiones de conciliación sí pueden incluir disposiciones que no hayan sido aprobadas por una de las plenarias como ocurrió con los artículos 10, 11 y 12 demandados. En este sentido, el interviniente citó la sentencia C-1488 de 2000 para indicar que los textos propuestos por las comisiones de conciliación deben tener unidad temática con lo propuesto, debatido y aprobado, y que pueden adicionar textos para salvar las diferencias siempre que estos guarden conexidad lógica y temática con lo aprobado. El representante citó diversas sentencias de la Corte en las que se ha avalado que las comisiones de conciliación lleven a debate de las plenarias un texto aprobado por una cámara y negado por otra[122]. En cuanto al artículo 2, el interviniente señaló que el penúltimo inciso se incluyó en plenaria de la Cámara por vía de una proposición sustitutiva y que esa circunstancia fue avalada por la Corte en la sentencia C-282 de 1997, en la que la Corte determinó que cuando una norma es aprobada por la plenaria de una cámara, pero es ignorada totalmente por la otra, la comisión de conciliación también puede incorporar esa disposición. |
| Ministerio de Justicia y del Derecho | El Ministerio de Justicia y del Derecho aportó un cuadro que muestra la manera en que cada artículo demandado fue modificado durante su trámite. Respecto del penúltimo inciso del artículo 2, esta entidad indicó que se trató de una especificación de la definición genérica de las estructuras de crimen de alto impacto que hizo parte del proyecto desde su aprobación en las comisiones primeras, por lo que se trató de un asunto ampliamente debatido. El interviniente citó la sentencia C-590 de 2016 que señaló que los principios de consecutividad e identidad flexible permiten que se incluyan especificaciones en los últimos debates a un proyecto de ley respecto de un tema que hubiera surtido los debates correspondientes. Respecto de los artículos 10 y 11, el Ministerio precisó que el que la Plenaria de Senado los hubiera eliminado no impedía que fueran sometidos a consideración de la Cámara. |
| Dejusticia | Dejusticia explicó que el principio de consecutividad exige que los proyectos cursen cuatro debates de forma sucesiva en comisiones y plenarias, lo cual ocurrió en este caso. La organización afirmó que la facultad que tienen las comisiones de conciliación no desconoce el principio de consecutividad. Al respecto explicó que el texto propuesto por las comisiones de conciliación no debe guardar perfecta identidad con los textos aprobados en las plenarias, porque la versión que se concilia trae distintos elementos de ambos textos. Para ilustrar su postura citó la sentencia C-940 de 2003 y manifestó que el trámite de conciliación permite la introducción de modificaciones al texto, que no deviene en vicio en tanto el proyecto que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates. |
| Comisión Colombiana de Juristas | La Comisión solicitó a la Corte que, en caso de que decida hacer un pronunciamiento de fondo, declare la exequibilidad pura y simple de las normas. La interviniente sostuvo que no existen razones para afirmar que se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. |
Concepto del procurador general de la Nación (E)
La vista fiscal consideró que no se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible en la expedición de los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022. El Ministerio Público argumentó en su concepto que el artículo 161 de la Constitución previó que ante posibles discrepancias en las cámaras exista posibilidad de armonización, así como que la aprobación del informe de conciliación respectivo sea tenida como la “repetición del segundo debate”. El procurador general (E) argumentó que el artículo 2 (parcial) aborda temas que tienen relación con aspectos que sí fueron discutidos por las células legislativas, pues en las ponencias para sesiones conjuntas se tuvo en cuenta la necesidad de definir estructuras de crimen organizado y la prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010.
Asunto previo. Sobre la aptitud de la demanda
La Corte abordará en primer lugar las objeciones a la aptitud del cargo. Para la Corte el cargo es claro. La Corte encuentra que la acusación no se presta a confusión, pues las demandantes en el expediente D-15104 presentaron dos cargos en relación con la actuación de las comisiones de conciliación: uno contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible y otro contra la totalidad de la ley por desconocimiento del principio de publicidad en la publicación y anuncio del informe de conciliación, que ya se examinó.
Respecto del artículo 2, la demanda plantea que se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible porque se trató de una disposición que sólo se debatió y aprobó en la plenaria de la Cámara y no la del Senado y, a pesar de esto, la comisión accidental de conciliación la incluyó en su informe de conciliación como parte del texto para aprobación de las plenarias. Respecto de los tres artículos restantes lo que se cuestiona es que la comisión de conciliación los haya incluido en el informe de conciliación a pesar de haber sido eliminados o improbados por la plenaria del Senado. Para defender el cargo, las demandantes conceptualizaron los principios de consecutividad e identidad flexible.
El cargo también es cierto y específico porque las demandantes explicaron el trámite que debe surtir una norma al interior del Congreso y expusieron por qué, a su juicio, este trámite no se cumplió respecto de los artículos demandados. En este punto las demandantes explicaron de qué manera consideran que el artículo 2 (parcial) no fue objeto de debate en las comisiones primeras conjuntas y en la plenaria del Senado y evidenciaron que los artículos 10, 11 y 12 fueron eliminados en dicha instancia, pero a pesar de eso, todos fueron incluidos por la comisión accidental de conciliación.
Adicionalmente, el cargo es pertinente porque en la demanda no se citaron argumentos de conveniencia, sino que se sostuvo que la norma demanda vulnera parámetros superiores como lo son la Constitución y la Ley 5 de 1992, lo cual habilita el control constitucional. Además, en la demanda se aporta la jurisprudencia de la Corte que desarrolla esos instrumentos normativos. Finalmente, con lo expuesto se advierte que el cargo es suficiente, pues se genera una duda sobre si en la conciliación se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible.
Principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteración de jurisprudencia
El principio de consecutividad tiene su base en las normas constitucionales que establecen que ningún proyecto será ley sin haberse debatido en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y en segundo debate en la plenaria de cada Cámara, y que fijan las reglas de tránsito de los proyectos de ley entre los distintos debates (arts. 157, numerales 2 y 3, 159 y 160 C.P.). En consecuencia, todo proyecto de ley debe ser debatido y aprobado en cuatro debates, primero en las comisiones permanentes y luego en las plenarias, sin perjuicio de que en aplicación del artículo 163 de la Constitución se permita que el primer debate de cada cámara se surta de forma conjunta.
Esto no significa que a lo largo del procedimiento legislativo el proyecto deba permanecer inmodificable, ya que por el desarrollo del debate puede experimentar cambios. La Carta reconoce expresamente que “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”[123]. Incluso, la comisión que conozca del proyecto en tercer debate puede hacerle cambios a lo que recibe de la otra cámara, pues forma parte del bicameralismo y de su función de tramitar en primer debate los proyectos de ley (CP art. 142)[124]. Estas previsiones constitucionales, como lo ha reconocido la jurisprudencia reciente de la Corte, robustecen el valor de la democracia y le dan un peso importante al papel que cumple el Congreso de la República en esta forma de gobierno, toda vez que “autoriza que durante el curso de aprobación de una iniciativa se vayan realizando ajustes a los textos que se aprueban, como parte de lo que significa el principio democrático […]”[125]. Dicho esto, en reiterada jurisprudencia, la Corte ha sido enfática en advertir que las comisiones y plenarias pueden agregar nuevos artículos no considerados por la otra cámara.
Así entendida, la consecutividad está condicionada por el principio de identidad flexible el cual prescribe que a lo largo del procedimiento “el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios”[127]. Así, los cambios que tenga una iniciativa durante los cuatro debates deben estar relacionados con la misma materia con la cual inició el trámite de la iniciativa, es decir, debe existir una unidad temática[128]. Pero tampoco basta cualquier clase de relación. La jurisprudencia ha sostenido en forma consistente que:
“[…] no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones 'remotas', 'distantes', o meramente 'tangenciales'. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser 'clara y específica', 'estrecha', 'necesaria', 'evidente'”[129].
La Ley 5 de 1992 precisa que las alteraciones en plenaria a lo aprobado en comisiones, o las variaciones que introduzca una cámara a lo tramitado en la otra, “no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados”[130]. La Constitución y el Reglamento del Congreso no proscriben cualquier reforma a lo previamente decidido por las comisiones o plenarias, sino la inserción de “asuntos” nuevos o no aprobados. En la sentencia C-332 de 2005, reiterada en numerosas ocasiones, esta Corporación identificó algunos criterios de orden material y no formal para definir si un asunto es nuevo:
“(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.”[131]
En este contexto, “es aceptable introducir artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones”, lo cual permite, por ejemplo “[hacer] un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva”[132].
Los principios de consecutividad e identidad flexible persiguen garantizar un nivel óptimo de debate y diálogo en el proceso de adopción de la decisión legislativa, pues esto último constituye un ideal regulativo en una democracia deliberativa[133]. Adicionalmente, tales principios garantizan que ambas Cámaras ejerzan efectivamente la función legislativa.
Alcance de las facultades de la Comisión Accidental de Conciliación
El artículo 161 de la Constitución establece el deber de integrar comisiones accidentales entre miembros de ambas cámaras con el objeto de armonizar las discrepancias que surjan entre los textos aprobados por cada una de las plenarias. La integración y el funcionamiento de las comisiones de conciliación están desarrolladas en los artículos 186 a 187 de la Ley 5 de 1992 y en el artículo 17 de la Ley 974 de 2005.
La jurisprudencia de la Corte ha insistido en que la existencia de las comisiones de conciliación no pretende desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible toda vez que, como ya se dijo, estos se predican de todo el contenido de los proyectos de ley y no de los artículos de manera aislada[135].
Sobre las diferencias que pueden surgir entre los textos aprobados por las cámaras, la Corte ha señalado que estas no se producen únicamente cuando un artículo es aprobado por una cámara de forma total o parcialmente diferente a como lo hizo la otra. La jurisprudencia constitucional ha indicado que puede ocurrir que una norma no sea aprobada en un debate porque luego de ser sometida a votación fue negada o porque fue eliminada[136], pero ello no significa que no haya tenido el respectivo debate y que pueda ser incluida por las comisiones de conciliación. Esto por cuanto es válido que una comisión de conciliación acoja el texto aprobado por una de las cámaras a pesar de que la otra lo haya negado o ignorado[137]. En este punto lo relevante es que el tema objeto de la discrepancia haya sido considerado por ambas plenarias en cualquier sentido[138]. Justamente, la Constitución autoriza a las cámaras a introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley y por ello resulta obvio que se haya establecido como función de las comisiones de conciliación resolver esas diferencias. Así lo ha dicho esta Corte:
“[E]s perfectamente legítimo que cuando la Plenaria del Senado aprueba una disposición que la Plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se deba acudir a la conciliación, como mecanismo procedimental excepcional instituido por el Constituyente, con el fin de zanjar las diferencias presentadas”[139].
La Corte ha declarado la constitucionalidad de normas que fueron incluidas por la comisión de conciliación y que habían sido aprobadas en una cámara y en la otra no. Por ejemplo, en la sentencia C-376 de 1995 la Sala Plena declaró exequible el artículo 298 de la Ley 100 de 1993; en la sentencia C-1190 de 2001 la Corte declaró constitucional el aparte del artículo 134 de la Ley 633 de 2000. En la sentencia C-290 de 2017 la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la posibilidad que tienen las comisiones de conciliación de incluir un texto que había sido negado por una de las cámaras, en ese caso, durante el trámite de un acto legislativo. En esta oportunidad la Corte explicó que:
“[L]a no aprobación del texto acusado en el sexto debate surtido en la Plenaria del Senado debido a que no obtuvo la mayoría absoluta, no podía traducirse en la prohibición de incorporar la regla correspondiente en la Cámara de Representantes y, luego de ello, tramitar la divergencia como una discrepancia objeto de conciliación, tal y como ello ocurrió. La improbación de un texto normativo por parte de una de las cámaras no impide, bajo la condición de que sea respetado el principio de identidad flexible, que la otra lo debata y, si es del caso, proceda a su consideración y votación. No puede entonces afirmarse que el texto acusado se hubiera “hundido”. De admitir semejante conclusión tendría que aceptarse que la decisión de no aprobar un artículo específico por parte de una de las cámaras, impide absolutamente a la otra ocuparse nuevamente del tema que en tal disposición se regulaba. Ello es incompatible con el principio democrático y con la dinámica y propósito del proceso constituyente en el Congreso”[140].
Análisis de fondo
De conformidad con lo anterior, le corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos. El primero consiste en definir si la comisión de conciliación vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible al incluir el texto demandado del artículo 2 (parcial) que, presuntamente, sólo fue debatido por la Cámara de Representantes, no así en las comisiones conjuntas ni en la plenaria del Senado. En el segundo problema jurídico, corresponde a verificar si se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible en relación con los artículos 10, 11 y 12, cuando la comisión de conciliación incluyó un texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes a pesar de que la plenaria del Senado decidió su eliminación o su improbación.
Primer problema jurídico. Principios de consecutividad e identidad flexible en relación con el artículo 2 (parcial)
Para dar respuesta al primer problema jurídico es necesario analizar si el tema contenido en el penúltimo inciso del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 fue objeto de debate en todas las instancias correspondientes, para definir si se cumplieron los principios de consecutividad e identidad flexible. La disposición demandada finalmente fue incluida en el informe de conciliación y aprobada en los siguientes términos:
“Se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.”
De la lectura de la norma se concluye que el inciso demandado se refiere a la definición y composición de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), lo que comprende la distinción de esas estructuras de los grupos armados organizados y la posibilidad de reconocer a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley desmovilizados por un acuerdo anterior con el Estado como parte de esas estructuras. El tema objeto del inciso hizo parte de las deliberaciones y votaciones y la diferencia entre los textos obedece a precisiones que giraron en torno a un mismo concepto que fue debatido ampliamente. A continuación, se realiza un breve resumen de cómo dicho tema fue abordado:
Texto radicado e informe de ponencia para primer debate. En el informe positivo de ponencia para el primer debate se presentó un pliego de modificaciones que planteó la inclusión del primer antecedente del artículo 2 del proyecto pues este no fue incorporado inicialmente en el texto radicado. El objeto del cambio, para lo que interesa a este caso, era aclarar qué clase de procesos puede adelantar el Gobierno nacional con los grupos armados al margen de la ley y con las estructuras de crimen organizado de alto impacto. En esa ocasión se señaló que esta última categoría corresponde a:
“aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente de patrones criminales, que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan y el control de una o más fuentes de rentas ilícitas.”[141]
Primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones primeras constitucionales permanentes. En la primera intervención ante las comisiones constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, el autor y coordinador ponente en Senado, Ariel Ávila, al exponer la ponencia, señaló que el concepto de paz total tendría dos tipos de procesos: “un[o] con agenda política que por ejemplo aplicaría al ELN y procesos de acercamiento con [EACOAI] que son conversaciones socio-jurídicas, jurídicas porque tienen que ver en torno a la pena y sociales por los temas de reincorporación”[142].
Posteriormente, el autor y coordinador ponente en Cámara, Alirio Uribe, explicó que dentro de la paz total estarían dos grupos: uno que corresponde a los grupos armados al margen de la ley, con quienes la finalidad es pactar acuerdos de paz y otro que son las estructuras de crimen organizado de alto impacto “que están más referidas a grupos asociados a economías ilegales, sea narcotráfico, sea minería ilegal u otros”[143] con quienes se harían acercamientos para desmontar el aparato criminal sin firmar acuerdos de paz.
La senadora Paloma Valencia, al intervenir ante las comisiones primeras conjuntas, presentó su preocupación por que no se hubieran definido cuáles son las EACOAI. Adicionalmente, la senadora expuso que lo que no podría ocurrir es que las disidencias de las FARC puedan negociar políticamente, en esa medida debía diferenciarse entre quienes sí cumplieron los acuerdos y quienes no lo hicieron. Lo contrario implicaría, según la senadora, “un atropello contra los miembros de las FARC, pero es un atropello contra los colombianos fundamentalmente, los colombianos que dijimos que se hizo esa negociación y ahora ellos no quisieron, firmaron, incumplieron y ahora vuelven a recibir todos los beneficios”[144].
Por su parte, la representante Piedad Correal señaló que la redacción del artículo 2 en lo que tiene que ver con las EACOAI debía quedar muy clara, porque no hacerlo podría generar problemas de orden público de país[145]. A su turno, el representante Carlos Felipe Quintero expuso su preocupación en torno a cómo se va a tratar a las disidencias de las FARC, por lo que debía definirse si se van a tratar como parte de las EACOAI o como una negociación política.
El senador Humberto de la Calle señaló que el caso de las disidencias de las FARC tiene que diferenciarse de los casos de Santrich e Iván Márquez, porque en el caso de las primeras estas nunca firmaron ningún acuerdo. Adicionalmente, este congresista expuso que las otras guerrillas exigen algún tipo de tratamiento “entre otras cosas porque en algunos lugares de Colombia tienen cierta presencia que se puede clasificar dentro de la noción de los protocolos de Ginebra respecto de lo que se llama un actor armado que conduce a un conflicto armado interno”[147].
Posteriormente se generó una controversia en torno a si quienes firmaron el acuerdo de paz y lo incumplieron deberían hacer parte de la paz total. De un lado, por ejemplo, el representante Jorge Eliécer Tamayo expuso que la paz debería intentarse con todos los grupos, a lo que otros congresistas como, por ejemplo, Juan Manuel Cortés, expresaron sus reparos[148].
En el segundo día del primer debate en las comisiones primeras conjuntas, la representante Piedad Correal radicó una proposición en la que propuso tres elementos concurrentes para identificar los grupos de los que trata el artículo 2 y entre otras, propuso que quienes cometieran delitos con posterioridad a los acercamientos con el Gobierno nacional, perderían todos los beneficios[149]. Por su parte, las representantes Adriana Carolina Arbeláez, Marelen Castillo y los representantes Hernán Cadavid, Miguel Polo Polo y Víctor Tovar presentaron dos proposiciones sobre los dos procesos comprendidos en la paz total. Una de ellas indicaba que los grupos armados al margen de la ley o sus disidencias que hubieran sido parte de un acuerdo solo podrían beneficiarse mediante la figura del sometimiento a la justicia. El representante Cadavid, al explicar esas proposiciones, precisó que en realidad el término en vez de disidencias era desertores.
A su vez, los senadores Humberto de la Calle, David Luna, Alfredo Deluque, Alejandro Chacón, en conjunto con varios representantes entre los que figuran Catherine Juvinao, Juan Carlos Losada y Carlos Ardila, presentaron una proposición para modificar la definición de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Estos congresistas proponían que se tuviera como tales a las organizaciones de tres o más personas, con cierta antigüedad, que actúen concertadamente para cometer delitos graves o aquellos tipificados con arreglo a la Convención de Palermo, para obtener un beneficio económico o material y que se dediquen a la realización permanente de patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil y el control de una o más rentas ilícitas. Esa proposición fue avalada por los ponentes[151] y fue empleada como base para la redacción de la proposición sustitutiva al artículo 2 presentada por el senador Ariel Ávila y por los representantes Alirio Uribe y James Mosquera. En esos términos las comisiones primeras conjuntas aprobaron el artículo 2 en primer debate.
Por otra parte, durante el debate del artículo 5 (en el que se discutieron asuntos relacionados con los actores que harían parte de la paz total) se examinaron dos proposiciones presentadas por el senador Humberto de la Calle en compañía de otros senadores como David Luna, Paloma Valencia, Alejandro Chacón y representantes como Juan Carlos Losada y Catherine Juvinao. La primera propuesta indicaba que los acercamientos y conversaciones con las estructuras armadas organizadas debían tender a lograr compromisos para su sometimiento y desmantelamiento. A su vez, eliminaba la posibilidad de que los términos del sometimiento fueran los que a juicio del Gobierno nacional resultaran necesarios para pacificar los territorios y lograr el sometimiento a la justicia. La segunda proposición, de los mismos autores, incluía un nuevo parágrafo para condicionar el acceso a incentivos o beneficios políticos, legales y socioeconómicos por el desarme, la desmovilización, la colaboración con la justicia y la demostración de voluntad de reincorporación a la vida civil[153].
Al referirse a sus proposiciones la senadora Paloma Valencia presentó una intervención en la que consideró importante resaltar que no puede haber negociación, diálogo ni sometimiento a la justicia de las disidencias de las FARC. Al respecto, la senadora sostuvo que era necesario que el país supiera qué se va a hacer con estas disidencias, en tanto del Congreso “no pueden salir las facultades de negociación sin que el país tenga claro si es que las van a tratar como un nuevo grupo político, si es que las van a tratar como una estructura criminal” [154]. En línea con lo anterior, propuso la siguiente pregunta: “¿qué es lo que va a pasar con aquellos que incumplan los acuerdos que se firman con el Gobierno?”[155]. Esas proposiciones fueron negadas.
Informe de ponencia para segundo debate. En el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado se propuso un cambio de redacción del artículo 2 del proyecto. En esta se modificó la definición de las EAOCAI y se propuso la inclusión de un inciso nuevo, mediante el cual se permitía que el presidente expidiera la reglamentación para el sometimiento de estas estructuras, con el propósito de permitir su tránsito al Estado de derecho y la realización efectiva de los términos para su sometimiento a la justicia y su desmantelamiento[157].
Segundo debate en la plenaria del Senado. El senador Ariel Ávila, al hacer una explicación inicial de la ponencia, recordó los acuerdos a los que se había llegado en lo corrido del trámite legislativo de la iniciativa. Uno de ellos era que habría un proceso de paz con grupos al margen de la ley y procesos de acercamiento para el sometimiento a la justicia con organizaciones criminales[158]. En el debate, la senadora Paola Holguín expresó que era importante que las disidencias de las FARC tuvieran un trato diferente ya que no hacerlo implicaría enviar un mensaje perverso según el cual, quienes engañaron a Colombia y persistieron en el delito, mantenían una puerta abierta indefinida[159]. Por otra parte, el senador Humberto de la Calle expuso que la definición de los grupos armados de alto impacto es deficiente y que había que robustecerla y precisarla. La senadora Paola Holguín planteó su desacuerdo con que el Gobierno pudiera hacer el marco regulatorio para el sometimiento de estructuras criminales, como fue planteado en el informe de ponencia[160]. Finalmente, el inciso nuevo que fue propuesto en el informe de ponencia se eliminó.
En la plenaria de Senado el asunto de los actores con los que se puede negociar fue abordado también con ocasión del artículo 5 de la ponencia. En particular el senador Humberto de la Calle solicitó que se hiciera explícito que los desertores no pueden entrar en conversaciones con el Gobierno salvo para el sometimiento a la justicia por orden judicial[162]. Luego de una larga discusión se aprobó el artículo 5 con una proposición del senador Humberto de la Calle mediante la que se condicionaba el acceso a beneficios jurídicos, políticos y socioeconómicos por parte de los integrantes de las estructuras armadas organizadas.
Sin embargo, las proposiciones del senador Humberto de la Calle fueron negadas. Dichas proposiciones se planteaban en relación con al artículo 5 en el sentido de impedir que los desertores de acuerdos de paz, de conformidad con el artículo 63 de la Ley 1957 de 2019, puedan acceder a beneficios legales o socioeconómicos, como resultado de procesos de diálogo o negociación de carácter político. Esas proposiciones también indicaban que los desertores solo podrían tener acercamientos con el Gobierno para su sometimiento a la justicia y que la jurisdicción ordinaria sería competente para juzgarlos. En consecuencia, se precisaba que las órdenes de captura contra los desertores que estuvieran suspendidas debían ser activadas[164].
En el debate sobre este punto senadores como Iván Cepeda, Clara López, Jairo Castellanos, entre otros, pidieron no excluir la posibilidad de que los desertores integren este proceso porque ello implicaría perder la posibilidad de cerrarle la puerta a la violencia en Colombia[165]. Por su parte, el senador Mauricio Gómez Amín manifestó estar de acuerdo con el senador Humberto de la Calle y alegó que hay personas como Iván Márquez que no merecen una segunda oportunidad[166]. Esta discusión se prolongó ampliamente como consta en el acta del debate de la sesión del 24 de octubre de 2022.
Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. En la plenaria de la Cámara de Representantes el asunto de que trata el inciso demandado surgió desde el momento en que el ponente de la proposición de archivo del proyecto, el representante Uscátegui, enfocó parte de sus argumentos en que el proyecto de ley no precisaba los criterios para distinguir los diferentes grupos a los que cobijaría la paz total[168].
Seguidamente el ponente, el representante Uribe Muñoz, explicó el contenido del proyecto y abordó los dos tipos de enfoques de la paz total. Para el efecto, el representante advirtió que los acercamientos dirigidos al sometimiento de las estructuras armadas organizadas no serían aplicables a quienes hubieran incumplido los acuerdos de paz[169]. Durante la discusión de la ponencia e incluso antes de abordar el artículo 2 hubo dos intervenciones adicionales, de los representantes Carlos Felipe Quintero y Juan Espinal, en las que manifestaron su preocupación sobre la posibilidad de que en los procesos con las estructuras armadas organizadas se vinculara a quienes incumplieron el Acuerdo Final de Paz[170]. El representante Carlos Felipe Quintero propuso las siguientes preguntas: “¿cómo se va a tratar a la disidencia de las FARC?”[171] y “¿cómo se va tratar a la segunda Marquetalia?”[172], a lo que él mismo respondió que:
“una cosa es el grupo que no quiso firmar, ojo, como las disidencias que nunca firmaron, dijeron, no estamos de acuerdo con el proceso de paz con el Gobierno Santos y no firmaron y no se sometieron, pero otra cosa es la segunda Marquetalia que sí firmó y engañó a Colombia”[173].
En el segundo día de debate ante la plenaria de la Cámara se presentó una proposición sustitutiva del artículo 2 en la que se planteó un cambio de redacción. Dentro de este cambio se precisó la definición de las EACOAI y se incluyó la adición del inciso demandado por las actoras[174]. Respecto de este artículo se dio un debate amplio que se centró fundamentalmente en la forma de clasificar y acreditar a las organizaciones que pretendieran ser consideradas como estructuras armadas organizadas. También se discutió ampliamente en ese momento sobre la posibilidad de que los acercamientos cobijaran a disidentes y desertores del Acuerdo Final de Paz.
Posteriormente, en la discusión del artículo 5, tras una intervención del representante Julio César Triana, la discusión se centró en la posibilidad de interactuar con desertores o disidentes del Acuerdo de Paz[176]. Ello con ocasión de una proposición de su autoría para impedir que se pudiera conceder beneficios a los desertores del Acuerdo de Paz[177]. Esa proposición fue negada y el artículo 5 fue aprobado luego de un amplio debate sin esa restricción en la concesión de beneficios[178]. El mismo tema se ventiló nuevamente con ocasión de la discusión de una proposición de artículo nuevo presentado por el representante Hernán Cadavid, que pretendía cerrar del todo la posibilidad de negociar o dialogar con desertores del Acuerdo de Paz[179]. La proposición de artículo nuevo resultó improbada.
