REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-520 DE 2023

Referencia: Expediente D-15259

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 197

Demandantes: Liliana Patricia Altamiranda y otro

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución Política y cumplidos los trámites previstos en el Decreto Ley 2067 de 199, decide la demanda de inconstitucionalidad presentada, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, por los ciudadanos Liliana Patricia Altamira y Libardo José Ariza Higuera, contra el 118 del Decreto Ley 1260 de 1970 “Por el cual se expide el Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas” en la forma como fue modificado por el artículo 77 de la Ley 962 de 200.

TEXTO DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA

DECRETO LEY 1260 DE 197

“<Artículo modificado por el artículo 10 del Decreto 2158 de 1970 y por el artículo 77 de la Ley 962 de 2005.> ARTÍCULO 118. Son encargados de llevar el registro civil de las personas:

Dentro del territorio nacional los Registradores Especiales, Auxiliares y Municipales del Estado Civil.

La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá autorizar excepcional y fundadamente, a los Notarios, a los Alcaldes Municipales, a los corregidores e inspectores de policía, a los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas, para llevar el registro del estado civil.

PARÁGRAFO. La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá establecer la inscripción de registro civil en clínicas y hospitales, así como en instituciones educativas reconocidas oficialmente, conservando la autorización de las inscripciones por parte de los Registradores del Estado Civil”.

(…)

LA DEMANDA

A juicio de los demandantes, la expresión “cabildos indígenas” contenida en el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, vulnera los artículos 1, 2, 7, 13, 70, 93, 310 y 55 transitorio de la Constitución Política y los artículos 1., 2. y 5. del Convenio 169 de la OI que consideran forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, por las siguientes razones que agrupan en dos cargos:

El primer cargo lo hacen consistir en la presunta omisión legislativa relativa pues se refiere a que el Legislador no facultó a la Registraduría Nacional del Estado Civil para autorizar excepcional y fundadamente a los consejos comunitarios de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, para llevar el registro del estado civil. Esto supondría una transgresión de los artículos 1, 2, 7, 13, 70, 93, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT. Señalaron que el legislador usó exclusivamente la expresión “cabildos indígenas” donde debería decir también comunidades NARP. A juicio de los demandantes, tal omisión se explica a partir de la situación histórica de discriminación e invisibilización que han sufrido estas comunidades. Aclararon en todo caso que, si bien la protección de los cabildos indígenas es legítima, la discriminación de la población NARP afecta sustancialmente la cláusula general de igualdad fijada en la Constitución.

El segundo cargo lo hacen consistir en la presunta infracción del principio de igualdad y la prohibición de discriminación por razones étnicas. Tras adelantar un juicio intermedio de igualdad, concluyeron que la norma demandada incluyó a los cabildos indígenas como única expresión de la identidad y diversidad étnica y cultural del país, lo que derivó en la discriminación de la población NARP.

Según los demandantes, no haber incluido dentro de los destinatarios de la autorización para llevar el registro del estado civil a los consejos comunitarios, mientras sí a los cabildos indígenas, vulnera el derecho a la igualdad, la prohibición de discriminar a las comunidades negras, y transgrede los artículos 1, 7, 93, 246, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT.

INTERVENCIONES

Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitado

La Defensoría delegada para Asuntos Constitucionales y Legales solicitó a esta Corte acoger las pretensiones de los demandantes y, en consecuencia, declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada bajo el entendido de que sus efectos no solo cobijan a los miembros de las comunidades indígenas, sino también a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, en su condición de grupo étnico e incluso al pueblo Rrom o Gitano del país.

Consideró que el fundamento para la inclusión de las comunidades indígenas es el reconocimiento a su integridad cultural, social y económica, que amerita un trato diferencial frente a los demás ciudadanos. Y que este trato debe extenderse hacia todos los grupos étnicos reconocidos constitucionalmente, puesto que lo contrario daría lugar a un tratamiento desigual injustificado.

Destacó además, que si bien la medida desarrollada por el ejecutivo es previa a la Constitución Política de 1991, es necesario ajustarla a la Carta vigente incluyendo a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras dentro de los destinatarios que contempló el Decreto Ley 1260 de 1970.

Pese a señalar que el juicio integrado de igualdad es una herramienta metodológica para analizar los casos en los que una norma posiblemente vulnera el principio de igualdad, en su intervención se limitó a señalar que, al no incluir a las demás comunidades étnicas, la norma dio un trato desigual a sujetos iguales sin que para ello exista una justificación constitucional. La exclusión de estas comunidades, en tanto pueblos tribales a la luz del Convenio 169 de la OIT, implicaría el incumplimiento de un deber impuesto por el Constituyente, como es el mandato de igualdad que debe orientar la configuración del ordenamiento jurídico.

Por su parte, la Clínica Jurídica de la Universidad Santiago de Cal solicitó a esta corporación declarar la exequibilidad de la norma demandada, al considerar que no existe omisión legislativa respecto de las facultades de la Registraduría Nacional del Estado Civil para autorizar excepcional y fundadamente a los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas para llevar el registro del estado civil.

Para justificar su posición, en primer lugar, en el escrito propuso contrastar la legitimidad de los resguardos indígenas con la de los consejos comunitarios de colectividades NARP, en cuanto a las funciones y competencias que dispone la ley. Tras poner de presente el contenido de los artículos 55 transitorio, 56, 285, 286, 329 y 330 de la Constitución Política, así como identificar normas que considera concordantes como la Ley 70 de 1993, el Decreto Ley 632 de 2018 y el Decreto 1953 de 2014, argumentó que las comunidades NARP no tienen el reconocimiento como entidades territoriales, a diferencia de los territorios de los cabildos indígenas. Afirmó que la falta de tal reconocimiento a las comunidades NARP no implica que carezcan de protección constitucional, pero tampoco que la Corte Constitucional deba reconocer omisiones de los artículos 7, 13 y 70 de la Constitución Política, como lo plantea la demanda.

De hecho, aseguró que las razones de la demanda carecen de certeza, habida cuenta de que, a su juicio, extraen contenidos y consecuencias de la disposición demandada que no se desprenden objetivamente de esta. Sostuvo que la interpretación en que se apoya la demanda no corresponde a una lectura integral de la disposición demandada, la cual obedece a la voluntad del constituyente de dejar en cabeza del Legislador la responsabilidad de regular el registro civil. Además, argumentó que las afirmaciones de los demandantes tienen un carácter genérico que no logra mostrar la afectación a la igualdad, que tiene un carácter relacional, y por tanto se establece a partir de la relación entre sujetos y situaciones comparables.

Adujo también que los argumentos de la demanda carecen de pertinencia puesto que, desde su óptica, la exigencia que plantean de que la expresión “cabildos indígenas” del artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970 se armonice con el mandato constitucional de proteger la identidad y la diversidad étnica y cultural de las comunidades NARP, resulta insuficiente pues no logra despertar una duda mínima capaz de desvirtuar la presunción de constitucionalidad. Antes bien, a su juicio, la norma censurada incluye dentro del territorio nacional a los registradores especiales, auxiliares y municipales para que estos adelanten el registro de todos los colombianos, lo que incluye a todas las comunidades dentro del territorio.

Precisó entonces que los argumentos de los demandantes resultan claros en tanto siguen un curso comprensible, pero incumplen los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, necesarios para que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los términos en que lo ha exigido esta Corporació, ni para configurar un cargo por omisión legislativa relativa ya que de la norma no se sigue una afectación a los derechos colectivos de las comunidades NARP, una pérdida o transformación de su identidad cultural, ni tampoco una transgresión al principio de pluralismo y diversidad étnica y cultural de la Nación.

Intervenciones ciudadana

Kenneth Burbano y Óscar López Cortés, actuando respectivamente en calidad de director y miembro del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, solicitaron la exequibilidad condicionada de la expresión “cabildos indígenas” contenida en los numerales demandados, bajo el entendido de que también incluye a los consejos comunitarios de comunidades NARP, y las kumpanias del pueblo Rrom.

Manifestaron que, según su criterio, asiste razón a los demandantes cuando afirman que la norma cuestionada discrimina a las comunidades NARP y agregan que también ocurre lo mismo respecto del pueblo Rrom. En ambos casos se genera una omisión legislativa relativa derivada de que la norma facultó a la Registraduría para autorizar excepcionalmente a los cabildos indígenas para llevar el registro del estado civil, pero no otorgó el mismo trato ni a los representantes legales, o a quienes hagan sus veces en los consejos comunitarios de las comunidades NARP, ni a las kumpanias del pueblo Rrom o de las autoridades propias que sus organizaciones designen.

Adujeron que las razones para otorgarle la autorización excepcional en materia de registro civil a los cabildos indígenas se fundan en el principio de pluralidad y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación (artículos 7, 70, 310 y 55 transitorio) que consagra la Constitución y que son igualmente el fundamento de los derechos de las comunidades NARP y del pueblo Rrom.

Además, sostuvieron que en aras del principio de autonomía no se puede entender de manera restrictiva la expresión “jefes o gobernadores”. Antes bien, que es cada comunidad la que autónomamente deberá decidir qué autoridad será la competente para llevar a cabo las tareas de registro civil.

CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

El 31 de julio de 2023, la Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del término “cabildos indígenas” contenido en el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, bajo el entendido de que incluye a las agrupaciones de las comunidades afrocolombianas, negras, raizales, palenqueras o Rrom.

Examinó los cuatro requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, particularmente en la Sentencia C-031 de 2018, en relación con las omisiones legislativas relativas y concluyó que los mismos se cumplen en el presente caso.

En primer lugar, que el reproche de inconstitucionalidad se predica de un texto positivo, como lo es el término “cabildos indígenas” contenido en el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, que tácitamente excluye de las consecuencias jurídicas los casos equivalentes o asimilables. En concreto, estimó que dicha disposición prevé la autorización excepcional para llevar el registro civil de las personas dentro del país y para ello habilita a los gobernadores de los cabildos indígenas, pero excluye a las autoridades de las demás comunidades étnicas diversas del país.

En segundo lugar, destacó que los artículos 1, 7, 13, 70 y 55 transitorio de la Constitución Política establecen el carácter multicultural de la Nación, el cual impone el deber de conceder igual reconocimiento y respeto a los diferentes grupos étnicos al momento de expedir la legislación, estando prohibida cualquier discriminación normativa por razones de raza.

En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, estimó que, en la norma bajo control el Legislador incumplió el deber de conceder igual reconocimiento y respeto a los diferentes grupos étnicos del país.

En cuarto lugar, advirtió que la exclusión de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, de los efectos de la norma demandada carece de justificación en el cuerpo legislativo, al no habilitar la autorización excepcional de llevar el registro civil de las personas dentro del país a todos los representantes de los grupos étnicos que, conforme a la normatividad vigente sean asimilables a los gobernadores de los cabildos indígenas.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por cuanto la expresión acusada hace parte de una ley, en este caso, el artículo 77 de la Ley 962 de 200, mediante el cual se modificó el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 197.

Cuestiones previas

Antes de abordar el estudio material de constitucionalidad, la Corte debe resolver dos cuestiones previas: (i) la aptitud de la demanda y (ii) la pertinencia de integrar la unidad normativa con el resto del numeral 1º del artículo 118 del Decreto 1260 de 1970, en la forma como fue modificado por el artículo 77 de la Ley 962 de 2005, en cuanto señala los destinatarios de las autorizaciones que excepcional y fundadamente puede otorgar la Registraduría Nacional para llevar el registro del estado civil.

Análisis de aptitud de la demanda

Los demandantes formulan dos cargos respecto de un único contenido normativo pues, a su juicio, cuando el Legislador dispuso otorgar a la Registraduría Nacional del Estado Civil la facultad de autorizar excepcional y fundadamente a las cabildos indígenas para llevar el registro, debió haber incluido a las comunidades NARP, representadas por los consejos comunitarios y, sin embargo, omitió tal inclusión.

Agregan los demandantes que frente a los consejos comunitarios se creó un trato diferenciado no justificado y, por tanto, discriminatorio, pues el mandato de diversidad étnica y cultural no es exclusivo de las comunidades indígenas, sino que incluye a las comunidades NARP. De ahí que la norma genera una desigualdad negativa frente a los consejos comunitarios, que redunda en la imposibilidad de que, siendo autoridades de las comunidades NARP, no puedan llevar el registro civil de sus comunidades previa autorización de la Registraduría Nacional. Lo anterior genera una vulneración de los artículos 1, 2, 7,13, 70, 93, 246, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT.

Si bien es cierto que los demandantes plantearon dos cargos, la Sala encuentra que no se trata de dos reproches autónomos sino de un cargo único consistente en la posible configuración de una omisión legislativa relativa. En primer lugar, porque ambos cargos apuntan a la vulneración de los mismos artículos de rango constitucional (como ocurre respecto de los artículos 1, 7, 93, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT).

En segundo lugar, porque en realidad no ofrecen argumentos para contrastar los cabildos indígenas con los consejos comunitarios, más allá de señalar que ambas son autoridades de comunidades étnicamente diferenciadas y deben ser incluidas en virtud del principio constitucional de reconocimiento de la diversidad cultural de la Nación. En esa medida, el reproche se dirige a cuestionar que el Legislador hubiera omitido incluir a estas autoridades en el listado de aquellas que pueden ser facultadas por la Registraduría Nacional para llevar el registro civil, pese a tener el deber de hacerlo, derivado del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural.

Si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que los cargos por omisión legislativa relativa y por vulneración del principio de igualdad pueden llegar a constituir cargos independientes  y autónomos, toda vez que cada uno de ellos tiene un alcance diferente y exigen una carga argumentativa propia, el caso bajo estudio no permite tal distinción.

Las omisiones legislativas relativas ocurren cuando el Legislador “omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. Estas omisiones pueden ocurrir de distintas formas, tales como (i) cuando el Legislador expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, incluye a ciertos sectores pero no a todos los que debía incluir; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; o (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitució.

Tal como se señalará más adelante, la carga argumentativa de esta censura incluye la de identificar: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique el cargo; (ii) la existencia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al Legislador que es omitido por la norma; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de una razón suficiente; y (iv) que la falta de justificación genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norm.

Por su parte, los cargos por vulneración del principio de igualdad pretenden demostrar que el Legislador dispuso un tratamiento distinto para grupos o personas en situación asimilable, o un tratamiento igual para quienes están en condiciones distintas. La carga argumentativa en este caso incluye demostrar (i) cuáles son los términos de la comparación –personas o grupos de personas, hechos o elementos– que en efecto resulten asimilables; en palabras de la jurisprudencia, establecer el tertium comparationi; (ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, acerca de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas, y (iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir, por qué es desproporcionado o irrazonable.

En este caso, la Sala constata que el reproche no se funda en sentido estricto en una comparación entre dos grupos –los cabildos indígenas de un lado y los consejos comunitarios del otro– a la luz del cuestionado trato diferenciado que dispuso la ley, y en consecuencia, el cargo propuesto no corresponde a uno por violación al principio de igualda––. Por el contrario, el cargo cuestiona que el Legislador hubiera omitido incluir a los consejos comunitarios dentro de las autoridades que pueden ser facultadas excepcional y fundadamente por la Registraduría Nacional para llevar el registro.

Así entendido el cargo único, se valorará si cumple con los requisitos exigidos a las demandas de inconstitucionalidad contenidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 199, así como los desarrollados por la jurisprudencia constituciona, incluyendo aquellos necesarios para formular un cargo por omisión legislativa relativa.

La demanda cumple con la carga argumentativa requerida para la formulación de los cargos de inconstitucionalidad

La demanda en su conjunto resulta clara, pues es fácilmente comprensible el reproche que los demandantes formulan de la norma y las razones por las cuales estiman vulnerados los preceptos de rango constitucional. Tal como se señaló, los demandantes cuestionan que el Legislador no hubiera incluido a los consejos comunitarios en el listado de las autoridades que pueden ser facultadas excepcional y fundadamente por la Registraduría Nacional para llevar el registro. Tal como expusieron los demandantes, mientras en cumplimiento del reconocimiento al pluralismo jurídico el Legislador incluyó los cabildos indígenas, no consideró otras autoridades de comunidades étnicamente diferenciadas que también quedarían incluidas bajo el mismo enfoque de diversidad étnica.

Además, satisface el requisito de certeza en tanto que la demanda recae sobre una proposición jurídica vigente en el ordenamiento jurídico, y que además, el cargo versa sobre el alcance objetivo del texto normativo. Sobre este particular, la Universidad Santiago de Cali llamó la atención sobre la falta de certeza del cargo, señalando que “las razones constitucionales que faculta a la Registraduría Nacional del Estado Civil para autorizar excepcional y fundadamente a los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas para llevar el registro del estado civil, se basan en un marco constitucional que parte del derecho a la identidad de los grupos y comunidades étnicas, pero no excluye a las comunidades NARP, como tampoco protege en exclusiva a ciertos grupos étnicos como son los cabildos indígenas. Sin embargo, tal censura desconoce que los cabildos indígenas no representan a los pueblos étnicamente diversos en general, sino que son la forma de gobierno propia de las comunidades indígenas. De modo que una primera lectura de la norma sí lleva a concluir, como lo formulan los demandantes, que al momento de reconocer las autoridades comprendidas por la norma, el Legislador incluyó a los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas, sin que hubiera considerado a los consejos comunitarios, pese a que se trata de dos autoridades étnicas distintas.

El cargo además es pertinente en tanto formula un debate de rango constitucional. Así pues, los demandantes fundamentan la omisión legislativa relativa en que el Legislador desatendió normas que están insertas en la Constitución o que tienen rango superior por la vía de integrar el bloque de constitucionalidad. Específicamente, el mandato del Legislador de considerar las distintas comunidades étnicas se desprenden, para los demandantes, de los artículos 1, 2, 7,13, 70, 93, 246, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT, y contrastan tal mandato con la disposición demandada.

