Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 45 del 29 y 30 de octubre de 2025

<Disponible el 10 de noviembre de 2025>

Corte declaró la exequibilidad del Decreto Ley 1094 de 2024, “por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA), instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”, por el cargo de desconocimiento del derecho a la consulta previa.

Por otra parte, la Sala Plena se inhibió de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas enunciadas en las expresiones: “las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios”, contenidas en el artículo 3 de del Decreto Ley 1094 de 2024, por ineptitud sustancial de la demanda, en lo que tiene que ver con la acusación relacionada con el desconocimiento de (i) la protección que el artículo 58 de la Constitución le otorga a la propiedad privada y a los derechos de terceros, y (ii) la autonomía que el artículo 287 superior confiere a las entidades territoriales no indígenas para gestionar su territorio

Sentencia C-448/2025 (octubre 30)

M.P. Héctor Alfonso Carvajal Londoño

Expedientes D-16.291 y D-16.306 (acumulados)

1. Normas demandadas

DECRETO LEY 1094 DE 2024

(AGOSTO 28)

Por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental- ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca- CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En uso de sus facultades constitucionales, en especial, las conferidas por los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución Política, así como la Ley 21 de 1991 y

(…)

DECRETA

CAPÍTULO I. OBJETO Y PRINCIPIOS

Artículo 1. Objeto. Reconocer el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA como un instrumento de derecho propio de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que conforman Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, así como las competencias de sus autoridades y establecer los mecanismos de coordinación y operativización entre estas y las entidades públicas competentes, en armonía con la política indígena integral de la autoridad territorial y ambiental, así como de la Constitución, bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que los derechos territoriales, económicos y ambientales los pueblos indígenas.

Artículo 2. Principios. La interpretación del presente decreto tendrá como fundamento los siguientes principios que derivan del mandato ATEA, en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas:

“A. Territorio: Es concebido de manera integral y comprende el espacio originario, físico y espiritual en sus tres dimensiones, donde habitan los seres en familia ejerciendo sus derechos prexistentes e inherentes; es el corazón de la tierra, sustenta la vida, en él se crea, revitaliza y vivencia la Ley Natural, Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, así como el pensamiento, los valores, la memoria colectiva y constituye el ámbito tradicional las actividades económicas, ambientales, culturales y espirituales de los pueblos indígenas para la pervivencia.

B. Cosmovisión y Espiritualidad: Es la relación y la vivencia de los saberes, el sentir, pensar y actuar, desde la cosmovisión de los pueblos originarios que dinamiza la ley natural, la ley de origen, el derecho propio, derecho mayor, para mantener la armonía y equilibrio en los espacios de vida desde las practicas ancestrales.

C. Autodeterminación: Los pueblos indígenas establecen libremente los planes de vida a través de las estructuras de gobierno propio en el marco de la ley natural, de la ley de origen, derecho mayor o derecho propio, que con fundamento en sus cosmovisiones les permite gestionar sus intereses, determinar y ejercer competencias jurisdiccionales, políticas, territoriales, administrativas, económicas, ambientales, entre otras, en el territorio.

D. Soberanía y Autonomía alimentaria: Derecho fundamental de los pueblos indígenas para producir, consumir, transformar, distribuir y comercializar las cosechas, productos, bienes y servicios derivadas de las economías propias y comunitarias en armonía con los espacios de vida, que son reguladas, controladas y protegidas por las Autoridades Territoriales Económicas Ambientales. Igualmente, se garantiza el acceso a los beneficios del desarrollo tecnológico y otras prerrogativas que promueven el buen vivir.

E. Integralidad: Es la relación de armonía y equilibrio constante entre todos los seres de la naturaleza que habitan el territorio, garantiza la materialización de los planes de vida y en ellos, los sistemas propios y el ejercicio de competencias jurisdiccionales, políticas territoriales, administrativas, económicas, ambientales, entre otras, para el goce y la pervivencia de los pueblos.

F. Armonía y Equilibrio: Son fuerzas naturales y principios que fundamentan la convivencia, el control social, el fortalecimiento del orden comunitario, el buen vivir, la defensa y protección de los espacios de vida, en el marco de la Ley Natural, Ley de origen, Derecho Propio y Derecho Mayor.