Comisión accidental de conciliación. Finalmente, como el texto aprobado por ambas cámaras fue diferente, se conformó una comisión accidental de conciliación, que presentó un informe que acogió la redacción del artículo 2 propuesto por la plenaria de la Cámara de Representantes[181]. El texto fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras el 3 de noviembre de 2022.
El debate antes descrito da cuenta de que durante su desarrollo se cumplieron los fines de los principios de consecutividad e identidad flexible, en tanto se produjo un óptimo debate y diálogo que antecedió la decisión legislativa, como elemento inherente a una democracia deliberativa. Contrario a lo que afirmaron las demandantes, el tema de que trata la disposición contenida en el artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 sí fue objeto de discusión y aprobación por parte de las comisiones primeras constitucionales conjuntas y por la plenaria del Senado antes de que la Cámara de Representantes incluyera su texto en el debate de plenaria mediante una proposición sustitutiva.
En efecto, la discusión sobre el artículo 2 (parcial) se dio en los cuatro debates, en tanto en todos ellos se discutió la composición de las EAOCAI, su distinción con los grupos armados organizados y el reconocimiento de los ex miembros de grupos armados al margen de la ley desmovilizados por un acuerdo pactado en el pasado como integrantes de tales estructuras. Entonces es posible concluir que el tema objeto del inciso hizo parte de todas las deliberaciones y votaciones correspondientes y que la diferencia entre los textos obedece a precisiones que giraron en torno a un mismo asunto que fue debatido ampliamente. Justamente la redacción final fue el planteamiento que permitió acuerdo entre los legisladores en un asunto que fue profusamente debatido. En este sentido, no existió elusión de debates respecto de la disposición demandada.
En relación con el principio de consecutividad, la Corte[183] ha sostenido que la exigencia constitucional de que un proyecto de ley tenga que haberse debatido en cuatro debates -en este caso dos de ellos celebrados en forma conjunta en las comisiones- no implica que el articulado deba permanecer inmodificable, pues ello iría en contravía del proceso democrático que cumplen ambas cámaras del Congreso. Lo que se exige para dar por acreditado el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible es que los cambios que surjan durante los debates correspondientes estén relacionados con la misma materia que se debatió desde el inicio del trámite de la iniciativa[184]. La consecutividad e identidad de un asunto no se examina en relación con un artículo concreto sino en relación con el tema, en el marco de la discusión del proyecto en su conjunto.
Adicionalmente, como se expuso en las consideraciones generales formuladas para el análisis del presente cargo, las comisiones accidentales de conciliación sí pueden incluir un texto que no fue aprobado por una plenaria pero sí por la otra, siempre que el texto guarde relación con lo discutido y aprobado en ambas cámaras. En este caso, como se demostró, ambas cámaras debatieron el tema del que trata el inciso demandado, incluido en el texto aprobado por la Cámara de Representantes y acogido por la comisión de conciliación.
Por lo anterior, el cargo propuesto por las demandantes en contra del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento del artículo 157 de la Constitución Política no prosperará y, en consecuencia, la Sala declarará su exequibilidad.
Segundo problema jurídico. Principios de consecutividad e identidad flexible en relación con los artículos 10, 11 y 12
Los artículos 10 y 11 sobre el servicio social para la paz y sus modalidades hicieron parte del debate legislativo desde la radicación y las ponencias para primer debate en las comisiones conjuntas[185]. Igual ocurrió con el tema objeto del artículo 12 que se vincula con el tributo creado con fundamento en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y, en particular, con la autorización a las entidades territoriales para seguir cobrando el tributo a la entrada en vigor de la Ley demandada.
Durante el segundo debate en la plenaria del Senado, el 24 de octubre de 2022, las senadoras Paloma Valencia, Paola Holguín y María Fernanda Cabal presentaron sendas propuestas de eliminación de los artículos 10 y 11 sobre el servicio social para la paz. Luego de que esas propuestas fueran debatidas[186], se decidió la eliminación de los artículos con 40 votos por el sí y con 39 por el no[187]. Ese mismo día, en el debate del artículo 12 sobre los impuestos territoriales en materia de seguridad y convivencia ciudadana[188], se preguntó a la plenaria si se adoptaba dicho artículo. La votación de ese artículo fue 34 votos por el sí y 46 por el no.
Por su parte, la plenaria de la Cámara de Representantes decidió aprobar el artículo 10 y los artículos 11 y 12 con algunas modificaciones[190]. Ante la divergencia en los textos aprobados por ambas plenarias, la comisión accidental de conciliación propuso adoptar el texto de los artículos 10, 11 y 12 propuestos por la Cámara de Representantes[191]. Ese texto fue aprobado por la plenaria de la Cámara al votar el informe de conciliación con 128 votos por el sí y 7 votos por el no[192], y por la plenaria del Senado con 63 votos por el sí y 4 por el no.
Dicho esto, se verifica que es cierta la hipótesis sobre la cual las demandantes fundaron su cargo. Sin embargo, contrario a lo que afirmaron en su demanda, no se desconoce el principio de consecutividad e identidad flexible cuando las comisiones accidentales de conciliación incluyen artículos que son eliminados o improbados por una cámara, pero que sí fueron aprobados por la otra. Según la jurisprudencia reiterada de la Corte ya expuesta (fundamentos 146 a de esta sentencia), la existencia de estas comisiones se explica en las diferencias que puedan surgir entre los textos aprobados por ambas cámaras. Una de esas posibles diferencias es que una cámara apruebe un texto y la otra no, pues lo importante para respetar el principio de consecutividad e identidad flexible es que el tema objeto de discrepancia haya sido considerado por ambas plenarias en cualquier sentido. De ello se deriva que dentro de las facultades de las comisiones accidentales de conciliación está la de acoger el texto aprobado por una cámara e improbado por la otra para someterlo a votación en las plenarias de las dos cámaras.
En este caso la comisión accidental de conciliación, que fue conformada para armonizar las diferencias entre ambas cámaras, decidió presentar en el informe de conciliación un texto en el que acogió el articulado propuesto por la plenaria de la Cámara de Representantes respecto de los artículos 10, 11 y 12. Ese texto fue llevado a votación tanto a la plenaria Cámara de Representantes como a la plenaria del Senado y posteriormente fue votado favorablemente. La forma en como ocurrió la inclusión de esos artículos por parte de la comisión accidental de conciliación no presenta ningún reparo de constitucionalidad respecto del trámite legislativo.
En conclusión, no se configura una vulneración del artículo 157 de la Constitución Política con la expedición de los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 y por lo tanto los artículos demandados se declararán exequibles por este cargo en la parte resolutiva.
Examen del cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración del artículo 157 superior en relación con el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Eventual desconocimiento del artículo 157 C.P.
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
| Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Solicitud y fundamento |
| Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero | El interviniente señaló que sí se desarrollaron los debates ante las comisiones conjuntas de Cámara y Senado y ante la plenaria de ambas cámaras. |
| Comisión Colombiana de Juristas | La Comisión defendió la exequibilidad de la norma pues en el debate ante las comisiones primeras conjuntas se discutió el tema del tributo, específicamente el tema relacionado con la modificación del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y los aportes a los fondos-cuenta territoriales. La norma, que se convirtió posteriormente en el artículo 12, no fue incorporada como un tema nuevo más adelante, sino que fue una propuesta ampliamente discutida en el primer debate. La interviniente resaltó que, de acuerdo con amplia jurisprudencia de la Corte, la novedad en el trámite legislativo no es respecto de una norma específica o aislada, sino sobre una materia, tema o asunto. |
| Ministerio del Interior | El Ministerio defendió el trámite del artículo 12. Esta entidad indicó que desde la radicación del proyecto se tenía previsto prorrogar la vigencia del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, y que esa prórroga fue aprobada en el debate de las comisiones primeras conjuntas. Posteriormente, el interviniente hizo un análisis de los criterios jurisprudenciales para definir el alcance del principio de identidad flexible y determinar si es un tema nuevo. El ministerio concluyó que la temática y el asunto de la norma examinada había sido debatida y considerada tanto en las comisiones como en las plenarias. |
Concepto del procurador general de la Nación (E)
El Ministerio Público señaló que el tema del artículo 12 estaba relacionado con un aspecto que fue objeto de debate desde las comisiones constitucionales conjuntas. En efecto, desde ese momento, sostuvo la vista fiscal, se debatió sobre la inclusión de la prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 que establece el tributo para financiar los fondos-cuentas territoriales.
Análisis de fondo
La Corte deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneró el Congreso de la República los principios de consecutividad e identidad flexible al aprobar el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022?
A continuación se expondrán los antecedentes del tributo al que hace referencia el artículo 12 demandado. La Ley 1421 de 2010, que prorrogó la Ley 418 de 1997, estableció en su artículo 8 la potestad de los municipios y departamentos para imponer tasas o sobretasas especiales para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. En la sentencia C-101 de 2022, la Corte Constitucional declaró inexequible el inciso de ese artículo que establecía el tributo pues consideró que la norma no previó el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales, con lo que vulneró el principio de legalidad y certeza tributaria. La Corte difirió los efectos de la sentencia por dos legislaturas para que el Congreso expidiera una norma que previera el hecho generador del tributo. Esta Corporación justificó la decisión diferida en el hecho de que los ingresos que se perciben con ese tributo financian programas de seguridad ciudadana que son determinantes para mantener el orden público y superar el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria. El artículo 12 demandado precisó el hecho generador del tributo y permitió que las entidades territoriales que lo recaudaban lo siguieran haciendo. En su discusión y aprobación se invocó el cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022[194].
Como se ha dicho, lo que interesa en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible no es la observancia del debate reiterado de una norma o artículo específico, sino la identificación de la discusión y votación del tema en cada etapa del trámite de la iniciativa. El demandante adujo que el tema del artículo es el cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022. Si bien el propio legislador optó titular así la disposición cuestionada[195], el cumplimiento de la referida sentencia no es el tema del artículo demandado sino la finalidad que motivó su inclusión en el proyecto de ley. El objeto de regulación se refiere a los tributos destinados a financiar los fondo-cuentas territoriales de seguridad a los que aludió el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, lo que incluye su hecho generador y la autorización a las entidades territoriales para seguir cobrando el tributo.
La Ley 2272 de 2022 no sólo se refirió al artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 con ocasión del artículo 12. La Ley también lo hizo a través del artículo 19 que estableció un largo listado de normas a ser prorrogadas, dentro de las que estaba incluido el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010.
Dado que el asunto del que trata el artículo demandado hace especial referencia al tributo contemplado en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 para la financiación de gastos de seguridad territoriales, se debe examinar si el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y, en particular su prórroga, fue debatida en la totalidad del trámite en el Congreso. A continuación se presenta el debate dado al asunto.
Texto radicado. En el texto inicial del proyecto, el entonces artículo 18 preveía la prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010[196]. A su vez, contemplaba un capítulo integrado por nueve artículos sobre el fondo para la paz. Esas medidas pretendían garantizar la inversión para la paz[197]. Para ese momento no se advierte que se hubiera identificado la necesidad de adaptar el tributo a lo ordenado por la sentencia C-101 de 2022.
Informe de ponencia para primer debate. El informe de ponencia contenía un artículo con el listado de las normas a ser prorrogadas, que incluía el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. Por ende, el contenido del proyecto de ley, desde el momento de su radicación y primera ponencia para debate, contemplaba la prórroga del tributo al que terminó haciendo referencia el artículo 12 demandado[198].
Primer debate. Las comisiones primeras conjuntas de la Cámara y del Senado aprobaron la prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 al aprobar el artículo 12 del informe de ponencia presentado para el primer debate[199]. En este primer debate, el representante Álvaro Leonel Rueda presentó una proposición de artículo nuevo que se refería al cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 y por ende a la modificación del tributo contemplado en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010.
En concreto, la proposición buscaba que los departamentos adoptaran el impuesto departamental de seguridad y convivencia ciudadana y fijaba como hecho generador el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia. La proposición precisó el tributo que sería cobrado como conexo al servicio de energía eléctrica, que lo recaudado se invertiría a través de los fondos cuenta departamentales y que los sujetos pasivos, base gravable y tarifas serían fijadas por las asambleas departamentales. La proposición también pretendía facultar a los municipios y distritos para fijar una sobretasa al impuesto predial en relación con el mejoramiento de las condiciones de seguridad y convivencia en el territorio. Sin embargo, esa proposición quedó como constancia[200].
No obstante, en ese mismo debate el propio representante Álvaro Leonel Rueda presentó en conjunto con el senador Ariel Ávila una proposición de artículo nuevo que fue identificada como proposición 38. La referida propuesta estaba orientada a modificar el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 para facultar a los entes territoriales a adoptar el impuesto departamental de seguridad y convivencia ciudadana y en consecuencia a imponer cobros fiscales. También preveía la facultad para fijar una sobretasa al impuesto predial en virtud de la mejoría de las condiciones de seguridad y convivencia.
La proposición 38 también fijaba, tanto para la sobretasa como para el impuesto departamental, el hecho generador, la forma en que sería cobrado, su inversión mediante los fondos cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana y la previsión de que los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serían establecidas por las corporaciones públicas territoriales.
Tal y como consta en el Acta Conjunta No. 2 de 2022, el senador y ponente Ariel Ávila dio lectura a la proposición de artículo nuevo. Seguidamente, la presidencia abrió la discusión de la proposición, pero esta no generó controversia con lo que se cerró la discusión y el artículo se votó. Esa proposición fue aprobada con amplias mayorías tanto en la Comisión Primera de la Cámara como en su homóloga del Senado y a ese artículo se le asignó el número 12 dentro del texto del articulado aprobado en primer debate[202].
La mayor diferencia entre las dos proposiciones era que la primera, que no se votó, hacía referencia explícita a la Sentencia C-101 de 2022. Sin embargo, el contenido y la forma en que se pretendía regular y modificar el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 era prácticamente idéntica y estaba orientada a cumplir la Sentencia C-101 de 2022.
Informe de ponencia para segundo debate en el Senado de la República. El informe de ponencia para segundo debate mantuvo el artículo 12 que regulaba el tributo, así como el artículo 19 que prorrogaba la vigencia del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. Adicionalmente, en la ponencia se proponía eliminar el último inciso del artículo 19 que indicaba: “[e]ste artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que será de carácter permanente”[203]. Sin embargo, en nada más cambiaba el contenido del referido artículo. Así, se dejó el artículo 12 sometido a la vigencia general de la Ley prevista en el artículo 19 del informe de ponencia.
Segundo debate en la plenaria del Senado de la República. En relación con el segundo debate de la iniciativa, es claro que el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 venía como tema para ser debatido y no surgió como un asunto novedoso en el curso del debate adicional al informe de ponencia.
En el segundo debate ante la plenaria del Senado el artículo que contemplaba las normas a ser prorrogadas, que entonces era el artículo 18[205], fue sometido a votación y aprobado al inicio de la discusión. En él se incluía la prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010[206]. En los momentos iniciales del debate, el secretario del Senado se refirió a un impedimento que presentó la senadora Laura Fortich. Ese impedimento se motivó en que el proyecto de ley modificaba el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, que a su vez contemplaba disposiciones sobre las facultades de las asambleas departamentales en materia tributaria y su esposo se desempeñaba como diputado.
La plenaria también debatió el artículo 12, que se había introducido en primer debate y regulaba el tributo. El senador José Vicente Carreño propuso ante la plenaria del Senado la eliminación del artículo 12 del informe de ponencia, aduciendo que no le parecía justo que “a nombre de la política pública de paz el Gobierno de pronto pretenda imponer más impuestos a los colombianos, a los municipios y a los departamentos”. Dio cuenta de que el artículo 12 permitía la imposición de contribuciones parafiscales e impuestos a la convivencia ciudadana y a la seguridad[208]. A su vez, el senador Miguel Uribe presentó otra proposición en el mismo sentido y el senador Manuel Virgüez Piraquive indicó que desde el partido Mira también habían radicado una proposición de eliminación, pero concentrada en el parágrafo dos del artículo 12, que modificaba el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. Este senador adujo como argumento la facultad que el artículo le reconocía a los departamentos y a los municipios para que cobraran tributos.
El senador Miguel Uribe manifestó su desacuerdo con el artículo, entre otras, por atar el cobro a los servicios públicos[210]. Otros senadores como Iván Name, Juan Samy Merheg y Guido Echeverry expusieron preocupaciones relacionadas con la inclusión de un impuesto adicional cuya tasa no tuviera un tope y con el alcance de las facultades reconocidas en ese aspecto para los municipios y departamentos.
A su turno, el senador Fabio Amín advirtió que no se trataba de un artículo nuevo, sino que el texto propuesto pretendía corregir la norma contenida en la Ley 1421 de 2010 de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[212]. Por su parte, el ministro del Interior Alfonso Prada precisó que el fallo que motivó la inclusión del artículo fue la sentencia C-101 de 2022 y que el asunto había sido propuesto, debatido y aprobado en el primer debate ante las comisiones primeras de ambas cámaras.
En relación con esas precisiones, en adelante, el debate se centró en la idoneidad del artículo propuesto para cumplir con la jurisprudencia constitucional y en particular la sentencia C-101 de 2022. El senador Miguel Uribe dio cuenta del contenido de esa sentencia y estimó que el artículo propuesto mantenía los problemas que observó la Corte[214]. El entonces ministro del interior Alfonso Prada defendió la técnica del artículo y el senador Inti Asprilla propuso revisar la redacción para mejorarlo. El Senador Fabio Amín pretendió aclarar inquietudes respecto del hecho generador y el valor de la tarifa[215]. Luego de la amplia discusión del asunto la plenaria del Senado negó las proposiciones de eliminación del artículo 12[216]. Sin embargo, más adelante, cuando se sometió a votación el texto del artículo 12, el Senado lo improbó.
Informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes. De forma equivalente a lo que se propuso en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado, el texto propuesto para debate en la instancia equivalente de la Cámara eliminó la frase “Este artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que será de carácter permanente” del artículo 12[218]. Por ende, el informe también mantuvo incólume el resto del contenido del artículo 12 respecto al aprobado en primer debate y éste continuó sometido a la vigencia general de la Ley prevista en el artículo 19 del informe de ponencia. A su vez, se preservó la previsión de prorrogar el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010.
Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. La prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 fue incluida por la Cámara de Representantes en el artículo 18 de la ponencia[220] que fue aprobado por la plenaria[221]. El representante José Jaime Uscátegui al exponer la ponencia negativa al proyecto de ley, encaminada a lograr que el proyecto se archivara, adujo que una de las cinco razones principales para hacerlo era que con la iniciativa se estaba procediendo de espaldas a los gobernadores y alcaldes y precisó que “les quieren cargar hasta impuestos”[222]. El resto del debate en relación con este asunto fue motivado por cuenta de cinco proposiciones de eliminación del artículo 12[223]. Una de estas proposiciones la radicó el representante Jaime Rodríguez Contreras.
El autor de la referida proposición solicitó que el artículo se votara por separado y expresó que en su parecer no era justo poner “a los pobres a pagar un impuesto” [225], se preguntó “¿por qué vamos a poner a pagar una sobretasa al impuesto predial a todos los pobres, a toda la gente?” [226] y adujo que, por el contrario, los que tenían que aportar los recursos para la paz total eran los grupos armados al margen de la ley. En una segunda intervención el representante cuestionó la técnica del artículo en relación con los elementos constitutivos del impuesto.
El debate del asunto en general y de las proposiciones de eliminación en particular fue muy amplio. La discusión se nutrió de más de veinte intervenciones[228]. Por ejemplo, entre otros, los representantes Óscar Darío Pérez, Hernán Cadavid, José Octavio Cardona, John Édgar Pérez, Carlos Osorio y las representantes Irma Luz Herrera y Saray Robayo intervinieron en favor de la proposición de eliminación del artículo. Estos congresistas reprocharon que se crearan dos tipos de impuestos sin fijar el hecho generador y sin tarifas y que se previera su cobro en conexidad con los servicios públicos domiciliarios[229]. En particular, el representante Osorio rememoró su participación en la aprobación del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y citó la sentencia C-101 del 2022 de la Corte Constitucional para argumentar que en su criterio el texto propuesto en el artículo 12 no solucionaba los problemas de constitucionalidad que la Corte había identificado.
Por su parte, el representante Álvaro Leonel Rueda, quien fuera uno de los autores de la proposición de artículo nuevo que dio lugar al artículo 12 durante el primer debate del proyecto, intervino para oponerse a la proposición de eliminación del artículo. El congresista adujo, entre otras, que la propuesta de artículo 12 modificaba el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 para cumplir con la referida sentencia de constitucionalidad y en consecuencia fijaba los hechos generadores, y se refería al sujeto pasivo, al sujeto activo y a la base gravable[231]. En sentido similar se pronunció el ministro del Interior que precisó el origen parlamentario del artículo 12 y expresó que el objetivo de esa disposición era cumplir la referida sentencia de la Corte. Este funcionario advirtió que el hecho generador propuesto en el nivel departamental eran los servicios públicos domiciliarios y en el ámbito municipal lo era el impuesto predial.
Finalmente, tras la defensa del artículo por parte de algunos representantes a la Cámara y del entonces ministro del Interior Alfonso Prada, la plenaria negó las proposiciones de eliminación del artículo 12[233]. Seguidamente, el artículo resultó aprobado luego de que se sometió a consideración y votación una proposición sustitutiva que incorporaba ajustes a la redacción en respuesta a las observaciones presentadas durante el debate.
Comisión accidental de conciliación. Como se expresó al resolver el anterior cargo, la comisión accidental de conciliación propuso adoptar el texto del artículo 12 que había sido aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes. El artículo resultó aprobado dentro de la aprobación general del informe de conciliación en ambas cámaras[235].
Terminado el recuento del trámite del artículo demandado, a continuación se examinará la presunta vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible alegada en este cargo. La Corte encuentra que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 no vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible. Como se ha dicho, a diferencia de lo sostenido por el demandante en el expediente D-15110, el tema de la norma no se restringe al cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 sino que consiste en la regulación del tributo creado por el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. El cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 fue apenas una finalidad de la norma y un motivo que amparó su inclusión en el trámite del proyecto de ley.
El tema al que hace alusión el artículo 12 demandado fue debatido por el Congreso de la República en cada instancia del trámite de la iniciativa. Así ocurrió cada vez que se discutió y votó la prórroga del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. La prórroga del referido artículo 8 se incorporó al proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022 desde su radicación, se mantuvo en todos los informes de ponencia, y fue aprobada en todos los debates. Adicionalmente, el hecho generador del tributo creado en el 2010 hizo parte del trámite legislativo desde el primer debate con ocasión de la discusión y votación de la proposición 38 de artículo nuevo que fue radicada por el representante Álvaro Leonel Rueda en conjunto con el Senador Ariel Ávila y que se convirtió en el artículo 12.
Como sostuvo el demandante, la referencia explícita al cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 se incluyó en el texto del artículo demandado como consecuencia de la proposición sustitutiva aprobada en plenaria de Cámara. Sin embargo, es igualmente cierto y verificable que el cumplimiento de esa providencia fue asunto de debate en las plenarias de ambas cámaras, que fue lo que motivó la inclusión del tema del artículo 12 desde el primer debate. En todo caso, como se ha reiterado, aún si eso no hubiera sido así, no se podría sostener que el tema no se debatió. La adecuación del tributo a la sentencia de la Corte es una circunstancia del tema, cual es el tributo.
La constitucionalidad, así como la conveniencia de la regulación son aspectos del debate temático. No es razonable sostener que el debate del Congreso sobre si una norma está redactada de manera acorde con la Constitución es un tema distinto al de la norma misma. Esa sería una interpretación fraccionada de lo que implica el debate de un tema y todas sus aristas. Lo determinante para acreditar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, como se expresó líneas arriba, es que el contenido del artículo hubiera sido debatido con anterioridad y que así hubiera ocurrido en todos los debates correspondientes, tal como sucedió respecto del tema del artículo 12 demandado.
El debate antes descrito da cuenta de que se cumplieron los fines de los principios de consecutividad e identidad flexible, a saber: un óptimo debate y diálogo que anteceda la decisión legislativa como elemento inherente a una democracia deliberativa. Las referidas modificaciones son compatibles con una jurisprudencia que ha reconocido que los proyectos pueden sufrir cambios pues los textos sometidos a debate no son inmutables lo que permite que sean objeto de las adiciones, alteraciones y supresiones que el cuerpo legislativo considere necesarias. Los cambios que se acreditan en el artículo demandado en efecto se relacionan con la misma materia con la que se inició el trámite de la norma. Finalmente, las plenarias arribaron a un texto más conciso, de menor extensión, luego de que el tema allí abordado hubiera sido conocido por la comisión primera de cada una de las cámaras.
En conclusión, el tratamiento que se le dio al artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 durante el trámite legislativo fue respetuoso de los principios de consecutividad e identidad flexible, por lo que la Sala declarará su exequibilidad por este cargo.
Examen del cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración del principio de unidad de materia. Eventual desconocimiento del artículo 158 C.P.
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
Sobre este cargo los intervinientes no se pronunciaron.
Concepto del procurador general de la Nación (E)
El procurador general encargado solicitó la declaratoria de exequibilidad de este artículo por este cargo en el marco de la argumentación respecto del cargo por consecutividad e identidad flexible.
El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia.
El principio de unidad de materia está contemplado en el artículo 158 de la Constitución Política que establece que todo proyecto de ley debe “referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En línea con ello, el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 señala que en las comisiones permanentes el presidente deberá rechazar las disposiciones “que no se relacionen con una misma materia”.
El principio de unidad de materia es un instrumento al servicio de la concentración del trabajo legislativo en una unidad temática, lo que a su vez garantiza la transparencia y la racionalidad del proceso de expedición de normas y posibilita el control ciudadano sobre la función legislativa. Desde muy temprano, la Corte Constitucional fijó una serie de pautas para determinar si se cumple este principio en la formación de una ley. En la sentencia C-025 de 1993, la Corporación conoció de la demanda contra una norma de la Ley 5 de 1992, de acuerdo con la cual cuando un proyecto de ley versara “sobre varias materias” debía repartirse a la comisión constitucional encargada de la materia predominante de la iniciativa. Al declarar inexequible el precepto, la Corte expresó que en vigencia de la Constitución de 1991 “[u]n proyecto de ley no puede versar sobre varias materias”. Sin embargo, al respecto este Tribunal también señaló que la unidad de materia no puede interpretarse de tal manera que llegue a anular el principio democrático.
En este sentido, para asegurar el cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 158, la jurisprudencia identificó dos reglas: la primera es que “el examen no debe resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente”[236], esto implica que el escrutinio no puede desconocer, por un lado, el principio democrático y, por el otro, las exigencias de la racionalidad legislativa. La segunda regla consiste en que existe, en principio, una preferencia por el respeto a la determinación del legislador, por lo que una decisión de inexequibilidad requiere un esfuerzo argumentativo especial[237]. Solo los apartes, segmentos o proposiciones de una ley con los que no sea posible establecer razonablemente una “relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante”[238] podrán expulsarse del ordenamiento jurídico.