Así mismo, la demanda cumple con el requisito de especificidad en tanto que permite adelantar un contraste puntual, objetivo y verificable entre la disposición demandada y los artículos constitucionales individualizados.

También se encontró satisfecho el requisito de suficiencia pues el cargo logra despertar una mínima duda en relación a si el Legislador debía incluir a las comunidades NARP dentro de aquellas destinatarias de la norma, al momento de permitir a la Registraduría Nacional que, de forma excepcional y fundada, autorizara a otras autoridades para cumplir con la función registral; y, si el Legislador desatendió injustificadamente este deber. De ahí que la demanda logra elevar una duda que deberá resolverse luego de un análisis de fondo.

La Sala reitera que la demanda no plantea un verdadero cargo por vulneración del principio de igualdad, sino uno por omisión legislativa relativa. Así, el análisis de constitucionalidad de la norma que se pretende no se funda en comparar o contrastar los cabildos indígenas con los consejos comunitarios, para derivar de allí un tratamiento injustificado. Los argumentos de los demandantes apuntan a cuestionar al Legislador en tanto omitió referirse a los consejos comunitarios como destinatarios de la norma, contrarió el deber constitucional de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, contenido en los artículos 1, 2, 7,13, 70, 93, 246, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT. En consecuencia, la Sala analizará si la demanda cumple los requisitos argumentativos exigibles y propios de los cargos por omisión legislativa relativa.

La demanda cumple con los requisitos especiales para estructurar un cargo por omisión legislativa relativa

De manera excepcional, el silencio del Legislador puede ser objeto de control jurisdiccional a través de la acción pública de inconstitucionalidad siempre que se cuestione una omisión de carácter relativ. Este fenómeno se presenta cuando el Legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. La omisión legislativa relativa puede ocurrir por diversas vías, las cuales han sido identificadas por la jurisprudencia de la siguiente manera: (i) cuando el Legislador expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, incluye a unos sectores pero no a todos los que debía incluir; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, excluyendo expresa o tácitamente a un grupo de personas de los beneficios que otorga; y (iii) cuando, al regular una institución, el Legislador omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitució.

En línea con lo anterior, la Corte ha señalado los elementos que deben cumplirse para plantear un cargo de esta naturalez. (i) El primero consiste en que la omisión se atribuya a una norma específica y concreta, dado que como se expuso anteriormente, una censura sobre una omisión absoluta del Legislador no constituye objeto de control. (ii) Que exista un deber específico impuesto por la Constitución Política al Legislador que ha sido omitido. (iii) Que la omisión carezca de justificación o desatienda el principio de razón suficiente. Y (iv) que la omisión genere un trato desigual e injustificado para los sujetos excluidos.

En el caso concreto, el cargo satisface la carga especial para construir un cargo por omisión legislativa relativa. Así, (i) los demandantes señalaron la expresión “cabildos indígenas” como el contenido normativo respecto del cual se predica la omisión, la cual se encuentra contenida en el artículo 77 de la Ley 962 de 2005, mediante el cual se modificó el artículo 118 del Decreto-ley 1260 de 1970. Advirtieron que esta norma excluye a las autoridades de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (NARP), pues el Legislador no facultó a la Registraduría Nacional para autorizarlas a que lleven el registro del estado civil. (ii) Expusieron que el Legislador está obligado, según los artículos 1, 2, 7, 13, 70, 93, 310 y 55 transitorio todos constitucionales, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT, a garantizar la pluralidad y la diversidad étnica y cultural de los distintos pueblos y comunidades del país. (iii) Explicaron que el Legislador careció de razón suficiente para introducir una exclusión de las comunidades NARP de las consecuencias jurídicas de la norma, tal y como consta en la exposición de motivos de la Ley 972 de 2005 que modificó la disposición demandada para incluir dentro de las autoridades destinatarias de la norma a los cabildos indígenas sin considerar otras comunidades étnicamente diferenciadas. Y además (iv) explicaron que la omisión genera un trato desigual e injustificado para los sujetos excluidos.

Necesidad de integrar la unidad normativa de la expresión “cabildos indígenas” con el resto del numeral 1º del artículo 118 del Decreto 1260 de 1970

Con fundamento en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 199, la jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad excepcional de integrar al estudio de constitucionalidad otras normas no demandadas, cuando se presente alguno de los siguientes supuestos: (i) se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado; (ii) la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras que no fueron demandadas, o (iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalida.

En este caso es necesaria la integración de la unidad normativa de la expresión “cabildos indígenas” con el resto del numeral 1º del artículo 118 del Decreto 1260 de 1970, en cuanto su control de constitucionalidad sólo resulta posible si se relaciona con la materia regulada, en este caso la función de llevar el registro del estado civil de las personas, y con los sujetos que enuncia la disposición demandada a quienes el Registrador Nacional del Estado Civil puede autorizar para ejercer dicha función, entre ellos los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas. Esto es así porque no necesariamente toda regulación que se refiera a las comunidades indígenas debe igualmente, en todos los casos, referirse a todas o a otras comunidades étnicas, pues la igualdad de trato respecto de las comunidades indígenas sólo puede ser establecida en cada caso concreto y dependiendo de la materia regulada. Sobre el particular es importante recordar que el constituyente reconoció a las comunidades indígenas derechos, prerrogativas o tratamientos especiales en determinadas materias, como la función jurisdiccional dentro de su ámbito territorial conforme a sus propias normas y procedimientos (artículo 246), el reconocimiento de sus territorios como entidades territoriales (artículo 286), o el gobierno de sus territorios por sus propias autoridades conforme a sus usos y costumbres, dentro del cual ejercerán las funciones que la propia Constitución les atribuye (artículo 330), entre otras.

Así, aunque los demandantes circunscribieron su demanda a la expresión “los cabildos indígenas” contenida en el numeral 1º precitado, tal como se analizó en el apartado 2.1., la alegada omisión legislativa relativa en realidad se dirige a cuestionar la no inclusión de los consejos comunitarios entre los sujetos que el Registrador puede autorizar para llevar el registro del estado civil.

Así las cosas, no es posible predicar un contenido autónomo de la expresión demandada, sin una lectura integral del numeral 1º del citado artículo, por lo que la sala encuentra configurado el supuesto en que el contenido deóntico de la expresión demandada no es autónomo y, por lo mismo, para entenderla y aplicarla es necesario integrarla con el resto del numeral.

Problema jurídico y metodología de la decisión

Una vez confirmada la aptitud de la demanda que habilita un pronunciamiento de fondo, corresponde a la Corte determinar si el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al no haber contemplado que la Registraduría Nacional del Estado Civil pudiera autorizar, excepcional y fundadamente, a los consejos comunitarios de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, para llevar el registro del estado civil, pese al mandado derivado de los artículos 1, 2, 7, 13, 70, 93, 310 y 55 transitorio de la Constitución, así como los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT.

Para resolver este problema jurídico la Corte abordará la función de la Registraduría Nacional del Estado Civil en materia de registro civil (4); los principios constitucionales que orientan la función administrativa y el deber del Legislador de desarrollarlos (5); el principio de la diversidad étnica y cultural en la Constitución, y (6) finalmente, resolverá el caso concreto (7).

La Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales, la Universidad Libre y la Procuradora General de la Nación, pidieron a la Sala que se pronunciara sobre la omisión legislativa relativa respecto de las comunidades Rrom o gitanas. La Sala, sin embargo, constata que estos no fueron invocados por los demandantes. Por tal razón, y dado que la Corte carece de competencia para ejercer control oficioso de constitucionalidad, no se pronunciará sobre la no inclusión de tales comunidades. Además, porque tampoco se configura ninguna de las hipótesis que permiten modificar los términos del juicio de constitucionalidad propuesto en la demanda, ni obran elementos de juicio en el expediente que evidencien una situación de abierta inconstitucionalida respecto de dichas comunidades.

Función de la Registraduría Nacional del Estado Civil en materia de registro civil

El registro civil es un instrumento que da cuenta de aspectos del estado civil de las personas como el nacimiento y el nombre –a través del registro civil de nacimiento–, las relaciones familiares –a través de los datos de filiación y del registro civil de matrimonio–, y la extinción de la vida –a través del registro civil de defunción. De acuerdo con el artículo 101 del Decreto Ley 1260 de 1970, “el estado civil debe constar en el registro del estado civil. El registro es público y los libros, tarjetas, así como copias y certificados que con base en ellos se expidan son instrumentos públicos, regulados por el derecho administrativo colombiano”.

De otro lado, permite acreditar la edad de una persona y, por tanto, su mayoría de edad, lo que deriva en el atributo de la capacidad legal y en el reconocimiento de la ciudadanía y de los derechos políticos que la Constitución le atribuye. Dado que el registro civil es requisito sine qua non para la expedición de la tarjeta de identidad –para los menores de edad– y de la cédula de ciudadanía –para los mayores–, la imposibilidad de inscripción del nacimiento de una persona en el registro implica una verdadera negación de su derecho a la identida.