G. Deber de cuidado y protección del Territorio: Toda persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera en el marco de la Ley Natural, Ley de Origen, el Derecho Propio, Derecho Mayor de los pueblos indígenas y el presente Decreto, es responsable de cuidar y proteger la integridad territorial y los espacios de vida.

H. Pluralismo jurídico: Las normas que expidan las autoridades indígenas, desde su autonomía jurisdiccional respecto de la protección, preservación, uso y manejo de los espacios de vida, el territorio, las formas de economías propias, la propiedad intelectual, los derechos colectivos y derechos bioculturales, prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad.

I. Progresividad: Los umbrales y estándares de protección cultural, política y jurídica adquiridos por los pueblos indígenas en relación al territorio, los sistemas económicos, al cuidado, protección y administración de los espacios de vida, deberán garantizarse de tal manera que se fortalezcan y en ningún caso podrán ser disminuidos o afectados en cualquier nivel actual y ámbito sustantivo de protección de estos derechos colectivos.

J. Rigor subsidiario: Las normas y medidas que las autoridades indígenas expidan respecto de la protección, cuidado y administración de los espacios de vida, el ejercicio de la autonomía territorial, ambiental y económica, el fortalecimiento de la soberanía alimentaria y del sistema económico propio, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para el cuidado y protección de los espacios de vida, el territorio y el sistema económico propio de las comunidades, o que exijan permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles.

K. Interpretación cultural: Cuando surja alguna duda sobre la interpretación de los términos utilizados en el presente decreto, su alcance, objeto, o efectos, se acudirá a las disposiciones constitucionales, al pensamiento, lenguaje, ley de origen, Derecho Propio y Derecho Mayor de los diferentes pueblos originarios.

L. Seguridad jurídica: El goce efectivo de los derechos territoriales de los pueblos indígenas sobre sus territorios y territorialidades, en todas las modalidades reconocidas en los Tratados y Declaraciones Internacionales sobre pueblos indígenas, la Constitución Política, la legislación especial indígena, los reglamentos y la jurisprudencia constitucional, consagra el respeto y la inalienabilidad de la relación única y especial que estos pueblos mantienen con tales territorios, la cual debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental para la pervivencia de sus culturas, su identidad, su vida material y espiritual, su integridad cultural y su autodeterminación.

M. Ley Natural, La ley de origen, derecho propio y derecho mayor de los Pueblos Indígenas: representan el fundamento de vida que gobiernan y establecen la preexistencia a toda norma o reglamento y se materializan en el territorio originario, ancestral y tradicional, para proteger, cuidar, conservar la armonía, el equilibrio natural y territorial”.

CAPÍTULO II. ÁMBITO DE APLICACIÓN, COMPETENCIAS Y COORDINACIÓN

Artículo 3. Ámbito de aplicación. Las disposiciones establecidas en el presente decreto aplican en los territorios originarios comprendidos por: los resguardos indígenas, las reservas indígenas, las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios.

Artículo 4. Competencia de la Autoridad Territorial Económica Ambiental - ATEA. La ejercen las autoridades tradicionales conforme a los principios, normas, estructuras y procedimientos que rigen dentro del ámbito territorial, cultural, económico, social y jurisdiccional de los pueblos indígenas en el marco la Ley Natural, Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, integrada por sus componentes; Territorio, Espacios de vida y Sistema Económico Propio, que se orienta a la protección de los territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, sus formas vida, el fortalecimiento de los sistemas propios de gobierno, la autonomía y soberanía alimentaria desde el respeto y uso armónico con la naturaleza.

En el ejercicio de la Autoridad Territorial Económica Ambiental, las comunidades de los pueblos indígenas y sus autoridades ancestrales y/o tradicionales establecen libremente sus formas y estructuras de gobierno propio, revitalizan, reglamentan, administran y fortalecen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental en su territorio ancestral y/o tradicional.

