Expediente D-15655

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional

SENTENCIA C-469 DE 2024

    Referencia: Expediente D-15655.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) (parcial) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

                                           Demandante: Manuel Enrique Cifuentes Muñoz.

    Magistrado ponente:

    Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., siete (7) de noviembre dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

Síntesis de la decisión: La Corte Constitucional estudió una demanda contra las expresiones “procesos” y “administrativos que afecten el predio” contenidas en el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, frente a tres cargos relacionados con la violación del debido proceso, el derecho a la propiedad privada y la autonomía judicial (CP, arts. 29, 58 y 228).

Antes de proceder con el examen de fondo en relación con la acusación formulada, la Corte abordó el análisis de los requisitos de aptitud de la demanda y llegó a la conclusión que esta no acredita los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Lo anterior, toda vez que la demanda no expone, de forma objetiva y verificable, una contradicción entre los preceptos acusados y las normas de la Constitución presuntamente vulneradas. Por otra parte, esta se basa en interpretaciones subjetivas del demandante, se soporta en ejemplos prácticos y no logra generar dudas sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. En consecuencia, la Corte profirió una decisión inhibitoria.

ANTECEDENTES

El ciudadano Manuel Enrique Cifuentes Muñoz, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “procesos” y “administrativos que afecten el predio” contenidas en el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”[1].

En auto del 12 de marzo de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda[2] y ordenó: (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones legales demandadas (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13).

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia[4].

Norma demandada.

A continuación, se transcribe el contenido del precepto acusado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 48.096 del 10 de junio de 2011, en el que se subraya y resalta el aparte demandado:

LEY 1448 de 2011

(junio 10)[5]

por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

Artículo 86. Admisión de la solicitud. El auto que admita la solicitud deberá disponer: (…)

c) La suspensión de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción de los procesos de expropiación.

Argumentos de la demanda.

El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los apartes demandados del literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011[6], por considerar que vulneran los artículos 29, 58 y 228 de la Constitución, a partir de tres cargos específicos. El primer cargo (violación del artículo 29) se estructura por ausencia de certeza en cuanto al concepto de procedimientos administrativos que afecten el bien inmueble, como supuesto para la aplicación de una suspensión automática, pues se impone un mandato indiscriminado que afecta la tipicidad y la razonabilidad requerida de la medida y con ello se desconoce la presunción de inocencia.  

Para el actor, en primer lugar, la norma no cumple con los mínimos requisitos de tipicidad en relación con los procesos administrativos cuya suspensión se ordena de manera automática, por lo que ese carácter indiscriminado impide el adelantamiento de todo procedimiento administrativo que afecte el predio, tanto mediante actividades positivas como negativas, lo que “(…) podría ocurrir con los sancionatorios ambientales, tributarios (cobro coactivo), urbanístico (licencias de construcción) [y] ambiental (permisos necesarios para realizar cualquier tipo de explotación agrícola o garantizar que se protejan los recursos naturales)”[7].

En este sentido, se afirma que, si bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración en la materia, lo cierto es que la razonabilidad de las medidas de suspensión se sujeta a la restitución de las tierras, asegurando su integralidad para las víctimas. En este contexto, la norma no brinda una tipicidad mínima en la suspensión que ordena, por cuanto “el texto mismo de la proposición normativa [acusada] (…) suspende indiscriminadamente todo proceso administrativo que afecte el bien, sin que esté comprometido en dichos procesos, en modo alguno, las pretensiones de propiedad, posesión y ocupación de los demandantes en restitución de tierras, ni su derecho a la restitución”[8].

En segundo lugar, la redacción adoptada por el Legislador tampoco cumple con el estándar de razonabilidad requerido, pues (i) se afectan intensamente los derechos del opositor a utilizar el bien, (ii) tal decisión opera de forma genérica, y (iii) se desconoce que existen instrumentos menos lesivos para obtener los objetivos de la ley, como lo serían, por ejemplo, “el deber de informarle al juez de restitución de tierras acerca de los procedimientos en concreto que se pretendan solicitar y que se haga el análisis en cada caso acerca de la procedencia de su suspensión”[9].

En tercer lugar, el accionante expone que la redacción de la norma acusada vulnera la presunción de inocencia, por cuanto: “a) se trata de una medida automática [que no tiene] en cuenta la situación del eventual opositor, quien ni siquiera ha podido intervenir en el proceso; b) se trata de una medida indiscriminada que no se circunscribe a eventos en los que la suspensión se justifique para asegurar la eficacia del proceso de restitución sino que aplica caprichosamente a cualquier proceso referido al bien; [y] c) no se puede obtener su levantamiento, pues opera ope legis sin que exista posibilidad de cuestionar o recurrir su imposición, pues no obedece a una decisión judicial, sino a una consecuencia legal de la admisión de la demanda”[10].

El segundo cargo (violación del artículo 58) se estructura sobre el derecho de propiedad. Para efectos de entender el alcance de este cargo, es preciso mencionar que, en la demanda original, el actor planteó como fundamento de la acusación, la circunstancia de que el Legislador, por el hecho de existir un proceso de restitución de tierras, no puede suprimir “de manera absoluta por su duración, la posibilidad de realizar cualquier actuación administrativa que afecte el bien. Se trata de una medida que [lesiona] [el] mínimo garantizado [del derecho a la propiedad privada] [,] en cuanto a los atributos de uso, goce y disposición, toda vez que impide todo tipo de explotación económica del mismo, por la sola interposición de una demanda, sin que se tengan en cuenta criterios objetivos contenidos en la ley o parámetros que distingan grados de impacto en el derecho que se pretende hacer valer en el proceso”[11]. Lo anterior, por ejemplo, lleva a que no se pueda proteger el bien a través de medidas de mitigación u obras de reforzamiento de viviendas o de otro tipo de infraestructuras.

Con ocasión del escrito de corrección de la demanda, el actor precisa que, si bien pueden existir actuaciones sobre la propiedad que no requieren ningún tipo de autorización o permiso administrativo, lo cierto es que otro tipo de actividades sí lo requieren, y no es razonable, ni proporcionado, que se le imponga a un propietario que todavía no ha sido vencido en juicio, el deber de soportar una limitación tan extrema en su derecho de propiedad.

En este sentido, a manera de ejemplo, señala que: “el propietario de un predio tiene un cultivo para el cual requiere un permiso de vertimiento; así mismo, necesita realizar unas reparaciones a las edificaciones previamente existentes, pues bien, por toda la duración del proceso de restitución de tierras -actualmente 5 a 7 años-, esa persona tiene dos opciones: por una parte, puede seguir manteniendo el cultivo, pero violando la ley ambiental y urbanística; o, por la otra, dejar degradar su propiedad ante la imposibilidad de acceder a esas licencias y permisos. En ambos casos, se convierte en una carga intolerable para el propietario, pues sin siquiera haber sido vinculado al proceso o habiéndolo sido[,] pero no se ha calificado su actuación al adquirir el predio, esto es, sin ser vencido en juicio, encuentra cerradas las puertas de la acción administrativa, aunque ella se haga en beneficio de la actividad que se venía desarrollando y de contera, aún en caso de ser vencido, en favor del propio reclamante”.  

