REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-505 DE 2025

Referencia: Expediente D-16.562

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7 y 11 (parcial) de la Ley 2219 de 202.

Demandante: Andrés Caro Borrero

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

La Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 y la expresión “así como, imponer otras sanciones conforme a la reglamentación que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” contenida en el artículo 11 del mismo cuerpo normativo. El artículo 7 se refiere a la delegación en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de la potestad de reglamentar el régimen de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias. Por su parte, la expresión acusada del artículo 11 permitía que dicha reglamentación estableciera sanciones aplicables por el mismo Ministerio, en desarrollo de la función de control contra las mencionadas asociaciones.

La Corte determinó que el parágrafo 2 del artículo 7 es compatible con la Constitución. En su análisis, la Corte recordó que el principio de reserva de ley consagrado en el artículo 150-8 de la Constitución Política exige que el legislador establezca las funciones de inspección, vigilancia y control que le corresponde ejercer al Ejecutivo. Sin embargo, dicha exigencia no implica que el legislador deba desarrollar de forma exhaustiva el régimen de inspección vigilancia y control. Por el contrario, demanda que el legislador delimite claramente el alcance de dichas funciones y que pueda delegar su desarrollo en cabeza del presidente o sus ministros para que, en desarrollo de la potestad reglamentaria, establezcan el alcance específico para su ejercicio.

La Corte encontró que, con base en un análisis sistemático de la Ley, era posible concluir que el Legislador actuó conforme a los parámetros de la reserva de ley en estas materias, pues estableció el alcance y límites concretos para su ejercicio. De este modo, nada se oponía a que, a partir de su amplia libertad de configuración normativa, delegara en cabeza del Ministerio de Agricultura la reglamentación de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas.

Por otra parte, la Corte decidió declarar inconstitucional la expresión demandada contenida en el artículo 11 de la Ley 2219 de 2022. Esta Corporación recordó que el principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria exige que el legislador establezca (i) la descripción del comportamiento reprochable; (ii) la definición del contenido material de la sanción; (iii) la autoridad a la que le compete imponerla; y (iv) las líneas generales del procedimiento a través del cual debe aplicarse este régimen.

Al examinar la norma acusada, la Corte encontró que, aunque la Ley precisa cuáles son los comportamientos reprochables, define las líneas generales del procedimiento aplicable y las autoridades llamadas a desarrollar este régimen, no ocurre lo mismo con el contenido material de las sanciones. En efecto, la disposición acusada permitía al Ministerio de Agricultura establecer sanciones discrecionalmente, sin los límites precisos que exige el derecho al debido proceso en materia sancionatoria. Por lo tanto, la Corte consideró que la delegación de la facultad de establecer sanciones aplicables a las asociaciones campesinas y agropecuarias era incompatible con la Constitución.

Tabla de Contenidos

I.

1.

2.

3.

II.

1.

2.

3.

4.

5.

III.

ANTECEDENTES

El ciudadano Andrés Caro Borrero presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 7 (parcial), 9, 10 y 11 (parcial) de la Ley 2219 de 2022. Mediante acta del 15 de mayo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional dejó constancia del reparto del expediente D-16.562 a la magistrada Natalia Ángel Cabo para su conocimiento y trámite.

Por medio del auto del 26 de junio de 2025, la magistrada sustanciadora admitió la demanda únicamente respecto del primer cargo contra el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 y de la expresión “así como imponer otras sanciones conforme a la reglamentación que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” del artículo 11 de la Ley 2219 de 2022, por la presunta vulneración de los artículos 29, 150-8, 189-11 de la Constitución.

Adicionalmente, en esa providencia el despacho ordenó (i) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al Fondo de Solidaridad Agropecuaria, al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, al Instituto Colombiano Agropecuario y a la Defensoría del Pueblo; (ii) correr traslado al procurador general de la Nación, (iii) fijar en lista la actuación para permitir las intervenciones ciudadanas; y (iv) invitar a distintas asociaciones, organizaciones e instituciones académicas a participar en el presente proces_.

Cumplidos los trámites propios de esta clase de juicios, la Corte Constitucional procede a decidir el asunto.

Texto de la norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas y se subrayan las expresiones cuestionadas:

“Ley 2219 de 2022

(30 de junio)

Por la cual se dictan normas para la constitución y operación de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administración pública, y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

Artículo 7. Inspección, Control y Vigilancia. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será la entidad responsable de adelantar las labores de inspección, control y vigilancia sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias nacionales, respecto del cumplimiento de sus estatutos, las leyes y decretos relacionados con su constitución y funcionamiento.

Las secretarías de Gobierno Municipales y/o Distritales, o las dependencias que hagan sus verdes (sic), ejercerán la Inspección, Control y Vigilancia sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias municipales, departamentales o regionales de su respectiva jurisdicción, según el domicilio principal de aquellas y tendrán las mismas facultades previstas para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el presente artículo.

Parágrafo 1. La función de inspección, control y vigilancia es de naturaleza administrativa, no implica ejercicio de la función de control fiscal, disciplinario o penal, ni la intervención en asuntos autónomos e internos de las asociaciones.

Parágrafo 2. Para el ejercicio de estas funciones, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expedirá su reglamentación y en lo contemplado en el presente capítulo, se aplicará lo dispuesto en la ley 1437 de 2011, o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan.

[…]

ARTÍCULO 11. Medidas. Cuando se compruebe que una asociación campesina o una asociación agropecuaria nacional, en ejercicio de su actividad no cumpla o exceda los límites impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las Secretarías de Gobierno Municipales y/o Distritales o las dependencias que hagan sus veces, podrán ordenar la suspensión temporal de los actos ilegales, así como, imponer otras sanciones conforme a la reglamentación que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.

La demanda

En el único cargo admitido para el examen de constitucionalida el demandante acusó el parágrafo 2 del artículo  y la expresión “así como, imponer otras sanciones conforme a la reglamentación que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” contenida en el artículo 11 de la Ley 2219 de 2022. En su demanda, el actor señaló que estas disposiciones desconocen los límites que impone la Constitución a la potestad reglamentaria del presidente (artículo 189-11), la reserva de ley (artículo 150-8 CP) y el debido proceso (artículo 29 CP).

En primer lugar, el accionante señaló que el artículo 11 parcialmente acusado desborda los límites de la potestad reglamentaria que el artículo 189-11 de la Constitución le otorga al presidente de la República. En concreto, el demandante argumentó que la expresión acusada autoriza al Ministerio de Agricultura a expedir un reglamento en el que puede definir una serie de sanciones que no tienen sustento legal. Es decir, le concede la capacidad de definir un régimen sancionatorio sustancial excediendo abiertamente el alcance limitado de la facultad reglamentaria.

En segundo lugar, el accionante argumentó que la expresión acusada del artículo 11 viola el derecho al debido proceso, particularmente el principio de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria. Al respecto, el accionante afirmó que la indeterminación de las sanciones que la ley le permite aplicar -y establecer- al Ministerio de Agricultura, genera una incertidumbre en la ciudadanía incompatible con el derecho al debido proceso. En particular, les impide a los sujetos pasivos de dichas sanciones conocer con anticipación y certeza los comportamientos que están prohibidos y las consecuencias de incurrir en ellos. Esa indeterminación, argumentó el demandante, deja al ciudadano en una situación de indefensión y desconoce con ello el principio de tipicidad en materia sancionatoria.

Finalmente, el demandante afirmó que las dos disposiciones acusadas, pero particularmente la habilitación contenida en el parágrafo 2 del artículo 7, desconocen el principio de reserva de ley. En su criterio, las disposiciones son contrarias al mandato constitucional que le impone al Congreso de la República el deber de expedir las leyes a las que se sujeta el Gobierno a la hora de ejercer sus funciones de inspección y vigilancia, así como aquellas que establecen regímenes sancionatorios. El accionante destacó que de conformidad con el artículo 150-8 de la Constitución, el Congreso tiene el deber de establecer mediante una ley los regímenes sustanciales y procedimentales para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control.

En esa misma línea, el ciudadano señaló que al tratarse de expresiones del poder público que pueden imponer restricciones intensas sobre los sujetos regulados, es necesario que estén plenamente legitimadas por el sistema democrático, representado en el legislador. En este caso, el demandante reprochó particularmente que el Congreso haya delegado en el Ministerio de Agricultura la potestad de expedir una reglamentación para ejercer las mencionadas funciones, sin definir de forma precisa “los elementos esenciales de su ejercicio, sus límites o modalidadesD-16562 Corrección a la demanda, remite Andrés Caro Borrero.

Con base en estos argumentos, el actor le solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 y de la expresión “así como imponer otras sanciones conforme a la reglamentación que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”, contenida en el artículo 11 de esa misma ley, por la presunta vulneración de los artículos 29, 150-8 y 189-11 de la Constitución Política.

Intervenciones

Durante el trámite constitucional se recibieron oportunamente siete intervenciones ciudadanas y el concepto del procurador general de la Nación. A continuación, la Corte sintetiza el sentido de cada una de las intervenciones y concepto, y muestra un resumen sus principales argumentos.

Tabla I. Síntesis de las intervenciones

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le pidió a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada. La entidad señaló que la Ley 2219 de 2022 regula la constitución, operación e inspección, vigilancia y control de las asociaciones campesinas y agropecuarias. Ese Ministerio también precisó que los artículos demandados en este proceso le asignan a esa entidad y a las secretarías de gobierno facultades de supervisión y la posibilidad de imponer medidas administrativas y sanciones.