De modo que el registro civil es un instrumento que va más allá de la anotación de los datos del estado civil de una persona, pues a partir de la determinación de su individualidad es posible materializar íntegramente los derechos derivados del atributo de la personalidad jurídic. De ahí que la función de llevar el registro civil se encuentre estrechamente relacionada con el reconocimiento de derechos de diversa naturaleza razón por la que resulta trascendental que su prestación sea eficiente para todos los habitantes del territorio nacional y atienda a la diversidad étnica y cultural de la nación.

De conformidad con el inciso segundo del artículo 266 de la Constitución Política, el Registrador Nacional del Estado Civil “ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga”. En concordancia con lo anterior, el artículo 131 constitucional, señala que “compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, (…). Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro”.  

Antes de la Constitución de 1991, el Decreto Ley 1260 de 1970 “por el cual se expide el Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas”, estableció en su artículo 1º que “el estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad, determina su capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley”.

La redacción original del artículo 118 del precitado Decreto, asignó la función de llevar el registro civil “dentro del territorio nacional, [a] los notarios, y en los municipios que no sean sede de notaría, [al] alcalde municipal”, y a la vez, previó que “la oficina central podrá autorizar, excepcional y fundadamente, a los corregidores e inspectores de policía para llevar el registro del estado civil”. Lo anterior, en concordancia con el artículo 3 del Decreto Legislativo 960 de 1970 “por el cual se expide el Estatuto del Notariado”, según el cual competía a los notarios “13. Llevar el registro del estado civil de las personas en los casos, por los sistemas y con las formalidades prescritos en la Ley”.

Ambas disposiciones fueron estudiadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-601 de 1996 mediante la cual declaró su exequibilidad. En aquella oportunidad, la Corte fundamentó su decisión en que la Constitución no reservó de manera exclusiva al Registrador Nacional del Estado Civil la función en concreto de llevar materialmente el registro civil de las personas, sino que le señaló la posibilidad genérica de dirigirlo y organizarlo. Además, afirmó que, sin lugar a dudas, “la voluntad del Constituyente consistió en dejar en cabeza del Legislador la responsabilidad de delimitar, en materia de registro civil, el ámbito funcional del organismo público nacional y el de los particulares a quienes autorizó para prestar un servicio público”.

Con el Decreto 2158 de 1970 se modificó y adicionó el Decreto Ley 1260 de 1970, con el objeto de incluir en el artículo 118 a los registradores municipales del estado civil como autoridades encargadas de llevar el registro civil de las personas en los municipios que no fueran sede de notarí. Y adicionalmente, dispuso que “la Superintendencia de Notariado y Registro podrá autorizar, excepcional y fundadamente, a los delegados de los registradores municipales del estado civil y a los corregidores e inspectores de policía para llevar el registro del estado civil” (énfasis añadido). En todo caso, cabe resaltar que hasta esa modificación la función registral estaba principalmente a cargo de los notarios y solo excepcionalmente a cargo de los registradores municipales y, en su defecto, de los alcaldes municipales.

Paulatinamente, la autoridad encargada de la función registral pasó a ser el Registrador Nacional. En efecto, en el Decreto Ley 2241 de 1986 “por el cual se adopta el Código Electoral” se dispuso que “a partir del 1 de enero de 1987, la Registraduría Nacional del Estado Civil asumirá gradualmente el registro del estado civil de las personas. Los notarios y demás funcionarios encargados de esa función, continuarán prestándola hasta cuando de ella se hagan cargo los registradores o sus delegados, según determinación del Registrador del Estado Civil” (artículo 217).

En la Sentencia C-896 de 1999, la Corte señaló que ese traspaso gradual de las funciones registrales no resultaba inexequible. Con fundamento en las consideraciones jurisprudenciales fijadas en la  Sentencia C-601 de 1996, concluyó que autoridades distintas del Registrador Nacional del Estado Civil o sus delegados, pueden ser autorizadas para llevar el registro del estado civil, en tanto esta no es una función exclusiva y excluyente del Registrador Nacional. Pese a lo anterior resaltó que solo a éste funcionario compete la responsabilidad genérica de dirigirlo y organizarlo, pero que la labor material y directa del registro puede ser atribuida por la ley a otras autoridades. Recordó que en la discusión de los constituyentes sobre el artículo 266 constituciona se descartó la redacción que atribuía al Registrador “de manera exclusiva” la competencia de llevar el registro del estado civil de las personas. Así pues, en la sesión del 13 de junio de 1991, se pusieron de presente las dificultades prácticas que se podían derivar de concentrar en la Registraduría Nacional del Estado Civil la función registra.

Además, consideró la Corte que las normas que permiten que algunos funcionarios públicos puedan llevar el registro del estado civil de las personas “ponen en ejecución la figura de la desconcentración administrativa a la que se refiere el artículo 209 de la Carta”, y concluyó que “la atribución de funciones registrales a las autoridades que menciona la norma acusada, encuentra un claro soporte constitucional, y no vulnera el artículo 266 superior, toda vez que la función que compete a la Registraduría Nacional del Estado Civil, no es exclusivamente suya”. En todo caso, recordó que corresponde al Legislador, en virtud de la libertad de configuración normativa, establecer las condiciones y las modalidades del ejercicio de la función registral del estado civil.

Observa la Sala que este análisis adelantado en las sentencias C-601 de 1996 y C-896 de 1999 debe entenderse en el contexto del tránsito normativo hacia la Constitución de 1991, que introdujo la figura del Registrador Nacional (art. 266), a quien le asignó la función de dirigir y organizar el registro civil. Asimismo, definió como servicio público aquel prestado por los registradores, cuya reglamentación corresponde al Legislador (art. 131).

En efecto, tanto el texto original del artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, como la modificación introducida por el Decreto Ley 2158 de 1970 definieron a los notarios como los competentes para llevar el registro civil de forma principal y, solo subsidiariamente, otros funcionarios –entre los que se contaban los registradores municipales con ocasión al Decreto Ley 2158 de 1970–. Con el Decreto Ley 2241 de 1986 se invirtió dicha asignación de competencias y se estableció que la Registraduría asumiría el registro del estado civil de las personas y, de manera transitoria, los notarios y demás encargados de esa función.

Adicionalmente, la propia ley definía la habilitación de otras autoridades en supuestos específicos en que no era dable que ejerciera la función de llevar el registro civil la autoridad principal. Así pues, el Decreto Ley 1260 de 1970 en su versión original dispuso que solo en los municipios que no fueran sede de notaría, el alcalde municipal sería el encargado de llevar el registro civil de las personas. En el Decreto Ley 2158 de 1970, el orden en la distribución de la función registral se asignó en primer lugar a los notarios, y solo en los municipios que no son sede de notaría, a los registradores municipales, o en su defecto, a los alcaldes municipales. En todo caso, se previó la posibilidad de que la oficina central, o la Superintendencia de Notariado y Registro, autorizara excepcional y fundadamente a los corregidores e inspectores de policía para llevar a cabo dicha función.

Esta aproximación normativa cambia con la Ley 962 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, cuyo artículo 77 modificó el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, asignando la competencia solamente a la Registraduría, de acuerdo con el mandato constitucional, y eliminando las asignaciones subsidiarias a otras autoridades que se hacían de manera directa en la norma precitada. En efecto, dice la disposición: “la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá autorizar excepcional y fundadamente, a los Notarios, a los Alcaldes Municipales, a los corregidores e inspectores de policía, a los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas, para llevar el registro del estado civil”.

Se trata de la primera regulación de la mencionada competencia que se hace después de la expedición de la Constitución de 1991 y, por tanto, bajo la vigencia del nuevo marco, que contiene dos disposiciones principales en la materia. El inciso segundo del artículo 266 superior establece que el Registrador Nacional del Estado Civil “ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga”. En concordancia con lo anterior, el artículo 131 constitucional señala que “compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, (…). Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro ”.

En este marco, con el artículo 77 de la Ley 962 de 2005 que modificó el 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, la asignación de la función registral quedó a cargo de los Registradores Especiales, Auxiliares y Municipales del Estado Civil, sin que el legislador hubiera, ex ante, asignado dicha función de forma residual a otras autoridades. En cambio, incluyó la fórmula que permite a la propia Registraduría autorizar, de forma excepcional y fundada, a los notarios, alcaldes municipales, a los corregidores e inspectores de policía, a los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas, para llevar el registro del estado civil de las personas. La competencia quedó atribuida así a la Registraduría Nacional del Estado Civil, quien conserva en todo caso la dirección y organización del registro civil de las personas, en cuyo ejercicio puede autorizar a otras autoridades para llevar el registro del estado civil.

El análisis de constitucionalidad que efectuó esta Corporación en las sentencias C-601 de 1996 y C-896 de 1999 en las que se declaró exequible la posibilidad de habilitar a otras autoridades a llevar el registro civil de las personas sigue vigente y es aplicable, pues, se reitera, la Constitución de 1991 no reservó dicha competencia de manera exclusiva al Registrador Nacional del Estado Civil. Sin embargo, constata la Sala que en virtud de la modificación introducida por la Ley 962 de 2005, el Legislador se abstuvo de atribuir la función registral residual a otras autoridades y, en cambio, optó por habilitar a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que, en ejercicio de sus competencias, autorizara a los particulares o a las entidades públicas enunciadas en el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, cuando hubiera razones excepcionales y fundadas. De ahí que, cuando estas autoridades o particulares, distintos de la Registraduría o sus delegados, ejercitan la función registral, lo hacen por virtud de la autorización de la Registraduría Nacional y no ya por virtud de la ley.

