Última actualización: 15 de septiembre de 2026 - (Diario Oficial No. 53.619 - 8 de septiembre de 2026)
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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
SENTENCIA C-503 DE 2025
Referencia: expedientes D-16.342 y D-16.364 (acumulados)
Asunto: demandas en contra de varios preceptos del Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”
Demandantes:
Nicolás Potdevin Stein (D-16.342)
Gabriel Ibarra Pardo (D-16.364)
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere sentencia en el proceso de la referencia, con fundamento en los siguientes:
ANTECEDENTES
En este acápite, la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, las normas demandadas, los argumentos planteados por los accionantes, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto brindado por el procurador general de la Nación.
Síntesis de la decisión
- La Sala Plena de la Corte conoció dos demandas formuladas contra varios preceptos del Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”. En el expediente D-16.342, el actor dirigió su acusación contra los artículos 36 y 110 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, por considerar que vulneran los artículos 13, 29, 150.19 y 189.10 de la Constitución Política. En el expediente D-16.364, el accionante planteó su demanda contra los artículos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 (parciales) del mismo cuerpo normativo, alegando la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 del Texto Superior.
- Como primera cuestión preliminar, la Corte examinó la posible configuración de la cosa juzgada constitucional, en atención a que la sentencia C-072 de 2025 declaró la inexequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, que otorgó al presidente de la República facultades extraordinarias para expedir el Decreto Ley 920 de 2023 y, por consecuencia, del propio Decreto, con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2026. Al respecto, la Sala precisó que, en dicha providencia, la Corte no abordó los cargos alegados en estas demandas, sino exclusivamente se refirió a la competencia del ejecutivo para adoptar la normativa, debido a la prohibición de delegar en el presidente la expedición de códigos. Por ende, concluyó que la cosa juzgada derivada de la referida inexequibilidad con efectos diferidos no es absoluta, sino relativa, por lo que subsiste el objeto de control, mientras la norma permanezca vigente y produzca efectos jurídicos.
- Como segunda cuestión preliminar, la Sala Plena de la Corte atendió la solicitud de la DIAN de examinar la aptitud sustancial de la demanda, y concluyó que los cargos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto del expediente D-16.342, y los cargos primero, segundo, tercero, sexto, séptimo y octavo del expediente D-16.364, eran ineptos para generar un pronunciamiento de fondo.
- En el expediente D-16.342, la Corte se inhibió entonces de adelantar un examen respecto de estos alegatos: el primero, dirigido contra el numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, porque se sustentó en una interpretación subjetiva del actor, que no demuestra una contradicción constitucional concreta y se apoya principalmente en hipótesis sobre la aplicación práctica de la norma; el segundo, contra el artículo 110 del mismo decreto, pues se formularon reproches frente a normas no demandadas, se atribuyó a la disposición un efecto sancionatorio automático que no se desprende de su texto y no se explicó de manera precisa la vulneración del derecho al debido proceso; el tercero, también contra el artículo 110, puesto que se incurrió en contradicciones sobre la naturaleza jurídica de los sujetos involucrados y no se acreditaron los presupuestos exigidos para configurar un cargo por la presunta ocurrencia de una omisión legislativa relativa; el cuarto, nuevamente contra el numeral 2.3 del artículo 36, en tanto se presentó una argumentación internamente incoherente y se confundió el plano sustantivo del tipo infractor con el plano procedimental del régimen sancionatorio; y el quinto, contra el artículo 110, ya que se partió de premisas contradictorias que impiden estructurar y desarrollar un juicio de igualdad.
- A su vez, en el expediente D-16.364, la Corte concluyó que los siguientes cargos formulados eran ineptos: el primero, contra el artículo 84 del Decreto Ley 920 de 2023, porque se basó en una lectura parcial de la norma y en afirmaciones hipotéticas que no permiten demostrar una afectación real a la seguridad jurídica, ni al derecho de propiedad; el segundo, contra el parágrafo 1 del artículo 15 del mismo decreto, ya que se confundió una disposición de clasificación normativa con un tipo sancionatorio y no se demostró la vulneración de los principios de legalidad y tipicidad; el tercero, contra el numeral 5 del artículo 22, en tanto la interpretación del demandante no se desprende del tenor literal de la norma acusada, ni se acreditó el uso inconstitucional de conceptos jurídicos indeterminados; el sexto, contra el numeral 1.2 del artículo 39, puesto que se apoyó en deducciones subjetivas del actor y no se identificó con claridad la conducta sancionada, ni el parámetro constitucional vulnerado; el séptimo, contra los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36, toda vez que no se delimitó con precisión el objeto del control, ni se desarrolló un reproche constitucional específico; y el octavo, contra el artículo 72, dado que se fundó en una interpretación aislada de la disposición y careció de un desarrollo argumentativo que permitiera adelantar un juicio de constitucionalidad.
- Por consiguiente, este Tribunal consideró que los únicos cargos aptos para ser estudiados de fondo corresponden a los identificados como cuarto y quinto del expediente D-16.364, formulados contra el numeral 1.1. del artículo 29, los numerales 1.2, 1.8 y 1.11 del artículo 36, así como el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. A efectos de resolver los problemas jurídicos asociados a dichos cargos, en su parte motiva, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre: (i) la competencia restringida del ejecutivo en la expedición de la legislación delegada; (ii) los límites constitucionales a la facultad sancionatoria del Estado en materia tributaria; (iii) los tipos de responsabilidad aplicables en el ámbito sancionatorio administrativo; (iv) el alcance del principio constitucional de proporcionalidad en materia sancionatoria; y (v) las agencias de aduanas y su rol en las operaciones de comercio exterior.
- Con base en lo anterior, en primer lugar, respecto del numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte resolvió declarar su inexequibilidad, al concluir que el legislador extraordinario desbordó la competencia otorgada por el Congreso de la República, pues tipificó como infracción aduanera gravísima el incumplimiento de obligaciones laborales y parafiscales de las agencias de aduanas, materias propias del derecho laboral y de la seguridad social, cuando únicamente estaba habilitado para regular el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera. Además, advirtió que dicha tipificación desconoció el mandato de legalidad sancionatoria, al carecer de una relación material con los fines del control aduanero y los bienes jurídicos que este protege, y genera un riesgo de vulneración del principio non bis in ídem, al superponerse con otros regímenes sancionatorios especializados.
- En segundo lugar, respecto de la expresión: “o cancelación de la respectiva autorización”, contenida en el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte la declaró exequible por los cargos analizados, al considerar que la conducta sancionada afecta directamente bienes jurídicos centrales del régimen aduanero y que la sanción prevista supera el juicio de proporcionalidad, en la medida en que el propio cuerpo dispositivo incorpora criterios de graduación y exige motivación suficiente para la imposición de las sanciones más severas.
- En tercer lugar, respecto de la expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, prevista en el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte declaró su exequibilidad condicionada, al establecer que, aunque la finalidad de la norma es legítima e idónea para proteger la integridad del ciclo de comercio exterior y el adecuado funcionamiento del sistema aduanero, la imposición automática de la cancelación desconoce el principio de proporcionalidad, por lo que la autoridad debe aplicar el régimen de gradualidad previsto en el artículo 22 del mismo decreto y valorar la gravedad concreta del perjuicio causado a los intereses del Estado.
- En cuarto lugar, frente a la expresión idéntica contenida en el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte dispuso su exequibilidad condicionada, al advertir que el incumplimiento del deber de reporte de operaciones sospechosas no siempre presenta la misma entidad, y que la cancelación automática de la autorización puede resultar desproporcionada, si no se evalúan circunstancias como la gravedad del daño, la reiteración o el carácter doloso de la conducta, conforme con los criterios legales de graduación sancionatoria.
- En quinto lugar, en relación con las expresiones: “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones” y “sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT)”, contenidas en el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte las declaró exequibles por los cargos analizados, al concluir que la conducta sancionada compromete directamente la trazabilidad e integridad de las mercancías sometidas al control aduanero y que la sanción prevista resulta proporcional, con independencia del tipo de usuario de zona franca involucrado.
- Respecto de las normas declaradas exequibles y condicionalmente exequibles, se dispuso que continuarían produciendo efectos jurídicos hasta el 20 de junio de 2026, lapso dentro del cual el Congreso de la República deberá, en ejercicio de sus competencias constitucionales y de la libertad de configuración que le son propias, expedir la ley que contenga el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el proceso administrativo aplicable, según lo dispuesto en la sentencia C-072 de 2025.
- El 3 de diciembre de 2024, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Nicolás Potdevin Stein presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 36 y 110 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”. En su criterio, las normas acusadas vulneran los artículos 13, 29, 150 –numeral 19, literal b) – y 189.10 de la ConstitucióD0016364. Demanda ciudadana. A dicha demanda le correspondió el radicado número D-16.34Información radicado demanda y envío de vínculo web..
- El 13 de enero de 2025, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo también presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 (parciales) del mismo Decreto. En su opinión, los apartes demandados de los artículos mencionados vulneran el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 de la ConstitucióD0016364. Demanda ciudadana. A esta demanda le correspondió el radicado número D-16.36Información radicado demanda y envío de vínculo web..
- El 29 de enero de 2025, mediante acta de reparto, la Secretaría General de la Corte comunicó al despacho sustanciador la decisión de acumular la demanda D-16.364 al expediente D-16.34ACTA DE REPARTO - SESIÓN SALA PLENA 29 de enero de 2025.
- En auto del 14 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador admitió las demandas acumuladas, por cinco (5) cargos en el expediente D-16.342 y ocho (8) en el expediente D-16.364, orientados a solicitar la exclusión del ordenamiento jurídico de las expresiones acusadas. En la misma providencia dispuso (i) correr traslado al procurador general de la Nación para la emisión del concepto correspondiente; (ii) fijar en lista el proceso; (iii) comunicar al presidente de la República y a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo la iniciación del trámite; (iv) invitar a entidades, organizaciones y expertos a intervenir; y (v) practicar las pruebas decretadaAuto que Admite la demanda y decreta la práctica de pruebas.
- El 3 de marzo de 2025, el apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN) presentó la respuesta al cuestionario formulado mediante auto del 14 de febrero de 202Respuesta al oficio OPC-119 - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. Tras su análisis, se advirtió la necesidad de mayor precisión en la información suministrada, por lo cual, en auto del 10 de marzo de 2025, el magistrado sustanciador requirió a la DIAN ampliar su respuesta y dispuso la solicitud de concepto técnico a expertos en la materia, de conformidad con el artículo 10 del Decreto Ley 2067 de 199Auto ordena pruebas.
- El 15 de mayo de 2025, el procurador general de la Nación manifestó su impedimento para participar en el proceso de constitucionalidad de la referencia y, en consecuencia, para emitir el concepto previsto en el artículo 278.5 de la Constitución. Al respecto, precisó que “(…) las disposiciones del Decreto Ley 920 demandado fueron expedidas con fundamento en las facultades especiales otorgadas por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, en cuyo trámite atend[ió] las funciones y deberes propios del cargo de secretario general del Senado de la RepúblicaManifestación de Impedimento. Sobre el particular, en el auto 989 del 2 de julio de 2025, la Sala Plena decidió declarar infundado el impedimento propuestAUTO DE SALA PLENA No. 989 DEL 2 DE JULIO DE 2025, Resuelve manifestación de impedimento del Procurador General de la Nación.
- El 1° de julio de 2025, el magistrado Vladimir Fernández Andrade manifestó su impedimento para participar en el presente proceso, por “haber intervenido en la expedición de la disposición acusada”, en su entonces calidad de secretario jurídico de la Presidencia de la República. Señaló que el 24 de enero de 2024 presentó impedimento para decidir y participar en el debate de constitucionalidad del expediente D-15.613, iniciado en virtud de la demanda dirigida contra los artículos 7, 9, 25, 29, 31, 35, 36, 48, 69 y 72 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023 aquí demandado. Advirtió que dicho impedimento se fundó en las mismas razones ahora esbozadas y fue aprobado por la Sala Plena en tal oportunidad. En esta misma línea, en sesión del 2 de julio de 2025, la Corte declaró fundado el impedimento “para participar y decidir el proceso D-16342 y D-16364 AC”.
- Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede esta Corporación a decidir sobre la demanda de la referencia.
- A continuación, se transcribe el contenido de las disposiciones acusadas en el expediente D-16.342, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 52.418 del 6 de junio de 2022, subrayando los apartados normativos demandados:
- El demandante afirmó que las disposiciones acusadas vulneran el principio de igualdad, las garantías del debido proceso y los deberes impuestos por el Constituyente al legislador y al ejecutivo para la ordenación del régimen aduanero (artículos 13, 29, 150.1 y 189.10 de la Constitución). Al respecto, sustentó cinco (5) cargos:
- En el primer cargo, el actor cuestiona el numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, por la indeterminación de la expresión “hacer incurrir”. En su opinión, tal manifestación no define con claridad la conducta sancionable ni los elementos que la configuran, lo que vulnera los principios de legalidad y tipicidad y, en consecuencia, el derecho al debido proceso. Afirma que la conjunción de los verbos “hacer incurrir” tiene un alcance tan amplio que “se hace difuso el límite de responsabilidad entre el usuario aduanero autor de la infracción y la agencia de aduanas”, pues podría interpretarse que cualquier sanción impuesta al importador se extiende automáticamente a su agente, “independientemente del alcance de sus obligaciones o de sus capacidades técnicas y operativas, y sin que medie prueba de su participación o culpa. A su juicio, la falta de precisión de la norma deja en manos de la autoridad administrativa la posibilidad de “llenar de contenido la expresión 'hacer incurrir' sin limitación, interpretación o restricción alguna”, lo que confiere a la DIAN un margen excesivo de discrecionalidad. Para sustentar esta afirmación, reseña el Oficio 9075554 de 2021, en el que la citada entidad gubernamental reconoció la necesidad de delimitar los casos en que una agencia de aduanas “hace incurrir” a su mandante en una infracción.
- En el segundo cargo, el accionante cuestiona el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, por cuanto permite vincular automáticamente a las agencias de aduanas en el procedimiento sancionatorio a través del requerimiento especial aduanero, con el fin de deducir la responsabilidad en la que pueda haber incurrido y proponer la imposición de una sanción en su contr. En su criterio, la norma desconoce el derecho de defensa y el principio de proporcionalidad, pues sanciona a la agencia por la conducta del importador, sin analizar si existió dolo, culpa o relación causal entre su actuación y la infracció. En este sentido, sostiene que esta vinculación genera un “prejuzgamiento”, ya que la responsabilidad de la agencia se determina desde el inicio del trámite, sin investigación autónoma, ni actividad probatoria que permita establecer su grado de participación. De este modo, la sanción se impone de forma automática junto con la del importador, a pesar de que este es el único obligado al pago de tributos y sanciones derivados de la declaración aduanera.
- En el tercer cargo, el demandante sostiene que el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 incurre en una omisión legislativa relativa, al no prever un trámite administrativo, posterior e independiente, para determinar la responsabilidad de las agencias de aduanas. En su criterio, la ausencia de tal regulación desconoce el deber del legislador de garantizar un procedimiento administrativo con las etapas y garantías propias del debido proceso, conforme lo ha señalado esta Corte en la sentencia C-441 de 2021. Afirma que, al igual que los importadores, las agencias de aduanas deberían contar con un trámite propio que les permita establecer “(…) la manera en que dicho agente hizo incurrir a su mandante en una infracción aduanera”, sin que se les impongan sanciones dentro del mismo proceso dirigido contra los importadore. Bajo esta consideración, se reafirma que la investigación contra la agencia debe iniciarse únicamente cuando exista una decisión en firme que ratifique la infracción del importador, y a partir de allí determinar si este actuó inducido o no por su agent.
- En el cargo cuatro, el actor vuelve a cuestionar el artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, pues considera que la expresión “hacer incurrir”, vulnera el derecho de defensa de las agencias de aduanas, al atribuirles responsabilidad sin permitirles controvertir los elementos subjetivos de la infracción. A su juicio, la norma presume la responsabilidad de la agencia por el solo hecho de que el importador haya sido sancionado, configurando un régimen de responsabilidad objetiva contrario a los principios del debido proceso y a las garantías de defensa en materia sancionatoria. Explica que, aunque la DIAN analiza el dolo o la culpa para determinar si la agencia “hizo incurrir al importador en una infracción al régimen aduanero”, en la práctica no se les ofrece la oportunidad de demostrar su diligencia o ausencia de intenció.
- Por último, en el cargo quinto, el accionante sostiene que el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, al prever un procedimiento sancionatorio para el importador, pero no uno independiente para la agencia de aduanas, pese a que ambos pueden ser declarantes dentro del régimen de importación, vulnera el principio de igualdad. Al efecto, plantea un juicio en tres pasos. En primer lugar, identifica que el importador y la agencia de aduanas son sujetos comparables, ya que pueden ostentar la condición de declarantes dentro del régimen de aduanas de importación; participan en la misma transacción objeto de fiscalización; y ambos sujetos son sancionables a través del mismo procedimiento y en virtud del mismo régime. En segundo lugar, evidencia un trato disímil, dado que el importador cuenta con un procedimiento para determinar su responsabilidad, mientras que la agencia carece de un trámite autónomo que establezca si efectivamente “hizo incurrir” a su mandante en la infracció. Y, en tercer lugar, afirma que no existe una justificación razonable para esa diferencia, lo que genera una situación más gravosa para la agencia de aduanas, en tanto no se le garantiza un procedimiento con las etapas y garantías del debido proces.
- Con fundamento en los cinco (5) cargos expuestos, como pretensión principal, el demandante solicitó que los preceptos demandados sean declarados inexequibles. Como pretensión subsidiaria, solicitó que se declare la exequibilidad condicionada, en el entendido de que “la vinculación de la agencia de aduanas para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber no conlleva la posibilidad de establecer su responsabilidad de manera automática como infractor del régimen de aduanas, lo cual deberá adelantarse en un proceso independiente y posterior. Entendiendo por posterior, cuando efectivamente (i) exista un acto administrativo en firme que sancione al importador, y (ii) se establezca que la agencia de aduanas sí hizo incurrir a dicho importador en la infracción imputada.
- En este acápite se transcribe el contenido de las disposiciones acusadas en el expediente D-16.364, publicadas en el mismo Diario Oficial No. 52.418 del 6 de junio de 2022, subrayando los apartados normativos demandados:
Hechos relevantes
Normas demandadas en el expediente D-16.342
“DECRETO 920 DE 2023
(junio 6)
Por medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable.
El presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, y
CONSIDERANDO (…)
Artículo 36. Infracciones aduaneras de las agencias de aduanas y sanciones aplicables. Además de las infracciones aduaneras y sanciones previstas en los artículos 29, 31 y 33 del presente decreto, las agencias de aduanas y los almacenes generales de depósito, cuando actúen como agencias de aduanas, serán sancionados por la comisión de las siguientes infracciones aduaneras: (…)
2. Graves. (…)
2.3. Hacer incurrir a su mandante o usuario de comercio exterior que utilice sus servicios, en infracciones administrativas aduaneras que conlleven la imposición de sanciones, el decomiso de las mercancías o la liquidación de mayores tributos aduaneros. La sanción aplicable será de multa equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de la sanción impuesta, del valor de la mercancía decomisada o del mayor valor a pagar determinado en la liquidación oficial, incluida la sanción. (…)
**
Artículo 110. Contenido del Requerimiento Especial Aduanero. El Requerimiento Especial Aduanero, contendrá los aspectos de la declaración aduanera que se proponen modificar; la cuantificación de los tributos aduaneros, rescate y/o las sanciones, que se proponen; la vinculación del agente de aduanas para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber; así como del garante y de los terceros a que hubiere lugar; los hechos que constituyen la infracción; y las normas en que se sustentan.”
D. Argumentos de la demanda en el expediente D-16.342
| CARGO | ARGUMENTO |
| 1 | El numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 desconoce los principios de legalidad y tipicidad, lo cual conlleva la vulneración del derecho al debido proceso, dada la indeterminación de la expresión “hacer incurrir”. |
| 2 | El artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 desconoce el derecho al debido proceso administrativo de las agencias de aduanas, al ser incluidas de forma automática en el requerimiento especial aduanero, sin investigación previa. |
| 3 | El artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 incurre en omisión legislativa relativa por ausencia de un procedimiento, posterior e independiente, para establecer la responsabilidad de la agencia de aduanas. |
| 4 | El numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera el derecho a la defensa de las agencias de aduanas, al atribuirles responsabilidad sin permitirles controvertir los elementos subjetivos de la infracción. En la práctica no se les ofrece la oportunidad de demostrar su diligencia o ausencia de intención. |
| 5 | El artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera el principio de igualdad, porque las agencias de aduanas no cuentan con un procedimiento administrativo sancionatorio independiente y propio para determinar su responsabilidad, como sí lo tienen los importadores. |
Tabla 01. Síntesis de los cargos de la demanda del expediente D-16.342.
E. Normas demandadas en el expediente D-16.364
“DECRETO 920 DE 2023
(junio 6) (…)
Artículo 15. Clases de infracciones y tipos de sanciones. Las infracciones administrativas aduaneras de que trata el presente Título se califican como leves, graves y gravísimas, y serán sancionadas con amonestación, multas, suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta.
La autoridad aduanera aplicará las sanciones por la comisión de las infracciones, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal, fiscal o cambiaría que pueda derivarse de las conductas o hechos investigados y de la obligación de subsanar los errores que hayan dado lugar a su comisión.
La sanción de amonestación consiste en un llamado de atención formal y escrito que hace la autoridad aduanera y quedará registrado en el Servicio Informático de Registro de Infractores y Antecedentes Aduaneros de la Unidad Administrativa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (INFAD).
La sanción de suspensión surtirá efecto para la realización de operaciones posteriores a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que la impone. Las actuaciones que estuvieren en curso deberán tramitarse hasta su culminación.
La sanción de cancelación surtirá efecto para la realización de operaciones posteriores a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que la impone.
Las sanciones previstas en este Título se impondrán sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros a que haya lugar en cada caso.
Parágrafo 1°. La clasificación de las nuevas obligaciones que establezca la normatividad aduanera deberá corresponder a las consecuencias derivadas de su incumplimiento, catalogadas como infracciones de categoría 1, 2, 3, 4 o 5, de acuerdo con los siguientes criterios:
A. Las infracciones de categoría 1 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categoría 1. Estas infracciones corresponden a las cometidas por parte de los usuarios aduaneros habilitados, autorizados, calificados, inscritos o registrados que conlleven a la introducción de mercancías por lugar no habilitado u omitiendo la presentación de los documentos que la amparan, a la sustracción, ocultamiento de mercancías del control aduanero, a la simulación de operaciones de comercio exterior, a la introducción de mercancías de prohibida importación, al uso de medios irregulares para la obtención de la autorización, habilitación, calificación o registros, así como aquellas conductas que impliquen o tengan por efecto el no pago de los tributos aduaneros, afecten la salud, la seguridad nacional, la seguridad en las fronteras y la seguridad de la cadena logística.
El incumplimiento de obligaciones de categoría 1 será sancionado con multa del cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercancía o el valor de su avalúo, el que sea mayor, sin que dicha multa sea inferior a cuatro mil Unidades de Valor Tributario (4000 UVT) por operación.
Dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, se podrá imponer en sustitución de la sanción de multa, sanción de suspensión por tres (3) meses o de cancelación de la autorización, inscripción, calificación, habilitación o registro.
El uso de medios irregulares para la obtención de la autorización, habilitación, calificación o registros dará lugar a la sanción de cancelación.
B. Las infracciones de categoría 2 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categoría 2. Estas infracciones corresponden a las cometidas por parte de los usuarios aduaneros distintos a los previstos en el literal A. del presente parágrafo, que conlleven, a la introducción de mercancías por lugar no habilitado u omitiendo la presentación de los documentos que la amparan, a la sustracción, ocultamiento de mercancías del control aduanero, a la simulación de operaciones de comercio exterior, la introducción de mercancías de prohibida importación, así como aquellas conductas que afecten la estabilidad fiscal, la salud, la seguridad nacional, la seguridad en las fronteras y la seguridad de la cadena logística.
El incumplimiento de obligaciones de categoría 2 será sancionado con multa del cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercancía o el valor de su avalúo, el que sea mayor. En el evento de no conocerse dicho valor, la sanción será equivalente a mil Unidades de Valor Tributario (1000 UVT).
C. Las infracciones de categoría 3 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categoría 3. Estas infracciones corresponden a aquellas que conlleven al incumplimiento de los trámites aduaneros que puedan dar lugar a un menor pago de tributos aduaneros, a que la mercancía se considere como no declarada, al incumplimiento de los requisitos para el ingreso, permanencia y/o salida de mercancía desde y hacia una zona franca, a la obtención de beneficios a los que no se tiene derecho, al incumplimiento de restricciones legales o administrativas, a la violación a los derechos de propiedad intelectual, al incumplimiento de obligaciones y requisitos así como al mantenimiento de los mismos para la habilitación, autorización, inscripción o registro de un usuario aduanero.
El incumplimiento a las obligaciones categoría 3 será sancionado con multa de cuatrocientas Unidades de Valor Tributario (400 UVT).
D. Las infracciones de categoría 4 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categoría 4. Estas infracciones corresponden a aquellas que conlleven al incumplimiento de los términos y condiciones establecidos en los procesos aduaneros; que obstaculicen el control y la realización de la actividad adelantada por la autoridad aduanera.
Las infracciones que no se encuentren dentro de las categorías 1, 2 y 3, se considerarán infracciones de categoría 4 siempre que exista una obligación en la normatividad aduanera.
El incumplimiento de las obligaciones categoría 4 será sancionado con multa de ciento cincuenta Unidades de Valor Tributario (150 UVT).
E. Las infracciones de categoría 5 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categoría 5. Estas infracciones corresponden a la afectación menor en los procesos aduaneros como un mecanismo de prevención para evitar su repetición, incentivando la cultura de cumplimiento en los usuarios aduaneros.
Las infracciones clasificadas como categoría 5 serán sancionadas con amonestación.
Las infracciones categoría 1 y 2 se entenderán como infracciones gravísimas, las infracciones categoría 3 se entenderán como infracciones graves y las infracciones de categoría 4 y 5 se entenderán como infracciones leves. (…)
**
Artículo 22. Gradualidad. En los siguientes eventos, la sanción se graduará como se indica en cada caso: (…)
5. Cuando una infracción establezca la posibilidad de imponer en lugar de la sanción de multa, la cancelación o suspensión de la autorización, habilitación o reconocimiento, teniendo en cuenta la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, la autoridad aduanera deberá fundamentar en el acto administrativo, algunos de los siguientes criterios:
5.1. Afectación a la seguridad nacional,
5.2. Afectación a la salud o salubridad pública,
5.3. Vulneración de los intereses económicos del Estado,
5.4. Incumplimiento al Convenio Internacional de Especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES),
5.5. Afectación al patrimonio cultural,
5.6. Impacto de la medida sobre el comercio exterior,
5.7. Antecedentes del presunto infractor en sanciones catalogadas como graves o gravísimas durante los últimos tres (3) años. (…)
**
Artículo 29. Infracciones aduaneras de los declarantes en el régimen de importación y sanciones aplicables. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del régimen de importación y las sanciones asociadas a su comisión son las siguientes:
1. Gravísimas.
1.1. Sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero. La sanción será de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercancía, sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT). Si las mercancías fueren recuperadas, dentro de los diez (10) días siguientes a la ocurrencia del hecho, la sanción se reducirá en un ochenta por ciento (80%).