El Ministerio argumentó que, si bien la Constitución permite al legislador establecer mecanismos de control administrativo sobre asociaciones privadas para proteger el interés general, tales mecanismos deben respetar el principio de legalidad, la reserva de ley y la autonomía de las organizaciones sociales. Al respecto, la entidad subrayó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora debe emanar de la ley y no de reglamentos, de manera que el Ejecutivo únicamente puede reglamentar aspectos técnicos u operativos. A su juicio, en este caso la remisión amplia al Ministerio para reglamentar sanciones genera un déficit normativo que pone en riesgo el respeto a los principios de legalidad y tipicidad.

En este sentido, el Ministerio de Agricultura le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las normas bajo estudio, de acuerdo con los siguientes parámetros: (i) que las funciones de inspección, vigilancia y control se ejerzan exclusivamente como control externo de legalidad; (ii) que las medidas preventivas o correctivas se adopten únicamente dentro de un régimen legal previamente definido por el legislador; y (iii) que la potestad reglamentaria del Ejecutivo se limite a aspectos instrumentales y procedimentales, sin invadir la función legislativa de establecer conductas sancionables y consecuencias jurídicas.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) defendió la constitucionalidad de los artículos 7 y 11 (parciales) de la Ley 2219 de 2022 y argumentó que la norma respeta el principio de reserva de ley (art. 150-8 CP) y la potestad reglamentaria del presidente (art. 189-11 CP). A su juicio, la ley define los elementos esenciales del régimen de inspección, vigilancia y control aplicable a asociaciones campesinas y agropecuarias. En esa medida, el ejercicio de la potestad reglamentaria implica que el Ministerio de Agricultura solo debe desarrollar aspectos técnicos y operativos. En materia sancionatoria, el DAPRE resaltó que la remisión a la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA) garantiza el debido proceso y previene decisiones arbitrarias.

La entidad recordó que la función de vigilancia del Ministerio de Agricultura tiene respaldo en normas anteriores como el Decreto Ley 2420 de 1968 y el Decreto 133 de 1976, que facultaban a esta cartera para otorgar personerías jurídicas, vigilar estatutos e imponer sanciones. Ya en vigencia de la Constitución de 1991, el Decreto 1985 de 2013 ratificó esas competencias y diferenció las funciones entre niveles territoriales y el orden nacional.

Por otra parte, según el DAPRE, el artículo 11 no crea un régimen sancionatorio autónomo ni otorga al Ejecutivo competencias punitivas. Las medidas previstas, como la suspensión de actos ilegales, son correctivas y preventivas, orientadas a restablecer la legalidad y el cumplimiento de los estatutos, sin que impliquen sanciones en sentido estricto.

Adicionalmente, el DAPRE precisó que las competencias reglamentarias del Ministerio se limitan al ámbito administrativo. Al respecto, el interviniente agregó que las resoluciones 0011 de 2025 y 000121 no establecen sanciones sustantivas, sino medidas destinadas a prevenir irregularidades, ordenar correcciones e intervenir de forma limitada para suspender actos ilegales, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa.

FIAN Colombia solicitó declarar la constitucionalidad de los artículos de la Ley 2219 de 2022 demandados. En su exposición, la organización argumentó que la ley acusada representa una acción afirmativa legítima que reconoce y protege los derechos del campesinado colombiano, históricamente excluido. La interviniente agregó que el fortalecimiento de las organizaciones campesinas es fundamental, pues estas asociaciones permiten la producción, acceso y distribución de alimentos de manera sostenible, culturalmente adecuada y respetuosa del ambiente. Además, desarrolló una argumentación extensa sobre la protección constitucional reforzada del campesinado.

En cuanto a la objeción sobre la competencia del Ministerio de Agricultura para ejercer funciones de control y vigilancia, FIAN Colombia señaló que la Ley 2219 surgió como respuesta a un vacío jurídico creado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al inaplicar las funciones de reconocer personería, registro, certificación, control y vigilancia del Ministerio de Agricultur. La interviniente negó que dicha Ley le transfiera facultades legislativas al Ejecutivo pues, a su juicio, la norma permite que el Ministerio desarrolle reglamentariamente sus funciones de acuerdo con el marco legal vigente.

La interviniente observó que las medidas preventivas y correctivas que creó el Ministerio a través de la Resolución 121 de 2025 tienen como finalidad “disuadir, prevenir, resarcir, procurar, educar, proteger o establecer la convivencia” y en esa medida, desde su óptica, se ajustan a la función reglamentaria del Ejecutivo.

En conclusión, en criterio de FIAN Colombia, la Ley 2219 de 2022 establece medidas constitucionales que avanzan en la garantía efectiva de los derechos del campesinado colombiano, promueven su participación y fortalecen la producción alimentaria sostenible. Por tanto, FIAN le solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de los artículos demandados como expresión del compromiso estatal con la igualdad real, el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria.

La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) le pidió a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de las expresiones acusadas. La intervención se enfocó en respaldar los argumentos del cargo admitido, relacionado con la vulneración del principio de legalidad, la reserva de ley y los límites de la potestad reglamentaria.

En primer lugar, la SAC sostuvo que el Ejecutivo no está facultado constitucionalmente para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias. Estas asociaciones, protegidas por el derecho fundamental de asociación (artículo 39 de la Constitución), gozan de una autonomía que excluye la intervención administrativa sin una habilitación constitucional expresa. Según la Sociedad, la Constitución enumera de forma taxativa los sectores sobre los que el Estado puede ejercer tales funciones. En ese sentido, dado que las asociaciones mencionadas no se encuentran incluidas, cualquier intento de sujeción a estas funciones por vía legal o reglamentaria resulta inconstitucional.

En segundo lugar, la SAC argumentó que el artículo 7 y la expresión demandada del artículo 11 de la Ley 2219 de 2022 vulneran el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución, al delegar en el Ejecutivo la potestad de definir aspectos esenciales del régimen sancionatorio, sin que la ley establezca previamente parámetros, criterios o límites. A su juicio, esto desconoce el principio de reserva legal, según el cual solo el Congreso puede regular materias sujetas a funciones de inspección, vigilancia y control. Así mismo, la SAC enfatizó que la jurisprudencia constitucional –a través de sentencias como la C-782 de 2007 y recientemente la C-298 de 2025– ha reiterado la inexequibilidad de normas que transfieren al reglamento facultades sancionatorias sin base legal suficiente.

En tercer lugar, la SAC destacó que las disposiciones acusadas también vulneran los artículos 29 y 189-11 de la Constitución al conferir al Ministerio de Agricultura la potestad de crear tipos sancionatorios sin un marco legal previo. En desarrollo de esta idea, la interviniente replicó los argumentos de la demanda sobre la reserva de ley en el derecho administrativo sancionatorio.

Iván Darío Gómez Lee le solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. A juicio del interviniente, esta delegación violó el principio de reserva de ley, al trasladar al Ejecutivo la facultad de regular aspectos sustanciales que afectan derechos fundamentales, sin una base legal clara ni límites precisos.

En su argumentación, el interviniente destacó que la Constitución, en su artículo 150-8, exige que el Congreso defina las normas bajo las cuales el Ejecutivo puede ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control. Sin embargo, la Ley 2219 de 2022, en lugar de establecer parámetros claros, se limitó a remitir vagamente a la reglamentación del Ministerio de Agricultura. En su criterio, esto convierte al Ministerio en un legislador de facto. Esto comporta una renuncia indebida del legislador a su función esencial, debilita los controles democráticos y pone en riesgo derechos como la libertad de asociación, la intimidad y el debido proceso.

El señor Gómez Lee también se refirió a los efectos prácticos de la norma acusada, concretamente, a la Resolución 000052 de 2025, mediante la cual el Ministerio de Agricultura se arrogó la facultad de imponer sanciones, suspender personerías jurídicas, modificar estatutos y controlar la administración interna de asociaciones. Según este ciudadano, tales medidas, no previstas por la ley, exceden con creces los límites del poder reglamentario. Por otra parte, para el interviniente la expedición de la Resolución 000121 respondió a presiones sociales y evidencia la inestabilidad e inseguridad jurídica derivada de una norma sin anclaje legislativo sólido.

Por otra parte, el ciudadano advirtió una violación al debido proceso, puesto que las asociaciones afectadas por las decisiones del Ministerio de Agricultura no cuentan con reglas claras y preexistentes que les permitan ejercer su defensa, lo que las deja a merced de criterios discrecionales de la administración.

Finalmente, el ciudadano le solicitó a la Corte no solo la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados, sino también la incorporación de pruebas documentales y testimoniales que permitan evaluar el impacto real que las medidas adoptadas por vía reglamentaria han tenido en las asociaciones campesinas y agropecuarias.

Carlos Eduardo Medellín Becerra solicitó la inconstitucionalidad de los apartados normativos demandados. A su juicio, los artículos 7 y 11 (parcial) de la ley demandada desconocen los límites establecidos para la potestad reglamentaria del Ejecutivo, al otorgarle la facultad para crear normas sustantivas en materia de inspección, vigilancia, control y sanción. El señor Medellín Becerra subrayó que estas competencias son exclusivas del legislador, conforme al principio de reserva de ley consagrado en el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución, que impide que funciones tan sensibles y restrictivas de derechos fundamentales sean definidas mediante actos administrativos o reglamentos expedidos por el Gobierno nacional.

