Expediente D-15801

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional

-Sala Plena-

SENTENCIA C-466 DE 2024

Referencia: Expediente D-15801.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 75 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Demandantes: Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo Velásquez y Katheryn Andrea Bolívar Batista.

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

Síntesis de la decisión: En el caso sub examine la corporación se inhibió de emitir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de las expresiones “no habrá recurso” y “contra los de trámite, preparatorios”, previstas en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto, la Sala Plena advirtió que la demanda no cumplió con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Por un lado, los demandantes partieron de la base de que los actos administrativos que imponen medidas preventivas carecen de control administrativo y judicial, afirmación que no es correcta. Por otro lado, no precisaron el parámetro de control constitucional, al paso que no emitieron ningún reproche frente al vocablo “preparatorios”. Por último, la Sala estimó que, al no suscitarse ninguna duda mínima sobre la validez de la norma demandada, el cargo tampoco satisfacía el requisito de suficiencia.

Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes:

ANTECEDENTES

Hechos relevantes.

El 22 de marzo de 2024, los ciudadanos Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo Velásquez y Katheryn Andrea Bolívar Batista, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 75 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por considerar que desconoce el artículo 29 de la Constitución.

En auto del 19 de abril de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó: (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, a la Ministra de Justicia y del Derecho, y al Director de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13)[1].

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

Norma demandada.

A continuación, se transcribe el contenido del precepto acusado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 del 18 de enero de 2011, en el que se subraya y resalta el aparte demandado:

"LEY 1437 de 2011

(enero 18)

Diario Oficial No. 47.956

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

(...)

Artículo 75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa."

Argumentos de la demanda.

Los accionantes solicitan a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del precepto legal acusado, en el sentido de señalar que “contra los actos de trámite que adopten medidas preventivas si proceden los recursos en los términos de la ley 1437 de 2011”[2], toda vez que la disposición impugnada desconoce el artículo 29 de la Constitución[3], referente al derecho al debido proceso, por cuanto niega la posibilidad de que los administrados puedan controvertir las medidas preventivas que se adoptan en desarrollo de un procedimiento administrativo, las cuales, dado que no resuelven la controversia, han sido categorizadas como actos de trámite. En este sentido, a su juicio, se permite que las personas queden sometidas al arbitrio o voluntad de la administración, “(…) pues lo único que puede hacer (...) el afectado con un acto administrativo de trámite que adopta una medida preventiva (suspensión de obras, por ejemplo) es esperar a que la autoridad administrativa, en los tiempos de ley, decida impulsar y concluir el procedimiento administrativo, para efectos de que (…) [se expida] un acto (…) definitivo y poder acceder a la Jurisdicción Contenciosa (…) y controvertir su decisión”.

Lo anterior ocurre porque, por una parte, el precepto que se demanda impide controvertir o impugnar la medida preventiva en sede administrativa (mediante recursos como la reposición o la apelación) y, por la otra, porque los actos de trámite, por regla general, no son susceptibles de control judicial en la justicia especializada para ello, pues se requiere de un acto definitivo para poder acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Para efectos de desarrollar su argumento, los accionantes conceptualizan a los actos de trámite y los confrontan frente a los actos administrativos definitivos. De este modo, se entiende por los primeros “aquellos actos que hacen parte de un procedimiento administrativo con el fin de impulsarlo; mientras que, [los segundos] (…) [son] aquellos [actos] que directa o indirectamente deciden el fondo del asunto o impiden la configuración del procedimiento administrativo”[5]. A partir de esta noción se precisa que la demanda se limita a los actos de trámite que adoptan medidas preventivas en los procedimientos administrativos, como lo son, (i) la suspensión de obras, (ii) la suspensión de actividades agrícolas, (iii) la suspensión de licencias ambientales, y (iv) la suspensión de actividades, entre otras. Este tipo de medidas son habituales en las actuaciones sancionatorias, y al ser categorizadas como actos de trámite, excluyen la posibilidad de que el administrado pueda controvertirlas, tanto en sede administrativa como en la sede judicial especializada para ello, al no corresponder a un acto definitivo. Para sustentar la anterior conclusión, aportan la siguiente transcripción jurisprudencial:

“Los actos a través de los cuales se imponen medidas preventivas dentro de una actuación administrativa que culmina con una decisión sancionatoria o no, son actos de trámite, no definitivos, que[,] por lo tanto, no son pasibles de enjuiciarse individualmente ante esta Jurisdicción. (…) Por lo tanto, resulta acertada la conclusión del tribunal de primera instancia según el cual los actos demandados dentro de este asunto no son definitivos ni hicieron imposible continuar con el trámite administrativo en virtud del cual fueron expedidos, por lo que no son susceptibles de ser demandados”[6].

Los accionantes señalan que, bajo el anterior entendimiento, cabe resaltar que este tribunal ha identificado el contenido del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 Constitución. Entre el conjunto de garantías que se derivan de su alcance normativo se encuentran, entre otras, (i) el de contar con medios legítimos para ser oído dentro del proceso, y (ii) la posibilidad de tener herramientas para defenderse, esto es, para contradecir o cuestionar las decisiones adoptadas por una autoridad. Estas alternativas se niegan en la norma demandada respecto de los actos de trámite que adoptan medidas preventivas.

A continuación, se señala que, si bien la regulación cuestionada se inscribe en el desarrollo de los procesos administrativos en los que el Legislador tiene un amplio margen de configuración, no puede entenderse que se trata de una atribución carente de límites, pues su adopción debe garantizar el respeto de los derechos fundamentales y responder a parámetros mínimos de razonabilidad. Por ello, y conforme con la sentencia C-034 de 2014, la constitucionalidad de estas decisiones legislativas debe apreciarse a la luz del test leve de proporcionalidad.

Así las cosas, y luego de realizar una descripción de lo resuelto en la citada providencia[7], los accionantes sostienen que la justificación de la imposibilidad de presentar recursos en sede administrativa contra los actos de trámite se encuentra en que debe dársele prioridad a los “principios de celeridad, eficacia y eficiencia de la función administrativa[.] [E]n efecto atentaría contra la diligencia del proceso administrativo, suspenderlo en cada etapa para resolver un recurso, entorpecería la diligencia del proceso administrativo, pues supondría suspenderlo en cada etapa procesal por un recurso interpuesto contra un acto de trámite”[8]. Por lo demás, “las garantías del debido proceso judicial no son las mismas del debido proceso administrativo, y teniendo en cuenta que también el procedimiento administrativo debe cumplir con los principios establecidos en el artículo 209, es ajustado a la Constitución que no se permitan recursos contra los actos de trámite, pues se cuenta con otros mecanismos para ejercer la defensa”[9], como ocurre con la oportunidad de controvertir, en su momento, el acto administrativo definitivo.