Cuando el declarante sea una agencia de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del artículo 22 de este decreto, se podrá imponer, en sustitución de la sanción de multa, sanción de suspensión hasta por tres (3) meses, o cancelación de la respectiva autorización, sin perjuicio del cumplimiento de la obligación de pago de los tributos aduaneros correspondientes a la mercancía que fue objeto de sustracción o sustitución. (…)
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Artículo 36. Infracciones aduaneras de las agencias de aduanas y sanciones aplicables. Además de las infracciones aduaneras y sanciones previstas en los artículos 29, 31 y 33 del presente decreto, las agencias de aduanas y los almacenes generales de depósito, cuando actúen como agencias de aduanas, serán sancionados por la comisión de las siguientes infracciones aduaneras:
1. Gravísimas. (…)
1.2. Prestar los servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jurídicas respecto de las cuales se determine la ocurrencia de alguna de las circunstancias consagradas en el numeral 10 del artículo 7° del presente decreto. La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas. (…)
1.3. No mantener o no subsanar dentro de la oportunidad legal los requisitos señalados en los numerales 4, 5, 7 y 8 del artículo 36 del Decreto número 1165 de 2019, o aquel que lo modifique, adicione o sustituya. La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas. (…)
1.6. Permitir que actúen como agentes de aduanas ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), personas incursas en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad contempladas en el artículo 55 del Decreto número 1165 de 2019, o aquel que lo modifique, adicione o sustituya. La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas. (…)
1.8. No reportar a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), o a las autoridades competentes las operaciones sospechosas que detecten en el ejercicio de su actividad, relacionadas con evasión, contrabando, lavado de activos e infracciones cambiarias. La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas. (…)
1.11. No vincular a sus empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales, aportes parafiscales incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales. La sanción aplicable será de multa de dos mil cuatrocientas dieciséis Unidades de Valor Tributario (2416 UVT). (…)
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Artículo 39. Infracciones aduaneras de los usuarios operadores de las zonas francas y sanciones aplicables. Constituyen infracciones aduaneras en que pueden incurrir los usuarios operadores de las Zonas Francas y las sanciones asociadas con su comisión, las siguientes:
1. Gravísimas. (…)
1.2. Sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones. La sanción será de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercancía, sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT). Si las mercancías fueren recuperadas, dentro de los diez (10) días siguientes a la ocurrencia del hecho, la sanción se reducirá en un ochenta por ciento (80%). (…)
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Artículo 72. Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía porque no fue puesta a disposición de la autoridad aduanera y no se probó su legal introducción y permanencia en el territorio aduanero nacional, la autoridad aduanera procederá con la aplicación de una sanción de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduanas, o, en su defecto, de su avalúo, que se impondrá al importador y al poseedor o tenedor, según corresponda.
El porcentaje de la multa será del ciento cincuenta por ciento (150%) del valor de avalúo, cuando se adjunten las pruebas con las que se justifique que no es posible poner la mercancía a disposición, por tratarse de perecedera, haber sido consumida, destruida, transformada, ensamblada o por imposibilidad jurídica, entendiéndose por esta última, el embargo, secuestro, y demás medidas adoptadas por orden de autoridad judicial o administrativa.
Cuando las mercancías fueron objeto de toma de muestras, durante el control simultáneo y con base en el resultado del análisis merceológico reportado con posterioridad al levante, se establezca que se trata de mercancías diferentes, estas podrán ser declaradas con el pago de rescate a que haya lugar, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al requerimiento para ponerla a disposición ante la autoridad aduanera, so pena de iniciar el proceso sancionatorio para la imposición de la sanción a que hace referencia el presente artículo según corresponda.
Cuando no sea posible ubicar al importador, poseedor o tenedor, también se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, a quien de alguna manera intervino en la introducción de las mercancías al país; o en el transporte, el almacenamiento, el agenciamiento aduanero o comercialización, salvo que alguno de estos últimos suministre información que conduzca a la aprehensión de las mercancías, o a la ubicación del importador, o poseedor o tenedor de las mismas. (…)
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Artículo 84. Efectos del acta de aprehensión en la autorización de levante. El levante otorgado a las mercancías constituye una autorización, cuya vigencia está sometida a la satisfacción continua de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento.
En consecuencia, con el acta de aprehensión queda automáticamente suspendido el levante en relación con las mercancías objeto de la medida mientras se resuelve si procede o no su decomiso. En firme el acto administrativo que ordena el decomiso de las mercancías, se entiende cancelado automáticamente el levante de la declaración de importación correspondiente”.
F. Argumentos de la demanda en el expediente D-16.364
- El accionante afirma que los apartes demandados de los artículos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 del Decreto Ley 920 de 2023 vulneran el principio de seguridad jurídica, el mandato de proporcionalidad, las garantías del debido proceso, el derecho a la propiedad y el modelo de delegación legislativa, (preámbulo y artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 de la Constitución). Al respecto, sustentó ocho (8) cargos:
- En el primer cargo, el accionante cuestiona el artículo 84 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que condiciona la vigencia del derecho a la propiedad sobre las mercancías importadas a la “satisfacción continua” de los requisitos que dieron lugar a su reconocimiento inicial. A su juicio, esta previsión impide determinar con certeza el momento en que se consolida de manera definitiva el derecho de dominio, pues “ni siquiera el cumplimiento de los requisitos legales y administrativos para importar, que son aprobados por la misma DIAN al otorgar el levante, garantizan que la importación haya finalizado. Sostiene que esta indeterminación vulnera el principio de seguridad jurídica, al generar incertidumbre sobre la posibilidad de disponer libremente de las mercancías “legal y lícitamente introducidas al territorio nacional”. Además, considera que se afecta el derecho de propiedad ya consolidado, porque, incluso, después de concedido el levante, la autoridad podría “cambiar de parecer en cualquier momento y proceder a cancelar ese acto administrativo, desconociendo los efectos de una situación jurídica definida conforme a derecho.
- En el segundo cargo, el demandante cuestiona apartes del artículo 15 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que su falta de precisión en la definición de las clases de infracciones y tipos de sanciones “generan un escenario propicio para la arbitrariedad y la indefensión de los usuarios aduaneros. A su juicio, la formulación ambigua de la norma impide identificar las conductas sancionables, lo que deja a los usuarios en una situación de incertidumbre sobre las acciones que pueden generar consecuencias legales y afecta la proporcionalidad en la imposición de las sanciones. Asimismo, advierte que la expresión “normativa aduanera” es tan amplia que puede producir interpretaciones divergentes entre autoridades y particulares, afectando la previsibilidad y seguridad jurídica del régimen sancionatorio. En su criterio, la disposición desconoce las reglas aplicables a los tipos en blanco en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio, pues no fija criterios claros ni remisiones precisas que orienten su aplicació.
- En el tercer cargo, el actor reprocha apartes del artículo 22 del Decreto Ley 920 de 2023, por facultar a la autoridad administrativa para “realizar una graduación de las sanciones con fundamento en una serie de conceptos jurídicos indeterminados”. A su juicio, el uso de expresiones amplias y ambiguas, como “intereses del Estado”, “seguridad nacional”, “salud o salubridad pública”, “intereses económicos del Estado”, “patrimonio cultural” o “impactos sobre el comercio exterior”, otorga un margen excesivo de discrecionalidad a los funcionarios encargados de aplicar las sanciones aduaneras, generando un escenario de inseguridad jurídic. Sostiene que la norma no establece reglas mínimas que orienten la interpretación o delimitación de los criterios de graduación, lo que permite la imposición de sanciones sin un marco claro y verificable. Por ende, considera que se vulneran los principios de legalidad y tipicidad, así como el debido proceso en materia sancionatori.
- En el cuarto cargo, el accionante cuestiona el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, por facultar a la autoridad administrativa para sancionar a las agencias de aduanas y a los almacenes de depósito que actúen como tales, por la no vinculación laboral de sus colaboradores o el incumplimiento en el pago de aportes al sistema de seguridad social. Considera que dicha previsión desconoce el debido proceso y la proporcionalidad, al permitir la imposición de una doble sanción por un mismo hecho y habilitar la aplicación de medidas desproporcionadas respecto de infracciones ajenas a la materia aduanera. A su juicio, la norma vulnera el principio non bis in íde, pues la DIAN carece de competencia para imponer sanciones derivadas de incumplimientos laborales o de seguridad social. En ese sentido, considera que la disposición excede las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República, las cuales estaban expresamente limitadas a la regulación del régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduaner.
- En el quinto cargo, el demandante sostiene que algunos apartes de los artículos 29, 36 y 39 del Decreto Ley 920 de 2023 desconocen el principio de proporcionalidad en las actuaciones administrativas sancionatorias, al prever sanciones excesivas e injustificadas, en particular la cancelación de la autorización como agencia de aduanas, pese a que las conductas sancionadas podrían ser objeto de medidas menos gravosas.
- Respecto del numeral 1.1 del artículo 29, argumenta que la norma agrava las sanciones cuando el declarante es una agencia de aduanas, sin criterios objetivos que orienten a la autoridad sobre la gravedad del perjuicio, ni sobre la definición del tipo de sanción (multa, suspensión o cancelación.
- En relación con el numeral 1.2 del artículo 36, alega que permite sancionar a la agencia con la cancelación de su autorización, por hechos de terceros ajenos a su control. En cuanto al numeral 1.8 del artículo 36, estima desproporcionada la sanción de cancelación de la autorización, por omitir el reporte de operaciones sospechosas relacionadas con el contrabando, lavado de activos o infracciones cambiarias, pues no valora el elemento subjetivo de la conducta, ni distingue entre omisiones dolosas y culposas. Posteriormente, reiterando argumentos planteados en el cargo cuarto, cuestiona el numeral 1.11 del artículo 36, porque sancionar a las agencias con la cancelación de la autorización por el incumplimiento de obligaciones laborales, es desproporcionado.
- Finalmente, cuestiona el numeral 1.2 del artículo 39, en el que se establece una sanción para los usuarios operadores de zonas francas por sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones. Advierte que la norma no distingue las funciones de los usuarios operadores, industriales y comerciales de zona franca y los sanciona a todos por igual.
- En el cargo sexto, el demandante vuelve a cuestionar el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. Considera que dicha disposición desconoce los principios de responsabilidad personal y de presunción de inocencia en materia sancionatoria, al imponer una sanción sin exigir la verificación de la autoría o culpabilidad individual. En su opinión, ello implica asumir que los usuarios operadores son los únicos que pueden extraviar la mercancía, “sin que se realice verificación alguna al respecto, cuando en realidad también pueden intervenir terceros sobre los cuales el operador no tiene control directo. Además, considera que la sanción resulta desproporcionada, pues no guarda correspondencia con las funciones efectivas de los usuarios operadores de zona franc.
- En el séptimo cargo, el accionante sostiene que los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 desconocen los principios de proporcionalidad, responsabilidad personal y reserva de ley, al sancionar a las agencias de aduanas con la cancelación de la autorización por conductas o acciones de sus socios. Agrega que no es razonable impedir que un socio de una agencia cancelada “pueda ser nuevamente socio de otra dentro de los cinco años siguientes”, pues ello afecta de manera grave su derecho a continuar ejerciendo la actividad profesiona. Advierte que “la responsabilidad de la agencia de aduanas como entidad independiente no debería ser confundida con la responsabilidad personal de sus socios. Finalmente, sostiene que las sanciones cuestionadas vulneran el principio de reserva de ley, al no haber sido reguladas mediante el debate democrático exigido por la Constitución.
- Por último, en el cargo octavo, el actor cuestiona la constitucionalidad del artículo 72 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que vulnera los principios de proporcionalidad y responsabilidad personal en materia sancionatoria. Señala que la disposición permite a la DIAN imponer multas equivalentes al 200% o 150% del valor en aduanas de la mercancía cuando no es posible su aprehensión, sin atender razones que justifiquen tal imposibilidad. A su juicio, la norma autoriza la imposición de sanciones incluso en casos en que el bien haya sido consumido o vendido tras el levante, lo que estima desproporcionado. Asimismo, reprocha que la sanción pueda extenderse a cualquier interviniente en la operación de importación, sin valorar su grado de participación o responsabilidad en los hechos que dieron lugar a la aprehensión fallida de la mercancía. Finalmente, advierte que la norma otorga a la autoridad una facultad excesiva para perseguir a cualquier partícipe del comercio exterior y exigir información de la que eventualmente no disponga, desconociendo el principio de responsabilidad subjetiva.
- Con fundamento en los ocho (8) cargos expuestos, el accionante solicitó que todos los preceptos demandados sean declarados inexequibles.
- A continuación, la Sala sintetizará los conceptos remitidos por las instituciones públicas, las organizaciones, entidades y expertos invitados y los ciudadanos que intervinieron en el proceso. Para ello, precisa que el término de fijación en lista transcurrió entre los días 9 y 30 de abril de 2025, según certificó la Secretaría General de la CortD0016342. Informe a despacho:
- La Dirección de Impuestos y Aduanas NacionaleConceptos e Intervenciones solicita que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, que se declare la exequibilidad de los apartes demandados. Al respecto, sostiene que las demandas incumplen las cargas argumentativas exigidas, pues carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al no demostrar cómo las normas acusadas vulneran el derecho a la propiedad y los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad.
- Por lo demás, afirma que la expresión “hacer incurrir”, prevista en el numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 (en adelante, Régimen Sancionatorio Aduanero o RSA), tiene larga data en el ordenamiento jurídico y se justifica en la función pública que ejercen las agencias de aduanas. A su juicio, no se desconoce el debido proceso ni el derecho a la defensa, pues estos pueden ejercerse a partir del requerimiento especial aduanero. Asimismo, sostiene que el artículo 15, al clasificar las sanciones previstas en el RSA, responde a la naturaleza dinámica del comercio internacional; y el artículo 22, al prever distintos niveles sancionatorios, desarrolla los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, sin contrariarlos.
- De igual modo, la DIAN considera que los numerales 1.1 del artículo 29, 1.2, 1.8 y 1.11 del artículo 36, y 1.2 del artículo 39 del RSA son expresiones legítimas del ius puniendi del Estado. Aduce que el artículo 29 no concede discrecionalidad a los funcionarios; el numeral 1.2 del artículo 36 debe interpretarse sistemáticamente con el numeral 10 del artículo 7; el numeral 1.11 garantiza la vinculación formal laboral del personal de las agencias; el artículo 39 impone una sanción proporcionada por el extravío de mercancías bajo control del usuario operador; y el numeral 1.8 del artículo 36 sanciona, de manera adecuada, la omisión de reportar delitos graves.
- En cuanto al artículo 72, la DIAN sostiene que no se desconocen los principios de proporcionalidad ni de responsabilidad personal, dado que la Administración puede vincular a quienes tengan relación con el obligado aduanero, garantizando su derecho de defensa. Finalmente, estima que el artículo 84 también debe ser declarado exequible, en la medida en que impone al importador la carga de acreditar, cuando la autoridad lo requiera, el cumplimiento de los requisitos de importación, incluso con posterioridad al levante de la mercancía.
- El Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicConceptos e Intervenciones solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. En relación con el numeral 2.3 del artículo 36 y el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, sostuvo que ambas normas se ajustan a la Constitución, pues no desconocen el derecho de defensa ni el debido proceso de las agencias de aduanas. Respecto del artículo 84, señaló que también debe ser declarado exequible, en tanto impone al importador la carga de acreditar, ante las autoridades aduaneras, y cuando estas lo requieran, el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa vigente para la importación de mercancías.
- En lo que concierne al artículo 15, el Ministerio explicó, en línea con lo planteado por la DIAN, que su contenido no vulnera el debido proceso, sino que establece una clasificación de las sanciones previstas en el RSA. Dicha clasificación, basada en criterios de gravedad y proporcionalidad, satisface los principios de tipicidad, legalidad y proporcionalidad. Con el mismo razonamiento, consideró que el artículo 22 resulta conforme con la Carta, pues prevé una graduación de sanciones que responde a la diversidad de infracciones posibles.
- De igual modo, sostuvo que el numeral 1.1 del artículo 29, los numerales 1.2, 1.3, 1.6 y 1.8 del artículo 36, y el numeral 1.2 del artículo 39 son exequibles, en tanto desarrollan los deberes reforzados que ostentan las agencias de aduanas en el cumplimiento de sus funciones y buscan salvaguardar el interés público.
- Finalmente, el Ministerio consideró que el artículo 72 no vulnera los principios de proporcionalidad ni de responsabilidad personal, pues la sanción se fundamenta en la intervención del sujeto en la introducción irregular de mercancías al territorio nacional.
- La Facultad de Derecho de la Universidad de los AndeIntervención Universidad de los Andes manifestó que solo el artículo 15 resulta exequible. Sin embargo, advirtió que, al tratarse de una norma de categorización ya declarada inexequible por la sentencia C-072 de 2025, su permanencia en el ordenamiento cesará conforme a lo allí dispuesto, por lo que un nuevo pronunciamiento de la Corte “resultaría inocuo”, dado que dicha disposición no servirá de guía para las sanciones que en adelante establezca el Congreso de la República.
- La Asociación Nacional de Navieros y Agentes Marítimos (ASONAVIntervención - Asociación Nacional de Navieros y Agentes Marítimos - ASONAV defendió la constitucionalidad del artículo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 pues, en su criterio, la norma limita la discrecionalidad de la DIAN.
- La Federación Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional (FITACConcepto – respaldó varios de los cargos formulados por los demandantes, en especial, aquellos relacionados con la vulneración de los principios de seguridad jurídica, debido proceso y responsabilidad personal. La Federación sostuvo que el numeral 2.3 del artículo 36 y el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 confieren a la DIAN facultades que exceden el ámbito administrativo, al permitirle definir responsabilidades propias del derecho civil contractual entre agencias de aduanas e importadores, sin las garantías procesales de un juicio civil. Por ello, solicitó que, de mantenerse dichas disposiciones, se condicione su constitucionalidad a la exigencia de procedimientos diferenciados que garanticen plenamente el derecho de defensa.
- Apoyó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 84, por desconocer la naturaleza del levante como acto administrativo definitivo, al subordinar su eficacia a verificaciones posteriores. También consideró inconstitucional el parágrafo 1° del artículo 15, en la medida en que configura una ley marco en materia sancionatoria, lo cual ha sido proscrito por la jurisprudencia constitucional. Finalmente, objetó el inciso del artículo 72 que faculta a la Administración para sancionar a cualquier interviniente en la cadena logística, sin acreditar su responsabilidad personal, lo que, en su criterio, convierte la multa en un mecanismo de recaudación y no en una sanción ajustada a los principios del derecho sancionador.
- Diana RichardsoConcepto técnico centró su concepto en defender la inexequibilidad del artículo 72, cuyo inciso 4 vulnera, en su opinión, el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, porque permite la imposición de sanciones a sujetos de derecho a quienes no puede atribuirse la conducta sancionable. Al respecto, señaló que la norma exige a personas distintas del importador la acreditación de la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio nacional, de manera que desconoce las diferencias funcionales entre los actores de la cadena logística. A su juicio, la disposición impone consecuencias idénticas a sujetos con obligaciones y roles distintos, contrariando el principio de responsabilidad personal.
- Por otra parte, en relación con el numeral 1.2 del artículo 39, la interviniente sostuvo que la falta gravísima atribuida a los operadores de zonas francas por el extravío de mercancías carece de conexidad con sus funciones, pues estos se limitan a autorizar el ingreso y la salida de los bienes sin intervenir en su manipulación o transporte. Por lo tanto, la responsabilidad corresponde a los usuarios industriales, de servicios o comerciales, quienes sí tienen control directo sobre las mercancías. Agregó que la sanción prevista resulta desproporcionada, en la medida en que recae sobre los operadores por conductas de terceros, lo cual excede la potestad sancionadora de la Administración.
- Gustavo Adolfo Lorenzo OrtiConcepto – solicitó declarar inexequibles la totalidad de las disposiciones demandadas, porque vulneran los principios de seguridad jurídica, legalidad y tipicidad, así como el derecho al debido proceso. En relación con la seguridad jurídica, advirtió que el ordenamiento sancionador no admite la existencia de “tipos en blanco”, pues ello otorgaría a la Administración un margen excesivo de discrecionalidad para imponer sanciones sobre conductas indeterminadas. Respecto de los derechos consolidados, indicó que los artículos 15 y 36 desconocen la exigencia constitucional de precisión normativa, al no describir de manera clara y unívoca las conductas sancionables, ni determinar el sujeto activo responsable o las posibles atenuantes aplicables. Finalmente, consideró que las normas acusadas también vulneran el debido proceso y los principios de legalidad y tipicidad, pues no hay correspondencia entre cada una de las conductas infractoras y su respectiva sanción, requisito indispensable para asegurar la previsibilidad y racionalidad del régimen sancionatorio.
- El Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDPConceptos e Intervenciones sostuvo que la expresión “hacer incurrir” contenida en el artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 configura una sanción de carácter subjetivo, razón por la cual procede su declaratoria de inexequibilidad. De igual manera, consideró que el artículo 110 vulnera el derecho de defensa de las agencias de aduanas, en tanto su vinculación a un proceso sancionatorio debería exigir la sanción previa al importador.
- La Universidad de los AndeIntervención Universidad de los Andes solicitó declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, con excepción del artículo 15. Para sustentar esta posición reiteró y desarrolló los argumentos expuestos en las demandas, en especial aquellos relacionados con la vulneración de los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad en el régimen sancionatorio aduanero.
- La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDIIntervención - Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 22 y del numeral 1.2. del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. En su concepto, el artículo 22 vulnera el principio de responsabilidad personal, al desconocer que las sanciones administrativas deben fundarse en la conducta individual del infractor. En cuanto al artículo 39, consideró que la disposición no supera el juicio de proporcionalidad, pues la sanción prevista no resulta idónea ni necesaria para alcanzar el fin legítimo perseguido por el legislador.
- La Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEXConceptos e Intervenciones presentó escrito de coadyuvancia a las demandas acumuladas. Reiteró los argumentos formulados por los demandantes frente a cada una de las disposiciones sometidas a control, compartiendo las razones de inconstitucionalidad expuestas.
- El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDTConceptos e Intervenciones solicitó declarar inexequibles las disposiciones demandadas, con excepción del numeral 1.2 del artículo 39, sobre el cual no emitió pronunciamiento. Frente a los cargos formulados en el expediente D-16.342, señaló que el numeral 2.3 del artículo 36 vulnera el principio de legalidad, al otorgar a la autoridad aduanera potestades discrecionales que permiten sancionar sin la determinación clara de la conducta infractora. No obstante, aclaró que dicha disposición no desconoce el derecho de defensa, en tanto no impide a las agencias de aduanas controvertir las decisiones administrativas. En cuanto al artículo 110, consideró que debe ser declarado inexequible por carecer de un procedimiento específico que garantice a las agencias de aduanas el ejercicio pleno del derecho de defensa.
- En relación con los cargos presentados en el expediente D-16.364, manifestó que: (i) el artículo 84 debe ser declarado inexequible, por no otorgar certeza al importador respecto del momento en que las mercancías se consideran legalmente introducidas al territorio nacional; (ii) el artículo 15 consagra “tipos en blanco” sin cumplir los requisitos constitucionales para su validez; (iii) el artículo 22 debe declararse inexequible, al contener conceptos jurídicos vagos y amplios que permiten arbitrariedad administrativa en contravía de los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso; (iv) el numeral 1.11 del artículo 36 desconoce el principio non bis in ídem; (v) los numerales 1.1 del artículo 29, 1.2, 1.8 y 1.11 del artículo 36, y 1.2 del artículo 39 imponen sanciones desproporcionadas y, por ende, vulneran el principio de proporcionalidad; (vi) los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 resultan contrarios a la Constitución por su indebida remisión al Decreto 1165 de 2019 y por desconocer el principio de responsabilidad personal; y (vii) el artículo 72 debe ser declarado inexequible por vulnerar los principios de proporcionalidad y responsabilidad personal.
- La Asociación Nacional de Navieros y Agentes Marítimos (ASONAVIntervención - Asociación Nacional de Navieros y Agentes Marítimos - ASONAV solicitó declarar la inexequibilidad del numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que: (i) faculta a la DIAN para ejercer funciones propias de un juez civil; (ii) sus decisiones podrían erigirse en precedentes ineludibles en eventuales procesos judiciales entre agencias de aduanas e importadores; (iii) el trámite administrativo no ofrece las mismas garantías procesales que un juicio civil; y (iv) la disposición permite imponer sanciones fundadas en criterios de responsabilidad objetiva. Respecto del artículo 110, consideró que es igualmente inconstitucional, pues habilita la intervención de la DIAN en asuntos que deberían tramitarse en la jurisdicción civil, por lo que la norma solo podría mantenerse en el ordenamiento si se condiciona su constitucionalidad, en el sentido de exigir que la DIAN adelante un procedimiento administrativo independiente para determinar la responsabilidad de la agencia de aduanas distinto del que se surte contra el importador, a fin de garantizar plenamente el derecho a la defensa.
- Así mismo, el interviniente consideró que el artículo 84 vulnera la seguridad jurídica, al supeditar la consolidación del derecho a la propiedad sobre las mercancías al cumplimiento posterior de requisitos tras el otorgamiento del levante, y que el parágrafo 1 del artículo 15 incurre en la creación de tipos en blanco sin remisión normativa expresa, lo cual quebranta el principio de legalidad y excede la potestad reglamentaria del ejecutivo. Finalmente, se afirma que el artículo 72 desconoce el principio de responsabilidad personal, al permitir sanciones contra transportadores, sin acreditarse su participación directa o culpabilidad en los hechos, contrariando las garantías propias del derecho sancionador.
- La Asociación de Mujeres AduaneraIntervención Ciudadana frente al expediente D-16.342, sostuvo que el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera la Constitución, al permitir que la autoridad aduanera vincule y sancione a las agencias de aduanas sin acreditar previamente la materialización de la conducta infractora. Del mismo modo, consideró que la expresión “hacer incurrir” contenida en el numeral 2.3 del artículo 36 debe ser declarada inexequible, por facultar a la autoridad administrativa para interpretar y aplicar discrecionalmente las sanciones, en detrimento del derecho al debido proceso. En su concepto, la norma incurre, además, en una omisión legislativa relativa, al no prever un procedimiento autónomo e independiente para establecer la responsabilidad de las agencias de aduanas, lo que impide el ejercicio de una defensa plena y diferenciada respecto de la de los importadores. En sustento de su posición, invocó los principios de veracidad, autenticidad y legalidad en la circulación de mercancías reconocidos en el Acuerdo sobre Facilitación de Mercancías de la Organización Mundial de Comercio y en el Convenio de Kyoto de la Organización Mundial de Aduanas, instrumentos que promueven la observancia de los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso en el derecho aduanero.
- En relación con el expediente D-16.364, apoyó la declaratoria de inexequibilidad de varias disposiciones. En particular: (i) del artículo 84, por vulnerar los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, y el derecho a la propiedad de los usuarios aduaneros; (ii) del parágrafo 1 del artículo 15, por tratarse de una extralimitación del poder reglamentario, en tanto amplía el ámbito sancionatorio sin base legal suficiente, en contravía del debido proceso y la seguridad jurídica; (iii) del artículo 22, por dejar al arbitrio del funcionario de la DIAN la imposición de sanciones, desconociendo con ello el principio de tipicidad; y (iv) del numeral 1.2 del artículo 39, por vulnerar la seguridad jurídica, al atribuir responsabilidad a los operadores de zona franca por la custodia de mercancías, función que corresponde exclusivamente a los usuarios calificados.
- Ramiro Araújo SegoviCoadyuvancia presentó escrito de coadyuvancia a las demandas acumuladas, en el que respaldó las pretensiones de inconstitucionalidad respecto del parágrafo 1 del artículo 15 y del inciso 4 del artículo 72 del Decreto Ley 920 de 2023. En su criterio, ambas disposiciones vulneran el derecho al debido proceso, al permitir la imposición de sanciones sin una determinación clara de la conducta infractora ni de los sujetos responsables.
- El 23 de julio de 2025, el procurador general de la Nación solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-072 de 2025, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, que revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como del procedimiento aplicable a seguir por la DIAN y, por consecuencia, del Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”. Dicha providencia difirió los efectos de la inexequibilidad hasta el 20 de junio de 202Concepto - Procurador General de la Nación.
- Por virtud de lo anterior, considera que se configura la cosa juzgada constitucional absoluta que impide un nuevo pronunciamiento sobre la validez del contenido del Decreto Ley 920 de 2023, con independencia de que los cargos de las presentes demandas sean diferentes a los ya examinados. Agregó que el diferimiento de los efectos no habilita un nuevo control constitucional, pues, al haber sido declarado inexequible, el Decreto dejó de formar parte del ordenamiento jurídico, y cualquier análisis posterior sobre su contenido carece de objeto.