El interviniente también destacó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, antes de la expedición de la ley cuestionada, advirtió claramente que la inspección, vigilancia y control sobre actividades privadas, al implicar restricciones a derechos fundamentales como el derecho de asociación, la libertad económica y la intimidad, solo pueden ser reguladas mediante ley en sentido formal. En consecuencia, a juicio del señor Medellín Becerra, no es constitucionalmente admisible que el Ejecutivo se atribuya estas funciones ni que dicte los parámetros y las sanciones sin una previa autorización legislativa.

Adicionalmente, el interviniente resaltó que el parágrafo 2 del artículo 7 y la parte cuestionada del artículo 11 conceden al Ministerio la facultad para definir las conductas reprochables y las sanciones aplicables a través de reglamentos, lo que, a su juicio, infringe el principio de legalidad contenido en el artículo 29 de la Constitución. Este principio, núcleo del derecho fundamental al debido proceso, establece que solo el legislador puede determinar las conductas sancionables, las sanciones correspondientes, la autoridad competente y el procedimiento a seguir. La delegación en el Ejecutivo de estos aspectos esenciales implica una transgresión grave que pone en riesgo las garantías mínimas del Estado Social de Derecho.

Según explicó el ciudadano Medellín Becerra, la doble violación –a la reserva de ley en funciones de inspección y vigilancia, y a la legalidad en materia sancionatoria– configura una usurpación de competencias legislativas que vulnera la separación de poderes y el principio democrático. Esta situación no solo afecta la seguridad jurídica, sino que también amenaza derechos fundamentales, al permitir que el Ejecutivo defina sin límites las conductas sancionables y las sanciones, e ignora las salvaguardas constitucionales que protegen el debido proceso. Por lo anterior, el interviniente concluyó que los artículos 7 y 11 (parcial) de la ley demandada deben ser declarados inexequibles.

La Defensoría del Pueblo le solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el parágrafo 2 (parcial) del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022, pero inexequible el artículo 11 (parcial) de la misma normatividad.

En vista de la similitud entre la materia de este proceso y aquella estudiada en otra demanda de inconstitucionalidad admitida bajo el radicado D-16.522, la Defensoría remitió copia de la intervención presentada en ese expediente, pero agregó que la habilitación contenida en el inciso final del artículo 11 de la Ley 2219 de 2022 desconoce los límites de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, toda vez que la ley no estableció los criterios para concretar razonablemente la sanción.

En todo caso, la interviniente defendió el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de inspección, vigilancia y control, pues esta atribución es constitucional “siempre que la ley fije unos parámetros mínimos sobre estas atribuciones”. Esta entidad destacó que los ministerios ejercen una potestad reglamentaria derivada, residual y subordinada, que no puede desplazar la competencia primaria del presidente ni sustituir al legislador.

Además, la Defensoría precisó que, conforme con lo indicado por la Sentencia C-1005 de 2008, los ministerios sí pueden expedir actos administrativos de carácter general para regular aspectos técnicos y operativos dentro de su órbita competencial, siempre que exista una ley que los faculte para ello, que la habilitación respete los elementos esenciales de la materia regulada y que la actuación ministerial sea subordinada al presidente y a los decretos reglamentarios que este expida.

No obstante, para la Defensoría la disposición acusada no respeta estos límites. En su criterio, la Ley 2219 de 2022 no establece los elementos mínimos del régimen sancionatorio ni define los parámetros sustantivos o los procedimientos aplicables, sino que faculta de manera amplia y sin restricciones al Ministerio de Agricultura para “imponer otras sanciones conforme a la reglamentación que al respecto expida”.

Concepto del procurador general de la Nación

Mediante concepto rendido el 20 de agosto de 2025, el procurador le solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequibles el parágrafo 2 del artículo 7 y la expresión del artículo 11 de la Ley 2219 de 2022 que autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a imponer “otras sanciones conforme a la reglamentación”. Este funcionario sustentó su solicitud en la vulneración de los artículos 29 (debido proceso), 150 y 189 (reserva de ley y potestad reglamentaria) de la Constitución, y argumentó que la ley delegó inconstitucionalmente al Ejecutivo la creación de elementos esenciales del régimen sancionatorio.

En primer lugar, el procurador recordó que el Congreso está obligado a fijar los elementos básicos de la tipificación, la sanción y el procedimiento aplicable (para ello citó las sentencias C-406 de 2004, C-699 de 2015 y C-394 de 2019). Sin embargo, sostuvo que la Ley 2219 de 2022 es deficiente en dos aspectos: por una parte, no ofrece claridad sobre los sujetos a controlar (asociaciones campesinas y agropecuarias en transición); por otra, el artículo 11 solo contempla la suspensión temporal como sanción, pero faculta al Ministerio de Agricultura para crear las demás sanciones sin siquiera establecer los criterios para determinarlas. Para el procurador, esto constituye una sustitución de la función legislativa.

En segundo lugar, el jefe del Ministerio Público enfatizó que esta habilitación constituye una extralimitación de la potestad reglamentaria del Ejecutivo. Ello es así porque al Ministerio de Agricultura solo le corresponde ejecutar lo que el legislador ha señalado previamente, no crear reglas que involucren un ejercicio de coerción significativo por parte de la administración y que pueda impactar el ejercicio de los derechos de los sujetos sancionables.

En tercer lugar, el procurador general se refirió a la reglamentación del Ministerio de Agricultura, en particular, a la Resolución 121 de 21 de mayo de 2025 (que derogó la Resolución 52 de 2025) que omitió adoptar medidas sancionatorias (como multas o cancelación de personerías jurídicas). A su juicio, esto se debió a que la resolución ministerial reconoció que la Ley 2219 de 2022 “no describe los elementos estructurales que darían lugar a una sanción”, lo que confirma el vacío normativo dejado por el Congreso.

Finalmente, el procurador señaló la existencia de otro proceso en la Corte Constitucional (Expediente D-16.522) contra las mismas disposiciones y con fundamentos similares, por lo que remitió una copia de su intervención en ese expediente. Una mención similar hizo la defensora del puebl.

II. CONSIDERACIONES

Competencia, problema jurídico y estructura de la decisión

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por la ciudadanía contra las leyes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política de Colombia, y con arreglo al procedimiento previsto en el Decreto 2067 de 1991. En esta oportunidad, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre la acción pública presentada por el señor Andrés Caro Borrero contra el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 y el artículo 11 (parcial) del mismo cuerpo normativo.

El demandante cuestiona la constitucionalidad de las disposiciones acusadas porque, a su juicio, el legislador no podía delegar en el Ministerio de Agricultura la facultad de desarrollar el régimen de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria. Para el accionante, es particularmente problemático que dicha potestad se ejerza para determinar el régimen sancionatorio aplicable a esas asociaciones.

Con base en dicho cargo, la Corte deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (I) ¿Puede el legislador delegar la reglamentación de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre asociaciones campesinas y agropecuarias, en cabeza de un ministerio? (II) ¿Desconoce el principio de tipicidad y reserva de ley el legislador al delegar en el Ejecutivo la reglamentación del régimen sancionatorio sobre instituciones de utilidad común como las asociaciones, sin establecer el contenido material de las sanciones?

Para resolver esta pregunta, esta providencia, en primer lugar, detallará la naturaleza de las asociaciones campesinas y agropecuarias. En segundo lugar, se referirá al alcance de las funciones de inspección, vigilancia y control en cabeza de los ministerios, en relación con el principio de reserva de ley. En tercer lugar, la Corte abordará el principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio. Finalmente, esta Corporación adelantará el examen de constitucionalidad sobre las dos disposiciones acusadas.

El campesinado como sujeto de especial protección constitucional y caracterización de las asociaciones campesinas y agropecuarias

El campesinado es un sujeto colectivo de especial protección constitucional. Así lo indica expresamente el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia, que fue modificado mediante el Acto Legislativo 01 de 2023. Esta reforma constitucional tuvo el propósito de refrendar la movilización histórica del campesinado colombiano en busca de su reconocimiento como un sujeto colectivo específico y distinguible de otros grupos sociale.

El reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto de derechos especialmente protegido es un asunto de justicia histórica, como lo ha señalado la Corte de tiempo atrás tanto en acciones de tutel como en sede de control abstracto de constitucionalida. Esto es así porque además de seguir siendo Colombia un país profundamente rurahttps://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/informes-estadisticas-sociodemograficas/Demografia-Rural-Colombia-2025.pdf, el campesinado ha enfrentado, como señala la doctrina, una “triple injusticia histórica: exclusión socioeconómica, atada particularmente a la ausencia de políticas que protejan su actividad y la redistribución de la tierr; falta de reconocimiento de su importancia tanto a nivel jurídico como de políticas pública; y violencia sistémica asociada principalmente al conflicto armadhttps://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2022/10/GuerraCampesinado-Tomo1-Web-Oct28.pdf.

Desde su jurisprudencia temprana, la Corte reconoció que en el texto Superior existe un “programa constitucional” conforme al cual el Estado se compromete a garantizar el “mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural, compuesto de cinco elementos. Primero, el reconocimiento de la importancia de las actividades que se desarrollan en el campo. Segundo, el aseguramiento de condiciones de igualdad real para los trabajadores agrarios. Tercero, una configuración constitucional compleja que prevé tanto el acceso a la propiedad y otros derechos de las personas campesinas como al interés general. Cuarto, el carácter programático del mandato constitucional incluido en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución. Quinto, la relevancia de la ley como instrumento para materializar ese programa constitucional relativo a los derechos del campesinad.