Finalmente, si bien pueden existir actividades que no requieran ningún tipo de autorización o permiso administrativo para la utilización del predio, entender de facto que esa posibilidad satisface el derecho de propiedad, condena a los propietarios a tener que sujetarse al desarrollo de actividades de uso parcial e indeterminado, pues se perderían inversiones realizadas y no se podría responder ante contingencias que demanden recurrir al otorgamiento de permisos.

El tercer cargo (violación del artículo 228) se estructura a partir del desconocimiento de la autonomía judicial en relación con la imposición automática de medidas cautelares. El actor retoma el escrito de demanda para efectos de sostener que la disposición acusada igualmente vulnera el artículo 29 de la Constitución, por cuanto impone de forma automática una medida cautelar, sin intervención judicial. Para el efecto, cita la Sentencia C-623 de 2015 y afirma que la Corte se pronunció expresamente sobre la constitucionalidad de la suspensión provisional en materia agraria, y “declaró inexequible la suspensión automática de los actos administrativos que terminan los procesos agrarios de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y extinción del dominio en virtud del ejercicio de la acción de revisión, por considerar que ya no es necesaria para proteger los derechos de los posibles propietarios de los terrenos en disputa o los terceros de buena fe interesados”[12].

Para el accionante, la medida prevista en la norma demandada es irrazonable, cuando se advierte que existen otras alternativas menos lesivas bajo la titularidad del juez de restitución, como ocurre con la prevista en el parágrafo del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que: “Adicionalmente el juez o magistrado en este auto o en cualquier estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares que considere pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se estuviere causando sobre el inmueble”[13].

En el escrito de corrección de la demanda, el actor manifiesta que la regla contenida en la citada Sentencia C-623 de 2015 no se circunscribe al examen realizado respecto a la suspensión provisional de los actos administrativos, como parecería inferirse y se entendió en el auto inadmisorio, sino que opera como una restricción amplia en la intervención del Legislador, en el sentido de reservar la aplicación de las medidas cautelares a la autonomía del juez. En este sentido, se afirma que, en dicha providencia, la Corte manifestó que: “En criterio de esta corporación, el Estado Social de Derecho se basa en la independencia de las ramas del poder público, razón por la cual resulta desproporcionado que el órgano legislativo invada la órbita de competencia propia del juez”. Ello es lo que ocurre, precisamente, en el ámbito de las medidas cautelares, en las que, “si bien el Legislador puede prever su espectro, corresponde al juez determinar su procedencia en el caso concreto, esto es, verificar si se presentan las condiciones tanto para decretarlas, como para levantarlas. Aquí, en la práctica, el Legislador suplanta la función del juez”[14], pues este último no tendría la capacidad para verificar la razonabilidad de adoptar la medida como de levantarla, ya que se mantiene durante todo el proceso, y sin importar “si la acción que se pretende realizar es positiva o necesaria para proteger el predio, toda vez que se trata de una limitación absoluta, aunque temporal, de adelantar procedimientos administrativos y de obtener actos administrativos sobre el predio”.

Por lo anterior, además, considera que la medida adoptada resulta irrazonable, porque (i) excede la libertad de configuración del Legislador, al no dejar espacio para la definición judicial de la procedencia de la suspensión cautelar; (ii) se aparta del mandato de idoneidad, ya que no permite gestionar el bien e impide recurrir a toda competencia administrativa sobre el predio; y (iii) no es necesaria, toda vez que existen mecanismos menos lesivos, como la posibilidad de imponer medidas cautelares específicas, tal y como se mencionó con el artículo 86 de la Ley 1448 de 2011.

Intervenciones.

Durante el trámite del presente asunto se recibieron doce escritos de intervención[16]. En general, (i) cinco solicitan a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo[17]; (ii) seis solicitan la exequibilidad de la norma acusada[18]; (iii) dos solicitan su exequibilidad condicionada[19]; y (iv) uno pide su inexequibilidad.

Solicitudes de inhibición. Estas solicitudes estiman que la demanda no señala de manera directa, concreta y específica, con relevancia constitucional, de qué manera la norma demandada vulnera la Constitución, sin que tenga cabida la posibilidad de admitir debates en torno a la interpretación de la ley acusada o a la forma en que está redactada. Así, señalan que la demanda es inepta porque (i) su fundamento es la interpretación que el accionante hace subjetivamente, en forma descontextualizada y sin rigor técnico, de las normas acusadas; (ii) los argumentos que soportan los cargos se enfocan más en expresar el desacuerdo o crítica del actor frente a la disposición acusada, que en realizar un verdadero análisis de constitucionalidad; y (iii) no se sustenta la inconstitucionalidad de la norma demandada.

Frente al primer cargo se indica que el actor confunde la noción de taxatividad y tipicidad, y que esta última no es aplicable, pues la norma acusada no impone una sanción ni establece una falta disciplinaria. Asimismo, se estima que el cargo carece de certeza, pues recae sobre una interpretación subjetiva que no deriva del contenido objetivo de la norma. Ello, puesto que esta dispone que procede la suspensión de los procesos "administrativos" que afecten el predio cuya restitución se solicita en el proceso. Se agrega que el cargo tampoco cumple los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia ya que el actor no explica por qué la norma es irrazonable y en qué términos desconoce la presunción de inocencia.

Respecto del segundo cargo los intervinientes consideran que carece de certeza, especificidad y suficiencia. De un lado, porque la demanda cuestiona una norma que no se deriva de la disposición demandada, pues su contenido no prohíbe ni impide la explotación económica del bien. De otro lado, porque no se explica en qué términos la suspensión de los procesos administrativos impide el ejercicio del derecho de propiedad sobre un bien.

Por último, frente al tercer cargo se alega que tampoco cumple los requisitos de certeza y especificidad. Lo primero, porque el actor (i) supone que la medida persigue limitar la autonomía interpretativa del funcionario judicial, lo cual no es cierto, ya que la norma persigue la protección física y jurídica de los bienes que podrían ser objeto de restitución a las víctimas del conflicto armado; y (ii) soporta su argumentación en la sentencia C-623 del 2015, la cual no es aplicable al presente caso, ya que la misma se refiere a los procesos agrarios que tienen unas finalidades distintas al proceso de restitución de tierras y, además, la suspensión automática de los actos administrativos que en dicha sentencia se analizó es muy diferente a lo que prescribe la norma acusada.