- En este acápite la Corte realizará una presentación de su competencia para resolver las demandas bajo estudio, resolverá cuestiones previas relativas a la posible configuración de la cosa juzgada constitucional y a la aptitud de las demandas, formulará los problemas jurídicos y la metodología de decisión, presentará los apartados dogmáticos relevantes para la solución del caso y, finalmente, resolverá los problemas jurídicos propuestos.
- La Corte Constitucional es competente para resolver las demandas de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.5 de la Constitució, por dirigirse contra disposiciones contenidas en un decreto ley dictado por el presidente de la República con fundamento en el artículo 150.10 de la Carta, esto es, el Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”.
- En los artículos 243 de la Carta Política, 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 21 del Decreto 2067 de 1991, se establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. En este sentido, se ha sostenido que sus decisiones “son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos generales” y, por ello, “en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.
- Ante la necesidad de pronunciarse sobre demandas relacionadas con normas examinadas previamente, este Tribunal ha elaborado una clasificación del referido fenómeno, indicando que, “en primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la Sala Plena ya se pronunció sobre la disposición demandada y que trae como consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se presenta cuando se acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporación en sede de control de constitucionalidad.
- Con el propósito de verificar la configuración de dichas tipologías y, por consiguiente, disponer estarse a lo resulto en el fallo precedente, se debe verificar: “Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente. Tercero, que no haya variado el parámetro normativo de control.
- Así mismo, esta Corporación ha expresado que, entre otras, puede presentarse la “cosa juzgada absoluta y relativa”, que se establecen “teniendo en cuenta el cargo de inconstitucionalidad y, en particular, la amplitud del pronunciamiento previo de la Corte”. En concreto, “será cosa juzgada absoluta, cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Será cosa juzgada relativa si la Corte en una decisión anterior juzgó la validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de los cargos posibles. En el primer caso, por regla general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional. En el segundo, por el contrario, será posible examinar la norma acusada desde la perspectiva de las nuevas acusaciones.
- En punto de ello, se ha señalado que la “cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate”. Ciertamente, “cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma”, por regla general, en relación con las demandas subsiguientes se genera una sustracción de materia de análisis, ya que “no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte.
- Con todo, en virtud de los fallos de inexequibilidad con efectos diferidos, a partir de la sentencia C-088 de 201, esta Corporación precisó que cuando se “ordena el aplazamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad” y, “posteriormente se presenta una demanda en contra de la misma disposición cuando aún se encuentra vigente, por un vicio (…) no abordado en la sentencia anterior”, “no se presenta esta sustracción de materia porque la norma aún se encuentra vigente y además puede producir efectos jurídicos”. En consecuencia, “decae el fundamento de la prohibición de control” y, por ende, “es viable una nueva revisión a la luz de la nueva acusación propuesta por el demandante, y un nuevo fallo en relación con esta”.
- En este orden de ideas, a efectos de determinar si es posible realizar un nuevo examen ante una demanda contra un cuerpo normativo declarado inexequible con efectos diferidos, se debe verificar que: (i) el aplazamiento de los efectos de inconstitucionalidad no haya finalizado, pues una vez se ha agotado el término concedido en la sentencia previa, se consolida el fenómeno de cosa juzgada absoluta y, por ello, se presenta una sustracción de materia de análisis; y (ii) los cargos planteados en la nueva demanda no sean los mismos previamente analizados, dado que en este caso se presenta el fenómeno de cosa juzgada forma.
- Pues bien, en la presente oportunidad, se tiene que el procurador general de la Nación sostuvo que se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta como consecuencia de la sentencia C-072 de 2025 adoptada por este Tribunal y, por consiguiente, solicitó estarse a lo resulto en dicha decisió.
- Sobre el particular, se observa que en dicho pronunciamiento se declaró inexequible, con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2026, el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, que revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, e inexequible por consecuencia el Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”. Lo anterior, al encontrar vulnerado el artículo 150.10 de la Constitución, que prohíbe conceder facultades extraordinarias para la expedición de códigos. En opinión de la posición mayoritaria, la facultad concedida implicaba la adopción de un cuerpo normativo general, único y completo del régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, con las características propias de uno de tales instrumentos (refiriendo a la sistematicidad, armonía e integralidad––.
- Al respecto, la Sala considera que la solicitud del procurador general de la Nación de estarse a lo resuelto en la sentencia C-072 de 2025 no está llamada a prosperar, porque, conforme con la jurisprudencia en vigor, en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada relativa, que habilita un nuevo pronunciamiento de la Corte Constitucional, según pasa a explicarse.
- En primer lugar, se tiene que subsiste el objeto de control constitucional, dado que las disposiciones del Decreto Ley 920 de 2023 acusadas se encuentran produciendo efectos a la fecha. Precisamente, el referido cuerpo dispositivo fue declarado inexequible con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2026 y, por ello, en la actualidad son aplicables sus disposiciones a los procedimientos sancionatorios aduaneros. En este sentido, en la sentencia C-072 de 2025, esta Corte sostuvo que:
- En segundo lugar, se tiene que los cargos planteados en las demandas de la referencia difieren de los reproches que dieron lugar a declarar inexequible con efectos diferidos el Decreto Ley 920 de 2023. Ciertamente:
- En este orden de ideas, a diferencia de la posición defendida por el procurador general de la Nación, esta Corte es competente para pronunciarse de fondo sobre los cargos planteados en las demandas de la referencia, siguiendo la tesis jurisprudencial vigente, conforme a la cual la cosa juzgada derivada de una inexequibilidad diferida no es absoluta sino relativa, de acuerdo con el contenido y alcance de los cargos presentados, mientras se cumple el plazo dispuesto por este Tribunal para consolidar sus efectos (hipótesis en la cual se tornaría en absoluta. Lo anterior, con el fin de preservar la supremacía constitucional, garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, así como asegurar la coherencia del orden jurídico y evitar vacíos normativo.
- Siempre que los ciudadanos instauren acciones públicas de inconstitucionalidad tendrán la carga de cumplir unos mínimos argumentativos. Este mandato se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, según el cual, “las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad” contendrán “las razones” por las cuales la Constitución, o alguno de sus artículos específicos, han sido trasgredidos. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte estableció que todo cargo contenido en una demanda, para ser estudiado de mérito, debería ser claro, cierto, específico, pertinente y suficiente.
- Para la Corte, es importante que, en sus escritos, los demandantes presenten “razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).
- En tratándose de cargos por posible omisión legislativa relativa, la jurisprudencia ha señalado que, a efectos de cumplir a cabalidad con los requisitos anteriores, la argumentación de la demanda debe demostrar que: (i) “exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo”; (ii) “exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al Congreso que resulta omitido”; (iii) “la exclusión tácita o expresa de los casos o ingredientes carezca de una razón suficiente”; y (iv) “la falta de justificación y objetividad de la exclusión genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma.
- Igualmente, la Corte ha establecido que, aunque el auto admisorio es el momento procesal idóneo para evaluar la aptitud de la demanda, la Sala Plena puede reabrir ese análisis cuando los intervinientes, los expertos invitados, la Procuraduría o incluso los magistrados adviertan posibles deficiencias en la demanda. Tales contribuciones enriquecen el expediente y proporcionan elementos adicionales para efectuar un estudio completo y detallado de la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo, teniendo en cuenta las opiniones y conceptos de todos los actores involucrado.
- En el asunto de la referencia, la DIAN solicitó a la Corte proferir una decisión inhibitoria, pues cuestionó el cumplimiento de las cargas argumentativas exigidas por la jurisprudencia constitucional, al considerar que los escritos de demanda carecen de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por ello, corresponde a la Corte realizar el examen de admisibilidad sustancial a la luz de los criterios jurisprudenciales que delimitan el concepto de la violación.
- El primer cargo se formuló contra la expresión “hacer incurrir”, contenida en el numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, que prevé, como infracción grave de las agencias de aduanas, “hacer incurrir a su mandante o usuario de comercio exterior que utilice sus servicios, en infracciones administrativas aduaneras que conlleven la imposición de sanciones, el decomiso de las mercancías o la liquidación de mayores tributos aduaneros”. En efecto, el reproche se dirige a cuestionar la presunta vulneración de los principios de tipicidad y legalidad en materia sancionatoria, ya que, en opinión del demandante, la expresión “hacer incurrir” es ambigua e indeterminada, lo que impide delimitar con claridad la conducta sancionable y deja un amplio margen de discreción interpretativa a la autoridad administrativa, que podría sancionar automáticamente a la agencia por los hechos del agenciado.
- De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad exige (i) una garantía material según la cual deben existir normas previas (lex previa) y definidas con un grado de certeza razonable (lex certa), que permitan prever las conductas infractoras y las consecuencias jurídicas aplicables; y (ii) una garantía formal que impone que la habilitación para el ejercicio del poder sancionador por parte de la administración tenga fundamento en una norma de rango lega. A su turno, el principio de tipicidad se estructura sobre tres elementos básicos: (i) la descripción específica y determinada de la conducta sancionable, ya sea en el mismo juicio normativo o de forma determinable a partir de otras disposiciones jurídicas; (ii) la definición clara del contenido material de la sanción aplicable; y (iii) la correlación entre la conducta descrita y la sanción previst.
- Para demostrar que el aparte demandado desconoce lo anterior, el demandante adujo que “no existe en el resto del artículo, ni en el resto del articulado”, ni en las disposiciones del Decreto 1165 de 201, una definición de “hacer incurrir”. En su opinión, la ausencia de claridad sobre cuándo y cómo debe entenderse el alcance de la expresión acusada podría interpretarse en el sentido de que cualquier “sanción al importador, sería responsabilidad de su agente”, desconociendo sus obligaciones y capacidades técnicas y operativas. A pesar de ello, el accionante también sostiene que el “sentido natural y obvio de las palabras” permitiría entender la expresión como la “acción u omisión de la agencia de aduanas” que conduce al usuario a infringir el régimen aduaner.
- En criterio de la Sala, pese a la tensión que, en principio, surge en la argumentación por la inclusión del último razonamiento en la argumentación sobre el sentido natural y obvio de las palabras, el planteamiento permite comprender el reproche constitucional formulado y, por tanto, satisface el requisito de claridad, en tanto se entiende que se cuestiona la indeterminación de la normativa.
- Con todo, sobre el requisito de certeza, la Sala encuentra que la acusación recae sobre una proposición jurídica que el demandante deduce de manera subjetiva, por lo que no se acredita este requisito. En su opinión, la agencia será sancionada sin motivación o prueba de su participación en la comisión de la infracción, la cual se “deducirá automáticamente”, pues si al importador lo sancionan, a la agencia de aduanas también, en tanto esta “será responsable de todas las faltas del importador.
- Sin embargo, este argumento parte de una premisa que no se desprende objetivamente del contenido normativo acusado. En efecto, la lectura de la disposición no permite concluir que cualquier situación que genere una sanción al importador haga automáticamente responsable a la agencia de aduanas, ni que esta responda por todas las faltas de aquel. Tampoco permite inferir que la expresión demandada exceptúe la aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio o elimine la necesidad de acreditar la responsabilidad del presunto infractor conforme con las reglas propias del derecho administrativo sancionador. Por el contrario, corresponde a la autoridad administrativa, en el marco del procedimiento sancionatorio, y posteriormente al juez competente, en sede de control jurisdiccional, establecer, en cada caso concreto, si concurren los presupuestos para atribuir responsabilidad.
- En esa medida, el demandante atribuye a la norma unos efectos jurídicos hipotéticos que no se desprenden de su tenor literal ni de su contexto normativo. Lo anterior se refuerza si se considera que el actor tampoco demuestra por qué el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Decreto Ley 920 de 2023 no ofrece garantías suficientes al debido proceso, cuando el artículo 28 de dicha regulación contempla causales de exoneración de responsabilidad que pueden ser alegadas por el operador, tales como la fuerza mayor, el caso fortuito o el cumplimiento de una orden legítima de autoridad competente distinta de la autoridad aduanera.
- La Sala también encuentra que, en este caso, tampoco se cumple el requisito de especificidad, ya que el demandante no desarrolló razones concretas que expliquen de qué manera la expresión acusada vulnera los principios de legalidad y tipicidad. Si bien afirma que la locución “hacer incurrir” es ambigua e indeterminada, no explica por qué esa supuesta indeterminación resulta incompatible con las exigencias constitucionales derivadas de dichos principios. En particular, no expone las razones por las cuales el aparte demandado carece de un grado de determinación admisible ni desarrolla un reproche que permita evidenciar, desde una perspectiva constitucional, la contradicción entre la disposición acusada y los artículos del Texto Superior invocados. Por el contrario, su argumentación se limita a formular afirmaciones generales sobre los eventuales problemas que podría suscitar la aplicación de la norma. En consecuencia, la demanda no concreta el concepto de la violación.
- Así mismo, la demanda no cumple con el requisito de pertinencia, porque las situaciones que expone son hipotéticas y se limitan a advertir lo que podrían ser ejemplos de problemas de aplicación de la norma. Para ilustrar, señala que, “si por algún aspecto que escapa a la capacidad o competencia de la agencia”, el importador llega a ser sancionado, la agencia sufrirá la misma consecuenci. Sin embargo, no explica por qué esos supuestos, cuya ocurrencia dependería de la aplicación de la disposición en casos concretos, evidencian una contradicción objetiva entre la expresión demandada y la Constitución. Por consiguiente, la Sala advierte que los reproches descansan en escenarios hipotéticos sobre los efectos que podría producir la aplicación de la norma, mas no en su contenido normativo, por lo que el cargo carece de la naturaleza constitucional necesaria.
- Por último, la Sala también encuentra incumplido el requisito de suficiencia, porque los argumentos se quedaron en una inconformidad subjetiva sobre la conveniencia de la norma, que no logró suscitar una duda mínima sobre su inconstitucionalidad. En consecuencia, se procederá a emitir una decisión inhibitoria respecto de este cargo, pues únicamente se logró acreditar la carga de claridad.
- El segundo cargo se dirige contra el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, que regula el contenido del requerimiento especial aduanero y dispone que este deberá incluir, entre otros aspectos, “la vinculación del agente de aduanas para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber”. La Sala Plena entiende que el reproche consiste en la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, al disponer la vinculación de la agencia de aduanas dentro del requerimiento especial dirigido al importador, sin prever un procedimiento autónomo para determinar su responsabilidad individual.
- Al respecto, se considera que el cargo carece de claridad. Aunque formalmente se dirige contra el artículo 110, la argumentación también cuestiona el contenido de los artículos 106, 107, 108, 109, 112, 113 y 114 del Decreto Ley 920 de 2023, que regulan el procedimiento administrativo sancionatorio, sin que tales disposiciones hayan sido cuestionadas materialmente. Además, el actor presenta una argumentación internamente contradictoria, pues afirma que la sola vinculación de la agencia de aduanas constituye una sanción anticipada, pero al mismo tiempo reconoce la existencia de un procedimiento administrativo sancionatorio con etapas posteriores encaminadas a determinar la responsabilidad. En esas condiciones, no resulta posible establecer con precisión cuál es el contenido normativo efectivamente cuestionado, ni el alcance del reproche constitucional formulado.
- Del mismo modo, la Sala encuentra incumplido el requisito de certeza, pues el demandante sostiene que el artículo 110 permite “sancionar, automáticamente, a la agencia de aduanas desde el inicio” de la investigación contra el importador, lo que constituiría una forma de “prejuzgamiento. Sin embargo, esa conclusión no se deriva objetivamente del contenido de la disposición demandada, sino de una interpretación construida por el actor al margen de su tenor literal y de su lectura sistemática dentro del régimen previsto por el Decreto Ley 920 de 2023. En efecto, la expresión acusada dispone únicamente la vinculación del agente de aduanas “para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber”, premisa que resulta distinta de la imposición automática de una sanción que el demandante le atribuye. Por tal motivo, el cargo se edifica sobre un entendimiento de la norma que no corresponde a su contenido normativ.
- La Sala Plena también encuentra incumplido el requisito de especificidad, porque el actor no explica cómo ni por qué la expresión demandada vulnera concretamente el artículo 29 de la Constitución. En efecto, aunque reconoce que el procedimiento administrativo sancionatorio contempla la vinculación de las partes, la posibilidad de responder al requerimiento especial, la práctica de pruebas y la expedición del acto administrativo que decide de fondo, no desarrolla razones de naturaleza constitucional que permitan demostrar por qué la vinculación prevista en el artículo 110, por sí misma, desconoce el derecho de defensa o equivale a una sanción anticipada. En consecuencia, el cargo no plantea una oposición concreta y verificable entre el contenido de la disposición demandada y el mandato superior invocado.
- Tampoco se satisface el requisito de pertinencia, pues el reproche no se fundamenta en un contraste entre la disposición acusada y un mandato constitucional específico, sino en la apreciación del demandante sobre cómo debería diseñarse el procedimiento administrativo sancionatorio. En realidad, la acusación expresa una discrepancia frente a la opción legislativa consistente en vincular a la agencia de aduanas desde el requerimiento especial, sin demostrar que la Constitución exija un modelo procedimental distinto o prohíba el previsto en la norma demandada.
- Finalmente, la argumentación tampoco cumple el requisito de suficiencia, ya que no aporta elementos de juicio que permitan suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la expresión acusada. En particular, al fundarse en una interpretación que no se desprende objetivamente del contenido de la disposición y al no ofrecer razones concretas que expliquen la supuesta vulneración del debido proceso, el cargo no proporciona los elementos argumentativos necesarios para provocar un juicio de constitucionalidad. Por ello, la Corte procederá a proferir una decisión inhibitoria respecto del segundo cargo formulado.
- El tercer cargo también se dirige contra el previamente citado artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 y se fundamenta en la existencia de una omisión legislativa relativa, derivada de la falta de previsión normativa de un trámite sancionatorio, posterior e independiente, para establecer la responsabilidad de las agencias de aduanas.
- Como se dijo, tratándose de cargos por posible omisión legislativa relativa, la jurisprudencia ha señalado que la demanda debe cumplir los requisitos generales de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pero con una carga argumentativa reforzada, propia de esta modalidad de acusación. En ese sentido, el actor debe demostrar: (i) la existencia de una disposición normativa respecto de la cual se predique la omisión; (ii) que esta excluya de sus consecuencias jurídicas un supuesto asimilable o haya omitido un ingrediente constitucionalmente exigido; (iii) que dicha exclusión carezca de una justificación objetiva y suficiente y genere una desigualdad negativa frente a quienes sí están cobijados por la regulación; y (iv) que la omisión sea consecuencia del incumplimiento de un deber específico impuesto por la Constitución al legislado.
- A efectos de demostrar lo anterior, el demandante expone los siguientes argumentos: (i) la acusación se dirige contra una norma específica que “no dispuso que la responsabilidad individual de las agencias de aduanas, y su posible sanción, se dará en un procedimiento separado, independiente y posterior”; (ii) las agencias se encuentran en una situación fáctica y jurídica “asimilable” al importador, porque ambos están sujetos a sanciones de la DIAN por hechos relacionados con la misma transacción; (iii) no existe una razón suficiente para justificar la ausencia de un proceso “separado, posterior e independiente”, pues la agencia debería ser sancionada únicamente después de establecida la responsabilidad del importador y no de manera simultánea; y (iv) existe un trato desigual entre el importador y la agencia de aduanas, porque para el primero no se requiere “hacer incurrir a otro sujeto en la infracción”, mientras que, para el segundo, “la sanción procede si ha hecho incurrir al importador” en infracción. A pesar de ello, a su juicio, la agencia queda expuesta desde el inicio a una sanción automática y concomitant.
- Sobre el particular, la Sala advierte que el cargo no satisface las exigencias argumentativas requeridas para provocar un pronunciamiento de fondo. En primer lugar, la acusación carece de claridad, pues el actor estructura su reproche sobre premisas que resultan inconsistentes entre sí. En efecto, inicialmente sostiene que las agencias de aduanas y los importadores se encuentran en una situación fáctica y jurídica asimilable, por cuanto ambos pueden ser sancionados con ocasión de una misma operación aduanera. Sin embargo, posteriormente afirma que la naturaleza jurídica de ambos sujetos es distinta, sin explicar cómo esa diferencia resulta compatible con la equivalencia que constituye el presupuesto indispensable del cargo por omisión legislativa relativa.
- En segundo lugar, el cargo no cumple el requisito de certeza, porque parte de una interpretación parcial del contenido normativo acusado. El demandante asume que el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 impone una responsabilidad automática de las agencias de aduanas dentro del mismo procedimiento adelantado contra el importador y, a partir de esa premisa, concluye que el legislador omitió establecer un procedimiento independiente. Sin embargo, esa lectura prescinde del examen sistemático del régimen sancionatorio previsto en el mismo Decreto Ley, cuya estructura responde a la lógica de determinar, dentro de una misma actuación administrativa, las infracciones y las sanciones por operación y no por declaración, precisamente, “en aras de fortalecer las garantías procesales para los usuarios aduaneros. En consecuencia, el cargo no se dirige contra el contenido normativo realmente existente, sino contra una interpretación construida por el actor que no se desprende objetivamente de la regulación demandada.
- En tercer lugar, la acusación tampoco satisface el requisito de especificidad, pues el demandante no desarrolla razones concretas de naturaleza constitucional que permitan evidenciar por qué el procedimiento previsto en la norma vulnera el debido proceso o el derecho de defensa de las agencias de aduanas. Su argumentación se limita a afirmar que el procedimiento debería adelantarse de manera posterior e independiente, pero no explica por qué el modelo diseñado por el legislador resulta incompatible con las garantías constitucionales, ni identifica el contenido específico del artículo 29 del Texto Superior que habría sido desconocido.
- Por la misma razón, el cargo tampoco cumple el requisito de pertinencia, pues el reproche descansa, en realidad, sobre una discrepancia con la opción de política legislativa acogida por el legislador. El demandante expresa su preferencia por un modelo procedimental distinto, en el que la investigación contra la agencia únicamente pueda iniciarse una vez concluido el procedimiento seguido contra el importador, pero no demuestra que la Constitución imponga ese diseño específico, ni que el modelo actualmente previsto resulte contrario a un mandato constitucional.
- Finalmente, en cuanto a la suficiencia, la acusación tampoco satisface las exigencias argumentativas reforzadas propias de los cargos por omisión legislativa relativa. En particular, el actor no identifica un deber específico impuesto por la Constitución al legislador que hiciera constitucionalmente obligatoria la consagración de un procedimiento sancionatorio separado, independiente y posterior para las agencias de aduanas. Tampoco demuestra que la supuesta exclusión normativa carezca de una justificación objetiva y constitucionalmente relevante ni explica de qué manera la regulación vigente genera una desigualdad negativa entre sujetos que se encuentren en situaciones constitucionalmente equiparables.
- Estas deficiencias argumentativas impiden suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición demandada y, por consiguiente, el cargo carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para ser examinado de fondo. Así las cosas, la Sala procederá a emitir una decisión inhibitoria respecto de esta acusación.
- El cuarto cargo se plantea contra el ya mencionado numeral 2.3 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, por el presunto desconocimiento del derecho a la defensa, como componente del debido proceso.
- A pesar de la confusa fundamentación, la Sala tratará de identificar el argumento del demandante. En este cargo, el actor sostiene que la expresión “hacer incurrir” constituye un “descriptor esencialmente subjetivo”, que exigiría a la DIAN analizar el dolo o la culpa de la agencia de aduanas respecto de la infracción cometida por el importador. No obstante, de forma contradictoria, también afirma que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 110 del mismo Decreto Ley, la DIAN presumiría la responsabilidad de la agencia, la vincularía al proceso y la sancionaría de manera automática y simultánea con el importador, sin posibilidad real de ejercer su defensa. Según su tesis, el procedimiento no permitiría a la agencia desvirtuar la imputación de culpa, pues “su responsabilidad se presume con base en normas de carácter objetivo”, lo cual, a su juicio, convierte la vinculación procesal en una sanción anticipad.
- El demandante agrega que ello resulta incoherente con la naturaleza del régimen sancionatorio aduanero, que califica como un “régimen de responsabilidad objetiva” aplicable a los importadores, en el que basta verificar la conducta sin evaluar su culpabilidad. A diferencia de estos, afirma, la agencia se vería sometida a un régimen distinto que exige responsabilidad subjetiva, pero no le permite demostrarla. Para sustentar lo anterior, el demandante presenta como ejemplos situaciones hipotética.
- Al respecto, la Corte advierte que el cargo formulado carece del requisito de claridad, en tanto la argumentación del demandante presenta inconsistencias lógicas que impiden identificar con precisión el reproche constitucional planteado. Por un lado, afirma que la expresión “hacer incurrir” constituye un descriptor subjetivo que exige a la autoridad administrativa acreditar el dolo o la culpa de la agencia de aduanas; pero, de manera contradictoria, sostiene que la responsabilidad de la agencia se presume de forma automática y objetiva, sin posibilidad real de defensa, como consecuencia de la sola vinculación procesal prevista en el artículo 110. No explica, entonces, por qué considera que la expresión demandada vulnera el debido proceso y el derecho a la defensa, pues reconoce en su argumento que la redacción exige que la DIAN analice el dolo o la culpa de la agencia, aunque en el primer cargo había sostenido lo contrario.
- La acusación tampoco satisface el requisito de certeza, porque el reproche se construye a partir de una comprensión de las disposiciones demandadas que no se deriva objetivamente de su contenido normativo. Mientras sostiene que el numeral 2.3 del artículo 36 exige verificar un elemento subjetivo de responsabilidad, atribuye al artículo 110 el efecto de imponer automáticamente una sanción a la agencia de aduanas, por el solo hecho de su vinculación al procedimiento. Sin embargo, dicha interpretación no surge del tenor de esa disposición, que expresamente prevé la vinculación del agente de aduanas “para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber”. Por ende, el cargo se edifica sobre una premisa interpretativa que no corresponde al contenido normativo efectivamente previsto por el Decreto Ley 920 de 2023.
- De igual manera, el cargo incumple el requisito de especificidad, porque no desarrolla razones concretas que expliquen de qué manera la expresión demandada vulnera el derecho al debido proceso o el derecho de defensa. Las afirmaciones del actor mezclan el análisis del elemento subjetivo previsto en el tipo sancionatorio con el procedimiento mediante el cual se determina la eventual responsabilidad de la agencia de aduanas, sin explicar por qué esa relación comporta una infracción específica de la Constitución. En consecuencia, la demanda no plantea una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y el artículo 29 del Texto Superior.
- Por lo demás, el cargo pretende sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada con fundamento en ejemplos hipotéticos sobre la manera como eventualmente sería aplicada la disposición demandada, lo cual le resta pertinencia, pues el reproche no se dirige propiamente contra el contenido normativo de la disposición sino contra escenarios eventuales de aplicación. Todo lo anterior hace que tampoco se satisfaga el requisito de suficiencia, al no suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Por ende, la Sala procederá a emitir una decisión inhibitoria a su respecto.
- El quinto y último cargo de la demanda D-16.342 se formula contra el artículo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, por el presunto desconocimiento del principio de igualdad, al prever un procedimiento administrativo sancionatorio para el importador y no uno independiente para determinar la responsabilidad de la agencia de aduanas, pese a que ambos ostentan la calidad de declarantes y pueden ser sancionados por los mismos hechos. Afirma que esta situación carece de una justificación constitucional objetiva y razonable para establecer un trato diferenciado, lo que agrava la situación de las agencias, al privarlas de garantías procesales equivalentes, y las pone en desventaja frente al principal obligado tributario.
- Para analizar la procedencia del cargo sobre la presunta vulneración del derecho a la igualdad corresponde verificar si se cumplen los requisitos jurisprudenciales que habilitan este juicio. Sobre el particular, la Corte ha señalado que no basta con afirmar que una norma establece un trato desigual o discriminatorio. Es necesario que el demandante identifique de manera concreta el criterio de comparación que permita determinar si los sujetos o grupos comparados se encuentran en situaciones equivalentes y, en consecuencia, si resulta exigible un trato igual. En este sentido, quien formula la demanda debe indicar con precisión: (i) en qué consiste el trato diferenciado; (ii) cuál es el criterio sobre el cual se estructura esa diferencia; (iii) por qué los sujetos o grupos comparados deberían recibir el mismo trato; y (iv) por qué la diferencia normativa carece de una razón suficiente que la justifiqu.