Los principios constitucionales que orientan la función administrativa

El artículo 2 de la Constitución Política señala que las autoridades de la República están instituidas “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. A su vez, el numeral 23 del artículo 150 de la Carta Política dispone que corresponde al Congreso “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”. En esa misma línea, el artículo 365 superior dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Una lectura conjunta de los artículos 2 y 20çç constitucionales, lleva a concluir que no sólo el ejercicio de la función administrativa debe garantizar una prestación eficiente de los servicios públicos a todos los ciudadanos, asegurar su bienestar general y velar por el goce efectivo de los derechos, sino que también el Legislador está llamado a contribuir a esos propósitos en el diseño de las herramientas normativas que posteriormente ejecutarán las autoridades administrativa.

En tal sentido, esta corporación ha destacado que, al expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, el Congreso debe procurar la satisfacción del interés general, y para ello, concretar los principios constitucionales que orientan la función pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución Polític.

En definitiva, el Legislador tiene una amplia libertad de configuración de las normas para el ejercicio de una correcta administración pública, para lo cual debe hacer uso de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, como lo establece la Carta Política. No obstante, en su configuración debe propender por asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y la materialización de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicida––.

Especialmente relevantes para el estudio que se adelanta, son los de igualdad y eficacia. El principio de eficacia implica para la administración pública el cabal cumplimiento de los fines constitucionales del Estado, de modo que sus actuaciones produzcan resultados concretos y oportunos, con los recursos y medios estrictamente necesarios para la obtención de dichos resultados.

Este principio no sólo está contenido en el artículo 209 de la Constitución, sino en varios preceptos de rango superior. Así, el artículo 2º prevé como uno de los fines esenciales del Estado, el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución. El artículo 365 señala que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.

Así, cuando el legislador asigna competencias o faculta su delegación, debe propender por el ejercicio de una función pública eficaz para todos los habitantes, que por tanto tenga en cuenta sus diferencias, incluyendo las étnicas y culturales, de tal manera que procure la igualdad material en el acceso a servicios y a la administración pública.

En el mismo sentido y en concordancia con el artículo 13 de la Carta, el principio de igualdad implica una obligación para el Estado y sus agentes de brindar la misma protección y trato a todas las personas. De ahí que la igualdad como principio de la función administrativa implica que la administración pública no pueda establecer distinciones injustificadas entre las personas, “de modo que garantice a todos, en condiciones adecuadas a sus circunstancias, el acceso a ella y a sus funcionarios y la misma importancia en cuanto al disfrute de los beneficios que genera la actividad estatal”.

No obstante, en un Estado Social de Derecho, el principio de igualdad propugna no solamente por una igualdad formal, según la cual el Estado debe otorgar a los individuos un trato igual “ante la ley” y “en la ley, por lo que se prohíbe cualquier tipo de discriminación o exclusión arbitraria en las decisiones públicas -y corresponde al primer inciso del artículo 13. Tal principio comprende también la igualdad material, que no sólo reconoce las diferentes condiciones de existencia entre distintos individuos y grupos sociales, sino que a partir de ello prescribe el deber del Estado de adoptar medidas promocionales de carácter positivo dirigidas a corregir una distribución inequitativa de derechos, servicios, beneficios o bienes, originada –aunque no solo– en circunstancias históricas de discriminación, entre las que se encuentra la raza (art. 13, inciso 1. Por tanto, se trata de una igualdad real y efectiva, consistente en “tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de forma desigual, por lo que implica la ejecución de medidas diferenciadas dirigidas, en particular, en relación con sujetos de especial protección constituciona.

En este marco, el principio de igualdad material tiene estrecha relación con el principio de diversidad -que se aborda en un apartado subsiguiente- y que exige que el Estado tenga en cuenta las diferencias derivadas de la pertenencia a grupos étnicos, de tal manera que sus miembros puedan acceder en igualdad de condiciones a los servicios del Estad.

La descentralización por colaboración y la delegación en el ejercicio de la función registral

El artículo 209 constitucional precitado, además de señalar los principios que rigen la función administrativa, establece que esta se llevará a cabo mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración.

El concepto de desconcentración ha sido desarrollado principalmente por la legislación. La Ley 489 de 1998 la define como “la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones” (artículo 8º).

La delegación es un técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución “en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley”çç. Las autoridades públicas pueden delegar el ejercicio de asuntos expresamente autorizados, salvo aquellas funciones cuyo ejercicio es indelegable, bien porque sobre esta pesa restricción legal, o bien porque la naturaleza de la función no admite delegació.

La jurisprudencia constitucional ha destacado que la diferencia básica entre la desconcentración y la delegación es que la primera “supone que la transferencia de funciones del órgano superior opera directamente por mandato del ordenamiento, mientras que la delegación, si bien presupone una autorización legal, no opera directamente por mandato de la ley, ya que implica la existencia de un acto de delegación. De otro lado, por su naturaleza, en la desconcentración el órgano superior no puede reasumir la función, es decir, la transferencia de funciones, en cuanto realizada por el legislador, tiene una vocación de permanencia de la que carece la delegación, pues en este último caso el órgano superior siempre puede reasumir la función que ha delegado, tal como lo señala el artículo 211 de la Constitución Políticçççç.

La desconcentración y la delegación no son medios de acción administrativa excluyentes. En cambio, se trata de mecanismos que comparten el objetivo y sentido constitucional de “descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos.

Por su parte, la descentralización consiste en el traslado a las autoridades territoriales o a otras autoridades de asuntos que corresponderían a la autoridad central. En ambos casos, la decisión administrativa no se adopta por la autoridad central sino por un ente territorial o por la entidad prestadora del servicio o encargada del ejercicio de las funciones administrativas con la finalidad de garantizar la eficiencia de la administració. A su vez, existen varios tipos de descentralización: territorial, funcional o por servicios, por colaboración y por estatuto personal.

La descentralización por colaboración, se presenta cuando la administración pública no asume la prestación de determinados servicios sino que, en virtud de la autorización legal, son los particulares los que ejercen funciones administrativa. Lo anterior ocurre en consideración a que la prestación del servicio resulta más eficiente en cabeza suya que bajo una entidad estatal, y encuentra sustento en los artículos 1º, 2º, 123, 209, 210 y 365 de la Constitución Política. Es el caso, entre otros, de las cámaras de comerci y los notario.

En este marco, el artículo 5º del Decreto 1010 de 200 que fija las funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil,  señala en el numeral 3 que le corresponde a la entidad “garantizar en el país y el exterior, la inscripción confiable y efectiva de los hechos, actos y providencias sujetos a registro, proferir las autorizaciones a los entes o autoridades habilitadas legalmente para que concurran en el cumplimiento de dicha función, y conocer mediante los actos administrativos pertinentes de todo lo relativo a cancelaciones, reconstrucciones, anulaciones, modelos de expedición y demás actos jurídicos sobre el registro civil”. En esta misma línea, el numeral 21 del precitado artículo 5, dispuso la función de “celebrar los convenios que se requieran para que otras autoridades públicas o privadas adelanten el registro civil de las personas” a cargo de la Registraduría.

Tal como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, “la voluntad del Constituyente consistió en dejar en cabeza del Legislador la responsabilidad de delimitar, en materia de registro civil, el ámbito funcional del organismo público nacional y el de los particulares a quienes autorizó para prestar un servicio público, toda vez que la Constitución no reservó exclusivamente la función material de llevar el registro civil de las personas al Registrador Nacional del Estado Civil, sino que le señaló la responsabilidad genérica de dirigirlo y organizarlo.

Así pues, las sentencias C-601 de 1996 y C-896 de 1999, al referirse a la competencia que la ley había atribuido directamente a otras autoridades -diferentes de la titular- para llevar en ciertos supuestos la función registral, destacaron que la descentralización por colaboración es una de las formas que la Carta autorizó para el ejercicio de la función pública (artículo 209 C.P.) y “de conformidad con los objetivos de ella, en nada se opone a la dirección y organización del registro civil, a cargo de la Registraduría, el establecimiento de la función específica de llevarlo, en cabeza de los notarios, con miras a facilitar que las personas tengan fácil y permanente acceso a ese servicio público”.

Ahora bien, dado que con la modificación que el artículo 77 de la Ley 962 de 2005 introdujo al artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, la competencia de llevar el registro civil corresponde a la Registraduría, a la vez que la facultó para autorizar a otras autoridades o particulares para que ejerzan la función registral cuando encuentre razones excepcionales y fundadas, la Sala concluye que tal facultad se enmarca en la figura de la delegación.