Este programa constitucional tiene fundamento en lo que la Corte ha denominado el cuerpo jurídico -corpus iuris- del campesinado que busca “garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida. Dicho conjunto normativo no es otra cosa que un conjunto de disposiciones constitucionales que refuerza la dignidad humana de los y las campesinas. Según la jurisprudencia constitucional, este conjunto se compone de “los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación. Un listado similar de derechos se incluyó en el Acto Legislativo 01 de 2023, de modo que este cuerpo de derechos se encuentra actualmente reconocido expresamente en la Constitución.

Uno de los aspectos centrales para asegurar la eficacia plena de los derechos del campesinado tiene que ver con su capacidad de movilizarse tanto colectiva como individualmente para incidir en los asuntos que afectan su subsistencia y su proyecto de vida. Sobre el segundo aspecto en particular, la Corte Constitucional ha señalado que el campo es mucho más que un espacio geográfico pues se trata más bien de “un bien jurídico de especial protección constitucional, cuya salvaguarda es necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que dan lugar la forma de vida de los trabajadores rurales.

El reconocimiento de la forma de vida campesina es especialmente importante por los cambios que atraviesa la producción de alimentos y la explotación del ambiente, pues en el campesinado residen saberes y prácticas de subsistencia indispensables para el sostén de la vid. También lo es de cara al reto de implementar los compromisos en materia de construcción de paz, especialmente por las deudas históricas del Estado con el derecho de las comunidades rurales a acceder a la propiedad de la tierra en condiciones dignas y pacífica.

En dicho contexto, la Corte ha reconocido en su jurisprudencia reiterada que la Constitución otorga una protección especial al proyecto de vida del campesinado mediante la garantía de los derechos de asociación, a escoger profesión u oficio, al libre desarrollo de la personalidad, y a la participación en los asuntos que les afecta. Por lo mismo, la Corte ha enfatizado en la importancia de que los procesos organizativos del campesinado y del sector agrícola participen en la definición de las políticas públicas que les afectan, especialmente de quienes dependen del campo para su subsistencia y para concretar su proyecto de vida.

En suma, las asociaciones campesinas y agropecuarias son una manifestación del derecho a la participación porque son esenciales a la hora definir las políticas de ese sector de un modo que atienda a sus reclamos históricos y necesidade. Además, su existencia contribuye a la materialización de la cláusula de Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), en la medida en que articulan la libertad de asociación (artículo 38, CP) con múltiples garantías sociales previstas tanto para los trabajadores (artículos 58-3, 60, 64 y 103, CP) como para el empresariado (artículo 333, CP), en aras de fomentar sus intereses y desarrollo en favor del bien comú.

En desarrollo de estos postulados constitucionales, el legislador previó la creación de las asociaciones campesinas y agropecuarias, no como una innovación producto de su imaginación, sino más bien como un reconocimiento de la realidad organizativa del campesinado y del sector agrícola. En efecto, ya desde el Decreto Ley 2420 de 1968 el Estado reconoce la importancia de promover la asociatividad popular campesina como una función indispensable del sector agropecuario, y como una garantía de que el campesinado podrá participar en la definición de las reglas que puedan afectarle.

Luego de múltiples regulaciones de naturaleza predominantemente reglamentaria, a través la Ley 2219 de 2022 el poder legislativo definió las asociaciones campesinas como aquellas organizaciones de carácter privado, sin ánimo de lucro, constituidas por campesinos, que tengan por objeto principal

“la interlocución con el Gobierno en materias de reforma agraria, financiamiento, mercadeo, asistencia técnica para actividades agropecuarias, pesqueras o artesanales, extensión rural, los servicios básicos, los bienes públicos y las demás actividades relacionadas con el desarrollo rural, el reconocimiento, protección y ejercicio de los derechos de los campesinos y la práctica de su actividad productiva.

Además, dicha Ley define a las asociaciones agropecuarias también como personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro, que se componen de pequeños o medianos productores de ese sector de la economía y que

“adelantan una misma actividad agrícola, pecuaria, forestal, piscícola, acuícola, o por productos, con el objeto de satisfacer o defender los intereses comunes de sus asociados y contribuir al desarrollo del sector agropecuario nacional.

Es claro entonces que las asociaciones campesinas y agropecuarias son una expresión concreta de la libertad de asociación, que desde los inicios de su jurisprudencia la Corte caracteriza como una manifestación de la libertad personal. Este derecho le reconoce a toda persona la posibilidad de estructurar, organizar, poner en funcionamiento o sumarse a asociaciones de forma voluntaria, espontánea y libre. En este contexto, las asociaciones campesinas y agropecuarias son personas jurídicas de derecho privado y sin ánimo de lucro que encarnan la unión de personas en torno a “propósitos o ideas comunes en relación con el cumplimiento de ciertos objetivos lícitos que juzgan útiles. Es decir, son una articulación de las necesidades del campesinado y del sector agropecuario, que ofrecen una plataforma de interlocución con el Estado.

En vista de estas características, las asociaciones campesinas y agropecuarias son instituciones de utilidad común, pues pese a ser personas jurídicas de derecho privado, cumplen propósitos que se articulan con los fines del Estado y contribuyen al desarrollo de múltiples promesas constitucionales. En particular, su existencia propicia la satisfacción de los intereses del campesinado como sujeto colectivo, y con ello derechos como la seguridad alimentaria, la preservación del ambiente, la construcción de paz, la función social de la propiedad privada, entre otros fines esenciales del Estado.

A partir de estos elementos, la Corte pasa a analizar el alcance de las potestades de inspección, vigilancia y control en cabeza del Ejecutivo respecto de instituciones de utilidad común como las asociaciones agropecuarias y campesinas.

La potestad reglamentaria frente a las funciones de inspección, vigilancia y control a personas jurídicas sin ánimo de lucro

El artículo 150-8 de la Constitución Política de Colombia establece en cabeza del poder legislativo el deber de “[e]xpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional señala que el alcance de las actividades de inspección, vigilancia y control ejercidas por autoridades administrativas deben ser precisadas por el legislador, es decir, es una materia sujeta a reserva de le. Después de todo, se trata de funciones propias de la administración que tienen el potencial de interferir intensamente en el ejercicio de derechos y libertades pública.

Esto no implica que el legislador deba establecer todos los pormenores para el ejercicio de estas funciones. En cambio, conlleva el deber legislativo de fijar el contenido material general de esas facultades. De este modo, en desarrollo de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 Superior, el Ejecutivo puede dar alcance a su contenido específic, de forma absolutamente subordinada y subsidiaria a la le.

Este arreglo institucional tiene sentido en la medida en que la Constitución prevé un esquema de colaboración en materia de inspección, vigilancia y control en el que el presidente de la República se encuentra subordinado a lo que disponga el poder legislativ. De este modo se garantiza que, por un lado, el legislador establezca los contornos específicos para el ejercicio de la facultad reglamentaria, al tiempo que se mantienen inalteradas las funciones del presidente, de quien la Constitución presume una mayor idoneidad técnica para detallar normativamente asuntos que le concierne ejecutar, incluidas las facultades de inspección, vigilancia y contro.

Sobre el último punto, cabe destacar que desde su jurisprudencia temprana la Corte entendió que la Constitución le otorgó la potestad reglamentaria de forma expresa al presidente pues una vez emitida la voluntad legislativa, es la cabeza del Ejecutivo quien se encuentra en una posición más idónea para operativizar el cumplimiento de la le. Además, la misma Constitución le confiere al Ejecutivo la función de inspeccionar, vigilar y controlar diversos asuntos (artículo 189, numerales 21, 22, 24 y 26; artículos 333 y 334), de modo que esa especialidad y expresa atribución constitucional justificaría la habilitación para que desarrolle dichas materias mediante reglament.

Con todo, no sobra precisar que, aunque la Constitución prevé escenarios en los que expresamente se reconoce la posibilidad de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control -como ocurre en el caso del artículo 189-26-, lo cierto es que esto no quiere decir que sólo las materias previstas formalmente por la Constitución puedan ser susceptibles del ejercicio de dichas atribuciones. Dicho de otro modo, la reserva de ley que prevé el artículo 150-8 Superior debe entenderse en el marco de la amplia libertad de configuración del Legislador, quien puede establecer regímenes de inspección, vigilancia y control, incluso sobre sectores no previstos directamente en la Constitució. El fundamento constitucional de esta libertad es el artículo 334 de la Constitución, que habilita la intervención del Estado en distintos sectores económicos para propiciar “el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

En todo caso, el legislador tiene límites para establecer regímenes de esta naturaleza. Como señaló de forma precisa esta Corporación en la Sentencia C-429 de 2019, la creación, asignación y alcance de los regímenes de inspección, vigilancia y control debe respetar los siguientes límites:

“(i) la razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la prevalencia de los derechos fundamentales;
(iv) el principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las facultades de inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución constitucional de competencias a otras autoridades públicas. En este orden de ideas, las medidas legislativas no pueden tornar nugatoria la autonomía de los particulares vigilados. 

En el marco de los límites mencionados, la mayor capacidad técnica de la administración y la especialidad por ramos justifican, también, que a la luz de la Constitución exista un “sistema difuso” de producción normativa de naturaleza reglamentaria con efectos generale. Este sistema implica que, aunque el artículo 189-11 de la Constitución expresamente menciona que la potestad reglamentaria le pertenece al presidente, esta no se agota en la figura presidencial. En efecto, a la luz del artículo 208 Superior, la jurisprudencia constitucional entiende que la potestad reglamentaria la pueden ejercer también quienes fungen como titulares de los ministerios y los departamentos administrativos, pues son ellos los jefes de la administración en su respectivo ramo o dependenci.