- Para sustentar lo anterior, el actor sostiene: (i) que la agencia de aduanas y su agenciado “ostentan la condición de declarantes en el régimen de importación”, y que están sujetos al “mismo procedimiento administrativo sancionatorio”, pues participan en la misma transacción objeto de fiscalización; (ii) existe un “trato fáctico y jurídico disímil”, porque para el importador hay un procedimiento que permite determinar si se configuró una infracción aduanera, mientras que, para las agencias, no existe un “procedimiento autónomo e independiente” que determine la forma en que habrían hecho incurrir al importador en una infracción, lo cual genera un “trato desigual entre iguales”; y (iii) no existe fundamento adecuado para el trato diferenciado, pues si ambos hicieron parte de “la misma transacción”, son declarantes ante la autoridad aduanera y el procedimiento es el mismo, se vulnera el artículo 13 del Texto Superior al establecer un proceso para uno, pero no para el otr.
- Para la Sala, el cargo incumple el requisito de claridad, porque el demandante formula afirmaciones que se excluyen entre sí. Por un lado, sostiene que las agencias de aduanas y los importadores se encuentran en una situación fáctica y jurídica asimilable, en tanto actúan como declarantes ante la autoridad aduanera, participan en la misma operación de comercio exterior y se sujetan al mismo procedimiento sancionatorio. Sin embargo, a partir de esas mismas premisas concluye que la disposición acusada establece un trato desigual entre ambos sujetos por no prever un procedimiento autónomo e independiente para las agencias. Estas afirmaciones resultan incompatibles entre sí e impiden identificar con precisión el reproche constitucional planteado.
- La acusación tampoco satisface el requisito de certeza, porque el tratamiento desigual que el actor atribuye al artículo 110 no se desprende objetivamente de su contenido normativo. En efecto, la demanda parte de la premisa según la cual la disposición presume la responsabilidad de la agencia de aduanas y la sanciona automáticamente mediante su vinculación al procedimiento adelantado contra el importador. Sin embargo, esa interpretación no corresponde al tenor de la disposición, que prevé la vinculación del agente de aduanas “para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber”. Así, el cargo se construye sobre una consecuencia jurídica que el actor infiere de la norma, pero que no emerge de su contenido objetivo.
- Igualmente, el cargo incumple el requisito de especificidad, pues no desarrolla un verdadero juicio de contradicción entre la disposición demandada y el artículo 13 de la Constitución. El actor no identifica con precisión el criterio de comparación constitucionalmente relevante ni explica por qué las agencias de aduanas y los importadores, pese a las diferencias propias de su intervención en la operación aduanera, debían recibir exactamente el mismo tratamiento procesal. Tampoco demuestra por qué la ausencia de un procedimiento independiente constituye, por sí misma, una discriminación constitucionalmente prohibida. En esas condiciones, la demanda no ofrece razones concretas que permitan adelantar el juicio integrado de igualdad exigido por la jurisprudencia.
- Tampoco se satisface el requisito de pertinencia, porque el reproche se fundamenta esencialmente en la apreciación del demandante sobre cómo debería estructurarse el procedimiento administrativo sancionatorio. En realidad, la acusación expresa una discrepancia frente a la decisión legislativa de tramitar en una misma actuación administrativa la eventual responsabilidad del importador y de la agencia de aduanas, sin demostrar que la Constitución imponga la existencia de procedimientos independientes o prohíba el modelo adoptado por el legislador extraordinario.
- Finalmente, el cargo tampoco cumple el requisito de suficiencia, porque las deficiencias advertidas impiden suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. La ausencia de un criterio de comparación claramente definido, la construcción del reproche sobre una interpretación que no se deriva objetivamente del contenido de la norma y la falta de razones concretas que evidencien una posible vulneración del artículo 13 del Texto Superior privan a la Corte de los elementos argumentativos necesarios para adelantar un examen de fondo.
- En consecuencia, el quinto cargo carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, razón por la cual la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo a su respecto. En este sentido, al examinar la aptitud de la demanda D-16.342, se puede concluir lo siguiente:
- Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta sentencia la Corte se inhibirá de adoptar una decisión frente a la demanda D-16.342, en tanto la misma no cumplió con las exigencias mínimas requeridas para estructurar en debida forma el concepto de la violación, en los términos previamente expuestos.
- Respecto de esta demanda se formularon ocho (8) cargos contra distintos apartados normativos del Decreto Ley 920 de 2023. En el primer cargo, el actor alega que algunos apartes del artículo 84 del Decreto Ley 920 de 2023 son inconstitucionales. El artículo demandado dispone, en referencia a los efectos que produce el acta de aprehensión en la autorización de levante, que “[este último] otorgado a las mercancías constituye una autorización, cuya vigencia está sometida a la satisfacción continua de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento”. Asimismo, establece que “[e]n firme el acto administrativo que ordena el decomiso de las mercancías, se entiende cancelado automáticamente el levante de la declaración de importación correspondiente”.
- El demandante explica que el levante es una figura jurídica de derecho aduanero definida en el artículo 3 del Decreto 1165 de 201, por medio de la cual la DIAN “autoriza y permite al usuario aduanero disponer totalmente de las mercancías importadas, una vez se compruebe que se cumplieron los requisitos legales para ello”. En su opinión, la disposición demandada desconoce el principio de seguridad jurídica y el derecho a la propiedad (preámbulo y artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 58 de la Carta Política.
- En concreto, señala que, en materia aduanera, es fundamental que “los usuarios tengan seguridad de que, una vez superen los requisitos legales y/o administrativos de importación, podrán disponer y gozar del derecho de dominio de las mercancías introducidas legalmente” al país. Además, considera que se “somete la vigencia del derecho de propiedad a la 'satisfacción continua' de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento”, aun cuando los mismos fueron cumplidos y aprobados por la DIAN al momento de otorgar el levante, lo cual implica que “nunca se tendrá certeza por completo sobre el derecho a disponer libremente de las mercancías” que ingresaron legalmente al país, y tampoco del momento en que finaliza el trámite de importación. Por otra parte, el actor señala que la norma demandada permite que la autoridad administrativa pueda “cancelar” de forma automática el levante, lo que, en su opinión, implica para el administrado una “carga permanente y vitalicia”, que no debe soporta.
- Para la Sala Plena, los argumentos del accionante son claros, en la medida en que se logra comprender que, en su criterio, la disposición acusada desconoce el principio de seguridad jurídica y el derecho a la propiedad, al someter la vigencia del levante a la “satisfacción continua” de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento, y al disponer que el decomiso produce la “cancelación automática” del levante. En su entender, ello implica que el importador nunca tiene certeza sobre la consolidación de su derecho de dominio, porque la administración conserva una facultad permanente de revocatoria incompatible con las garantías constitucionales previamente mencionadas.
- Sin embargo, el cargo carece de certeza, en la medida en que realiza una lectura parcial de la disposición acusada y una revisión incompleta del régimen aduanero. En efecto, el actor omite considerar que el artículo 84 demandado se inserta en el Título III sobre el “Decomiso”, Sección 2, relativa al “Procedimiento de decomiso ordinario” del Decreto Ley en cita, cuyo propósito es “establecer el cumplimiento de los trámites aduaneros en la introducción y permanencia de las mercancías extranjeras en el país; y solo procederá cuando se tipifique alguna de las causales de aprehensión establecidas en este decreto.
- A su vez, el artículo 68 de esta misma normativa señala que el decomiso “solo procederá cuando se tipifique alguna de las causales de aprehensión establecidas en este Decreto”, y en aplicación del procedimiento administrativo establecido en el Título IV. Dichas causales están previstas de manera taxativa en el artículo 69 del Decreto Ley y delimitan estrictamente los supuestos en que procede la aprehensió. Por lo tanto, no se advierten razones para explicar por qué entiende el demandante que la cancelación del levante puede producirse en cualquier circunstancia o por decisión arbitraria de la autoridad aduanera, y no únicamente cuando queda en firme el acto administrativo que ordena el decomiso, tal como expresamente lo dispone la norma acusada. Por ende, la aproximación realizada por el actor no corresponde al tenor literal ni al alcance sistemático de la disposición demandada, sino a un entendimiento construido a partir de una lectura fragmentaria del régimen jurídico.
- En cuanto al requisito de especificidad, la Sala estima que tampoco se satisface. Aunque el demandante afirma que la disposición acusada vulnera el principio de seguridad jurídica y el derecho a la propiedad, no desarrolla razones concretas que permitan establecer de qué manera el contenido normativo del artículo 84 desconoce el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 58 de la Carta Política. En efecto, sus argumentos se limitan a sostener, en términos generales, que la vigencia del levante queda sometida a una “satisfacción continua” de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento y que ello impediría consolidar el derecho de dominio sobre las mercancías. Sin embargo, no explica por qué esa consecuencia resulta incompatible con los mandatos constitucionales invocados ni plantea una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición demandada y el parámetro superior de control.
- Tampoco se satisface el requisito de pertinencia, pues el reproche se fundamenta principalmente en apreciaciones sobre los eventuales efectos prácticos que, en criterio del actor, podría generar la aplicación de la norma, así como en consideraciones sobre la conveniencia del diseño legislativo adoptado en materia de control aduanero. En particular, sostiene que el administrado soportará una “carga permanente y vitalicia” y que “nunca se tendrá certeza por completo” sobre la consolidación del derecho de dominio, sin demostrar que tales afirmaciones se desprendan de un mandato del Texto Superior específico, ni explicar por qué la Carta Política prohíbe el modelo de fiscalización previsto por el legislador extraordinario. En consecuencia, el reproche no se construye a partir de razones de naturaleza estrictamente constitucional.
- Lo anterior también impide satisfacer el requisito de suficiencia, ya que los argumentos expuestos no suscitan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. En efecto, la lectura parcial del artículo acusado, la ausencia de una explicación concreta sobre la forma en que la norma vulnera el principio de seguridad jurídica y el derecho de propiedad y la falta de razones de naturaleza constitucional privan a la Corte de los elementos argumentativos necesarios para adelantar un juicio de constitucionalidad.
- Tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia C-321 de 2024, “los reproches de inconstitucionalidad formulados exclusivamente sobre apartes normativos, sin considerar el sentido y alcance objetivo que adquieren cuando se leen de forma concordante con el resto de la legislación sancionatoria de aduanas, ocasionan una falta de aptitud de la demanda, al plantear consecuencias normativas que no se corresponden con la aplicación integral del Decreto Ley 920 de 2023”. En consecuencia, el cargo carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por lo que la Sala Plena se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo a su respecto.
- En el segundo cargo, el demandante considera que algunos apartes del artículo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 son inconstitucionales. La referida disposición establece las infracciones administrativas aduaneras y las sanciones en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones tanto en esa área como en el comercio exterior. En su opinión, éstas afectan el debido proceso, los principios de legalidad y tipicidad, y la exigencia de proporcionalidad (artículos 1, 2, 6 y 29 de la Carta Política).
- En concreto, el actor considera vulnerado el derecho al debido proceso, porque la “ambigüedad y la falta de precisión” generan un “escenario propicio para la arbitrariedad y la indefensión de los usuarios aduaneros”. En su concepto, la “formulación vaga” dificulta la “identificación precisa de las conductas sancionables”, en abierta contradicción con los principios de legalidad y tipicidad que exigen a las normas claridad y precisión en la delimitación de las conductas sancionables. También advierte la vulneración del principio de proporcionalidad de las sanciones que conlleva la afectación de la “equidad en el tratamiento de los ciudadanos” y menoscaba la “eficiencia y legitimidad del sistema sancionatorio.
- Así mismo, señala que la expresión “normativa aduanera” incluida en la disposición demandada carece de una “definición precisa” que permita definir su alcance y aplicación. Por último, sostiene que el artículo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 crea tipos en blanco “sin proporcionar una claridad o directrices con respecto a su aplicación o a la remisión correcta a otras normas”, al tiempo que “no especifica cuáles son los comportamientos que constituyen infracciones”, ni qué criterios caben para “determinar cuál sería la sanción impuesta para cada una de las categorías o conductas.
- Para la Sala, a pesar de la claridad del cargo, este en todo caso parte de una lectura imprecisa del alcance del parágrafo 1º del artículo 15 del Decreto Ley 920 de 2023, razón por la cual carece de certeza. En primer lugar, la disposición demandada se ubica en el Título II relativo al régimen sancionatorio, Capítulo I sobre disposiciones generales, que define las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones en dicha área y en el comercio exterior, y las sanciones aplicables. En este contexto, el parágrafo acusado no establece sanciones concretas, sino fija los criterios para clasificar las nuevas obligaciones que establezca la normativa aduanera, de acuerdo con las consecuencias derivadas de su incumplimiento, las cuales se agrupan en categorías de infracciones 1, 2, 3, 4 y 5. En efecto, el mismo precepto describe los parámetros que deben observarse en cada una, precisando el nivel de gravedad, el sujeto responsable y la conducta sancionable.
- En segundo lugar, los capítulos subsiguientes del mismo Título II del Decreto Ley en cita desarrollan las infracciones concretas aplicables a cada operador del comercio exterior, siguiendo los criterios definidos en el artículo 15. Así, se prevén de manera específica las infracciones administrativas aduaneras leves, graves y gravísimas de los declarantes en los regímenes aduaneros (Capítulo 2); de los declarantes autorizados, reconocidos o inscritos (Capítulo 3); de los usuarios de zonas francas (Capítulo 4); de los depósitos (Capítulo 5); de los titulares de puertos y muelles de servicio público y privado (Capítulo 6); las relativas al uso de los servicios informáticos electrónicos (Capítulo 7); de los intermediarios de la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes (Capítulo 8); de los transportadores (Capítulo 9); de los agentes de carga internacional (Capítulo 10); las relativas a la valoración de mercancías, origen y resoluciones anticipadas (Capítulo 11); las referentes al programa de fomento para la industria automotriz (Capítulo 12); y, finalmente, las demás infracciones administrativas aduaneras (Capítulo 13). Esta estructura evidencia que la norma demandada no tiene un contenido sancionatorio autónomo, sino que constituye un marco clasificatorio al cual se ajustan los tipos infractores específicos.
- Los considerandos del decreto parecieran confirmar esta interpretación, al señalar que “la citada categorización de las infracciones se convierte en un parámetro de legalidad para la clasificación de las obligaciones que haga el régimen aduanero sustancial expedido por el Gobierno nacional en desarrollo de la ley marco de aduanas y el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política”. Por lo tanto, el parágrafo acusado operaría como una cláusula de armonización normativa orientada a garantizar coherencia y proporcionalidad en la clasificación de futuras obligaciones aduaneras, y no como una fuente de potestades sancionatorias nuevas o indeterminadas, como pareciera afirmarlo el demandante.
- En dicho escenario, la demanda no explica por qué los criterios allí previstos configurarían un tipo sancionatorio, ni demuestra cómo las conductas enunciadas podrían dar lugar, por sí mismas, a la imposición de sanciones. Tampoco responde por qué, en caso de sancionarse a un sujeto responsable, la autoridad habría de invocar este artículo y no las disposiciones específicas que tipifican de manera detallada las infracciones correspondientes en los capítulos subsiguientes. En este sentido, los argumentos del actor no desvirtúan que la norma acusada se limite a definir un método de clasificación, de modo que calificarla como un “tipo en blanco”, tal y como lo sostiene el demandante, incumple el requisito de certeza.
- Por lo anterior, el cargo también carece de especificidad, pues el demandante no desarrolla una confrontación objetiva y verificable entre el contenido normativo del parágrafo 1º del artículo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 y los artículos 1, 2, 6 y 29 de la Constitución que invoca como parámetro de control. En efecto, aunque afirma que la disposición desconoce los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y proporcionalidad, no explica de qué manera los criterios de clasificación previstos en la norma resultan, por sí mismos, incompatibles con dichos mandatos superiores. Sus reparos parten de la premisa de que el parágrafo acusado constituye un tipo sancionatorio autónomo o un tipo en blanco, presupuesto que, como ya se explicó, no se desprende objetivamente de la disposición demandada.
- Tampoco satisface el requisito de pertinencia, pues no logra demostrar que el precepto demandado desconozca el principio de legalidad, ni que genere ambigüedades que comprometan el derecho al debido proceso o confieran excesivas facultades a la administración aduanera. Por el contrario, los argumentos del actor se orientan a cuestionar eventuales problemas que podrían surgir de la aplicación de la disposición en casos concretos y no su contenido normativo. En consecuencia, la acusación tampoco suscita una duda mínima de inconstitucionalidad (carga de suficiencia), motivo por el cual la Corte deberá inhibirse de pronunciarse de fondo respecto de esta censura.
- En el tercer cargo, el demandante considera que algunos apartes del numeral 5 del artículo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 son inconstitucionales. Dicho apartado normativo establece que: “[c]uando una infracción establezca la posibilidad de imponer en lugar de la sanción de multa, la cancelación o suspensión de la autorización, habilitación o reconocimiento, teniendo en cuenta la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado”, la autoridad aduanera debe fundamentar el acto administrativo en alguno de los siguientes criterios: afectación a la seguridad nacional; violación a la salud o salubridad pública; vulneración de los intereses económicos del Estado; incumplimiento al Convenio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES); afectación al patrimonio cultural; impacto de la medida sobre el comercio exterior; y los antecedentes del presunto infractor en sanciones catalogadas como graves o gravísimas durante los últimos tres (3) años.
- El actor considera que la expresión “teniendo en cuenta la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado” y los criterios de “afectación a la seguridad nacional”, “afectación a la salud o salubridad pública” e “impacto de la medida sobre el comercio exterior” vulneran el derecho fundamental al debido proceso y los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad (artículos 1, 2, 6 y 29 de la Constitución). En su opinión, estas expresiones facultan a la autoridad administrativa para graduar las sanciones con base en conceptos jurídicos indeterminados, lo que genera escenarios de inseguridad jurídica, ambigüedad y falta de precisión que podrían dar lugar a la imposición de sanciones arbitraria.
- Para la Sala Plena, si bien el cargo resulta claro, de la lectura literal de las expresiones demandadas no se desprende lo afirmado por el actor, motivo por el cual carece de certeza. En efecto, el tenor del numeral 5 del artículo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 permite advertir, prima facie, que este no parecería habilitar discrecionalmente a la administración para aplicar conceptos jurídicos indeterminados, sino establecer los criterios que la autoridad debe considerar al motivar la decisión mediante la cual sustituye la sanción de multa por la de cancelación o suspensión de la autorización, habilitación o reconocimiento.
- En esa medida, las expresiones acusadas no parecerían definir los elementos de una infracción administrativa, como lo sostiene el demandante, sino regular la motivación del acto administrativo sancionador. Esta comprensión también fue sostenida por la DIAN al responder las pruebas decretadas por el despacho sustanciador, al indicar que las expresiones cuestionadas cumplen una función de motivación de la decisión sancionatoria y no de definición de los tipos infractores. Por ello, la interpretación propuesta por el actor no se desprende objetivamente del contenido de la disposición acusad.
- El cargo también parte de una lectura aislada del precepto, al sostener que “cualquier falta podría ser encasillada como una afectación a los intereses del Estado o al comercio exterior. Sin embargo, esa conclusión no se deriva objetivamente del texto acusado, pues este circunscribe su aplicación a aquellos eventos en los cuales la autoridad sustituye la multa por la cancelación o suspensión de la autorización, habilitación o reconocimiento, y no a cualquier conducta infractora. En consecuencia, la acusación atribuye a la disposición un alcance normativo que no se desprende de su tenor literal.
- Por otra parte, aunque el actor desarrolla una exposición teórica general sobre los conceptos jurídicos indeterminados, dirigida a explicar que su utilización solo resulta admisible en determinados supuestos, no explica por qué el empleo de las expresiones acusadas compromete, en este caso, los principios de legalidad o tipicidad. En efecto, se limita a afirmar que “es difícil conceptuar lo que se entiende por ejemplo como afectación a la seguridad nacional, pero no desarrolla razones que permitan evidenciar por qué tales nociones adolecerían de una ambigüedad insuperable o resultarían imposibles de precisar mediante los criterios ordinarios de interpretación jurídica, de manera que hicieran incompatible la disposición con las exigencias constitucionales propias del derecho administrativo sancionador.
- Tampoco sustenta las razones por las cuales considera que el uso de estos conceptos sería “excesivo”, ni explica de qué manera concreta su aplicación dependería de un criterio “erróneo o vago” del operador jurídic. Por ello, el cargo también carece de especificidad, pues el demandante no desarrolla una confrontación objetiva y verificable entre el contenido de las expresiones demandadas y los artículos 1, 2, 6 y 29 de la Constitución. Sus argumentos descansan en afirmaciones generales sobre la utilización de conceptos jurídicos indeterminados y en escenarios hipotéticos sobre su eventual aplicación, sin explicar por qué las expresiones acusadas resultarían, por sí mismas, incompatibles con los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y proporcionalidad.
- Además, la demanda tampoco satisface el requisito de pertinencia, porque los reparos formulados se dirigen a cuestionar las eventuales consecuencias que podría generar la aplicación de la disposición por parte de la administración, mas no su contenido normativo. En efecto, la acusación se funda en la hipótesis de que la autoridad podría interpretar de manera arbitraria las expresiones demandadas, sin demostrar que tal consecuencia se derive objetivamente de la disposición acusada.
- Finalmente, en atención a la carencia de certeza, especificidad y pertinencia en la argumentación, el cargo no suscita una duda mínima sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas y, por ello, no cumple con la exigencia de suficiencia. Por consiguiente, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de esta censura.
- En el cuarto cargo, el demandante acusa el contenido del numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, que establece como una de las infracciones aduaneras gravísimas en las que podrían incurrir las agencias de aduanas, el hecho de “no vincular a sus empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales, aportes parafiscales, incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales”. De acuerdo con la demanda, esta disposición desconoce las garantías del debido proceso, el principio de proporcionalidad y el modelo constitucional de delegación legislativa (artículos 1, 2, 6, 29 y 150.10 de la Carta Política).
- En particular el accionante señala que vulnera el debido proceso, porque permite a la autoridad aduanera sancionar a las agencias de aduanas y almacenes de depósito que funcionen como tal, por asuntos laborales, es decir, ajenos a su objeto. Además, afirma que desconoce el principio de proporcionalidad, porque habilita al ente sancionador a imponer una doble sanción por un mismo hech.
- En este sentido, el accionante sostiene que la aplicación del principio del non bis in ídem no está restringida al derecho penal, sino que se hace extensiva a todo el universo del derecho sancionatorio. Asimismo, que la Corte ha considerado “que una misma persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos cuando la jurisdicción es diferente dado que tales hechos son calificados como infracciones diversas por regímenes sancionadores distintos”. Y, además, no existe vulneración de este principio cuando las “sanciones impuestas son de distinta naturaleza y por autoridades de distinta jurisdicción y competencia.
- Con todo, seguidamente, el accionante advierte que si bien es cierto la DIAN cuenta con facultades sancionatorias y dentro de sus competencias y facultades se encuentran las referidas a la administración y control de obligaciones, derechos y deberes en asuntos de aduana, lo cierto es que el numeral 1.11 del artículo 36, “abarca una situación que excede las facultades sancionatorias de la DIAN en materia tributaria, pues implica la posibilidad de imponer sanciones de naturaleza administrativa en el marco del derecho laboral, evidenciando que la naturaleza jurídica de la sanción prevista en el Decreto 920 de 2023 es administrativa, y por tanto, es diferente a las multas de naturaleza tributaria que impone la DIAN para conseguir el recaudo de los tributos. Dichas facultades sancionatorias, en su opinión, están en cabeza del Ministerio del Trabajo, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social.
- El accionante también considera que la disposición demandada excede el marco de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República para la expedición de un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, mediante el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, en tanto se regula un tema de naturaleza, eminentemente, laboral y de la seguridad social. En virtud de lo anterior, resalta que, en los términos de la habilitación legal, “no pueden incluirse otro tipo de infracciones previstas en otras ramas del derecho” diferentes a las propias de la especialidad aduanera.
- Para la Sala Plena, esta acusación es clara, porque el actor sostiene, de manera comprensible, que la autoridad aduanera sanciona asuntos laborales que, a su juicio, les corresponderían a otras entidades del Estado, lo que desconoce el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al permitir la imposición de una doble sanción por un mismo hecho. Asimismo, afirma que el presidente de la República incluyó en la regulación conductas que no guardan relación con la materia aduanera, excediendo las facultades extraordinarias conferidas por el legislador.
- Así mismo, la fundamentación de la demanda es cierta, pues ambos cuestionamientos recaen directamente sobre el contenido verificable del numeral 1.11 del artículo 36, cuya literalidad incorpora como infracción el incumplimiento de las obligaciones laborales y los aportes a la seguridad social asignando su control a la DIAN.
- Igualmente, la argumentación es específica, ya que expone una oposición normativa concreta y verificable entre el precepto acusado y los artículos 1, 2, 6, 29 y 150.10 de la Constitución. En efecto, el actor sostiene, por una parte, que el numeral demandado desconoce el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al habilitar a la DIAN para sancionar el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social que, en su criterio, corresponden a otras autoridades administrativas, permitiendo incluso la imposición de una doble sanción por un mismo hecho. Por otra parte, afirma que la disposición excede el ámbito material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República, al incorporar dentro del régimen sancionatorio aduanero una materia de naturaleza laboral y de seguridad social.
- También el cargo es pertinente, puesto que la argumentación tiene naturaleza eminentemente constitucional, en la medida en que los cuestionamientos formulados se sustentan en la presunta vulneración del debido proceso, el principio de proporcionalidad y los límites materiales de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 150.10 de la Carta Política.
- Finalmente, la fundamentación es suficiente, dado que los argumentos desarrollados por el actor suscitan una duda mínima sobre la conformidad constitucional del precepto acusado, tanto en lo que respecta a la facultad atribuida a la DIAN para sancionar el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social, como en relación con el eventual exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República. En consecuencia, se concluye que el cargo supera el examen de aptitud, por lo que le corresponde a este Tribunal adelantar el estudio de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.
- En el cargo quinto, el actor demanda la constitucionalidad del numeral 1.1 del artículo 29; los numerales 1.2, 1.8 y 1.11 del artículo 36; y el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto 920 de 2023. Al respecto, considera que las anteriores disposiciones desconocen el debido proceso y el principio de proporcionalidad (preámbulo y artículos 6, 13 y 29 de la Carta Política). Lo anterior, pues dichas normas “disponen consecuencias sancionatorias desproporcionadas y excesivas, siendo que las conductas constitutivas de las infracciones reprochadas bien podrían ser merecedoras de sanciones menos lesivas de los derechos e intereses de los administrados, de manera que sea posible garantizar la continuidad en el ejercicio de derechos como la libertad de empresa, la libre competencia o el derecho al trabajo.
- En particular, el numeral 1.1 del artículo 29 dispone que una infracción aduanera gravísima en la que puede incurrir un declarante en el régimen de importación es “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero”. En estos casos, cuando el declarante sea una agencia de aduanas, se podrá imponer sanción de suspensión hasta por tres (3) meses o “cancelación de la respectiva autorización”, en lugar de la multa. Sobre este punto, considera el demandante que la sanción “deviene excesiva y desproporcionada, porque establece, sin razón suficiente, un régimen especial cuando quien comete la infracción es un agente de aduanas, régimen en el que la sanción es la más gravosa y la decisión queda al arbitrio de la autoridad administrativa.
- El numeral 1.2 del artículo 36 señala que las agencias de aduanas y los almacenes generales de depósito, cuando actúen como agente de aduanas, serán sancionados por la infracción aduanera gravísima de “prestar servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jurídicas respecto de las cuales se determine la ocurrencia de las circunstancias consagradas en el numeral 10 del artículo 7 de la misma normativa. Dispone que la sanción aplicable será la cancelación de la autorización como agencia de aduanas. Al respecto, considera el actor que se trata de una medida desproporcionada, porque “implica la imposibilidad absoluta de desarrollar su actividad económica por cuenta de hechos de terceros.