Lo segundo, porque el actor no explica de manera puntual en qué medida la suspensión de los procesos administrativos viola la independencia judicial. Por el contrario, el demandante se limita a exponer una serie de consideraciones y citas generales sobre dicho principio, sin formular argumentos concretos que expliquen la forma en que la norma demandada lo desconoce.

Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes señalan que en el marco de la protección del derecho a la reparación se encuentra el derecho a la restitución y, por tanto, el derecho de los opositores para hacerse partícipes en el marco del desarrollo del proceso judicial, quienes pueden acceder a medidas de compensación si demuestran la buena fe exenta de culpa. Destacan que la legislación nacional e internacional establece que la restitución de tierras debe ser la medida preferente para reparar a las víctimas del conflicto armado. Resaltan que el proceso de restitución de tierras tiene una naturaleza y finalidades propias que lo distinguen de otros procesos de restablecimiento de la propiedad o agrarios, pues se encuentra irradiado por un propósito de justicia transicional. Así, los jueces de restitución de tierras no sólo se ocupan de asuntos de tierras, sino que también contribuyen a la paz, la equidad social y el acceso democrático a la tierra.

Asimismo, los intervinientes advierten que el cumplimiento de la restitución de las propiedades abandonadas y despojadas puede ser obstaculizado a través de diferentes procedimientos administrativos porque podrían modificar la tenencia de los bienes[21] o autorizar formas de explotación que impedirían la materialización de la entrega de los inmuebles perdidos[22]. De otra parte, se indica que el legislador reconoce que las decisiones de suspender actuaciones administrativas tienen efectos sobre terceros, y deja en cabeza de los jueces tomar las decisiones definitivas sobre el curso de las actuaciones que fueron suspendidas.

Los intervinientes advierten que las medidas cautelares en los procesos de restitución de tierras se analizan con un estándar diferente a otros procesos judiciales, en tanto el derecho a la propiedad en los procesos de restitución de tierras tiene una protección reforzada. Refieren que la suspensión de procesos administrativos es una medida cautelar diseñada para proteger los derechos de las víctimas y asegurar la restitución efectiva de sus tierras. Dicha medida es temporal y excepcional, y resulta necesaria y proporcional para prevenir la alteración de la situación de los predios objeto de restitución y garantizar la reparación de las víctimas.

Frente al primer cargo, los intervinientes señalan que (i) lo que establece la norma es la afectación del predio respecto de la actuación administrativa para así establecer la suspensión, lo que implicaría tener en cuenta la situación en cada caso, y obliga al operador jurídico a garantizar el derecho al debido proceso; (ii) el literal e) de la norma acusada contempla la vinculación o comparecencia de todos aquellos que se consideren afectados por la suspensión de los procesos; y (iii) la norma no impone una limitación a la presunción de inocencia, ya que las medidas cautelares no resuelven situaciones jurídicas particulares, lo que significa que con la adopción de estas no se realiza ningún tipo de prejuzgamiento.

Se agrega que la norma acusada no implica un prejuzgamiento a quienes ocupan los predios que se discuten en restitución y, en todo caso, la persona que se considere afectada por las medidas cautelares puede concurrir al proceso y hacer valer sus derechos. La medida tampoco transgrede el principio de presunción de inocencia, porque (a) es provisional, (b) no implica una decisión definitiva sobre el predio y (c) no persigue declarar la responsabilidad del titular de los derechos reales del predio, sino simplemente proteger el inmueble que eventualmente sería objeto de restitución.

Resaltan que la medida dispuesta en la norma acusada es idónea, necesaria y proporcional, al proteger jurídicamente el inmueble objeto del proceso[23] y, en consecuencia, prevenir el desconocimiento de los derechos de la persona solicitante y procurar la reparación efectiva e integral de esta, y también proteger los derechos de los terceros u opositores que alegan tener algún tipo de derecho real sobre el bien, quienes también pueden hacer parte de la población vulnerable o afectada por la violencia. La medida es razonable porque (i) pretende asegurar la intangibilidad jurídica y material de los predios solicitados en restitución y tiene una doble función de protección por cuanto está orientada a prevenir toda afectación que se pueda producir a los derechos de la persona solicitante, así como a los terceros que comparecen al proceso alegando algún tipo derecho sobre el inmueble; y (ii) busca evitar la configuración de supuestos que generen responsabilidad extracontractual del Estado.

La medida también es proporcionada porque es apta para conservar y proteger física y jurídicamente el bien objeto de restitución. La medida es razonable porque está cumpliendo el mandato constitucional, legal y convencional de adoptar medidas a favor de los grupos marginados o discriminados. También es proporcional, pues el Estado no puede reconocer derechos al opositor respecto de un predio cuyo derecho de propiedad se determina, con carácter definitivo, en la sentencia del proceso de restitución de tierras[25].

Respecto del segundo cargo, los intervinientes indican que la Ley 1448 de 2011 tiene el propósito de reparar los daños sociales de la violencia, precisamente sobre los derechos patrimoniales. Así, dado que el propósito de la disposición demandada es contribuir a la solución de situaciones jurídicas complejas asociadas al conflicto armado interno, la norma se ajusta a la Constitución. De igual forma, se agrega que la norma protege el derecho de propiedad y garantiza la efectividad de las decisiones judiciales, pues evita que se consoliden situaciones jurídicas que impidan o dificulten la restitución de tierras a las víctimas del conflicto.

Destacan que la norma demandada no desconoce los derechos de propiedad, pues lo que pretende es propiciar una discusión en el marco del proceso judicial de restitución para que los opositores puedan presentar los argumentos y material probatorio que estimen pertinente para probar su buena fe exenta de culpa. Además, la medida hace parte de las obligaciones que el Constituyente de 1991 les impuso a los propietarios en atención a la función social de la propiedad que implica la satisfacción de manera prevalente del interés público o social sobre el interés privado.

Los intervinientes resaltan que, si se admitiera que existe una limitación al derecho de propiedad, esta resulta proporcional y razonable a la luz de los propósitos de justicia transicional que se pretenden proteger y, en todo caso, sería mínima, pues los predios se pueden destinar a cualquier actividad legal que no requiera de una actuación administrativa. Se agrega que la medida no viola el derecho a la propiedad privada porque los propietarios del predio no están enteramente limitados para desarrollar actividades dentro del mismo durante el proceso de restitución, en razón de los atributos de uso, goce y disposición del bien cuya titularidad ostenta.

