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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 47 del 13 de noviembre de 2025
<Disponible el 3 de diciembre de 2025>
Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 323 de 2025 que responde a la crisis humanitaria desencadenada por el incremento de los enfrentamientos en la Región del Catatumbo. Sin embargo, condicionó su vigencia temporal para que resulte acorde con el marco constitucional. También declaró inexequible una parte del artículo 6.
Sentencia C-467/25
M.P. Lina Marcela Escobar Martínez
Expediente RE-383
1. Norma revisada
“DECRETO 323 DE 2025
(Marzo 20)
Por el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores, en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025, y se dictan otras disposiciones
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
[…]
DECRETA:
Artículo 1. Ayuda humanitaria monetaria para la atención de las personas mayores víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento. Autorícese al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a efectuar, durante la vigencia 2025, la entrega hasta de diez (10) de ayudas humanitarias monetarias, a favor de las personas mayores, víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento, relacionadas con los hechos que originaron la declaratoria efectuada mediante el Decreto 0062 de 2025, y la cual será complementaria a las medidas de atención establecidas en los artículos 62 y 62A de la Ley 1448 de 2011.
Parágrafo 1°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reglamentará y determinará los criterios de focalización, identificación, priorización, selección, asignación, periodicidad y esquema de dispersión de la ayuda humanitaria monetaria y promoverá procesos de transparencia.
Parágrafo 2°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptará todas las medidas administrativas, financieras, contractuales y operativas necesarias para la entrega efectiva e inmediata de la ayuda humanitaria monetaria dirigida a las personas mayores.
Artículo 2. Monto de la ayuda humanitaria. El monto de la ayuda humanitaria monetaria a entregar a las personas mayores identificadas como beneficiarias, de conformidad al artículo 10 del presente decreto legislativo, será de hasta doscientos treinta mil pesos m/cte. ($230.000, 00).
Artículo 3. Determinación de adultos mayores beneficiarios. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social determinará las personas mayores beneficiarias de la ayuda humanitaria monetaria a través de acto administrativo, para lo cual utilizará los listados censales que para el efecto consoliden y remitan las entidades encargadas en el territorio objeto de atención. En el caso de las comunidades étnicas se utilizarán los listados censales que entregue o registre la respectiva autoridad étnica al ministerio del Interior o a las entidades territoriales.
La ayuda humanitaria se entregará por cada persona que reúna los criterios de selección conforme a lo señalado en el artículo del presente decreto, sin considerar si pertenecen o no al mismo hogar o grupo familiar.
En la identificación y focalización de las personas mayores se garantizarán la confidencialidad, la reserva y la seguridad de la información de los beneficiarios.
Parágrafo 1°. Para todos los efectos a que haya lugar, se entenderá como persona mayor aquella que tenga (60) años o más cumplidos a la fecha o durante la vigencia de la presente medida.
Parágrafo 2°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social definirá la cantidad de personas mayores beneficiarias de la ayuda humanitaria monetaria, de acuerdo con las apropiaciones adicionales establecidas en el artículo 5 del presente decreto.
Parágrafo 3°. Aquellas personas que reciban la ayuda humanitaria monetaria de que trata el presente artículo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, incurrirán en las sanciones legales a que hubiere lugar.
Parágrafo 4°. No podrán acceder a la ayuda humanitaria monetaria de la que trata el artículo 1 del presente decreto, quienes se encuentren activos en el programa Colombia mayor que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Artículo 4. Tratamiento de la información. Las entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales y bancarios de los que trata la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012 que sean necesarios para la operación, ejecución y entrega de la ayuda humanitaria monetaria
Parágrafo. Las entidades privadas y públicas receptoras de esta información deberán utilizar los datos e información solo para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad.
Artículo 5. Fuentes de financiación. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social financiará la ayuda humanitaria monetaria con las apropiaciones adicionales que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con ocasión a la declaratoria de conmoción interior.
Artículo 6. Exención de impuestos. Los traslados de los dineros correspondientes a las transferencias de los que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las de entidades financieras u operadores de pago por giro que dispersen las transferencias, y entre estas y los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria estarán exentas del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).
En todo caso, la dispersión de los recursos a las cuentas de los beneficiarios o su pago en efectivo a ellos no estará sometida al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).
La comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago por giro a los beneficiarios del programa estará excluida del Impuesto Sobre las Ventas (IVA).
En caso de que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social opte por pagar la ayuda humanitaria monetaria a través del Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF, o la herramienta modular y transaccional con la que cuente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los traslados de los recursos al titular de la cuenta o producto financiero estarán exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).