- El numeral 1.8 del artículo 36 dispone, como infracción aduanera gravísima, no reportar a la DIAN o a las autoridades competentes “las operaciones sospechosas que detecten en el ejercicio de su actividad, relacionadas con evasión, contrabando, lavado de activos e infracciones cambiarias”. Establece que la sanción aplicable es la cancelación de la autorización como agencia de aduanas. Al respecto, considera el demandante que la sanción resulta desproporcionada, porque la omisión de reporte de una actividad sospechosa puede no necesariamente obedecer al “ánimo de encubrirla, ni a la connivencia con tales conductas, sino a un error o falla administrativa o procedimental.
- El numeral 1.11 del artículo 36 hace referencia a la falta de vinculación de los empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales y los aportes parafiscales. Dispone que la sanción aplicable será multa de 2416 UV . Al respecto, considera el demandante que dicha sanción “excede cuantiosamente la gran mayoría de sanciones pecuniarias que dispone el régimen sancionatorio aduanero, que excepcionalmente superan las 1000 UVT, y que no está propiamente relacionada con actividades de comercio exterior, de manera que no es adecuada, necesaria, ni proporcional.
- Por último, el numeral 1.2 del artículo 39 dispone que será una infracción aduanera gravísima, en la que pueden incurrir los usuarios operadores de las zonas francas, la de “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones”. Establece que la sanción será del 100% del valor free on board (FOB) de la mercancí , “sin que dicha multa sea inferior a 500 UVT”. En su opinión, impone idéntica sanción a los usuarios operadores de las zonas francas y a los usuarios industriales y comerciales de las mismas, aunque tienen roles y funciones diferentes.
- La Sala Plena constata que el cargo cumple los requisitos argumentativos exigidos para habilitar un estudio de fondo. En efecto, la fundamentación resulta clara, porque expone de forma comprensible el concepto de violación alegado, consistente en la posible desproporción de las sanciones previstas en los artículos demandados. En particular, el actor cuestiona: (a) la posibilidad de imponer la suspensión o cancelación de la autorización a las agencias de aduanas por la conducta prevista en el numeral 1.1 del artículo 29; (b) la cancelación de la autorización como consecuencia de prestar servicios de agenciamiento aduanero a personas respecto de las cuales concurran las circunstancias previstas en el numeral 10 del artículo 7; (c) la cancelación de la autorización por la omisión de reportar operaciones sospechosas; (d) la multa prevista para el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social; y (e) la sanción pecuniaria prevista para los usuarios operadores de zonas francas, pese a las diferencias funcionales frente a los usuarios industriales y comerciales.
- Asimismo, la argumentación es: (i) cierta, en la medida en que los cuestionamientos recaen directamente sobre el contenido literal verificable de las disposiciones acusadas, las cuales establecen las sanciones cuya razonabilidad controvierte el demandante; y (ii) específica, puesto que identifica de manera puntual las normas demandadas y explica por qué, en cada caso, las consecuencias sancionatorias previstas resultarían incompatibles con el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad.
- En concreto, el demandante sostiene que: (a) la suspensión o cancelación prevista en el numeral 1.1 del artículo 29 establece un régimen especial, el cual carece de justificación suficiente; (b) la cancelación contemplada en el numeral 1.2 del artículo 36 resulta irrazonable, porque impide el ejercicio de la actividad económica por hechos de terceros; (c) la misma sanción prevista en el numeral 1.8 del artículo 36 desconoce que la omisión de reportar operaciones sospechosas puede obedecer a errores administrativos; (d) la multa establecida en el numeral 1.11 del mismo artículo excede la generalidad de las sanciones pecuniarias previstas en el régimen aduanero y no guarda relación con actividades propias del comercio exterior; y (e) el numeral 1.2 del artículo 39 establece un tratamiento sancionatorio idéntico para sujetos que desempeñan funciones diferentes.
- Igualmente, los reproches son pertinentes, debido a que se fundamentan en parámetros constitucionales relacionados con el principio de proporcionalidad del derecho sancionador administrativo y el debido proceso, sin invocar simples juicios de conveniencia o criterios de legalidad.
- Por lo demás, la fundamentación es suficiente, pues los argumentos desarrollados suscitan una duda razonable sobre la compatibilidad de las sanciones previstas en las disposiciones acusadas con los principios y derechos de jerarquía constitucional invocados, lo que amerita un examen material por parte de la Corte. En consecuencia, este cargo supera el análisis de aptitud y procede el estudio de fondo de sus diferentes reproches.
- En punto de ello, la Sala advierte que dentro de este cargo el demandante vuelve a cuestionar el numeral 1.11 del artículo 36, que ya había sido objeto de acusación en el cargo cuarto. Sin embargo, observa que, en esta oportunidad, el reproche se centra exclusivamente en la graduación de la sanción pecuniaria prevista para esa conducta, de manera que la Corte lo estudiará en caso de que, al realizar el análisis de fondo de la primera alegación realizada en su contra, determine la exequibilidad de la habilitación sancionatoria. Esto, porque solo en ese escenario resulta jurídicamente relevante pronunciarse de manera diferenciada sobre la graduación específica de la sanción incorporada en dicha disposición.
- En el sexto cargo, el accionante vuelve a demandar el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 que establece, como una de las infracciones aduaneras gravísimas en la que pueden incurrir los usuarios operadores de zonas francas, el hecho de “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones”. Considera que la infracción relacionada con extraviar las mercancías vulnera el debido proceso y el principio de responsabilidad personal (artículos 6 y 29 de la Constitución), porque desconoce la diferencia de los roles y funciones que desempeña cada uno de los cuatro tipos de usuarios de las zonas francas (operadores, industriales de bienes, industriales de servicios y comerciales).
- Específicamente, sostiene que la disposición desconoce el principio de responsabilidad personal debido a que el usuario operador de zona franca no podría cometer esa conducta. En efecto, señala que, de acuerdo con las funciones asignadas mediante la Ley 1004 de 200, este “no tiene una relación directa con las mercancías bajo control aduanero almacenadas en esta área”. En consecuencia, estaría siendo sancionado por el hecho de terceros, sin mediar un análisis de culpabilidad. Además, indica que el verbo rector “extraviar” no comporta una “actuación positiva, mal intencionada o con el propósito de ocultar, distraer o modificar una mercancía”, por lo que, en ningún caso, podría ser imputable al usuario operado.
- La Sala constata que el cargo sexto carece de claridad, pues el actor no delimita con precisión un concepto de violación autónomo, ni diferenciable del planteado en el cargo quinto. Esto, porque reproduce sustancialmente los mismos argumentos sobre el rol de los usuarios operadores de las zonas francas. Además, el demandante no identifica de manera univoca y consistente el parámetro de control, ya que en algunos apartes invoca los artículos 6 y 29 de la Constitución, mientras que en otros fundamenta su reproche en las funciones previstas en la Ley 1004 de 200. Esta ambigüedad impide establecer con precisión si el cuestionamiento se dirige a evidenciar una contradicción con la Carta Política o con disposiciones de rango legal. A ello se suma que, en relación con la alegada vulneración del principio de responsabilidad personal, el demandante incurre en contradicciones, al afirmar, de un lado, que el sujeto activo de la infracción es el usuario operador y, del otro, que la norma permitiría sancionar sin determinar al autor de la conduct.
- El cargo tampoco cumple el requisito de certeza, porque el planteamiento del demandante es una deducción subjetiva de la norma que no recae sobre una proposición real. De la lectura objetiva de la disposición acusada no se desprende que el usuario operador pueda ser sancionado por hechos de terceros, ni que la conducta de “extraviar” mercancías excluya necesariamente la existencia de dolo o culpa. En consecuencia, se trata de apreciaciones hipotéticas o interpretaciones personales sobre el alcance y aplicación de la norma.
- En el mismo sentido, el demandante parte de un supuesto fáctico inexacto, al sostener que un usuario operador “no podría” cometer la conducta gravísima de extraviar las mercancías bajo control aduanero, pues, conforme con el artículo 3 de la Ley 1004 de 2005, utilizado por el propio demandante como fundamento de su alegación, el usuario operador es la persona jurídica autorizada para dirigir, supervisar, administrar, promocionar y desarrollar una o varias zonas francas, así como para calificar a sus usuarios, lo que implica funciones de gestión y control sobre la operación de dichas zonas. En este contexto, el actor no demuestra que, en ejercicio de esa calidad, el usuario operador no pueda cometer la conducta o tener responsabilidad por omisión en su supervisión, ni acredita que la tipificación de la infracción desconozca el principio de culpabilidad. Incluso, el actor se contradice al reconocer en su propio escrito que el usuario operador tendría un “deber de cuidado”, derivado de las funciones administrativas que ejerce en la zona franc.
- Tampoco se desprende del texto acusado que la disposición permita sancionar sin análisis de culpabilidad o que impida al usuario operador ejercer su derecho de defensa. El precepto no pareciera excluir la posibilidad de que quien sea vinculado en el procedimiento sancionatorio demuestre la ausencia de responsabilidad o la inexistencia de un nexo causal entre su actuación y el hecho infractor. En este sentido, el actor no sustenta por qué el diseño normativo implicaría una sanción automática, ni explica cómo se desconocen los principios de responsabilidad personal y presunción de inocencia.
- De igual manera, el cargo no satisface el requisito de pertinencia. En efecto, buena parte de la argumentación se fundamenta en la supuesta contradicción entre la disposición acusada y las funciones asignadas al usuario operador por la Ley 1004 de 2005, lo que plantea un problema de interpretación y armonización entre normas legales, ajeno al juicio abstracto de constitucionalidad. Asimismo, el reproche se apoya en juicios de conveniencia acerca de quién debería ser el sujeto sancionable y sobre la intencionalidad que, a juicio del actor, debería caracterizar la conducta de “extraviar” mercancías. Tales cuestionamientos no evidencian una oposición objetiva entre la disposición demandada y la Constitución, sino una discrepancia con la política sancionatoria adoptada por el legislador extraordinario.
- Adicionalmente, sobre el monto de la sanción prevista, el demandante hace un esfuerzo por desarrollar un juicio de proporcionalidad, el cual, en todo caso, se limita a afirmar que la sanción sería desproporcionada porque se impone a alguien que, según él, “no podría” cometer la conducta, sin ofrecer argumentos jurídicos ni criterios de comparación que permitan evaluar dicha afirmación a la luz de los fines constitucionales del régimen aduaner. Por consiguiente, los reproches se reducen al ámbito de la conveniencia o de la opinión del demandante.
- En conclusión, los argumentos del actor no logran suscitar una duda mínima sobre la validez constitucional del precepto demandado, pues el cargo carece de claridad en la formulación del concepto de violación y del parámetro de control, se fundamenta en interpretaciones subjetivas de la disposición acusada y en cuestionamientos de naturaleza legal y de conveniencia que no plantean un auténtico problema de constitucionalidad. Por tanto, el sexto cargo no satisface los requisitos de suficiencia. Así las cosas, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo al respecto.
- En el cargo séptimo, el demandante cuestiona dos infracciones aduaneras gravísimas contempladas en el artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en las que podrían incurrir las agencias de aduanas y que resultan sancionables con la cancelación de la autorización. La primera, en el numeral 1.3, se refiere a “no mantener o subsanar dentro de la oportunidad legal los requisitos señalados en los numerales 4, 5, 7 y 8 del artículo 36 del Decreto 1165 de 2019”. La segunda, en el numeral 1.6, se refiere a permitir que actúen como agentes de aduanas ante la DIAN “personas incursas en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad contempladas en el artículo 55 del Decreto 1165 de 2019”.
- En un escenario de aparente integración normativa no anunciada, explica el demandante que las agencias de aduanas serán sancionadas “por las inhabilidades de sus socios”, en particular, por la inhabilidad de haber tenido tal calidad en una agencia sancionada con la cancelación de la autorización para funcionar dentro de los cinco (5) años anteriores a la eventual vinculación a la agencia. En su opinión, ello desconoce los artículos 1, 2, 5, 6, 29 y 150 de la Constitución, al vulnerar los principios de proporcionalidad, responsabilidad personal y reserva de ley.
- Específicamente, estima que se trata de una “gran arbitrariedad”, porque se sanciona a una persona por el hecho de haber sido socio de una agencia sancionada, sin que “necesariamente [el sujeto] ostente alguna responsabilidad por omisión o por acción” en lo que motivó la sanción, impidiéndole ejercer sus derechos a la libertad económica, a la asociación y a la propiedad. Considera esencial que se diferencie entre “la responsabilidad personal de los socios y la agencia en su conjunto (…) especialmente cuando dichas acciones no están relacionadas con las operaciones aduaneras de la empresa”. Finalmente, agrega que también se vulnera el principio de reserva de ley, porque las normas demandadas hacen una remisión normativa al Decreto 1165 de 2019, que resulta indispensable para verificar la tipificación de la conducta, pero que no tiene fuerza de le.
- Para la Sala, el demandante no precisa con claridad si su reproche recae sobre los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, o sobre el contenido de los numerales 4, 5, 7 y 8 del artículo 36 y del artículo 55 del Decreto 1165 de 2019. La ausencia de una formulación univoca del objeto de control impide identificar el alcance del juicio de validez que se pretende activar, pues no se comprende si el demandante pretende la inconstitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 920 de 2023 o del Decreto 1165 de 2019.
- En todo caso, la Sala no es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los numerales 4, 5, 7 y 8 del artículo 36, ni del artículo 55, ambos del Decreto 1165 de 2019, en tanto se trata de disposiciones contenidas en un decreto reglamentario, desprovistas de rango legal, cuyo control escapa al ámbito de competencia que el artículo 241 de la Constitución le asigna a esta Corporación. Por ende, el cargo dirigido, así sea de manera implícita, contra tales disposiciones resulta inepto por falta de competencia de la Corte, así como improcedente para adelantar un examen de su contenido ante su manifiesta impertinencia, al no confrontar un mandato del Texto Superior con una disposición legal, sino con un precepto reglamentario.
- Ahora bien, la Sala advierte que, aun en el evento de que se aceptara una relación inescindible entre las referidas normas legales y reglamentarias que, eventualmente, conllevara a examinar estas últimas disposiciones a fin de determinar la validez de aquellas, los argumentos del demandante tampoco satisfarían las exigencias argumentativas del concepto de la violación.
- En concreto, el demandante centra su reproche en dos causales previstas en el artículo 55 del Decreto 1165 de 2019: (i) haber sido condenado dentro de los cinco (5) años inmediatamente anteriores a la solicitud de autorización, por la comisión de conductas punibles señaladas en el artículo 611 del mismo decreto (numeral 1); y (ii) haber sido socio o representante legal de una agencia sancionada con cancelación de su autorización dentro de los cinco (5) años anteriores a la eventual vinculación, siempre que haya estado vinculado al momento del hecho sancionable, o haya participado en su comisión “según fallo de responsabilidad en firme, expedido por autoridad competente” (numeral 7).
- Pues bien, en relación el numeral 1 del artículo 55 del Decreto 1165 de 201, se advierte que remite a las conductas tipificadas en el artículo 611 del mismo decreto, el cual fue derogado expresamente por el artículo 155 del Decreto Ley 920 de 2023. Ello supone que la argumentación del actor se dirige, en este punto, contra una disposición carente de vigencia. La falta de actualidad normativa, o de claridad del accionante sobre la disposición contra la cual dirige su acusación, afecta la certeza y la suficiencia del cargo, porque elimina la posibilidad real de lesión al derecho fundamental invocado.
- Las mismas carencias se presentan en torno al reproche del numeral 7, ya que se observa que el contenido normativo de esta causal exige, para la configuración de la inhabilidad, que la persona haya estado vinculada como socio o representante legal en el momento del hecho que dio lugar a la sanción, o que haya participado en la comisión del hecho sancionable según fallo de responsabilidad en firme. Lo anterior permite evidenciar que la consecuencia jurídica no se aplica por el mero vínculo societario, sino en razón de la participación en la infracción aduanera o de la conexidad probada con la conducta sancionada. De este modo, la norma sí pareciera contemplar un criterio de imputación personal, pues no consagra responsabilidad objetiva ni presunción automática de culpabilidad, en los términos en que lo afirma el demandante, quien tampoco demuestra por qué tal regla, orientada a proteger la transparencia y la idoneidad del servicio de agenciamiento aduanero, sería contraria al principio de responsabilidad individual.
- Por lo demás, el actor no desarrolla ningún análisis respecto de las demás causales de inhabilidad contenidas en el artículo 55 del Decreto 1165 de 2019, ni explica por qué sería constitucionalmente reprochable su aplicación conjunta para configurar la infracción prevista en los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023. La ausencia de crítica diferenciada y, por ello, específica, impide configurar un problema de constitucionalidad autónomo frente a este conjunto normativo.
- En suma, más allá de la falta de competencia de la Corte para examinar disposiciones sin rango de ley, la argumentación del demandante tampoco satisface el requisito de suficiencia, pues se apoya en una norma derogada y omite el contenido verificable del régimen de inhabilidades, sin demostrar en qué sentido concreto se transgreden los principios constitucionales invocados.
- En cualquier caso, la Sala podría prescindir del examen de las disposiciones que carecen de rango legal y centrar su análisis en el único reproche dirigido exclusivamente contra los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, frente a los cuales sí es competente, este es, la violación al principio de reserva de ley.
- Sobre el particular, la Sala encuentra dicho cuestionamiento carece de certeza, ya que parte de una premisa subjetiva, según la cual la tipicidad de la conducta se encuentra exclusivamente en el Decreto Reglamentario 1165 de 2019. En efecto, observa la Sala que tanto la conducta como la sanción están previstas en el Decreto Ley 920 de 2023, y la remisión se limita a aspectos complementarios relativos a los requisitos e inhabilidades, sin desbordar el marco habilitante del artículo 150.19 de la Constitución. Además, la conducta sancionable pareciera determinable y se desprende de los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, aspecto que no fue controvertido, por lo cual no se genera una duda sobre su correspondencia con el principio de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria (suficiencia).
- En estas condiciones, al no satisfacerse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para evaluar de fondo una acusación de inconstitucionalidad, y al carecer la Corte de competencia para pronunciarse sobre las disposiciones reglamentarias invocadas, la Corte debe inhibirse respecto del estudio material del presente cargo.
- En el cargo octavo, el demandante cuestiona la constitucionalidad del artículo 72 del Decreto Ley 920 de 2023, que regula la sanción aplicable cuando no es posible aprehender la mercancía. En su criterio, los apartes acusados vulneran los artículos 1, 2, 5, 6, 29 y 214 de la Constitución Política, por desconocer los principios de proporcionalidad y de responsabilidad personal.
- El demandante afirma que, cuando la DIAN no pueda aprehender un bien, puede aplicar una multa del 200% del valor en aduanas al importador, “sin valorar las razones por las cuales se presenta esa situación. Sostiene que, aun cuando se justifique “de manera legítima” que no se cuenta con el bien que la DIAN está solicitando en aprehensión, podrá imponer una sanción del 150% del valor en aduanas. Además, que aun en el hipotético caso en el que el bien haya sido consumido o vendido, luego de haber obtenido su levante, la DIAN podría imponer sanciones, lo cual “resulta abiertamente desproporcionado”. Así mismo, el actor alega que la citada entidad podría sancionar “sin fórmula de juicio y sin valorar las condiciones particulares” a cualquier interviniente en la operación de importación, aunque “no tenga nada que ver” con la imposibilidad de ubicar los principales interesado.
- De igual manera, considera que la norma permite sancionar a quien de alguna manera haya intervenido en la introducción de mercancías al país, “aun cuando la conducta realmente sancionada que lleva a que se presente una causal de aprehensión no haya sido cometida por esta. Finalmente, estima que la disposición demandada le da “abierta libertad a la autoridad de perseguir” a cualquier interviniente de una operación de comercio exterior y exigirle que aporte información que podría no tene.
- Sobre el particular, la Sala considera que el cargo, en sus dos facetas, proporcionalidad y responsabilidad personal, no cumple a cabalidad con las cargas argumentativas para derivar en un pronunciamiento de fondo, conforme pasa a detallarse.
- Para empezar, se recuerda que, por una parte, el artículo demandado establece que “[c]uando no sea posible aprehender la mercancía porque no fue puesta a disposición de la autoridad aduanera y no se probó su legal introducción y permanencia en el territorio aduanero nacional, la autoridad aduanera procederá con la aplicación de una sanción de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduanas, o, en su defecto, de su avalúo, que se impondrá al importador y al poseedor o tenedor, según corresponda”.
- De otra parte, cuando no sea posible poner la mercancía a disposición por tratarse de mercancía perecedera, consumida, destruida, transformada, ensamblada, o por imposibilidad jurídica, la norma prevé la multa del 150% del valor en aduanas o de su avalúo. Adicionalmente, cuando no sea posible ubicar al importador, poseedor o tenedor, se indica que la autoridad aduanera podrá imponer la sanción prevista a quien intervino en la introducción, transporte, almacenamiento, agenciamiento aduanero o comercialización de la mercancía, salvo que alguno de estos últimos aporte información eficaz que permita la aprehensión de los bienes o la identificación del responsable directo.
- Pues bien, la Sala considera que el cargo no satisface el requisito de claridad. La exposición del demandante resulta de difícil comprensión, en la medida en que mezcla, sin distinción clara, tres supuestos normativos distintos (la multa del 200%, la multa del 150% y la responsabilidad de terceros intervinientes), atribuyéndoles indistintamente el calificativo de desproporcionados o arbitrarios, sin precisar a cuál de ellos se dirige cada reproche puntual. A esta confusión se suma que el actor no distingue con nitidez si, respecto de los intervinientes en la cadena logística, lo que cuestiona es la existencia misma de un régimen de responsabilidad subsidiaria, la ausencia de un elemento subjetivo de culpabilidad, o la extensión de los sujetos pasivos de la sanción. Esta forma indiferenciada de plantear el cargo impide a la Corte identificar con precisión el contenido normativo objeto de reproche y el alcance específico de cada una de las censuras formuladas.
- El cargo tampoco cumple el requisito de certeza. Por un lado, del tenor literal de la norma se desprende con claridad que la disposición establece dos condiciones de carácter conjuntivo para la imposición de la sanción del 200%: (i) que la mercancía no haya sido puesta a disposición de la autoridad aduanera, y (ii) que no se haya probado su legal introducción y permanencia en el territorio aduanero nacional. La conjunción “y” evidencia que ambas circunstancias deben concurrir de manera simultánea para que proceda la sanción prevista, y no solo la primera, como lo señala el demandante. No basta, por tanto, la sola falta de presentación física de la mercancía, si a la vez se acredita su ingreso legal al país.
- La misma lógica conjuntiva rige para la multa del 150%, pues, además de la imposibilidad material de entrega, por tratarse de mercancía perecedera, consumida, destruida, transformada o ensamblada, debe concurrir la ausencia de prueba sobre la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional. En consecuencia, ninguna de las dos sanciones se habilita de manera automática por la sola imposibilidad de presentación física, como lo sugiere el actor, lo que evidencia la falta de certeza de este extremo del cargo.
- Por otro lado, en lo que respecta a la responsabilidad de los terceros intervinientes, el demandante efectúa una lectura parcial y subjetiva de la disposición, pues concentra su reproche exclusivamente en el inciso final del artículo 72, sin reparar en que el inciso primero brinda el contexto normativo indispensable para comprender el esquema de responsabilidad allí previsto, que exige la elusión del control de la autoridad aduanera y la falta de acreditación de la legal introducción y permanencia de la mercancía.
- A ello se suma que el actor pasa por alto que el aparte cuestionado parece dirigido a sancionar la complicidad o el favorecimiento de dichas conductas, y no la mera intervención objetiva en la cadena logística, como lo demuestra el hecho de que la propia disposición releva de responsabilidad a quien “suministre información que conduzca a la aprehensión de las mercancías, o a la ubicación del importador, poseedor o tenedor de las mismas”. Esta lectura fragmentada, que desatiende la articulación entre el inciso primero, el inciso final y la cláusula de exoneración, impide tener certeza sobre el alcance real de la norma que se acusa de contrariar el principio de responsabilidad personal.
- Así mismo, el cargo carece de especificidad. En cuanto a la alegada desproporcionalidad, el actor se limita a calificar la sanción como “abiertamente desproporcionada”, sin precisar en qué consiste el exceso alegado a la luz del contenido completo del artículo 72 que, como se explicó, establece condiciones conjuntivas y modula la intensidad de la sanción, según exista o no justificación de la imposibilidad de presentar la mercancía. Aunado a ello, el demandante no desarrolla un juicio de proporcionalidad que confronte de manera concreta la medida con cada uno de los elementos normativos de la disposición, ni identifica con precisión los apartes cuya aplicación conjunta o aislada generaría el efecto desproporcionado que denuncia.
- En cuanto a la responsabilidad personal, la argumentación resulta igualmente vaga y genérica, pues pretende demostrar que los sujetos enunciados en el inciso final carecen de toda responsabilidad frente a la elusión del control de la autoridad o la ilegalidad del ingreso y permanencia de la mercancía, sin reparar en que su participación en la cadena logística implica el deber de facilitar el control de las autoridades aduaneras y, en caso de ser requeridos, de prestar la colaboración correspondiente, que es precisamente lo que exige y, ante su incumplimiento, sanciona la norma acusada. En ambos extremos se trata de alegaciones genéricas que no permiten estructurar un cargo específico de inconstitucionalidad, sin que corresponda a la Corte, en sede de aptitud sustantiva, suplir esa carga argumentativa adelantando un juicio de fondo sobre la proporcionalidad o la responsabilidad de los sujetos sancionados.
- A la par, el cargo no satisface el requisito de pertinencia. Respecto de la proporcionalidad, el cuestionamiento se sustenta en apreciaciones de conveniencia o de política sancionatoria, como la severidad de las multas frente a los distintos escenarios que plantea el actor, antes que en un contraste normativo con el texto constitucional, lo que traslada el debate a un terreno ajeno al control abstracto de constitucionalidad.
- En torno a la responsabilidad personal, el demandante incorpora ejemplos hipotéticos que resultan igualmente impertinentes, pues se basan en un entendimiento subjetivo de la disposición y no en su aplicación práctica, que sanciona la falta de colaboración con la autoridad aduanera. Para ilustrar, y en línea con una de las hipótesis planteadas por el actor, un transportista que participó en la cadena logística no sería responsable si informa el lugar donde recogió y entregó la mercancía, esto es, si da cuenta de su actuación y ofrece la ayuda correspondiente a las autoridades, lo cual se ajusta a los deberes previstos en el artículo 95 de la Constitución; en cambio, si obstruye dicha colaboración, podrá ser sancionado conforme con los parámetros de graduación previstos en la normativa. En ambos casos, la interpretación del actor aísla elementos normativos del tipo y, al hacerlo, construye un reproche basado en una premisa incompleta y ajena al juicio de constitucionalidad.
- Finalmente, el cargo carece de suficiencia, pues la lectura parcial y subjetiva de la norma, tanto en lo que atañe a la proporcionalidad de las sanciones como a la responsabilidad de los intervinientes en la cadena logística, así como la generalidad de su confrontación con la Constitución, no alcanzan a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la disposición acusada ni permiten estructurar un juicio de validez.
- Así las cosas, al no cumplirse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, la Sala concluye que el cargo octavo no es apto para activar el control abstracto de constitucionalidad, por lo que la Corte debe inhibirse respecto de su estudio de fondo. Así pues, al examinar la aptitud de la demanda D-16.364, se puede concluir lo siguiente:
- Conclusión sobre el análisis de aptitud de las demandas. En síntesis, la Sala concluye que los cargos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto del expediente identificado con la radicación D-16.342, así como los cargos primero, segundo, tercero, sexto, séptimo y octavo del expediente D-16.364, no cumplen con los requisitos mínimos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia, explicados puntualmente frente a cada uno de ellos y en lo que a cada carga corresponde, por lo que resultan ineptos para activar un juicio de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de estas acusaciones. Por el contrario, al verificar que los cargos cuarto y quinto del expediente D-16.364 sí satisfacen las exigencias argumentativas requeridas por la jurisprudencia para el control abstracto, la Sala procederá a su estudio de fondo en el capítulo siguiente.