Frente al tercer cargo, se precisó el alcance de la sentencia C-623 de 2015. Así, se indicó que en dicha decisión la Corte (i) analizó la procedencia de una suspensión automática de los actos administrativos que culminan unos procesos agrarios determinados; y (ii) sustentó la inexequibilidad de la norma demandada no porque de manera automática el legislador no pueda imponer ciertas medidas, sino por la inexistencia de elementos de proporcionalidad que las justifiquen. De igual forma, los intervinientes indican que la norma acusada no obliga a los operadores judiciales a adoptar una decisión en un solo sentido, sino que, precisamente por su amplitud, brinda un amplio margen de maniobra en aras de garantizar los derechos de las víctimas. Además, los jueces pueden inaplicar la expresión normativa demandada mediante la excepción de inconstitucionalidad, en caso de advertir que afecta de manera irrazonable o desproporcionada algún principio constitucional.

Resaltan que no puede equipararse lo resuelto en la sentencia C-623 de 2015, que se adoptó en un procedimiento que se surtió ante la jurisdicción ordinaria, a una medida que tiene lugar en el seno de un proceso de justicia transicional a través del cual se pretende, como se ha dicho a lo largo de la presente intervención, por un lado reparar a las víctimas de despojo y abandono forzado con ocasión a la violencia y por el otro, reconciliar a la sociedad colombiana para que transite con éxito de una situación de guerra hacia la paz.

Finalmente, los intervinientes señalan que (i) la norma demandada afecta la disposición del predio objeto de restitución, sin embargo, el uso y goce del bien depende de su destinación, pues es diferente un predio usado para la explotación minera a un predio destinado a la producción agrícola y la supervivencia de una familia ocupante[26]; (ii) la norma no afecta desproporcionadamente los derechos del opositor y, de no suspenderse los procesos administrativos que afectan el predio objeto de restitución, se pondría a las víctimas del conflicto armado en una posición de extrema vulnerabilidad e incertidumbre[27]; y (iii) no es posible establecer una lista de procesos administrativos de forma taxativa, ya que la diversidad y complejidad de estos procesos varía considerablemente según la naturaleza del conflicto, las características del predio y las circunstancias específicas de cada caso. Además, una lista taxativa podría también llevar a omisiones no intencionadas, en la que ciertos procesos relevantes no sean incluidos, dejando a las víctimas desprotegidas frente a nuevas formas de despojo o interferencia en sus derechos.

Solicitudes de exequibilidad condicionada. Uno de estos intervinientes solicita (de forma subsidiaria) que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada bajo el entendido de que “no se suspenden los procesos administrativos que tengan por objeto la protección material del bien, la preservación y mejora del mismo, los derechos de las víctimas del conflicto armado interno y la protección de otros principios constitucionales como el medio ambiente”[28]. Al respecto, se indica que la medida dispuesta en la norma demandada no debería aplicar en relación con otras actuaciones que la autoridad administrativa de tierras -ANT- pueda adelantar concomitantemente respecto del predio solicitado en restitución de tierras, como aquellas que tengan por finalidad el reconocimiento de derechos en favor de los propios reclamantes o la materialización de la restitución incluso con mayor celeridad.

Asimismo, el interviniente estima que dicha medida tampoco debería proceder frente a (i) procesos que busquen la protección jurídica o material del bien, o su mejora, ya que estos trámites tendrían efectos positivos en los derechos de las víctimas; y (ii) procedimientos administrativos que tengan por objeto la protección de otros principios constitucionales como el medio ambiente.

Otro de los intervinientes solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada bajo el entendido de que las expresiones acusadas “aluden a la suspensión de los procesos administrativos que, dada su naturaleza, afectan los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzado y/o de los terceros intervinientes, pues dichas actuaciones administrativas pondrían en riesgo aspectos medulares del proceso de restitución, como la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas, la garantía a que puedan materializarse las órdenes dadas por los jueces y magistrados de restitución en el evento de sentencias judiciales favorables a las víctimas”[30]. Por otra parte, el interviniente estima que las expresiones acusadas no desconocen la Constitución.

Solicitud de inexequibilidad. Este interviniente[32] considera que la norma acusada vulnera los principios pro persona, de igualdad procesal y de progresividad. Ello, porque los procesos que la norma ordena suspender constituyen derechos y sirven de pruebas en el proceso de restitución de tierras a favor de los terceros de buena fe, y se erigen como una de las pocas prerrogativas que estos tienen en el proceso.

Asimismo, se indica que la norma demandada desconoce los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, al acceso a la administración de justicia, y a la defensa y contradicción. Lo anterior, puesto que (i) se priva a los terceros de buena fe del derecho a obtener decisiones motivadas en los procesos que ya iniciaron ante la jurisdicción ordinaria, si son suspendidos; (ii) se genera incertidumbre frente a sus derechos de propiedad, máxime si son personas vulnerables económicamente; (iii) se afecta el libre e igualitario acceso a los jueces; y (iv) se les priva de los medios para ser oídos y obtener una pronta decisión que sirve para afianzar los derechos que ostentan sobre un predio.

Concepto de la Procuradora General de la Nación.

En concepto del 8 de julio de 2024, la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de la expresión la “suspensión de los procesos administrativos que afecten el predio” contenida en la norma acusada, bajo el entendido de que el juez podrá levantar la suspensión mediante una decisión fundada en criterios de razonabilidad que optimice los principios superiores en tensión en el caso concreto.

El Ministerio Público aclaró que, si bien el legislador puede ordenar con cierta libertad las condiciones de operación de los diferentes instrumentos y recursos que proceden ante los operadores jurídicos, dicha potestad no es absoluta. Señaló que, aunque la disposición acusada persigue la finalidad legítima de asegurar el resultado del proceso de restitución de tierras y, con ello, optimizar los derechos al acceso a la administración de justicia y a la reparación de las víctimas, la suspensión automática de los trámites administrativos es desproporcionada. Ello, puesto que en virtud del artículo 238 superior la facultad para ordenar la suspensión provisional de actos administrativos es contingente, por lo que no puede ser “una obligación”, sino que debe obedecer a criterios de razonabilidad[33].  

La Vista Fiscal agregó que la suspensión por ministerio de la ley de los procedimientos administrativos que afecten el predio objeto de restitución de tierras puede derivar en la restricción injustificada de los derechos al debido proceso y a la propiedad de los sujetos procesales, que incluso podrían ser individuos de especial protección constitucional al igual que víctimas de la violencia. Lo anterior, ya que, sin perjuicio de que aquellos demuestren una limitación ilegítima o grave a sus intereses fundamentales con ocasión de la medida cautelar, no será posible para el operador jurídico levantarla en respeto de la legalidad.

Por lo anterior, con el fin de asegurar la proporcionalidad de la medida cuestionada y, con ello, preservar la finalidad legítima que persigue, el Ministerio Público solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en los términos expuestos.

Finalmente, en el siguiente cuadro se ponen de presente la totalidad de intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma objeto de control:

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Esta corporación es competente para resolver la demanda planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del texto superior, en cuanto se trata de una acción promovida por un ciudadano en contra de una norma de rango legal, que se ajusta en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución[34].

2. Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda.