La sentencia C-212 de 2022 recogió los cuatro criterios que permiten establecer si existe la relación de conexidad exigida por el principio de unidad de materia y explicó su contenido:
“(i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular”. (ii) El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[[239]]”.
Como expresión del criterio de conexidad sistemática, la jurisprudencia de la Corte ha incluido un vínculo de carácter metodológico[241] que se “manifiesta en que las necesidades de técnica legislativa justifiquen la incorporación de una determinada disposición en una ley”[242]. Lo mismo ha ocurrido con el criterio de conexidad teleológica en el cual se ha incluido el vínculo de carácter consecuencial “por virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley”.
La Corte ha adoptado una metodología para juzgar si en un caso concreto se vulnera el principio de unidad de materia, la cual fue recientemente recogida en la sentencia C-162 de 2021 y que consiste en los siguientes dos pasos. El primero es determinar el núcleo temático de la ley que contiene el precepto acusado. Para esto se puede acudir, por ejemplo, a los antecedentes legislativos, al título de la norma o al contenido básico de la ley examinada. El segundo paso es verificar si, en atención a los criterios de conexidad expuestos, efectivamente existe un vínculo entre las normas demandadas y el tema objeto de la ley.
Finalmente, en este análisis para juzgar el principio de unidad de materia, la Corte le ha dado un peso importante al examen del trámite legislativo[244]. En ese sentido, la Sala Plena ha señalado que el requerimiento de conexidad puede ser menos exigente cuando una disposición “fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un óptimo y evidente proceso de deliberación”[245], pues ello supone que “ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”.
Análisis de fondo
A partir de los planteamientos expuestos, le corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿el Congreso de la República desconoció el principio de unidad de materia al incluir un artículo que estableció el hecho generador de un tributo en una ley cuyo objeto es, según el demandante, la política criminal del Estado?
Respecto del primer punto de la metodología, es decir, la determinación del núcleo temático de la Ley, se puede afirmar que desde la exposición de motivos se advirtió que la Ley 2272 de 2022 tiene como materia fundamental la garantía del derecho a la paz. Por otra parte, el título de la ley señala que a través de esta se define la política de paz del Estado, se crea el servicio social para la paz y se dictan otras disposiciones. En el título también se menciona que por medio de esa ley se prorroga la Ley 418 de 1997 que, a su vez, ha sido prorrogada, modificada y adicionada por las siguientes leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018. El objeto de la ley según el artículo 1° es definir la política de paz, así como prorrogar las disposiciones contenidas en la Ley 418 de 1997 junto con sus prórrogas, modificaciones y adiciones. En cuanto la Ley 2272 de 2022 prorroga la Ley 418, su objeto también es el de la Ley 418 de 1997, esto es “dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia” (art. 1).
De la lectura de la ley se advierte que en ella se incluyen disposiciones que involucran distintas y amplias facetas del derecho a la paz, entre ellas el derecho a la seguridad, el orden público, la promoción de la reconciliación y la convivencia pacífica. La Ley 418 de 1997, así como sus prórrogas, adiciones y modificaciones, han sido usadas por los gobiernos a lo largo de los últimos años como herramienta para implementar medidas dirigidas a preservar el orden público y para mantener una convivencia pacífica.
El segundo paso de la metodología para juzgar el cumplimiento del principio de unidad de materia es definir si existe un vínculo entre el artículo 12 demandado y la totalidad de la ley. Para ello es importante retomar cuál es el contenido de la disposición acusada. Tal como fue explicado al abordar el cargo previamente expuesto, el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 fija el hecho generador del tributo contenido en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y, además, autoriza a las entidades territoriales que ya cobraban el tributo para que lo siguieran haciendo[247]. Uno de los fines de dicho artículo fue dar cumplimiento a la sentencia C-101 de 2022 que declaró inexequibles los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. Como ya se dijo, en este último artículo de la Ley 1421 de 2010 estaba reconocida la potestad de los municipios y departamentos para imponer tasas o sobretasas especiales para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
Los fondos-cuenta territoriales de seguridad son un esquema de financiación de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana a cargo de las entidades territoriales. Tales fondos-cuenta están constituidos por unos recursos con destinación específica que provienen de diversas fuentes. Algunos entes territoriales han destinado los recursos de estos fondos-cuenta para construir, adecuar o mantener espacios seguros para la gente. También se han utilizado para financiar gastos dirigidos a superar el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. Asimismo, con estos recursos se han dotado a las autoridades de policía, se ha desarrollado el montaje y operación de redes de inteligencia, entre otras destinaciones[248].
Dentro de las fuentes de financiación de los fondos-cuenta el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 establece las siguientes: (i) aportes voluntarios por parte de gremios y personas jurídicas; (ii) aportes voluntarios de los municipios y departamentos y (iii) los recursos provenientes de tasas o sobretasas. Esta última fuente de financiación contenida en el inciso 2 del artículo 8 y el inciso 3 del parágrafo del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022 por desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria. Dicha declaratoria se dio con efectos diferidos a dos legislaturas, con fundamento en que las tasas y sobretasas objeto de la norma “financian programas de seguridad ciudadana indispensables para mantener el orden público, la vida e integridad de las personas, la vigencia del orden justo”[249] y, especialmente, “contribuyen a financiar los gastos requeridos para superar el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria”.
Ahora, corresponde a la Corte estudiar si existe un vínculo entre el artículo 12 y el tema objeto de la Ley 2272 de 2022, para lo cual se usarán los criterios de conexidad expuestos en las consideraciones generales de este apartado. Como antesala de este examen se debe reiterar, como se expuso al analizar el cargo contra el artículo 12 por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, que el tema de las fuentes de financiación, inclusive las tributarias del que trata este artículo sí fue un tema que hizo parte del proyecto de ley desde el comienzo de la iniciativa legislativa. Con ello se descarta que se trate de un asunto incluido de forma subrepticia o sorpresiva con el objeto de anular el debate democrático o de afectar la transparencia y publicidad del trámite legislativo.
Vale recordar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que cuando se acredita esa situación, corresponde una evaluación más deferente con el legislador en cuanto al cumplimiento de la unidad de materia pues se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentar la unidad de materia[251]. Por lo demás, la norma demandada supera los criterios constitucionales para acreditar su conexidad con la Ley 2272 de 2022, como se precisa a continuación.
Conexidad temática. La Ley 2272 tiene por objeto establecer la paz y el mantenimiento del orden público. El artículo 12 demandado tiene por objeto concretar el hecho generador de un tributo que pueden establecer los departamentos y municipios con el objeto de financiar los fondos-cuenta territoriales destinados a fomentar la seguridad ciudadana. Así, es objetivo y razonable afirmar que hay una vinculación entre la materia de la Ley en su conjunto y la materia del artículo demandado. Aunque el artículo 12 incorpora un tema de orden tributario, eso no es óbice para su inclusión en la Ley 2272 de 2022 pues una ley puede referirse a varios asuntos y en este caso es palpable que entre el asunto general de la ley y el asunto particular de la norma tributaria hay una materia común que es el logro de la paz y la seguridad.
Conexidad causal. Hay relación causal entre los motivos de expedición de la Ley 2272 de 2022 y los motivos de mantener la existencia de un tributo para financiar políticas de seguridad y convivencia por parte de los entes territoriales. En efecto, tanto la ley de forma general, como el artículo de forma particular, responden a la necesidad de contar con herramientas para lograr la paz en el país.
Así, el artículo demandando obra como un instrumento que favorece el cumplimiento de los fines que motivaron la expedición de la ley. La Corte ha establecido que la búsqueda de la paz y la convivencia pacífica es un instrumento por medio del cual el presidente de la República cumple su función de conservar el orden público en todo el territorio (art. 189.4 C.P.)[252]. Aunque en materia de diálogos de paz la facultad de adelantarlos es privativa del presidente[253], la preservación del orden público también compete a alcaldes y gobernadores, con primacía del presidente de la República (arts. 296, 303 y 315 C.P.). Por consiguiente, la relación entre la búsqueda de la paz y las estrategias de seguridad para la preservación del orden público están constitucionalmente asociadas como modalidades de acción del ejecutivo para conseguir la convivencia, la seguridad, la paz y, en general, las condiciones para el libre ejercicio de los derechos. Esta última es la finalidad de la Ley 418 de 1997, según su artículo 1º, antes citado.
El artículo 12 demandado permite financiar políticas encaminadas a la garantía del orden público y la seguridad territorial. Toda política pública y más una de la envergadura y complejidad como la búsqueda de la paz requiere financiación. El propósito de mantener un tributo que permite la financiación del orden público no es distinto al motivo que impulsa a la Ley 2272 de 2022 en su conjunto.
Conexidad teleológica. El artículo 12 demandado coadyuva en perspectiva tributaria a los fines perseguidos por la Ley 2272 de 2022. En efecto el tributo constituye un medio para que los departamentos y municipios puedan financiar la adopción de medidas para fomentar la seguridad ciudadana.
La Constitución le reconoce amplias facultades al presidente de la República para buscar la paz. En ese propósito la jurisprudencia constitucional ha reconocido y priorizado la posibilidad de hacerlo mediante estrategias y mecanismos de resolución pacífica de conflictos. Sin embargo, la Constitución también autoriza que la preservación del orden público se realice a través del uso de la fuerza u otros medios de control autorizados por la Constitución, por ejemplo, a través del apoyo a la Rama Judicial en la persecución penal y asegurar el cumplimiento de la ley.
Por ende, una ley como la 2272 de 2022 que tiene en su centro la búsqueda de la paz puede establecer normas tributarias para financiar la garantía del orden público. El mantenimiento del orden público redunda en la obtención de la paz y en la convivencia pacífica. Así, el objetivo de la Ley 2272 de 2022 de búsqueda de la paz y la convivencia pacífica, en el marco de las facultades para preservar el orden público, le da cabida a la medida para financiar estrategias relacionadas con este objetivo en el ámbito regional y local.
Conexidad sistemática. En el pasado leyes equivalentes que prorrogaron la Ley 418 de 1997 consideraron la importancia de medidas tributarias como parte de un cuerpo ordenado que tenga racionalidad interna para lograr la paz y garantizar el orden público. Otras normas de la Ley 2272 de 2022 también se refieren a las facultades de las entidades territoriales para conservar el orden público y la seguridad ciudadana, así? como a los recursos que deben estar disponibles para que puedan ejercer tal facultad (artículos 3 y 4). El tributo regulado en el artículo 12 de la ley demandada está previsto desde el año 2010 pues fue incluido en la Ley 1421 de 2010, y las leyes 1738 de 2014 y 1941 de 2018 que prorrogaron la Ley 418 de 1997 y a su vez prorrogaron la vigencia del tributo.
Adicionalmente, como se expuso en las consideraciones generales, la jurisprudencia ha reconocido que una de las manifestaciones que se originan del criterio de conexidad sistemática es la existencia de un vínculo de carácter metodológico. En este caso se verifica la existencia de dicho vínculo. Las leyes posteriores y equivalentes a la Ley 418 de 1997 siempre han incluido un artículo de prórroga de las disposiciones anteriores.
Por lo demás, en el pasado la Corte ha encontrado que disposiciones tributarias guardan unidad de materia con leyes cuya temática principal no es la tributaria. Tal es el caso de la sentencia C-353 de 2017 en la que la Corte declaró exequible el artículo 5 de la Ley 1337 de 2009[254]. Esa ley tenía como materia central “el reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos”. La sentencia enfatizó que la ley adoptaba medidas estructurales de diversa naturaleza y alcance[255]. En particular, el artículo 5 establecía el carácter permanente de la contribución cafetera prevista en el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007. Al respecto la sentencia advirtió que se trataba de una contribución parafiscal que gravaba a los productores de café para conformar el Fondo Nacional del Café y mantener el ingreso cafetero[256]. En dicha providencia la Corte concluyó que existía una estrecha relación entre el contenido de la ley y el del artículo toda vez que este último “constituye un instrumento que hace posible contar con recursos para la inversión en la actividad cafetera”.
Pese a que a diferencia de la Ley 2272 de 2022, la Ley 1337 de 2009 tenía un enfoque altamente económico, no se trataba de un compendio de normas tributarias ni su materia global era una de ese tipo. Por el contrario, pretendía avanzar en la consolidación de una política pública que requería multiplicidad de medidas, incluyendo algunas para asegurar su financiamiento. En este punto la Ley 1337 de 2009 es similar a la Ley 2272 de 2022. Esta última incorpora diversas disposiciones para el desarrollo de una política pública, como la obtención de la paz y la preservación del orden público, que requiere múltiples estrategias y acciones que han de ser financiadas. Tanto el artículo 5 de la Ley 1337 de 2009 como el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, ambos de corte tributario, permiten financiar algunos elementos de la política pública general en la que se enmarca la ley que los contiene.
En este caso, el artículo 19 de la Ley 2272 de 2022 prorrogó, entre otros, el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 que trataba sobre la financiación de los fondos-cuenta territoriales de seguridad. Sin embargo, era necesario fijar el hecho generador del tributo contenido en ese artículo, así como autorizar a las entidades territoriales que lo estuvieran cobrando para que lo siguieran haciendo. Por ello tiene lógica, desde la perspectiva de la técnica legislativa, que la precisión respecto del artículo 8 así como el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia C-101 de 2022 se hubiera hecho en la misma ley que prorrogaba el precitado artículo 8.
Así, la Corte concluye que las precisiones en torno al hecho generador del tributo para financiar los fondos-cuentas territoriales que hace el artículo demandado guardan relación con la búsqueda de la paz. Por consiguiente, se declarará la exequibilidad del artículo 12 por el cargo relativo al desconocimiento del principio de unidad de materia.
Examen de los cargos por vicios de fondo
A continuación se estudiarán, en su orden, los cargos de fondo planteados contra el artículo 2 (parcial) y 5 (parcial) de la Ley 2272 de 2022.
Examen del cargo contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de la prohibición de reincidencia del Acuerdo Final de Paz. Eventual violación del Acto Legislativo 2 de 2017
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
| Intervenciones que piden decisión inhibitoria | |
| Interviniente | Fundamento |
| Ministerio de Justicia y del Derecho | El interviniente señaló que la demanda no cumple con los requisitos de certeza y especificidad. En relación con la falta de especificidad, el Ministerio citó jurisprudencia que indica que esta se da también cuando no se señala el parámetro de control y, en este caso, el Acto Legislativo 02 de 2017 no es una norma constitucional aplicable. Por otra parte, esta entidad consideró que la demanda carece de certeza al darle a la norma acusada un alcance distinto a su verdadero contenido, pues aquella no tiene como objetivo permitir la negociación con reincidentes y aquellos que hubieran firmado el acuerdo de paz. |
| Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo | El Colectivo manifestó que el cargo carece de especificidad, pues de la totalidad del artículo 2º no se puede deducir que aquel transgrede el Acuerdo de Paz, sino únicamente el inciso tercero del numeral (ii) del literal c) del artículo 2. También señaló que el cargo es idéntico al presentado en la demanda resuelta mediante Sentencia C-262 de 2023, el cual fue declarado inepto y, en tal sentido, debe correr la misma suerte. |
| Dejusticia | Dejusticia consideró que la demanda no satisface los requisitos jurisprudenciales para adoptar una decisión de fondo porque: (i) de la lectura de la norma no se evidencia el contenido normativo atribuido por el demandante, por lo que no cuenta con certeza; y, (ii) a pesar de que el Acuerdo Final de Paz funciona como parámetro de control de constitucionalidad, no es aplicable al caso concreto. |
| Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República | La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República consideró que los argumentos de la demanda no cumplen con los requisitos de certeza y especificidad exigidos por la Corte. En relación con la especificidad, esta interviniente consideró que la demanda no precisó el alcance del parámetro de control. Además, dicha entidad apuntó que al cargo le falta certeza por cuanto el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final de Paz no tiene carácter de bloque de constitucionalidad, y tampoco tiene el alcance otorgado por el accionante. |
| Ministerio del Interior | Esta cartera consideró que la censura no cumplía con los atributos de claridad, especificidad y pertinencia. En concreto, el Ministerio manifestó que la transcripción del Acto Legislativo 02 de 2017 hecha por el demandante es errada, lo que impide establecer el parámetro de constitucionalidad. Por otra parte, esta entidad consideró que el cargo carece de claridad porque no se entiende la relación entre, de una parte, los exmiembros de los grupos armados desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado, a los que se refiere la norma demandada; y, de otra, la revocatoria de los beneficios penales a pequeños agricultores vinculados con cultivos de uso ilícito, de los que trata el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo de Paz que cita. |
| Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Fundamento |
| Comisión Colombiana de Juristas | La Comisión Colombiana de Juristas consideró que la Corte debía proferir un fallo de exequibilidad pura y simple. A pesar de que la organización considera que el Acuerdo de Paz es una norma que puede servir de parámetro de control de constitucionalidad, dicha disposición no prohíbe negociar con actores armados que tengan entre sus miembros a personas que hayan celebrado acuerdos de paz con el Estado. |
| Alirio Uribe Muñoz | El representante a la Cámara argumentó que el cargo formulado resulta equivocado porque quienes reincidieron luego de la celebración del Acuerdo de Paz de 2016 ya no están cobijados por el régimen penal diferenciado ni por las reglas de la JEP. Además, el interviniente sostuvo que los acuerdos a los que se llegue con las estructuras referidas en la norma demandada son únicamente de sometimiento y no tienen la posibilidad de configurarse en una negociación política que finalice con un nuevo acuerdo de paz. |
Concepto del procurador general (E)
El procurador general (E) solicitó que se declare la inexequibilidad del inciso penúltimo del artículo 2 demandado. Al respecto, este funcionario empezó por señalar que los procesos de justicia transicional tienen un componente altamente político, que busca remediar conflictos sociales y, cuando se trata de finalizar conflictos armados internos, estos procesos se fundamentan en el equilibrio de tres mandatos superiores que son la paz, la justicia y los derechos de las víctimas.
El concepto fiscal planteó que en los procesos de justicia transicional se inaplican normas penales comunes y hay lugar a la introducción de una reglamentación ad-hoc dentro de la cual se encuentran amnistías o indultos, reducciones de penas, fórmulas de sustitución de las sanciones privativas de la libertad, entre otros temas. Según la Procuraduría, los inicios de esos procesos de justicia transicional empiezan con acercamientos entre las partes y en ese momento se ejecutan medidas de construcción de confianza, a través, por ejemplo, de la concesión de ciertos beneficios. En ese contexto el Estado colombiano ha acudido a mecanismos de justicia transicional para superar el conflicto armado interno y por ello, afirmó el procurador general (E), en el artículo 66 transitorio de la Constitución Política se autorizó la adopción de esos instrumentos.
El Ministerio Público afirmó que, según la naturaleza política que subyace a los procesos de justicia transicional y en línea con el artículo 66 transitorio de la Constitución, es posible hacer dos precisiones: la primera es que los mecanismos extraordinarios que se adopten solo serán aplicables para grupos armados al margen de la ley que sean parte del conflicto armado, lo cual excluye a otras estructuras delincuenciales como bandas criminales. La segunda es que el artículo 66 transitorio de la Constitución prohíbe que los miembros desmovilizados de los grupos armados al margen de la ley que delincan nuevamente puedan ser destinatarios de los instrumentos de justicia transicional. En línea con ello, el procurador general (E) sostuvo que la Corte ha indicado que en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2017 la garantía de no repetición debe ser asegurada por la JEP, a través de la exigencia de la obligación de no reincidir.
La vista fiscal manifestó entonces que el ordenamiento superior impide que se reconozcan beneficios de justicia transicional a los excombatientes que fueron beneficiarios de procesos de paz e incumplieron los compromisos adquiridos. Por ello, el Ministerio Público consideró que el penúltimo inciso del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 es inexequible, ya que permite que los disidentes del Acuerdo de Paz puedan volver a recibir beneficios.
Asunto previo. Sobre la aptitud de la demanda
El cargo es inepto pues la argumentación planteada por el demandante en el expediente D-15110 no cumplió los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia ni suficiencia. A continuación se precisan las razones que llevan a la Corte a esta conclusión.
El cargo carece de certeza pues la norma demandada no tiene el contenido que el accionante le atribuyó. En primer lugar, no es verdad, como se afirmó en la demanda, que la norma autorice al Gobierno para realizar “negociaciones” con los “ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano”[257], es decir, con los desertores[258] del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Según el mismo artículo 2 demandado, (inciso tercero del numeral (ii) del literal c)), los desertores hacen parte de las EAOCAI.
La norma impugnada, en su literal c), distingue entre “negociaciones” de una parte, y “acercamientos y conversaciones”, de otra. En el numeral (i) se refiere a las “negociaciones” con grupos armados organizados al margen de la ley y en el numeral (ii) se refiere a “acercamientos y conversaciones” con las EAOCAI. De esta manera la norma demandada establece una diferencia entre los procesos de “negociación” y los “acercamientos y conversaciones” y reserva los primeros para los grupos organizados al margen de la ley con quienes se desarrollan diálogos “de carácter político”, de los cuales excluye a las EAOCAI y, por consiguiente, a los desertores. Así, según la norma impugnada y contrario a lo afirmado en la demanda, no es posible adelantar negociaciones con los desertores que pertenecen a las EAOCAI.
En segundo lugar, para el accionante “la reincidencia en conductas específicamente en la cadena de producción de cultivos ilícitos hace perder por completo el tratamiento penal diferenciado, que es por ejemplo la suspensión de órdenes de captura contemplada en la ley 418 […]”[259]. Con base en esta afirmación, el demandante consideró que la norma demandada es inconstitucional.
Sin embargo, este argumento también carece de certeza pues, si bien (i) la norma demandada permite la suspensión de órdenes de captura para “ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado [c]olombiano”, (ii) dicha suspensión no es un tratamiento penal diferencial ni especial.
En la demanda, el accionante extrae el concepto de “tratamiento penal diferencial” del punto 4.1.3.4. del Acuerdo Final de Paz. No obstante, el mencionado aparte del Acuerdo Final no se refiere a los tratamientos penales beneficiosos a los que pueden acceder los firmantes del Acuerdo de Paz, como sostiene el demandante. El texto que cita se refiere a los “tratamientos penales diferenciales” que el Acuerdo Final previó conceder a “pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito”[260] y que renunciaran a mantener dichos cultivos. Sin embargo, la norma demandada se refiere a excombatientes, no a dichos cultivadores, por lo que no regula la hipótesis que el accionante le atribuye. En todo caso, como se expondrá más adelante, el Acuerdo Final de Paz en sí mismo no es parámetro de constitucionalidad.
Ahora bien, por la explicación que dio el demandante, se entiende que se refirió a los “tratamientos penales especiales” a los que pueden acceder los firmantes del Acuerdo de Paz en virtud de las normas previstas para su implementación[261]. En efecto, como sostuvo el demandante, el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 habilita la suspensión de órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de miembros de las EAOCAI, incluyendo a los desertores. Al incluir a los desmovilizados que volvieron a las armas en la definición de las EAOCAI, el artículo 2º demandado habilita la posibilidad de suspender las órdenes de captura vigentes en su contra a la que se refiere el artículo 5º de la Ley demandada.
No obstante, contrario a lo planteado por el accionante, la suspensión de las órdenes de captura no es un “tratamiento penal especial” en los términos establecidos en el Acuerdo de Paz y, especialmente en sus normas de implementación. Los “tratamientos penales especiales” son “tratamientos especiales de justicia” [262] contemplados en el Acto Legislativo 01 de 2017 que implementó el Acuerdo Final de Paz de 2016. Los tratamientos penales especiales regulados en las normas de implementación del Acuerdo Final son la amnistía y el indulto para los delitos políticos; y las sanciones propias, alternativas y ordinarias de la JEP, para graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH[263]. Estos tratamientos son medidas transicionales que estipulan la sanción penal que deberán enfrentar los responsables de los delitos del conflicto armado en el marco de procesos de justicia transicional. Dichos tratamientos suelen consistir en sanciones más beneficiosas que las ordinarias en función del grado de contribución del responsable a los derechos de las víctimas y la cesación de la actividad delictiva.
La suspensión de órdenes de captura, en cambio, no afecta la responsabilidad ni las sanciones penales que tendrán que enfrentar los sujetos a los que se refiere la norma por los delitos que hayan cometido. A diferencia de los tratamientos penales especiales, la suspensión de órdenes de captura es un instrumento temporal y operativo que se orienta a permitir la participación de los miembros de las EAOCAI en las conversaciones y acercamientos. Como tal, la suspensión de órdenes de captura no constituye una medida definitiva sobre la responsabilidad penal del beneficiario ni sobre las sanciones que deberán enfrentar, sino que es temporal, pues se prolonga únicamente mientras se adelantan los acercamientos y conversaciones.
Los parágrafos 2º y 3º del artículo 5º de la propia Ley 2272 señalan que la suspensión de órdenes de captura (i) procede una vez iniciado el proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos y (ii) su finalidad es la de facilitar el desarrollo de dichos procesos. En el año 2001, la Corte estudió una demanda contra la suspensión de órdenes de captura contemplada en una versión anterior del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, que modificó el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022. Allí, la Corte caracterizó la facultad de suspender órdenes de captura de la siguiente manera:
"Pues bien, la suspensión de las órdenes de captura es una limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el Legislador extraordinario[264] en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil[265], lo cual demuestra que este instrumento puede resultar idóneo para la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz" (negrillas fuera de texto).
Como se puede observar, la citada sentencia se refiere exclusivamente a la suspensión de órdenes de captura en el contexto de diálogos con organizaciones armadas de carácter político. Eso se debe al hecho de que para el año 2001, la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley la Ley 548 de 1999, únicamente facultaba al Gobierno nacional para adelantar diálogos con "organizaciones armadas al margen de la ley, a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político"[267].
A través de la Ley 782 de 2002, que prorrogó la Ley 418 de 1997, la suspensión de órdenes de captura se amplió a organizaciones armadas al margen de la ley a las que no se les hubiera reconocido el carácter político. La Ley 782 de 2002 entendió por grupo armado al margen de la ley "aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas"[268]. Posteriormente, a través del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 se amplió la facultad de suspender órdenes de captura, en ciertas condiciones, a algunos de los miembros de las EAOCAI con quienes se desarrollen "acercamientos y conversaciones [...] con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento".
Lo importante para el análisis de la aptitud de la demanda es que la facultad del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 de suspender órdenes de captura como parte de los procesos de acercamientos y conversaciones se ha mantenido en todas las prórrogas de dicha ley[270] y su naturaleza no ha cambiado, aunque sus destinatarios sí. Como tal, contrario a lo manifestado por el accionante, la facultad de suspender las órdenes de captura contemplada en la Ley 2272 de 2022 no constituye un tratamiento penal especial. Por esta razón, el cargo no es apto pues no cumple con el criterio de certeza.