- En atención a los cargos admitidos, y a las razones que respecto de estos plantearon los intervinientes, los problemas jurídicos que debe resolver la Corte son los siguientes:
- Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Plena adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, estudiará la competencia restringida del ejecutivo en la expedición de la legislación delegada (título E). En segundo lugar, reiterará los límites constitucionales a la facultad sancionatoria del Estado en materia tributaria a la luz del debido proceso, y los principios de legalidad y tipicidad en el diseño del régimen aduanero y sancionatorio (título F). En tercer lugar, examinará los tipos de responsabilidad aplicables en el ámbito sancionatorio administrativo, en particular, la distinción entre la responsabilidad subjetiva y objetiva, así como los estándares constitucionales que determinan su validez (título G). En cuarto lugar, analizará el alcance del principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, en términos de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (título H). En quinto lugar, reseñará la importancia de las agencias de aduanas y su rol en las operaciones de comercio exterior (título I). Y, sobre la base de estos desarrollos, en sexto lugar, procederá con el estudio del contenido normativo demandado y su compatibilidad o no con la Constitución Política (título J).
- La delegación legislativa en favor del presidente de la República constituye una técnica de ordenación normativa prevista por el Constituyente para facilitar la regulación expedita de determinadas materias, sin necesidad de agotar el procedimiento legislativo ordinario. Esta figura se materializa en la decisión del Congreso de la República de habilitar temporalmente al Jefe de Estado para expedir normas con fuerza de ley sobre asuntos específicos, sin que ello implique el desplazamiento definitivo de la competencia legislativa, pues las cámaras conservan la facultad de modificar, adicionar o derogar las disposiciones expedidas en ejercicio de la habilitació.
- En ese contexto, conviene recordar que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 incorporó esta técnica de producción normativa en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, al facultar al Congreso de la República para revestir, de manera temporal y bajo condiciones específicas, al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, en los siguientes términos:
- Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, “al encontrarse la función legislativa en cabeza del Congreso, la posibilidad de que el ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de interpretación restrictiva, pues constituye una alteración al reparto ordinario de facultades normativas.
- Por consiguiente, se ha advertido que, “con el fin de evitar posibles abusos en el ejercicio de las potestades extraordinarias concedidas por el Congreso al presidente de la República”, el Gobierno tiene “la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas.
- Ciertamente, “la ley de facultades extraordinarias opera como parámetro para verificar la constitucionalidad” del decreto ley. En consecuencia, “el desconocimiento de los límites establecidos por la norma habilitante ocasiona la inexequibilidad, porque es la Constitución la que establece el carácter limitado de las facultades presidenciales.
- En este sentido, esta Corte ha explicado que, “so pena de ser declarados inexequibles, los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante, por lo que no resulta admisible en el control de constitucionalidad: (i) desplegar hermenéuticas que permitan establecer extensiones o analogías, (ii) identificar la existencia de facultades implícitas, o (iii) autorizar que el Jefe de Estado, so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorización que se le confiere, incursione en el campo del legislador ordinario.
- En suma, se reitera que “el juicio de validez de los decretos leyes debe buscar que la disposición expedida verse sobre asuntos estrictamente reconocidos en la ley habilitante. En efecto, los decretos “solo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la [dicha] ley; es decir, el Gobierno solo puede ocuparse de las materias allí indicadas, sin lugar a extensiones ni analogías. En esta dirección, los decretos leyes sobre materias distintas a las definidas por el Congreso suponen una extralimitación en las facultades conferidas”, que “invalidan la órbita propia del legislador ordinario” y, por ello, son inconstitucionale.
- El derecho administrativo sancionador es una manifestación del ius puniendi, que consiste en la aplicación de medidas coercitivas por parte de las autoridades que ejercen funciones de naturaleza administrativa frente a particulares o a servidores públicos, cuando estos incurren en actuaciones que afectan o amenazan el ordenamiento jurídic. De acuerdo con la jurisprudencia, “a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo.
- Esta Corporación ha sostenido que en el derecho administrativo sancionador, como expresión punitiva del Estado relacionada con la investigación y juzgamiento de una determinada conducta encaminada a deducir responsabilidades e imponer una sanción administrativa, son aplicables, mutatis mutandis, los mismos principios constitucionales que rigen en materia penal y las garantías del debido proceso que se predican de toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, entre ellos, los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y responsabilidad persona.
- Ahora bien, dentro del derecho administrativo sancionador existen categorías diferenciadas de expresiones que se derivan de su aproximación general, según el ámbito de las materias que regulan, cada una de las cuales presenta particularidades vinculadas con su finalidad, sujetos activos y pasivos, procedimientos y tipos de sanciones. Una de estas manifestaciones específicas es la que opera en materia aduanera, cuyo propósito es garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de comercio exterior y de aduanas, que se desarrolla en cumplimiento de los mandatos constitucionales previstos en los literales b) y c) del numeral 19 del artículo 15 y en el numeral 25 del artículo 18 del Texto Superior.
- En la sentencia C-441 de 2021, la Corte concretó el régimen sancionatorio aduanero como aquel marco que regula las infracciones administrativas que pueden cometer los responsables de obligaciones aduaneras, así como las sanciones correspondientes y los procedimientos aplicables. Incluye reglas sobre la caducidad de la acción administrativa, los errores formales no sancionables, las causales de exoneración de responsabilidad, y establece las causales de aprehensión y decomiso de mercancías. Además, fija los procedimientos administrativos para el decomiso, la imposición de sanciones, la liquidación oficial de tributos, la declaratoria de incumplimiento y la efectividad de garantías, junto con reglas probatorias, recursos procedentes, revocatoria directa y firmeza de los actos administrativo.
- Desde esta perspectiva, la imposición de sanciones por el incumplimiento de deberes aduaneros constituye una actividad propia de la administración pública, y no del poder jurisdicciona. Esta competencia recae en la DIAN, por ser la encargada de controlar y exigir el cumplimiento de tales deberes en el marco de la función pública. Conforme con el artículo 3 del Decreto Ley 920 de 2023, y sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades, la DIAN es la entidad facultada para verificar la legalidad de las operaciones de comercio exterior y el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los usuarios aduaneros. En ejercicio de tales facultades de fiscalización cuenta con atribuciones relativas a la investigación de infracciones, la imposición de sanciones, así como la aprehensión y el decomiso de mercancías.
- El Decreto Ley 920 de 2023 tutela bienes jurídicos esenciales para el funcionamiento del comercio exterior. En primer lugar, ampara la seguridad de la cadena logística de bienes, al prevenir riesgos asociados al contrabando, la circulación de mercancías ilícitas y el fraude aduanero, garantizando así la trazabilidad y confiabilidad de las operaciones. En segundo lugar, salvaguarda la competitividad del comercio internacional, promoviendo prácticas transparentes y eficientes que fortalezcan la confianza entre los actores económicos y faciliten el intercambio de bienes en condiciones equitativas. Esta doble protección justifica la imposición, sobre los usuarios aduaneros, de un deber de diligencia reforzado, acorde con el impacto que su actividad genera en el interés público y en el orden económico.
- Derecho al debido proceso en materia sancionadora aduanera. El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, constituye una garantía estructural que se aplica a toda actuación judicial o administrativa, sin excepción. Este derecho implica que ninguna persona podrá ser sancionada sin la observancia de un procedimiento previamente establecido que respete los principios de legalidad, defensa, contradicción y doble instancia, entre otros. En términos generales, la Corte ha identificado varios elementos esenciales del debido proceso: (i) el derecho de acceso a la jurisdicción o a la administración; (ii) el derecho al juez natural; (iii) el derecho a la defensa y a ser oído; (iv) la publicidad y celeridad del proceso; y (v) la independencia e imparcialidad del funcionario competent.
- En el ámbito administrativo abarca un conjunto de garantías destinadas a proteger al administrado en todas las fases de la actuación pública. De esta manera, incluye derechos como el de ser informado de las actuaciones que lo involucren, el acceso al expediente, la oportunidad de presentar y controvertir pruebas, así como la posibilidad de impugnar las decisiones que le sean adversas.
- Estas garantías adquieren particular relevancia en el derecho administrativo sancionador. En esta materia, en la sentencia C-412 de 2015, la Corte sostuvo que, para el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración, el debido proceso se concreta a través de tres exigencias principales: (i) la existencia de una ley previa que defina las conductas sancionables, los sujetos responsables y los tipos de sanción, permitiendo habilitar al ejecutivo, en aspectos técnicos y operativos, dentro de los márgenes fijados por el legislador; (ii) la proporcionalidad entre la infracción y la sanción; y (iii) el sometimiento de toda actuación sancionatoria a las normas procedimentales vigentes, lo cual incluye el derecho de defensa y al acceso a recursos efectivos.
- En el ámbito aduanero, estas garantías se aplican al ejercicio sancionador de la DIAN, cuya potestad encuentra fundamento en la protección de la seguridad de la cadena logística y de la competitividad del comercio internacional. Así, el régimen sancionatorio aduanero debe observar los principios de legalidad, tipicidad y responsabilidad subjetiva, y las decisiones deben adoptarse mediante procedimientos formales que aseguren la participación efectiva del presunto infractor.
- En este contexto, se precisa que las garantías expuestas no operan de manera idéntica en el proceso sancionatorio administrativo y en el proceso penal. En la sentencia C-441 de 2021, la Corte advirtió que, en atención al proceso sancionatorio administrativo aplicado a las conductas derivadas del contrabando y la evasión de impuestos, también deben cumplirse las garantías del debido proceso, pero que ha de diferenciarse el debido proceso administrativo del proceso penal, pues el primero responde a los fines propios de la función pública de la administración y se orienta por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, publicidad e imparcialidad, en procura de la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales; mientras que, en materia penal, el debido proceso, además de cumplir una función preventiva, tiene una finalidad retributiva, correctiva y resocializadora en la persona del infractor, considerablemente más gravosa.
- El principio de legalidad en materia sancionatoria aduanera. El principio de legalidad, expresamente consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, establece que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. En el contexto del derecho administrativo sancionador, este principio opera como una garantía fundamental que impide la arbitrariedad estatal al imponer sanciones, y exige que tanto las conductas sancionables como las sanciones, los criterios para su determinación y el procedimiento aplicable estén definidos de manera previa, clara y accesible por normas con fuerza de ley.
- Aunque la Corte ha admitido que la exigencia de este principio en sede administrativa no tiene la misma intensidad que en el ámbito penal, ello no exime al legislador del deber de establecer con suficiente precisión los elementos esenciales del régimen sancionatori. De acuerdo con la jurisprudencia, el principio de legalidad otorga una doble garantía: (i) una formal, que impone que la habilitación para el ejercicio del poder sancionador por parte de la administración se sustente en una norma de rango legal; y (ii) una material, según la cual deben existir normas previas (lex previa) y definidas con un grado de certeza razonable (lex certa), que permitan prever las conductas infractoras y las consecuencias jurídicas aplicable.
- En relación con el componente formal, se destaca su articulación con el principio de reserva de ley. Por ello, no es posible que un reglamento de origen administrativo cree, de manera autónoma, infracciones o sancione. Así lo ha sostenido la Corte al señalar que los reglamentos sólo pueden desarrollar o complementar tipos sancionatorios legalmente establecidos, pero sin alterar su núcleo esencial, ni sustituir la competencia del legislador para definir las conductas objeto de reproch.
- En materia aduanera, la exigencia de legalidad y tipicidad cobra particular relevancia, dado que el poder sancionador se ejerce frente a operaciones complejas que involucran bienes jurídicos de naturaleza económica, como la integridad del comercio exterior o la seguridad de la cadena logística. Esta Corporación ha destacado que, en este ámbito, el principio de legalidad exige que las normas sancionatorias sean claras, precisas, coherentes y transparentes, pues la ausencia de tales condiciones favorece la arbitrariedad regulatoria y la implementación de políticas públicas implícitas a través del régimen sancionatorio, en detrimento de los sujetos obligados (agencias de aduanas, importadores, transportadores, comercializadores, entre otros), quienes deben poder prever las consecuencias de sus actuaciones, al tiempo que la administración ejerce su función de manera objetiva y razonabl.
- A lo anterior se suma que el principio de legalidad, en su dimensión material, no se agota en la mera existencia de una norma previa que describa la conducta y la sanción, sino que exige que dicha tipificación guarde una relación directa con la finalidad constitucional que justifica la existencia del respectivo régimen sancionatori.
- En materia aduanera, como se explicó líneas atrás, el poder sancionador de la DIAN se orienta a proteger la seguridad de la cadena logística de bienes y la competitividad del comercio exterior, de suerte que las conductas tipificadas y las sanciones correspondientes deben articularse con esos propósito. Por consiguiente, de no existir tal relación, la potestad sancionadora se desnaturalizaría y devendría en un ejercicio arbitrario, ajeno a los fines que la Constitución atribuye a la regulación del comercio exterior y de aduana.
- El principio de tipicidad en el régimen sancionatorio aduanero. El principio de tipicidad, también denominado principio de taxatividad, constituye una garantía esencial del derecho sancionatorio y opera como una manifestación específica del principio de legalida. En la jurisprudencia constitucional, este principio se estructura sobre tres elementos básicos: (i) la descripción específica y determinada de la conducta sancionable, ya sea en el mismo texto normativo o de forma determinable a partir de otras disposiciones jurídicas; (ii) la definición clara del contenido material de la sanción aplicable; y (iii) la correlación entre la conducta descrita y la sanción prevista. La ausencia de alguno de estos elementos genera un riesgo de indeterminación incompatible con la Constitució.
- La Corte ha destacado que la vigencia del principio de tipicidad no solo se exige en el ámbito penal, sino también en el derecho administrativo sancionador, incluido el régimen aduanero. En la sentencia C-796 de 2004, este Tribunal precisó que, para que una norma sancionatoria sea constitucionalmente válida, debe contener, al menos, la descripción de la conducta, la naturaleza y límites de las sanciones, y los criterios de graduación aplicable. Esta claridad permite restringir razonablemente la discrecionalidad de la autoridad sancionadora y previene decisiones arbitrarias que vulneren los derechos de los administrados.
- Con todo, la intensidad exigida a este principio en el derecho administrativo sancionador no es equiparable a la que rige en materia penal. En efecto, la jurisprudencia ha resaltado que, dada la variabilidad y el carácter técnico de las conductas sancionables en este ámbito, es razonable que la descripción típica admita un mayor grado de flexibilidad, lo que habilita el uso de remisiones normativas, conceptos jurídicos indeterminados o normas en blanco, siempre que sean determinables de forma razonable a partir de otras normas legales o reglamentarias, o de criterios técnicos que precisen los comportamientos prohibido.
- En materia aduanera, donde las infracciones pueden involucrar múltiples sujetos y operaciones complejas de comercio exterior, la exigencia de tipicidad tiene una especial relevancia. No son admisibles los tipos sancionatorios formulados de forma amplia, vaga o indefinida, que deleguen en exceso la determinación del hecho sancionable a la autoridad administrativa. Tal indeterminación es incompatible con las garantías derivadas del artículo 29 de la Constitución, en particular con la seguridad jurídica y el principio de responsabilidad subjetiva.
- El principio de responsabilidad personal constituye una garantía esencial del derecho al debido proceso, que tiene fundamento en los artículos 6 y 29 de la Constitución, de acuerdo con los cuales los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, mientras que los servidores públicos lo son también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
- En desarrollo de estos mandatos, la Corte ha definido el principio de responsabilidad personal como la garantía de que “un sujeto únicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propios. Por lo tanto, la responsabilidad es personal e intransferible y, en virtud de su aplicación, no es posible separar la autoría de la responsabilidad. Este principio impone, entonces, que las sanciones solo puedan recaer sobre quien haya cometido, por acción u omisión propia, la conducta sancionable, y excluye toda forma de responsabilidad atribuida por vínculos jurídicos, familiares, económicos o de cualquier otra naturaleza.
- Este mandato se complementa con el principio de necesidad de la sanción, según el cual el ejercicio del poder sancionador del Estado solo es legítimo cuando se dirige contra quien ha cometido el hecho sancionable o ha incumplido el deber jurídico correspondiente. Ambos principios aseguran que la sanción cumpla una finalidad constitucionalmente válida, entre ellas, prevenir la conducta infractora y promover el respeto al ordenamiento jurídico.
- De lo anterior se desprende que: (i) no es constitucionalmente admisible sancionar a una persona por la sola existencia de vínculos con el autor del hecho, pues ello implicaría un reproche por la relación, y no por la conducta; y (ii) tampoco puede imponerse una sanción por circunstancias que no sean atribuibles a la acción u omisión del sujeto sancionado. En tales casos, no solo se desconocería el principio de responsabilidad personal, sino que la sanción perdería su finalidad correctiva o preventiv.
- Ahora bien, existen dos tipos de responsabilidades personales en materia sancionatoria: subjetiva y objetiva. Como regla general, la responsabilidad objetiva se encuentra proscrita en el derecho sancionatorio colombiano, conforme con el principio nulla poena sine culp, derivado de los artículos 1 y 29 de la Constitución Política. Este principio exige que toda sanción administrativa se funde en la verificación de dolo o culpa imputable al infractor.
- Sin embargo, esta Corporación ha admitido que, de manera excepcional y bajo condiciones estrictas, el legislador puede fijar sanciones basadas en responsabilidad objetiva. En concreto, “no se trata de aquellos eventos en los que el dolo o la culpa se encuentran presuntos y se invierte la carga de la prueba, ya que en estos casos el régimen de responsabilidad sigue siendo subjetivo, sino de los eventos en los que no se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actuó el infractor en la comisión de la falta.
- En este contexto, la Corte ha señalado, particularmente, en la sentencia C-616 de 2002, que la admisibilidad constitucional de regímenes excepcionales de responsabilidad objetiva en materia administrativa se encuentra condicionada por ciertas restricciones orientadas a preservar las garantías propias del debido proceso sancionatorio.
- En esa oportunidad, se indicó que este tipo de responsabilidad resulta compatible con la Constitución cuando: (i) no afecta derechos distintos del patrimonio económico; (ii) consiste exclusivamente en sanciones de naturaleza monetaria; (iii) no se trata de sanciones graves, ni en sentido absoluto ni relativo; y (iv) recae únicamente sobre acciones u omisiones propias del infractor, sin permitir imputaciones por hechos de terceros. Tales criterios buscan garantizar que el ejercicio del ius puniendi administrativo respete los valores y principios fundamentales del orden constitucional.
- En cualquier caso, la Corte ha enfatizado que, incluso en los eventos excepcionales en los que ha admitido la posibilidad de establecer regímenes de responsabilidad objetiva, permanece incólume el principio de responsabilidad personal, que exige la imputación de la conducta al propio infractor, sin que sea posible sancionar por hechos ajenos.
- Así, la diferencia entre los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva radica en la exigencia del examen del dolo o la culpa: mientras que en el primero este análisis constituye un presupuesto indispensable para la imposición de la sanción, en el segundo el legislador puede prescindir de dicho juicio en los estrictos eventos excepcionalmente admitidos por la jurisprudencia, lo que explica el carácter restrictivo de esta modalidad de responsabilida.
- A partir de diversos mandatos superiores, entre ellos, el carácter garantista del Estado Social de Derecho, la protección de los derechos fundamentales, la dignidad humana como eje valorativo del orden constitucional (CP preámbulo y art. 1), la responsabilidad de los servidores públicos por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6), el principio de igualdad (CP art. 13), las garantías propias del debido proceso (CP art. 29) y la exigencia de razonabilidad de las medidas excepcionales (CP art. 214.2), la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el ordenamiento superior impone que toda medida adoptada por las autoridades públicas se sujete al principio de proporcionalidad. En ese sentido, la actuación estatal debe responder a un fin constitucionalmente legítimo y constituir un medio idóneo, necesario y razonable para alcanzarlo, de modo que se excluyan decisiones arbitrarias o excesiva.
- A efectos de verificar el cumplimiento de dicho principio, en la jurisprudencia se ha desarrollado el juicio de proporcionalidad, el cual, por razones metodológicas en función de la libertad de configuración del legislador y los bienes constitucionales en tensión, se clasifica en tres intensidades específicas: leve, intermedio y estricto, cada una de ellas compuesta de unos elementos particulare. En concreto:
- A fin de seleccionar la intensidad de aplicación del referido escrutinio, en la sentencia C-197 de 2025, este Tribunal ha referido una serie de criterios indicadores, así:
- Ahora bien, esta Corporación ha aplicado dicha metodología, con los matices propios de cada caso, al examinar la proporcionalidad de los regímenes sancionatorios administrativos. En particular, ha explicado que, cuando la disposición sometida a control comporta una restricción intensa de derechos fundamentales mediante el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, el examen debe adelantarse mediante un juicio estricto de proporcionalidad, de conformidad con los criterios expuestos líneas atrás. En consecuencia, una sanción administrativa será constitucionalmente válida si, y solo si, cumple simultáneamente con estos requisitos: (i) ser eficaz para cumplir los objetivos de prevención y corrección del régimen jurídico (idoneidad); (ii) representar el medio menos restrictivo disponible frente al derecho afectado (necesidad); y (iii) no generar un efecto desmesurado en comparación con la gravedad de la conducta sancionada o el bien jurídico protegido (proporcionalidad en sentido estricto.
- Así las cosas, en virtud del principio de proporcionalidad las sanciones administrativas deben ser idóneas, necesarias y razonables, a fin de evitar actuaciones arbitrarias que excedan los límites constitucionales. Desde esta perspectiva, el referido mandato funciona como un “parámetro de corrección funcional de la actividad del Estado, dirigido a evitar el desequilibrio o el exceso en el ejercicio del poder público.
- Las agencias de aduanas son las personas jurídicas autorizadas por la DIAN para ejercer el agenciamiento aduanero, entendido como una “actividad auxiliar de la función pública aduanera, de naturaleza mercantil y de servicio, orientada a garantizar que los usuarios de comercio exterior que utilicen sus servicios cumplan con las normas legales existentes en materia de importación, exportación, tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dichas actividades”. En ese sentido, tienen como fin esencial colaborar con las autoridades aduaneras en la estricta aplicación de las normas de comercio exterior, con el propósito de asegurar el adecuado desarrollo de los regímenes, modalidades y procedimientos aduanero.
- Esta caracterización normativa evidencia que las agencias de aduanas ocupan una posición singular dentro del régimen aduanero, pues, aunque desarrollan una actividad económica privada y prestan un servicio remunerado a los operadores, el ordenamiento jurídico les atribuye simultáneamente funciones que contribuyen al ejercicio de las competencias estatales de inspección, vigilancia y control. Por tanto, su actuación trasciende la mera ejecución de un mandato conferido por un particular y adquiere relevancia para el adecuado ejercicio de la función pública aduaner.
- Precisamente por la naturaleza de las funciones que desempeñan, el ordenamiento jurídico las somete a rigurosas condiciones para su autorización y funcionamiento. Para ilustrar, la habilitación para ejercer el agenciamiento aduanero exige el cumplimiento de requisitos relacionados con: (i) la organización societaria bajo la forma de sociedad mercantil; (ii) la capacidad económica; (iii) un patrimonio líquido mínimo, determinado según el nivel de la agencia; (iv) la disponibilidad de infraestructura administrativa; (v) la implementación de sistemas de gestión y mecanismos de control interno; y (vi) la contratación de personal profesionalmente idóneo, con conocimientos específicos o experiencia en la materi.
- Al respecto, se destaca que las referidas exigencias reflejan la intención del Estado de exigirles a estos operadores mayores estándares de solvencia, organización, profesionalización y especialización técnica, acordes con la relevancia de las funciones encomendadas. Efectivamente, las agencias de aduanas desempeñan un rol que no se limita a una actuación puntual, sino que acompaña las distintas etapas del procedimiento aduanero. Así, por ejemplo: (a) participan en el reconocimiento previo de las mercancías, incluso en zonas primarias aduaneras y zonas francas antes de la presentación de la declaración correspondiente; (b) elaboran y presentan las declaraciones aduaneras; (c) verifican el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada operación; y (d) gestionan la documentación soporte y atienden los requerimientos formulados por la autoridad aduaner.
- De esta manera, las agencias de aduanas constituyen el principal canal de articulación entre los usuarios del comercio exterior y la administración aduanera. Ciertamente, su actuación facilita el cumplimiento de las obligaciones legales por parte de importadores, exportadores y demás operadores, al tiempo que suministra a la administración información esencial para el ejercicio de las funciones de fiscalización y control. Así, su intervención resulta transversal al desarrollo de las operaciones y constituye un elemento determinante para el adecuado funcionamiento del sistema.
- Asimismo, esta posición especial determina una configuración particular de su responsabilidad, pues sobre ellas recaen deberes que trascienden los derivados de la relación contractual con sus cliente. En efecto, su condición de auxiliares de la función pública aduanera supone especiales deberes de diligencia, veracidad y colaboración frente a la administración, cuya observancia resulta indispensable para garantizar la efectividad del control aduanero y la protección de los bienes jurídicos cuya salvaguarda corresponde al Estado.
- La intensidad de tales deberes encuentra explicación, además, en la transformación que ha experimentado la función aduanera durante las últimas décadas. En la actualidad, las aduanas no cumplen únicamente una función auxiliar en el recaudo de los tributos derivados del comercio exterior, sino que también desempeñan un papel esencial en la prevención y represión del contrabando, la lucha contra el lavado de activos y otras formas de criminalidad organizada transnacional, la protección de la salud pública, la defensa de la propiedad intelectual e industrial, la preservación del medio ambiente y la garantía de la seguridad naciona. Por ello, esta ampliación de las funciones exige, a su vez, un régimen jurídico que asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones de quienes intervienen profesionalmente en la agencia de aduanas, así como un régimen sancionatorio que responda a criterios de razonabilidad, justicia y proporcionalidad.
- En suma, la especial posición que ocupan las agencias de aduanas explica que el legislador les imponga deberes reforzados y establezca un régimen sancionatorio específico para garantizar su cumplimient. Sin embargo, esa circunstancia no releva a ley del deber de respetar los límites que la Constitución impone al ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. Por el contrario, precisamente, porque desarrollan una actividad de alta responsabilidad, y las consecuencias derivadas del incumplimiento de sus deberes pueden resultar particularmente gravosas, las infracciones y sanciones previstas por el legislador deben satisfacer plenamente las exigencias derivadas de los principios constitucionales de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad.
- En este acápite, la Sala abordará el análisis de los cargos respondiendo a los problemas jurídicos planteados y determinará cuál es el remedio constitucional más adecuado, a partir de los postulados normativos y jurisprudenciales expuestos en los acápites anteriores.
- En relación con el cargo cuarto de la demanda D-16.364, se recuerda que se descartó la existencia de cosa juzgada frente al reproche de competencia, así como que se plantearon dos problemas jurídicos:
- Al respecto, este Tribunal considera que el cuarto cargo está llamado a prosperar, puesto que el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023: (i) excede el límite material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República mediante el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, y (ii) desconoce el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, conforme pasa a explicarse.
- Para empezar, se tiene que, en tratándose del ejercicio de facultades extraordinarias, la competencia del presidente de la República debe interpretarse de manera restrictiva, sin que sea admisible acudir a extensiones, analogías, facultades implícitas, ni a un artificial encadenamiento entre materias que permita al ejecutivo incursionar en el campo del legislador ordinario.
- Pues bien, el objeto de la habilitación conferida por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 fue, precisamente y sin ambigüedad, la expedición de “un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable. Esta fórmula circunscribe la competencia del Gobierno a dos ejes temáticos claramente identificables: (i) las infracciones y sanciones vinculadas al cumplimiento de las obligaciones propias de las operaciones de comercio exterior, y (ii) el régimen de aprehensión y decomiso de mercancías. Ninguno de estos ejes comprende, ni siquiera de manera incidental, la regulación de las relaciones laborales entre las agencias de aduanas y su personal.