Los ministerios, entonces, están facultados para ejercer la potestad reglamentaria. Esto quiere decir que el legislador puede atribuirles de forma directa la facultad de expedir normas de carácter general y en desarrollo de postulados legales, bajo las siguientes condiciones.

Primero, debe tratarse de materias que están dentro de la órbita competencial del ministerio correspondiente o en las que ejerce como cabeza de ramo, es decir, como autoridad administrativa especializada en el asunto a regula. Segundo, esta potestad debe ejercerse en estricto cumplimiento del marco legal y reglamentario que de forma preferente ejerce el presidente de la República, pues la actividad de reglamentación ministerial no puede desplazar la del presidente y es completamente residual y complementari. Por último, la materia regulada debe guardar estricta sujeción a los límites establecidos por el Congreso o por el presidente, pues a la luz de la jurisprudencia de la Corte, es constitucional que la ley les confiera directamente “atribuciones para expedir regulaciones de carácter general sobre las materias contenidas en la legislación, cuando estas tengan un carácter técnico u operativo, sin reemplazar la ley o el reglamento de origen presidencial.

En el pasado, la Corte ha considerado ajustada a la Constitución la asignación de facultades de inspección, control y vigilancia a autoridades ministeriales. Así, por ejemplo, en la sentencia C-917 de 2002, la Corte encontró ajustada a la Constitución la habilitación legal para el ejercicio de la potestad reglamentaria en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho para establecer las reglas sobre la inspección, vigilancia y control sobre los centros de conciliación y arbitraje. La Corte señaló que esta medida era constitucional por tratarse de un asunto que técnica y materialmente cae dentro de su ámbito de especialida. Sobre este caso, conviene señalar que la Corte declaró inconstitucional la delegación de la potestad reglamentaria en relación con la inspección, vigilancia y control de los centros de conciliación y arbitraje por estar en la órbita regulatoria exclusiva del Consejo Superior de la Judicatura -hoy Comisión Nacional de Disciplina Judicial-. Sin embargo, esta Corporación señaló que siempre que no exista una potestad regulatoria exclusiva y excluyente en cabeza de entes autónomos, los ministerios podrán desplegar la potestad reglamentaria en los asuntos de inspección, vigilancia y control delegados por la le.

La lógica descrita cubre la potestad reglamentaria para el desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control que el Ejecutivo ejerce sobre actividades económicas desarrolladas por agentes sociales de diverso orde. Esto incluye a personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro como las instituciones de utilidad común. En efecto, por disposición expresa del artículo 189-26, el Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República, puede adelantar las funciones de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, como las asociaciones. Además, el legislador puede autorizar el desarrollo de funciones complementarias como las de control, siempre que estas no impliquen una injerencia arbitraria e injustificada sobre el ejercicio del derecho de asociación de quienes las integra.

De hecho, el artículo mencionado señala expresamente que el ejercicio de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común busca la conservación de sus rentas y el mantenimiento de su calidad de instituciones sin ánimo de lucro. Así, en últimas, la Constitución propone que el Ejecutivo coadyuve al cumplimiento de la voluntad de los fundadores de ese tipo de instituciones. En ese sentido, y dado que las asociaciones campesinas y agrícolas son instituciones de utilidad común en los términos señalados en el apartado anterior, la imposición de un régimen de inspección, vigilancia y control sobre sus actividades tiene reserva de ley, pero puede ser desarrollado normativamente por el Ejecutivo bajo el estricto cumplimiento de los parámetros ya reseñados.

En efecto, el despliegue de estas actividades puede acarrear restricciones a distintos derechos reconocidos en la Constitución, como las libertades económicas (artículos 16 y 333), el derecho de asociación (artículo 38) y la protección de la información privada (artículo 15. En consecuencia, la delimitación legislativa precisa de las atribuciones delegadas en cabeza del ministerio respectivo es particularmente relevante, pues como dice la jurisprudencia constitucional, “el reglamento no puede ser la fuente autónoma de las obligaciones o restricciones que se impongan a los sujetos vigilados.

Hasta aquí queda claro que las facultades de inspección, vigilancia y control son un asunto sometido a reserva de ley. Esto implica que el legislador debe precisar el núcleo esencial de dichas funciones, evento en el cual tiene la potestad de delegar en el Ejecutivo su desarrollo pormenorizado mediante el despliegue de la potestad reglamentaria que se desprende del artículo 189-11 de la Constitución. Sin embargo, la reserva de ley en este asunto no debe suponer un vaciamiento de las competencias del presidente. De este modo, como afirmó la Corte en la Sentencia C-298 de 2025, “el adecuado equilibrio entre ambas [funciones] exige que el legislador establezca pautas generales, claras y objetivas que orienten de manera adecuada el ejercicio de las competencias reglamentarias por parte del Ejecutivo.

Además, en virtud del sistema difuso, el legislador puede delegar la tarea de reglamentar una materia en cabeza de los ministerios que fungen como jefes administrativos del ramo correspondiente. En todo caso, cuando se trate del ejercicio de dichas funciones frente a particulares, la delimitación legislativa es especialmente estricta, pues su ejercicio puede afectar derechos constitucionales de forma arbitraria.

Vistas las reglas y subreglas aplicables al estudio de la potestad reglamentaria frente a las funciones de inspección, vigilancia y control, en la siguiente sección, la Corte desarrollará algunas reflexiones sobre el principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria. Estas consideraciones serán útiles no sólo para examinar la acusación contra el artículo 11 que se refiere a la creación de un régimen sancionatorio, sino sobre la función de control reconocida en cabeza del Ministerio de Agricultura y otras entidades del nivel descentralizado.

El principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria

El derecho administrativo sancionatorio es una manifestación del poder punitivo del Estad. Para desarrollarlo, el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración normativa, pues es en el marco de la deliberación democrática donde pueden determinarse con mayor legitimidad las conductas que se consideran contrarias al orden social y polític. Esa libertad, sin embargo, encuentra sus límites en el principio de legalidad.

El principio de legalidad tiene asiento constitucional en el artículo 29 Superior y es particularmente relevante en materia sancionatori. Al defender este principio como un límite a la actividad estatal, la Corte distingue entre dos dimensiones cruciales. Por un lado, la mera legalidad, según la cual todo ejercicio del poder constituido debe tener un fundamento jurídico específic. Por otro lado, la legalidad estricta, conforme a la cual las manifestaciones del derecho punitivo del Estado -como el derecho penal o el derecho administrativo sancionatorio- deben establecer las conductas reprochables y sus consecuencias (penas o sanciones) de forma precisa, clara, inequívoca y sin ambigüedade.

El principio de legalidad extiende su protección sobre dos garantías: una naturaleza formal, según la cual tanto la infracción como la consecuencia deben estar previstas en una ley en sentido material o incluso en reglamentos, siempre que existan las normas habilitadoras correspondientes; y otra de naturaleza material, que exige que las conductas infractoras y sus respectivas sanciones estén claramente definidas con anteriorida.

En desarrollo de estas garantías, la Corte sostiene que el principio de legalidad se compone de tres elementos en materia sancionatoria: (i) la ley previa, es decir, que tanto la conducta objeto de reproche como la sanción a imponer estén definidas antes de su aplicación; (ii) la ley escrita, esto es, que tanto la conducta como la sanción previamente definidas aparezcan en una norma de derecho positivo; y, finalmente, (iii) la ley cierta, o lo que es lo mismo, que la determinación de acciones censurables y las consecuencias aplicables no den lugar a ambigüedade.

La Corte Constitucional reconoce que toda manifestación del poder punitivo del Estado debe cumplir con los elementos mencionados, pues su propósito es salvaguardad la libertad individual y proteger a la ciudadanía de la arbitrariedad estata. Sin embargo, el Tribunal también señala en su jurisprudencia que la aplicación del principio de legalidad es menos rígida cuando se trata del derecho administrativo sancionatorio, porque su capacidad de restringir las libertades públicas no es comparable con la que sin duda tiene, por ejemplo, el derecho pena.

El derecho administrativo sancionatorio existe en la medida en que permite materializar los fines de la administración pública pues impone consecuencias a quienes desconocen “las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para garantizar la organización y el funcionamiento de la administración. Esto quiere decir que aunque sanciona infracciones a deberes públicos, no lo hace con la misma severidad que implica cometer, por ejemplo, un delito.

Hasta aquí es claro que el principio de legalidad es un límite para cualquier manifestación del poder punitivo del Estado, aunque con menos intensidad en el caso del derecho administrativo sancionatorio. En este contexto el legislador tiene un ámbito de configuración más amplio, de manera que lo que se le exige constitucionalmente es que, al adoptar normas sancionatorias administrativas con un lenguaje genérico, lo haga garantizando la existencia de “un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, considera esta Corte, se evita abrir espacios a la arbitrariedad de la administració.

Para analizar la constitucionalidad de medidas de esa naturaleza, la Corte propone dos elementos de estudio. Por un lado, el subprincipio de reserva de ley y, por otro, el de tipicidad. A continuación, la Corte sintetiza las reglas aplicables al examen constitucional con base en ambos criterios.

Reserva de ley en materia sancionatoria

El artículo 189-11 de la Constitución Política le otorga al presidente de la República la facultad de expedir los decretos, las resoluciones y las órdenes necesarias para dar cumplimiento a las leyes. La jurisprudencia constitucional señala que las normas expedidas en virtud de esta potestad carecen de fuerza de ley, de manera que se trata de “meros actos administrativos sujetos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto quiere decir que la potestad reglamentaria en cabeza del Ejecutivo es una actividad sujeta a límites estrictos, pues los reglamentos no pueden ampliar, restringir o modificar la ley. En consecuencia, “cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito material del reglamento.