El cargo tampoco cumple con el requisito de pertinencia pues el demandante no identificó una norma constitucional como presuntamente violada, sino que invocó el Acuerdo Final de Paz como parámetro de constitucionalidad. Para sustentar el carácter constitucional del Acuerdo Final de Paz, el actor afirmó que este hacía parte del bloque de constitucionalidad y para sostenerlo citó una norma derogada[271].
La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que el Acuerdo Final de Paz no tiene valor normativo autónomo y tampoco tiene rango constitucional. Los contenidos del Acuerdo Final adquieren validez normativa a través de los medios ordinarios de producción jurídica, es decir, una vez se han convertido en normas expedidas por el Congreso de la República o por las autoridades competentes[272].
Ahora bien, de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017, existe una obligación de las autoridades del Estado cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. Según dicho Acto Legislativo:
"Las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final" (inciso 2º del art. 1º).
De acuerdo con la sentencia C-630 de 2017, la garantía de ejecución del Acuerdo Final es una obligación constitucional de las autoridades públicas en cuanto fue "elevada a la categoría de política de Estado"[273] mediante el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, respecto de la interpretación del inciso segundo del artículo primero del mencionado Acto Legislativo, la Corte señaló:
"(i) La expresión "obligación" del inciso segundo del artículo 1º se refiere a una obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado, cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integralidad de los compromisos plasmados en el mismo.
(ii) Y, la expresión "deberán guardar coherencia" del inciso segundo del artículo 1º se entiende en el sentido que impone a los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad"[274].
Dicha obligación de medio vincula a autoridades de:
"la Administración Pública, al Congreso obrando como Legislador y como constituyente secundario, y al propio órgano de control de constitucionalidad, cuyos juicios deberán producirse a partir, obviamente, de la Constitución, así como de la conexidad con los contenidos del Acuerdo Final ya implementados"[275].
Sin embargo, en la demanda (i) se sostuvo de manera incorrecta que el Acuerdo Final hace parte del bloque de constitucionalidad, (ii) se citó un aparte de dicho acuerdo que no es pertinente para analizar la norma demandada, (iii) no se explicó de qué manera la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final que cobija al Congreso de la República podía llegar a afectar la validez constitucional de la norma demandada (iv) ni dio argumentos que permitieran sostener que la norma demandada es una norma de implementación del Acuerdo Final. Por último, (v) en la demanda tampoco se citaron normas constitucionales de implementación del Acuerdo Final que pudieran resultar vulneradas para hacer la confrontación de la norma inferior con la norma superior. En la demanda no se configuró entonces el parámetro de constitucionalidad bajo el cual la Corte debería realizar el juicio de la norma demandada.
Al carecer de certeza sobre el contenido de la norma demandada, y de pertinencia respecto del parámetro de constitucionalidad, el cargo no logró cumplir con el requisito de especificidad, pues no contrastó un contenido normativo real con un parámetro de constitucionalidad válido. En consecuencia, el cargo tampoco cumplió con la condición de suficiencia, pues no generó una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma.
Por las anteriores consideraciones, la Corte se inhibirá para pronunciarse sobre este cargo por ineptitud sustancial de la demanda y así lo declarará en el resolutivo.
Examen del cargo contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de los derechos de las víctimas reconocidos en el bloque de constitucionalidad. Eventual desconocimiento de los artículos 13, 250 y 93 de la Constitución y 1, 2, 25.1 y 25.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas
| Intervenciones que piden decisión inhibitoria | |
| Interviniente | Fundamento |
| Comisión Colombiana de Juristas | La interviniente consideró que la Corte debía proferir un fallo inhibitorio porque la argumentación de las actoras no satisfizo los requisitos para la estructuración de cargos de omisión legislativa relativa. En la demanda se señalaron varios fragmentos del artículo 5º, por lo que no es claro sobre qué enunciado recae el cuestionamiento. La Comisión también sostuvo que las razones presentadas para sostener el cargo son de índole legal y no constitucional y, por tanto, carecen de pertinencia. |
| Ministerio de Justicia y del Derecho | La cartera ministerial solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. Por una parte, esta entidad sostuvo que la demanda no es clara en relación con cuál es la disposición acusada. Por la otra, el Ministerio afirmó que del parágrafo 1º del artículo 5º no se desprende el efecto que las demandantes infieren, pues la libertad que allí se regula es meramente transitoria, tiene una finalidad específica y se da por fuera del proceso penal. |
| Alirio Uribe Muñoz | El representante a la Cámara señaló que el cargo no cumple con los requisitos de argumentación exigidos por la jurisprudencia constitucional. Por una parte, el interviniente consideró que el cuestionamiento carece de claridad pues no se puede identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. En relación con la certeza, el representante sostuvo que no se cumple pues la expectativa de libertad es inferida por las demandantes, pero no está contenida en el texto. Por la misma razón, el interviniente manifestó que el argumento carecía de especificidad puesto que resultaba vago. Por último, el representante expresó que tampoco resultaba pertinente ya que se sustentaba en una interpretación subjetiva y errónea del alcance de la norma acusada. Adicionalmente, el interviniente consideró que la demanda no acreditó los requisitos necesarios para sustentar la existencia de una omisión legislativa relativa de conformidad con la jurisprudencia constitucional. En concreto, en la demanda no se explicó la existencia de un deber específico omitido por el legislador, ni por qué la exclusión carece de un principio de razón suficiente. |
| Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo | El Colectivo consideró que el cargo carece de especificidad en la medida en que menciona que la totalidad de la disposición desconoce los derechos de las víctimas al no garantizar su participación en la designación de voceros representantes de las organizaciones criminales. Sin embargo, la solicitud principal de la intervención se relacionó con la declaración de la exequibilidad condicionada del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. |
| Dejusticia | Dejusticia consideró que la Corte debe declararse inhibida en relación con este cargo porque: (i) las acusaciones se enmarcan en juicios de conveniencia y legalidad, mas no de constitucionalidad, lo que hace que no cumpla con el criterio de pertinencia; (ii) la demanda no cumple con la exigencia de claridad argumentativa pues no indica en concreto cuál de todos los contenidos normativos demandados es el que se impugna por omisión legislativa relativa; (iii) el cargo no cumple con el criterio de certeza pues existen disposiciones en la Ley 2272 de 2022 que ordenan la protección de los derechos de las víctimas; y, (iv) la impugnación tampoco satisface los requisitos exigidos por la jurisprudencia para estructurar un cargo de omisión legislativa relativa. |
| Ministerio del Interior | El Ministerio argumentó la ineptitud del cargo. En concreto, esta entidad manifestó que (i) la demanda era ambigua en la identificación de los apartados de la norma que acusa de vulnerar la Constitución; (ii) la política pública de paz total incluye la protección y acceso efectivo de las víctimas a la medida de reparación integral; y (iii) la interpretación hecha por las demandantes de la norma corresponde a una apreciación subjetiva. Adicionalmente, el Ministerio del Interior consideró que este cargo debe correr la misma suerte del cargo formulado en el expediente D-15040 en el cual se definió la ineptitud sustantiva de la demanda. |
| Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma | |
| Interviniente | Fundamento |
| Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República | La Secretaría Jurídica de Presidencia solicitó declarar la exequibilidad del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 respecto de la aparente vulneración de los derechos de las víctimas. En concreto, esta Secretaría manifestó que la norma acusada regula asuntos relativos a mecanismos pacíficos de solución de conflictos y no relativos al desarrollo o materialización de los derechos de las víctimas. En tal sentido, no se violan los derechos de las víctimas por la ausencia de mención o consolidación de mecanismos judiciales, pues estos excederían el objeto de la norma. |
| Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo | El Colectivo consideró que la posibilidad de vincular como voceros a terceros sin relación con los grupos armados o las estructuras criminales da garantías de legitimidad, facilita el proceso de acercamiento y evita la revictimización en la interlocución con las víctimas. No obstante, el Colectivo defendió que la designación de terceros como voceros debe pasar por un examen de idoneidad que tenga en cuenta las observaciones de las víctimas. Por lo anterior, esta organización solicitó que se declare la exequibilidad condicionada del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, en el sentido de que el reconocimiento de la calidad de vocero, tanto miembro como no miembro de la organización, deberá estar sometido a observaciones por parte de las víctimas reconocidas por la Fiscalía. |
| Ministerio del Interior | El Ministerio del Interior solicitó que, si la Corte no se declaraba inhibida ante la ineptitud de la demanda, debería declarar la exequibilidad de la norma. Como sustento de su postura, esta entidad indicó que una interpretación armónica de la disposición a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 sobre la garantía de la participación de las víctimas desvirtuaba el argumento de las demandantes. Adicionalmente, el Ministerio consideró que la búsqueda de la paz permitía garantizar el derecho de las víctimas en un escenario distinto al del proceso penal, en el cual las demandantes enmarcaron su reparo. |
Concepto del procurador general de la Nación (E)
Respecto del cargo contra el artículo 5, el procurador general (E) consideró que el Congreso sí incurrió en una omisión legislativa relativa por cuanto no reguló la participación de las víctimas en los trámites dirigidos a designar y otorgar la libertad a los voceros de paz. En primer lugar, la vista fiscal explicó que en este caso la omisión legislativa se predica del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 que permite una serie de beneficios en favor de personas procesadas penalmente o condenadas a penas de prisión sin que se contemple la participación de las víctimas en esas actuaciones. En segundo lugar, en el concepto se argumentó que existe un deber específico impuesto por la Constitución al legislador, en tanto el artículo 250.7 establece la obligación de protección de las víctimas y, además, el artículo 66 transitorio estipula el deber del legislador de adoptar instrumentos de justicia transicional que garanticen los derechos de las víctimas.
En tercer lugar, en el concepto del Ministerio Público se sostuvo que no hay una razón suficiente que justifique la ausencia de participación de las víctimas en los trámites de designación y concesión de beneficios a los representantes o voceros para las negociaciones de paz. En cuarto lugar, se afirmó que las víctimas de los hechos de responsabilidad de estos representantes o voceros están en condiciones de desigualdad frente a los afectados por delitos ejecutados por personas que no tienen esa calidad.
Con fundamento en lo expuesto, el procurador general (E) concluyó que concurren las exigencias para que se configure la omisión legislativa relativa alegada por las demandantes y, por ello, solicitó que se declare la exequibilidad del artículo 5 "bajo el entendido de que se debe garantizar la participación de las víctimas en las diligencias dirigidas a designar y a conceder beneficios de libertad a los representantes y voceros de paz"[276].
Configuración de la cosa juzgada constitucional
En la sentencia C-525 de 2023 se examinó la constitucionalidad del artículo 5º de la Ley 2272 de 2002. El texto examinado en esa sentencia coincide parcialmente con el acusado en el presente proceso.
En efecto, en la citada sentencia se estudió la constitucionalidad de la oración final del inciso segundo del parágrafo primero del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 que establece que "Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad". También se examinó la constitucionalidad de la oración final del inciso tercero del parágrafo segundo que dispone: "Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto".
Según la jurisprudencia constitucional, existen tres parámetros para determinar si en un caso concreto opera la cosa juzgada constitucional. Primero, se debe verificar si el cargo que se analiza se eleva contra la misma proposición jurídica analizada en la sentencia anterior. Al respecto, se corrobora que existe coincidencia entre algunos de los preceptos normativos estudiados en la Sentencia C-525 de 2023 y en el cargo presentado por las accionantes. Esto se puede verificar en la siguiente tabla, en la que se encuentran subrayados los textos objeto de examen de constitucionalidad en la Sentencia C-525 de 2023 y en el actual proceso de constitucionalidad.
Apartado normativo demandado
| Expresiones del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 acusadas en esta ocasión por el cargo de violación de los derechos de las víctimas (subrayado) | Expresiones del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 examinadas en la Sentencia C-525 de 2023 (subrayado) por el cargo de separación de poderes y violación de los derechos de las víctimas |
| ARTÍCULO 5o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así: Artículo 8o. [...] PARÁGRAFO 1o. [...] Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. De igual manera, se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer a la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, pero con el consentimiento expreso de esta, participa en su nombre en los acercamientos, conversaciones y suscripción de términos de sometimiento a la justicia. [Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad]. [*El aparte entre corchetes fue estudiado de fondo en la Sentencia C-525 de 2023]. PARÁGRAFO 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho. Para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, o en los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley. Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, negociaciones o diálogos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación. Con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas. De crimen de alto impacto, podrán establecerse mecanismos de verificación con instituciones o personas de la vida nacional o internacional. PARÁGRAFO 3o. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso que se adelante. En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en los acercamientos o conversaciones para el sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el Gobierno al establecer las zonas podrá: 1. Precisar la delimitación geográfica de las mismas. 2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. 3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas. 4. Utilizar, además de zonas de ubicación temporal, otras modalidades de reincorporación a la vida civil, para efectos de poner fin al conflicto armado. Estas zonas no serán zonas de despeje. (...) | ARTÍCULO 5o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así: Artículo 8o. [...] PARÁGRAFO 1o. [...] Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. De igual manera, se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer a la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, pero con el consentimiento expreso de esta, participa en su nombre en los acercamientos, conversaciones y suscripción de términos de sometimiento a la justicia. Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad. PARÁGRAFO 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho. Para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, o en los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley. Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, negociaciones o diálogos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación. Con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas. De crimen de alto impacto, podrán establecerse mecanismos de verificación con instituciones o personas de la vida nacional o internacional. PARÁGRAFO 3o. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso que se adelante. En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en los acercamientos o conversaciones para el sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el Gobierno al establecer las zonas podrá: 1. Precisar la delimitación geográfica de las mismas. 2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. 3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas. 4. Utilizar, además de zonas de ubicación temporal, otras modalidades de reincorporación a la vida civil, para efectos de poner fin al conflicto armado. Estas zonas no serán zonas de despeje. (...) |
En segundo lugar, la Corte debe verificar si la demanda presenta los mismos argumentos o cuestionamientos de la sentencia C-525 de 2023. En efecto, dicha providencia estudió, entre otras, la expresión "Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad". Al respecto, la Corte identificó que una posible interpretación de la frase "y se encuentra en privación de libertad" podría permitir al presidente de la República solicitar la excarcelación de los voceros de organizaciones sociales y humanitarias. En su análisis, la Corte evaluó esta interpretación a la luz del principio de separación de poderes y de los derechos de las víctimas.
En tal sentido, la Corte concluyó que dicha interpretación desconocía las reservas legales y judiciales en materia penal, lo cual, a su vez, vulneraba los derechos de las víctimas. Por un lado, la Corte señaló que el presidente y la Rama Ejecutiva en general no pueden disponer la liberación de alguien privado de la libertad por decisión judicial, especialmente si carece de un propósito claro respaldado constitucionalmente y no define un ámbito de aplicación específico vinculado a ese propósito. Por otro lado, encontró que dicha posible excarcelación limita la eficacia del recurso judicial para las víctimas. Por lo tanto, excluyó esa interpretación del ordenamiento jurídico y declaró la inexequibilidad de la expresión "y se encuentren en privación de libertad"[277].
Se corrobora entonces que existe coincidencia entre los argumentos y cuestionamientos analizados en la sentencia C-525 de 2023 y los acá estudiados, ya que en ambas ocasiones se cuestiona el impacto de la facultad presidencial derivada de la expresión estudiada, a la luz de los derechos constitucionales de las víctimas a un recurso judicial efectivo.
En tercer lugar, la Corte debe verificar que el parámetro de constitucionalidad no haya variado entre la primera decisión y la que debe adoptar en el presente asunto. En efecto, desde la expedición de la sentencia C-525 de 2023 no se han presentado modificaciones en las normas superiores que impliquen un cambio en el parámetro de control constitucional.
Por lo anterior, la Corte encuentra que se configuró la existencia de la cosa juzgada constitucional en relación con el reproche elevado por las demandantes en el expediente D-15104 contra el aparte "Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social y se encuentren en privación de la libertad" contenido en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022. En consecuencia, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-525 de 2023 en lo relacionado con esta norma.
Sobre la aptitud de la demanda
Ahora bien, el cargo presentado por las demandantes en el expediente D-15104 contra el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 incluía varias disposiciones adicionales a la expresión analizada en la sentencia C-525 de 2023. El cargo presentado contra dichas expresiones por presunta omisión legislativa relativa no cumplió con los requisitos dispuestos para emitir un pronunciamiento de fondo, como se explica a continuación.
El cargo no satisfizo el requisito de claridad. En particular, como lo anotaron algunos intervinientes, la demanda no expone con claridad cómo los múltiples preceptos acusados se relacionan con el cargo de omisión legislativa relativa. Las accionantes tampoco desarrollaron un hilo argumentativo que permitiera comprender cómo dichas expresiones normativas vulneran los derechos de las víctimas. En el escrito de corrección de la demanda, las accionantes adujeron que se hacía indispensable integrar las disposiciones de los incisos 1º y 2º del parágrafo 2º e inciso 2º del parágrafo 3º "ya que las mismas son necesarias para los efectos de materializar la suspensión de órdenes de captura y las libertades de los voceros [...]"[278], pero este argumento en nada contribuyó a aclarar el cargo.
El cargo tampoco cumplió el requisito de certeza, pues las accionantes no demostraron que dichas expresiones se ajustaran al supuesto jurídico del que parte la censura, esto es, que permitían la liberación de los voceros de las organizaciones sociales y humanitarias. Las demandantes se limitaron a transcribir los parágrafos aludidos con énfasis en las expresiones que consideraron que debían integrarse, pero sin desarrollar su contenido normativo o su relación concreta con el cargo esgrimido. Si bien en la sentencia C-525 de 2023 la Corte encontró que la hipótesis de liberación de dichos voceros era una interpretación posible e inexequible del artículo 5º, dicha interpretación derivaba de la expresión "y se encuentren en privación de libertad" del inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022[279], no de los incisos 1 y 2 del parágrafo 3º del artículo 5º impugnados en el presente proceso de constitucionalidad, que regula otra hipótesis.
Varios intervinientes cuestionaron la certeza del cargo. Según argumentaron, el cargo se basaba en una interpretación subjetiva de las demandantes. Las propias demandantes afirmaron que el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 5 no contempla la facultad del presidente para solicitar la liberación de quienes sean admitidos como voceros y actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias:
"Pese a lo anterior, vía Decreto No. 2422 del 9 de diciembre de 2022 'Por medio del cual se crea la Comisión Intersectorial para la Promoción de la Paz, la Reconciliación y la Participación Ciudadana' pretende revivir esas facultades, muestra la clara extralimitación de la facultad reglamentaria, y es además una interpretación de la norma con el conocimiento preciso de que el Congreso expresamente rechazó esas facultades.
El artículo 5 de la Ley 2272, no habilitó la creación de voceros del gobierno y menos aún la posibilidad de levantar órdenes de captura para voceros civiles del gobierno. Lo que conlleva una extralimitación de funciones que quebranta la separación de poderes y el principio democrático.
Por eso, resulta de suma gravedad para el sostenimiento mismo del ordenamiento jurídico la actuación desplegada por los actores accionados, toda vez que, de forma consciente y premeditada, el ejecutivo promulgó al Decreto No. 2422 del 9 de diciembre de 2022 'Por medio del cual se crea la Comisión Intersectorial para la Promoción de la Paz, la Reconciliación y la Participación Ciudadana', cuyo numerales 2 y 3 del artículo 3 realizaron una interpretación del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 que no es admisible bajo ningún punto de vista y que deja en evidencia la clara intención que tuvieron los funcionarios de extralimitar sus funciones y ampliar el contenido de la legislación"[280].
En estas condiciones, la censura se enfocó en el Decreto expedido por el Gobierno nacional y no en las disposiciones de la Ley 2272 de 2022. Sin embargo, la Corte Constitucional no tiene competencia para analizar la constitucionalidad de decretos ordinarios expedidos por el ejecutivo, pues no se encuentra en las facultades atribuidas por el artículo 241 de la Constitución.
En relación con la especificidad, la Sala comparte la observación hecha por varios intervinientes respecto de la vaguedad de la argumentación sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada. En el escrito de corrección de la demanda, las actoras sostuvieron que las disposiciones acusadas vulneran los derechos convencionales de las víctimas, para lo cual citaron y transcribieron los artículos 1, 2 y 25 de la CADH. Para sustentar este planteamiento, las demandantes afirmaron simplemente que:
"[...] las normas demandadas no cumplen con la obligación de amparar los derechos de las víctimas, sino que al contrario propician su vulneración, no obliga a las autoridades al momento de tomar las decisiones de libertad de los llamados voceros a garantizar los derechos de las víctimas al interior de la actuación penal que se desarrolla en el marco de los procesos internos, y tampoco se permite un recurso judicial efectivo para estas, ya que no son tenidas en cuenta en el desarrollo de los procedimientos donde se suspenden las órdenes de captura o se dan las libertades [...]"[281].
En el escrito de demanda, las actoras se limitaron a señalar que el inciso acusado resultaba inconstitucional "toda vez que se ha incurrido en una omisión legislativa, al desconocer lo establecido en el artículo 250 de la Constitución Política"[282], tras lo cual transcribieron el artículo referido. Luego, las accionantes afirmaron que este último desconoce también "los estándares internacionales en materia de derechos de las víctimas"[283] sin especificar cuáles o cómo. En tal sentido, el cuestionamiento se formuló sobre razones muy generales que no permiten entender concretamente de qué manera los preceptos demandados vulnerarían los derechos a un recurso judicial efectivo.
Todo lo anterior cobra especial relevancia por cuanto la censura propuesta por las demandantes se relaciona con una presunta omisión legislativa relativa. La demanda no presentó una argumentación que cumpliera el criterio de suficiencia, pues no generó una duda sobre la constitucionalidad de los apartes normativos impugnados. Al respecto, esta Corporación ha reiterado en diversas ocasiones que, en el caso de cargos de omisión legislativa relativa, el grado de argumentación exigido a los accionantes es más riguroso. En la sentencia C-122 de 2020 la Corte indicó:
"Asimismo, es necesario destacar que la exigencia argumentativa es mayor cuando se cuestiona una omisión legislativa relativa, como una medida de respeto de la competencia legislativa y en aras de mantener la separación de poderes. En efecto, al demandarse la inacción del Legislador, el cargo debe explicar con precisión cómo el Congreso de la República, en el marco de la expedición de una norma específica y concreta, omitió la inclusión de un ingrediente o de un grupo de sujetos que resultaban imperativos por mandato expreso de la Constitución Política"[284].
Así, la Sala Plena concluye que la demanda es inepta respecto del cargo de omisión legislativa relativa por desconocimiento de los derechos de las víctimas, dirigido contra los incisos primero (parcial) y tercero del parágrafo 2, así como contra el inciso primero (parcial) del parágrafo 3º, todos ellos del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022. Por consiguiente, la Corte se declarará inhibida para resolver este cargo.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-525 de 2023 por el cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022, en relación con la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la Ley 2272 de 2022 por el cargo de vulneración del artículo 160 de la Constitución Política (anuncio previo del proyecto en la plenaria del Senado); y por el cargo de vulneración de los artículos 160 y 161 de la Constitución Política (publicación y anuncio del informe de conciliación).
TERCERO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 2 (parcial), 10 y 11 de la Ley 2272 de 2022 por el cargo de desconocimiento del artículo 157 de la Constitución Política (consecutividad e identidad flexible).
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por los cargos de desconocimiento de los artículos 157 y 158 de la Constitución Política (consecutividad e identidad flexible y unidad de materia).
QUINTO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo sustantivo formulado contra el inciso tercero del numeral (ii) del literal c) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022.
SEXTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-525 de 2023 mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la expresión "Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social" e INEXEQUIBLE la expresión "y se encuentra en privación de libertad" contenida en el inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022; e INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo por el cargo formulado contra los demás preceptos del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Presidente(a) con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Aclaración de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
SENTENCIA C-542 DE 2023
ANEXO 1
"LEY 2272 DE 2022
(noviembre 4)
Diario Oficial No. 52.208 de 4 de noviembre de 2022
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. Esta ley tiene como objeto definir la política de paz como una política de Estado. Para ello, adiciona, modifica y prorroga disposiciones contenidas en la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, crea el Servicio Social para la Paz, entre otras disposiciones.
DEFINICIONES.
ARTÍCULO 2o. Para los efectos de esta ley se entenderá por seguridad humana y por paz total, lo siguiente:
a) Seguridad Humana: La seguridad humana consiste en proteger a las personas, la naturaleza y los seres sintientes, de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano por medio de la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas, culturales y de la fuerza pública que en su conjunto brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad.
El Estado garantizará la seguridad humana, con enfoque de derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e interseccional para la construcción de la paz total. Para ello, promoverá respuestas centradas en las personas y las comunidades, de carácter exhaustivo y adaptadas a cada contexto, orientadas a la prevención, y que refuercen la protección de todas las personas y todas las comunidades, en especial, las víctimas de la violencia. Asimismo, reconocerá la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos en el enfoque de seguridad humana.
La cultura de Paz Total es un concepto especial de Seguridad Humana, para alcanzar la reconciliación dentro de la biodiversidad étnica, social y cultural de la nación a efectos de adoptar usos y costumbres propias de una sociedad sensible, en convivencia pacífica y el buen vivir.
b) Paz total. La política de paz es una política de Estado. Será prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.
La política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactar, así como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. En tal sentido, cumpliendo con los requisitos constitucionales vinculará a las autoridades de todas las ramas y niveles del poder público, quienes deberán orientar sus actuaciones a su implementación y cumplimiento. Los gobiernos deberán garantizar los enfoques de derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e interseccional en la construcción de las políticas públicas de paz.
De la política de paz de Estado hará parte la cultura de paz total, reconciliación, convivencia y no estigmatización, para ello, contará con la participación de la sociedad civil, incluyendo los espacios del sector interreligioso. La política de paz garantizará el respeto a la libertad religiosa y de cultos.
c) En el marco de la política de paz, el Gobierno podrá tener dos tipos de procesos:
(i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz.
Se entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.
(ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.
Se entenderá por estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas.
Se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.
Se creará una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterización y calificación de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que puedan verse beneficiadas por esta ley. Dicha instancia debe ser coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y contará con la participación de la Dirección Nacional de Inteligencia y el Alto Comisionado para la Paz.
ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 418 de 1997, el cual quedará así:
Artículo 3o. El Estado propenderá por el establecimiento de un orden social justo que asegure la convivencia pacífica, la protección de la naturaleza y de los derechos y libertades de las personas, con enfoque diferencial y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados, tendientes a lograr condiciones de igualdad real y a proveer a todos de las mismas oportunidades para su adecuado desarrollo, el de su familia y su grupo social.