- Para determinar si el Gobierno excedió este ámbito, es necesario confrontar, de un lado, los términos precisos en que el Congreso definió el objeto de las facultades extraordinarias y, del otro, el contenido material efectivamente incorporado en el Decreto Ley 920 de 2023.
- El objeto de la habilitación. A diferencia de otras leyes de facultades que autorizan de manera amplia la “expedición” o “modificación” de un estatuto completo, la habilitación del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 se formuló mediante una fórmula doblemente calificada: el régimen a expedir debe ser, simultáneamente, (a) sancionatorio y de decomiso, y (b) en materia de aduanas. Esta segunda calificación no es retórica ni accesoria: opera como un límite material autónomo, que circunscribe el ámbito temático de la habilitación a las infracciones, sanciones y procedimientos que tengan por objeto las obligaciones propias del ejercicio de la actividad aduanera, esto es, aquellas vinculadas con el control de las operaciones de comercio exterior, el manejo de las mercancías y la veracidad de la información suministrada a la autoridad aduanera, y no a cualquier obligación que, por razón del sujeto regulado, pudiera guardar alguna relación indirecta con dicha actividad.
- El contenido de la norma expedida. El Decreto Ley 920 de 2023 desarrolló ese objeto de manera consistente en la generalidad de su articulado: definió las infracciones leves, graves y gravísimas en que pueden incurrir los distintos sujetos que intervienen en las operaciones de comercio exterior (declarantes, transportadores, depositarios, usuarios de zonas francas, entre otros), por conductas todas ellas referidas al manejo, control, declaración o custodia de las mercancías sometidas a vigilancia aduanera, así como el procedimiento sancionatorio y las reglas de decomiso correspondientes. Así, por ejemplo, el numeral 1.1 del artículo 29 sanciona la sustracción, extravío, cambio o alteración de mercancías bajo control aduanero; los numerales 1.2 y 1.8 del artículo 36 castigan, respectivamente, la prestación de servicios de agenciamiento a sujetos vinculados con actividades ilícitas y la omisión de reportar operaciones sospechosas de contrabando o lavado de activos. En todos estos casos, la conducta tipificada y el bien jurídico protegido (la seguridad de la cadena logística o la transparencia del comercio exterior) guardan una relación directa y verificable con el objeto de la habilitación.
- La anomalía del numeral 1.11. Sobre ese trasfondo normativo, el numeral 1.11 del artículo 36 constituye una disposición estructuralmente distinta dentro del propio decreto ley: mientras las demás infracciones gravísimas del artículo 36, en principio, regulan comportamientos de las agencias de aduanas que inciden en el control aduanero propiamente dicho, el numeral 1.11 desplaza el objeto de la sanción hacia la relación jurídica que la agencia sostiene con su propio personal, esto es, hacia el cumplimiento de obligaciones que no se originan en el ejercicio de la actividad aduanera, sino en el contrato de trabajo y en la afiliación al sistema de seguridad social.
- El objeto de regulación de esta conducta (la forma de contratación del personal y el cumplimiento de las cargas prestacionales y parafiscales derivadas de dicha relación) pertenece, en su integridad, al derecho del trabajo y de la seguridad social, y su definición corresponde al Código Sustantivo del Trabajo, a la Ley 100 de 1993 y a la normativa que las desarrolla. La sola lectura comparada de los numerales que integran el mismo artículo 36 evidencia que el numeral 1.11 no es una manifestación adicional del mismo género de infracciones aduaneras, sino una materia distinta, insertada dentro de una estructura normativa que, en todo lo demás, permaneció fiel al objeto de la habilitación. Esta discontinuidad interna del propio decreto ley confirma que el Gobierno se apartó, en este punto específico, de los límites materiales que el Congreso le fijó.
- Ahora bien, la Sala no desconoce que el artículo 51.12 del Decreto 1165 de 2019 ya preveía, entre las obligaciones generales de las agencias de aduanas, la de “vincular a sus empleados de manera directa y formal cumpliendo con todas las obligaciones laborales, aportes parafiscales incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales”, y que los considerandos del Decreto Ley 920 de 2023 dan cuenta de que este último desarrolla, entre otras, las infracciones derivadas del incumplimiento de obligaciones previstas en aquel decreto. Sin embargo, esta circunstancia no subsana el vicio de competencia advertido, sino que, en realidad, lo confirma.
- Ciertamente, la preexistencia de la obligación en el Decreto 1165 de 2019, expedido en desarrollo de la Ley Marco 1609 de 2013 y no de las facultades extraordinarias aquí examinadas, evidencia que se trata de un deber de naturaleza laboral que ya contaba con su propio mecanismo de exigibilidad y con las autoridades especializadas encargadas de vigilar su cumplimiento. Que dicha obligación estuviera enunciada en un decreto de naturaleza aduanera no muda su objeto material ni la incorpora, por esa sola circunstancia, al ámbito de la habilitación conferida por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, pues lo determinante para el juicio de competencia no es el cuerpo normativo en el que la obligación se enuncia, sino la naturaleza de la materia que regula. Sostener lo contrario permitiría al ejecutivo ampliar el ámbito de sus facultades extraordinarias por la vía de remitirse a obligaciones ya existentes en otros ordenamientos, lo cual es precisamente la clase de extensión o encadenamiento artificial de materias que la jurisprudencia constitucional proscribe de manera enfática en el control de los decretos leyes.
- En este sentido, la circunstancia de que la agencia de aduanas deba cumplir con esta obligación no autoriza al legislador extraordinario a convertir su incumplimiento en una infracción aduanera gravísima, sancionable por la DIAN con una multa de 2416 UVT, pues ello supone ejercer, por vía del decreto ley, una potestad sancionatoria en materia laboral y de seguridad social que el Congreso nunca confirió al presidente de la República. Distinto sería el caso de una obligación cuyo incumplimiento comprometiera, así fuera indirectamente, la trazabilidad de las operaciones o la seguridad de la cadena logística, como podría ocurrir, por ejemplo, con la exigencia de contar con personal en número o idoneidad suficientes para el adecuado desarrollo de la actividad de agenciamiento, evento en el cual sí sería posible identificar una conexión material con los fines del régimen aduanero. Pero la sola forma de vinculación laboral y el pago de aportes parafiscales, en sí mismos considerados, no guardan esa conexión, y su tipificación como infracción aduanera revela que el Gobierno excedió el objeto preciso de la ley habilitante.
- Por lo anterior, la Sala concluye que, al incorporar dicha infracción dentro del régimen sancionatorio aduanero, el legislador extraordinario desbordó el ámbito material de la habilitación conferida por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, en desconocimiento del artículo 150.10 de la Constitución.
- Aunque el exceso competencial advertido resulta, en sí mismo, suficiente para declarar la inexequibilidad del numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, dado que el cargo admitido también planteó un reproche por desconocimiento del debido proceso y del principio de proporcionalidad, y en aras de dar respuesta completa a la demanda y de fortalecer las razones que sustentan esta decisión, la Sala se detiene, a modo de complemento, en el segundo problema jurídico formulado.
- Así pues, se destaca que la disposición acusada califica como infracción aduanera gravísima, en la que pueden incurrir las agencias de aduanas, el hecho de “no vincular a sus empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales, aportes parafiscales, incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales”, conducta a la que se asocia una multa de 2416 UVT.
- La Sala debe determinar si esta conducta sancionable observa los mandatos de legalidad y tipicidad en materia administrativa sancionatoria, como manifestación del derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, lo que exige establecer si la conducta tipificada y la sanción prevista guardan correspondencia material con la finalidad constitucional del régimen aduanero.
- En efecto, conforme con la jurisprudencia constitucional, los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria implican: (i) la estricta previsión legal de las conductas sancionables y (ii) la definición clara y precisa del contenido de la infracció. La conducta descrita en el numeral 1.11 satisface estas exigencias formales: está prevista en una norma con fuerza de ley, identifica de manera determinable el comportamiento reprochado, incluso por remisión al artículo 51.12 del Decreto 1165 de 2019, y fija una sanción susceptible de aplicación conforme con los criterios previamente establecidos.
- Sin embargo, la observancia de estas exigencias formales no agota el examen de constitucionalidad. Igualmente, esta Corporación ha señalado que el principio de legalidad en materia sancionatoria también (iii) exige que las conductas tipificadas y las sanciones previstas guarden correspondencia material con la finalidad constitucional del régimen jurídico en el cual se incorporan, de manera que la potestad sancionadora del Estado se ejerza únicamente para proteger los bienes jurídicos cuya tutela justifica la existencia del respectivo régimen sancionatori.
- Pues bien, el régimen sancionatorio aduanero protege un conjunto de bienes jurídicos estratégicos para el adecuado funcionamiento del comercio exterior y la economía nacional. Entre ellos se encuentran la integración económica y el fomento de la producción nacional; la dinámica del intercambio comercial y el acceso de productos y servicios a los mercados internos y externos; la competitividad de los productos y servicios colombianos en el ámbito internacional; la seguridad de la cadena logística; y la protección de las finanzas del Estado, al asegurar la efectiva recaudación de aranceles y otros ingresos tributarios derivados de la actividad aduanera. Estos bienes justifican la existencia de mecanismos de control preventivo y sancionatorio orientados a asegurar la legalidad, transparencia y eficiencia en las operaciones de comercio exterio.
- Claro lo anterior, se advierte que el incumplimiento de obligaciones laborales o parafiscales por parte de las agencias de aduanas no guarda una relación directa, necesaria ni proporcional con la finalidad constitucional del control aduanero. Aunque estas agencias participan en la cadena del comercio internacional y cumplen funciones técnicas relacionadas con la declaración y legalización de mercancías, la manera en que vinculan y remuneran a su personal no incide en el cumplimiento de los deberes aduaneros, ni en la trazabilidad de las operaciones, ni en la transparencia del intercambio comercial, ni, en general, en los bienes jurídicos protegidos por el régimen de comercio exterior.
- El objeto de protección de la conducta tipificada es, entonces, el cumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social, materia regulada de manera especializada en el Código Sustantivo del Trabajo, en el sistema de seguridad social integral previsto en la Ley 100 de 1993 y en las demás normas que la desarrollan, así como en el régimen sancionatorio propio a cargo de autoridades como el Ministerio del Trabajo y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
- En esta medida, incorporar tales conductas al régimen sancionatorio aduanero implica extender la potestad sancionadora de la administración a un ámbito material ajeno al comercio exterior y, por lo tanto, desconocer el principio de legalidad en su dimensión material, al tipificar como infracción aduanera una conducta que no guarda conexidad con los bienes jurídicos cuya protección justifica dicho régimen.
- La ausencia de conexidad material entre la conducta sancionada y los fines propios del régimen aduanero produce, además, una consecuencia constitucional adicional. La sanción prevista en el numeral 1.11 recae exactamente sobre el mismo hecho (el incumplimiento de obligaciones laborales y de aportes a la seguridad social) que ya es objeto de reproche y sanción por parte del Ministerio del Trabajo y de la UGPP, autoridades a las que la ley atribuye de manera especializada la vigilancia de tales deberes.
- Conforme lo ha explicado esta Corporación, la prohibición del non bis in ídem se activa cuando concurren identidad de sujeto, identidad del hecho y coincidencia del fundamento sancionatorio, y la coexistencia de regímenes sancionatorios distintos solo es constitucionalmente admisible cuando estos protegen bienes jurídicos autónomos y diferenciable. En este caso, la sanción prevista en el numeral 1.11 no protege un bien jurídico propio y autónomo del régimen aduanero, sino que reproduce, bajo el ropaje de una infracción aduanera, el mismo juicio de reproche que corresponde al régimen laboral y de seguridad social. De ahí que la doble habilitación sancionatoria genere un riesgo cierto de que una misma agencia de aduanas sea sancionada dos veces por unos mismos hechos y con el mismo fundamento, lo que resulta desproporcionado e incompatible las garantías del debido proceso.
- En suma, además de desconocer el artículo 150.10 del Texto Superior (modelo constitucional de delegación legislativa), el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 resulta desproporcionado e incompatible con el debido proceso por dos razones concurrentes. En primer lugar, porque desconoce el principio de legalidad en su dimensión material, al tipificar como infracción aduanera una conducta que no guarda relación con los bienes jurídicos cuya protección justifica el régimen sancionatorio aduanero. Y, en segundo lugar, porque esa indebida incorporación provoca una superposición injustificada con el régimen sancionatorio laboral y de seguridad social, generando un riesgo cierto de doble sanción por los mismos hechos y con el mismo fundamento, en contravía del principio del non bis in ídem. En consecuencia, el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 será declarado inexequibl.
- No obstante lo anterior, esta Sala aclara que la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 no implica que el incumplimiento de obligaciones laborales o de aportes a la seguridad social por parte de las agencias de aduanas quede exento de consecuencia jurídica alguna. Dichas conductas continúan sometidas, sin solución de continuidad, a los regímenes sancionatorios especializados a cargo del Ministerio del Trabajo, la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, que son los llamados constitucionalmente a proteger los bienes jurídicos comprometidos.
- En cuanto al cargo quinto de la demanda D-16.364, se plantearon los siguientes cinco problemas jurídicos:
- En relación con el último problema jurídico, se indicó que sólo sería estudiado si el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 superaba el análisis de validez asociado al cargo cuarto, pero como el mismo no se satisfizo y, por ello, dicha norma fue declarada inexequible, la Sala se abstendrá de volver sobre dicha disposición, dado que cualquier consideración adicional resultaría inocua.
- En este orden de ideas, pasa la Corte a desarrollar los demás problemas jurídicos, recordando que el actor sostiene que los numerales acusados de los artículos 29, 36 y 39 del Decreto Ley 920 de 2023 resultan irrazonables en el marco del régimen administrativo sancionador aduanero. A su juicio, las conductas allí descritas, aunque reprochables, podrían ser objeto de medidas menos gravosas, pues la sanción de cancelación de la autorización como agencia de aduanas comporta la supresión total de la actividad económica, con efectos equivalentes a una sanción de inhabilidad perpetua. En su criterio, ello vulnera el principio de proporcionalidad y el debido proces.
- Para resolver este cargo, la Sala centrará su análisis en la observancia del principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, aplicable a la potestad punitiva del Estado en el ámbito aduanero. En atención a que el reproche recae sobre varios apartes normativos con contenido autónomo, el examen se desarrollará de manera individual para cada disposición acusada, así: el numeral 1.1 del artículo 29, los numerales 1.2 y 1.8 del artículo 36, y el numeral 1.2 del artículo 39, aplicando de forma uniforme los criterios jurisprudenciales previamente definidos sobre la proporcionalidad de las sanciones administrativas: (i) adecuación; (ii) necesidad; y (iii) proporcionalidad en sentido estricto, en conexidad con la finalidad protectora del régimen aduanero.
- Sobre el particular, la Sala considera necesario justificar, de manera previa, por qué el examen de estas disposiciones debe adelantarse mediante un juicio estricto de proporcionalidad. Como se explicó en el título H de la parte considerativa de esta providencia, el escrutinio estricto es aplicable cuando la medida legislativa impacta gravemente un derecho constitucional fundamental.
- En el presente caso, se advierte que las sanciones asignadas a las faltas contenidas en los numerales acusados no constituyen una simple restricción parcial o transitoria al ejercicio de la actividad económica de la agencia de aduanas, en tanto pueden llevar a la exclusión definitiva del operador del único mercado en el que legalmente puede desarrollar su objeto social, con un efecto práctico equiparable al de una inhabilidad permanente. Esta intensidad de afectación trasciende el ámbito de la libertad de empresa considerada en abstracto y compromete, de manera directa, el núcleo del derecho al trabajo y a la elección de profesión u oficio de quienes dependen de la operación de la agencia, así como las garantías mínimas de defensa y proporcionalidad que informan el debido proceso sancionador, cuyo contenido esencial también tiene naturaleza fundamental.
- Por tal razón, y en la medida en que las sanciones examinadas tienen la potencialidad de anular, de manera irreversible, el ejercicio de una actividad económica lícita, en el ámbito del ejercicio sistemático de varios derechos constitucionales, la Sala examinará su constitucionalidad bajo el estándar más exigente, esto es, verificando que el fin perseguido sea legítimo, importante e imperioso, y que el medio, además de idóneo y efectivamente conducente, resulte necesario y proporcional en sentido estricto.
- Como se dijo, el Decreto Ley 920 de 2023 establece un régimen sancionatorio aduanero en el que se tipifican las infracciones administrativas aplicables a los distintos usuarios del comercio exterior y se fijan las sanciones que pueden ser impuestas por su comisión, en función de la gravedad de la conducta y del tipo de sujeto infractor.
- De conformidad con el artículo 15 del mencionado Decreto, las infracciones administrativas aduaneras se clasifican como leves, graves y gravísimas, y las sanciones aplicables van desde la amonestación hasta la cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para operar en materia aduanera, pasando por las multas y la suspensión temporal. Esta clasificación se funda en criterios objetivos de gravedad y funcionalidad aduanera, y su imposición es independiente de otras responsabilidades de orden fiscal, penal o cambiario que puedan derivarse por los mismos hechos.
- A su turno, el artículo 22 desarrolla un sistema de gradualidad que opera como límite interno a la potestad sancionatoria de la DIAN. Este sistema contempla reglas para resolver hipótesis de pluralidad de infracciones derivadas de un mismo hecho, reincidencia, y especialmente, la sustitución de la multa por sanciones más severas, como la suspensión o cancelación de la autorización. En particular, el numeral 5 del artículo 22 en cita dispone que, cuando la norma prevea que en lugar de la multa pueda imponerse la cancelación o suspensión, la autoridad aduanera deberá motivar su decisión con base en alguno de los siguientes criterios: (i) afectación a la seguridad nacional; (ii) afectación a la salud o salubridad pública; (iii) vulneración de los intereses económicos del Estado; (iv) incumplimiento de obligaciones relacionadas con especies protegidas o bienes culturales; (v) impacto de la medida en el comercio exterior; y (vi) antecedentes sancionatorios del infractor. Esta exigencia de motivación reforzada opera como una garantía del debido proceso administrativo y como un instrumento de control a la discrecionalidad sancionadora.
- El parágrafo 1° del artículo 15 define cinco categorías de infracciones, asociadas a la naturaleza y efectos de la conducta. Las infracciones de categoría 1 y 2, que incluyen actos como la introducción irregular de mercancías o la sustracción de bienes bajo control aduanero, corresponden a infracciones gravísimas y pueden ser sancionadas, en determinados casos, con la cancelación de la autorización, registro o habilitación. El uso de medios fraudulentos o irregulares para obtener dicho estatus conlleva siempre la cancelación.
- Este diseño normativo revela que el régimen sancionatorio aduanero atiende a un sistema estructurado de graduación y proporcionalidad interna, que reconoce la diversidad de sujetos regulados y ajusta la intensidad de la sanción a la naturaleza del comportamiento y a sus efectos jurídicos. Por lo tanto, el examen de constitucionalidad de las sanciones previstas en los artículos 29, 36 y 39 del Decreto Ley 920 de 2023 exige evaluar si, en cada caso, la sanción impuesta supera los juicios de adecuación, necesidad y proporcionalidad, y si se ajusta a los criterios materiales y procedimentales que rigen el ius puniendi administrativo en el marco constitucional. De acuerdo con la jurisprudencia, una medida sancionatoria será constitucional únicamente si supera simultáneamente estos juicios.
- Primera norma sometida a control: el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, califica como infracción aduanera gravísima la conducta de “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero”. Cuando el responsable es una agencia de aduanas, la norma habilita a la autoridad para sustituir la multa prevista por la sanción de suspensión de hasta tres meses o por la cancelación definitiva de la autorización. El demandante considera que esta última opción resulta excesiva y desproporcionada, en la medida en que impide continuar el ejercicio de la actividad económica principal de la agencia y deja un amplio margen de discrecionalidad a la administración.
- La conducta sancionada constituye una afectación grave del objeto central de la operación aduanera, esto es, la custodia y adecuada trazabilidad de bienes sujetos a control estatal. Este tipo de infracciones compromete directamente los fines de protección fiscal, seguridad del comercio exterior y control sobre el flujo lícito de mercancías, lo que exige una respuesta sancionatoria eficaz y disuasori.
- En ese contexto, la Sala considera que la previsión examinada se ajusta al principio de proporcionalidad, conforme con los tres niveles de análisis definidos por la jurisprudencia constitucional:
- En consecuencia, la sanción prevista en el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, objeto de cuestionamiento en la demanda D-16.364, supera el juicio de proporcionalidad, al cumplir simultáneamente con los juicios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. No se advierte, entonces, vulneración al debido proceso administrativo, ni al principio constitucional de proporcionalidad.
- Segunda norma sometida a control: el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 establece, como infracción aduanera gravísima, la prestación de servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jurídicas que se encuentren en alguna de las situaciones previstas en el numeral 10 del artículo 7 del mismo decreto: (i) no es posible ubicarlo en la dirección registrada en el RUT; (ii) no se acredita su solvencia económica ni el origen lícito de los fondos para la operación de comercio exterior; (iii) la persona jurídica se encuentra disuelta y liquidada, o la persona natural ha fallecido; o (iv) se evidencia la suplantación de su nombre o identificación para realizar operaciones de comercio exterior sin autorización. La sanción aplicable a las agencias de aduanas o almacenes generales de depósito que actúen como tales es la cancelación de su autorización.
- La Sala estima que la norma estudiada no se ajusta al principio de proporcionalidad, por las siguientes razones:
- En consecuencia, la sanción prevista en el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 no supera el juicio de proporcionalidad y vulnera garantías del debido proceso y derechos constitucionales de las agencias de aduanas, al imponer de manera automática la cancelación de la autorización, sin atender a la gravedad de la conducta, ni a las circunstancias específicas del caso.
- Ahora bien, el remedio que en principio correspondería sería la declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada; sin embargo, en aplicación del principio de conservación del derecho, y dado que la infracción como tal es constitucionalmente legítima y solo resulta excesiva en su consecuencia automática, la Sala Plena declarará exequible de manera condicionada la expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, contenida en el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del artículo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podrá imponer la sanción de la cancelación de la respectiva autorización, sino también cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo artículo 36, para infracciones gravísimas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Este condicionamiento asegura que la medida se aplique de forma razonada y graduada, incluida, cuando la gravedad del caso lo amerite, la cancelación misma, en armonía con las garantías propias del derecho administrativo sancionador.
- Tercera norma sometida a control: el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 dispone como sanción gravísima no reportar a la DIAN, o a las autoridades competentes, las operaciones sospechosas que detecten en el ejercicio de su actividad, relacionadas con evasión, contrabando, lavado de activos e infracciones cambiarias. La sanción aplicable será la cancelación de la autorización como agencia de aduanas.
- Los operadores de comercio exterior, incluidos los depósitos públicos y privados, las sociedades de intermediación aduanera, las sociedades portuarias, los usuarios de zona franca, las empresas transportadoras, los agentes de carga internacional, los usuarios aduaneros permanentes y los usuarios altamente exportadores, conforman un sector sometido a la vigilancia y control de la DIAN.
- Además de sus obligaciones aduaneras, estas entidades están sujetas al cumplimiento del Sistema de Reportes a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), según lo regulado, entre otras, por las Resoluciones 285 de 2007, 212 de 2009 y 017 de 2016. En virtud de estas normas, los operadores tienen el deber de realizar los siguientes reportes mediante el Sistema de Reporte en Línea (SIREL): (i) el Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS), que debe remitirse de forma inmediata cuando se tenga conocimiento de una operación que genere sospecha; (ii) el Reporte de Ausencia de Operaciones Sospechosas, con periodicidad mensual; (iii) el Reporte de Transacciones Individuales en efectivo superiores a diez millones de pesos ($10.000.000) o su equivalente en otras monedas, con periodicidad mensual; y (iv) el Reporte de Ausencia de Transacciones Individuales en efectivo, que también debe enviarse mensualmente. Estas obligaciones refuerzan el deber de diligencia y transparencia de los operadores en el marco de la política nacional de prevención del lavado de activos y la financiación del terrorism.
- En este contexto, este Tribunal encuentra que la disposición analizada no se ajusta al principio de proporcionalidad, así:
- En consecuencia, la sanción prevista en el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 no supera el juicio de proporcionalidad y vulnera garantías del debido proceso y derechos constitucionales de las agencias de aduanas, al imponer la cancelación de la autorización de manera automática, sin atender a la gravedad de la conducta, ni a las circunstancias específicas del caso.
- El remedio que correspondería, en principio, sería la declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada; no obstante, en aplicación del principio de conservación del derecho, la Sala declarará exequible de manera condicionada la expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, contenida en el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del artículo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podrá imponer la sanción de la cancelación de la respectiva autorización, sino también cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo artículo 36, para infracciones gravísimas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Este condicionamiento asegura que la medida se aplique de forma razonada y graduada, en armonía con las garantías propias del derecho administrativo sancionador.
- Cuarta norma sometida a control: el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 califica como infracción aduanera gravísima la conducta de “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones”, cuando es realizada por los usuarios operadores de zonas francas. Como consecuencia, se prevé una sanción pecuniaria equivalente al cien por ciento (100%) del valor free on board (FOB) de la mercancía, “sin que dicha multa sea inferior a quinientas (500) UVT”. El actor sostiene que la sanción establecida desconoce el principio de proporcionalidad porque impone idéntica consecuencia a usuarios con funciones distintas, usuarios operadores, industriales o comerciales de zona franca, sin considerar las diferencias materiales entre sus roles.
- Al examinar la norma dentro de su contexto legal y operativo, la Sala encuentra que la conducta sancionada afecta directamente el principal bien jurídico protegido por el régimen de comercio exterior, que no es otro que la integridad y trazabilidad de las mercancías. En este sentido, la tipificación como infracción gravísima encuentra fundamento en la naturaleza de la actividad y el riesgo de afectación del control aduanero que recae sobre estas zonas.
- La aplicación de la misma sanción a usuarios operadores, industriales y comerciales responde a la premisa normativa de que todos ellos, en ejercicio de sus actividades, pueden tener acceso físico o jurídico a la mercancía almacenada, según lo prevé la Ley 1004 de 2005. Aunque sus funciones específicas difieren, la materialidad de su vínculo con la mercancía es lo que justifica que, ante la realización de la conducta sancionada, todos sean sujetos posibles de responsabilidad administrativa.
- Por consiguiente, la diferenciación de roles no desvirtúa la decisión del legislador de fijar una sanción uniforme frente a una misma conducta, habida cuenta de que lo determinante en este supuesto no es la función del usuario sino el impacto de la conducta sobre el control aduanero. En este sentido, se desarrolla el test de proporcionalidad, así:
- En consecuencia, la Sala no evidencia una vulneración del debido proceso ni del principio de proporcionalidad por el solo hecho de que la sanción sea igual para distintos tipos de usuarios, cuando la conducta objeto de reproche compromete por igual la finalidad del régimen aduanero, y además establece en su regulación elementos que permiten la gradualidad al consagrar un porcentaje asociado al valor de la mercancía, un mínimo de operación de la multa, y hasta la posibilidad eventual de su reducción.
- La disposición acusada se ajusta, entonces, al marco constitucional del derecho administrativo sancionador, tanto por la materialidad de la infracción como por la razonabilidad de la sanción. Por lo tanto, el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023, en las expresiones acusadas, no vulnera la Constitución, y se declarará exequible por los cargos analizados.