No obstante, vale la pena mencionar que existen ciertas materias en las que el Ejecutivo cuenta con mayor campo de acción para su desarrollo por vía reglamentaria, en virtud de su experticia técnica. Dicha flexibilidad, sin embargo, no aplica para los regímenes de naturaleza sancionatoria. En efecto, dada la envergadura de las normas propias del poder punitivo del Estado, en principio, le corresponde exclusivamente al legislador expedirlas. Es decir, están sometidas al principio de reserva de ley. La Corte Constitucional ha señalado que en materia sancionatoria la reserva de ley implica que sólo el legislador puede (i) establecer las conductas objeto de reproche administrativo, disciplinario o penal; (ii) determinar las sanciones y demás restricciones de libertad que correspondan y; finalmente, (iii) definir los procedimientos judiciales o administrativos para imponerla.

Sin embargo, como antes se anotó, en materia administrativa sancionatoria el legislador cuenta con un marco de configuración más flexible para alcanzar los fines de la administración pública. En esa medida, aunque en principio las conductas, las sanciones y los procedimientos del derecho administrativo sancionatorio deben ser definidos por el Congreso, la Constitución admite que el legislador le asigne al Ejecutivo la tarea de precisar el alcance de dichas disposiciones en ejercicio de la potestad reglamentaria por razones de especialida.

En otras palabras, el presidente y sus ministros pueden, en virtud de la potestad reconocida en el artículo 189-11 Superior, expedir los reglamentos que permitan desarrollar los elementos propios del derecho administrativo sancionatorio por disposición expresa del legislador y dentro de los límites precisos fijados en la ley.

La actividad reglamentaria en este escenario es, sin embargo, extremadamente limitada. En efecto, la jurisprudencia constitucional exige el cumplimiento de una serie de requisitos estrictos para que el otorgamiento de estas facultades sea compatible con la Constitución. En particular, el legislador no puede delegar en el Ejecutivo la creación de las prohibiciones en materia sancionatoria sin definir con claridad en la misma ley los elementos esenciales del tipo. Con ello, se garantiza que la administración no incurra en arbitrariedades y que restrinja su actividad al desarrollo estricto de los postulados legale.

En esa medida, la jurisprudencia constitucional sostiene que en esta materia el principio de legalidad se satisface siempre que la ley que habilita el despliegue de la potestad reglamentaria: (i) establezca los elementos básicos de la conducta objeto de reproche (tipo); (ii) señale expresamente las remisiones normativas a las que haya lugar cuando se establezca un tipo en blanco, o los criterios generales para identificar la conducta; (iii) indique las sanciones aplicables o los elementos a tener en cuenta para determinarlas con precisión; y (iv) defina el procedimiento para imponerlas así como las autoridades encargadas de hacerl.

En conclusión, el Ejecutivo podrá ejercer la potestad reglamentaria en materia sancionatoria siempre que el legislador cumpla con el deber de fijar unos contenidos mínimos sobre las conductas objeto de reproche, las sanciones imponibles, las autoridades competentes y el procedimiento aplicable. En lo que sigue, la Corte aborda el subprincipio de tipicida.

Tipicidad de las conductas, sanciones, autoridades y procedimientos aplicables

La jurisprudencia de esta Corporación señala que el principio de estricta legalidad en el derecho sancionador exige que “la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma [...] con anterioridad a los hechos materia de investigación. El subprincipio de tipicidad es una obligación del legislador que supone la definición clara y específica de las conductas u omisiones objeto de reproche, de modo que sus destinatarios puedan conocerlas previament.

Según la Corte, corresponde al legislador determinar los elementos del tipo en materia sancionatoria, esto es, (i) definir la conducta u omisión sancionable de forma específica y precisa de forma directa o a través de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) establecer el contenido material de las sanciones; (iii) asegurar que haya una correlación entre la infracción y la sanció.

Además, en relación con el principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que el legislador no puede delegar absolutamente su facultad de definir las normas del derecho administrativo sancionatorio a menos que defina los siguientes elementos del tipo: (i) la descripción del comportamiento reprochable; (ii) la definición de la sanción, que implica establecer su contenido material y los parámetros básicos para reglamentarla, lo cual puede incluir elementos como el término y la cuantía; (iii) la autoridad a la que le compete imponerla; y, por último, (iv) las líneas generales del procedimiento a través del cual debe aplicars.

A partir de estas consideraciones, la jurisprudencia constitucional admite que el legislador acuda ocasionalmente a conceptos jurídicos indeterminados en materia sancionatoria, pues lo importante es que exista “un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. La indeterminación en materia sancionatoria será admisible siempre que la disposición cumpla al menos tres condiciones generales: (i) que no establezca una restricción injustificada de derechos; (ii) que el concepto tenga sentido en el contexto normativo en el que se inserta; (iii) y que respete los principios e intereses que busca regular el cuerpo normativo objeto de cuestionamiento.

En suma, la jurisprudencia constitucional admite los conceptos jurídicos indeterminados en materia sancionatoria siempre que sean determinables “a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento, por ejemplo, a través de “remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos. Por el contrario, no serán admisibles los conceptos jurídicos indeterminados cuando

“(i) como resultado de la interpretación razonable no se asegura un grado admisible de previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) no se garantiza el derecho de defensa, pues una eventual imputación o acusación por violar la norma es susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto no es tan claro, ya que es imposible definir cuál es el comportamiento que pretende prevenirse o estimularse. Igualmente, sucede cuando (iv) una norma es ambigua y ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables, es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento previsto en la ley o diseñado por el legislador.

Revisadas las consideraciones relevantes para abordar la cuestión planteada por el demandante, la Corte Constitucional pasa a estudiar la constitucionalidad de la disposición acusada.

Examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas

Para adelantar el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas, la Corte abordará dos cuestiones. Por un lado, definirá si la facultad de expedir un reglamento en cabeza del Ministerio de Agricultura para desarrollar sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias es contraria al principio de reserva de ley (artículo 150-8, CP). Por otro lado, esta Corporación establecerá si la atribución contemplada en la expresión final del artículo 11 de la Ley 2219 de 2022, es decir, la de definir un régimen sancionatorio sobre las asociaciones campesinas o agropecuarias por incumplir o exceder los límites impuestos por la ley, es compatible o no con el derecho al debido proceso, particularmente el principio de legalidad en materia sancionatoria.

Para esos efectos, en primer lugar, la Corte presentará un breve recuento del contexto normativo en el que se insertan las disposiciones demandadas. Acto seguido, adelantará el examen de constitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022. Finalmente, esta Corporación estudiará la compatibilidad constitucional de la expresión final del artículo 11 del mismo cuerpo normativo.

Contexto normativo de las disposiciones acusadas

Vale la pena recordar que las asociaciones campesinas y agropecuarias responden al reconocimiento del campesinado como un sujeto colectivo que goza de especial protección constitucional. En particular, constituyen un desarrollo del derecho a la participación ciudadana y de asociación del sujeto campesino (supra, párr. 51 y ss.)

En desarrollo de esas premisas constitucionales, la Ley 2219 de 2022 es un cuerpo normativo que establece los lineamientos jurídicos para “la constitución, registro, certificación y vigilancia de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias nacionales, regionales, departamentales o municipales. El objetivo de estas disposiciones es, por un lado, facilitar las relaciones de dichas asociaciones con la administración pública y, por otro, generar espacios para garantizar su participación y su capacidad para transformar e incidir en la planeación, implementación y seguimiento de planes y programas estatales relativos al campesinado, el desarrollo rural, incluida la Reforma Rural Integral contenida en el Acuerdo Final de Paz.

La exposición de motivos de la ahora Ley 2219 de 2022 señaló que la iniciativa legislativa buscaba suplir dos vacíos normativos que produjeron varios decretos sobre el sector agrícola y que afectaron la estabilidad de las asociaciones campesinas y agropecuaria. El primero de esos vacíos tenía que ver con la constitución, el registro y la inscripción de los actos de las asociaciones. En concreto, la Ley buscó uniformizar las reglas relativas al reconocimiento de la personalidad jurídica y de los actos que se desprenden del trabajo asociativo del campesinado y del sector agrícola, pues a partir de sucesivas reglamentaciones en la materia se produjeron tratos diferenciados altamente onerosos que perjudicaban a más de 15.000 asociaciones campesina.

El segundo vacío normativo se relacionaba directamente con el objeto de esta sentencia. El Decreto 1985 de 2013, por medio del cual se reestructuró el Ministerio de Agricultura, incluyó dentro de las competencias de su oficina asesora jurídica la función de ejercer el “control y vigilancia sobre las organizaciones gremiales agropecuarias y asociaciones campesinas nacionales. El mismo artículo indicó que correspondía al ministerio desarrollar por vía reglamentaria estas funciones. Posteriormente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante el concepto No. 2223 del 16 de abril de 201, afirmó que el reconocimiento de esas atribuciones era inconstitucional, pues tanto el ejercicio de esas funciones como la habilitación al Ministerio para expedir un reglamento requería una fuente legal formal, es decir, un pronunciamiento expreso del legislador. En esa medida, la Sala de Consulta estableció que sobre esa disposición debía aplicarse la excepción de inconstitucionalida.