El Decreto Ley 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como el concepto de la violación[35], implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con la presentación de cualquier tipo de razones, exige la formulación de unos mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro actione.

Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-108 de 2021, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[36], teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la demanda, ya que, a partir del desarrollo del proceso, esta autoridad tiene la posibilidad de efectuar un análisis con mayor rigor, detenimiento y profundidad sobre la acusación formulada, sobre la base de las distintas intervenciones y de los conceptos que se incorporan al expediente.

En el asunto bajo examen, cinco intervinientes solicitaron a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Sobre este particular, en la reciente Sentencia C-100 de 2022, reiterada en las providencias C-212 de 2022 y C-387 de 2023, este tribunal señaló que no caben las solicitudes genéricas de ineptitud de la demanda, en las que los intervinientes sólo plantean un enunciado, o recurren a alegatos comunes, o se refieren de forma abstracta al incumplimiento de una o de todas las cargas necesarias para provocar un juicio de fondo, sin poner de presente argumentos concretos que se deriven de un examen particular de la acusación realizada y que sirvan de soporte a la solicitud de inhibición. En estos eventos, dado el carácter deliberativo que tiene la acción pública de inconstitucionalidad[38], y siempre que exista una argumentación mínima que habilite un pronunciamiento de mérito, cuya aptitud sustancial es susceptible de ser verificada por el pleno de este tribunal, cabe continuar con la causa propuesta y avanzar en el estudio de fondo de los cargos planteados.

Dicha argumentación mínima supone una constatación que (i) puede provenir del control de admisibilidad realizado por el magistrado sustanciador, cuya labor tendría que ser ratificada por el pleno de la Corte (como sucedió, por ejemplo, en las sentencias C-100 de 2022 y C-212 de 2022), o (ii) por el estudio directo u oficioso que sobre la aptitud de la demanda realice la Sala Plena, al tratarse de una competencia amplia y autónoma cuyo ejercicio no es susceptible de ser limitado por la falta de suficiencia de las intervenciones, ni por la evaluación inicial que se haya efectuado por el ponente. Sin embargo, la existencia de solicitudes genéricas de inhibición opera en favor de la prosperidad del principio pro actione[40].

Ahora bien, como quiera que los intervinientes expusieron razones concretas para soportar la ineptitud de cada uno de los cargos de la demanda, corresponde a la Sala Plena verificar la aptitud de los mismos.

Los cargos de la demanda no son aptos. La Corte considera que los cargos formulados no son aptos, pues no cumplen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. A continuación, se desarrollan estos argumentos.

El primer cargo, en principio, cumple los requisitos de claridad y pertinencia pues es posible comprender el contenido de la acusación y los argumentos planteados no son de tipo legal, doctrinal o de mera implementación. Sin embargo, el cargo no cumple el requisito de certeza, pues se funda en una lectura subjetiva de la norma acusada. En efecto, el demandante estima que se desconocen los principios de tipicidad y presunción de inocencia, sin embargo, tales garantías no se relacionan con el contenido de la norma demandada. Al respecto, cabe señalar que la tipicidad[41]: (i) constituye un elemento del principio de legalidad el cual, a su vez, hace parte de la garantía del debido proceso[42]; y (ii) hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión.

Por su parte, el principio de presunción de inocencia también constituye una garantía del debido proceso y se trata de una cautela constitucional contra la arbitrariedad, que siempre está activa y con mayor razón en todos aquellos eventos en los que el Estado pretende ejercer el poder de reprochar comportamientos, por la vía judicial o administrativa, esencialmente en ejercicio de su facultad sancionadora (ius puniendi)[43]. La presunción de inocencia comprende, a su vez, las siguientes garantías[44]: (i) corresponde al Estado la carga de desvirtuar la inocencia, a través de la prueba de los distintos elementos de la responsabilidad, incluida la culpabilidad; (ii) a pesar de existir libertad respecto de las pruebas para desvirtuar la presunción de inocencia, sólo son admisibles medios de prueba respetuosos del debido proceso y acordes a la dignidad humana; (iii) nadie puede ser obligado a contribuir para que la presunción de inocencia que lo ampara, sea desvirtuada y sus silencios carecen de valor probatorio en forma de confesión o indicio de su responsabilidad; (iv) durante el desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene derecho a ser tratada como inocente; y (v) la prueba necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente fuerza demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que, en caso de persistir, debe resolverse mediante la confirmación de la presunción.

La Corte encuentra que la norma acusada refiere a uno de los elementos que debe contener el auto que admite la solicitud de restitución, en particular, la suspensión de los procesos administrativos que afecten el predio. En este sentido, es claro que dicha medida no tiene que ver con una actuación del Estado en ejercicio de su facultad sancionadora (ius puniendi), ni pretende reprochar comportamientos mediante la imposición de penas o sanciones. Tampoco refiere a ninguna conducta de los eventuales opositores dentro del proceso de restitución de tierras.

Bajo ese panorama, es dable concluir que dicho cargo no cumple con el requisito de certeza, en la medida en que se fundamenta en un entendimiento erróneo y subjetivo de la disposición acusada, pues, como quedo expuesto, la norma no se refiere a un proceso sancionatorio o de responsabilidad individual como los procesos penales y, por lo tanto, los principios de tipicidad y presunción de inocencia no resultan aplicables.

Por otro lado, el cargo no cumple el requisito de especificidad, pues no expone, de forma objetiva y verificable, una contradicción entre los preceptos acusados y el artículo 29 de la Constitución. Frente a este requisito la Corte ha señalado que al demandante corresponde no solo identificar correctamente la norma demandada, sino establecer de qué manera aquella desconoce la Constitución, lo cual pasa, necesariamente, por desentrañar el contenido del artículo que se considera vulnerado[45]. En este caso, a pesar de las afirmaciones del demandante, el cargo (i) no precisa el contenido del debido proceso y, en particular, las garantías de tipicidad y presunción de inocencia que, como se expuso, no se relacionan con el contenido de la norma demandada; y (ii) tampoco alcanza a evidenciar de qué forma tales garantías resultan desconocidas por los preceptos acusados. Así, los argumentos planteados no demuestran dicha transgresión, máxime si, además, no se relacionan con las garantías constitucionales presuntamente vulneradas.  

Adicionalmente, aunque el demandante refiere a la falta de razonabilidad de la medida acusada, las razones expuestas tampoco permiten concretar la acusación frente al artículo 29 superior. Ello, además, teniendo en cuenta que se alega la afectación de los derechos del opositor a utilizar el bien, sin que se explique cómo aquello se relaciona con la garantía del debido proceso.

Por último, dado el incumplimiento de los requisitos de certeza y especificidad, la Corte estima que el cargo tampoco cumple el requisito de suficiencia, pues las razones planteadas no logran generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados.

