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Sentencia C-523/19
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
LEY-Presunción de constitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Etapas de admisión y rechazo se encuentran claramente definidas
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No estructuración de un verdadero cargo de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de un fallo de fondo
Referencia: Expediente D-11972
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, “por medio de la cual se establece un procedimiento penal especial abreviado y se regula la figura del acusador privado.”
Demandantes: Yucera Yohana Ditta Peinado
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución Política, la ciudadana Yucera Yohana Ditta Peinado presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, “Por medio de la cual se establece un procedimiento penal especial abreviado y se regula la figura del acusador privado”, por considerar que vulnera los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.
Mediante providencia del 17 de marzo de 2017, se admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, para que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta; se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 Superior, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Fiscalía General de la Nación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Se invitó a participar en este trámite a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Academia Colombiana de Abogacía, Comisión Colombiana de Juristas, DeJusticia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Corporación Centro de Estudios Juan Gelman (Justicia Penal Internacional y Derechos Humanos) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Rosario, Andes, Norte, Distrital Francisco José de Caldas, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, UIS, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga, para que si lo consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de rendir concepto especializado sobre la constitucionalidad de la norma sometida a control, con sujeción a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este proceso, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, conforme a su publicación en el Diario Oficial, No. 50114 de enero 12 de 2017.
“Artículo 27. La Ley 906 de 2004 tendrá un nuevo artículo 549, así:
Artículo 549. Acusador privado. El acusador privado es aquella persona que al ser víctima de la conducta punible está facultada legalmente para ejercer la acción penal representada por su abogado.
El acusador privado deberá reunir las mismas calidades que el querellante legítimo para ejercer la acción penal.
En ningún caso se podrá ejercer la acción penal privada sin la representación de un abogado de confianza. Los estudiantes de consultorio jurídico de las universidades debidamente acreditadas podrán fungir como abogados de confianza del acusador privado en los términos de ley.
También podrán ejercer la acusación las autoridades que la ley expresamente faculte para ello y solo con respecto a las conductas específicamente habilitadas.”
III. DEMANDA
La demandante considera que el artículo demandado viola de forma directa los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 de la Constitución Política e indirectamente el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, por las siguientes razones:
En relación con los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 de la Constitución Política afirma, de una parte, que son desconocidos en cuanto hacen referencia a las autoridades públicas que conforman la Rama Judicial del Poder Público. De otra parte, señala que la función judicial es de naturaleza pública y que las disposiciones mencionadas indican que la función de investigación de los hechos punibles le corresponde de manera privativa a la Fiscalía General de la Nación y que, ni en los estados de excepción, el Gobierno podrá suprimir o modificar las autoridades responsables ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Argumenta que la función de administrar justicia, por regla general, sólo la pueden ejercer las autoridades judiciales, de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política y, por vía de excepción, otras autoridades administrativas e, incluso, los particulares quienes pueden ser árbitros o conciliadores. Además, los artículos 250 y 251 Superiores prescriben que es función exclusiva de la Fiscalía General de la Nación la investigación de los delitos.
Para apoyar los argumentos respecto de la función de administrar justicia y sus dos características, judicial y pública, la demandante cita apartes de varias sentencias de esta Corporación.
Adicionalmente indica que, conforme a los antecedentes legislativos, es claro que la modificación legislativa se justifica porque le permite a un particular investigar un delito, en aquellos casos donde la propia organización estatal no tiene una respuesta rápida y efectiva. Sostiene que el legislador se excedió al ignorar las prescripciones constitucionales antes anotadas, ya que “autoriza y faculta a un particular que no se encuentra investido de autoridad ni ejerce una función permanente y gratuita para que haga o despliegue actividades de investigación (…) Ahora bien, si la norma tiene un fin plausible como es la descongestión del aparato judicial en nuestro país, ello no significa que ante la ineficacia de las autoridades encargadas de la persecución de los delitos pueda trasladar la función investigativa a un particular.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia
La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 6, del Decreto – Ley 2897 de 2011, y en ejercicio de la delegación de representación judicial conferida mediante resolución 0641 de 2012, solicitó declarar exequible la norma acusada, con fundamento en las siguientes razones:
(i) Existe una clara diferenciación entre el ejercicio de la acción penal y la facultad de administrar justicia (sancionar y castigar, atribución radicada exclusivamente en el Estado). Lo anterior, puesto que quien ejerce el derecho de acción sólo pone en movimiento el aparato estatal buscando que un juez o alguna persona investida de facultades jurisdiccionales, decida sobre su proceso, sin que exista una expresa prohibición constitucional respecto de la desconcentración o desmonopolización del ejercicio de la acción, máxime cuando ello fue lo decidido por el Acto Legislativo 06 de 2011 (por el cual se reforma el artículo 250 de la Constitución), que habilitó para el ejercicio de la acción penal a la víctima o a las autoridades administrativas. Por tanto, la facultad de administrar justicia en los términos del artículo 116 constitucional no se vulnera por el artículo demandado.