Para colmar la primera laguna, el artículo 3 de la Ley 2219 de 2022 afirma que las asociaciones campesinas y agropecuarias son personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro, que pueden cubrir el ámbito nacional o territorial. Además, destaca que pueden integrar uno de tres grados posibles: (i) de primer grado, es decir, las municipales o distritales que se constituyen por mínimo 20 personas naturales o jurídicas; (ii) de segundo grado, o sea, las de carácter departamental o regional integradas por no menos de 10 asociaciones de primer grado; (iii) y las de tercer grado, que se componen por mínimo 5 asociaciones de segundo grado.

De otra parte, en virtud de la naturaleza privada y sin ánimo de lucro de estas asociaciones, el gobierno y la estructura democrática interna de cada institución la definen los respectivos estatutos. En todo caso, el artículo 3 estipula que la representatividad nacional o regional de los miembros debe estar asegurada en sus órganos de administración. Además, podrán constituirse como agremiaciones si así lo desean.

Para su constitución, el artículo 4 establece que en el acto privado de sus fundadores deberá incorporar todas las formalidades propias de este tipo de personas jurídicas, incluida la declaración de la constitución, la aprobación de los estatutos, las reglas básicas de funcionamiento, y la determinación de los mecanismos de autogobierno, autocontrol y vigilancia interna. Además, las asociaciones se registrarán e inscribirán sus actos ante las cámaras de comercio. Para su registro e inscripción, el Gobierno Nacional debe establecer el alcance de sus derechos incluidos los valores para adelantar dichos actos. Sobre el particular, deberá fijar tarifas especiales para sujetos de especial protección constitucional como víctimas del conflicto armado, mujeres cabeza de familia, población campesina en programas de sustitución de cultivos o habitantes de municipios PDE.

En lo que concierne específicamente a esta sentencia, la Ley crea un sistema de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias que, de conformidad con el artículo 7, busca asegurar el cumplimiento de “sus estatutos, las leyes y los decretos relacionados con su constitución y funcionamiento”. A continuación, la Corte detalla el contenido de esas funciones a propósito del análisis constitucional de las disposiciones demandadas.

El parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 es constitucional

La disposición demandada se ajusta a la Constitución pues implica un desarrollo de la potestad reglamentaria que reconoce expresamente el artículo 189-11 Superior, sin desconocer el principio de reserva de ley previsto en el artículo 150-8 constitucional. En lo que sigue la Corte sustentará su posición.

El parágrafo demandado señala que el Ministerio de Agricultura expedirá una reglamentación mediante la cual desarrollará las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias. Estas funciones no serán establecidas por el reglamento, pues el mismo artículo 7 las crea. Además, asigna la responsabilidad de llevarlas a cabo a dos entidades: el Ministerio de Agricultura en el orden nacional, y las secretarías municipales o distritales en el nivel territorial.

Por otra parte, los artículos 8, 9 y 10 definen el alcance de cada una de las funciones descritas en el artículo 7, un ejercicio de determinación que no se encuentra en la Constitución y que, a falta de definiciones legales precisas en cada campo técnico y especializado, ejercía la Corte Constitucional mediante su jurisprudenci. Efectivamente, la Corte definió por mucho tiempo estas funciones del siguiente modo:

“La función de inspección consiste en la facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control;

“La vigilancia hace alusión al seguimiento y evaluación de las actividades de la entidad vigilada;

“El control 'en sentido estricto' corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria de la decisión del controlado o la imposición de sanciones.

A partir de estas definiciones, la Corte ha considerado que en los regímenes de inspección, vigilancia y control pueden concurrir medidas preventivas y sancionatorias. Para ello, el legislador debe (i) distinguir entre las finalidades que persigue cada función; (ii) establecer los objetivos que persigue cada procedimiento, incluidas las circunstancias en las que se activa la facultad sancionatoria y la preventiva; y (iii) disponer un procedimiento que garantice el debido proceso tanto en los escenarios cautelares como el sancionatorio, por separad.

En el presente caso, el legislador cumplió con estos deberes, no sólo en el inicio del artículo 7, sino en normas posteriores dentro del mismo articulado que deben interpretarse de forma sistemática con la disposición acusada, como se pasa a explicar.

Distinción de finalidades y definición de objetivos perseguidos. El legislador definió separadamente cada función y estableció los objetivos perseguidos en su desarrollo. En el artículo 8, la Ley 2219 de 2022 establece la función de inspección como aquella que le permite a las entidades encargadas “solicitar, requerir y analizar la información que requieran con el objetivo de establecer de manera general el cumplimiento del régimen jurídico aplicable”. Es decir, tanto el alcance de la función preventiva como los fines que persigue son claros.

En la misma línea, el artículo 9 define la función de vigilancia, y señala que se trata de una atribución que faculta a las entidades encargadas de adelantarla para “de manera puntual” velar por que las asociaciones campesinas y agropecuarias cumplan con el ordenamiento jurídico de acuerdo con su constitución y en desarrollo de sus actividades.

Por último, el artículo 10 cumple su parte al establecer el alcance de la función de control. La disposición señala que al Ministerio de Agricultura y a las respectivas secretarías de gobierno municipales o distritales les corresponde “evitar, superar y sancionar los efectos de la comisión de infracciones al régimen que regula las asociaciones campesinas y, las asociaciones agropecuarias”. El artículo, además, establece que en desarrollo de esta función podrán desarrollar, entre otras, medidas preventivas o correctivas. Finalmente, la norma dispone que en desarrollo de la potestad sancionatoria las entidades podrán adelantar trámites administrativos sancionatorios contra los sujetos pasivos cuando se encuentre mérito para ello.

Como puede observarse, tanto las funciones preventivas como las sancionatorias están claramente definidas y son distinguibles entre sí por disposición expresa del legislador. Además, el parágrafo 1 del artículo 7 estipula que estas tres funciones son de naturaleza eminentemente administrativa, de modo que no se pueden entender como manifestaciones del control fiscal, disciplinario o penal. En todo caso, es importante señalar que las medidas que se podrán adoptar en desarrollo de estas facultades tendrán un carácter preventivo por defecto y sólo excepcionalmente sancionatorio. Las últimas deberán tener en cuenta los límites precisos que la garantía al debido proceso impone al derecho administrativo sancionatorio, y que se discuten a profundidad en la siguiente sección, donde la Corte analiza la constitucionalidad de la expresión demandada del artículo 11.

Para finalizar este punto, los conceptos potencialmente indeterminados empleados en esta regulación como “régimen jurídico aplicable”, “ordenamiento jurídico” y “régimen que regula las asociaciones campesinas y, las asociaciones agropecuarias”, deben entenderse como remisiones al conjunto normativo integrado por la Ley 2219 de 2022 -que constituye el marco jurídico de estas asociaciones-, los estatutos de las asociaciones en los que está vertida la voluntad de los fundadores, y la legislación complementaria que disponga el Congreso en la materia. Esto es así porque el legislador no puede usurpar la voluntad de quienes libremente deciden agrupar sus intereses mediante esta forma de asociatividad, de manera que el uso de categorías abiertas es indispensable para garantizar que el régimen de inspección, vigilancia y control se circunscriba a examinar el cumplimiento de la ley y de la voluntad de sus fundadores, tal como le señala el artículo 189-26 de la Constitución.

Por lo tanto, la Corte considera que la distinción de finalidades y determinación de objetivos se cumple en este caso.

Disponer el procedimiento aplicable. La disposición acusada señala que el Ministerio de Agricultura deberá expedir un reglamento para el ejercicio de las funciones descritas. Asimismo, establece una remisión normativa a los procedimientos administrativos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La remisión normativa por sí misma muestra que el legislador no declinó en su deber de establecer el procedimiento aplicable al ejercicio de estas funciones, pues además de abrir la puerta para una reglamentación detallada, indicó que deben seguirse las pautas del procedimiento administrativo general, previsto en el Título III, Capítulo I del CPACA.

Además, la remisión normativa al CPACA también dota de seguridad jurídica el trámite a reglamentar y satisface el deber de establecer sus líneas generales, tal y como exige el principio de reserva de ley en asuntos sancionatorios. En efecto, que el legislador haya delegado en el Ejecutivo la potestad de reglamentar el procedimiento no significa que no haya disposiciones legales precisas. Por el contrario, por mandato expreso del artículo 47 del CPACA,

“[l]os procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”.

Esto quiere decir que incluso cuando el legislador no hace una remisión normativa directa sobre el procedimiento sancionatorio aplicable, operan automáticamente las normas contenidas en el Título III, Capítulo III del CPACA. En ese sentido, no cabe duda de que, al desarrollar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias, el legislador cumplió con su deber de determinar el trámite correspondiente a la función de control, que es la que eventualmente podría tener implicaciones sancionatorias. Así, con la remisión a los procedimientos tanto ordinario como sancionatorio de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, quedan implícitas las formas de iniciarlos, señaladas en los artículos 4 y 47 de ese cuerpo normativo.

Sin embargo, una interpretación que permita concluir que el Gobierno está autorizado a definir unilateralmente los procedimientos sancionatorios aplicables en desarrollo de las funciones de control es inadmisible constitucionalmente, tal como lo reconoció el Ministerio de Agricultura en su intervención. En consecuencia, la Corte considera oportuno señalar que, en el marco de las facultades de reglamentación conferidas al presidente en esta Ley, debe entenderse de forma estricta que el trámite aplicable es el previsto en el CPACA, o el que disponga de forma específica el legislador. De este modo, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma para que quede claro que el procedimiento administrativo aplicable a estas funciones es en general el que desarrolla el artículo 1 y siguientes del CPACA, y sólo excepcionalmente, para las funciones de naturaleza sancionatoria, el régimen procedimental previsto en el artículo 47 y siguientes.