Parágrafo. En cuanto a terceros, las autoridades tradicionales se coordinarán con las autoridades públicas competentes para el ejercicio de sus competencias, conforme a los mecanismos que se establezcan para el efecto.

Artículo 5. Competencia general. Las autoridades tradicionales y/o ancestrales de los territorios y territorialidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC son competentes para ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar el territorio, los espacios de vida y el fortalecimiento del sistema económico propio, el buen vivir, y en armonía con artículos 3 y 4 del presente decreto.

Estas competencias se ejercerán de manera razonable y proporcionada garantizándose el cumplimiento de los mecanismos y procedimientos internos de participación comunitaria, conforme a la Ley Natural, Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, los planes de vida y de acuerdo con los usos y costumbres, y los sistemas de conocimiento de los pueblos o comunidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC.

Parágrafo. En armonía con la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Gobierno Nacional, en un plazo de nueve (9) meses, expedirá dentro del marco de las competencias de cada uno de los sectores y ministerios las reglamentaciones sobre el fortalecimiento del sistema económico propio y del buen vivir, en particular, los instrumentos normativos que resulten necesarios para: 1. Fortalecer los mecanismos de protección y financiación de las unidades productivas indígenas; 2. Crear la política de financiación para el fortalecimiento del sistema económico propio y el buen vivir en toda la cadena de producción, adquisición de insumos, transformación y comercialización; 3. Definir e implementar los mecanismos que contribuyan al eficaz desarrollo modelo económico ATEA, industrial, agroindustrial, de servicios y comercial, bajo una normativa especial para buen vivir en los territorios indígenas que conforman el CRIC, en concordancia con sus planes de vida; y 4. Crear el centro de innovación y productividad y Centro Financiero con identidad.

Artículo 6. Coordinación entre las Autoridades de los Pueblos Indígenas - CRIC y las entidades competentes. La Autoridad Territorial Económico Ambiental ATEA, de conformidad con los artículos 2, 4 y 5 de este decreto, se coordinará con las entidades competentes. Esto, en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas.

Parágrafo. En el marco de la Comisión Mixta del Decreto 1811 de 2017, en un plazo de nueve (9) meses, se concertará un protocolo de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las autoridades competentes en las materias respectivas y las autoridades de los pueblos indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, en armonía con el artículo 288 de la Constitución Política, y en desarrollo del diálogo intercultural y el respeto por los saberes propios y científicos.

CAPÍTULO III. FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA INTEGRAL DE LA AUTORIDAD TERRITORIAL ECONÓMICA AMBIENTAL- ATEA

Artículo 7. Financiación de la política integral de la autoridad territorial económica ambiental - ATEA. La financiación de la Autoridad Territorial Económica Ambiental ATEA provendrá de recursos públicos, entre otros, de los compromisos adquiridos por las diferentes entidades del Gobierno Nacional, en el marco del respectivo Plan Cuatrienal adoptado por la Comisión Mixta para el Desarrollo Integral de la Política Pública Indígena del departamento del Cauca, establecida en el Decreto 1811 de 2017.

Asimismo, el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, suscribirá contratos, convenios marco y específicos con las diferentes entidades públicas competentes, de conformidad con el Estatuto General de contratación de la administración pública y, en especial, las demás normas aplicables para contratación con pueblos indígenas. Para ello, el CRIC podrá contar con asesoría especializada y con enfoque diferencial por parte de Colombia Compra Eficiente para garantizar la eficacia del presente inciso.

Parágrafo. Para la financiación prevista en el inciso primero de este artículo, se establecerán parámetros en los instrumentos técnicos, jurídicos y presupuestales que garanticen cada uno de los componentes de la Autoridad Territorial Económica ambiental - ATEA, de conformidad con los plazos y lo dispuesto en el artículo 6 del presente decreto.

Artículo 8. El presente decreto rige a partir de su publicación.

2. Decisión

PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Ley 1094 de 2024, “Por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental- ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca- CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones.”, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la consulta previa.

SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre las expresiones: “las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios”, contenidas en el artículo 3 de del Decreto Ley 1094 de 2024, por ineptitud sustancial de la demanda en cuanto a la acusación relacionada con la presunta violación de los artículos 58 y 287 de la Constitución.