ARTÍCULO 4o. Modifíquese el artículo 6o de la Ley 418 de 1997, el cual quedará así:
Artículo 6o. En el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes de Desarrollo Locales de las entidades territoriales se fijarán políticas, programas y proyectos, dirigidos al cumplimiento de los acuerdos de paz pactados y el logro de la paz, así como el desarrollo social y económico equitativo, la protección de la naturaleza y la integración de las regiones, en especial, los municipios más afectados por la violencia o aquellos en los que la presencia del Estado ha sido insuficiente, a través de la promoción de su integración e inclusión. Lo anterior, con el propósito de alcanzar los fines del Estado, contenidos en el artículo 2o de la Constitución Política, un orden justo democrático y pacífico, la convivencia y la paz. El cumplimiento de los acuerdos de paz pactados deberá estar acompañado de partidas presupuestales garantizadas por el Gobierno nacional.
Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior estará sujeto a la disponibilidad presupuestal de las entidades territoriales.
El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Locales tendrán un capítulo denominado "Proyectos, políticas y programas para la construcción de paz".
PARÁGRAFO 1o. En los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales ubicadas en zonas PDET se priorizará lo dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI) y, en concordancia con ello, la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS), los Planes Integrales de Reparación Colectiva y los Planes de Retorno y Reubicación.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional garantizará el efectivo funcionamiento de las instancias y mecanismos dispuestos en el punto 6 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, y en el Decreto 1995 de 2016. Para el efecto, el Gobierno nacional reglamentará la materia.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Presidente de la República adoptará las medidas necesarias para reorientar la destinación de los recursos por comprometer en las Zonas Estratégicas de Intervención Integral de conformidad con el nuevo enfoque de Paz Total hasta su correspondiente cierre y liquidación.
ARTÍCULO 5o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así:
Artículo 8o. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, podrán:
- Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho. Los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia. El cumplimiento de los términos de sometimiento a la justicia será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto se designen.
- Realizar todos los actos tendientes a entablar y adelantar diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.
Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno nacional sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto y de común acuerdo designen las partes.
Estos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento de las instituciones civiles de la región en donde ejerce influencia el grupo armado al margen de la ley que lo suscribe.
Cuando así lo disponga el Gobierno nacional según lo acordado por las partes, en el marco de un proceso de desarme, una instancia internacional podrá estar encargada de funciones tales como la administración, registro, control, destrucción o disposición final del armamento del grupo armado organizado al margen de la ley y las demás actividades necesarias para llevar a cabo el proceso.
A la respectiva instancia internacional que acuerden las partes se le otorgará todas las facilidades, privilegios, de carácter tributaria y aduanero, y protección necesarios para su establecimiento y funcionamiento en el territorio nacional.
PARÁGRAFO 1o. Se entiende por miembro-representante, la persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno nacional, o sus delegados. De igual manera, se entiende por miembro-representante, la persona que la estructura armada organizada de crimen de alto impacto designe como representante suyo para participar en los acercamientos, conversaciones, o suscripción de términos de sometimiento con el Gobierno nacional, o sus delegados.
Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. De igual manera, se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer a la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, pero con el consentimiento expreso de esta, participa en su nombre en los acercamientos, conversaciones y suscripción de términos de sometimiento a la justicia. Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad.
PARÁGRAFO 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho.
Para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, o en los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley.
Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, negociaciones o diálogos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación. Con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas. De crimen de alto impacto, podrán establecerse mecanismos de verificación con instituciones o personas de la vida nacional o internacional.
PARÁGRAFO 3o. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso.
El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia.
Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso que se adelante.
En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en los acercamientos o conversaciones para el sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el Gobierno al establecer las zonas podrá:
1. Precisar la delimitación geográfica de las mismas.
2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.
4. Utilizar, además de zonas de ubicación temporal, otras modalidades de reincorporación a la vida civil, para efectos de poner fin al conflicto armado. Estas zonas no serán zonas de despeje.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3A. Una vez terminadas las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), como Zonas de Ubicación Temporal, según lo acordado en el Acuerdo Final de Paz, suscrito entre el Gobierno nacional y las Farc-EP, se mantendrán suspendidas la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros de dicha organización que han estado concentrados en dichas zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz, previa dejación de armas, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones, o condenas existentes en su contra. En el caso de los miembros de la organización que no se encuentren ubicados físicamente en las zonas de ubicación temporal, pero se hallen en el listado aceptado y acreditado por el Alto Comisionado para la Paz y hayan a su vez firmado un acta de compromiso de dejación de las armas, la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse, operará desde el momento mismo de su desplazamiento hacia las zonas de ubicación temporal, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
De igual forma, se mantendrá suspendida la ejecución de las órdenes de captura que se expidan o hayan de expedirse en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado, cuya suspensión se ordenó en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz por fuera de las zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz y que hayan dejado las armas. Dicha suspensión se mantendrá hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
Las personas trasladadas permanecerán en dichas ZVTN en situación de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016.
En aquellos casos en los que no se hubiere decidido por parte de las autoridades judiciales sobre el traslado de las personas privadas de la libertad a la ZVTN o PTN, y las mismas ya hubieren finalizado, la autoridad judicial procederá a otorgar la libertad condicionada en los términos establecidos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3B. Se mantendrá la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros del grupo armado concentrados en las zonas de ubicación temporal, cuando requieran ausentarse temporalmente de las mismas durante el tiempo de atención de citas o emergencias para atención en salud y calamidades domésticas debidamente informadas ante el representante de enlace de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
Cuando los miembros del grupo armado requieran salir temporalmente de las Zonas de Ubicación Temporal por los motivos relacionados en el inciso anterior, se suscribirá un acta con el Mecanismo de Monitoreo y Verificación en el que constará la razón de ausencia de la zona y la fecha en la que se retornará a la misma.
Quedarán suspendidas las órdenes de captura con fines de extradición de los miembros de las Farc-EP, incluidos en el listado aceptado por el Alto Comisionado para la Paz, que se encuentren acreditados por dicho funcionario, que hayan dejado las armas y además firmado las actas de compromiso correspondientes.
PARÁGRAFO 4o. El Presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad.
PARÁGRAFO 5o. Cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad. En el caso de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, esta calidad podrá acreditarse de la misma manera.
Esta lista será recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, como base de cualquier acuerdo de paz o término de sometimiento a la justicia, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes, como la plena identificación de los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, en ellos incluida.
PARÁGRAFO 6o. Las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la realización de acuerdos parciales, cuando lo estimen conveniente, los que deberán ser cumplidos de buena fe.
Las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las partes en la mesa de diálogos, que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes.
PARÁGRAFO 7o. Los acuerdos, acuerdos parciales y protocolos que se pacten en el marco de los diálogos y negociaciones de paz del Gobierno nacional con grupos armados al margen de la ley, que tengan por propósito la consecución y la consolidación de la paz, constituyen una política pública de Estado, por tanto, es deber de las autoridades garantizar los mecanismos e instrumentos a su alcance tendientes a su cumplimiento.
Los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en tanto se ajusten a estos preceptos.
PARÁGRAFO 8o. La dirección de todo tipo de acercamientos, conversaciones, negociaciones y diálogos tendientes a facilitar el desarme y la desmovilización de los Grupos Armados Organizados al margen de la ley y/o a la suscripción de términos de sometimiento a la justicia con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los acercamientos, conversaciones, negociaciones o diálogos, y suscriban acuerdos o términos de sometimiento, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.
La función de suscripción de acuerdos, tanto humanitarios parciales como finales de cualquier tipo, es exclusiva del Presidente de la República como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, y no podrá ser delegada a ningún funcionario de menor jerarquía.
PARÁGRAFO 9o. Para acceder a cualquier tipo de incentivos y/o beneficios políticos, legales y socioeconómicos contemplados en dichos acuerdos se deberá exigir, como mínimo, el desarme, la desmovilización, la colaboración con la justicia, y la demostración de la voluntad real de reincorporación a la vida civil.
En el caso de los miembros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto se exigirá como mínimo información suficiente para el desmantelamiento de las economías ilegales.
ARTÍCULO 6o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8A. Gabinete de Paz. Cada uno de los Ministerios que conforman el Gobierno nacional deberá definir los componentes de la política pública de paz que hagan parte de su competencia. En sesiones bimestrales o cuando así lo determine el Presidente de la República, el Gabinete Ministerial sesionará como Gabinete de Paz. En esas sesiones los Ministerios presentarán informes sobre los asuntos a su cargo en esta materia.
PARÁGRAFO 1o. El Gabinete de Paz será convocado por el Presidente de la República o por quien él designe, y los asuntos referidos a conversaciones, acuerdos y negociaciones con actores armados que se traten en sus sesiones, así como la información y documentos que se expidan en esta materia, podrán tener el carácter de reservados, excepto la. información relacionada con la ejecución presupuestar de los Ministerios. A sus sesiones podrán ser invitadas las autoridades que defina el Presidente de la República. Deberá rendir un informe a la Nación acerca del desarrollo de los diálogos o acercamientos, sin vulnerar los compromisos de reserva pactados en los procesos.
PARÁGRAFO 2o. El Presidente de la República podrá convocar a las sesiones del Gabinete de Paz a los representantes autorizados por el Gobierno nacional que participen de diálogos, acercamientos, negociaciones o firma de acuerdos de paz, así como a otros servidores públicos, integrantes de las Comisiones de Paz del Congreso de la República, Gobernadores y Alcaldes de zonas afectadas por el conflicto o representantes de la sociedad civil que, por autorización del Presidente de la República, participen de los mismos.
El Alto Comisionado para la Paz será invitado permanente a las sesiones del Gabinete de Paz.
ARTÍCULO 7o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8B. Regiones de Paz. El Presidente de la República podrá constituir Regiones de Paz, en las que se adelanten, con su autorización, diálogos de paz. Se priorizará en su conformación, además de los territorios PDET del Acuerdo de Paz, los municipios categorizados como ZOMAC, territorios étnicos, comunidades de influencia o zonas vulnerables en las que existan graves afectaciones a la población civil y al territorio, y en las que haya ausencia o débil presencia del Estado, así como aquellos municipios que tengan la condición de ser epicentro económico, comercial, cultural y social de una región donde estén focalizados municipios PDET.
PARÁGRAFO 1o. El Presidente de la República podrá designar Comisionados de Paz Regionales para que bajo la dirección del Alto Comisionado para la Paz dialoguen con la comunidad y faciliten la consolidación de los acuerdos alcanzados.
Los Comisionados de Paz Regionales no tendrán competencia para adelantar diálogos, realizar procesos de paz o firmar acuerdos con grupos armados al margen de la ley, función que es indelegable del Presidente de la República. Tampoco estarán habilitados para realizar acercamientos, conversaciones o firmar términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
PARÁGRAFO 2o. En las Regiones de Paz se promoverá la participación de la sociedad civil a través de instancias como los Consejos de Paz, Comités de Justicia Transicional, organizaciones sociales y de derechos humanos, mesas de víctimas, así como de empresarios, comerciantes y asociaciones de la zona, que manifiesten su intención de participar.
PARÁGRAFO 3o. Las Regiones de Paz no serán zonas de ubicación temporal ni de despeje de la fuerza pública.
PARÁGRAFO 4o. La Defensoría del Pueblo en ejercicio de sus funciones, deberá acompañar en las Regiones de Paz, los procesos de atención y seguimiento a las víctimas del conflicto.
El Gobierno nacional previo estudio de necesidades administrativas por parte de la Defensoría del Pueblo podrá disponer las apropiaciones necesarias para atender las atribuciones conferidas en el marco de la atención y seguimiento a las víctimas del conflicto.
ARTÍCULO 8o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8C. En los procesos de paz y en cada una de sus etapas se garantizará la participación efectiva de las mujeres y de la sociedad civil, la reparación y los demás derechos de las víctimas, enfoque étnico, participativo, de género, ambiental, de libertad religiosa y diferencial, así como el principio de centralidad de las víctimas, serán transversales a los acuerdos.
ARTÍCULO 9o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997, del siguiente tenor:
Artículo 8D. Las organizaciones humanitarias imparciales con presencia registrada en Colombia, que brinden protección y asistencia humanitaria a la población afectada por conflictos armados o por la violencia, podrán sostener contacto, ocasional o continuado, con grupos armados organizados al margen de la ley o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con fines exclusivamente humanitarios, previo conocimiento y autorización expresa del Presidente de la República y del Alto Comisionado para la Paz.
Asimismo, se permitirá, que las organizaciones humanitarias autorizadas expresamente por el Presidente de la República, atendiendo la reserva del derecho de control del Estado, el paso rápido y sin restricciones de toda la asistencia y acción humanitaria destinada a las personas civiles necesitadas, que tenga carácter imparcial y se preste sin distinción desfavorable alguna.
CAPÍTULO III.
SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ.
ARTÍCULO 10. SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ. Con fundamento en el artículo 22 de la Constitución Política créase el Servicio Social para la Paz, como una alternativa al servicio militar.
ARTÍCULO 11. MODALIDADES DEL SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ. El Servicio Social para la Paz tendrá una duración de doce (12) meses, y podrá prestarse en las siguientes modalidades:
1. Servicio social para promover la alfabetización digital en zonas rurales o urbanas.
2. Servicio social, para el trabajo con víctimas del conflicto armado y la promoción de sus derechos, la defensa de los derechos humanos y el derecho internacional humanitaria.
3. Servicio social para la refrendación y el cumplimiento de acuerdos de paz.
4. Servicio social para promover la política pública de paz, la reconciliación, la convivencia y la no estigmatización.
5. Servicio social para la protección de la naturaleza la biodiversidad, las fuentes hídricas, hábitats marinos y costeros, ecosistemas estratégicos, la riqueza ambiental y forestal del país.
6. Servicio social para promover la paz étnico, cultural y territorial, respetando el derecho de autodeterminación, la autonomía, usos y costumbres de las comunidades étnicas, y la cultura campesina.
7. Servicio social para la protección y cuidado de las personas en condición de discapacidad y personas mayores en condición de vulnerabilidad.
8. Servicio social para el trabajo en la reforma rural integral.
9. Servicio social para ser vigía del patrimonio cultural material e inmaterial de la Nación.
10. Servicio social para el trabajo con personas damnificadas o afectadas por fenómenos o amenazas naturales.
11. Servicio social para promover la educación y las actividades relacionadas en materia de gestión del riesgo y cambio climático.
PARÁGRAFO 1o. El Servicio Social para la Paz será prestado por las personas que cumplan con los requisitos del servicio militar obligatorio, este será certificado y equivalente a la libreta militar, y se reconocerá como experiencia para primer empleo.
PARÁGRAFO 2o. El Servicio Social para la Paz no podrá usarse para hacer proselitismo político electoral.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno nacional reglamentará el Servicio Social para la Paz, su remuneración y las modalidades mediante las que puede prestarse. Su implementación se realizará de manera gradual y progresiva.
CAPÍTULO IV.
OTRAS DISPOSICIONES.
ARTÍCULO 12. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA C-101 DE 2022 PROFERIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.
ARTÍCULO 13. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 32 de la Ley 599 del 2000, del siguiente tenor:
PARÁGRAFO TRANSITORIO. No habrá lugar a la responsabilidad penal por la comisión de las conductas de las que tratan los artículos 365 y 366 del presente Código cuando el arma, sus partes esenciales, accesorios esenciales o municiones, ilegales o irregulares, de uso privativo de la fuerza pública o traficadas, sean entregadas con ocasión y durante el término previsto en el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas y su reglamentación. Sin perjuicio de la responsabilidad penal que tenga lugar cuando estas conductas se hayan cometido en concurso con delitos más graves, caso en el cual deberá responderse por estos últimos, de conformidad con la ley.
ARTÍCULO 14. PROGRAMA NACIONAL DE ENTREGA VOLUNTARIA DE ARMAS. Créase el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas, por un plazo de 12 meses, prorrogable por igual término, contados a partir de la expedición de la reglamentación.
Durante la vigencia de este programa, toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera que, de manera voluntaria, entregue al Departamento Control y Comercio de Armas y Explosivos (DCCAE) o a quien el Ministerio de Defensa delegue, armas de fuego fabricadas, hechizas, artesanales, legales o irregulares, de uso privativo de la fuerza pública o traficadas, así como sus partes esenciales, accesorios esenciales o municiones, con independencia del estado de conservación que tengan, recibirá los siguientes incentivos:
a) Anonimato en la entrega.
b) Ausencia de responsabilidad penal por las conductas descritas en los artículos 365 y 366 del Código Penal.
c) Incentivos económicos para quienes al momento de la entrega voluntaria cuenten con permiso otorgado por el Estado para el porte o la tenencia de armas según las condiciones del Decreto ley 2535 de 1993 o el que haga sus veces.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Defensa deberá reglamentar el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. La reglamentación deberá precisar, como mínimo, el procedimiento de entrega, garantizando en todo caso el anonimato de quien realiza la entrega, la recepción, inutilización de las armas de fuego, sus partes esenciales, accesorios esenciales o municiones, así como la determinación de las características particulares del incentivo económico y su valor, cuando sea procedente.
PARÁGRAFO 2o. Las armas de fuego recibidas deben ser inventariadas e inutilizadas de inmediato, y quedarán bajo control y custodia del Departamento Control y Comercio de Armas y Explosivos (DCCAE),
PARÁGRAFO 3o. Para efectos del diálogo, acercamiento, negociación o firma de acuerdos de que trata el capítulo anterior, las condiciones de la entrega de armas se acordarán de manera independiente a lo contenido en este artículo.
ARTÍCULO 15. Modifíquese el artículo 7o de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así:
Artículo 7o. Modifíquese el artículo 2o de la Ley 1421 de 2010, así:
Artículo 2o. El artículo 2o de la Ley 1106 de 2006, que sustituyó los artículos 13 de la Ley 782 de 2002 y 32 de la Ley 418 de 1997, quedará así:
De las pólizas de seguros para el transporte terrestre o fluvial. La entidad financiera de naturaleza oficial que determine el Gobierno nacional, redescontará los préstamos que otorguen los distintos establecimientos de crédito para financiar la reposición o reparación de vehículos (terrestres o fluviales), maquinaria, equipo, equipamiento, muebles y enseres, así como la carga y la tripulación y capital de trabajo de personas naturales o jurídicas, tengan o no la calidad de comerciantes, y la reparación o reconstrucción de inmuebles destinados a locales comerciales, cuando se trate de víctimas de los actos a que se refiere el artículo 60 de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alternación del orden público lo amerite.
Todos estos muebles, enseres e inmuebles, así como la carga y la tripulación deben ser afectados cuando se trate de víctimas de los actos a que se refiere el artículo 60 de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alteración del orden público lo amerite.
Así mismo, en desarrollo del principio de solidaridad la entidad financiera de naturaleza oficial que determine el Gobierno nacional, otorgará directamente a las víctimas de los actos a que se refiere el artículo 60 de esta ley, préstamos para financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles afectados.
PARÁGRAFO. No obstante, la existencia de líneas de crédito para reposición o reparación de vehículos, el Gobierno nacional mantendrá el seguro de protección de vehículos de transporte público urbano e intermunicipal, terrestre o fluvial, así como la carga y la tripulación, a fin de asegurarlos contra los actos a que se refiere el artículo 6o de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alteración del orden público lo amerite, incluidos los ataques terroristas cometidos por grupos armados organizados al margen de la ley, grupos armados organizados, estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto o delincuencia común, casos en los cuales el afectado no podrá acceder a los dos beneficios.
ARTÍCULO 16. El Gobierno nacional garantizará la priorización de los planes territoriales y nacionales con enfoque de desminado humanitario en todo el territorio nacional, así como la cooperación de todos los grupos ilegales en la identificación de áreas minadas y el subsecuente desminado.
ARTÍCULO 17. Los documentos que se produzcan en fase precontractual, contractual y poscontractual de la contratación que se realice en el marco de la negociación o implementación de los acuerdos de paz pactados deberán ser publicados de forma proactiva, amplia, sencilla y eficiente, dentro de los diez (10) días siguientes a su creación, con el fin de garantizar el control social sobre dichos recursos. Lo anterior, con independencia del régimen de contratación que se utilice para tales fines.
También, la entidad contratante verificará que el contratista o ejecutor del contrato cumpla con las condiciones de idoneidad y experiencia para el cumplimiento del objeto contratado.
La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la Nación realizarán especial vigilancia sobre los recursos que se ejecuten en el marco de la negociación e implementación de los acuerdos de paz pactados.
ARTÍCULO 18. PAZ CON LA NATURALEZA. La paz total como política de Estado deberá comprender la paz con la naturaleza. Los acuerdos de paz o términos de sometimiento a la justicia podrán contener, como medida de reparación, la reconciliación con la naturaleza.
CAPÍTULO V.
PRÓRROGA, VIGENCIA Y DEROGATORIAS.
ARTÍCULO 19. DE LA PRÓRROGA DE LA LEY. Prorróguese por el término de cuatro (4) años la vigencia de los artículos: 1o, 2o, 5o, 26, 27, 28, 30; 31, 34, 35, 37, 43, 44, 45, 49, 54, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 125, 126, 127 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma, los artículos 2o, 4o, 12, 15, 16, 17, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 Ley 782 de 2022 (sic), los artículos 3o y 4o de la Ley 1106 de 2006; los artículos 2o, 4o, 5o, 8o, 9o, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 de, la Ley 1421 de 2010, los artículos 3o, 4o, 5o, 6o y 7o de la Ley 1738 de 2014 y los artículos: 4o, 5o, 6o, 8o de la Ley 1941 de 2018; el artículo 19 de la Ley 2126 de
2021 y el artículo 49 de la Ley 2197 de 2022.
Los artículos 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o y 15 de la presente ley tendrán una vigencia de cuatro (4) años, a partir de su promulgación, y derogan las disposiciones que les son contrarias, en especial, las contenidas en las Leyes 418 de 1997, 1421 de 2010 y 1941 de 2018.
ARTÍCULO 20. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. Con excepción de los artículos 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o y 15 cuya vigencia se establece en el artículo anterior, las demás disposiciones de esta ley rigen a partir de su promulgación y derogan las disposiciones que le sean contrarias."
ANEXO 2
AUDIENCIA PÚBLICA[285]
- Intervención de los demandantes.
- Intervenciones de las autoridades
- Respuestas a las preguntas de los magistrados y magistradas
- Intervención de expertos, investigadores y organizaciones
- Respuestas a las preguntas de los magistrados
1. José Jaime Uscátegui Pastrana señaló que la Ley de Paz Total incurre en los siguientes defectos. El primero, consiste en la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, en contravía de lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 que dispone que una norma que afecte la política criminal debe contar con el concepto previo de la Comisión de Política Criminal. Si bien el concepto no es vinculante, es un requisito previo para la aprobación de la ley de acuerdo con el artículo 3.6 del Decreto 2055 de 2014 y la Sentencia C-786 de 2012, en la cual se señala que los vicios que afecten algún principio constitucional son insubsanables. El congresista insistió en que, en este caso no contaron con la voz experta para ilustrar la votación, de ahí que se vulneró el proceso deliberativo.
2. En segundo lugar, el representante Uscátegui alegó la omisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes al no someter a discusión y votación una proposición suspensiva que él presentó en la plenaria para esperar el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Precisó que, como ponente, desde el primer debate solicitó dicho concepto. Adicionalmente, indicó que en lo que se refiere al servicio militar, se violó el principio de unidad de materia. De otro lado, puso de presente que, de forma paralela, se estaba discutiendo la reforma tributaria, que sí contó con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, dado que modificó algunas disposiciones del Código Penal. Aseguró que en este caso, que se discute la Ley de Paz Total, no es aceptable que se niegue el mismo instrumento.
3. En tercer lugar, argumentó la trasgresión del principio constitucional de separación de poderes, cuya concreción se ejemplifica con la Resolución número 039 del 8 de marzo de 2023 en la que el presidente ordenó a la Rama Judicial suspender órdenes de captura contra miembros del llamado Estado Mayor Central sin ponerlo en consideración de las instancias judiciales. En cuarto lugar, alegó la vulneración de los derechos constitucionales y convencionales de las víctimas, y, por último, cuestionó el otorgamiento de beneficios a criminales sin contar con un marco jurídico.
4. María Fernanda Cabal Molina intervino, también como vocera de Paloma Valencia y Paola Holguín, en relación con el expediente D-15.104 en el que obran como demandantes. Su solicitud de inconstitucionalidad se concretó en tres cargos. El primero, consistió en un vicio de forma en el trámite legislativo al contrariar las normas que regulan la formulación de leyes, específicamente, aquellas contenidas en los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, así como las leyes 5 de 1992 y 63 de 1993. Lo anterior, debido a que el proyecto debió contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal y en consecuencia, su ausencia afectó la validez.
5. El segundo cargo, subsidiario, expuso la violación del principio de consecutividad e identidad flexible por parte del penúltimo inciso del artículo 2°, los artículos 10, 11 y 12, pues (i) dicho inciso no se discutió en las comisiones conjuntas, sino que la comisión de conciliación habría suplantado la voluntad expresa de una de las cámaras del Congreso; (ii) los artículos 10 y 11 fueron eliminados tras una proposición que terminó con 40 votos a favor de la eliminación y 38 en contra, y el artículo 12 sin ninguna proposición, fue votado negativamente con 34 votos por el sí y 46 por el no. Sin embargo, una vez llegó el proyecto a la comisión de conciliación, los artículos negados por votación después de una amplia discusión, fueron revividos, en un exceso de la comisión de conciliación.
6. El tercer cargo, formulado también como subsidiario, cuestiona que respecto del artículo 5° parcial, parágrafo 1°, inciso 2° de la Ley 2272 de 2022, se habría configurado una omisión legislativa por violación de los derechos de las víctimas. En su criterio, se trataría de una amnistía e indulto desconociendo los artículos 13 y 250 de la Constitución, y 1° y 24 de la CADH. Dicha omisión lleva al Estado a una posición en la que no puede cumplir con los deberes de investigar, juzgar y sancionar a los victimarios, y satisfacer los derechos a la verdad, justicia, reparación y no repetición de las víctimas.
7. Danilo Rueda Rodríguez, Alto Comisionado para la Paz, indicó como punto de partida que la Ley de Paz Total es consecuencia del proceso de reingeniería de la violencia, a partir de la identificación de seis conflictos armados (al 7 de agosto de 2022, pues en 2016 había solamente 2 expresiones de violencia). Sin embargo, hay identidad en los afectados, siendo estos las negritudes, los indígenas y las personas más pobres del país. En la mayoría de los casos, los diversos grupos de combatientes están conformados por millares de jóvenes que solo tienen como oportunidad la violencia.
8. El comisionado destacó que en la construcción de paz, es claro que las víctimas están en el centro de las decisiones pues, aunque la Ley habilita la discusión sobre la justicia transicional, ninguna medida es para la impunidad. Indicó que la Constitución no exige el carácter político para iniciar conversaciones con vocación de alcanzar la paz, aunque tal atributo tenga relevancia frente a algunos beneficios como la amnistía. Enfatizó que el carácter político puede ser de importancia para reconocer la naturaleza insurgente de aquellos que se encuentran alzados en armas contra el Estado y el orden constitucional vigente, pero ese reconocimiento no afecta la facultad del presidente, contenida en el artículo 189 de la Constitución para adelantar acercamientos o diálogos de paz.