Ahora bien, tales argumentos son plausibles y razonables cuando se trata de actos de trámite distintos de la adopción de medidas preventivas, como ocurre con la formulación de cargos, el auto de apertura a pruebas, el auto que resuelve nulidades o el auto de traslado para alegatos. Ello es así, por cuanto (i) ese tipo de actos no “causan un daño inmediato o instantáneo al ciudadano, [habida] cuenta de que no realizan ninguna modificación temporal o permanente [de una situación jurídica particular], [sino que] simplemente impulsan el procedimiento administrativo”[10] y (ii) respecto de ellos “(…) se cuenta con todo un procedimiento para ejercer su defensa e inclusive en la etapa de recursos al final [del] proceso”.

Sin embargo, esos mismos argumentos no resultan plausibles ni son razonables cuando se trata precisamente de actos de trámite que adoptan medidas preventivas, puesto que (i) estas medidas “sí causan un daño inmediato y/o instantáneo al ciudadano”, ya que, según el Consejo de Estado, “a pesar de que las medidas preventivas son de carácter temporal, lo cierto es que durante el tiempo de su imposición modifican situaciones jurídicas”[12]. Además, (ii) frente a estos actos no se cuenta con un medio jurídico que permita su controversia, ya que no proceden recursos administrativos, ni son susceptibles de ser demandados ante la justicia contencioso-administrativa, de suerte que toda disputa en su contra sólo puede realizarse al final del proceso, a pesar del impacto que se genera a través de ellos.

Esta diferencia claramente evidente entre un acto de trámite que impulsa un proceso y otro que sí suscita efectos respecto del administrado, como es el caso de aquellos que adoptan medidas preventivas, lleva a que esta última actuación sí tenga que contar con medios legítimos para que el afectado pueda ser oído dentro del proceso, y tenga la posibilidad de contradecir, impugnar o, por lo menos cuestionar, las decisiones adoptadas en su contra. La falta de tales herramientas torna a la norma legal acusada en inconstitucional, por lo que debe declararse su exequibilidad condicionada, en el entendido de que “contra los actos de trámite que adopten medidas preventivas proceden los recursos en los términos de la Ley 1437 de 2011”.

Finalmente, aunque se admite que el Consejo de Estado ha señalado que frente a este tipo de actos puede prosperar la acción de tutela[13], lo que dicha teoría estaría habilitando es la tergiversación del carácter excepcional del amparo constitucional, al convertir su uso en una regla general, lo que no respetaría el precedente constitucional sobre su naturaleza jurídica[14], de ahí que deba preservarse la existencia de un instrumento jurídico ordinario de defensa, que cumpla los ideales regulatorios del Estado Social de Derecho.

Intervenciones.

Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente nueve escritos de intervención[15]. De ellos un total de cuatro solicitan que la expresión acusada sea declarada exequible[16]. Tres piden que se adopte un fallo de exequibilidad condicionada[17]. Y dos solicitan a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo[18]. Aunado a lo anterior, de las nueve intervenciones, dos requieren estarse a lo resuelto en la sentencia C-339 de 1996.

Intervenciones que solicitan la exequibilidad.

Como punto de partida, se afirma que la razón por la cual el Legislador determinó que no habrá recursos contra los actos de trámite o preparatorios es porque con estos se busca ejecutar medidas que, en general, deben ser adoptadas con urgencia, como lo son, por ejemplo, las medidas preventivas, cuyo propósito es evitar la configuración de perjuicios en casos en que el actuar del particular pueda llegar a constituir un riesgo. En este contexto, admitir la interposición de recursos en su contra desdibujaría su naturaleza, por el trámite que conlleva resolverlos.

Aunado a lo anterior, se aduce que no es cierto que, con lo dispuesto en la disposición acusada, los ciudadanos se encuentren al arbitrio o voluntad de la administración, pues los actos de trámite que adoptan medidas preventivas en los procedimientos sancionatorios tienen como fundamento garantizar la prevalencia del interés general. Así mismo, dichos actos siempre deben estar motivados. Bajo este panorama, le corresponde al ciudadano involucrado, en virtud del principio de la buena fe, presumir que las autoridades actuarán en plena observancia de la normativa aplicable y de los principios de economía y celeridad que rigen la función administrativa.

Finalmente, se sugiere a esta corporación seguir el precedente señalado en la sentencia C-703 de 2010, en la que se declaró exequible la regla dispuesta en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, en el sentido de considerar que no se vulnera el derecho al debido proceso, cuando el Legislador determina que contra las medidas preventivas adoptadas dentro del procedimiento sancionatorio ambiental no procede recurso alguno. En dicha oportunidad, la Corte indicó lo siguiente: "En razón de que las medidas preventivas no tienen la naturaleza de sanción y que por su índole preventiva su ejecución y efecto debe ser inmediato, esta naturaleza de estas medidas riñe con la posibilidad de que su aplicación pueda ser retrasada mientras se deciden recursos previamente interpuestos; además la decisión de la autoridad ambiental debe hacerse por acto administrativo debidamente motivado, alejado de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho, y como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que así la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho".

De conformidad con lo expuesto, se concluye que el objetivo de la referida regla es que la ejecución y los efectos de los actos de trámite que adoptan medidas preventivas sean inmediatos, por lo que permitir que procedan recursos en su contra iría en contravía de dicha finalidad, además de que implicaría una sobrecarga para la administración.

Intervenciones que solicitan la exequibilidad condicionada.

Inicialmente, se aduce que, de acuerdo con la sentencia C-319 de 2013, el Legislador tiene la facultad para fijar modelos de procedimientos que prescindan de determinadas etapas o recursos, siempre y cuando "(i) la limitación no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente por la Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no configure una barrera injustificada para el acceso a la administración de justicia".

Bajo este escenario, se advierte que la norma impugnada establece una restricción desproporcionada, al establecer que contra los actos de trámite no proceden recursos, pues, particularmente, en relación con los actos que decretan medidas preventivas, dicha restricción vulnera el derecho al debido proceso de los administrados, toda vez que, si bien éstos "son de carácter temporal, lo cierto es que durante el tiempo de su imposición modifican situaciones jurídicas"[20]. No obstante, en virtud del artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, las personas afectadas no cuentan con un medio para controvertir dicha decisión, quedando al arbitrio del Estado.