(ii) Al incluir el parágrafo segundo en el artículo 250 Superior, que reza: “atendiendo la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible, el legislador podrá asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación. En todo caso, la Fiscalía General de la Nación podrá actuar en forma preferente”. Por tanto, el constituyente derivado desconcentró el ejercicio de la acción penal hacia las víctimas y otras autoridades, manteniendo en la Fiscalía General de la Nación un poder preferente para actuar cuando lo considere necesario, con lo cual se resguarda la idea de que la acción penal debiera ser sólo ejercida por la Fiscalía, ya que esta no se desprende de manera absoluta de aquella.
(iii) Finalmente, precisó que bajo el esquema descrito no se asigna la posibilidad de ejercer la acción penal a cualquier particular y en relación con cualquier tipo de conducta penal, sino a la víctima del delito, en relación con las conductas que el legislador establezca “atendiendo a la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible.”
2. Fiscalía General de la Nación
El Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, hizo referencia a que las disposiciones acusadas están ajustadas al parágrafo segundo del artículo 250 constitucional, de manera que “cuando las normas demandadas hacen alusión a los términos de “acusador privado”, “acción penal privada” o “conversión de la acción penal de pública a privada” no están implementando mecanismos de privatización de la justicia,” ya que tales expresiones se usaron para establecer cómo las víctimas harían las veces de acusadores en determinadas causas y se les facultaría para el ejercicio de la acción penal.
No obstante, ello no significa que se presente una sustitución de las funciones de administración de justicia que se encuentra en cabeza de los jueces de control de garantías y de conocimiento. En esos términos la Fiscalía puede conceder el ejercicio de la acción penal a las víctimas, pero siempre conservando la potestad de reasumirla cuando lo considere pertinente.
Por lo expuesto, solicitó a la Corte (i) se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda, en tanto adolece de ineptitud sustantiva y (ii) en caso que decida pronunciarse de fondo, declare la exequibilidad de los artículos 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42, que integran el Título II de la Ley 1826 de 2017.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Esta institución precisó que distintas referencias normativas constitucionales citadas por la demandante corresponden a textos constitucionales reformados y carecen de validez y pertinencia para fundar la pretendida inexequibilidad de la norma demandada. En punto al tema, cita la reforma del artículo 250 Superior, que en su parágrafo 2 da explícita cobertura a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, a través de la redacción de un nuevo artículo, el 549 de la Ley 906 de 2004, que se refiere al acusador privado.
Estimó, en conclusión, que los fundamentos de la demanda objeto de estudio carecen de una mínima argumentación jurídica.
4. Universidad Industrial de Santander
Integrantes de Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander[1], presentaron escrito en el cual manifestaron que el parágrafo 2º del artículo 250, así como los artículos 116 y 250 de la Constitución, se encuentran vigentes, por lo cual se puede concluir que “al existir esta contradicción entre normas de igual rango, la Corte debe tomar la decisión de declararse inhibida para decidir de fondo sobre la exequibilidad del artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, ya que de no hacerlo, estaría dando prevalencia a un precepto constitucional sobre otro.”
Con base en ello, solicitó a la Corte declararse inhibida para tomar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada, hasta tanto no se solucione la contradicción de los preceptos constitucionales ya referidos.