9. Agregó que, por su parte, el DIH no incorpora ninguna referencia relativa al requerimiento de una voluntad, finalidad o elemento político para que un grupo armado no estatal pueda constituirse como parte de un conflicto armado no internacional a efectos de la aplicación del artículo 3 común de los convenios de Ginebra. Además, no existe una prohibición expresa para impulsar acercamientos y conversaciones, en cambio, las leyes 418 de 1997 y 2272 de 2022 sientan las bases para avanzar en ese sentido. Adicionalmente, directivas como la 1516 del Ministerio de Defensa, conciben la aplicación del DIH para diversos grupos armados que no tienen naturaleza política.
10. Precisó que el objetivo del artículo 22 de la Constitución es para toda la población, especialmente para quienes siguen sometidos a diversas modalidades de grupos armados. Es en virtud de los artículos 2º y 5º de la Ley 2272 de 2022 que se permiten efectuar los diálogos, acercamientos y conversaciones con los grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) y las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). Sin embargo, diferenció los diálogos que se surten con GAOML, que tienen naturaleza política, la cual a su vez se deriva del propósito de usar las armas contra el orden constitucional ilegal vigente, de las conversaciones que se llevan a cabo con EAOCAI en los términos del artículo 2° citado. Aunque los acuerdos a los que se llegue varían según se tenga o no el carácter político, la fase exploratoria es igual, por lo que la designación de miembros representantes y voceros es equivalente para ambos tipos de grupos.
11. La diversidad y la complejidad de grupos armados tan distintos en nuestra geografía, ha llevado a utilizar, desde 1997, la figura de facilitadores de paz como un mecanismo para el desarrollo de acercamientos con grupos armados irregulares con una supervisión permanente. En desarrollo de la política de paz actual solo se ha aplicado la figura de las representaciones con dos grupos armados irregulares que tienen narrativas y manifestaciones de origen político y no pasan de diez personas. En la actualidad, se han reconocido 87 facilitaciones de paz, algunas de ellas para personas privadas de la libertad. Lo anterior nunca ha supuesto una suspensión de la pena privativa de libertad, ni mucho menos implica que el ejecutivo se imponga sobre el poder judicial. El Alto Comisionado sostiene que por el contrario, esto establece una colaboración armónica.
12. En relación con los voceros, indicó que no representan a los grupos armados, y para ejercer la vocería se tienen en cuenta tres criterios objetivos: (i) las personas deben ser integrantes de organizaciones sociales y humanitarias; (ii) las personas deben estar privadas de la libertad; y (iii) según el criterio del presidente de la República, las personas deben poder aportar en la consecución de la paz. A la fecha, se han reconocido 17 voceros mediante resolución; a 4 de ellos se les ha concedido la suspensión de la medida de aseguramiento privativa de la libertad, y a 8 se les negó por no acreditar su pertenencia a organizaciones sociales y humanitarias; a los 5 restantes no se les ha definido su situación.
13. La Ley 2272 de 2022 se refiere al inicio de nuevas fases de violencia, no previstas por la Ley 975 de 2005 ni por el Acuerdo Final de Paz, que identifican la relación entre violencias urbanas y rurales. Hay organizaciones que hoy tienen en sus filas personas desmovilizadas o reincorporadas después de que se suscribieron acuerdos de paz. Si bien el artículo 66 transitorio de la Constitución prevé que no se pueden extender mecanismos de justicia transicional a los miembros de grupos armados que sigan delinquiendo, esta norma lo que prohíbe es que se reciban varios mecanismos transicionales dentro un mismo ciclo, pero no impide que, en otros ciclos de transición al Estado de Derecho, se ofrezcan tratamientos que promuevan su desmovilización y reincorporación, respetando los derechos de las víctimas, estándares internacionales y enfrentando la impunidad. Un entendimiento contrario neutralizaría el deber de la paz.
14. Respecto de los alegados vicios de procedimiento, aclara que no hay tales pues los artículos 10, 11 y 12, así como el penúltimo inciso del artículo 2º, de la Ley 2272 de 2022, estuvieron presentes en todos los debates del proyecto, dando plena aplicación al principio de consecutividad. Además, no existe norma expresa que exija que entre la sesión en la que se anuncia la votación y su votación efectiva deba transcurrir un determinado tiempo (en este caso solo transcurrieron algunos minutos).
15. Néstor Osuna, ministro de Justicia, afirmó que la Ley 2272 de 2022 no es más que la séptima prórroga de la Ley 418 de 1997 y en esa medida no se trata de una ley novedosa. Precisó que el Consejo Superior de Política Criminal tiene un consejo técnico previo que es el que somete a su consideración los asuntos que se votan y los que no. En este caso, ese consejo determinó que no era competente para conceptuar sobre la presente ley puesto que no versaba sobre asuntos penales como quiera que, ni creaba un delito, ni modificaba una pena, ni se refería a políticas criminales ordinarias del Estado. Lo propio ocurrió respecto de las leyes que prorrogaron la Ley 418 de 1997, la Ley Estatutaria de la JEP, las reglas de procedimiento para la JEP, o los actos legislativos 01 y 02 de 2017. Concluyó frente a este punto que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no se requiere para cualquier ley del Estado, sino para aquellas que definen una política criminal. En tal sentido, reitera que la Ley 2272 de 2022 es para conseguir la paz y no es propiamente una ley criminal.
16. Además, agregó que el procedimiento legislativo está definido en leyes orgánicas, como la Ley 5 de 1992, y la norma que se refiere al concepto cuestionado es una ley ordinaria. En consecuencia el parámetro constitucional es una ley estatutaria y no una ordinaria. Advirtió que, permitir que un órgano asesor del Gobierno nacional pueda paralizar u obstaculizar el trámite de una ley de contenido criminal porque no se emita un concepto, sí sería una herramienta del ejecutivo que chocaría con las competencias del legislador.
17. Esta ley ciertamente establece una diferenciación entre GAOML y EAOCAI, para reservar para los primeros el carácter político y para los segundos el carácter puramente criminal. Sin embargo, al exigir que sean de alto impacto, permite que con uno y con otro haya acercamientos. El presidente, con su atribución de conservar el orden público puede apelar a mecanismos dialógicos y de acercamiento, no solo con grupos que tienen finalidad política sino también con grupos criminales que no tienen ese objetivo. Por supuesto, a esos grupos no se les pueden conceder indultos o amnistías. En particular, la Ley 2272 de 2022 no establece ningún beneficio ni rebaja punitiva, sino que establece un marco para que otra ley señale esos beneficios. Aclaró que frente la Ley de Justicia y Paz de 2005 la Corte Constitucional consideró que los paramilitares no tenían calidades políticas pese a lo cual se siguió aplicando. Precisó que, según el parágrafo 2° del artículo transitorio 66 de la Constitución, "la aplicación de instrumentos de justicia transicional es posible solamente frente [a] grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno, independientemente de su estatus político", y tal diferencia es pertinente para determinar la agenda de diálogos y las eventuales condiciones de regímenes legales.
18. Indicó que "la norma [Ley 2272 de 2023, artículo 5] también regula los procedimientos relacionados con la suspensión de órdenes de captura contra miembros representantes o voceros de los grupos, las cuales en ninguno de los dos casos son automáticas y deben ser tramitadas ante la correspondiente autoridad judicial". Y que la Fiscalía ha negado la suspensión de las órdenes de captura contra integrantes de las EAOCAI dada la falta de carácter político que tienen estas organizaciones, sin que esta diferencia tenga sustento en la ley.
19. Martha Mancera, vicefiscal general de la Nación, señaló que, dado que se está ante un proceso de negociación sui generis, la fiscalía ha enfrentado diversos retos de interpretación jurídica frente a las solicitudes de suspensión de órdenes de captura. La postura de la Fiscalía General de la Nación (FGN) ha descansado sobre cinco pilares: (i) privilegiar las facultades presidenciales en la búsqueda de la paz, en virtud de lo cual las dudas interpretativas se resuelven a favor de las facultades presidenciales; (ii) la colaboración armónica entre los poderes públicos, por lo que se ha procedido a suspender las órdenes de captura; (iii) la distinción entre proceso de paz y sometimiento, diferenciando las estructuras que tienen estatus político de las que no, puesto que la facultad del fiscal general de suspender órdenes de captura se circunscribe únicamente al primero; (iv) el respeto a la autonomía de los jueces de la República, y (v) la importancia central de las víctimas, que hace necesario un marco jurídico para la suspensión de las órdenes de captura de estructuras no políticas, pues sin él se limita desproporcionadamente a la justicia y los derechos de las víctimas.
20. En consecuencia, solo es procedente la suspensión de órdenes de captura a quienes ostentan estatus político, esto es, guerrillas y grupos rebeldes. En los demás casos el fiscal general carece de competencia y la decisión corresponde a los jueces de la República. Además, a juicio del fiscal general, no es procedente suspender órdenes de captura a las EAOCAI sin un marco legal.
21. Señaló que el gobierno nacional tiene la facultad de adelantar diálogos de carácter político con GAOML, y acercamientos con fines de sometimiento con otros GAOML y con EAOCAI. De esta distinción se derivan consecuencias en relación con la extradición, el régimen de inhabilidades y las amnistías e indultos, entre otros. El reconocimiento político es excepcional, y por tanto no cabe correr la línea para abarcar grupos que no tienen esta naturaleza, pues se corren al menos tres riesgos: (i) vaciar de contenido la diferenciación hecha por el legislador; (ii) desnaturalizar la estrategia de política criminal contra el crimen organizado, y (iii) erosionar el principio de legalidad en materia de estructuras criminales.
22. Insistió en que no es posible suspender las órdenes de captura para los GAOML sin carácter político o las EAOCAI si no existe un marco normativo que precise los términos de su sometimiento. Por ello, la suspensión de órdenes de captura se rige por el Decreto 1980 de 2012, que fue concebido para aplicarse frente a grupos armados organizados que tuviesen estatus político. Lo anterior, toda vez que en los antecedentes del Decreto se cita la sentencia C-048 de 2001 en cuanto señaló que la suspensión de las órdenes de captura debe ser: (i) excepcional, (ii) temporal y (iii) sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el Gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz.
23. Finalmente, llamó la atención sobre las resoluciones 00003 y 00135 del 13 de marzo de 2023. En la primera de ellas la Fiscalía accedió a suspender las órdenes de captura frente a miembros de estructuras disidentes que no firmaron el Acuerdo Final de Paz (AFP). En la segunda, el fiscal advirtió que de la nueva lista de 20 miembros del Estado Mayor Central 11 habían sido firmantes del AFP y por tanto, tendrían que acogerse a un régimen de sometimiento. La vicefiscal destacó que no existe una norma que establezca la procedencia del levantamiento de las medidas de aseguramiento en el caso de acercamientos con grupos sin carácter político, lo que genera inseguridad jurídica para los operadores judiciales. En todo caso, enfatizó que las víctimas deben ser oídas.
24. Margarita Cabello, procuradora general de la Nación, inició su intervención señalando que la búsqueda de la paz es una finalidad del Estado, pero en ese proceso se debe respetar siempre el orden constitucional. En Colombia hoy es posible identificar 2 tipologías de grupos armados. La primera se refiere a los GAOML con una ideología política, que actúan bajo un mando responsable y pretenden el control del territorio por la fuerza militar. Se ha considerado que la confrontación con los GAOML es propia de un conflicto armado no internacional y le resulta aplicable el DIH. Con ellos es posible adelantar procesos de negociación que finalicen en escenarios de justicia transicional. La procuradora resaltó que el presidente, en el marco de sus competencias para preservar y restablecer el orden público, puede adoptar las medidas operativas necesarias como la designación de voceros o la suspensión de órdenes de captura, levantamiento de medidas de aseguramiento, entre otros.
25. En segundo lugar, se tienen las GAO o bandas criminales, tienen como objetivo principal el lucro por medio de actividades ilegales sin motivaciones de carácter político, no hacen parte del conflicto armado interno que enfrenta Colombia, y por ello, no pueden ser beneficiarios de la justicia transicional, conforme con el artículo 66 transitorio de la Constitución.
26. Advirtió que, si bien la ley demandada define las tipologías de grupos armados y señala los tratamientos de una manera que parecen ser compatibles, en el artículo 2º se diluyen las diferencias entre uno y otro grupo. La norma no tiene en cuenta que la articulación institucional es diferente según un grupo u otro. En el caso de los grupos al margen de la ley, el ejecutivo tiene mayor protagonismo, mientras que en el otro la Rama Judicial es la protagonista. Por falta de claridad, las disposiciones de paz total permiten hermenéuticas en la que el Gobierno puede disponer de la libertad de personas, por ejemplo, desconociendo órdenes de captura. Es por lo todo lo anterior que solicitó la inexequibilidad de la norma.
27. Danilo Rueda, Alto Comisionado para la Paz. Los magistrados y magistradas de la Corte formularon las siguientes preguntas: ¿cuáles son los criterios objetivos de selección de los voceros? ¿de cuántos voceros ha solicitado el Gobierno la liberación y ante qué autoridades? ¿cuáles han sido aprobadas y cuáles denegadas? y ¿cómo es la participación de las víctimas?
28. Este respondió que es necesario distinguir las diversas figuras que permiten la construcción de escenarios de confianza. Los facilitadores son personas de la sociedad civil que ejercen ese rol por el conocimiento de la operación del grupo armado o porque en los territorios con conflictividad tienen alguna intervención de tipo humanitario. Los representantes son los delegados definidos por el grupo armado irregular para la defensa de sus intereses en la interlocución con el gobierno. Es sobre ellos que se hace la solicitud de levantamiento de órdenes de captura. Los voceros de grupos armados irregulares son personas que tienen la confianza del grupo armado irregular para hacer la mediación con el Gobierno nacional. Los gestores de paz, son personas de los grupos armados irregulares, inicialmente de origen político, que sí están privados de la libertad se solicita la suspensión de la orden de captura, no del proceso penal, y que cumplen tareas específicas. Por último, para los jóvenes que participaron en el estallido social se planteó una vocería que tiene como requisitos estar privado de la libertad en razón del estallido y probar que es parte de una organización en favor de derechos económicos, sociales o culturales. En ese caso se hace la solicitud de suspensión de la privación de la libertad y desarrolla funciones monitoreadas. De las 16 solicitudes solamente 8 han sido aprobadas. Todos estos jóvenes tienen un rol activo en la construcción de paz.
29. Frente a la pregunta por las razones constitucionales en que funda la afirmación de que quien incumplió un régimen de transición anterior, puede ser beneficiario de otro régimen, en segunda oportunidad, señaló: hoy hay estructuras armadas irregulares como la del Valle de Aburrá que retomó el uso de las armas tras el incumplimiento de lo que se planteó. Los mandos medios no participaron del acuerdo de paz, ni pueden resolver su situación jurídica ni responder ante las víctimas. Lo que pretende la ley es resolver las dinámicas de conflictividad social y es al Congreso al que le corresponde crear el marco jurídico.
30. Ante la pregunta por el tratamiento diferenciado entre grupos armados ilegales con carácter político y los que no lo tiene, indicó que, aunque diferencian dichos grupos para algunos efectos, el DIH no tiene esta distinción por lo que se pueden adelantar acercamientos con los que no tienen tal carácter.
31. Frente a la pregunta sobre cómo se pretende enfrentar el nuevo ciclo de violencia sin un marco jurídico específico y si las estructuras criminales de alto impacto saben que se están sometiendo y conocen las reglas de juego, afirmó que el marco general aplicable recoge la historia de todos los procesos de paz que se han hecho, incluyendo el pacto de Ralito.
32. Néstor Osuna, ministro de Justicia. Ante la pregunta sobre cómo se interpretó el artículo 66 transitorio de la Constitución Política en la Ley 2272 de 2022, señaló que el propósito del artículo 66 transitorio de la Constitución es loable pues el Estado no ofrece justicia transicional para la criminalidad corriente. Ahora bien, dicho artículo no establece que las medidas de justicia transicional no puedan aplicarse a grupos que no tengan de manera explícita un carácter político, sino que habla de grupos que no hayan sido parte en un conflicto armado. Sin embargo, si se trata de un nuevo conflicto armado estamos ante la posibilidad de nuevos diálogos -bien sea para sometimiento o para un nuevo proceso de paz- y de una justicia transicional de nueva oportunidad. Las medidas tendrán que estar contenidas en una ley. Si es un nuevo conflicto armado hay una posibilidad.
33. Sobre la distinción entre los GAOML y otros grupos que no son parte en el conflicto armado, indicó que al elaborar la ley se plantearon si el punto de partida era una línea nítida entre EAOCAI o GAOML o si la frontera era borrosa. Decidieron partir de la definición de conflicto armado. Ahora bien, en relación con la distinción binaria que afirma la señora vicefiscal no es tan evidente en la vida real, pues no es posible decir cuándo un grupo es político o no lo es.
34. Sobre el criterio diferenciador entre la respuesta estatal ordinaria y la transicional señaló que a los fenómenos criminales ordinarios se les aplica el Código Penal, incluso cuando esas manifestaciones criminales son intensas. Ahora bien, cuando los Protocolos de Ginebra permiten clasificar como parte del conflicto armado interno a aquellos grupos con control militar en algún lugar del territorio, el Estado puede evaluar si la ley ordinaria es suficiente o si es necesario acudir a otros mecanismos de tal forma que se pueda construir una convivencia pacífica. En ese sentido, puede pensarse en una graduación de 1 a 10 de la justicia transicional, estando en el máximo grado la JEP, en el nivel 4 estaría Justicia y Paz, y en el nivel 0 estaría la justicia ordinaria. Dado que la Constitución tiene un mandato de búsqueda de la paz, se pueden ensayar distintos grados de justicia transicional.
35. En relación con el requisito del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, indicó que el hecho de que una ley guarde relación con el orden público no implica que la ley tenga que ir ante dicho organismo. Aclaró que en este caso no era necesario.
36. Sobre la interpretación que hace del parágrafo 2° del artículo 66 transitorio de la Constitución, afirmó que en el conflicto armado interno pueden participar grupos armados con estatus político, pero también otros grupos no políticos, siendo ambos potenciales beneficiarios de instrumentos transicionales. Además, que la expresión "siga delinquiendo" no implica una restricción para cuando se trata de un nuevo conflicto.
37. Frente a la pregunta por los derechos de las víctimas en la Ley 2272 de 2022 afirmó que los derechos de las víctimas se insertan en la Ley 906 de 2004, la cual no es derogada por la Ley 2272 de 2022. Por esa razón, el ministro señala que hay que hacer una lectura acompasada y concluir que no se desconocen sus derechos.
38. Martha Mancera, Vicefiscal general de la nación. Ante la pregunta por el fundamento constitucional para limitar la suspensión de órdenes de captura exclusivamente a grupos, respondió que el artículo 2º de la Ley 2272 de 2022 trae 3 escenarios: (i) el de los GAOML con los que se adelanten diálogos políticos, en relación con los cuales el Decreto 1880 de 2012 dispone que deben tener estatus político y las órdenes de captura son suspendidas por el fiscal general de la Nación y recaen solo sobre aquellos que no han sido capturados. (ii) Los acercamientos con otros GAO, frente a los cuales está vigente el Decreto 965 de 2020, que autoriza como único camino el sometimiento individual y la aplicación del principio de oportunidad. Y (iii) los acercamientos con personas privadas de la libertad deberán ceñirse a lo dispuesto en el código penal para justicia ordinaria y frente a ellos el fiscal no tiene competencia para suspender órdenes de captura.
39. Añadió que resulta preocupante que el Alto Comisionado ha pedido la suspensión de órdenes de captura en tres escenarios distintos a partir de 14 resoluciones: (i) en favor de miembros del ELN en las que se anuncia una mesa de negociación de paz (4 resoluciones); (ii) en favor de miembros del EMC de las FARC-EP; y (iii) en favor de nuevas estructuras criminales dedicadas a obtener lucro. La Fiscalía sólo tiene competencia frente a los primeros.
40. María Victoria Llorente, Fundación Ideas para la Paz, señaló que el objetivo de su presentación es dar un escenario de contexto para determinar el ámbito de aplicación de la ley. Hizo un recuento de la evolución del conflicto armado en el país y de los grupos irregulares, indicando que se ha llegado a un escenario híbrido entre lo político y lo criminal. Este contexto es producto del paso de un conflicto armado con actores de dimensión considerable con alcance nacional y proyectos políticos más o menos nítidos en términos de insurgentes y contrainsurgentes, a un escenario híbrido en el cual hay: mayor descentralización y fragmentación de los grupos, una mayor articulación de esos grupos con estructuras delincuenciales, menos enfrentamiento con el Estado a la vez un considerable incremento de las disputas entre facciones armadas por controlar territorios, una variedad de rentas ilegales a parte del narcotráfico y un uso de medios de acción de todo tipo.
41. Para finalizar su intervención, ofreció una caracterización de tres grupos: (i) el ELN, más cercano al espectro de lo político, (ii) el Clan del Golfo, orientado hacia el espectro de lo criminal y (iii) en una posición ambigua, las disidencias del Estado Mayor Central y la Segunda Marquetalia, en las cuales el componente político militar es menos sólido mientras prevalece la relación con el narcotráfico y otras economías ilegales.
42. En el escenario descrito la decisión de la Corte Constitucional debe contribuir a establecer criterios objetivos que permitan clarificar tres elementos de muy difícil interpretación de la ley en cuestión: (i) definición de cuáles organizaciones van por el carril de la negociación y cuáles por el camino del sometimiento; (ii) el tratamiento jurídico posible frente a firmantes de acuerdos de paz previos que hoy hacen parte de grupos armados organizados al margen de la ley, como es el caso del EMC; y (iii) lo que se puede o no decir sobre los procesos de sometimiento a la justicia y lo que se necesita jurídicamente para allanar esta vía.
43. La interviniente manifestó que la Instancia de Alto Nivel creada en la Ley de Orden Público para el estudio caracterización y calificación de las EAOCAI debería reconsiderarse en términos de composición y alcance, con el fin de tener en cuenta la experiencia acumulada del Estado colombiano, por ejemplo, cuando abordó a las BACRIM. Por último, defendió que el debate central es si el Estado decidirá cerrar el tratamiento de excepcionalidad que se ha usado en Colombia para el conflicto histórico, cuyo único remanente es el ELN y entrará en una discusión sobre los mecanismos jurídicos para tratar los nuevos fenómenos de crimen organizado, a través de un marco ordinario.
44. Alejandro Valencia Villa, ex Comisionado de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición, inició su intervención señalando algunas características de los actuales grupos armados al margen de la ley. En primer lugar, listó el tránsito de combatientes de un grupo a otro grupo, lo que demuestra un alto componente del mercenarismo en el conflicto armado colombiano. Al respecto, estableció que un número significativo de quienes hacen parte de los diferentes grupos armados ilegales del país hicieron parte de otro grupo previamente. En segundo lugar, apuntó que el narcotráfico y otras economías ilícitas, como la minería ilegal, son el incentivo central de los nuevos grupos armados organizados. En tercer lugar, las guerras domésticas entre diferentes grupos armados ilegales son una constante del conflicto armado. En cuarto lugar, el ex comisionado apuntó que el altruismo del delito político, elemento central que favorece las salidas políticas negociadas con los grupos guerrilleros, solo lo conserva de manera clara el ELN. Aunque los grupos rearmados y disidentes de las FARC –EP ejercen un control político sobre muchos de los municipios en los que ejercen un control territorial, su accionar está lejos del delito político. Resaltó que a la luz del DIH lo político no es un elemento indispensable para caracterizar un conflicto armado no internacional ni a las partes del conflicto.
45. Además, el ex comisionado Valencia determinó que los requisitos de aplicación material del artículo 1° del Protocolo II de 1977, adicional a los convenios de Ginebra de 1949, se cumplen de manera evidente en el caso del el ELN y en los grupos rearmados y disidentes de las FARC–EP. Sin embargo, si prima la violencia criminal sobre acciones típicamente militares propias de un conflicto armado, se puede poner en duda esa naturaleza propia de hostilidades que exige el DIH para su aplicación. El interviniente concluyó que se requiere hacer una caracterización precisa de los grupos actuales para determinar si cumplen con los requisitos exigidos por el DIH y determinar si tienen un carácter político.
46. Gustavo Duncan Cruz, profesor de la Universidad EAFIT, aclaró que los grupos con connotación política y los grupos criminales no tienen tanta diferencia en lo político como en lo militar. Si bien esto puede subestimarse desde el punto de vista ideológico, lo cierto es que lo que está en juego son los proyectos políticos de orden subnacional, puesto que son las rentas ilícitas las que impactan las economías locales. En la Paz Total se debe pensar cómo se pueden desmovilizar todos los nuevos grupos organizados que regulan la vida en los municipios intermedios.
47. Advirtió que no se puede caer en la tentación de pensar que como los efectos del conflicto van a continuar, no se deben hacer acuerdos. Al respecto, Colombia puede aprender de dos grandes lecciones: la primera es que, cuando hay desmovilización se abre una ventana de oportunidad para que el Estado refuerce sus instituciones. Lo segundo, es evitar ver al narcotráfico como la causa del reciclaje de la guerra, pues no es necesariamente cierto que, quien controla el narcotráfico es quien ejerce el control de la población a nivel militar.
48. Los procesos de paz en Colombia no tienen que ocuparse de acabar con el narcotráfico, pues es probable que esa guerra solo se gane con la legalización; sin embargo, debe apuntar al control de la población y esto se logra cuando el Estado acude a los municipios y ciudades intermedias donde se ha desarrollado la violencia.
49. Ana María Arjona, profesora de la Universidad de Northwestern, señaló que actualmente hay un gran número de grupos que operan de maneras diferentes en algunos territorios, pero en su gran mayoría lo hacen de manera parecida en términos de cómo impactan la vida de la gente o los gobiernos locales. En ciencia política en este momento hay un debate activo para pensar si tiene sentido o no la etiqueta de grupo político o grupo criminal, y en qué contextos vale la pena hablar en términos generales.
50. En efecto, si bien las razones por las cuales cada grupo quiere controlar la población son distintas, las estrategias que emplean son las mismas. En consecuencia, la definición de un grupo como político o criminal depende del objeto de análisis. Así, si se mira la manera cómo operan ambos grupos, es innegable que ambos ejercen roles políticos, especialmente en contextos de posconflictos; a su vez, los grupos políticos han hecho parte de las economías ilícitas.
51. La interviniente advirtió que, si el objetivo es reducir el impacto en la población, hay que priorizar la no repetición. Por un lado, las cifras muestran claramente que los procesos de paz reducen la violencia, sin embargo, que hay escenarios en los que, a corto plazo, las negociaciones pueden aumentar la violencia como ocurre cuando se desmovilizan los líderes. A continuación, indicó la importancia de evitar que los nuevos grupos lleguen a los territorios donde hay un vacío tras la desmovilización, cambiando así la presencia del Estado en los territorios y construyendo lazos con la gobernanza local.