Se trata de una formulación más acorde con los artículos constitucionales 123, 131, 209, 266 y 365, en cuanto atribuyen la función registral al Registrador Nacional, si bien no excluyen la posibilidad de que esta competencia pueda ser confiada a otras personas, públicas o privadas, en los términos dispuestos por el Legislador, en atención a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

El principio de la diversidad étnica y cultural en la Constitución de 1991

La Constitución Política contiene un reconocimiento expreso de la diversidad étnica y cultural y ordena al Estado su protección y garantía. Así pues, el artículo 1º define nuestra organización política como un Estado social de derecho, “organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. El artículo 7º reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, y seguidamente, en el artículo 8º dispone que es obligación del Estado y las personas proteger las riquezas culturales de la Nación.

Así, el mandato constitucional incluye: “(i) el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de nuestra Nación (art. 7); (ii) la necesidad de que la participación democrática refleje el pluralismo (art. 1); (iii) el reconocimiento no solamente del castellano como lengua oficial en nuestro territorio, sino también de las lenguas y dialectos de los grupos étnicos en sus territorios (art. 10); (iv) el mandato de igualdad y dignidad para todas las personas, sin discriminación por su lengua, raza, sexo, etc. (art. 13); (v) el deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos, el reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las personas que conviven en el país, los valores culturales de la Nación y la cultura como fundamento de la nacionalidad (art. 70), (…).

Para la interpretación de estas cláusulas constitucionales es importante acudir al Convenio 169 de la OI, vinculante para el Estado colombiano y criterio hermenéutico fundamenta, que contribuye a precisar el alcance del deber del Estado de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este instrumento prevé que los grupos indígenas y pueblos tribales son destinatarios de una especial protección, y entiende que en esta última categoría se encuentran los grupos sociales que comparten una identidad cultural diferente de la que tiene la sociedad mayoritaria o dominante, es decir, además de los indígenas se reconoce el derecho a la identidad cultural a otros colectivo.

Para la identificación de estos colectivos adquieren especial relevancia las categorías de raza y etnia. La primera es un concepto complejo y controversial que, en su sentido más amplio, designa a “los grupos en que se subdividen algunas especies biológicas y cuyos caracteres diferenciales se perpetúan por herencia. En algunos escenarios ha sido un término eliminado del ordenamiento jurídic, mientras que en otros, incluyendo el colombiano, es considerado también como un criterio sospechoso de discriminación, o inclusive, “como un criterio positivo de identificación, pertenencia y emancipación entre algunos movimientos sociales afrocolombianos. Por su parte, la etnia se entiende como “la serie de prácticas tradicionales y colectivas que identifican a un grupo poblacional (lenguaje, creencias religiosas, relación con la tierra, sistema de organización social, entre otros) y que lo diferencian culturalmente de la sociedad mayoritaria. Esta es la premisa en que se soporta el Convenio 169 de la OIT cuando define a los pueblos tribales como aquellos 'cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial'”.

La jurisprudencia de esta Corporación ha garantizado el reconocimiento constitucional de la identidad y diversidad cultural, tanto en sede de control abstracto como de control concreto, en aspectos como la participación polític, el acceso a la educación superio, la exención de prestar servicio militar obligatori, las garantías de la jurisdicción especial para las comunidades indígena, la vigencia del autogobierno étnico para dirigir sus intereses o dirimir sus conflicto, el diseño e implementación de planes y políticas en beneficio de la comunida, el uso de sustancias sicoactivas con significado cultural, ancestral y tradiciona, la recuperación del patrimonio cultural, arqueológico e históric, el registro de marcas sobre productos que pertenecen al saber cultural y tradiciona, el reconocimiento al derecho a la consulta previ, y la excepción al régimen del monopolio de licore.

La protección específica y diferenciada de las comunidades indígenas se manifiesta en relación con (i) la jurisdicción especial indígena, y la facultad de las autoridades indígenas de ejercer funciones jurisdiccionales; (ii) los territorios indígenas como entidades territoriales conforme al artículo 286 constitucional, en cuya virtud gozan de autonomía para la gestión de sus intereses; y (iii) los territorios indígenas sujetos al gobierno de los consejos conformados y reglamentados según sus usos y costumbres, en concordancia con el artículo 330 constitucional. A su vez, de conformidad con los artículos 286 y 287 constitucionales, los territorios indígenas son reconocidos como entidades territoriales y en virtud de tal calidad son destinatarios de las garantías de autonomía para la gestión de sus intereses. Dentro de los límites de la Constitución y la ley tienen los siguientes derechos: (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les corresponden; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.

Ahora bien, el artículo 55 transitorio de la Constitución ordena al Congreso expedir una ley que reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonales rurales ribereñas, y que establezca “mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social”. En cumplimiento de este mandato, se expidió la Ley 70 de 1993 que contempla diferentes disposiciones en favor de las comunidades negras, definidas como “el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revela y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos”.

La jurisprudencia constitucional, ha reconocido que las comunidades negras, palenqueras y raizales son grupos étnicos poseedores de una identidad diferenciada y como tales son titulares del derecho al reconocimiento y la protección de su identidad y diversidad étnica y cultura. De allí que se reconozcan derechos basados en la naturaleza diversa de las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales, como el derecho de propiedad de las colectividades afrocolombianas que habían ocupado las tierras baldías en la zona ribereña de los ríos de la Cuenca del Pacífico y que se extendió a aquellos territorios que fueran habitados por una comunidad negra con prácticas tradicionales; la garantía y protección del ambiente, así como del uso y aprovechamiento de sus recursos naturales de acuerdo con sus costumbres, y el reconocimiento de sus lenguas y dialectos.

Por su parte, el artículo 2º del Convenio 169 de la OIT señala el deber de los gobiernos de “asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. De ahí que el reconocimiento de la diversidad implica también un mandato de articulación de las instituciones estatales, como en este caso el de la Registraduría Nacional del Estado Civil con las autoridades étnicas para materializar debidamente la función registral.

El artículo 5º de la Ley 70 de 1993, reconoció a las comunidades NARP el derecho a constituir consejos comunitarios como forma de administración interna, siendo este la máxima autoridad de administración de las comunidades negra. Cuenta entre sus funciones con las de recibir en propiedad colectiva las tierras que se les adjudican; delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; elegir representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica; actuar como amigables componedores en los conflictos internos susceptibles de conciliación, y las demás que prevea el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

En esa medida, el reconocimiento a la diversidad le impone al Estado el deber de disponer de medios adecuados para asegurar medidas afirmativas a favor de grupos étnicos para lograr la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional en condiciones de igualdad. Lo anterior, teniendo en cuenta las barreras geográficas, lingüísticas y culturales que dificultan para las comunidades étnicas el acceso a los servicios estatales, incluyendo el de la función registral.

Análisis del caso concreto

La disposición demandada incurre en una omisión legislativa relativa.

La existencia de la norma sobre la que se predica la omisión. Los demandantes cuestionan que el artículo 77 de la Ley 962 de 2005 (parcial) que modificó el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970, no incluyó a los consejos comunitarios. Se cumple así el presupuesto relacionado con la existencia de una norma específica respecto de la cual se predica la omisión alegada.

Mediante esta norma, el Legislador atribuyó a la Registraduría Nacional la facultad para autorizar, de forma excepcional y fundada, a ciertas autoridades o particulares para llevar el registro civil. Así pues, podrán ser autorizados, en los términos de la norma, los notarios, alcaldes, corregidores e inspectores de policía y jefes o gobernadores de los cabildos indígenas. La Sala constata que en efecto, como lo alegan los demandantes, la disposición no incluyó como destinatarios de la autorización a los consejos comunitarios de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras –NARP–.

La existencia de un deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador. Como se dijo, los artículos 1º, 2º, 7, 10, 70, 93, 310 y 55 transitorio de la Constitución, contemplan el deber de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. La Constitución de 1991 reconoce y garantiza la coexistencia de diferentes etnias, razas, lenguas, religiones y pensamientos. Así, el pluralismo no es sólo una realidad social en la que están presentes distintos proyectos políticos, sociales y culturales, sino un valor normativo que impone garantizar las reglas de juego para su coexistencia pacífica. De ahí que “el Estado tiene la obligación de defender los derechos fundamentales por igual de todos los grupos étnicos y las normas que facilitan la pluralidad de formas de vida.

Según el artículo 55 transitorio, así como el Convenio 169 de la OIT, las comunidades NARP hacen parte de los grupos étnicos. En consecuencia, son titulares del derecho al reconocimiento de su identidad y a la protección de la diversidad étnica y cultural que representan. La Carta Política “sobre la base de los principios de dignidad humana y pluralismo, reconoce un estatus especial de protección con derechos y prerrogativas específicas a las comunidades étnicas”, quienes bajo sus propios usos y costumbres hacen parte de la Nación colombian. Esta igualdad en el reconocimiento de la diversidad, sin embargo, no se traduce en una homogeneización de las comunidades étnicamente diferenciadas ni desconoce los derechos y prerrogativas específicas que en determinadas materias la Constitución reconoce a algunas comunidades étnicas, en particular a las comunidades indígenas.