Sobre el particular, se indica que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dispuesto que los actos de trámite son aquellos que no definen de fondo el asunto, ni hacen imposible la continuación de la actuación[21]. Así mismo, se ha señalado que “únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma”.

Aunado a lo anterior, se advierte que, aun cuando la norma demandada resulta idónea, en la medida en que evita que el procedimiento administrativo sea constantemente dilatado por la interposición de recursos, garantizando los principios de celeridad, eficacia y eficiencia de la función administrativa, esto no es óbice para que dicha limitación, al recaer sobre todos los actos administrativos de trámite, conlleve a arbitrariedades.

 Al respecto, se sostiene que la Corte ha indicado que los actos de trámite pueden tener la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y, por consiguiente, ocasionar la vulneración de un derecho constitucional fundamental, por lo que los administrados pueden ver modificada su situación jurídica. Sin embargo, no cuentan con un medio a través del cual puedan controvertir dicha decisión.

En este contexto, se asevera que, en el caso objeto de estudio, la relevancia no radica en que el acto administrativo sea definitivo o de trámite, sino en los efectos jurídicos que este puede generar, pues aun cuando los actos que decretan medidas preventivas no son definitivos, estos si tienen la capacidad de modificar situaciones jurídicas, razón por la cual se considera que el ordenamiento debe permitir interponer recursos con el fin de controvertir la decisión, garantizando el derecho a la defensa, como núcleo esencial del debido proceso, ya que, en caso contrario, los administrados quedan completamente indefensos ante las decisiones tomadas por el Estado.

Así mismo, se afirma que, aun cuando existe una buena justificación para la regla de no recurribilidad, en sede administrativa, de los actos preparatorios o de trámite, por cuanto con ella “(…) pretende el Legislador agilizar la toma de las decisiones de las autoridades”[23], ello no significa que deba operar de manera invariable en todos los casos. Así lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado que, aunque se ha mostrado abierta a validar importantes excepciones a la regla en cuestión, en no pocas ocasiones excluye la aplicabilidad de esas excepciones y resuelve el caso con base en la regla general. Por este motivo, se señala que un pronunciamiento de exequibilidad condicionado –como lo es el solicitado en la demanda– restaría incertidumbre e imprimiría mayor seguridad jurídica a las garantías del debido proceso y a la tutela judicial efectiva envuelta en el recurso administrativo, permitiendo la controlabilidad judicial de ciertos actos preparatorios y de trámite.

En sintonía con lo expuesto, se indica que otros ordenamientos, como el español, admite la recurribilidad de los actos de trámite que (i) resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto; (ii) determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento; (iii) generan afectaciones sustanciales o un perjuicio irremediable a un derecho fundamental, pero sobre todo (iv) tienen “un contenido decisor suficiente”[24].

Bajo este panorama, se considera que la exequibilidad condicionada, como lo es la propuesta por los accionantes, tan sólo vendría a formalizar el margen de maniobra con que cuenta la Administración Pública al encontrarse frente a un acto que, sin ser decisorio del asunto, incide de manera cierta, sustancial y directa sobre la situación jurídica de un particular que debe siempre poder acudir ante la propia autoridad administrativa, para exponer las razones de su inconformidad con lo decidido.

Intervenciones que solicitan la inhibición.

Para el Ministerio de Justicia y del Derecho, los argumentos expuestos en la demanda no gozan de la carga argumentativa requerida para superar un análisis de fondo ante la Corte Constitucional. En particular, refiere que el examen del demandante sobre el artículo 75 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 carece de certeza, pues es limitado y parcializado cuando afirma que, al impedir que los ciudadanos puedan controvertir las medidas preventivas en los procesos administrativos, la disposición acusada deja “al arbitrio, capricho o deseo” de la autoridad administrativa el impulso y finalización del proceso, por cuanto dicha interpretación es subjetiva y desconoce la libertad de configuración  del Congreso de la República para expedir códigos, reformar sus disposiciones y regular los procedimientos.

Aunado a lo anterior, el Ministerio de Justicia considera que la demanda no cumple con el presupuesto de suficiencia, toda vez que no genera duda sobre la inconstitucionalidad parcial de las premisas normativas cuestionadas, en razón a la falta de sustentación respecto de la incompatibilidad entre el artículo 75 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 29 Superior, pues los demandantes se limitaron a señalar que la norma acusada, al impedir que se puedan controvertir los actos administrativos de trámite que adoptan medidas preventivas, puede generar un eventual daño a los administrados y afectar las garantías del debido proceso, sin que de los argumentos expuestos se evidencie un análisis de fondo que permita advertir una posible contradicción con la Constitución.

Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado considera que la demanda objeto de estudio carece de los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia necesarios para que se dé un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte. En primer lugar, señalan que no es claro si los cargos que se proponen en contra de los actos de trámite en general se extienden o aplican también a los actos preparatorios, o si pueden incluso extenderse a los de ejecución, a los que alude también la norma acusada. Lo anterior, por cuanto para una parte de la jurisprudencia, los actos preparatorios son un tipo de actos de trámite, que se diferencian de los de ejecución[25], mientras que, para otra parte de ella, los actos preparatorios y los de ejecución se incluyen también entre los actos de trámite[26]. Sin embargo, en la demanda no se hace dicha precisión.

En este sentido, se aduce que no hay claridad sobre el texto normativo objeto de demanda y que dicha circunstancia conlleva a que no haya un hilo conductor que permita vincular todo el texto demandado con las acusaciones presentadas. Así mismo, se señala que la demanda carece de especificidad y suficiencia, en cuanto no se precisa la razón por la cual la Carta es vulnerada a partir de la naturaleza de los actos preparatorios, ni se explica cómo la ausencia de recursos en su contra transgrede el artículo 29 Superior.

Sumado a lo anterior, se indica que los demandantes no plantean un cargo de inconstitucionalidad en contra de los actos preparatorios en sí, ni contra los de trámite en general, sino contra unos actos concretos de trámite que extraen de la norma acusada y que son de naturaleza especial, relacionados con la imposición de medidas preventivas, en procesos administrativos sancionatorios. Sin embargo, los actores no expresan qué entienden por medidas preventivas, más allá de mencionar algunas, como la suspensión de obras, la de actividades agrícolas, la suspensión de licencias ambientales y la suspensión de actividades en general, que no siempre se desarrollan en contextos sancionatorios, y dejan de lado, por ejemplo, las medidas preventivas sancionatorias en materia ambiental expresamente reconocidas por la Ley 1333 de 2009.