5. Universidad Libre
El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; solicitó, junto con varios egresados de la Facultad de Derecho de esta misma universidad[2], se declare exequible la norma demandada, por los motivos que a continuación se enuncian:
(i) La demanda no presenta un hilo conductor en la identificación del precedente jurisprudencial respecto del tema cuestionado.
(ii) Respecto del concepto de lo privado en la Ley 1826 de 2017, explicaron que se refiere al nomen iuris de la institución creada por el legislador, “pero que de acuerdo con la construcción legal de dicha institución, es plausible considerar que la víctima y su representante toman características especiales de la función pública, tales como la responsabilidad disciplinaria y penal que se les aplica tanto para los fiscales como para el acusador privado, razón por la cual el legislador optó por adecuar la institución del acusador privado como función pública de carácter transitorio. Razón por la cual no hay un ejercicio real de administración de justicia penal ni persecución penal privada, puesto que además de ser la víctima y su representante legal el real fiscal de un determinado caso, no es menos cierto que debe haber manifestaciones estatales concretas (…) y consecuentes para la autorización y ejecución de dicha potestad, lo cual en sí misma lo convierte en acción pública.”
(iii) La actuación del Congreso se justifica debido a “una ampliación de los derechos de las víctimas, puesto que dicha configuración responde a que la víctima utilizando causas institucionales proceda a buscar justicia, la posibilidad de impulsarlo a través de una participación más acusatoria, lo que desemboca en la confrontación real entre víctima y victimario en la búsqueda real de los hechos, sin crear una desventaja contra el victimario, puesto que participan autoridades públicas encargadas de la verificación de la verdad material bajo una garantía real de participación de la víctima y su representante (…)”.
(iv) Los cargos de la demanda no van enfocados a que la Corte haga un control respecto de los límites al poder de configuración del legislador, en el caso de la política criminal, un control sobre la razonabilidad, la proporcionalidad y el cumplimiento de estricta legalidad de las decisiones adoptadas por el Congreso.
6. Universidad Sergio Arboleda
Manifestó que no es inconstitucional por cuanto “las actividades relacionadas con la investigación de los hechos punibles no le corresponden de modo privativo o exclusivo a ningún sujeto procesal (ni siquiera a la Fiscalía General de la Nación)”; y, por cuanto, “la constitución autoriza expresamente al legislador para regular los casos en que, de modo excepcional, las víctimas-u otras autoridades- distintas de la Fiscalía General de la Nación puedan ejercer la acción penal” de conformidad con el artículo 250 de la Carta que así lo autoriza, siempre que sea el legislador quien fije las condiciones para ello y que las autorizadas para tal fin sean las víctimas.
7. Universidad del Rosario
La facultad de Jurisprudencia, representada por varios estudiantes, quienes obran como miembros de la Clínica Rosarista Observatorio del Sistema Penal Acusatorio, adscrita al Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario[3], explicaron que en el caso analizado la norma no fue transcrita y entendida en su totalidad por la demandante, incurriendo en error en la interpretación y alcance de la misma. En la demanda no se reconoce la diferencia entre (i) la figura del acusador privado, (ii) la función del fiscal al momento de ejercer la reconvención penal y (iii) las atribuciones del legislador al momento de legislar.
Por lo cual solicitaron a la Corte declararse inhibida por ineptitud de la demanda o subsidiariamente decrete exequible el artículo demandado.
8. Universidad Militar Nueva Granada
La Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada, solicitó declarar exequible la norma demandada, teniendo en cuenta que:
(i) La intención del ejecutivo, que posteriormente desarrolla el legislador, al expedir el actual Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), “era la mejora ostensible en la aplicación de justicia penal y la superación atávica de sistemas procesales escriturales que impedían la adopción de un sistema oral con novedosas instituciones como el Juez de Control de Garantías y el Juez de Conocimiento, a su vez la separación de las fases de indagación y juzgamiento y la afortunada limitación de la posibilidad de decisión y terminación de procesos penales por parte de la Fiscalía General de la Nación.”