En igual sentido, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado del deber del Estado de garantizar el derecho a la diversidad, así como a la igualdad real y material de las comunidades NARP. Así, la Constitución y la jurisprudencia han concretado los principios de diversidad e identidad en derechos de reconocimiento cultural de las colectividades negras, palenqueras y raizales. Con base en esas garantías, a partir de su carácter de grupos étnicos, la Corte Constitucional “ha salvaguardado la participación de las comunidades afrocolombianas, la aplicación de acciones afirmativas, así como las expresiones culturales, ancestrales y medicinales entre otras. Ha igualmente reiterado que “acabar con la invisibilización de las colectividades fue y es una prioridad del marco constitucional vigente.

Corresponde entonces a la Sala evaluar si del mandato constitucional de garantizar la diversidad e identidad étnica se deriva un deber para el legislador de incluir a los consejos comunitarios en la norma demandada como destinatarios de la autorización que puede dar el Registrador a otras autoridades para llevar el registro civil.

En primer lugar, en cuanto a la materia objeto de regulación, tal como se explicó previamente, el registro civil es un documento que va más allá de la mera anotación de información sobre el estado civil de las personas, pues dicha información permite materializar los derechos inherentes a la personalidad jurídic. Pese a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado que la función registral no ha sido prestada de manera homogénea en todo el territorio nacional ni ha tenido en cuenta las especificidades de las comunidades étnicamente diferenciadas, como se ha evidenciado en varios procesos de tutela que, si bien se refieren principalmente a comunidades indígenas, son ilustrativos de las dificultades y barreras que afectan a las comunidades étnicamente diferenciadas en general.

En la Sentencia T-305 de 1994, la Corte conoció una tutela interpuesta por 92 miembros de una comunidad indígena del departamento del Vichada que solicitaron a la Registraduría Nacional del Estado Civil la tramitación de las cédulas para materializar los derechos consagrados en el artículo 40 constitucional. A su vez, solicitaron ser incorporados en el censo electoral y participar de las elecciones de 1994. En aquella oportunidad, la Sala constató que, pese a los esfuerzos que emprendió la Registraduría del Estado Civil a través de las comisiones de cedulación en sectores distantes de las cabeceras municipales, existían limitaciones de orden presupuestal que le impedían cumplir el objetivo de prestar de manera sostenible y eficiente el servicio.

En el Auto 173 de 2012, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, identificó que entre los pueblos indígenas Jiw o Guayabero y Nükak, no se garantizaba la documentación –lo que a su vez constituía una barrera en el acceso a los servicios de salud–, así como un desconocimiento por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil frente al empleo de los nombres propios por parte de los miembros de la etnia Nükak.

En la Sentencia T-107 de 2019 la Sala Cuarta de Revisión amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, vulnerados por la sentencia recurrida, que incurrió en un exceso ritual manifiesto al exigir el registro civil como única prueba válida del parentesco para efectos de la legitimación en la causa, pese a que los accionantes no tenían dicho documento. En aquella oportunidad, los accionantes se identificaron como indígenas no tradicionales, en tanto era miembros de una comunidad afrodescendiente que convivía con integrantes del pueblo Wiwa, y no estaban familiarizados con la necesidad de realizar el registro civil, por lo que no lo pudieron aportar dentro del proceso de reparación integral.

En la Sentencia T-245 de 2022, la Sala Quinta de Revisión amparó los derechos fundamentales a la participación democrática, al voto y a la igualdad de la comunidad Embera Dobida ubicada en el municipio de Bojayá, tras evidenciar un déficit de cedulación en áreas rurales dispersas, lo que constituyó “una limitante absoluta para ejercer el derecho al voto, como quiera que la cédula de ciudadanía es indispensable para participar en la contienda electoral”. En esta oportunidad, fue allegada la Alerta Temprana N.º 022-18 del 14 de febrero de 2018 de la Defensoría delegada para Asuntos Constitucionales y Legales en la que se concluyó que las dificultades de acceso a lugares de votación están determinadas por difíciles condiciones geográficas, presencia de actores armados y ausencia de mesas de votación.

Por su parte, en la Sentencia de tutela 11001-03-15-000-2022-03816-00, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, la personalidad jurídica y al nombre de la actora, vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, dado que al registrarla le asignaron un nombre occidental distinto del nombre que le asignó su comunidad Awá al nacer. Además, al solicitar la cédula de ciudadanía con su nombre originario, la Registraduría le indicó que no podía tramitar su solicitud pues la letra “?”, incluida en el nombre, no se encontraba en la base de datos de la Registraduría. Sin embargo, tal como lo expuso la demandante, esta letra no es sustituible por la “i” del castellano, ni fonética ni semánticamente. En esta oportunidad la Sala Quinta expuso la importancia del lenguaje como expresión cultural con arraigo constitucional, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 constitucional. Además, reconoció que dentro de las representaciones lingüísticas más importantes se encuentra el uso de los nombres propios.

En efecto, el artículo 10 constitucional prevé que “el castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios (…)”. El reconocimiento a la protección de las lenguas minoritarias está estrechamente ligado a la identidad y garantía de la protección cultural, y permea el ejercicio de la función pública de cara a las comunidades étnicamente diferenciadas, incluyendo entre estas la función registra.

En línea con lo anterior, la Ley 1381 de 201 define como lenguas nativas “las actualmente en uso habladas por los grupos étnicos del país, así: las de origen indoamericano, habladas por los pueblos indígenas, las lenguas criollas habladas por comunidades afrodescendiente y la lengua Romaní hablada por las comunidades del pueblo rom o gitano y la lengua hablada por la comunidad raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” (art. 1º). Además, en su artículo 6º señala que los nombres y apellidos de personas provenientes de las lenguas nativas “será registrado por la autoridad oficial competente previa solicitud de los interesados. Igualmente los nombres de lugares geográficos usados tradicionalmente en su territorio por los integrantes de pueblos y comunidades donde se hablen lenguas nativas podrán ser registrados para efectos públicos. Este uso será cooficial con la toponimia en castellano cuando esta exista”.

La complejidad del territorio colombiano, su diversidad lingüística y cultural, y la necesidad de garantizar el cabal cumplimiento de la función registral, han hecho necesario adoptar medidas especiales para que la Registraduría Nacional pueda, de manera coordinada con otras entidades o particulares, cumplir adecuadamente con sus funciones considerando la diversidad de la población colombiana.

Así por ejemplo, el Decreto 158 de 1994 “por el cual se subrogan unos artículos del Decreto 1379 de 1972” señala en su artículo 1º que “para inscribir extemporáneamente en el registro civil el nacimiento ocurrido en el territorio nacional de personas residentes en el exterior o en lugares apartados del territorio patrio con relación a aquel en donde deba efectuarse el registro o cuando por motivos justificados sea inconveniente la comparecencia de aquellas, se puede recurrir a la inscripción de nacimiento por correo (…)”.

En 2014 la Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la Circular 276 sobre “inscripción inicial y modificación en el Registro Civil de Nacimiento de integrantes de comunidades y/o pueblos indígenas”, en la cual se estableció que a falta de uno de los documentos reconocidos para la inscripción en el registro civil de nacimiento, se deberá seleccionar la casilla “otro” en el Sistema de Información de Registro Civil –SIRC–, en la que se debe digitalizar en primer lugar el nombre del pueblo o etnia, y en segundo lugar, la expresión autorización indígena”, permitiendo que las autoridades indígenas pudieran expedir certificados propios de nacimiento de sus integrantes, los cuales serán tomados como documento antecedente válido en el SIR. Dicho documento también admite que esta certificación sea tenida en cuenta para las solicitudes de modificación y/o reemplazo de registro civil. En todo caso, esta directriz exige a los funcionarios de la Registraduría, digitalizar los nombres, apellidos y datos tal y como aparecen en el documento, de modo que se respete la fonética propia de la lengua de cada etnia.

Adicionalmente, para garantizar la mejor inscripción del nacimiento en el registro civil, la Circular Única de Registro Civil e Identificación (versión 8) del 23 de marzo de 2023 dispone en su numeral 3.4.6 que “las parteras y parteros que hayan sido autorizados mediante acto administrativo proferido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Departamento Nacional de Estadística DANE podrán certificar los nacimientos que atiendan utilizando el formato de notificación de nacimiento expedido por el DANE, para personas pertenecientes a grupos étnicos”.

La mencionada Circular 276 de 2014 sirvió posteriormente de fundamento para la expedición del Decreto 1797 de 201 que, reconociendo que “el costo de los derechos notariales ha representado un obstáculo para los miembros de las comunidades indígenas que pretenden modificar su nombre y corregir errores u omisiones en el Registro del Estado Civil”, eliminó dichos costos para “v) el otorgamiento de la escritura pública, la expedición de copias y demás trámites necesarios para el cambio de nombre y para la corrección de errores u omisiones en el Registro del Estado Civil de miembros de comunidades indígenas”.

A pesar de estas medidas, son múltiples los retos que enfrenta la Registraduría Nacional de cara a la igualitaria y eficiente prestación del servicio registral, especialmente cuando se trata de comunidades étnica y lingüísticamente diferenciada.