Por último, no cabe duda de que el legislador tenía la potestad de desarrollar estas funciones, no sólo en virtud del artículo 150-8 sino, también, a partir del artículo 189-26, que establece en cabeza del presidente la función de ejercer la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común. Sobre el particular, es fundamental reiterar que tanto la Constitución como la Ley objeto de escrutinio constitucional señalan expresamente que el propósito de esas funciones no es otro que asegurar la vigencia del orden jurídico y el cumplimiento de los propósitos vertidos en el acto de creación de estas asociaciones. En otras palabras, estas funciones persiguen la materialización de la voluntad de quienes se unen a través de esos procesos asociativos, en el entendido en que los fines allí dispuestos se articulan con la especial protección de la que goza el campesinado en nuestra Constitución.

En suma, la disposición analizada es exequible porque la Constitución no prohíbe una delegación amplia de la facultad de reglamentar las funciones de inspección, vigilancia y control, pues el deber del legislador es establecer unas pautas generales, esenciales y relevantes para su ejercicio, circunstancia que la Corte acreditó plenamente en el examen concreto del parágrafo acusado.

Esta potestad se extiende también al desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control que el Estado adelanta sobre las instituciones de utilidad común como las asociaciones, pues los parámetros sobre la reserva de ley en estos casos tampoco impiden la delegación, sólo la indeterminación absoluta e insuperabl.

Del examen adelantado hasta acá la Corte concluye que la delegación creada por el legislador en el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 es compatible con el principio de reserva de ley en materia de inspección, vigilancia y control. En consecuencia, esta Corporación declarará exequible la disposición acusada.

La expresión “así como, imponer otras sanciones”, es inconstitucional

La norma demandada, contenida en el artículo 11 de la Ley 2219 de 2022, desconoce el principio de legalidad en materia sancionatoria y, por lo tanto, viola el derecho al debido proceso y es inconstitucional. En las líneas subsiguientes la Corte explica su razonamiento.

Para empezar, esta disposición crea una habilitación de origen legal para que el Ejecutivo, en este caso el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desarrolle un régimen para sancionar a las asociaciones campesinas o agropecuarias de carácter nacional cuando, en ejercicio de sus actividades incumplan o excedan los límites “impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos”. Según el artículo, la facultad de imponer estas sanciones correspondería al mismo Ministerio de Agricultura y a las secretarías de gobierno municipales y/o distritales.

La reglamentación a la que se refiere esta disposición es la misma que el legislador previó en el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 que, como ya se dijo, es constitucional. La cuestión entonces es establecer si la habilitación reglamentaria relativa a la definición de sanciones en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control -particularmente éstas-, es constitucional. La respuesta es negativa porque, aunque el legislador previó las conductas objeto de reproche, las autoridades encargadas de sancionarlas y el procedimiento que deben seguir para hacerlo, desconoció por completo su deber de definir el tipo de sanciones, su contenido material y los parámetros básicos para reglamentarla.

El artículo 11 se refiere a dos tipos de medidas en cabeza del Ministerio de Agricultura y de las secretarías de gobierno en el nivel municipal. Por un lado, las habilita para suspender temporalmente los actos considerados como ilegales e imputables a las asociaciones campesinas y agropecuarias del nivel nacional. Por otro lado, señala que podrán aplicar “otras sanciones” a partir de un régimen que debe desarrollar el Ministerio de Agricultura por vía reglamentaria. Esto quiere decir que el artículo prevé dos tipos de consecuencias para la conducta antijurídica de dichas asociaciones. Una, delimitada de forma precisa por la misma disposición (suspensión de los actos), y otra, que debe ser definida completamente por el Ministerio en ejercicio de la potestad reglamentaria.

En aplicación de los subprincipios de reserva de ley y de tipicidad en materia sancionatoria, vale la pena recordar que la jurisprudencia exige que el legislador defina (i) las conductas objeto de reproche o elementos que permitan determinarlas con precisión; (ii) las sanciones aplicables, en particular, su contenido material y los parámetros básicos para reglamentarla; (iii) las autoridades llamadas a aplicar las sanciones; y (iv) el procedimiento sancionatorio o sus líneas generales. Con base en estas subreglas es claro que, en principio, el Legislador puede delegar en cabeza del Ejecutivo la facultad de reglamentar un régimen sancionatorio, siempre y cuando la ley indique de forma precisa los criterios para ello. Dichos parámetros, además, deberán servir para ejercer un eventual control de legalida.

En este punto, y sólo para efectos ilustrativos, la Corte se referirá a otras disposiciones contenidas en la Ley 2219 de 2022, pues sólo a partir de una lectura sistemática de la norma acusada es posible entender que, aunque se satisfacen algunos elementos del subprincipio de tipicidad en este particular régimen sancionatorio, no sucede lo mismo con la determinación de las sanciones aplicables.

Sobre las conductas reprochables, al comienzo del artículo 11 el legislador establece claramente que las conductas objeto de sanción son aquellas que impliquen un incumplimiento o exceso de los límites que la ley, la voluntad de los fundadores o los estatutos le imponen a las asociaciones campesinas o agropecuarias del nivel nacional. Esto quiere decir que, aunque hay una indeterminación en la caracterización de los comportamientos censurables, el legislador optó por hacer una remisión normativa que permite determinar la naturaleza exacta de la infracción, como quedó dicho en el párrafo 121 de esta Sentencia. Estas remisiones son reconocidas como un ejercicio legítimo de la libertad de configuración legislativa en materia administrativa sancionatori, y son admisibles en tanto no supongan tipos completamente en blanco, es decir, que no precisen los elementos esenciales de las conductas típica.

Algo similar ocurre con la identificación de las autoridades competentes para aplicar el régimen sancionatorio. El artículo 11 señala que tanto la suspensión de los actos infractores como la imposición de otras sanciones es una atribución asignada a dos autoridades: el Ministerio de Agricultura y las secretarías de gobierno en el nivel municipal o distrital. Es decir, la ley sí precisa qué entidades están llamadas a imponer las sanciones que correspondan sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias del nivel nacional.

En cuanto a la definición del procedimiento, la Corte ya dijo arriba que la remisión normativa que el parágrafo 2 del artículo 7 permite concluir que, en desarrollo de las finalidades sancionatorias propias de la función de control, es claro que el trámite aplicable es el previsto en el artículo 47 y subsiguientes del CPACA, con las salvedades formuladas en el párrafo 126 de la decisión. En esa medida, los lineamientos procesales a seguir son claros y sus pasos específicos son determinables.

Sin embargo, el elemento relativo a las sanciones no supera el examen de tipicidad. El artículo señala de forma vaga que las autoridades ya mencionadas podrán “imponer otras sanciones”, sin especificar cuáles son o, cuando menos, establecer un marco temporal o cuantitativo que no podrá exceder el Ejecutivo al determinar el alcance y contenido de dichas sanciones. En otras palabras, el legislador delega absolutamente la facultad de determinar cuál es la consecuencia jurídica de incurrir en la conducta antijurídica contemplada en la primera parte del artículo 11. La ausencia total de un marco de orden legal preciso da lugar al ejercicio irrestricto de la facultad reglamentaria y, por lo tanto, abre espacios a la arbitrariedad que son inadmisibles constitucionalmente en materia sancionatori.

En conclusión, aunque la expresión demandada cumple con el deber de enunciar de forma determinable las conductas objeto de reproche, las autoridades llamadas a sancionarlas y el procedimiento aplicable, no lo hace respecto de las sanciones, es decir, el punto central de la disposición. En ausencia de estos elementos cruciales de la tipicidad, resultaba indelegable la facultad de establecer las sanciones aplicables. Dicho de otro modo, el legislador no podía suplir su silencio a través de la autorización para que el Ejecutivo emitiera un reglamento al respecto. En esa medida, la activación legal de la potestad reglamentaria en este caso es inconstitucional.

Por las razones expuestas, la Corte encuentra que la disposición acusada desconoce los subprincipios de tipicidad y reserva de ley, propios del principio de legalidad que integra el debido proceso en materia administrativa sancionatoria. De este modo, la Corte procederá a declarar inexequible la expresión “así como, imponer otras sanciones”, por violar los artículos 29 y 189-11 de la Constitución Política de Colombia.

En este contexto, la Corte considera oportuno subrayar que, con la declaratoria de inexequibilidad de la expresión cuestionada, queda claro que el régimen sancionatorio aplicable deberá ser definido por el legislador siguiendo las premisas dispuestas en esta decisión.  Sólo en dicho evento, el Ejecutivo podrá acudir a la facultad prevista en el parágrafo 2 del artículo 7 para reglamentar las disposiciones sancionatorias que por ahora son inexistentes. Esto, sin perjuicio de la medida preventiva de suspensión temporal que el artículo 11 de la Ley en cuestión previó de manera explícita, la cual no fue demandada ni integrada al objeto del presente pronunciamiento.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022, en el entendido de que el procedimiento aplicable para imponer sanciones es el previsto en la Ley 1437 de 2011 o el que disponga el legislador.

SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “así como, imponer otras sanciones”, contenida en el artículo 11 de la Ley 2219 de 2022, por desconocer el derecho al debido proceso y los límites a la facultad reglamentaria en cabeza del presidente, en los términos de esta sentencia.

Notifíquese y cúmplase,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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