3. Síntesis de los fundamentos

La Corte Constitucional resolvió dos demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024, por el presunto desconocimiento del derecho a la consulta previa y, concretamente, la demanda D-16.306 que fue admitida respecto de los cargos dirigidos contra el artículo 3 (parcial).

En cuanto a las demandas contra la totalidad del decreto, los ciudadanos alegaron que vulneró el requisito de consulta previa (artículos 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT), toda vez que: (i) convirtió en ley apartes del mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC; (ii) existen diferencias entre la norma demandada y el Mandato de la ATEA; y (iii) regula mecanismos de coordinación entre el CRIC y las autoridades públicas.

Los accionantes alegaron que el Decreto Ley 1094 de 2024 debió ser consultado previamente: (i) con las comunidades indígenas que forman parte del CRIC; (ii) con todas las comunidades indígenas del Cauca; y (iii) con las comunidades indígenas que se asientan en otros departamentos.

Por otra parte, en la demanda D-16.306, se alegó que el aparte impugnado del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024, viola: (i) la protección que la Constitución le otorga a la propiedad privada y a los derechos de terceros (artículo 58 C.P.); y (ii) la autonomía de las entidades territoriales no indígenas para gestionar sus intereses (artículo 287 C.P.). Esto, en la medida que tal expresión habilita a la ATEA a ejercer las competencias estatuidas en los artículos 4 y 5 de ese decreto en territorios no indígenas.

La Corte evaluó la aptitud de los cargos formulados y concluyó que solo los relacionados con la posible afectación a la consulta previa cumplían los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia constitucional. En contraste, consideró que los reproches basados en la violación del derecho a la propiedad privada, a los derechos de terceros y el desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales no indígenas para gestionar sus intereses, no satisfacían los requisitos para activar el control abstracto y, por tanto, no debían ser objeto de decisión de fondo.

Al analizar el asunto, la Corte encontró que el cargo en contra del artículo 3 (parcial) no cumplió con los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

En cuanto a la certeza, la Sala determinó que los cargos segundo y tercero de la demanda se fundamentan en una interpretación subjetiva y aislada de la norma demandada, que no tiene en cuenta el tenor literal del artículo 3, el conjunto de disposiciones que regulan la materia y el contexto normativo en el que este se inserta. Lo anterior, por tres razones: (i) las solicitudes que activarían el ámbito de aplicación del decreto solo pueden recaer sobre las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente por las comunidades que integran el CRIC, y no sobre territorios ajenos a estas; (ii) el parágrafo del artículo 4 del Decreto Ley 1094 de 2024 determina que, en cuanto a terceros, las autoridades indígenas deben coordinar el ejercicio de sus competencias con las autoridades públicas; y (iii) el artículo 6 ejusdem dispone que la ATEA debe coordinar el ejercicio de sus competencias en la materia con las entidades competentes, entre las que se incluyen las entidades territoriales.

Respecto a la especificidad, el demandante omitió precisar cómo la norma cuestionada desconoce los derechos de terceros y, en concreto, el derecho de propiedad, así como la autonomía de las autoridades territoriales no indígenas. En efecto, el demandante omitió precisar cómo la norma demandada desconoce los derechos de terceros y, en concreto, el derecho de propiedad, a pesar de la existencia de los tres elementos normativos indicados en el análisis del cumplimiento del requisito de certeza. En tal sentido se debió especificar las competencias que ejercería el CRIC en los territorios, así como el alcance de cada una de ellas. Entonces, al advertir que respecto del territorio se predican una serie de competencias, era necesario establecer por qué con su contenido y alcance particular presentan problemas de constitucionalidad.

En relación con la pertinencia, la Corte determinó que, en el planteamiento de estos cargos por el promotor de la acción, se presenta de una manera genérica y global, que no permite dilucidar con detalle cuál o cuáles son las disposiciones normativas censuradas. Es así como los cargos segundo y tercero se sustentan en supuestos fácticos no comprobados que guardan relación con la aplicación de la norma, y no en premisas normativas.