Los ingresos que reciban los beneficiarios de este programa no estarán sometidos a la retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y sus complementarios.
Artículo 7. Inembargabilidad. Los recursos de la ayuda humanitaria monetaria de que trata este decreto serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación, cuota de manejo o comisión bancaria de cualquier concepto del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se dispersen.
Artículo 8. Vigencia. El presente decreto legislativo rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en el diario oficial”.
2. Decisión
Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 2, 3, 4, 5, 6 (parcial), 7 y 8 del Decreto Legislativo 323 de 2025.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 323 de 2025, salvo la expresión “durante la vigencia 2025” que se declara exequible en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos después de la fecha en que se levantó el estado de excepción, cuando lo que haga falta sea un trámite operativo de incorporación a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “del Tesoro Nacional – Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las”, contenida en el inciso 1º del artículo 6 del Decreto Legislativo 323 de 2025.
3. Síntesis de los fundamentos
El Decreto Legislativo 323 de 2025 responde a la crisis humanitaria desencadenada por el incremento de los enfrentamientos armados en la región del Catatumbo. Esto, a través de una transferencia monetaria dirigida a la población adulto mayor, víctima del desplazamiento o del confinamiento, que será concurrente y complementaria al marco de atención humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011. Este decreto dispone, además, de beneficios tributarios y de una declaratoria de inembargabilidad para que los recursos lleguen en su totalidad a los beneficiarios, y no sean desviados para fines distintos.
De manera preliminar, la Corte identificó que el Decreto 323 de 2025 hace parte de las materias –puntualmente, la de atención humanitaria– que quedaron cobijadas por la constitucionalidad parcial del Decreto 062 de 2025, en los términos de la Sentencia C-148 de 2025.
Luego, al revisar los requisitos formales de suscripción, motivación, delimitación territorial y temporal, la Corte los encontró cumplidos.
Frente a los requisitos materiales, la Sala concluyó que el Decreto 323 de 2025 satisface la totalidad de los requisitos exigidos para el ejercicio del poder legislativo excepcional durante los estados de conmoción interior. En efecto, las medidas adoptadas superan los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad -parcialmente-, proporcionalidad y no discriminación.
Las disposiciones examinadas responden de manera razonable a los hechos que justificaron la declaratoria del estado de excepción. En vez de restringir los derechos fundamentales, el decreto promueve, desde una concepción más amplia de seguridad humana, una acción afirmativa para garantizar los derechos de una población especialmente vulnerable en medio de las hostilidades. Además, las normas permiten que las apropiaciones presupuestales asignadas para atender a una población vulnerable no se diluyan en compromisos tributarios o patrimoniales.
La Corte se detuvo en una expresión del artículo 1º que dispuso que las ayudas humanitarias monetarias puedan distribuirse “durante la vigencia 2025”. Tal enunciado entra en tensión con los límites temporales que establece el artículo 213 constitucional frente a las normas que se profieran dentro de los estados de conmoción interior. La Corte condicionó entonces su exequibilidad, en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos después de la fecha en que se levantó el estado de excepción, cuando lo que haga falta sea un trámite operativo de incorporación a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social.
Por otro lado, el análisis de la Corte se concentró en el juicio de necesidad en tanto que Colombia ya cuenta con un andamiaje normativo e institucional relativamente robusto para atender a las víctimas del conflicto armado. Como lo expuso la Defensoría del Pueblo, nuestro país ha experimentado la “anormalidad normalizada” del conflicto y para ello cuenta con un amplio conjunto normativo. Pero tal andamiaje se vio desbordado por el inusitado incremento de los enfrentamientos armados en el Catatumbo que, en cuestión de días, desterró a miles de personas y confinó a otros tantos en sus casas. En tal escenario, es válido que el gobierno nacional haya proferido un decreto legislativo con el fin de complementar el sistema de atención humanitaria, pero enfocándolo hacia un grupo poblacional específico, por medio de transferencias monetarias adicionales al marco general de la Ley 1448 de 2011.
Sin embargo, la Corte encontró que el artículo 6 incumplió parcialmente el criterio de necesidad jurídica pues allí se incluyó una exención sobre el gravamen a los movimientos financieros que ya se encontraba prevista en la legislación ordinaria. Solo este último apartado fue declarado inexequible. En concreto, aquella que se refiere a las trasferencias entre cuentas del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
4. Salvamento de voto
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar salvó parcialmente su voto. En su criterio, tras un examen detenido se pueden formular tres observaciones sustantivas en materia de (i) delimitación temporal del decreto legislativo, (ii) motivación de la incompatibilidad y (iii) necesidad jurídica y fáctica de la medida, frente a los resolutivos primero y segundo de la Sentencia C-467 de 2025.