En conclusión, el mandato constitucional de reconocimiento del pluralismo y la diversidad étnica, cultural y lingüística, impone un deber al Legislador para que, a la hora de asignar competencias, distribuir funciones y, en general, propender por la mayor eficiencia en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios públicos, considere las diferencias poblacionales y adopte medidas para eliminar las barreras a las que se enfrentan las comunidades étnicamente diferenciadas, tanto indígenas como NARP, de modo que en la prestación del servicio, se proteja y preserve la diversidad cultural, se garantice el principio de la igualdad de trato y se satisfagan los principios de la función administrativa.

En consecuencia, cuando el Legislador asigna las competencias para que las autoridades administrativas cumplan con la función registral, debe tener en cuenta el mandato constitucional de la diversidad y, en consecuencia, disponer medidas adecuadas para eliminar las barreras que enfrentan las comunidades étnicas para acceder al servicio registral, no solo en cuanto a su ubicación geográfica sino especialmente en cuanto a sus lenguas y dialectos. Una medida posible es la contenida en la norma demandada que permite al Registrador autorizar a otras autoridades y particulares a llevar el registro civil. Por tanto, como lo alegan los demandantes, no incluir a los consejos comunitarios desconoce el mandato constitucional de protección de la diversidad e identidad étnicas. Así, en principio, el legislador incumplió su deber al omitir a los consejos comunitarios dentro de los destinatarios de la norma.

La falta de inclusión de los consejos comunitarios entre los destinatarios de la autorización para llevar el registro civil carece de un principio de razón suficiente. La Constitución Política en su artículo 266 asigna al registrador nacional la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas. Esta corporación ha reconocido que, si bien dicho artículo no impone que el registro sea llevado exclusivamente por el Registrador -como lo estableció el texto inicialmente propuesto a los constituyentes y que fue descartad-, tampoco se prohíbe esa posibilidad, de modo que corresponde al Legislador regular la materia, pues como dijo la Corte “compete al Congreso en virtud de la libertad configurativa que le atañe como Legislador, perfilar las condiciones y modalidades del ejercicio de la función registral del estado civil.

Como se explicó previamente, desde el texto original del Decreto Ley 1260 de 1970 se permitió que el funcionario encargado del registro civil (función designada a los notarios o al alcalde municipal según el caso), autorizara excepcional y fundadamente a otras autoridades para que llevaran el registro del estado civil. Inicialmente estaban previstos como destinatarios de dicha autorización los corregidores e inspectores de policía. Con las modificaciones legislativas se amplió la lista para incluir a los registradores municipales del estado civil. Por último, la Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, conocida como la “ley antitrámites” previó la posibilidad excepcional y fundada de que los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas llevaran el registro civil, previa autorización del Registrador. Sin embargo, en la exposición de motivos en la que fue incluido el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970 demandado, no se hacen explícitos los motivos que condujeron al Legislador a incluir a los cabildos indígenas como destinatarios de la autorización de la norma pero no a los consejos comunitario.

Al respecto, la Universidad Santiago de Cali afirmó que la distinción normativa demandada atiende a que las comunidades NARP no gozan de reconocimiento como entidades territoriales, mientras los territorios indígenas sí ostentan esta condición. No obstante, tal argumento no permite explicar -ni mucho menos justificar- la exclusión de los consejos comunitarios, porque el criterio de autorización de la norma es el de autoridad y no el de entidad territorial. En efecto, la norma faculta a la Registraduría para autorizar a distintas autoridades y no todas ellas corresponden a autoridades de entidades territoriales. Así, faculta a la Registraduría a autorizar excepcional y fundadamente a los corregidores e inspectores de policía para llevar el registro, y a los notarios, los cuales claramente no se identifican con entidades territoriales.

En definitiva, el espíritu de la Ley 962 de 2005 que modificó dicha norma, era el de propender por “la racionalización del aparato estatal y la optimización de su funcionamiento, buscando de paso la reducción del gasto público y la recuperación de la imagen de la administración frente al ciudadano. Además, se fundamentó en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Constitución Política, considerando que “la excesiva burocratización y tramitomanía del Estado colombiano han hecho imposible llevar a la práctica los postulados de moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad a los que por mandato constitucional debe estar sometido el ejercicio de la función administrativa.

La norma demandada está pues referida a autoridades y no a entidades territoriales, por lo que, para el caso de las comunidades indígenas, el Legislador dispuso que serían los jefes o gobernadores de los cabildos indígenas, en tanto representantes de comunidades indígenas, los que podrían ser destinatarios de la autorización.

Aunado a lo anterior, son claras las barreras de acceso culturales y lingüísticas que afectan a las poblaciones étnicamente diferenciadas en el acceso a los servicios prestados por los registradores del estado civil y, sin embargo, el Legislador no incluyó a los consejos comunitarios en la norma, generando una exclusión tácita y no fundada en razones claras que justifiquen esta medida.

Así, si bien la inclusión de los cabildos indígenas es coherente con los principios de pluralismo y diversidad y con el mandato constitucional de reconocimiento de las comunidades étnicas, no hay razón que justifique no incluir a las autoridades de las comunidades NARP en cuanto sus integrantes enfrentan igualmente barreras de acceso al servicio de registro del estado civil.

La falta de inclusión de los consejos comunitarios en la norma genera una desigualdad negativa frente a las autoridades que sí se encuentran relacionadas en la norma acusada. Finalmente, la omisión en la que incurrió el Legislador generó un tratamiento diferenciado de los consejos comunitarios frente a las demás autoridades contempladas en la norma. En efecto, corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil cumplir con la función registral en todo el territorio nacional, de ahí que prima facie, estaría a cargo del registro de todos los colombianos. Sin embargo, tal y como lo ha constatado la jurisprudencia, la diversidad geográfica, lingüística y cultural que coexiste en el territorio nacional, impide que las comunidades diferenciadas puedan acceder en condiciones de igualdad a la oferta estatal en materia registral al resto de la población. De ahí que, el Legislador, a través de la norma demandada, asignó a la Registraduría la facultad de autorizar a otras autoridades para prestar dicho servicio, anticipándose a los retos que implica cubrir el diverso y extenso territorio nacional y cumpliendo, aunque solo parcialmente, el mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural.

Ahora bien, se insiste, la norma no traslada la función registral a los notarios, alcaldes, corregidores e inspectores de policía, y jefes o gobernadores de cabildos indígenas de forma general, sino que lo hace de manera excepcional y fundada. Esto es, debe existir una razón que justifique la delegación, por lo que se la habilita para encargar esta función a otros funcionarios o particulares. Es decir que el Legislador previó con esta norma un mecanismo para superar circunstancias excepcionales de tal manera que se garantice la prestación eficiente del servicio registral y se puedan superar las posibles barreras que algunas comunidades enfrentan.

No obstante, la norma demandada no permite autorizar a las autoridades de las comunidades NARP, a pesar de que enfrentan barreras para acceder al servicio registral, las cuales a su vez suelen reflejarse posteriormente en limitaciones para acceder a otros servicios o reclamar sus derecho.

Para la Corte, la omisión demandada genera una desigualdad negativa para los consejos comunitarios, porque pese a representar comunidades que puedan encontrarse geográficamente distantes de las cabeceras municipales, con menor acceso a las oficinas de la Registraduría, o poseer lenguas nativas propias, –es decir, aun existiendo una razón excepcional y fundada– no pueden ser autorizados por la Registraduría Nacional del Estado Civil para llevar su registro. Aunado a lo anterior, por la especial relevancia que tiene dicho instrumento, dicha omisión puede eventualmente traducirse en una profundización de las barreras para acceder a otros servicios o materializar otros derechos.

En ese sentido, se hace necesario que, en lugar de insistir en que sean las comunidades diferenciadas las que se adapten a las generalidades del sistema registral, sin consideración a las barreras específicas que enfrentan para ello, se haga un esfuerzo armónico de las autoridades del Estado para responder a las condiciones diferenciadas de los consejos comunitarios, y así, garantizar el derecho a la diversidad y lograr una igualdad material para los habitantes del territorio colombiano en lo que respecta a la función registral.  

Conforme a lo expuesto, la Sala Plena concluye que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa por violación de los 1, 2, 7, 13, 70, 93, 310 y 55 transitorio de la Constitución, porque en el artículo 118 del Decreto 1260 de 1970 -modificado por el artículo 77 de la Ley 962 de 2005-, omitió incluir dentro de los sujetos que pueden ser autorizados para llevar el registro civil, a los consejos comunitarios, aun cuando existan razones excepcionales y fundadas para hacerlo. En consecuencia, como remedio constitucional, extenderá el alcance de la norma para incluir a los consejos comunitarios dentro de las autoridades que pueden ser facultadas por la Registraduría Nacional para llevar el registro civil.

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 118 del Decreto 1260 de 1970, en la forma como fue modificado por el artículo 77 de la Ley 962 de 2005, por el cargo analizado, en el entendido de que la Registraduría Nacional del Estado Civil también puede autorizar excepcional y fundadamente a los consejos comunitarios para llevar el registro del estado civil.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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