Finalmente, los cargos no satisfacen el requisito de suficiencia, ante la falta de certeza, especificidad y pertinencia, por lo que no se genera una duda mínima sobre la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado.

A partir de lo anterior, la Sala Plena se ocupó de resolver un solo problema jurídico alusivo a determinar si el Decreto Ley 1094 de 2024 afectó directamente a las comunidades que forman parte del CRIC, a las comunidades indígenas situadas en el Cauca que no integran el CRIC y a las comunidades indígenas de otros departamentos y, por tanto, en el trámite de su expedición se debió agotar el procedimiento de consulta previa de esa norma con todas ellas.

La Corte Constitucional consideró que con independencia del origen que tuvo la regulación que ahora se cuestiona, es claro que su incorporación al ordenamiento jurídico mediante la adopción de un decreto con fuerza de ley implica, en los términos de la jurisprudencia constitucional, una afectación directa.

En tal sentido, la Sala Plena concluyó que en este caso existió una afectación directa de las comunidades en tanto una porción de su propuesta normativa se incorporó a un instrumento especial con fuerza de ley, sin embargo, se cumplieron, en general, las condiciones requeridas para el agotamiento de la consulta previa.

Al respecto, la Corte encontró que el referido derecho se encontraba agotado, toda vez que la comunidad indígena solicitó al Gobierno Nacional elevar a categoría de ley el Mandato ATEA y, a partir de ello, se llevaron a cabo diferentes etapas de diálogo y concertación entre las autoridades del Gobierno Nacional y las comunidades indígenas que condujeron a la aprobación del texto del decreto acusado. En este proceso se respetó la propia voluntad y del ejercicio del derecho a la autonomía del CRIC, a través de sus representantes. Con todo, se garantizó el fin último de este mecanismo, porque el decreto cuestionado fue discutido, negociado y concertado con las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas que forman parte del CRIC.

Aunado a lo anterior, la Sala Plena también verificó que no se vulneró el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas del Cauca que no hacen parte del CRIC, ni de las comunidades indígenas ubicadas en otros departamentos del país, porque sus disposiciones no les generan una afectación directa, en la medida que se limitan a reconocer el mandato ATEA, como un instrumento de derecho propio de las comunidades indígenas que conforman el CRIC, así como las competencias que sus autoridades ejercen en virtud de ese mandato. No obstante, la Corte aclaró que esta decisión, no implica que, de manera posterior, en casos concretos se puedan analizar eventuales afectaciones directas.

4. Salvamentos parciales de voto

Frente a la anterior decisión, salvaron parcialmente el voto los magistrados Miguel Polo Rosero, Carlos Camargo Assis y Héctor Carvajal Londoño.

El magistrado Polo Rosero aclaró y salvó parcialmente su voto, en este último punto de manera conjunta con el magistrado Camargo Assis.

De un lado, en su aclaración, el magistrado Polo Rosero manifestó su acuerdo con que el Decreto 1094 de 2024 no vulneró el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas que hacen parte del CRIC, de las comunidades indígenas del departamento del Cauca que no integran dicho consejo, ni de las comunidades indígenas ubicadas en otros departamentos del país. Sin embargo, explicó que, en el caso del CRIC, (i) era necesaria la consulta previa con las comunidades indígenas que lo conforman, y (ii) dicho requisito se satisfizo en el trámite de elaboración del decreto. En su criterio, esta normativa sí requería ser consultada con las comunidades indígenas que hacen parte del CRIC, porque su objeto es el de prever el mandato y las competencias que la Autoridad Territorial, Económica y Ambiental (ATEA) ejerce en sus territorios. Es decir, se trata de una medida legislativa que repercute de manera directa y específica sobre dichas comunidades, en particular sobre las normas y procedimientos que resultan aplicables en material territorial, económica y ambiental. Con todo, ese deber de consulta se satisfizo, porque las autoridades tradicionales de las comunidades que integran el CRIC participaron activamente en la construcción y definición de dicha normativa. Agregó que, con independencia de que el reconocimiento del mandato ATEA hubiera obedecido a la iniciativa de estas comunidades, las normas que lo desarrollan debían ser consultadas con ellas, en virtud de la evidente afectación directa que generaban sobre cosmovisión, costumbres y derecho propio.