Como primera medida, el magistrado Ibáñez cuestionó la vigencia del Decreto Legislativo 323 de 2025 en cuanto a que admite que la operatividad de la medida -que autoriza hasta diez entregas de ayuda humanitaria monetaria- pueda extenderse hasta el final del año fiscal, superando el término de la conmoción interior. Considera que esta lectura introduce un criterio material de duración que contraviene el diseño constitucional establecido por el Artículo 213 de la Constitución Política, que instauró una regla general de cesación automática de los decretos legislativos, tan pronto como se declara restablecido el orden público incluso cuando se invoque la protección de sujetos de especial protección o el principio de seguridad humana.
A juicio del magistrado, se prolonga la ejecución u operatividad de un mecanismo sin que exista una vigencia normativa del decreto que sea compatible con el texto constitucional. Este no distingue entre la vigencia y la operatividad. Recordó que el diseño constitucional del estado de conmoción interior es más restrictivo que el del estado de emergencia y, por ende, para esta última, la propia Constitución permite que haya permanencia de efectos en escenarios fiscales o económicos, lo cual no puede trasladarse al ámbito del estado de conmoción interior. Esto se refuerza además porque el Decreto 323 de 2025 no fue incluido en el listado de normas expresamente prorrogadas por el Gobierno al momento de levantarse el estado de conmoción interior, por lo que su vigencia cesó automáticamente.
Recordó que el diseño del estado de conmoción interior es más rígido porque su objeto es distinto: él se dirige a perturbaciones del orden público político interno que no pueden manejarse con el uso de las facultades o potestades de policía administrativa; al tiempo que el estado de emergencia se orienta a una ruptura del orden público económico, el orden público social, o el orden público ecológico o con motivo de la ocurrencia de una grave calamidad pública y suele requerir medidas legislativas, por regla general de vigencia indefinida, o si se trata de medidas de carácter fiscal, de vigencia prolongada hasta el término de la siguiente vigencia fiscal.
Asimismo, la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” ordena que las medidas de conmoción sean estrictamente transitorias, que guarden relación directa y específica con los hechos que le sirven de causa y que tengan como finalidad exclusiva conjurarla o impedir la extensión de sus efectos. La misma ley prohíbe que, bajo amparo el amparo de la conmoción, el Gobierno introduzca regulaciones permanentes o soluciones para problemas estructurales cuya causa no se agota en la alteración del orden público. Reconoció que la ayuda humanitaria tiene carácter temporal, y que puede prorrogarse si la situación de vulnerabilidad persiste respondiendo a las condiciones concretas de la víctima o del grupo en situación de mayor desprotección. Empero, esto no convierte a la ayuda humanitaria en una prestación indefinida, sino que la vincula a hechos específicos de la vulnerabilidad y, sobre todo, a una decisión administrativa o judicial que constate su subsistencia.
En este punto, destacó que es correcto afirmar que la seguridad pública o la seguridad humana permite una lectura más amplia de los deberes del Estado en contextos de conflicto, pero ese principio no habilita para desconocer el límite temporal que la Constitución establece precisamente para evitar la normalización del poder de excepción. Por lo tanto, a su juicio, la conclusión sobre la delimitación temporal del Decreto Legislativo 323 de 2025 no se ajusta a los parámetros expresamente previstos en el artículo 213 de la Constitución, ni a la jurisprudencia de la Corte de cara a la temporalidad de la ayuda humanitaria. Por estas razones, estimó que la Corte ha debido declarar inexequible la expresión “durante la vigencia 2025”.
En el segundo cuestionamiento, el magistrado Ibáñez advirtió que en el juicio de incompatibilidad no se encuentra explicación de por qué la nueva ayuda humanitaria no contradice al parágrafo 3 del artículo 47 de la Ley 1448 de 2011, que define la temporalidad y prórroga de dichas ayudas. En su criterio, esta omisión vulnera la exigencia de justificación prevista en el Artículo 12 de la Ley Estatutaria 137 de 1994. Sostuvo que, al autorizar el Decreto 323 de 2025 hasta diez entregas de ayuda sin sujetarlas a la verificación individual de vulnerabilidad, el decreto interfiere con la regla legal ordinaria que va en contra de la Sentencia C-438 de 2013. Recordó, además, que la Ley Estatutaria 137 de 1994 exige que los decretos legislativos que suspenden leyes deban expresar las razones por las cuales estas resultan incompatibles con el estado de excepción y, que la simple afirmación de que la medida es “concurrente y complementaria” no satisface el estándar de motivación reforzada.