Para el Consejo de Estado, en el caso objeto de estudio, no se tiene clara la proposición normativa que se demanda, porque no se entiende en concreto a qué se refieren los actores con actos de trámite que imponen medidas preventivas como categoría general. En este escenario, se advierte que la labor del juez constitucional no puede ser la de completar la proposición normativa correspondiente. Sobre todo, porque la insuficiencia de esa precisión impide realmente establecer si es pertinente o no hacer una integración normativa de normas especiales, o si es necesario limitar el análisis constitucional a las medidas preventivas ambientales, para darle certeza al objeto de estudio.

No obstante, la citada autoridad judicial señala que el término “medidas preventivas”, interpretado de manera textual, da cuenta de unas medidas que existen de manera expresa en el derecho administrativo sancionatorio en materia ambiental, que le permiten a la Administración actuar de forma inmediata ante situaciones de peligro o amenaza, con fundamento en el principio precautelar.

Así las cosas, se indica que, en la legislación colombiana, las “medidas preventivas” se encuentran establecidas principalmente, entre otras disposiciones[27], en la Ley 99 de 1993 que, en su artículo 85, contempló como tales, la amonestación verbal o escrita, el decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora de productos o implementos utilizados para cometer la infracción, la suspensión de obra o actividad, cuando de su ejecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización, entre otras.

Advierte el Consejo de Estado que las citadas medidas fueron demandadas ante la Corte, entre otras, por vulnerar el debido proceso, al imponer una sanción a los ciudadanos, en aplicación del principio de precaución, sin que estos tuviesen la oportunidad de controvertir dicha decisión[28]. Sin embargo, en la sentencia C-293 de 2002, la Corte concluyó que la norma que consagraba las medidas era exequible, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“[E]l acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga. En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución”.

Aunado a lo anterior, se señala que, en la actualidad, el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009[29], consagra las medidas preventivas en el proceso administrativo sancionatorio ambiental, disposición que también fue objeto de control por esta corporación, al presuntamente violar el derecho al debido proceso, por impedir que contra su adopción se puedan presentar recursos[30]. En la sentencia C-703 de 2010, al pronunciarse sobre el problema planteado, la Corte concluyó que:

“De conformidad con lo entonces expuesto, el acto administrativo dictado con base en el principio de precaución 'debe ser excepcional y motivado' y, 'como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo', para que así 'la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas' de modo que, si esto llegara a ocurrir, el ciudadano tenga 'a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga'. La Corporación concluyó que 'en este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución' y, con fundamento en los mismos criterios, procede ahora concluir que es ajustada a la Carta la expresión 'contra ellas no procede recurso alguno', contenida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009”.

En sintonía con lo anterior, se señala que varias providencias del Consejo de Estado han señalado el carácter de actos definitivos de las medidas preventivas adoptadas en el ámbito ambiental. Un ejemplo de ello es la sentencia de la Sección Primera del 17 de junio de 2022[31] que indica:

“De ahí que esta Sección ha definido como línea jurisprudencial que los actos administrativos por medio de los cuales se impone una medida preventiva de carácter ambiental tienen la naturaleza de ser definitivos y, en consecuencia, son susceptibles de control judicial a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho:

'[…] Frente a la naturaleza de dicho acto administrativo, se pronunció la Sección cuando dirimió igualmente un recurso de apelación en contra de una decisión de rechazo de la demanda, en el que consideró que sólo las decisiones que determinaran medidas preventivas o aquellas que impusieran una sanción podían considerarse como actos definitivos y por tanto susceptibles de censura en esta jurisdicción […]'[32]”. (negrilla por fuera del texto original)

En decisión posterior a la citada en la referida sentencia, se sostiene que dicha Sala precisó:

“[…] En efecto, considera la Sala que el único acto administrativo susceptible de ser impugnado en esta jurisdicción es el contenido en la Resolución No. 0074 del 6 de octubre de 2009, dado que allí la CAR está imponiendo medidas preventivas a la recurrente como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el citado contrato suscrito con la empresa PROMOTORA TERRAZINO S.A, consolidando en ella una situación jurídica particular (…) De ahí que para este Despacho sea claro que el contenido de los actos administrativos por medio de los cuales se impone una medida preventiva sea de carácter definitivo, pues es una manifestación unilateral de la voluntad que tiene como consecuencia la de la situación jurídica sobre la que se impone y que, por expresa disposición legal, no es susceptible de recurso alguno […]” (negrilla por fuera del texto original)

Así mismo, se refiere que esta postura se reiteró en un pronunciamiento dictado en vigencia de la Ley 1437 de 2011, en el que se puntualizó lo siguiente:

“[…] En desarrollo del principio de precaución en materia ambiental, contenido en el marco de la Constitución Ecológica, la Ley 1333 de 2009 estableció las denominadas medidas preventivas como un conjunto de decisiones de ejecución inmediata que pueden adoptar las autoridades ambientales, en aplicación de su poder de policía, tendientes a 'prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana'. (Artículo 4º). Estas medidas ambientales preventivas, de acuerdo a la citada Ley, (i) no tienen la naturaleza jurídica de sanción, (ii) su ejecución y efectos deben ser inmediatos debido a su carácter preventivo, y (iii) deben ser adoptadas mediante acto administrativo debidamente motivado. Frente a la naturaleza de dicho acto administrativo, se pronunció la Sección cuando dirimió igualmente un recurso de apelación en contra de una decisión de rechazo de la demanda, en el que consideró que sólo las decisiones que determinaran medidas preventivas o aquellas que impusieran una sanción podían considerarse como actos definitivos y por tanto susceptibles de censura en esta Jurisdicción […]”[33]. (negrilla por fuera del texto original)

De acuerdo con las referidas consideraciones, el Consejo de Estado aduce que los actos administrativos que imponen medidas preventivas en materia ambiental son, en general, desde el punto de vista constitucional y por la jurisprudencia contencioso-administrativa, considerados como actos administrativos definitivos. Por lo tanto, cuentan, en principio, con las mismas medidas de impugnación ante la autoridad administrativa y judicial, que les atañen a los actos de tal naturaleza.