(ii) La figura del acusador privado debe ser declarada exequible, pues no “desdibuja la naturaleza del sistema procesal penal por el contrario se basa en la materialización de la aplicación directa del artículo 116 de la C. Pol. de C. Inciso 3 donde se instituye la posibilidad de dejar en cabeza de los particulares la administración de justicia. Al día de hoy tenemos que esa disgregación ha demostrado la efectivización del derecho, (…)”
Agrega que la disposición que se ataca en esta oportunidad se encuentra plenamente vigente, como quiera que en dos oportunidades la Corte Constitucional ha decidido la ineptitud de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la misma normativa (Sentencias C-433 y C-336 de 2013).
En torno a criterios tales como la “naturaleza del bien jurídico” y “la menor lesividad” de la conducta punible, precisó que busca mejorar la percepción y materialización de la justicia a través de otros órganos diferentes a la Fiscalía General de la Nación, como son las víctimas o acusador privado, que pueden exigir de un juez la persecución penal cuando los asuntos no impliquen injerencia o afectación sustancial de los derechos fundamentales de los procesados, en el primer caso. En torno del segundo, dijo que desde la dogmática se entiende como la afectación a un bien jurídico protegido por el legislador sin una justa causa y ésta debe ser analizada en contexto, bajo las categorías de antijuridicidad material y formal.
9. Universidad El Bosque
Miembros activos del Consultorio Jurídico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad El Bosque[4], intervinieron en el proceso y manifestaron que “la función del acusador privado no puede ser ejercida por los estudiantes de los consultorios jurídicos pues los estudiantes, aunque tengan el acompañamiento de un profesor, ni el estudiante ni el consultorio jurídico cuenta con la capacidad económica y técnica para adelantar la indagación preliminar y ejercer plenamente la función de investigación.” En su concepto, esto se traduce en una violación al derecho a la igualdad de las víctimas.
Por lo tanto, solicitaron declarar exequible el artículo 27 acusado, salvo la habilitación para los estudiantes de los consultorios jurídicos que piden se declare inexequible.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En criterio del Procurador General de la Nación la Corte Constitucional debe declararse inhibida para fallar de fondo sobre la demanda instaurada contra el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017 y, subsidiariamente, estarse a lo resuelto en la sentencia que decidió la demanda radicada bajo el expediente D-11945[5], en el que solicitó declarar exequible el artículo 27 de la precitada ley, en atención a los siguientes argumentos:
(i) Falta especificidad y suficiencia en los argumentos expuestos. Lo anterior, ya que la demanda no es clara en definir de qué manera la norma acusada vulnera la Constitución y, por el contrario, no tiene en cuenta el parágrafo 2 del artículo 250 Superior, que contempla la posibilidad de asignar el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades diferentes al fiscal. Además, los argumentos esbozados por la accionante no generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma, en el entendido de que el artículo impugnado no puede desconocer el artículo 250 Superior, en tanto el legislador establece los términos para que los particulares ejerzan la acción penal.
(ii) Encuentra importante tener en cuenta que los objetivos de la figura del acusador privado, fueron: “reducir la congestión judicial, la impunidad, dar una respuesta efectiva a las víctimas y garantizar mayores niveles de acceso a la justicia.”
En conclusión, para la Procuraduría la norma demandada no es contraria a la Carta Política, por cuanto el artículo 250 Superior, en su parágrafo 2, permite a los particulares ejercer la acción penal en los delitos que no generan un mayor impacto social, como son los querellables, sin que esto signifique que se esté privatizando la acción penal, sino que se les confiere a dichos particulares un ejercicio de función pública de manera transitoria, con el fin de tener un mayor acceso a la justicia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de una ley, en este caso el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017.
2. Cuestión previa: ineptitud sustantiva de la demanda
Teniendo en cuenta las solicitudes de declaratoria de inhibición presentadas por los intervinientes y el Procurador General de la Nación, la Sala analizará la aptitud sustantiva de los cargos que propone la demandante, de cuyo estudio concluirá la ineptitud sustantiva de la demanda, como se expone a continuación:
2.1 Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad. Estudio sobre la aptitud sustantiva de la demanda
Con el fin de dar respuesta a la pretensión inhibitoria que presentaron algunos intervinientes, entre ellos la Fiscalía General de la Nación y el Procurador General de la Nación, la Corte recordará los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Luego abordará el estudio concreto, a partir de cuyo estudio se arribará a la conclusión de que los cargos presentados por la demandante no son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo.