- En atención al estudio de fondo de los cargos cuarto y quinto de la demanda D-16.364, se adoptarán las siguientes determinaciones:
- Por lo demás, la Sala advierte que las decisiones de exequibilidad simple y de exequibilidad condicionada que se adoptan en esta providencia mantendrán su eficacia únicamente mientras permanezca vigente el Decreto Ley 920 de 2023, de manera que solo operarán máximo hasta el 20 de junio de 2026, fecha en la que entrará a producir efectos plenos la declaratoria de inexequibilidad integral de ese decreto, adoptada en la sentencia C-072 de 202.
| CARGO | ARGUMENTO |
| 1 | El artículo 84 del Decreto Ley 920 de 2023 desconoce el principio de seguridad jurídica y el derecho a la propiedad, en tanto somete la vigencia de la medida allí prevista, a la satisfacción continua de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento. |
| 2 | El parágrafo 1 del artículo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera el derecho al debido proceso (principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad de las sanciones) por la ambigüedad e imprecisión con la que se regula el catálogo de infracciones. |
| 3 | El numeral 5 del artículo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera el derecho al debido proceso, en particular los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, debido a la falta de precisión contenida en los apartes demandados referidos a la afectación de los intereses del Estado y otros contenidos amplios. |
| 4 | El numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, con ocasión de la habilitación que se hace en favor de la autoridad administrativa para imponer sanciones propias del ámbito laboral, que no están relacionadas con la materia aduanera. |
| 5 | El numeral 1.1. del artículo 29, los numerales 1.2, 1.8 y 1.11 del artículo 36, y el numeral 1.2 del artículo 39, todos del Decreto Ley 920 de 2023, vulneran el principio de proporcionalidad, porque las sanciones en ellos contenidas resultan desproporcionadas y excesivas. |
| 6 | El numeral 1.2. del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 desconoce los principios de responsabilidad personal y presunción de inocencia en materia de derecho sancionatorio e impone una sanción desproporcionada. |
| 7 | Los numerales 1.3 y 1.6 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 vulneran los principios de proporcionalidad, imputación personal y de reserva de ley, al sancionar con cancelación de la autorización como agencia de aduanas, conductas relacionadas con el patrimonio mínimo exigido para el respectivo nivel de agencia de aduanas; la existencia de deudas a favor de la DIAN; estar la sociedad, sus socios, accionistas, administradores, representantes legales o sus agentes de aduanas incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad; y no contar con infraestructura necesaria para ejercer de manera adecuada la actividad de agenciamiento aduanero. |
| 8 | El artículo 72 del Decreto Ley 920 de 2023 transgrede el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, y de responsabilidad personal en el ámbito del derecho administrativo, por la sanción que se impone cuando no es posible aprehender la mercancía. |
Tabla 02. Síntesis de los cargos de la demanda del expediente D-16.364.
Intervenciones ciudadanas y conceptos en ambas demandas
| TIPO DE PARTICIPACIÓN | INHIBICIÓN Y SUBSIDIARIAMENTE EXEQUIBILIDAD | EXEQUIBILIDAD | INEXEQUIBILIDAD |
| Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991 | Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales | Ministerio de Hacienda y Crédito Público | |
| Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 | Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes sólo respecto del artículo 15 | Federación Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional (FITAC); Diana Richardson; Gustavo Adolfo Lorenzo; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX); Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) | |
| Intervenciones ciudadanas (artículo 242.1 de la Constitución y artículo 7 del Decreto 2067 de 1991 | Asociación Nacional de Navieros y Agentes Marítimos (ASONAV) (artículo 22 ) | Asociación Nacional de Navieros y Agentes marítimos (ASONAV) (artículos 15, 36, 72, 84 y 110); Asociación de Mujeres Aduaneras (AMA); Ramiro Araújo Segovia | |
| Concepto del procurador general de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) | Estarse a lo resuelto en la sentencia C-072 de 2025 | ||
Tabla 03. Intervenciones y conceptos.
Argumentos de inhibición
Argumentos de exequibilidad
Argumentos de inexequibilidad
Concepto de la Procuraduría General de la Nación en ambas demandas
CONSIDERACIONES
Primera cuestión preliminar: cosa juzgada constitucional
“Tal y como se ha explicado, entre otras, en las sentencias C-737 de 2001 y C-852 de 2005, el diferimiento de los efectos de un fallo de la Corte Constitucional sólo procede de manera excepcional, cuando quiera que se haya demostrado que los efectos de una inexequibilidad inmediata generarían afectaciones más graves de lo dispuesto en la Carta Política que la subsistencia temporal de la norma inconstitucional en el ordenamiento jurídico. Por esta razón, la Sala considera que la mejor alternativa, en el presente caso, es modular los efectos de la sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida, como lo ha hecho en varias oportunidades, a fin de nuevamente, otorgar al Congreso un plazo para que expida la ley que regule el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable y dé cumplimiento a la orden dispuesta en la Sentencia C-441 de 2021, sin que la norma declarada inexequible pierda vigencia inmediatamente, y por tanto, tampoco lo pierda el Decreto Ley 920 de 2023.
Así, el actual régimen sancionatorio aduanero y del decomiso de mercancías en materia de aduanas, contenido en el Decreto Ley 920 de 2023, se mantendrá vigente hasta que, dentro del plazo perentorio que la Sala determine, se expida la ley correspondiente. La Corte procederá, entonces, en la parte resolutiva de esta sentencia a declarar la inexequibilidad con efectos diferidos del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 hasta el 20 de junio de 2026. Si en ese lapso es expedida la ley que constituya el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable en estas materias, entonces, la inconstitucionalidad constatada carecerá de efecto por sustracción de materia. Por el contrario, si el anterior plazo expira sin que el Congreso de la República actúe de conformidad con lo ordenado en esta providencia, la inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos a partir del 21 de junio de 2026” (énfasis añadido).
(i) En el proceso D-15.887, que finalizó con la expedición de la sentencia C-072 de 2025, la Corte declaró inexequible con efectos diferidos el Decreto Ley 920 de 2023, por desconocer la prohibición constitucional consagrada en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, referente a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias para expedir código.
(ii) En el proceso D-16.342 se cuestionan los artículos 36 y 110 del Decreto Ley 920 de 2023, por presuntamente vulnerar los artículos 13, 29, 150.19 y 189.10 del Texto Superior, sin alegarse el desconocimiento de la referida prohibición constituciona. En efecto, se aduce la infracción de diversas garantías del derecho al debido proceso, la configuración de una omisión legislativa relativa y la violación del principio de igualdad.
(iii) En el proceso D-16.364 se reprochan los artículos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 del Decreto Ley 920 de 2023, por la presunta violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 de la Constitución, sin cuestionarse la prohibición superior de delegar en el ejecutivo la expedición de código. Ello, puesto que, por un lado, si bien se alega el desconocimiento del artículo 150.10 de la Carta Política, lo cierto es que la acusación se refiere al exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas, en cuanto se regularon asuntos de seguridad social y laborales, pese a que la delegación se circunscribía a materias aduaneras; y, del otro, se cuestiona el desconocimiento de los principios de seguridad jurídica, responsabilidad personal y proporcionalidad, así como de las garantías del debido proceso, el derecho de propiedad y la reserva de ley en materia sancionatoria.
Segunda cuestión preliminar: examen de aptitud de la demand
(i) Análisis de aptitud de los cargos en el expediente D-16.342
| CARGO | DECISIÓN | REQUISITOS INCUMPLIDOS |
| 1 | No apto | Certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 2 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 3 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 4 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 5 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
Tabla 04. Síntesis del análisis de aptitud de la demanda del expediente D-16.342.
Análisis de aptitud de los cargos en el expediente D-16.364
| CARGO | DECISIÓN | REQUISITOS INCUMPLIDOS |
| 1 | No apto | Certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 2 | No apto | Certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 3 | No apto | Certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 4 | Apto | Cumple. |
| 5 | Apto | Cumple. |
| 6 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 7 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
| 8 | No apto | Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. |
Tabla 05. Síntesis del análisis de aptitud de la demanda del expediente D-16.364.
Problemas jurídicos respecto de los cargos admitidos
| Demanda D-16.364: cargo cuarto | |
| Problema jurídico 1 | ¿Excede el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el límite material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República mediante el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, al incorporar dentro del régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera una infracción cuyo contenido regula obligaciones de naturaleza laboral y de seguridad social, ajenas a la especialidad aduanera para la cual fue habilitado el ejecutivo? |
| Problema jurídico 2 | ¿Desconoce el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, al tipificar como infracción aduanera gravísima el no vincular directa y formalmente a los empleados de las agencias de aduanas o el incumplimiento de sus obligaciones laborales y parafiscales, habilitando así a la DIAN para sancionar administrativamente asuntos ajenos a la materia aduanera y generando el riesgo de una doble sanción por los mismos hechos? |
| Demanda D-16.364: cargo quinto | |
| Problema jurídico 3 | ¿Desconoce el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al establecer, para las agencias de aduanas que sustraigan, extravíen, cambien o alteren mercancías bajo control aduanero, un régimen sancionatorio especial y más gravoso (suspensión hasta por tres meses o cancelación de la autorización, en lugar de multa) sin una justificación suficiente que distinga su situación de la de los demás declarantes? |
| Problema jurídico 4 | ¿Desconoce el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al sancionar con la cancelación de la autorización a las agencias de aduanas que presten servicios de agenciamiento a personas incursas en las circunstancias del numeral 10 del artículo 7, imponiendo con ello la imposibilidad absoluta de continuar su actividad económica por hechos atribuibles a terceros? |
| Problema jurídico 5 | ¿Desconoce el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al sancionar con la cancelación de la autorización la omisión de reportar operaciones sospechosas, sin distinguir entre el incumplimiento derivado de un ánimo de encubrimiento y aquel que obedece a un error o falla administrativa? |
| Problema jurídico 6 | ¿Desconoce el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al imponer idéntica sanción (el 100% del valor FOB de la mercancía, sin que sea inferior a 500 UVT) a los usuarios operadores de zonas francas que sustraigan, extravíen, cambien o alteren mercancías bajo control aduanero, sin considerar que sus roles y funciones difieren de los de los usuarios industriales y comerciales? |
| Problema jurídico 7 | En caso de que la Corte declare exequible la habilitación sancionatoria prevista en el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 (cargo cuarto), ¿desconoce dicha disposición el principio de proporcionalidad, al fijar una multa de 2416 UVT para el incumplimiento de obligaciones laborales y parafiscales, monto que excede la generalidad de las sanciones pecuniarias del régimen aduanero sin relación directa con las actividades propias del comercio exterior? |
Tabla 06. Problemas jurídicos de la demanda D-16.364 (cargos cuarto y quinto).
Delegación legislativa. Límites constitucionales
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
10. Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.
Derecho administrativo sancionador en materia aduanera. Límites constitucionales
Responsabilidad objetiva y subjetiva en el derecho sancionatorio administrativo
Principio de proporcionalidad en el ámbito sancionatorio administrativo
“(i) En el test de intensidad leve -que es el ordinario- el juicio de constitucionalidad debe establecer que la finalidad y el medio sean legítimos, esto es, constitucionalmente no prohibidos; y, que el medio sea potencialmente adecuado para alcanzar el fin.
(ii) En el juicio de intensidad intermedio, por su parte, el fin debe ser legítimo e importante, por promover 'intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver'; y el medio, además de no estar prohibido, debe ser adecuado y efectivamente conducente para la consecución del fin.
Y, finalmente, (iii) el test de intensidad estricta exige establecer que el fin es legítimo, importante e imperioso; y el medio, además de legítimo, debe ser adecuado, efectivamente conducente y necesario para la consecución del fin, esto es, que no puede ser reemplazado por uno menos lesivo. Adicionalmente, en estos casos, se exige adelantar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto” (énfasis propio.
(a) “El juicio leve se aplica cuando se analiza la razonabilidad del ejercicio legislativo en materias económicas, tributarias o de política internacional”.
(b) “El juicio intermedio opera cuando la medida interfiere con un derecho constitucional no fundamental -en su faceta prestacional progresiva- o que involucra categorías que en algunos supuestos han sido consideradas como semi sospechosas”.
(c) “El juicio estricto es aplicable cuando la cuestión impacta un derecho constitucional fundamental que sea exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución, cuando está de por medio una categoría sospechosa en los términos del artículo 13 de la Constitución o cuando recae sobre personas en condición de debilidad manifiesta o grupos marginados o discriminados” (énfasis propio.
Agencias de aduanas y su rol en las operaciones de comercio exterior
Análisis de los cargos que justifican una decisión de fondo
Cargo cuarto de la demanda D-16.364: problemas jurídicos 1 y 2
(i) ¿Excede el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el límite material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República mediante el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, al incorporar dentro del régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera una infracción cuyo contenido regula obligaciones de naturaleza laboral y de seguridad social, ajenas a la especialidad aduanera para la cual fue habilitado el ejecutivo?
(ii) ¿Desconoce el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, al tipificar como infracción aduanera gravísima el no vincular directa y formalmente a los empleados de las agencias de aduanas o el incumplimiento de sus obligaciones laborales y parafiscales, habilitando así a la DIAN para sancionar administrativamente asuntos ajenos a la materia aduanera y generando el riesgo de una doble sanción por los mismos hechos?
Cargo quinto de la demanda D-16.364: problemas jurídicos 3 a 7
(i) ¿Desconoce el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al establecer, para las agencias de aduanas que sustraigan, extravíen, cambien o alteren mercancías bajo control aduanero, un régimen sancionatorio especial y más gravoso (suspensión hasta por tres meses o cancelación de la autorización, en lugar de multa) sin una justificación suficiente que distinga su situación de la de los demás declarantes?
(ii) ¿Desconoce el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al sancionar con la cancelación de la autorización a las agencias de aduanas que presten servicios de agenciamiento a personas incursas en las circunstancias del numeral 10 del artículo 7, imponiendo con ello la imposibilidad absoluta de continuar su actividad económica por hechos atribuibles a terceros?
(iii) ¿Desconoce el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al sancionar con la cancelación de la autorización la omisión de reportar operaciones sospechosas, sin distinguir entre el incumplimiento derivado de un ánimo de encubrimiento y aquel que obedece a un error o falla administrativa?
(iv) ¿Desconoce el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al imponer idéntica sanción (el 100% del valor FOB de la mercancía, sin que sea inferior a 500 UVT) a los usuarios operadores de zonas francas que sustraigan, extravíen, cambien o alteren mercancías bajo control aduanero, sin considerar que sus roles y funciones difieren de los de los usuarios industriales y comerciales?
(v) ¿Desconoce el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el principio de proporcionalidad, al fijar una multa de 2416 UVT para el incumplimiento de obligaciones laborales y parafiscales, monto que excede la generalidad de las sanciones pecuniarias del régimen aduanero sin relación directa con las actividades propias del comercio exterior?
| Adecuación | La cancelación es idónea para evitar la continuidad de actividades que faciliten la vulneración del control aduanero. Las agencias de aduanas ejercen funciones como auxiliares de la administración pública y cumplen un rol activo en la facilitación del comercio exterior que las pone en una posición de responsabilidad frente al cumplimiento normativo. Por ende, una sanción de mayor entidad frente a infracciones que comprometen ese rol reforzado resulta adecuada con el fin legítimo perseguido por el régimen aduanero. |
| Necesidad | La medida se enmarca en un esquema sancionatorio graduado. La propia norma, al disponer la posibilidad de elegir entre multa, suspensión o cancelación, junto con las reglas de gradualidad previstas en el artículo 22 del Decreto Ley, exige que la autoridad justifique la imposición de la sanción más severa en función de criterios como la afectación al interés económico estatal, la seguridad nacional o el impacto en el comercio exterior. Esta estructura evita la imposición automática de la cancelación y garantiza que se privilegie la sanción menos lesiva cuando las circunstancias lo permitan, o, a su vez, se escoja la más grave cuando el caso lo demande. |
| Proporcionalidad en sentido estricto | Si bien la cancelación impacta la libertad económica y la continuidad empresarial de la agencia, dicha afectación no es desmesurada cuando se prueba la comisión de una infracción que socava los fines constitucionales del control aduanero. El grado de reproche asociado al manejo indebido de mercancías bajo control estatal, sumado al papel de las agencias como garantes de legalidad en el comercio exterior, justifica una respuesta sancionatoria severa en los casos gravísimos. Adicionalmente, la afectación a la libertad de empresa que se sigue de la eventual cancelación resulta compensada por la protección de los fines superiores asociados al comercio exterior (la seguridad de la cadena logística y la confianza en el sistema aduanero), cuya salvaguarda justifica, en este supuesto específico, la intensidad de la respuesta estatal. |
Tabla 07. Análisis de proporcionalidad del numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023.
| Adecuación | La cancelación de la autorización constituye una medida idónea para proteger la integridad del ciclo de comercio exterior y el adecuado funcionamiento del sistema aduanero. Las agencias de aduanas son, de acuerdo con el artículo 34 del Decreto 1165 de 2019, auxiliares de la función pública aduanera, cuyo deber es “garantizar que los usuarios de comercio exterior que utilicen sus servicios cumplan con las normas legales” aplicables a las operaciones de importación, exportación o tránsito. La Sala precisa que este deber de garantía, referido al cumplimiento de las exigencias legales propias de la operación aduanera, no se extiende de manera automática a un deber autónomo de verificar, en abstracto, la existencia de condiciones objetivas de riesgo en cada uno de sus clientes (como la solvencia económica o el origen de los fondos), pues dicha obligación específica no se desprende con claridad del artículo 34 del Decreto 1165 de 2019, sino que es el propio numeral 1.2 del artículo 36 el que, al tipificar la conducta, impone a la agencia la carga de no prestar sus servicios a quienes se encuentren en tales circunstancias. Con todo, precisada esta distinción, la medida resulta igualmente idónea: al prestar sus servicios a usuarios que presentan condiciones objetivas de riesgo verificables, la agencia incumple su deber de diligencia reforzada, indispensable para preservar la regularidad y transparencia del comercio exterior. |
| Necesidad | La Sala recuerda que el régimen aduanero constituye un ámbito de habilitación condicionada, no de libre acceso, en el que el legislador puede válidamente reservar las sanciones más severas para las conductas que comprometan de manera estructural la confianza pública indispensable para operar en él, y que la existencia de un régimen de gradualidad no supone que toda infracción deba resolverse con la sanción menos gravosa disponible. Asimismo, resalta que, para que una medida menos lesiva desplace a la cancelación en el juicio de necesidad, no basta con que exista, sino que debe ser idónea para satisfacer, en un grado equivalente, la finalidad de preservar la confiabilidad del sistema aduanero frente a los concretos supuestos de riesgo previstos en el numeral 10 del artículo 7 (no ubicación del cliente, insolvencia no acreditada, inexistencia jurídica o suplantación de identidad), que denotan, en su generalidad, escenarios de fraude estructural o de imposibilidad material de verificar la licitud de la operación. Con todo, la Corte resalta que estas consideraciones justifican que el legislador reserve la cancelación para tales supuestos, mas no que dicha sanción deba operar de manera automática e indiferenciada frente a cualquier hipótesis de incumplimiento del deber de diligencia, incluidas aquellas en las que el riesgo advertido sea menor o pueda ser corregido mediante una sanción de suspensión temporal, en función del deber omitido y de su trascendencia para la operación del régimen aduanero. En esa medida, la propia estructura del Decreto Ley 920 de 2023, en particular, el régimen de gradualidad del artículo 22 y el artículo 15, parágrafo 1, literal A), que prevé que “[d]ependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, se podrá imponer en sustitución de la sanción de multa, sanción de suspensión por tres (3) meses o de cancelación de la autorización, inscripción, calificación, habilitación o registro”, ofrece el instrumento idóneo para modular la respuesta sin renunciar a la posibilidad de imponer la cancelación en los casos de mayor gravedad. De ahí que la aplicación automática e indiferenciada de la cancelación, tal como está formulada la norma, no supere el juicio de necesidad. |
| Proporcionalidad en sentido estricto | Si bien la protección de la seguridad económica y fiscal del Estado, así como la prevención de riesgos asociados al fraude aduanero y al lavado de activos, son finalidades constitucionalmente relevantes e imperiosas, la cancelación definitiva de la autorización, aplicada sin distinción alguna, tiene un impacto considerable y posiblemente irreparable sobre el operador. Esta sanción no solo lo excluye del ejercicio de su actividad económica, sino que afecta sus relaciones jurídicas vigentes (empleados, clientes y socios comerciales) y le impide participar nuevamente en el mercado, sin prever mecanismos de rehabilitación o reinstalación futura. En ausencia de un análisis individualizado que evalúe la gravedad objetiva de la conducta, la reiteración del comportamiento o la existencia de elementos dolosos, la medida sacrifica de manera excesiva derechos constitucionales como la libertad económica (art. 333 CP) y el debido proceso sancionatorio (art. 29 CP). Tal desbalance se acentúa cuando se observa que la norma impone la sanción máxima incluso para hipótesis de incumplimiento por error, negligencia o insuficiencia documental, sin que medie una ponderación que permita distinguir el nivel de reprochabilidad del infractor. Así, la carga que se impone al administrado resulta desproporcionada en comparación con el objetivo perseguido, especialmente si se tiene en cuenta la existencia de mecanismos sancionatorios previos e intermedios que podrían lograr la misma finalidad con menor sacrificio de derechos. En conclusión, la sanción de cancelación definitiva, aplicada de manera inmediata y sin graduación, no supera el examen de proporcionalidad en sentido estricto, al generar un sacrificio desmedido para el operador frente al beneficio público obtenido. |
Tabla 08. Análisis de proporcionalidad del numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.
| Adecuación | La sanción tiene como finalidad reforzar el control estatal sobre el comercio exterior y la prevención de actividades ilícitas como el contrabando, la evasión fiscal y el lavado de activos. La obligación de reportar operaciones sospechosas a la DIAN y a la UIAF constituye un instrumento esencial para activar los mecanismos de prevención y reacción del Estado frente a estos riesgos. En consecuencia, la cancelación de la autorización como agencia de aduanas resulta adecuada en términos de idoneidad: genera un incentivo fuerte para que los operadores cumplan su deber legal de reporte, dado que el incumplimiento pone en riesgo la integridad de toda la cadena logística. |
| Necesidad | La Sala reconoce que, tratándose de un mercado sujeto a habilitación condicionada y no de libre acceso, el legislador puede reservar la sanción más severa para los incumplimientos que comprometan de manera estructural la confianza depositada en las agencias como auxiliares de la función pública aduanera, sin que ello resulte contrario, per se, al juicio de necesidad. Sin embargo, para que la cancelación desplace otras medidas menos lesivas, el incumplimiento debe revestir una entidad tal que no admita una respuesta de menor intensidad igualmente eficaz. En este caso, la disposición examinada no distingue entre: (i) la omisión de reporte que obedece a un patrón sistemático o a la connivencia con la conducta ilícita, supuesto en el que la cancelación podría resultar necesaria, al ser la única medida idónea para excluir del sistema a quien lo ha instrumentalizado; y (ii) aquella que responde a un error, una falla administrativa aislada o una deficiencia documental puntual. Frente a este último supuesto, el propio Decreto Ley 920 de 2023 contempla medidas menos lesivas e igualmente idóneas, pues el artículo 22 establece un régimen de gradualidad sancionatoria que permite modular la respuesta conforme a las circunstancias del caso, mientras que el artículo 15, parágrafo 1, literal A), autoriza sustituir la multa por la suspensión o la cancelación, según la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Ello evidencia que la gradualidad hace parte de la estructura del régimen sancionatorio y que la cancelación no constituye el único mecanismo para asegurar el cumplimiento del deber de reporte. En consecuencia, al imponer la cancelación de manera indiferenciada para ambos escenarios, sin permitir que la autoridad aduanera valore la gravedad concreta de la conducta conforme a los criterios previstos en los artículos 22 y 15, parágrafo 1, literal A), del mismo decreto, el numeral 1.8 establece una respuesta automática que no supera el juicio de necesidad. En efecto, existen medidas menos lesivas, como la multa o la suspensión temporal, igualmente idóneas para garantizar los fines de la norma cuando el incumplimiento no representa un daño sustancial al interés público. |
| Proporcionalidad en sentido estricto | Si bien el deber de reporte es esencial para la trazabilidad y seguridad del comercio exterior, la imposición automática de la cancelación de la autorización sacrifica de manera excesiva derechos constitucionales, como la libertad económica (art. 333 C.P.), la buena fe (art. 83 C.P.) y el debido proceso sancionatorio (art. 29 C.P.). La medida no distingue entre incumplimientos aislados, producto de error, negligencia o situaciones excepcionales, y conductas sistemáticas o dolosas, lo que impide una valoración diferenciada de la responsabilidad y de los riesgos asociados al incumplimiento. Este desbalance entre el interés público perseguido y la afectación individual del operador revela que la configuración normativa actual genera un sacrificio desmedido en comparación con el beneficio obtenido, especialmente cuando el mismo decreto prevé, en otros preceptos normativos, mecanismos de modulación sancionatoria que permitirían una aplicación más razonable y equitativa. |
Tabla 09. Análisis de proporcionalidad del numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.
| Adecuación | La sanción prevista en la norma acusada, correspondiente a una multa equivalente al 100% del valor FOB de la mercancía, con un piso de 500 UVT, es idónea para desincentivar la sustracción, el extravío, el cambio o la alteración de mercancías bajo control aduanero. Lo anterior, se explica por la correspondencia directa entre el monto de la sanción y el valor del bien afectado: al fijarse en función del valor FOB de la mercancía objeto de la conducta, la multa neutraliza cualquier incentivo económico derivado de la infracción, con independencia de su cuantía, y el piso mínimo de 500 UVT evita que la sanción resulte irrisoria frente a mercancías de bajo valor. De este modo, la medida no solo desincentiva la conducta, sino que restablece proporcionalmente el perjuicio causado al control aduanero, lo que la hace efectivamente conducente para la finalidad perseguida. |
| Necesidad | No se advierten medidas alternativas menos lesivas que resulten igualmente efectivas para corregir la conducta o proteger los bienes jurídicos en juego, sobre todo cuando se establece un porcentaje que, a diferencia de la cancelación examinada en las normas anteriores, admite graduación en función del valor de la mercancía afectada, y se acompaña de la posibilidad de acceder a una reducción de la sanción en caso de que las mercancías sean recuperadas. |
| Proporcionalidad en sentido estricto | La sanción monetaria, aunque de alto impacto económico, se ajusta a la gravedad de la conducta y no priva a los usuarios de ejercer su actividad económica, por lo cual no afecta de manera desmesurada derechos constitucionales como la libertad de empresa. |
Tabla 10. Análisis de proporcionalidad del numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023.
| Cargo | Norma examinada | Decisión |
| Cuarto | Numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 | Inexequibilidad |
| Quinto | Expresión: “o cancelación de la respectiva autorización” contenida en el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023 | Exequibilidad |
| Quinto | Expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, contenida en el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023. | Exequibilidad, en el entendido de que, conforme con los criterios del artículo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podrá imponer la sanción de la cancelación de la respectiva autorización, sino también cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo artículo 36, para infracciones gravísimas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. |
| Quinto | Expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, contenida en el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, | |
| Quinto | Expresiones: “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones” y “sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT)”, contenidas en el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. | Exequibilidad |
Tabla 11. Síntesis del análisis de fondo de los cargos cuarto y quinto de la demanda D-16.364.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Nicolás Potdevin Stein, identificada con el radicado D-16.342, contra los artículos 36 y 110 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos primero, segundo, tercero, sexto, séptimo y octavo de la demanda de inconstitucionalidad identificada con el radicado D-16.364, presentada por el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, contra los artículos 15, 22, 36, 39, 72 y 84 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda.
TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1.11 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión: “o cancelación de la respectiva autorización” contenida en el numeral 1.1 del artículo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, el cual seguirá surtiendo consecuencias jurídicas hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLE la expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, contenida en el numeral 1.2 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del artículo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podrá imponer la sanción de la cancelación de la respectiva autorización, sino también cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo artículo 36, para infracciones gravísimas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Esta determinación se mantendrá hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.
SEXTO. Declarar EXEQUIBLE la expresión: “La sanción aplicable será la de cancelación de la autorización como agencia de aduanas”, contenida en el numeral 1.8 del artículo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del artículo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podrá imponer la sanción de la cancelación de la respectiva autorización, sino también cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo artículo 36, para infracciones gravísimas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Esta determinación se mantendrá hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.
SÉPTIMO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las expresiones: “sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercancías bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones” y “sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT)”, contenidas en el numeral 1.2 del artículo 39 del Decreto Ley 920 de 2023, hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Con aclaración de voto
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de septiembre de 2026 - (Diario Oficial No. 53.619 - 8 de septiembre de 2026)
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