52. Iván Orozco Abad, indicó que, a su juicio, las OAML contenidas en el artículo 2º de la Ley 2272 de 2022, deben ser interpretadas en el sentido de que el Gobierno está autorizado para adelantar negociaciones de paz propiamente dichas, únicamente con quienes, además de ser parte en el conflicto en clave del DIH ostentan simultáneamente la condición de delincuentes políticos y rebeldes. Enfatizó que esta característica se cumple únicamente para el ELN, pero no para las demás organizaciones. Respecto de estos últimos, nada obsta para que se pueda negociar su sometimiento.
53. Tras un recuento sobre los procesos de paz en Colombia, señaló que la facultad presidencial de dar el carácter político a grupos armados tiene un amplio margen de apreciación y debe ser entendida de forma limitada y reglada; recomienda que la calificación del ELN como delincuente político debe ser el criterio determinante para distinguirá de otras organizaciones que no son portadoras de un proyecto ideológico. Agregó que, en vez de entender el DIH y el derecho penal político como sistemas incompatibles, debe pensarse en la posibilidad de exigir que, aquel con quien se negocie políticamente, ostente la doble calidad de parte del conflicto y rebelde.
54. Por último, llamó la atención para que se expida a la mayor brevedad una ley de sometimiento, teniendo en cuenta que se están adelantando simultáneamente negociaciones con diversos grupos cuya naturaleza se discute.
55. Sergio Jaramillo Caro, ex Alto Comisionado para la Paz, afirmó que las medidas especiales, particularmente en materia de tratamiento penal, se justifican para superar la excepcionalidad. Bajo este principio debe leerse el marco jurídico para la paz que establece que los instrumentos de justicia transicional son excepcionales y tienen la finalidad de procurar la terminación del conflicto.
56. Respecto de la naturaleza y caracterización de los grupos que hacen parte del conflicto, señaló que se debe atender a la estrategia de la organización para determinar si es una organización que se enfrenta y opone al Estado o que participa en la guerra entre el Estado y quien lo está atacando (como fue el caso a las autodefensas). En tal caso, se debe concluir que es una parte del conflicto, con prescindencia de sí ha estado relacionada con el mundo de las drogas u otras formas de financiación ilegal. De esta forma se pueden diferenciar las partes en el conflicto de las organizaciones que controlan un territorio con el propósito principal de garantizar sus fuentes de ingreso y su riqueza. Afirmó que tal distinción quedó recogida en el Acto legislativo de 2017 que crea a la JEP.
57. Por otra parte, el ex alto comisionado manifestó que la finalidad de la organización es determinante, pues el criterio de control territorial del grupo o el adjetivo "político" pueden causar confusiones. De esta manera, concluyó que se debe preguntar qué es lo que pretende hacer la organización Este punto es fundamental porque si la organización tiene una clasificación errónea, fácilmente se crearán efectos perversos para pretender demostrar una lógica política falsa.
58. Señaló igualmente que no se puede tomar toda la estructura de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) y aplicarla a organizaciones criminales, ya que la oficina del comisionado de paz no tiene ni medios ni información para hacer un proceso de esa naturaleza y, por el contrario, se expone a altísimos riegos de corrupción en la entrega de estos beneficios. Deben ser las autoridades judiciales las que tramiten el sometimiento de estas estructuras de crimen de alto impacto. Por todo lo anterior, considera que la ley de paz total debe ser declarada inexequible.
59. Ana María Rodríguez Valencia, directora de la Comisión Colombiana de Juristas, solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de pronunciarse de fondo, o subsidiariamente, que declare la exequibilidad pura y simple de la ley demandada. Desarrolla su argumentación refiriéndose al ámbito de aplicación del DIH y señalar que este marco normativo no hace menciones específicas sobre posibilidades de entablar conversaciones de paz, ni señala con quién se debe o no se debe negociar. Tampoco se incluye dentro de las características que debe tener un grupo para ser considerado parte de un conflicto armado ninguna mención a las actividades económicas, licitas o ilícitas, que puedan desarrollar estos grupos.
60. Manifestó que es de la propia Constitución de dónde emanan las facultades del poder ejecutivo para desarrollar las medidas relacionadas con la concreción de la paz en el país. Aclaró que dentro del amplísimo abanico de medidas con las que cuenta, la Corte Constitucional ha señalado que se deben priorizar los instrumentos para resolver por vía pacífica los conflictos. De este modo, al presidente le asiste la competencia de decidir con quién iniciar acercamientos y diálogos de paz y en qué términos, por supuesto, dentro del marco constitucional.
61. Juanita Goebertus Estrada, directora de la división de las Américas de Human Rights Watch, expuso los estándares internacionales relevantes para determinar la constitucionalidad de la Ley 2272 de orden público. Al respecto señaló que si bien no existe un estándar internacional que defina con quién se puede o no se puede negociar, sí existe uno sobre el uso de la fuerza autorizado respecto a partes en el conflicto armado y frente a grupos que no los son. También existe una diferencia en cuanto al deber de investigar, juzgar y sancionar a partes en el conflicto armado en la terminación de las hostilidades, frente a grupos que no son partes de un conflicto armado.
62. Resaltó que lo novedoso de la Ley 2272 es que no solo incluye a partes en el conflicto armado sino a grupos de crimen organizado que históricamente venían siendo tratados en una ley distinta. Reitera que desde el punto de vista internacional existen unos criterios para determinar quiénes hacen parte de un conflicto armado, ya que se desprenden cesiones tan transcendentales como la autorización para el uso de la fuerza. Estos criterios son: nivel de organización (línea de mando oficial, uso de uniformes, bases de operaciones, reglamentos de interno, modos de comunicación) y nivel de hostilidad (nivel, alcance, extensión geográfica de la violencia, cantidad de muertos y heridos, daño causado, armas empleadas).
63. Frente al deber de investigar, juzgar y sancionar la violación de DD.HH., refirió que se sigue por el cuerpo normativo de DD.HH., que establece el deber de los Estados de dotar de un recurso efectivo a quienes sufran una violación de derechos humanos; lo cual se traduce en que se deben iniciar investigaciones serias y ex oficio que permitan investigar patrones delictivos. En materia internacional se desprende el deber de hacer comparecer a quienes hayan cometido infracciones al DIH, y en materia de derecho penal internacional se consagra el deber de investigar, sancionar y juzgar crímenes internacionales.
64. Carlos Augusto Chacón, director ejecutivo del Instituto de Ciencias Políticas Hernán Echavarría Olózaga, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la ley demandada con los siguientes argumentos: (i) la ley es ambigua en la caracterización de los sujetos y grupos que pueden participar en negociaciones de paz o acercamientos para el sometimiento a la justicia, pues no establece límites claros que permitan impedir que el Gobierno nacional decida sobre esta condición. En este punto, señala que es necesario diferenciar entre medios y fines políticos. (ii) Los miembros de grupos armados que abandonaron acuerdos previos de paz no deberían tener la oportunidad de negociar nuevos acuerdos. (iii) La Ley 2272, en su artículo 5º, confiere al presidente de la República la facultad de establecer los términos de sometimiento a la justicia. No obstante, este poder debe mantenerse dentro de los límites delineados por la misma ley y no puede exceder la suspensión de órdenes de captura. Si se interpreta de manera errónea, existe la posibilidad de que el presidente utilice esta facultad para condicionar la ejecución de penas y medidas de aseguramiento, lo cual constituiría una violación al orden jurídico y a la separación de poderes. Y (iv) la facultad del presidente para solicitar la suspensión de órdenes de captura es muy abierta, por lo que debe limitarse a la suspensión y no revocatoria o sustitución de medidas de aseguramiento, concesión de subrogados penales ni otorgamiento de libertades bajo figuras previstas en la ley.
65. Frente a la designación de representantes y como voceros a personas privadas de la libertad, señaló que esta no puede suponer la liberación de condenados y que, si bien el nombramiento es una competencia del presidente, tiene riesgos, ya que nombrar voceros a personas que no sean integrantes o designados directos de los grupos armados puede afectar la legitimidad y representatividad de las negociaciones de paz y los acercamientos para el sometimiento.
66. Yesid Reyes Alvarado, profesor de la Universidad Externado de Colombia, inició su intervención refiriéndose a la falta del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Señaló que, no obstante su importancia, su ausencia no vicia el trámite legislativo ya que las nomas que reglamentan este concepto especifican que ese organismo solo deberá presentar un concepto previo sobre los proyectos de ley o acto legislativo que cursen en materia penal. Además precisó que es al Consejo al que le compete decidir cuándo este concepto es necesario por tratarse de un asunto penal y en este caso, decidió que no lo era. Adicionalmente, el deber de presentar el concepto se encuentra en una ley ordinaria que no modifica la ley orgánica del reglamento del Congreso.
67. El segundo tema al que se refirió es si el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, que faculta el presidente para suspender órdenes de captura, afecta la separación de poderes. En su opinión, una lectura completa de la norma deja ver que no vulnera este principio ya que el parágrafo 2° del artículo 5° dice que, una vez iniciado un proceso de diálogo, una negociación o conversaciones, son las autoridades judiciales que tenga a su cargo las respectivas investigaciones o procesos penales las que suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado contra los voceros o miembros representantes de esas organizaciones y estructuras. La intervención del presidente es apenas marginal al autorizar la figura de los miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML), y designar a los voceros. Además, en la Sentencia C-048 de 2001, la Corte se pronunció sobre una norma prácticamente idéntica, y la declaró constitucional.
68. Francisco Gutiérrez Sanín, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, se refirió, en primer lugar, a la naturaleza política o no de los grupos de que trata la ley demandada, explicando los ciclos de violencia que se dieron entre los años 1940 y 1960, después la guerra insurgente entre los 1960 y el 2016, y el último ciclo producto de una rápida removilización de los paramilitares y las disidencias de las FARC. Señaló que se debe usar un concepto operacional de lo que es político, ya que no puede restringirse a la consideración de si el grupo pretende tomarse el Estado. De hecho, sugirió que debe superarse la dicotomía entre delincuente político y delincuente común, toda vez que la realidad muestra a grupos de naturaleza híbrida.
69. En segundo lugar, se refirió al margen de maniobra que debe tener el ejecutivo, el que estima que debe ser generoso, por lo cual también propuso superar la dicotomía entre el uso de la fuerza y la negociación, particularmente en un Estado que enfrenta un desafío político.
70. Rodrigo Uprimny Yepes, presidente de la comisión asesora de política criminal, aludió a la importancia del concepto previo no vinculante del Consejo Superior de Política Criminal en casos de proyectos de ley y actos legislativo que versen sobre temas de derecho penal porque permite contar con mejores insumos para el debate. Pero que sea deseable, aclaró, no lo convierte en un paso del procedimiento legislativo porque es un concepto establecido en el código penitenciario que no es una ley orgánica; la normatividad establece una obligación del concepto, pero no un paso del procedimiento legislativo; y no hay ningún precedente en el que la Corte Constitucional haya dicho que ese concepto previo es un paso necesario del procedimiento legislativo.
71. Continuó refiriéndose a los temas materiales, para lo que presentó cuatro tesis: (i) la distinción entre motivaciones de codicia o motivaciones de agravios en la guerras sigue teniendo sentido, y a pesar de que en el conflicto armando están profundamente mezcladas, es posible distinguirlas; (ii) el Estado ha tenido diferentes reacciones y categorías jurídicas para enfrentar esta violencia compleja con distintos actores, y no solo dos como lo presenta la ley demandada de forma dicotómica; (iii) los debates de las negociaciones se han hecho en Colombia con el ascenso irresistible de los derechos de las víctimas y del deber del Estado de investigar y sancionar atrocidades. No solo en el plano internacional, sino también a nivel interno con sentencias de la Corte Constitucional. Hay límites constitucionales e internacionales a la posibilidad de otorgar beneficios penales, incluso en negociación política; (iv) la armonización entre los derechos de las víctimas y la posibilidad de realizar negociaciones se ha hecho en Colombia con la incorporación de un particular entendimiento de la noción de justicia transicional, que está en la Sentencia C-370 de 2006 y en el Acto Legislativo 01 de 2002 (marco jurídico para la paz).
72. En este contexto la Ley 2272 sería necesaria para tratar de evitar un nuevo ciclo de violencia en Colombia cuando hay actores armados que subsisten, por lo que tendría sentido intentar desmontar esos grupos por medio de procesos armados de negociación. Pero la ley demandada tiene ausencias y ambigüedades, por lo que la Corte puede jugar un papel central en tratar de darle una orientación más clara y precisa.
73. Iván Orozco. Coincidió en que hay una discusión en términos de qué constituye lo político. Desde la tradición jurídico política colombiana dominante se entiende por actores políticos sólo a aquellos que son contra estatales. En ese sentido es histórica la decisión de la Corte Suprema que frente a la Ley 975 de 2005 dijo que los paramilitares no son delincuentes políticos porque no son contra estatales.
74. La diferencia entre delitos políticos y delitos comunes permite reducir la complejidad de la sociedad para lo que requiere el derecho, en términos de unos mínimos de transparencia y claridad para definir la "cancha". Una cosa es el ideario político de quien quiere eliminar el juego y otra cosa es la posición del "falso jugador", que es quien está de acuerdo con el statu quo.
75. Ana Arjona. Difiere de que la distinción entre actores políticos y criminales siga siendo útil en la medida en que el DIH reconoce grupos armados según su capacidad de impactar y controlar y según la amenaza que suponen.
76. Alejandro Valencia Villa. Coincidió en que lo político es muy precario en la mayoría de los actores armados y solo se ve de manera más clara en el ELN.
77. María Victoria Llorente. Señaló que el debate importante es si se va a dar ese tratamiento de excepcionalidad que se ha utilizado en Colombia para cerrar el conflicto histórico, cuyo único grupo remanente es el ELN.
78. Rodrigo Uprimny. Sobre la transitoriedad del artículo 66 transitorio de la Constitución señaló que la noción de norma transitoria constitucional no significa que se trate de una norma que esté vigente poco tiempo. Por el contrario, rige hasta que no sea modificada por una norma permanente o hasta que se agote su contenido. A su juicio, en el caso concreto no se ha agotado el contenido del artículo 66 transitorio constitucional porque, infortunadamente, sigue existiendo conflicto armado.
79. Adicionalmente, la noción de justicia transicional que parecen sostener las sentencias de la Corte y el artículo 66 transitorio, implica que ella no es extensiva a la criminalidad organizada. A su juicio el artículo 66 transitorio estipula que no se pueden trasladar todos los instrumentos diseñados para negociar con actores políticos y guerrillas a las conversaciones con otros actores.
80. Ahora bien, en relación con el carácter político o no de los actores del conflicto, señaló que el derecho establece diferenciaciones para tratar mejor esa complejidad, y por tanto el derecho tiene cierta dimensión constitutiva cuando califica a unos actores de delincuentes políticos y a otros de delincuentes ordinarios.
81. En ese sentido, una de las ventajas de la Ley 2272 es que empieza a estructurar un marco jurídico para adelantar negociaciones con organizaciones "puramente criminales". Pero aún hace falta especificar cuáles son estos actores, cuáles son sus características y qué tipo de acercamiento es posible.
82. De otra parte, el profesor Uprimny señaló que la justicia transicional no es una noción pacífica. Por ejemplo, el secretario de las Naciones Unidas en el 2002 manifestó que aquella no está necesariamente obligado a una transición, sino a violaciones masivas que afectaron a miles de personas que hicieron necesarios instrumentos extraordinarios. Según esto, podría existir una aplicación de algunos instrumentos de justicia transicional para criminalidad organizada. Otra versión más amplia, que concuerda con artículo 66 transitorio constitucional, asocia la justicia transicional con el cierre de un conflicto armado, con lo cual no puede ser extensiva a la criminalidad organizada.
83. Yesid Reyes. Defiende las diferencias entre delitos políticos y los ordinarios. En el delito político el Estado finalmente termina por reconocer que hay algo estructural mejorable, lo que abre la posibilidad de la negociación. Esto permite también este tratamiento diferencial de la justicia transicional. A su juicio, sí se puede negociar con ambas clases de delincuentes, pero con perspectivas distintas.
84. Asunto distinto es el de la suspensión de las órdenes de captura que son medidas de carácter operativo que facilitan las negociaciones y avanzar en la búsqueda de una solución del conflicto.
85. Francisco Gutiérrez Sanín. Se pregunta quién dice que el Estado Mayor Central no es político, y señala que tanto el ELN como el Estado Mayor tienen prácticas políticas. Incluso, hay estudios que han señalado que es muy difícil determinar si las autodefensas gaitanistas son o no políticas. La conclusión es que muchos grupos son híbridos, y esa complejidad debe incorporarse en el análisis.
86. Juanita Goebertus Estrada. Desde el punto de vista del derecho internacional no hay un estándar para decir con quién negociar y con quién no, pero sí existe un estándar sobre la obligación de investigar, juzgar y sancionar atrocidades, incluyendo los contextos de justicia transicional.
87. Ese deber, en términos generales, encuentra una forma de acotación bajo el DIH que, a la terminación de las hostilidades, permite otorgar la amnistía más amplia posible, salvo para máximos responsables de crímenes. Eso sin embargo no es así frente al crimen organizado, es decir, no es posible aplicarle mecanismos de justicia transicional que permitan concentrarse a través de la selección y la priorización en los crímenes más graves y en los máximos responsables, e imponer sanciones alternativas, pues estos mecanismos sólo son posibles en contextos de terminación de las hostilidades frente a partes del conflicto armado.
88. Carlos Augusto Chacón. El Estado no puede claudicar en sus esfuerzos para garantizar la protección de los colombianos, porque entonces estaríamos legitimando toda acción violenta de grupos que deciden armarse, ejercer violencia para crear nuevas condiciones favorables a un supuesto proyecto político, que no se sabe cuál es. Si se deja abierta la posibilidad de que la violencia puede ser política, se va a generar un incentivo perverso según el cual cualquier grupo en armas puede imponer una visión política ignorando la Constitución.
[2] El sustanciador en dicho expediente es el magistrado Antonio José Lizarazo.
[3] La sustanciadora en dichos expedientes es la magistrada Natalia Ángel Cabo.
[4] Artículo 167 de la Ley 65 de 1993.
[5] Adjuntó imágenes y enlaces del expediente del proyecto en la Cámara y en el Senado que prueban la ausencia del concepto.
[6] Citó la Sentencia C-011 de 2010 y el Auto 081 del 2008 sobre el incorrecto anuncio de un proyecto como un vicio en el trámite legislativo.
[7] En el auto inadmisorio del 14 de febrero de 2023 la magistrada sustanciadora al resumir el cargo presentado por las demandantes expuso cuál fue el reproche hecho respecto de los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022. Allí mismo se destacó que las actoras también plantearon un cuestionamiento en torno a la publicidad del informe de conciliación y, puntualmente, al poco tiempo que tuvieron los senadores para prepararse para la discusión y aprobación de dicho informe. Sobre el punto relacionado con el informe de conciliación, la magistrada sustanciadora les solicitó a las demandantes que indicaran cuál fue la norma constitucional vulnerada en la expedición de los artículos demandados. Sin embargo, el auto inadmisorio no hizo ninguna exigencia respecto del alegato sobre la publicidad del informe de conciliación y el poco tiempo que tuvieron los senadores para preparar su discusión y votación. Una vez subsanada la demanda, en el auto mixto del 8 de marzo de 2023 se dispuso admitir el cargo por consecutividad e identidad flexible en los términos expuestos en la demanda y no se rechazó ningún cargo en el expediente D-15104.
Por lo anterior, se observa que, aunque el cargo fue admitido bajo el concepto de consecutividad e identidad flexible, dentro de la concepción que hizo el despacho del cargo también se admitió aquel dirigido contra la totalidad de la ley por la circunstancia relacionada a la publicidad del informe de conciliación y el poco tiempo que tuvieron los senadores para preparar su discusión y votación. De hecho, las intervenciones presentadas en el trámite ante la Corte respondieron puntualmente a dicho cargo y ninguna solicitó un pronunciamiento inhibitorio.
[8] En la Sentencia C-290 de 2017 la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 en la que, entre otras cosas, se reclamó que, aunque la norma no fue aprobada en el sexto debate (pues la votación no cumplió con la mayoría reglamentaria), fue incluida en el informe de ponencia para el séptimo debate. La Corte decidió negar la pretensión de ese cargo en particular: el Tribunal consideró que, de la no aprobación del texto en uno de los debates del Senado, no puede traducirse que ello no se pueda incorporar en la Cámara de Representantes y, posteriormente, tramitar la divergencia como una discrepancia objeto de conciliación. De acuerdo con la Sala Plena, "[l]a improbación de un texto normativo por parte de una de las cámaras no impide, bajo la condición de que sea respetado el principio de identidad flexible, que la otra lo considere y, si es del caso, proceda a debatirlo y votarlo. No puede entonces afirmarse que el texto acusado se hubiera "hundido". De admitir semejante conclusión tendría que aceptarse que la decisión de no aprobar un artículo específico por parte de una de las cámaras, impide absolutamente a la otra ocuparse nuevamente del tema que en tal disposición se regulaba. Ello no es compatible con el principio democrático ni con la dinámica y propósito del proceso constituyente en el Congreso" (Sentencia C-290 de 2017). En esta oportunidad, las demandantes consideran que no es posible equiparar tal circunstancia al trámite de una ley ordinaria, pues en el marco de una reforma constitucional, existen ocho debates que permiten un mayor nivel de participación y pluralismo democrático.
[9] En este punto, el demandante también sostuvo la vulneración del artículo 158 de la Constitución. Sin embargo, dicha norma constitucional se refiere a unidad de materia. Por tal razón se trata de un cargo adicional que la Corte estudiará separadamente como cargo sexto.
[10] Expediente digital. Archivo: D0015110-Presentación Demanda-(2023-01-13 12-09-08).pdf. Folio 18.
[11] Expediente digital. Archivo: D0015110-Corrección a la Demanda-(2023-02-21 22-05-33).pdf. Folio 11.
[12] A la fecha de presentación del concepto, el viceprocurador estaba ejerciendo funciones de Procurador General de la Nación.
[13] Además de esas intervenciones, como consta en el expediente digital, algunas personas presentaron escritos extemporáneos. Se hace referencia a ellas en este punto por su presentación tardía y porque no contienen manifestaciones sobre cargos específicos. El 13 de septiembre de 2023 Alberto Rojas cuestionó el proceso de paz con las extintas FARC-EP, la actuación de la Corte Constitucional en ese contexto y al gobierno nacional, entre otras, por la denominada política de paz total. El 19 de septiembre siguiente el señor Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho se pronunció sobre el escrito del señor Rojas. Argumentó que esa intervención carecía de mérito para ser estudiada pues no hace referencia a la norma demandada y se basa en afirmaciones irrespetuosas, sin sustento ni justificación. Finalmente, el 30 de octubre de 2023 Germán Arenas solicitó mayor celeridad en el trámite debido a que era necesario un pronunciamiento que resolviera los problemas de conceptualización, caracterización y ejecución de la ley demandada y que solucionara las dudas jurídicas sobre la constitucionalidad y los alcances que pueden tener algunos espacios de diálogo entre el Gobierno nacional y grupos armados organizados.
[14] Adicionalmente a las intervenciones resumidas en el anexo, tal como consta en el expediente digital, el 23 de agosto de 2023 el señor Wilmer Damir Sierra Torres, en reacción a la audiencia pública, presentó un escrito con algunas reflexiones basadas en su experiencia como docente. Se refirió a la situación de sus estudiantes y sus familias en relación con el conflicto, apoyó la exequibilidad de la ley demandada, controvirtió la postura de los demandantes y cuestionó un argumento de uno de los intervinientes en la audiencia. A su vez, el 22 de agosto de 2023 el señor Eliécer Mojica solicitó que se decidiera en favor de la constitucionalidad de la ley demandada y, en relación con el artículo 2, en contra de una de las demandantes.
[15] Sentencia C-737 de 2001.
[16] Sentencias C-240 de 2012 y C-386 de 2014.
[17] Sentencia C-737 de 2001 y C-386 de 2014.
[18] La expresión "culto al ritualismo" fue empleada en la Sentencia C-240 de 2012.
[24] Sentencia C-737 de 2001. Esto ha sido reiterado en otras decisiones como en la C-131 de 2009 y en la C-240 de 2012, entre otras.
[25] Sentencia C-240 de 2012, C-473 de 2004.
| Expediente digital. Archivo: "D0015104-Conceptos e Intervenciones-(2023-07-10 12-24-54).pdf". Página 3. |
| Expediente digital. Archivo: "D0015104-Conceptos e Intervenciones-(2023-07-10 12-24-54).pdf". Página 8. |
| Esta Ley modificó la Ley 65 de 1993. |
| Sentencias C-189 de 2007, C-582 de 1999, C-052 de 2015 y C-439 de 2012. |
[32] Al respecto la intervención mencionó que en el pasado el Consejo Superior de Política Criminal sí emitió dictamen frente a iniciativas que buscaban prorrogar las disposiciones de la Ley 418 de 1997.
[33] Constitución Política, art. 243.
[34] Sentencia C-101 de 2022, que será analizada más adelante.
[35] La sentencia C-059 de 2023 señaló que "en lo que atañe a la distinción entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material, cabe resaltar que la Corte ha señalado que ella se produce en función del objeto de control y, de manera particular, a partir de la distinción entre norma y enunciado normativo. En este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la cosa juzgada formal tiene ocurrencia cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con el mismo texto legal que es llevado posteriormente a su estudio; mientras que, por el contrario, la cosa juzgada material se presenta cuando existen dos disposiciones distintas que tienen identidad de contenido normativo y en relación con una de ellas ya ha habido previamente un juicio de constitucionalidad por parte de esta corporación".
[37] Sentencia C-192 de 2021, reiterada en la Sentencia C-380 de 2023.
[38] Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-025 de 2020, entre otras.
[41] Sentencia C-084 de 2018, reiterada en C-481 de 2019 y C-414 de 2022.
[44] Añadido por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003.
[47] Sentencia C-533 de 2004. Reiterado en la Sentencia C-644 de 200 y en la Sentencia C-333 de 2005.
[48] Sentencia C-930 de 2005. En este punto esa sentencia citó otras como la C-533 de 2004, la C-644 de 2004, la C-333 de 2005, la C-400 de 2005 y la C-473 de 2005. También la Sentencia C-927 de 2007.
[51] Sentencia C-473 de 2005, citada por la Sentencia C-241 de 2006. En aquel momento, la Corte avaló la expresión "consideración en primer debate" bajo el entendido que en virtud del artículo 95 de la Ley 5 de 1992 el debate está integrado tanto por la discusión como por la votación de la iniciativa y que el artículo 157 de la Constitución prevé que los proyectos sean aprobados tanto en primer como en segundo debate. En ese contexto consideró que la referencia permitía concluir que la idea era votar el proyecto en la sesión para la que fue anunciado.