En virtud de lo anterior, se asevera que no es clara la categoría de “actos administrativos de trámite que imponen medidas preventivas” que proponen los actores, pues sobre estos pueden darse discusiones válidas y amplias respecto a que se entiende bajo dicha expresión. Por ejemplo, algunos incluso estarían interesados en incluir en esa categoría debates propios de los procesos judiciales, relacionados con las medidas cautelares e incluso con la suspensión provisional de decisiones administrativas. Consideración que denota que ante la ausencia de precisión sobre el abanico de actos de trámite de los que se está hablando en el debate constitucional, lo pertinente ante esa significativa incertidumbre, es la inhibición.

Intervenciones que solicitan que se declare la cosa juzgada constitucional.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indica que si la Corte decide entrar a estudiar el cargo general de presunta violación del debido proceso por la ausencia de recursos contra los actos administrativos de trámite, esta debe considerar que, en el caso objeto de estudio, se configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por cuanto la norma demandada, esto es, el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011[34], es una reproducción exacta del artículo 49 del derogado Código Contencioso Administrativo[35], disposición que fue objeto de control constitucional por esta corporación en la sentencia C-339 de 1996, por los mismos argumentos ahora planteados y en la que se decidió declarar su exequibilidad. Esta misma posición la comparte el Instituto Colombiano de Derecho Procesal.

Sobre el particular, señalan que, en dicha oportunidad, la Corte concluyó:

“De lo expuesto anteriormente, estima la Corte que en el asunto sub examine no se configura una violación al régimen constitucional del debido proceso dentro de la regulación general del procedimiento administrativo, por el hecho de no consagrarse un recurso de vía gubernativa contra cierto tipo de actuaciones administrativas, como a las que se contrae la norma acusada, mientras que se reconoce como procedente contra otros, puesto que se parte del supuesto según el cual estos operan y deben operar por regla general contra aquellos actos que produce la administración y cuyo contenido particular, subjetivo y concreto generan efectos específicos hacia los administrados respecto de los cuales éstos pueden tener interés”.

De otra parte, el Consejo de Estado aduce que entre los actos de trámite que imponen medidas preventivas, a los que alude la demanda, se encuentran, con mayor especificidad, las medidas preventivas en materia ambiental propias de la Ley 99 de 1989 y de la Ley 1333 de 2009, disposiciones que también gozan de respaldo constitucional, en la medida en que fueron objeto de control por parte de esta corporación, declarando su exequibilidad, en sentencias C-710 de 2001, C-293 de 2002 y C-034 de 2014.

Bajo este panorama, se estima que, como en la demanda no se identificaron otros tipos de actos de trámite que impongan medidas preventivas distintas a las ambientales, ni se registraron actos de trámite en concreto que pudieran ser incorporados a la categoría general promovida por los demandantes, la Corte debe estarse a lo resuelto en las providencias mencionadas.

Concepto de la Procuradora General de la Nación.

En concepto del 17 de junio de 2024, la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte “ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-339 de 1996, en la cual declaró la exequibilidad de la norma que regula la improcedencia de los recursos contra los actos administrativos de trámite, preparatorios y ejecución por no desconocer el artículo 29 Superior".

Lo anterior, por cuanto, en su concepto, en el caso objeto de estudio concurren los elementos para la configuración del fenómeno de cosa juzgada constitucional, toda vez que: (i) la norma acusada, artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, es idéntica materialmente a la disposición que fue examinada por este tribunal en la sentencia C-339 de 1996, que corresponde al artículo 49 del Decreto 01 de 1984; (ii) el parámetro de control propuesto en la demanda es el mismo utilizado por la Corte en el análisis de compatibilidad realizado en la mencionada sentencia, pues en ambas se cuestionó el desconocimiento al derecho al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política y (iii) esta corporación, en dicha providencia, se pronunció sobre la validez de la norma que regula la improcedencia de los recursos contra los actos administrativos de trámite, preparatorios y de ejecución, concluyendo que “no se configura una violación al régimen constitucional del debido proceso”.

De conformidad con lo expuesto, la Vista Fiscal refiere que comparte los argumentos planteados por el Consejo de Estado y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal que también advierten que, en la demanda de la referencia, se configura el fenómeno de la cosa juzgada material constitucional.

Finalmente, en el siguiente cuadro se ponen de presente la totalidad de intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma objeto de control:

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Esta corporación es competente para resolver la demanda planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del texto superior, en cuanto se trata de una acción promovida por dos ciudadanos en contra de una norma de rango legal, que se ajusta en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución[36].

Antes de proceder con el examen de fondo de la acusación formulada es preciso verificar, a modo de cuestión previa, si en este caso se satisfacen los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda.

2. Cuestión previa: los reproches elevados por los accionantes no son aptos para configurar un auténtico cargo de inconstitucionalidad.

El Decreto Ley 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como el concepto de la violación[37], implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con la presentación de cualquier tipo de razones, exige la formulación de unos mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro actione.

Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-108 de 2021, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[38], teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la demanda, ya que, a partir del desarrollo del proceso, esta autoridad tiene la posibilidad de efectuar un análisis con mayor rigor, detenimiento y profundidad sobre la acusación formulada, sobre la base de las distintas intervenciones y de los conceptos que se incorporan al expediente.

En el asunto bajo examen, se observa que la Procuraduría General de la Nación y casi la totalidad de las intervenciones realizadas concordaron en que la demanda formulada es apta para provocar un juicio de fondo. Con todo, como quedó reseñado, dos de los intervinientes: la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el Ministerio de Justicia, cuestionaron la aptitud de la demanda.

En criterio del Ministerio de Justicia, la impugnación que se realiza frente a los preceptos mencionados carece de certeza, en la medida en que se funda en interpretaciones subjetivas que, además, desconocen la libertad de configuración del Congreso de la República para regular los procedimientos. A ello se agrega que la demanda no cumple con el presupuesto de suficiencia, toda vez que no genera duda sobre la inconstitucionalidad parcial de las premisas normativas objetadas, en razón a la falta de sustentación respecto de la incompatibilidad entre el artículo 75 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 29 Superior.

Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró que, en el caso objeto de estudio, no hay claridad sobre la proposición normativa que se demanda, porque no se entiende en concreto a qué se refieren los actores con actos de trámite que imponen medidas preventivas como categoría general. Además, señaló que la demanda carece de especificidad y suficiencia, en cuanto no se precisa la razón por la cual la Carta es vulnerada, a partir de la naturaleza de los actos preparatorios, ni se explica cómo la ausencia de recursos en su contra transgrede o no el artículo 29 Superior.