Las condiciones argumentativas de las demandas de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad. Partiendo de su contenido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que exista demanda, y en su medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes o decretos leyes, el demandante, además de (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales, y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo de inconstitucionalidad[6].
Tratándose de esta última condición de admisibilidad, la jurisprudencia constitucional ha determinado que las razones esgrimidas deben cumplir requisitos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda logre configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, de manera que plantee un problema jurídico de naturaleza constitucional, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo.
Estos requisitos se refieren a la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de inconstitucionalidad[7].
La claridad de un cargo se satisface cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación.
La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido normativo verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto en contra de las normas que acusadas de ser contrarias a la Carta Política. Este requisito se refiere a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido de que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una posición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[8] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”[10]. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación a un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
Por último, la condición de suficiencia, de conformidad con lo expresado por el Pleno de la Corte en la Sentencia C-050 de 2015, persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.
El cumplimiento de los requisitos enunciados asegura que la Corte cuente con herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito.
Ahora bien, conviene precisar que el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que se rechazarán las demandas cuando no cumplan con las condiciones formales para ello. Si bien, como regla general, el examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda se debe realizar en la etapa de admisión, la norma en mención admite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, debido a que no siempre resulta evidente en esa fase preliminar el incumplimiento de los requisitos mencionados, permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con mayor detenimiento y profundidad en la sentencia.
2.2 La ineptitud sustantiva de los cargos invocados en la presente demanda de inconstitucionalidad
A juicio de este Tribunal no se logra configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, por cuanto la argumentación presenta deficiencias en su exposición y estructuración. Así, al analizar cuidadosamente su contenido, la Sala encuentra que en ella no concurren las condiciones mínimas necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo, en cuanto no despierta una duda mínima acerca del desconocimiento de los mandatos de orden superior invocados.
Como se señaló, la actora dirige su acusación contra el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, que modifica el artículo 549 de la Ley 906 de 2004, el cual establece la figura del “acusador privado”, pues considera que éste viola los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 Superiores, en el entendido de que dicho acusador privado queda facultado para ejercer la función de administrar justicia, cuando como su nombre lo indica, investiga y acusa. Estas funciones, en criterio de la accionante, son exclusivamente de naturaleza pública y, por tanto, por regla general, sólo las pueden desplegar las autoridades públicas, en este caso la Fiscalía General de la Nación, con las excepciones contenidas en el artículo 116 Superior (jurados en las causas criminales, conciliadores o árbitros) y, ni en los estados de excepción, el Gobierno podría suprimir o modificar las autoridades responsables ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Pues bien, en el asunto sujeto a examen, la Corte considera que la demanda (i) no ha explicado con claridad porqué el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017 desconoce los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 Superiores e indirectamente el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, ya que no sustenta razonablemente su argumento en el sentido de que esta norma desconoce la función judicial, que es de naturaleza pública, y la función investigativa de los hechos punibles que corresponde de manera general y preferente a la Fiscalía General de la Nación. Tampoco fundamenta en forma coherente porqué entiende suprimidas o privatizadas tales funciones desconociendo la Constitución cuando, por el contrario, se evidencia la existencia de una disposición de orden Superior que prevé expresamente la posibilidad de la figura jurídica del acusador, privado bajo ciertos condicionamientos excepcionales, contenida en el artículo 250 parágrafo 2º.
(ii) Tampoco tiene certeza el cargo, ya que los razonamientos de inconstitucionalidad de la demanda parten de una proposición que no es jurídica, real ni existente, pues la acusación se predica de una lectura subjetiva del contenido del artículo 27, ya mencionado, cuando la demandante hace referencia al alcance normativo de la figura del “acusador privado” y de la “acción penal privada”, conceptos jurídicos que por estar sustentados en un mandato constitucional –artículo 250 parágrafo 2º- no pueden contradecir la disposición Superior que les otorga fundamento ni tienen los efectos que la demandante considera contrarios a la Constitución Política.