El segundo cargo, en principio, cumple el requisito de claridad, ya que es posible identificar un hilo conductor que lo sustenta. No obstante, el cargo no satisface el requisito de certeza, pues los presuntos efectos sobre la propiedad se refieren como consecuencias expuestas de manera subjetiva por el demandante y no se desprenden del contenido de la norma demandada. En efecto, la medida acusada no refiere a los atributos de uso, goce y disposición del derecho de propiedad[46], como tampoco a actividades que recaigan sobre el predio objeto de restitución, ni a su explotación económica. Como se expuso, la medida acusada refiere al deber del juez de suspender los procesos administrativos que afecten el predio, en el auto admisorio de la solicitud de restitución.

Por otra parte, el cargo no cumple el requisito de pertinencia. Sobre el particular, la Corte ha señalado que “el cargo tampoco es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición”[47]. En este caso, el cargo se soporta en ejemplos prácticos o de disponibilidad económica de los predios. Así, el demandante hace referencia (i) al permiso de vertimiento que requiere el propietario de un predio que tiene un cultivo, y a la necesidad de realizar unas reparaciones a las edificaciones previamente existentes; y (ii) a las opciones que tendría el propietario frente a dichas situaciones, las cuales, a su juicio, constituyen cargas intolerables. Adicionalmente, el cargo refiere a la pérdida de inversiones realizadas sobre el predio y a la imposibilidad de responder ante contingencias que impliquen el otorgamiento de permisos, en tanto se condena a realizar actividades de uso parcial e indeterminado.

Lo anterior evidencia que los argumentos planteados no son de naturaleza estrictamente constitucional, ya que se basan en situaciones de hipotética ocurrencia y ejemplos en los que podría ser aplicada la disposición, relacionados con la explotación del predio y las actuaciones que pueden realizarse sobre este.

Por otro lado, el cargo no cumple el requisito de especificidad, pues el demandante no demuestra cómo los preceptos acusados exhiben un problema de validez constitucional y la manera en que esas consecuencias son atribuibles. Si bien el cargo alega la afectación del derecho de propiedad y de sus atributos, aquello es insuficiente para evidenciar, de manera objetiva, una contradicción entre la norma acusada y el artículo 58 superior. En este sentido, más allá de las afirmaciones del demandante, no se demuestra de qué forma la suspensión de los procesos administrativos que afecten el predio supone una violación del derecho de propiedad. Ello, además, teniendo en cuenta que el demandante funda el cargo en interpretaciones subjetivas de la norma acusada y en situaciones de hipotética ocurrencia.

El cargo tampoco satisface el requisito de suficiencia, pues las razones del demandante no permiten desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático.

Finalmente, la Corte encuentra que el tercer cargo, en principio, satisface los requisitos de claridad, certeza y pertinencia, pues (i) es posible comprender el contenido de la acusación; (ii) la norma acusada es susceptible de inferirse del enunciado demandado; y (iii) los argumentos planteados no son de tipo legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación. No obstante, el cargo no cumple los requisitos de especificidad y suficiencia.

El cargo no es específico, pues no expone argumentos concretos que sustenten por qué se viola la autonomía judicial. El demandante insinúa que el Legislador no puede ordenar medidas cautelares automáticas en los procesos, pues ello necesariamente invade la órbita del juez, sin embargo, tal idea, por sí sola, sin analizar el contexto en el que surge la ley de víctimas, los derechos en disputa y la protección especial de las víctimas, no logra construir un cargo apto.

De otra parte, aunque el actor hace referencia a la independencia de las ramas del poder público[48] y a la presunta suplantación de la función del juez, no precisa el alcance de la autonomía judicial. Según la jurisprudencia, la autonomía judicial es, junto con el principio de independencia, una expresión del principio de separación de poderes[49], y se refiere “a la necesidad de asegurar la auto gestión en asuntos tales como las políticas salariales, los procesos de formación y capacitación, el régimen disciplinario, al sistema de selección de jueces y magistrados, al régimen de carrera, la asignación presupuestal, las reglas para la permanencia en los cargos, entre muchos otros”[50]. Asimismo, la Corte ha señalado que la autonomía (i) incluye la facultad que tienen todas las autoridades judiciales, sin importar su relación funcional, de interpretar el derecho[51]; y (ii) va más allá de una dimensión individual y negativa, enfocada en el juez, para abarcar una dimensión institucional orientada a que la Rama Judicial cuente con un espacio de autogestión que excluya la interferencia de actores externos en la actividad jurisdiccional.

Por otro lado, las acusaciones del demandante se apoyan en la sentencia C-623 de 2015, en la cual se analizó la suspensión automática de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio en virtud del ejercicio de la acción de revisión, supuesto que difiere del previsto en la norma acusada. Adicionalmente, cabe señalar que en dicha sentencia los problemas jurídicos estudiados no versaron sobre la violación de la autonomía judicial[53] y, además, en el caso concreto no se hizo referencia a dicha autonomía como tampoco en las razones de la decisión.

El cargo tampoco es suficiente, pues las razones planteadas no permiten generar dudas sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. De igual forma, las afirmaciones del demandante frente a la irrazonabilidad de la medida tampoco tienen la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las leyes. Ello, además, teniendo en cuenta que se alega la imposibilidad de gestionar el bien y de recurrir a toda competencia administrativa sobre el predio, sin que se explique cómo aquello se relaciona con la autonomía judicial.

En suma, la Corte encuentra que los cargos de la demanda no son aptos, ya que no satisfacen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por lo tanto, proferirá una decisión inhibitoria, por ineptitud de la demanda.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

INHIBIRSE de pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados contra el literal c) (parcial) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] El artículo 2 de la Ley 2078 de 2021 estableció que la Ley 1448 de 2011 tendrá una vigencia hasta el 10 de junio de 2031.

[2] Se aclara que (i) inicialmente la demanda cuestionaba varios preceptos de la Ley 1448 de 2011; y (ii) el 19 de febrero de 2024, el suscrito magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda, pues la acusación formulada no cumplía con el requisito de la debida formulación del concepto de la violación, al no atender las cargas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Sin embargo, (iii) en oficio del 27 de febrero de 2024, la Secretaría General de la Corte informó que se presentó escrito de corrección por parte del demandante; y (iv) en auto del 12 de marzo de 2024, se admitió la demanda contra las expresiones "procesos" y "administrativos que afecten el predio" contenidas en el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, en relación con los cargos primero, segundo y tercero identificados en dicha providencia. Por su parte, se rechazó la demanda en lo que respecta a los cargos cuarto y quinto identificados en dicha providencia y formulados respecto de las expresiones demandadas del literal c) del artículo 86 ibídem, así como frente a las expresiones demandadas del inciso 1° y el parágrafo 2 del artículo 95, y del literal m) del artículo 91 de la misma ley en mención.