[52] Sentencia C-408 de 2017. Por ejemplo, en la Sentencia C-346 de 2022 se avaló un anuncio del Proyecto de Ley 505 de 2022 Cámara que se hizo en la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes. Allí, el secretario primero indicó: "Señor [p]residente, tercer punto, anuncio de proyectos de ley para discusión y votación en primer debate, primer proyecto" y al final de la sesión el presidente complementó con la información sobre la fecha cuando afirmó: "se levanta la sesión, siendo las 11:09 de la mañana. Se cita para mañana a las 9:00 de la mañana". La Corte admitió ese anuncio bajo el entendido que con esa afirmación era posible determinar la fecha en que tendría lugar la discusión y votación de la iniciativa.
[54] Sentencia C-252 de 2019. Aunque es una práctica común del Congreso de la República que sean los secretarios, por instrucción de los respectivos presidentes, quienes hagan el anuncio de los proyectos se cita esta sentencia a modo de ejemplo pues allí la Corte constató que en los dos debates en el Senado y en los dos debates en la Cámara de Representantes, quienes hicieron los respectivos anuncios fueron, respectivamente, los secretarios de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de cada cámara y los secretarios generales de cada cámara, por solicitud de los presidentes de esas células legislativas. Ello no obstó para que la Corte diera por cumplido el requisito del anuncio previo.
[55] Sentencia C-930 de 2005.
[56] Sentencias C-205 de 2023 y C-930 de 2005.
[57] Auto 311 de 2006. Citado por la Sentencia C-305 de 2010.
[59] Así consta en el Acta No.17 contenida en la Gaceta del Congreso No. 06 del 1 de febrero de 2023.
[60] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 9.
[61] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 9.
[62] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Páginas 10, 11, 12, 15 y 16.
[63] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 16-20
[64] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 20.
[65] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Páginas 20-32.
[66] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Páginas 32, 34 y siguientes.
[67] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Páginas 40 y 41.
[68] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 42.
[69] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 41.
[70] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 42.
[71] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 42. Subrayas propias.
[72] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 42.
[73] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 42.
[74] Gaceta del Congreso No.06 del 1 febrero de 2022. Página 43. Subrayas propias.
[75] Acta No.18 contenida en la Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023.
[76] Gaceta del Congreso No.07 del 1 febrero de 2022. Página 16.
[77] Gaceta del Congreso No.07 del 1 febrero de 2022. Página 16.
[78] Gaceta del Congreso No.07 del 1 febrero de 2022. Páginas 16 y 17.
[79] Gaceta del Congreso No.07 del 1 febrero de 2022. Página 17.
[80] Gaceta del Congreso No.07 del 1 febrero de 2022. Página 19.
[81] Prueba adicional de que el anuncio ocurrió antes del final de la sesión es que todas las referidas actuaciones quedaron consignadas en el acta de la sesión respectiva del 19 de octubre de 2022, por lo que se ven reproducidas en la Gaceta del Congreso No.6 del 1 de febrero de 2023.
[82] La frase "Muy bien, no habiendo quórum decisorio, levantamos la sesión y citamos para el lunes a las 10 de la mañana primer punto del orden del día, continuamos con la Ley 418. Gracias a todos y a todas [...]" se pronunció desde el minuto 2:53:48 y la intervención del presidente culminó en el minuto 2:54:12 de la grabación. Tras una breve pausa el presidente solicitó al secretario repetir el anuncio. El complemento del secretario culminó en el minuto 2:55:20 de la grabación, y en ese el momento en que se levantó la sesión.
[83] Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 42.
[84] Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 9.
[85] Al respecto ver la Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 32. A partir de ese momento se evidencia el inicio del debate del proyecto que culminó con la Ley 2272 de 2022. A partir de la página 34 el ponente expuso el sentido del proyecto.
[86] Ley 5 de 1992. "Artículo 94. Debates. El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate. El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general. Los debates en materia de inteligencia y contrainteligencia se adelantarán en sesión reservada."
[87] Así se lee, por ejemplo, en el orden del día de la Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 9.
[88] Al respecto ver la Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Páginas 34 y 39.
[89] "[...]que se mueva el Proyecto el Proyecto de Acto Legislativo número 019 de 2022 Senado, al primer punto de la lectura de ponencia y consideración de proyectos en segundo debate, en el original está de primero el proyecto de modificación de la Ley 418". Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 10.
[90] "si podemos dejarla como constancia para poder iniciar por el punto que nos ocupa hoy, que es la Ley 418 e inmediatamente después le diéramos trámite al proyecto de acto legislativo". Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 11.
[91] Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 15.
[92] A saber: Acta No.17 de la sesión plenaria del 19 de octubre de 2022 contenida en la Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023 y Acta No.18 de la sesión plenaria del 24 de octubre de 2022, contenida en la Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023.
[93] Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 42.
[94] Expediente digital. Archivo: "D0015110-Conceptos e Intervenciones-(2023-07-25 02-29-40).pdf". Página 14. Documento en cuestión, disponible para consulta en: http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/orden-del-dia-senado?limit=20&limitstart=100
[95] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 1 y 2.
[96] Al respecto ver: Paz total: por aparición de 'micos' se suspendió el debate" del 19 de octubre de 2022. En: https://www.eltiempo.com/politica/congreso/paz-total-polemica-en-el-congreso-por-micos-que-favorece-a-primera-linea-710936. En esa nota, el periódico expuso que en el Senado, luego de que se negó una proposición de aplazamiento del debate, "Cambio Radical y Centro Democrático salieron del debate y desarmaron el quórum, pues los liberales tampoco estaban, ya que tenían reunión de bancada. En Senado citaron para el lunes a las 10.". A su vez, el 24 de octubre de 2022 la nota "Humberto de la Calle sobre ley para 'paz total': 'Todavía tenemos objeciones' de El Tiempo refirió que el día anterior el senador Humberto de la Calle publicó en sus redes sociales que el lunes 24 de octubre continuaría la discusión del proyecto de ley. Al respecto ver: https://www.eltiempo.com/politica/partidos-politicos/humberto-de-la-calle-sobre-ley-para-paz-total-todavia-tenemos-objeciones-712115
[97] Sentencia C-590 de 2012, reiterada en Sentencia C-298 de 2016.
[99] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 85-87.
[100] Gaceta del Congreso No.1714 del 21 de diciembre de 2022. Páginas 51-54.
[101] Gaceta del Congreso No.1362 del 1 de noviembre de 2022. Páginas 1-36.
[102] Gaceta del Congreso No.1360 del 1 de noviembre de 2022. Páginas 1-10.
[103] Gaceta del Congreso No.10 del 6 de febrero de 2023. Páginas 9-13.
[104] Gaceta del Congreso No.121 del 7 de marzo de 2023. Páginas 175-176.
[105] Gaceta del Congreso No.121 de 2023.
[106] Gaceta del Congreso No.121 del 7 de marzo de 2023. Páginas 175-176.
[107] Gaceta del Congreso No.121 del 7 de marzo de 2023. Página 184.
[108] Gaceta del Congreso No.10 del 6 de febrero de 2023. Página 9.
[109] Gaceta del Congreso No.10 del 6 de febrero de 2023. Página 11.
[110] Gaceta del Congreso No.10 del 6 de febrero de 2023. Páginas 11 y 12.
[111] Gaceta del Congreso No.10 del 6 de febrero de 2023. Páginas 12 y 13.
[112] Sentencia C-298 de 2016.
[113] Sentencia C-590 de 2012.
[114] La regla sobre la interpretación que se debe adoptar en relación con el contenido del artículo 161 superior ha sido incluida en otras sentencias (citadas por la propia Sentencia C-590 de 2012), entre las que se encuentra la Sentencia C-840 de 2008 en la que estudió la aprobación de la Ley 1151 de 2007, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, la Sentencia C-376 de 2008 que se ocupó de examinar la constitucionalidad de la misma ley, y las Sentencias C-379 de 2010 y C-076 de 2012 en las que se estudió el trámite, respectivamente de las leyes 1348 de 2009 y 1430 de 2010.
[115] Conforme lo prevé la Ley 5 de 1992. "Artículo 36. Gaceta del Congreso. El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los Secretarios de las Cámaras serán los directores de las secciones respectivas." En concordancia el artículo 47.11 del reglamento establece que uno de los deberes de los secretarios generales es "disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso." A su turno, el artículo 156 prevé que la publicación de los informes de ponencia se da por intermedio de las Gacetas del Congreso y el artículo 35 establece que las actas de discusión también se difunden en las Gacetas.
[116] Sentencia C-481 de 2019.
[117] Sentencia C-590 de 2012.
[118] Tal caso fue abordado en el Auto 011 de 2018.
[119] Sentencia C-325 de 2022.
| Sentencia C-801 de 2003. |
| Citó las sentencias C-376 de 1995 y la C-167 de 1993. |
| Ver sentencias C-1488 de 2000, la C-1190 de 2001, C-551 de 2003, C-797 de 2004, C-150 de 2009, C-141 de 2010, C-730 de 2011 y C-290 de 2017 y C-282 de 2021. |
[123] Constitución Política, artículo 160.
[124] La Ley 5 de 1992 dispone en el artículo 178: "cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente".
[126] Sentencia C-453 de 2006.
[127] Sentencia C-940 de 2003.
[128] Sentencia C-1190 de 2001.
[129] Sentencia C-332 de 2005.
[130] Ley 5 de 1992, artículo 177.
[131] Sentencia C-332 de 2005 reiterada en la Sentencia C-282 de 2021.
[132] Sentencia C-765 de 2012.
[133] Sentencias C-490 de 2011, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-084 de 2019.
[134] Sentencia C-702 de 1999.
[135] Sentencia C-376 de 2005, reiterada en C 797 de 2004.
[136] Sentencia C-208 de 2005.
[137] Sentencia C-282 de 1997.
[138] Sentencias C-551, 940 y 1147 de 2003.
[139] Sentencia C-1190 de 2001, reiterada en la Sentencia C-1152 de 2003.
[140] Sentencia C-290 de 2017.
[141] Gaceta del Congreso No. 1186 del 4 de octubre de 2022. Página 23.
[142] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Página 10.
[143] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Página 11.
[144] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Página 15.
[145] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Páginas 18 y 19.
[146] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Páginas 19 y 20.
[147] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Página 23.
[148] Gaceta del Congreso No. 43 del 16 de febrero de 2023. Páginas 25, 28, 29, 33 y 34.
[149] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Página 63.
[150] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Página 68.
[151] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Página 64.
[152] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Página 71.
[153] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Página 100.
[154] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023 Páginas 109 y 110.
[155] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Páginas 109 y 110.
[156] Gaceta del Congreso No. 44 del 16 de febrero de 2023. Página 102.
[157] Gaceta del Congreso No. 1261 del 18 de octubre de 2022. Página 23.
[158] Gaceta del Congreso No. 06 del 1 de febrero de 2023. Página 35.
[159] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023, Página 20.
[160] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023, Página 58.
[161] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023, Página 67.
[162] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023. Página 68.
[163] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023, Páginas 67 y 68.
[164] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023. Páginas. 79 y 80.
[165] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023. Páginas. 69 y 70.
[166] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023. Página 70.
[167] Gaceta del Congreso No. 07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 70 a 80.
[168] Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 17 y 18.
[169] Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 22 a 24.
[170] Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 22 y 42.
[171] Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 25.
[172] Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 25.
[173] Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 25.
[174] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022, Página 17.
[175] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022. Páginas 15 a 23.
[176] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022 Páginas 23 a 40
[177] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022. Página 33. El texto de la proposición es el siguiente: "Adiciónese un nuevo parágrafo, al artículo 5° del Proyecto de ley 160 de 2022 Cámara. Parágrafo nuevo. No se podrá conceder ningún tipo de beneficio legal o socioeconómico, como resultado de procesos de negociaciones o diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz, a los denominados como desertores, por el artículo 63 de la Ley 1957 de 2019. Entendidos, como aquellos miembros de las organizaciones que habiendo suscrito un Acuerdo de Paz, que decidan abandonar el proceso para alzarse nuevamente en armas, como rebeldes o quienes entren a formar parte de grupos armados organizados o grupos delictivos organizados, con respecto a los desertores, la jurisdicción ordinaria mantendrá su competencia para investigar y juzgar todo tipo de conductas punibles y en todo caso; sólo podrán hacer parte en procesos de acercamiento, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia. Frente a estos casos, las órdenes de captura que hayan sido suspendidas quedarán inmediatamente activadas y así se comunicará a las autoridades competentes." Firman; Julio César Triana Quintero, Carlos Alberto Cuenca Chaux, Adriana Carolina Arbeláez Giraldo y John Edgar Pérez Rojas.
[178] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022. Páginas 33, 34, 35 y 37 a 44.
[179] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022. Páginas 45 y 46.
[180] Gaceta del Congreso No. 1714 del 21 de diciembre de 2022. Páginas 47 y 48.
[181] Gacetas del Congreso No. 1360 y No.1362 del 1 de noviembre de 2022.
[182] Gacetas del Congreso No. 175 del 17 de marzo de 2023 y 10 del 6 de febrero de 2023. Páginas 106 a 111 y páginas 11 a 36.
[183] Ver fundamentos jurídicos 31 y 32.
[184] Ver fundamentos jurídicos 31 y siguientes.
[185] Gaceta del Congreso No. 1186 del 4 de octubre de 2022. Páginas 18, 19, 28 y 34. Gaceta del Congreso No. 1192 del 4 de octubre de 2022. Páginas 8 a 9, 35 a 42 y 56 a 57. Gaceta del Congreso No.1041 del 8 de septiembre de 2022. Páginas 5, 36 a 40.
[186] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 50 a 55.
[187] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Página 55.
[188] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 40 a 43.
[189] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 80 a 82.
[190] Respecto del artículo 11 en la Plenaria de la Cámara de Representantes se hicieron algunas modificaciones: (i) en la modalidad de servicio social para promover la paz étnico territorial se agregó el respeto por la cultura campesina; (ii) se retiró como modalidad del servicio social el trabajo con víctimas de violencia sexual; (iii) se complementó la modalidad de cuidado y protección de las personas mayores para incluir a las personas en condición de discapacidad; (iv) se agregaron tres modalidades de prestación del servicio social correspondientes a trabajo en la reforma rural integral, trabajo para la protección cultural e inmaterial de la Nación, trabajo con personas damnificadas por amenazas naturales y servicio social para promover la educación y actividades relacionadas en gestión del riesgo y cambio climático; (v) se incluyó un parágrafo para cambiar de lugar dentro del artículo el tema relacionado con la equivalencia del certificado del servicio social para la paz con la libreta militar y su remuneración, además se agregó que este servicio social se reconocerá como experiencia para el primer empleo y (iv) se dispuso que este servicio no podrá usarse para hacer proselitismo político. Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022. Respecto del artículo 12, a pesar de que será precisado en el cargo autónomo contra este artículo por consecutividad e identidad flexible, en la Cámara se cambió el artículo para mencionar la necesidad de cumplir la Sentencia C-101 de 2022 respecto del impuesto de seguridad y convivencia ciudadana. Gaceta del Congreso No. 1687 del 15 de diciembre de 2022.
[191] Gaceta del Congreso No. 1362 del 1 de noviembre de 2022. Páginas 13, 14 y 15 y No. 1360 del 1 de noviembre de 2022. Páginas 4 y 5.
[192] Gaceta del Congreso No. 175 del 17 de marzo de 2023. Páginas 107 y 108
[193] Gaceta del Congreso No. 10 del 6 de febrero de 2023. Páginas 12 y 13.
[194] Recientemente, la sentencia C-363 de 2023 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la ley 2272 de 2022 en el entendido de que la autorización del tributo allí contenida aplica a todos los departamentos y municipios.
[195] De manera textual la Ley 2272 de 2022 expresa: "Artículo 12. Cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos." (Subrayas propias).
[196] Gaceta del Congreso No.1041 del 8 de septiembre de 2022. Página 7.
[197] Gaceta del Congreso No.1041 del 8 de septiembre de 2022. Página 5.
[198] Gaceta del Congreso No.1192 del 4 de octubre de 2022. Páginas 57-60 y 67. También en la Gaceta del Congreso No.1186 del 4 de octubre de 2022. Páginas 28-30 y 34.
[199] Ese artículo de la ponencia recibió una única proposición, por parte del representante José Jaime Uscátegui que fue dejada como constancia y que, en cualquier caso, pretendía eliminar la prórroga del artículo 19 de la Ley 2126 de 2021 pero en nada se oponía al artículo 8 de la Ley 1421 de 2010. Gaceta del Congreso No.43 del 16 de febrero de 2023. Páginas 46 y 47.
[200] Gaceta del Congreso No.44 del 16 de febrero de 2023. Página 104.
[201] Imagen tomada de la página 107 de la Gaceta del Congreso No.044 del 16 de febrero de 2023. Corresponde al texto escaneado de la referida proposición.
[202] Gaceta del Congreso No.44 del 16 de febrero de 2023. Páginas 106-108 y 114. En la Comisión Primera del Senado obtuvo 14 votos por el sí y 1 por el no. En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue aprobada con un resultado de 31 votos por el sí y 3 por el no.
[203] Gaceta del Congreso No.1261 del 18 de octubre de 2022. Páginas 26 y 31.
[204] Gaceta del Congreso No.1261 del 18 de octubre de 2022. Páginas 27 y 32.
[205] Gaceta del Congreso No.1261 del 18 de octubre de 2022. Página 32.
[206] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 23 y 24.
[207] En concreto, el secretario general del Senado en ese punto dijo: "La honorable Senadora Laura Fortich, que plantea que su cónyuge desempeña funciones como diputado en una asamblea departamental y, la iniciativa modifica, entre otras disposiciones el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, disposición normativa en el que se establecen disposiciones frente a los entes territoriales, modificaciones que involucran de manera directa facultades de la asamblea departamental en materia tributaria." Gaceta del Congreso No.06 del 1 de febrero de 2023. Página 37.
[208] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 40 y 41.
[209] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 40 y 41.
[210] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Página 41.
[211] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 41-43.
[212] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Página 42.
[213] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Página 43.
[214] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Página 43.
[215] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 43 y 44.
[216] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 46 y 47. El resultado fue de 24 votos por la eliminación y 54 votos por la no eliminación del artículo.
[217] Gaceta del Congreso No.07 del 1 de febrero de 2023. Páginas 80-82. El resultado fue de 34 votos en favor del artículo y 46 votos en contra.
[218] Gaceta del Congreso No.1264 del 18 de octubre de 2022. Páginas 28 y 33.
[219] Gaceta del Congreso No.1264 del 18 de octubre de 2022. Páginas 29 y 34.
[220] Gaceta del Congreso No.1264 del 18 de octubre de 2022. Página 34.
[221] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 46-50. La votación fue de 150 votos por el sí y 15 votos por el no.
[222] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 17.
[223] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas50, 55 y 61-67.
[224] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 50, 55.
[225] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 50.
[226] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 50.
[227] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 58.
[228] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 50, 51, 55-67.
[229] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 50, 51, 55-67.
[230] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 56.
[231] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 56 y 57.
[232] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Página 59.
[233] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 61-64. La votación fue de 115 votos negando la propuesta de eliminación contra 52 votos que la respaldaron.
[234] Gaceta del Congreso No.1687 del 15 de diciembre de 2022. Páginas 64-67. La proposición sustitutiva del artículo 12 obtuvo 150 votos en su favor y 14 votos en contra.
[235] Ver fundamento jurídico 150.
[236] Sentencia C-896 de 2012.
[237] Sentencia C-896 de 2012.
[238] Sentencia C-025 de 1993.
[239] Las citas textuales corresponden a la sentencia C-162 de 2021.
[240] Sentencia C-212 de 2022.
[241] Ver sentencias C-896 de 2012 y C-353 de 2017.
[242] Sentencia C-212 de 2022.
[243] Sentencia C-212 de 2022.
[244] Ver sentencias C-852 de 2005 y C-353 de 2017.
[245] Sentencia C-896 de 2012.
[246] Sentencia C-896 de 2012.
[247] Como ya se dijo, en la sentencia C-363 de 2023 la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 en el entendido que la autorización del tributo allí contenida aplica a todos los departamentos y municipios.
[248] Esta información acerca de la destinación de los recursos de los fondos-cuentas territoriales de seguridad es tomada de la sentencia C-363 de 2023.
[249] Sentencia C-101 de 2022.
[250] Sentencia C-101 de 2022.
[251] Sentencia C-852 de 2005 citada por la sentencia C-353 de 2017.
[252] Sentencias C-048 de 2001, C-679 de 2016, entre otras.
[253] Sentencia C-214 de 1993.
[254] "Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones"
[255] Al respecto la sentencia precisó que la Ley 1337 de 2009 incluía "disposiciones (i) que rinden un homenaje a los caficultores considerando los 80 años de creación de la Federación Nacional de Cafeteros -art. 1- previendo para el efecto una autorización de apropiación de recursos públicos destinados (ii) a la investigación y promoción de nuevas tecnologías que incentiven la producción, exportación y consumo nacional del café colombiano de alta calidad -art. 2- y (iii) a la financiación de una biblioteca documentaria del café -art.3-. También contiene prescripciones con un mayor impacto en el sector cafetero, al autorizar al Gobierno (iv) para apropiar recursos en el presupuesto nacional a fin de fomentar el desarrollo socioeconómico de las zonas cafeteras del país, mediante el financiamiento de proyectos para agua potable y saneamiento básico, vivienda rural, educación, tecnología de información y comunicaciones así como vías de intercomunicación cafetera -art. 4-; (v) para destinar los recursos presupuestales necesarios a fin de garantizar la sostenibilidad del ingreso de las familias cafeteras, en cuanto se afecte por el precio interno costos de producción del grano -art. 6-, y (vi) para incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del Sistema Nacional de Cofinanciación las apropiaciones requeridas en la presente ley -art. 7-."
[256] La sentencia concluyó, a partir de los antecedentes legislativos de la norma, que la relevancia de la contribución cafetera para el sector radicaba en que permitía "(i) ofrecer certidumbre a los cafeteros sobre su estabilidad, en tanto no depende de su aprobación en normas con vigencia temporal como las leyes de presupuesto o las que aprueban el plan nacional de desarrollo; (ii) asegurar la provisión de los bienes y servicios que se requieren para darle competitividad al sector cafetero y promover las condiciones de vida de los caficultores; (iii) hacer posible el impulso de actividades de promoción internacional del café para asegurar una adecuada competencia con productores de otros países, y (iv) impulsar el desarrollo y bienestar de las zonas cafeteras".
[257] Inciso tercero del numeral (ii) del literal c) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022.
[258] Según el numeral 2 del artículo 64 de la Ley 1957 de 2019, los desertores son "aquellos miembros de las organizaciones que suscriban un acuerdo de paz que, habiendo suscrito el referido acuerdo, decidan abandonar el proceso para alzarse nuevamente en armas como rebeldes o quienes entren a formar parte de grupos armados organizados o grupos delictivos organizados".
[259] Expediente digital. Archivo: D0015110-Presentación Demanda-(2023-01-13 12-09-08).pdf. página 19.
[260] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, punto 4.1.3.4.
[261] Acto Legislativo 01 de 2017, Ley 1820 de 2016 y Ley 1957 de 2019, principalmente.
[262] Según la Sentencia C-080 de 2018, son tratamientos especiales de justicia los siguientes: "Constituyen tratamientos especiales de justicia, los cuales se encuentran regulados por diferentes instrumentos normativos de implementación del Acuerdo Final como el Acto Legislativo 01 de 2017 y la Ley 1820 de 2016, entre otros, los siguientes: (i) el tratamiento penal especial; (ii) el tratamiento penitenciario especial; (iii) la exención de la responsabilidad disciplinaria y administrativa; (iv) la extinción de la obligación de indemnizar, en algunos casos, sin perjuicio de la obligación general de reparar de los responsables y del Estado; (v) la garantía de no extradición; y (vi) el tratamiento especial en materia de inhabilidades [que permite la participación en política]".
[263] Así se recogen en el Acto Legislativo 01 de 2017, en la Ley 1820 de 2016 y en la Ley Estatutaria 1957 de 2019 y se explica en la Sentencia C-080 de 2018, acápite 4.1.7.1.
[265] Proceso de paz con el M-19, el Ejército Popular de Liberación EPL, movimiento armado Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores - PRT.
[266] Sentencia C-048 de 2001.
[267] Artículo 8.a y Título del Capítulo 1 de la Ley 418 de 1997.
[268] Parágrafo 1 del artículo 3º de la Ley 782 de 2002.
[269] Numeral (ii) del literal c) del artículo 2.
[270] Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1422 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018 y 2272 de 2022.
[271] El demandante citó el artículo 4o del Acto Legislativo 01 de 2016, derogado por el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2017 que estipulaba: "Artículo Transitorio: En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera constituye un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949. // Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento del Acuerdo Final, una vez este haya sido firmado y entrado en vigor ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de implementación del mismo como parámetro de interpretación y referente de desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementación y Desarrollo del Acuerdo Final [...]".
[272] Sentencia C-379 de 2016 y C-630 de 2017.
[273] Sentencia C-630 de 2017.
[274] Sentencia C-630 de 2017.
[275] Sentencia C-630 de 2017.
[276] Expediente digital. Archivo: D0015110-Concepto del Procurador General de la Nacio?n-(2023-08-23 15-02-44).pdf. Folio 25.
[277] Sentencia C-525 de 2023.
[278] Expediente digital. Archivo: D0015110-Corrección a la Demanda-(2023-02-21 22-05-33).pdf. Página 6.
[279] Resolutivo séptimo de la Sentencia C-525 de 2023.
[280] Expediente digital. Archivo: D0015110-Presentación Demanda-(2022-12-19 22-05-50).pdf. Páginas 40 a 41.
[281] Expediente digital. Archivo: D0015110-Corrección a la Demanda-(2023-02-21 22-05-33).pdf. Página 11.
[282] Expediente digital. Archivo: D0015110-Presentación Demanda-(2022-12-19 22-05-50).pdf. Página 41.
[283] Expediente digital. Archivo: D0015110-Presentación Demanda-(2022-12-19 22-05-50).pdf. Página 41.
[284] Sentencia C-122 de 2020.
[285] Mediante Auto 1851 de 2023 del 10 de agosto de 2023 la Sala Plena resolvió convocar a audiencia pública en el marco del proceso de constitucionalidad de los expedientes D-15.099 y D-15.104 y D- 15.110 AC. Y mediante Auto del 16 de agosto de 2023 los magistrados sustanciadores adoptaron la agenda para el desarrollo de la audiencia pública.
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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de Mayo de 2025 - (Diario Oficial No. 53.125 - 22 de Mayo de 2025)
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