Tras valorar las intervenciones de las citadas entidades, y a partir del análisis que, en este sentido, llevó a cabo el pleno de la corporación, es preciso concluir que en esta oportunidad no se acreditan los supuestos necesarios para proferir una decisión de mérito, pues la demanda no propone un cargo de inconstitucionalidad apto para ser analizado por la Corte. Como se expondrá en seguida, el reproche planteado por los accionantes carece de certeza, especificidad y suficiencia.

(i) Sobre la falta de certeza

Como fue reseñado supra, los accionantes circunscriben el juicio de constitucionalidad a la aparente vulneración del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto la norma impugnada (en los apartes que son motivo de cuestionamiento) niega la posibilidad de que los administrados puedan controvertir las medidas preventivas que se adoptan en desarrollo de un procedimiento administrativo, las cuales, dado que no resuelven la controversia, han sido categorizadas como actos de trámite.

En este sentido, a juicio de los demandantes, el precepto acusado permite que las personas queden sometidas al arbitrio o voluntad de la administración, "(...) pues lo único que puede hacer (...) el afectado con un acto administrativo de trámite que adopta una medida preventiva (suspensión de obras, por ejemplo) es esperar a que la autoridad administrativa, en los tiempos de ley, decida impulsar y concluir el procedimiento administrativo, para efectos de que (...) [se expida] un acto (...) definitivo y poder acceder a la Jurisdicción Contenciosa (...) y controvertir su decisión".

Lo anterior ocurre, según los actores, porque, por una parte, el precepto que se demanda impide controvertir o impugnar la medida preventiva en sede administrativa (mediante recursos como la reposición o la apelación) y, por la otra, porque los actos de trámite, por regla general, no son susceptibles de control judicial en la justicia especializada para ello, pues se requiere de un acto definitivo para poder acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Bajo el anterior entendimiento, los accionantes señalaron que la disposición acusada desconoce el derecho al debido proceso de los administrados y las prerrogativas previstas en el artículo 29 de la Constitución, a saber: (i) el contar con medios legítimos para ser oído dentro del proceso, y (ii) la posibilidad de tener herramientas para defenderse, esto es, para contradecir o cuestionar las decisiones adoptadas por una autoridad. Para los demandantes, la norma demandada niega estas alternativas respecto de los actos de trámite que adoptan medidas preventivas, aun cuando estos susciten efectos en los administrados. La falta de tales herramientas, a juicio de los accionantes, torna a la referida norma legal, en los apartes acusados, en inconstitucional, por lo que debe declararse su exequibilidad condicionada, en el entendido de que “contra los actos de trámite que adopten medidas preventivas proceden los recursos en los términos de la Ley 1437 de 2011”.

Analizados en su conjunto, la Sala Plena advierte que estos reproches carecen de certeza por las tres razones que se detallan a continuación.

Primero, es claro que los demandantes atribuyen al enunciado normativo un significado que no se desprende objetivamente de su formulación textual. El reproche reseñado parte de la base de dos premisas: (i) que los actos administrativos que imponen medidas preventivas son un subtipo de los actos de trámite, y (ii) que estos últimos, por su naturaleza, están desprovistos de control administrativo y judicial. Aunque el argumento es lógicamente consistente, es preciso someter las premisas reseñadas a un escrutinio de veracidad. Un primer punto de objeción refiere a que la disposición acusada no define qué es un acto de trámite ni qué tipos de actos administrativos tienen tal naturaleza, al paso que de ella tampoco se sigue que los actos mediante los cuales se imponen medidas preventivas, en todos los casos, sean actos de trámite. Esto último revela una primera falencia argumentativa, pues la premisa inicial que fundamenta el reproche de constitucionalidad no se desprende, objetivamente, del enunciado normativo atacado.

Segundo, la Sala advierte que los accionantes enlistaron en su demanda ejemplos de actos que imponen medidas preventivas. A este respecto enunciaron: (i) la suspensión de obras, (ii) la suspensión de actividades agrícolas, (iii) la suspensión de licencias ambientales, y (iv) la suspensión de actividades. En todos estos casos aseguraron que la medida preventiva es impuesta mediante un acto administrativo de trámite y, por ende, ajeno a cualquier control administrativo o judicial. No obstante, esta afirmación es jurídicamente discutible. Contrario a lo expuesto por los demandantes, en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado ha puesto de manifiesto que, en determinados eventos, los actos administrativos por virtud de los cuales se imponen medidas preventivas son susceptibles de control judicial. Así se dejó en claro, verbigracia, en las providencias del 8 de junio de 2021[40], del 5 de agosto de 2020[41], del 23 de agosto de 2018[42] y del 15 de septiembre de 2016[43]. En estos casos, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hizo planteamientos dogmáticos que riñen con las hipótesis normativas que subyacen a la demanda de inconstitucionalidad sub examine. Por un lado, destacó que los actos administrativos que imponen medidas preventivas pueden ser de carácter definitivo, en tanto modifican una situación jurídica concreta. Por otro lado, y en línea con lo anterior, precisó que en tales eventos los actos de la administración son susceptibles de ser controlados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En suma, se advierte que los reproches de constitucionalidad expuestos en la demanda se soportan en una interpretación –de carácter general– que no se corresponde ni con el texto normativo acusado ni con la jurisprudencia administrativa.

Tercero, habría que reconocer que los demandantes hicieron hincapié en las medidas preventivas impuestas en el marco de procedimientos administrativos de carácter ambiental. Algunas de las medidas enunciadas en la demanda[44] atienden a lo previsto en la Ley 1333 de 2009. De hecho, en el artículo 32 de ese estatuto se dispone que: "[l]as medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar". A la par, el artículo 36 ídem prevé la suspensión de obras, proyectos y actividades cuando pueda derivarse de ellas peligro para el medio ambiente, caso en el cual, al tenor de lo previsto en el citado artículo 32, no procedería recurso alguno.

Nótese que la circunstancia normativa anotada refuerza la falta de certeza del reproche de constitucionalidad. En este punto, habría que decir que las medidas preventivas que se enuncian en la demanda y que, según los actores, darían cuenta de la inconstitucionalidad del precepto acusado, están reguladas en disposiciones que no fueron invocadas en el cargo único de inconstitucionalidad y que tienen naturaleza especial. A juicio de la Sala Plena, los actores derivan del artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 consecuencias normativas que en estricto rigor se desprenden de disposiciones que no fueron integradas al concepto de la violación y que, dada su especialidad, requerirían de un parámetro de control específico.