[3] El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Ministerio del Interior; el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAGRTD); la Defensoría del pueblo; la Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas (UARIV); la Agencia Nacional de Tierras (ANT); la Agencia de Desarrollo Rural; la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA); la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC); la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento - CODHES; el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); el Observatorio de Tierras (antes Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria); la Comisión Colombiana de Juristas; la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; la Fundación Forjando Futuros; la Asociación Ambiente y Sociedad; la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana; la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño.

[4] Cabe señalar que en el auto admisorio del 12 de marzo de 2024, se decretó la práctica de pruebas relacionadas con los antecedentes legislativos que antecedieron a la aprobación de la Ley 1448 de 2011, a efectos de identificar su ámbito de aplicación y las consecuencias que ella produce. Luego de agotar esta etapa, y de recibir las pruebas requeridas, el procedimiento ordinario continuó su curso el 20 de mayo de 2024. El examen del material probatorio se realizará, en caso de llegar a esa instancia, en los acápites referentes al juicio de fondo de la disposición demandada. Por otro lado, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger manifestó su impedimento para participar en el presente examen de constitucionalidad, puesto que en desarrollo de sus funciones de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, tuvo conocimiento del contenido que modificó la norma demandada y conceptuó sobre su constitucionalidad, por lo que estimó encontrarse incursa en una de las causales de impedimento establecidas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. En sesión celebrada el 7 de noviembre de 2024, la Sala Plena de la Corte declaró fundado el impedimento de la magistrada Pardo.

[5] Diario Oficial No. 48.096

[6] Sin perjuicio de que la Corte "opte por enfrentar la inconstitucionalidad de las disposiciones mediante los mecanismos de interpretación o modulación de sus sentencias usadas por esa alta Corporación". Archivo D-15655PresentacionDemanda.pdf, p. 54.

[7] Escrito de corrección de la demanda, p. 7.

[8] Escrito de corrección de la demanda, p. 9.

[9] Escrito de corrección de la demanda, p. 10.

[10] Escrito de corrección de la demanda, p. 10.

[11] Escrito de demanda, p. 37.

[12] Escrito de demanda, p. 28.

[13] Este argumento se reitera en el escrito de corrección, p. 16.

[14] Escrito de corrección de la demanda, p. 14.

[15] Escrito de corrección de la demanda, p. 14.

[16] En la Secretaría General se recibieron los siguientes escritos de intervención: (i) el 30 de mayo de 2024, se recibió intervención de la Defensoría del Pueblo; (ii) el 5 de junio de 2024, se recibió intervención de la Fundación Forjando Futuros; (iii) el 5 de junio de 2024, se recibió intervención del doctor Marco Alberto Romero Silva, director de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado-CODHES; (iv) el 6 de junio de 2024, se recibió intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho; (v) el 6 de junio de 2024, se recibió intervención de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD; (vi) el 6 de junio de 2024, se recibió intervención conjunta de la Presidencia de la República, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD (en dos oportunidades); (vii) el 7 de junio de 2024 se recibió intervención de la Comisión Colombiana de Juristas; (viii) el 7 de junio de 2024 se recibió concepto de las doctoras Vanessa Torres, subdirectora de la Asociación Ambiente y Sociedad (AAS) y Linda Lucía Pinzón, investigadora del Programa Gobernanza Territorial; (ix) el 7 de junio de 2024 se recibió intervención de la Universidad del Rosario -Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas, y de las estudiantes Paula Andrea Potes Rivas y Liseth Alexandra Rincón Dueñas; (x) el 7 de junio de 2024, se recibió intervención del Ministerio del Interior; (xi) el 13 de junio de 2024, se recibió concepto de la Universidad Nacional de Colombia; y (xii) el 2 de julio de 2024, se recibe intervención del ciudadano Jairo Bazurto Pachón. Se aclara que algunos de los escritos de intervención fueron presentados luego de vencido el término de fijación en lista (Comisión Colombiana de Juristas; Vanessa Torres, subdirectora de la Asociación Ambiente y Sociedad (AAS) y Linda Lucía Pinzón, investigadora del Programa Gobernanza Territorial; Universidad del Rosario; Ministerio del Interior; Universidad Nacional de Colombia; y ciudadano Jairo Bazurto Pachón).

[17] La Defensoría del Pueblo; el Ministerio de Justicia y del Derecho; la Presidencia de la República, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD; el Ministerio del Interior y la Universidad Nacional de Colombia. La mayoría de intervinientes solicitaron de forma principal la inhibición o, en su defecto, la exequibilidad de la norma acusada o su exequibilidad condicionada. Sin embargo, el Ministerio del Interior solicitó en primera medida la exequibilidad o, en su defecto, la inhibición.

[18] La Fundación Forjando Futuros; Marco Alberto Romero Silva, director de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado-CODHES; la Comisión Colombiana de Juristas; Vanessa Torres, subdirectora de la Asociación Ambiente y Sociedad (AAS) y Linda Lucía Pinzón, investigadora del Programa Gobernanza Territorial; la Universidad del Rosario -Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas, y estudiantes Paula Andrea Potes Rivas y Liseth Alexandra Rincón Dueñas; y el Ministerio del Interior. Cabe aclarar que cuatro de los intervinientes que solicitaron a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo pidieron que se declare la exequibilidad de la norma acusada, en caso de no acoger la petición de inhibición.

[19] La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD; y la Presidencia de la República, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD (estos últimos solicitaron la exequibilidad condicionada como segunda petición subsidiaria).

[20] El ciudadano Jairo Bazurto Pachón.

[21] Procedimientos como la adjudicación de baldíos, la expropiación administrativa, la caducidad administrativa de resoluciones de adjudicación o la extinción de dominio por indebida explotación económica. Al respecto, la Universidad del Rosario indica que (i) se tiene evidencia que los mecanismos administrativos fueron utilizados por diferentes actores armados, o aliados a estos, para apropiarse de predios rurales de población rural que estaban protegidos por medidas que pretendían evitar el despojo pero que, usando las vías administrativas, se logró su apropiación ilegal; y (ii) con base en un estudio realizado por el Observatorio de Tierras, en varias regiones del país los jueces y magistrados de restitución de tierras manifestaron como un obstáculo para el cumplimiento de los fallos de especialidad, los impactos medioambientales de actividades minero-energéticas sobre los predios que serán restituidos.

[22] Como las concesiones o licencias para realizar actividades económicas que requieren autorización estatal (actividades minero-energéticas sobre los predios).

[23] Pues los procesos administrativos que se adelantan sobre un predio pueden afectar su destinación, por lo cual es necesario suspender cualquier actuación administrativa que pueda incidir en la disponibilidad, uso o acceso al predio.