De otro lado, en su salvamento parcial, los magistrados Polo Rosero y Carlos Camargo sostuvieron que los cargos de inconstitucionalidad formulados en contra de la expresión “las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los pueblos que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios”, contenida en el artículo 3 del Decreto 1094 de 2024, eran aptos y, por lo tanto, la Corte debió emitir un pronunciamiento de fondo. En particular, destacaron que de esta expresión se deriva, objetivamente, que la ATEA puede ejercer sus competencias sobre tierras y territorios respecto de los cuales únicamente existe una solicitud de iniciación de alguno de los procedimientos administrativos señalados en ella, lo que podría afectar el derecho a la propiedad privada (art. 58 de la CP) y la autonomía de las entidades territoriales no indígenas (art. 287 de la CP), en la medida en que se trata de áreas respecto de las cuales los pueblos indígenas que integran el CRIC no poseen un título de propiedad colectiva, pese a que estén ocupadas o poseídas de manera ancestral y/o tradicional por dichas comunidades.

Sobre el particular, los magistrados advirtieron que la Corte debió adoptar una decisión de fondo y condicionar la constitucionalidad del apartado normativo demandado, en el entendido de que se aplica a los territorios y tierras sobre los cuales los pueblos indígenas que conforman el CRIC poseen un título de propiedad colectiva o aquellos sobre los cuales se haya expedido una resolución de reconocimiento y protección de la posesión del territorio ancestral y/o tradicional. Lo anterior, con fundamento en las siguientes razones:

La competencia de la ATEA, definida por los artículos 4 y 5 del Decreto 1094 de 2924, incluye el ejercicio de facultades relacionadas con los atributos del derecho de propiedad y con la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses. Esto, en la medida en que, en virtud de dicha competencia, las autoridades de los territorios indígenas que conforman el CRIC están expresamente facultadas para “ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, proteger, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar el territorio”, así como para “establece[r] libremente sus formas de gobierno propio, revitaliza[r], reglamenta[r], administra[r] y fortalece[r] el desarrollo económico, social, cultural y ambiental en su territorio ancestral y/o tradicional”.

Las solicitudes a las que se refiere el apartado normativo demandado dan lugar a la apertura de procedimientos administrativos que prevén la adopción de medidas relacionadas con derechos de terceros³. Las controversias que puedan existir sobre el particular sólo quedarían zanjadas con el acto administrativo que le ponga fin al procedimiento respectivo, accediendo o no a la solicitud. Esto implica que, en los términos en los que está redactada la norma demandada, la ATEA puede ejercer prerrogativas del derecho de propiedad sobre territorios de terceras personas que, si bien se encuentran en tierras históricamente ocupadas por comunidades indígenas, aún no cuentan con una medida de formalización o, al menos, de protección a favor de estas últimas. Ello implica la afectación directa de al menos dos componentes esenciales del derecho de propiedad de otros, el goce y la disposición, los cuales han sido protegidos desde la sentencia C- 189 de 2006.

Ahora bien, el Decreto 1094 de 2024 prevé que, “en cuanto a terceros, las autoridades tradicionales se coordinarán con las autoridades públicas competentes para el ejercicio de sus competencias, conforme a los mecanismos que se establezcan para el efecto”⁴. Así mismo, que de conformidad con los artículos 2, 4 y 5 de la citada normativa, la ATEA “se coordinará con las entidades competentes”⁵. En este sentido, se prevé que, en un plazo de nueve (9) meses, “se concertará un protocolo de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las autoridades competentes en las materias respectivas y las autoridades de los pueblos indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC)”⁶.