(ii) Sobre la falta de especificidad

Aunado a la falta de certeza, la Sala encuentra que el reproche formulado por los demandantes carece de especificidad. Hay que hacer notar que la satisfacción de este requisito exige que el demandante proponga un parámetro de control que sirva de base al contraste normativo de estirpe constitucional. Bajo ese entendido, se advierte que en este caso no es claro cuál es la fuente normativa con fundamento en la cual sería constitucionalmente perentorio que las medidas preventivas adoptadas en los procedimientos administrativos puedan ser recurridas en sede administrativa. Así las cosas, la Sala constata que el demandante perdió de vista pronunciarse sobre el amplio margen de configuración normativa con el que, en este ámbito, cuenta el legislador.

Adicionalmente, de cara a la valoración material del precepto acusado, el pleno constata que los accionantes omitieron referirse a lo dispuesto en esta materia por la jurisprudencia constitucional. De antaño, la Corte ha sostenido que la improcedencia de los recursos en la vía administrativa (otrora gubernativa) no es por sí mismo inconstitucional, si se tiene en cuenta que tales restricciones a menudo se encaminan a "evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado".[45] Ciertamente, la definición del parámetro de control constitucional debe soportarse en el análisis de la jurisprudencia aplicable a la controversia que se formula, pues sólo así es procedente establecer la relación específica entre la finalidad de la medida y su proporcionalidad, cuestión que se echa de menos en esta oportunidad.

Por último, la Sala estima que le asiste razón a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cuanto a que, como se advierte en la reseña de la demanda, no existe reparo alguno por parte de los demandantes frente a la expresión "preparatorios" prevista en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que las razones que sustentan la inconstitucionalidad se predican exclusivamente de los actos de trámite, sin que se brinden razones para entender si los actos preparatorios son una extensión de los mismos, o corresponden a una de sus categorizaciones, de suerte que, ante la falta de precisión y desarrollo de la demanda en ese punto, no es posible advertir tampoco la existencia de un cargo de inconstitucionalidad.

(iii) Sobre la falta de suficiencia

Como corolario de lo anterior, la Sala debe concluir que la demanda no acredita el presupuesto de suficiencia. En concreto, (i) la ausencia de precisión en el sentido normativo del texto acusado; (ii) la falta de certeza respecto del real alcance de la premisa rectora de la demanda, a saber, que las medidas preventivas, al ser un subtipo de los actos de trámite, están desprovistas de control; (iii) la deficiente integración de la unidad normativa de cara a los reproches enmarcados en el proceso sancionatorio ambiental, y (iv) la ausencia de un parámetro de control específico que de sustento a la regla constitucional presuntamente transgredida, impiden que en este caso se suscite una mínima duda sobre la validez del precepto demandado que impacte de forma directa la presunción de constitucionalidad que le es propia.

Por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de las expresiones "No habrá recurso" "contra los de trámite, preparatorios", previstas en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las expresiones “No habrá recurso” “contra los de trámite, preparatorios”, previstas en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ); la Academia Colombiana de Jurisprudencia; el Centro de Estudios de Derecho Procesal (CEDEP); el Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP); el Centro de Estudios de Derecho Administrativo (CEDA); la Defensoría del Pueblo; la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES); la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño.

[2] Escrito de demanda, p.1.

[3] A través de este resumen se busca concretar el juicio propuesto por los accionantes y especificar de forma sencilla las razones que los llevan a pretender la declaratoria de exequibilidad condicionada del precepto demandado.

[4] Escrito de demanda, p. 3.

[5] Escrito de demanda, p. 4.

[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 19 de julio de 2018, radicación 25000-23-24-000-2100-00603-01.

[7] En dicha oportunidad se declaró la exequibilidad de la expresión: "Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos" prevista en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que, en concepto de la Corte, "(...) la medida escogida por el Legislador persigue un fin legítimo desde el punto de vista constitucional. Ese fin consiste en dotar de especial agilidad a las actuaciones administrativas, lo que a su vez se asocia a la satisfacción de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad, propios de la función pública. En tanto el artículo 209 los define como los mandatos orientadores de esa actividad, el Congreso de la República puede y debe adoptar medidas en procura de su eficacia. En ese sentido, y en atención al amplio margen de configuración de los procedimientos administrativos con que cuenta el Legislador, la exclusión de recursos en esa etapa del trámite es razonable."

[8] Escrito de demanda, p. 10.

[9] Escrito de demanda, p. 10.

[10] Escrito de demanda, p. 10.

[11] Escrito de demanda, p. 10.

[12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, 8 de junio de 2021, radicación: 11001-03-24-000-2021-00106-00.

[13] Se transcribe el siguiente aparte jurisprudencial: "2.5.1. Lo primero que debe precisar la Sección es que el memorando No. 2016019243 de 22 de marzo de 2016, que el actor apunta como vulnerador de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, es un acto administrativo no definitivo toda vez que correspondió a una decisión preventiva y provisional adoptada por la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía en el marco de un procedimiento para la imposición de sanciones a los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo. // (...) 2.5.2. Así pues, atendiendo a que el memorando acusado es un acto administrativo de trámite, concluye la Sección Quinta que no es susceptible de control judicial, por ello, y teniendo en cuenta que el peticionario no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y efectivo para controvertir su contenido, la acción de tutela resulta procedente a efectos de evaluar si se configura o no la vulneración de los derechos fundamentales invocados en ejercicio de la solicitud de amparo constitucional. // Se trata de un acto de trámite que no está sujeto a recursos, como lo expresa el auto de imputación de cargos que mantiene su vigencia. El hecho de que la medida referida no constituya un acto administrativo definitivo impide que pueda ejercerse en su contra el medio de defensa ordinario dispuesto por la ley, cual es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por el CPACA, siendo entonces la tutela el medio de defensa directo y principal de los derechos fundamentales del actor". (Negrilla y subrayado realizado por los accionantes). La cita corresponde a: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 16 de junio de 2016, radicación: 25001-23-36-000-00750-01 (AC).  

[14] Se cita, al respecto, la sentencia C-132 de 2018.

[15] En la Secretaría General se recibieron oportunamente los siguientes escritos de intervención: (i) el 15 de mayo de 2024, por parte de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Universidad de la Sabana, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Universidad de Nariño; (ii) el 16 de mayo de 2024, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña y la Universidad Externado de Colombia, (iii) el 17 de mayo de 2024, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y (iv) el 25 de mayo de 2024, por parte de la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo UNICIENCIA.

[16] Intervenciones de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales; el Instituto Colombiano de Derecho Procesal; la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo UNICIENCIA y la Universidad de Nariño.