Así, el Acto Legislativo 06 de 2011 reformó el artículo 250 Superior y, entre otros aspectos, adicionó un parágrafo en el que se autoriza al legislador para, en determinados eventos, asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación[11].
En esta oportunidad, la Sala observa que, si bien la demanda incorpora en su escrito una mención del parágrafo 2º del artículo 250 Superior, su argumentación central se basa en que la acción penal sólo puede ser ejercida por (a) la Fiscalía General de la Nación y, muy especialmente, (b) no puede ser conferida a particulares.
Estas afirmaciones carecen de certeza ya que el parágrafo 2º del artículo 250 prevé expresamente que, en consideración a la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible, el Legislador puede asignarle la acción penal “a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación”, aunque esta última conserva el poder de actuar de forma preferente. Ahora bien, la disposición no determina privatizar la acción penal, como lo supone la demandante, lo que implicaría que no es el Estado, sino los particulares los encargados de ejercer la acción penal en todo momento. Lo que permite la disposición superior es que, bajo ciertas condiciones y circunstancias y, en todo caso conservando en la Fiscalía General el poder preferente de asumir el ejercicio de la acción penal, esta puede ser ejercida por particulares y otras autoridades.
En este orden de ideas, es evidente que la demanda intenta derivar de la disposición objetada un contenido que no establece, esto es, que privatiza la acción penal y, por lo mismo, desmonopoliza el ius puniendi del Estado, lo cual se encuentra prohibido por mandato constitucional. Las razones alegadas en la demanda carecen entonces de certeza, pues no se demuestra ciertamente que el contenido de la norma se oponga razonablemente a los artículos constitucionales que se consideran vulnerados, en especial al artículo 250, particularmente en su parágrafo 2º.
(iii) En cuanto a las exigencias de especificidad y pertinencia, estas igualmente no se cumplen, pues en el cargo se plantea un problema que en realidad no es de orden constitucional, ya que como se vio anteriormente, la norma demandada es precisamente un desarrollo del mandato superior que prevé la posibilidad de asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación en casos excepcionales y, por tanto la demanda no alcanza a demostrar el presunto desconocimiento del monopolio del ius puniendi que corresponde al Estado, que es de naturaleza pública y no logra demostrar la presunta privatización de la justicia penal.
Por tanto, el principal problema que la Sala encuentra en la demanda es que la premisa esencial del presunto cargo desconoce el contenido normativo del artículo 250 Superior: el Estado tiene el monopolio de la acción penal y esta se encuentra en cabeza de la Fiscalía, tal como lo argumenta la demanda, pero existe una excepción directamente establecida en la Constitución, que permite asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima, bajo estrictos presupuestos normativos.
Este yerro se torna, además, insuperable, puesto que todos los argumentos de la demanda asumen que la excepción mencionada no es válida o, en otros términos, que el monopolio estatal de la acción penal es una regla absoluta, cuando el propio constituyente derivado decidió incorporar el supuesto excepcional en el artículo 250 de la CP.
Adicionalmente, la argumentación de la demanda da lugar a otro problema, esto es, que si la demandante considera que la excepción prevista en el artículo 250 Superior parágrafo 2º, es inconstitucional, resulta entonces que su demanda se dirige, no contra la regulación legal contenida en el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, sino contra la propia norma Superior de la cual es desarrollo dicho artículo, o plantea un problema de contradicción entre normas constitucionales del mismo rango jerárquico, entre el artículo 250 y los artículos 116, 228, 251 y 252 Superiores y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que también constituye parámetro de control de constitucionalidad.
Lo anterior evidencia claramente la falta de especificidad y pertinencia, ya que el control de constitucionalidad de las leyes es un ejercicio en el que se constata la compatibilidad, en abstracto, de normas de distinta jerarquía, y no de distintos contenidos constitucionales (como serían en este caso los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 constitucionales), pues en virtud del artículo 4º de la Carta las normas del orden superior se entienden de manera integral y no pueden ser inconstitucionales.