En su criterio, el decreto también introduce una modificación institucional no justificada: el decreto reasigna al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) una función de atención humanitaria que la Ley 1448 confirió a las entidades territoriales y a la Unidad para las Víctimas (UARIV). Aunque temporal, este traslado de competencia modifica el régimen legal de atención y exige una explicación detallada sobre por qué la capacidad administrativa de la UARIV resultaba insuficiente para la coyuntura del Catatumbo.
Igualmente precisó que la temporalidad no puede vaciar el derecho de las víctimas cuando persisten fallas estructurales en la transición entre la ayuda de emergencia y la de estabilización, cuando se trata de poblaciones con especial protección o cuando los trámites administrativos generan un “peregrinaje institucional” que obstaculiza el acceso. Por ello, la Corte condicionó la exequibilidad al deber del Estado de prorrogar la ayuda mientras la víctima no hubiera superado su situación de urgencia. En consecuencia, según su análisis, debió declararse la inexequibilidad de la expresión “hasta de diez (10)” del artículo 1 del Decreto Legislativo 323 de 2025.
En el tercer cuestionamiento, el magistrado Ibáñez sostuvo que el análisis de necesidad jurídica no demuestra que el ordenamiento ordinario fuera insuficiente, pues el Gobierno ya disponía de herramientas legales y reglamentarias -como los derivados de las Leyes 1448 de 2011, 2421 de 2024 y el Decreto 525 de 2025- que le permitían atender la crisis humanitaria sin recurrir a poderes de excepción. Añadió que se presume una necesidad fáctica no acreditada ya que no se identifican carencias distintas de las ya cubiertas por el régimen ordinario que justifican una intervención adicional mediante transferencias monetarias.
En un contexto de confinamiento y bloqueo territorial, el principal déficit radica en el acceso físico y seguro a bienes y servicios esenciales. De este modo, la medida no responde a una necesidad humanitaria derivada de la conmoción interior, sino que pretende suplir carencias estructurales de largo plazo, ajenas a la lógica de inmediatez, temporalidad y excepcionalidad exigida por el artículo 213 de la Constitución.
El magistrado Ibáñez consideró que la medida carece de sustento por tres razones: (i) aunque el decreto invoca un supuesto desbordamiento institucional, la UARIV informó a la Corte que la atención se estaba prestando de manera adecuada mediante el mecanismo de subsidiariedad, debilitando la premisa empírica del programa excepcional; (ii) existe incongruencia entre el instrumento utilizado y la naturaleza de la crisis, caracterizada por confinamiento y restricciones severas de movilidad que interrumpen los mercados locales, de modo que la entrega de dinero no elimina las barreras físicas para acceder a bienes y servicios esenciales, trasladando el problema logístico al individuo; (iii) la dispersión de efectivo incondicionado en un contexto de aumento de secuestros de personas mayores -el grupo objetivo- incrementa riesgos de extorsión y apropiación forzada, lo que impide superar un test básico de efectividad y seguridad.
En esa línea, recordó que la Corte ha señalado que el enfoque diferencial de la Ley 1448 de 2011 ordena adecuar el sistema a las condiciones de grupos específicos y que la Ley 2294 de 2023 y el Decreto Legislativo 812 de 2020 ya asignaron al DPS la administración de plataformas y registros que permiten la dispersión rápida de giros. Además, el artículo 65 de la Ley 2421 de 2024 ordenó al DPS diseñar estrategias para el acceso a alimentos y para el mejoramiento de condiciones de habitabilidad de víctimas. En consecuencia, los artículos 1, 2 y 3 (que crean la ayuda, fijan el monto y establecen la forma de identificación de los beneficiarios) deberían declararse inexequibles.
En estos términos, el magistrado Ibáñez dejó constancia que la medida confunde un déficit estructural de bienestar (pobreza y vulnerabilidad histórica) con la necesidad coyuntural derivada de la conmoción. La necesidad fáctica debe acreditarse frente a la crisis concreta y la insuficiencia operativa del marco vigente, no a partir de aspiraciones de política pública.
Por ello, a juicio del magistrado Ibáñez, el Decreto 323 de 2025 no supera el juicio de necesidad, al no demostrar que el ordenamiento ordinario era insuficiente (necesidad jurídica) y que la medida de excepción escogida era el medio más idóneo para conjurar la crisis (necesidad fáctica).
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 16 de marzo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.422 - 9 de marzo de 2026)
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