[17] Intervenciones del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad de la Sabana.

[18] Ministerio de Justicia y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

[19] El Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

[20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 11001-03-24-000-2021-00106-00. M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés (8 de junio de 2021).

[21] "Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa." Así pues, los actos de trámite son aquellos que "impulsan un proceso administrativo sin que de ellos se desprenda una situación jurídica". Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Rad. 41001-23-33-0000-2012-0137-01. M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (6 de agosto de 2015):

[22] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 11001-03-24-000-2017-00027-00. M. P. Hernando Sánchez Sánchez (26 de junio de 2020).

[23] Corte Constitucional, sentencia C-339 de 1996.

[24] R. BOCANEGRA SIERRA. Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid, 2012, p. 63.

[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020), Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). En esta providencia se habla de actos de trámite o preparatorios, definitivos y de ejecución.

[26] En la sentencia SU-077 de 2018, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: "De otra parte, los actos de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal son los que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización". Ejemplo, entre otros, el auto de apertura de una investigación.

[27] Puede haber medidas preventivas, sin que de manera expresa adopten ese nombre textual, en materia de minería, pero se sujetan en virtud del artículo 198 de la Ley 685 de 2001, a los medios e instrumentos ambientales. En este sentido, la norma en cita señala que: «Los medios e instrumentos para establecer y vigilar las labores mineras por el aspecto ambiental son los establecidos por la normatividad ambiental vigente para cada etapa o fase de las mismas, a saber, entre otros: Planes de Manejo Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental, Licencia Ambiental, permisos o concesiones para la utilización de recursos naturales renovables, Guías Ambientales y autorizaciones en los casos en que tales instrumentos sean exigibles». También puede haber acciones preventivas en materia de Policía, pero se denominan así, «acciones preventivas» y no «medidas preventivas», por ejemplo, en los términos del artículo 81 de la Ley 1801 de 2016. De manera tal que, bajo una interpretación exegética del enunciado normativo que propone el demandante, en principio, solo son «medidas preventivas» las ambientales que se explican a continuación.

[28] Sentencia C-293 de 2002 "Se viola el debido proceso, artículo 29 de la Constitución, porque al acusado, en el caso de la aplicación del mencionado principio, se le impone la sanción sin tener oportunidad de controvertir la decisión. Lo que atenta, también, contra el Código Contencioso Administrativo, artículos 3, 35, que ordena darle oportunidad al interesado de expresar sus opiniones".

[29] Ley 1333 de 2009 "Artículo 32. Carácter de las medidas preventivas. Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar". (negrilla fuera del texto original)

[30] Primer cargo. El demandante considera que las expresiones "son de ejecución inmediata", "surten efectos inmediatos" y "contra ellas no procede recurso alguno", contenidas en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, vulneran el derecho fundamental al debido proceso y, en especial, los derechos de defensa y a la doble instancia, pues "impiden al destinatario de la medida defenderse apropiadamente mediante la utilización de recursos administrativos y judiciales, antes de que se consolide la afectación de derechos subjetivos". Para sustentar el cargo aduce que el artículo 29 de la Constitución establece el derecho "a impugnar la sentencia condenatoria", expresión que, pese a su alcance restrictivo, debe ser interpretada en sentido amplio y entender que se extiende a las actuaciones administrativas como derecho a impugnar las decisiones de la administración pública que afecten los derechos subjetivos de los administrados.

[31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022), Número único de radicación 17001233100020070038303. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón.

[32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, consejera ponente María Elizabeth García González.

[33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de noviembre de 2015, número único de radicación 25000-23-41-000-2013-00717-01, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala.

[34] Ley 1437 de 2011. "Artículo 75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa".

[35] Decreto 01 de 1984. "Artículo 49. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa".

[36] "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes."

[37] Corte Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016.

[38] Decreto Ley 2067 de 1991, art. 6.

[39] Corte Constitucional, sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013, C-220 de 2019, C-330 de 2019, C-059 de 2023 y C-387 de 2023.

[40] Así lo estableció dicha corporación: "Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sección en providencia de 16 de abril de 2020, al pronunciarse en relación con los actos administrativos mediante los cuales se imponen medidas preventivas, señaló lo siguiente: [...] del contenido de la jurisprudencia en cita, se observa que: i) los actos administrativos mediante los cuales se imponen medidas preventivas de vigilancia, son verdaderos actos administrativos susceptibles de control judicial por parte de esta jurisdicción y, ii) si bien las medidas preventivas son de carácter temporal, lo cierto es que durante el tiempo de su imposición modifican situaciones jurídicas". Cf. Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 8 de junio de 2021 (Rad. 2177653).

[41] En esta ocasión, la Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró lo siguiente: "aunque, en las Circulares [con fundamento en las cuales se imponen medidas preventivas] no son objeto de control jurisdiccional, por contener meras orientaciones, instrucciones o recomendaciones o por reproducir el contenido de una norma, es posible que, eventualmente, comporten una manifestación unilateral de la administración capaz de producir efectos jurídicos, caso en el cual, al margen de su denominación o de la forma en la que se presenten, revelan la verdadera existencia de actos administrativos [susceptibles de control]". Cf. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de agosto de 2020 (Rad. 2168788).

[42] En esta oportunidad, con motivo de una controversia suscitada a propósito de una medida preventiva impuesta por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Sección Primera del Consejo de Estado sostuvo: "para este Despacho [es] claro que el contenido de los actos administrativos por medio de los cuales se impone una medida preventiva [es] de carácter definitivo, pues es una manifestación unilateral de la voluntad que tiene como consecuencia la modificación de la situación jurídica sobre la que se impone (...). [C]omo quedó claro, las medidas preventivas son actos administrativos definitivos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contencioso-administrativa mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho". Cf. Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 23 de agosto de 2018 (Rad. 25000-23-41-000-2014-00087-02).

[43] En este caso, la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció sobre la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio de Educación Nacional impuso un conjunto de medidas preventivas a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD). Luego del análisis de legalidad de rigor, el alto tribunal concluyó que tales medidas debían ser suspendidas en garantía de los principios de autonomía universitaria y autogobierno. Cf. Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 15 de septiembre de 2016 (Rad. 11001-03-24-000-2016-00284-00).  

[44] Escrito de demanda, pp. 8-9.

[45] Corte Constitucional, sentencia C-339 de 1996.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de Mayo de 2025 - (Diario Oficial No. 53.125 - 22 de Mayo de 2025)

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