Para terminar, la demanda no demuestra que la norma objetada haya desbordado el límite regulativo que permite el parágrafo 2º del artículo 250 Superior. Es decir, no demuestra que estas normas privaticen la acción penal, eliminando así la competencia general preferente de la Fiscalía General de la Nación prevista en la misma disposición constitucional, de forma que en la demanda se omite una interpretación integral y sistemática respecto de la totalidad de las normas constitucionales que se consideran presuntamente infringidas.
En suma, el cargo carece de especificidad y pertinencia, pues, no se evidencia la construcción de un razonamiento detallado acerca de la violación o de la incompatibilidad de la norma inferior demandada con los artículos constitucionales que se alegan violados, especialmente con el artículo 250 Superior, sino que se expone un cuestionamiento vago, genérico, que no responde a una objeción de orden constitucional, ni a una interpretación integral y sistemática con la Constitución, sino que demuestra más bien la inconformidad con la norma objetada.
(iv) Finalmente, respecto del requisito de suficiencia, este es también inobservado, en cuanto, prima facie, los argumentos que sustentan el cargo contra el artículo 27 no alcanzan a generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma acusada, porque la función de administrar justicia, por regla general, sólo la pueden ejercer las autoridades públicas, de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política y, por vía de excepción, otras autoridades e, incluso, los particulares, quienes pueden ser árbitros o conciliadores. Tampoco genera una duda sobre la validez de la disposición, en la medida en que en la demanda se asume que el Congreso, con la sola introducción de una excepción al monopolio estatal de la acción penal desconoce el artículo 250 Superior, cuando es el propio artículo 250 de la Constitución (parágrafo 2) el que permite la configuración de la figura del acusador privado y le ordena al legislador adelantar la regulación de la materia.
Tales consideraciones llevan a la Corte a descartar la aptitud del cargo formulado, pues no existen elementos de juicio suficientes para permitirle a este Tribunal entrar a analizar la cuestión planteada y proferir una decisión de fondo.
3. Síntesis de la decisión
A la Corte le corresponde resolver si el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, que modifica la Ley 906 de 2004, al regular la figura del “acusador privado”, vulnera los postulados Superiores que consagran la naturaleza pública de la función de administrar justicia (arts. 116 y 228 CP), ejercida como regla general por autoridades públicas, en este caso por la Fiscalía General de la Nación (art. 250, 251 y 252 CP).
La Sala Plena encuentra que los cargos de inconstitucionalidad formulados por la presunta violación de los artículos 116, 228, 250, 251 y 252, y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, basados en que la función de administrar justicia es una competencia privativa de las autoridades judiciales, carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, toda vez que en la demanda no se explica de qué manera la disposición legal acusada vulnera la Constitución, no obstante que, por el contrario, el parágrafo 2 del artículo 250 la misma Carta contempla la posibilidad de asignar el ejercicio de la acción penal a la víctima y a otras autoridades diferentes del Fiscal. A lo anterior se agrega que los argumentos expuestos por la accionante no suscitan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. Por consiguiente, la Corte no cuenta con los elementos de juicio necesarios para abordar un examen de fondo y proferir un fallo de mérito en esta oportunidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto 305 del 25 de junio de 2017.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Javier Alejandro Acevedo Guerrero, Ernesto Rueda Puyana y Clara Inés Tapias.
[2] Jorge Ricardo Palomares García, profesor del área de Derecho Público; Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, como ciudadanos y abogados.
[3] Bajo la dirección y supervisión de los Doctores Juanita María Ospina Perdomo -Directora General del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario-, Luis Gonzalo Ardila Gamboa -Asesor del Área de Derecho Penal del Consultorio Jurídico-.
[4] Rocío Del Pilar Trujillo, Jully Elizabeth Sarmiento, María Paula González, Luis Felipe Arévalo y Juan Sebastián Arboleda.
[6] Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de 2004.
[7] La síntesis comprensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052 de 2001.
[8] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de violación. Al efecto, ver los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre otros pronunciamientos.
[9] Sentencia C-1052 de 2001. Fundamento Jurídico 3.4.2.
[11] Artículo 250, parágrafo 2, adicionado por el Acto Legislativo 06 de 2011: "Atendiendo la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible, el legislador podrá asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación. En todo caso, la Fiscalía General de la Nación podrá actuar en forma preferente".
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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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