Lo anterior implica que el ejercicio de la competencia de la ATEA en el ámbito territorial de las comunidades que hacen parte del CRIC no tendría inconvenientes, siempre que, como lo dispone el decreto, se garantice la debida coordinación con las autoridades públicas que ejercen competencias relacionadas con asuntos territoriales, económicos y ambientales en las entidades dentro de las que se ubican los territorios originarios de dichas comunidades. No obstante, persisten dos dificultades. De un lado, permitir el ejercicio de esa competencia sobre territorios que aún no cuentan con medidas de formalización o de protección a favor de las comunidades indígenas puede afectar los derechos de terceros (como se anotó previamente) y el ejercicio autónomo de las competencias de las entidades territoriales no indígenas (que garantiza el art. 287 de la Constitución), mientras concluyen los procedimientos administrativos correspondientes. De otro lado, el decreto no establece ninguna medida concreta de coordinación entre la ATEA y las autoridades administrativas, y deja su determinación a la adopción de un protocolo del que, a la fecha, no existe constancia, pese a que ya se cumplieron los nueve (9) meses previstos para el efecto.

Así las cosas, el deber de coordinación en los términos en los que está establecido, y la falta de una regulación concreta que determine la forma en la que dicha atribución se debe llevar a cabo, resultan insuficientes para impedir que el ejercicio de las competencias territoriales, económicas y ambientales de la ATEA pueda afectar, tanto a la autonomía que las entidades territoriales no indígenas tienen para administrar estos mismos asuntos en los territorios que integran sus jurisdicciones, como el derecho a la propiedad de terceras personas. Precisamente, para evitar dichas afectaciones, para los magistrados Miguel Polo Rosero y Carlos Camargo Assis, era necesario condicionar el apartado normativo demandado, limitando su aplicación a los territorios y tierras sobre los cuales los pueblos indígenas que conforman el CRIC posean un título de propiedad colectiva o aquellos sobre los cuales se haya expedido una resolución de reconocimiento y protección de la posesión del territorio ancestral y/o tradicional. Solo de esta manera se tendría certeza de que la competencia de la ATEA no vulneraría dichas garantías constitucionales.

El magistrado Carvajal Londoño estimó que los cargos por desconocimiento de los artículos 58 (derechos de terceros-propiedad privada) y 287 (autonomía de las entidades territoriales no indígenas) de la Constitución, reunían los presupuestos para su análisis de fondo.

En términos generales, el magistrado Carvajal consideró que la demanda planteaba un problema constitucional relevante, puesto que el artículo 3 podría establecer una problemática respecto de las competencias que el decreto les atribuye a las autoridades indígenas, que podrían terminar por afectar el ejercicio del derecho de propiedad y las competencias de las entidades territoriales.

En efecto, el artículo 3 señala que la ATEA ejercerá competencia no solo en predios titulados, sino en aquellos en que exista una solicitud administrativa. Así, dispone que tiene competencia sobre las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca – CRIC, donde se haya: (i) solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración; (ii) puesto en funcionamiento de la entidad territorial indígena; o (iii) adelantado la protección y seguridad jurídica de dichos territorios.

Por lo expuesto, tal y como se encuentra redactado el artículo 3, supone que las disposiciones del decreto serán aplicadas en territorios respecto de los cuales se formule cualquiera de las solicitudes allí enunciadas, sin que exista un título jurídico preciso y claramente delimitado. Con todo, al margen de un título específico de propiedad, las comunidades están habilitadas para ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar el territorio, los espacios de vida y el fortalecimiento del sistema económico propio y el buen vivir (art. 5 D.L. 1094 de 2024), lo que podría resultar problemático desde el punto de vista constitucional.

En tal sentido, haciendo uso del principio pro actione, para el magistrado Carvajal se debió analizar la problemática respecto de las competencias que el decreto le atribuye a las autoridades indígenas, que podrían terminar por afectar el ejercicio del derecho de propiedad y las competencias de las entidades territoriales.

³ Al respecto, los artículos 2.14.7.3.1 a 2.14.7.3.13, 2.14.7.6.1 a 2.14.7.6.19 y 2.14.20.3.1 a 2.14.20.3.5 del Decreto 1071 de 2015.

⁴ Decreto 1094 de 2024, artículo 4, parágrafo.

⁵ Ibidem, artículo 6.

⁶ Ibidem, artículo 6, parágrafo.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241]
Última actualización: 15 de diciembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.321 - 15 de diciembre de 2025)