[24] Esto, por ejemplo, si, por medio de un proceso administrativo se otorga un derecho sobre un predio cuya propiedad se encuentra en discusión; en caso de que el proceso se resuelva a favor del reclamante de restitución de tierras, el derecho concedido en un trámite administrativo abriría la puerta para que el Estado sea demandado con fines de que se declare su responsabilidad extracontractual e indemnice a los opositores de la restitución. Igual ocurre con los trámites urbanísticos, como puede ser la concesión de licencias de construcción.

[25] Por ejemplo, cuando se concede una licencia ambiental respecto de un predio cuyo derecho a la propiedad se encuentra pendiente de definición. Igual ocurre con los trámites urbanísticos, como puede ser la concesión de licencias de construcción, puesto que, es razonable que el opositor deba probar la buena fe exenta de culpa en el curso del proceso de restitución de tierras para continuar los trámites que permitan edificar en el predio; de lo contario, el Estado estaría inclinando la balanza en favor de los opositores ya que se aumentaría la complejidad de los asuntos que deben resolver las autoridades judiciales especializadas en restitución de tierras en perjuicio de las víctimas de despojo y abandono forzado.

[26] En este sentido, sólo podrían verse afectados los proyectos en los cuales se esté adelantando un proceso administrativo como la concesión de un contrato, el otorgamiento de una licencia ambiental, el otorgamiento de una licencia urbanística, entre otros.

[27] Al respecto, se indica que (i) en los procesos en los que se está solicitando una licencia ambiental para la concesión minera o la construcción de un predio, no existen situaciones jurídicas consolidadas y, por ende, no hay derechos adquiridos; y (ii) la falta de suspensión de procesos administrativos facilita la consolidación de derechos y actividades que pueden ser contrarios a los intereses de las víctimas y al espíritu de justicia y reparación integral. Por ejemplo, la concesión de licencias ambientales o permisos de construcción puede permitir el desarrollo de proyectos mineros o inmobiliarios que dificultan o incluso impiden la restitución efectiva de las tierras a sus legítimos propietarios.

[28] Intervención conjunta de la Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD.

[29] Se cita como ejemplo los procesos de titulación en favor de grupos marginados o discriminados, los procesos relacionados con actualización catastral que garanticen la certeza material respecto del predio objeto de restitución, y los procesos de clarificación de la propiedad y el deslinde.

[30] Intervención de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD.

[31] Puesto que, "por el contrario, tienen la finalidad de salvaguardar los derechos e intereses de las víctimas de despojo y abandono forzado, como sujetos de especial protección constitucional y de los terceros que comparecen al proceso, para que sea la autoridad judicial especializada en restitución de tierras la única competente para decidir con carácter definitivo sobre los derechos en litigio que afectan al predio objeto del proceso de restitución de tierras; entendiendo por afectación del predio aquellos procesos que, de continuar su curso, imposibilitan o ponen en riesgo el cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia por la autoridad civil especializada en restitución de tierras en favor de la víctima restituida y de los terceros a los que se les reconoce algún derecho en el marco del trámite de justicia transicional". Ibídem, p. 15.

[32] Ciudadano Jairo Bazurto Pachón.

[33] Al respecto, cita las sentencias C-127 de 1998, y C-623 y 451 de 2015.

[34] "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes."

[35] Corte Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016.

[36] Decreto Ley 2067 de 1991, art. 6.

[37] Corte Constitucional, sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013, C-220 de 2019, C-330 de 2019, C-059 de 2023 y C-387 de 2023.

[38] Corte Constitucional, Auto 243 de 2001 y sentencias C-194 de 2013, C-025 de 2020 y C-154 de 2022.

[39] Corte Constitucional, sentencia C-212 de 2022.

[40] Corte Constitucional, sentencia C-212 de 2022.

[41] Corte Constitucional, sentencias C-412 de 2015, C-394 de 2019 y C-044 de 2023.  

[42] El principio de legalidad hace parte del debido proceso y sus elementos esenciales son: (i) la ley previa, que "exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir, que estén previamente señaladas"; (ii) la ley escrita, según la cual "los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción [deben estar contenidos] en la ley"; y (iii) la ley cierta, que "alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma que no hayan ambigüedades". Ibídem.

[43] Corte Constitucional, sentencias C-495 de 2019 y C-321 de 2022.

[44] Corte Constitucional, sentencias C-225 de 2017, C-495 de 2019, C-321 de 2022 y C-014 de 2023.

[45] Corte Constitucional, sentencia C-114 de 2024.

[46] La jurisprudencia ha precisado el alcance de dichos atributos. Así, ha indicado que (i) el uso implica la facultad del propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir; (ii) el goce confiere al propietario la posibilidad de recoger todos los productos que acceden o se derivan de su explotación; y (iii) la disposición implica que el propietario está facultado para enajenar de cualquier forma la titularidad de sus bienes (sentencias T-585 de 2019, C-020 de 2023 y C-031 de 2024).

[47] Sentencias C-189 de 2017, C-409 de 2021 y C-029 de 2022.

[48] De manera indirecta, al referir la sentencia C-623 de 2015.

[49] Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012.

[50] Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2016. Reiterada en las sentencias C-134 de 2023 y C-071 de 2024.

[51] Corte Constitucional, sentencia C-134 de 2023.

[52] Corte Constitucional, sentencias C-373 de 2016, C-285 de 2016 y C-134 de 2023. Al respecto, la Corte indicó que: "Para lograr dicha finalidad, se han establecido una serie de garantías, como lo son los sistemas de carrera judicial y de inamovilidad de los jueces, las políticas salariales, los procesos de formación y capacitación de los miembros de la Rama Judicial, el régimen disciplinario, el sistema de selección de los jueces y magistrados, así como el ejercicio del autogobierno en la administración de justicia" (sentencia C-134 de 2023).

[53] En esta decisión la Corte estudió una demanda contra los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 y planteó los siguientes problemas jurídicos: "a. ¿El Legislador tiene la competencia para establecer un procedimiento especial de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos, que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando contra estos se presenta la acción de revisión? b. ¿La suspensión automática de los actos administrativos, dispuesta en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, desconoce la facultad, conferida en el artículo 238 de la Constitución, a la jurisdicción contenciosa administrativa para determinar si ello es pertinente y necesario? c. ¿A la luz de los artículos 58 y 64 de la Constitución, resulta desproporcionado que Legislador establezca que a partir de la interposición del recurso de revisión por parte de un particular, se suspendan los efectos de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios establecidos en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994?".

[54] Se aclara que, aunque en la síntesis de la sentencia se hizo referencia a la autonomía de los jueces (al explicar el desarrollo del test de proporcionalidad empleado), dicha autonomía no fue referida en el caso concreto ni en las razones de la decisión.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de Mayo de 2025 - (Diario Oficial No. 53.125 - 22 de Mayo de 2025)

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