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Expediente D-16.356
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
SENTENCIA C-447 DE 2025
Referencia: expediente D-16.356.
Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996, “[p]or la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Héctor Riveros Serrato.
Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Síntesis de la decisión.
En esta sentencia, la Corte protegió la autonomía de los municipios, los distritos y los departamentos en asuntos turísticos. Esta Corporación encontró que dos normas legales, que exigen que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindan un concepto previo para que las entidades territoriales puedan declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en sus territorios, tienen algunos problemas de constitucionalidad.
La Corte reconoció la importancia de que exista una norma que articule la política turística nacional con las funciones de las entidades territoriales, lo cual es acorde con la Constitución y es de especial relevancia hoy, cuando se busca que el turismo sea responsable y sostenible. Al respecto, la sentencia explicó que los estándares internacionales y nacionales insisten en la importancia de garantizar el crecimiento sostenible del turismo, para orientar a la industria, prever sus impactos ambientales, económicos y sociales y desarrollar sus capacidades para promover el bienestar económico, social y cultural de las comunidades.
En el caso concreto, la Corte consideró que la exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar las zonas que se consideran atractivos turísticos y fijar un punto de control para su ingreso es acorde con la Constitución, siempre y cuando no sea vinculante. Mientras así sea, dicho concepto constituye una forma legítima de articulación entre el nivel nacional y las entidades territoriales al momento de implementar la política turística. Sin embargo, el concepto no puede ser obligatorio para que las entidades territoriales ejerzan las competencias que les correspondan, pues de lo contrario se anularía su capacidad autónoma para definir estas materias, conforme a la Constitución.
Por tal razón, la Corte consideró que, tal y como están formuladas las normas acusadas, la exigencia de que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindan el mencionado concepto, como presupuesto para que las entidades territoriales ejerzan sus competencias, trae como consecuencia que dichas entidades pierdan su capacidad de tomar decisiones sobre estos asuntos, lo cual viola la autonomía territorial.
En particular, tras un análisis de razonabilidad y proporcionalidad, esta Corporación encontró que los siguientes aspectos de las normas demandadas son inconstitucionales: (i) la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en este proceso, pues no tiene una competencia de dirigir la política turística nacional ni de orientar la designación de los atractivos turísticos o los puntos de control turístico; (ii) la exigencia de que el concepto del Gobierno sea "favorable" para fijar puntos de control turístico, pues traslada la decisión final del nivel municipal, distrital y departamental al nivel nacional; y (iii) que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no tenga un término para expedir el concepto, pues una dilación injustificada en rendirlo podría impedir el ejercicio de las competencias por parte de los departamentos, los distritos y los municipios.
Por lo tanto, la Corte declaró la inexequibilidad de las expresiones "favorable" y "del Ministerio de Hacienda y Crédito Público", contenidas en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996. Además, declaró la exequibilidad condicionada de la exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que se establece en los artículos 23 y 25 de la ley mencionada, bajo el entendido de que, si dicho concepto no es rendido dentro del término previsto en la ley para resolver las consultas elevadas ante las autoridades, los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales podrán continuar con el proceso de declaratoria del atractivo turístico o del punto de control turístico, según el caso.
ANTECEDENTES
El ciudadano Héctor Riveros Serrato presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996, modificados por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020, respectivamente. El 14 de febrero de 2025 la magistrada ponente inadmitió la demanda y le otorgó al accionante el término de tres días para que, si lo consideraba pertinente, subsanara los cargos. El demandante presentó un escrito de corrección dentro del término concedido.
El 10 de marzo de 2025, la magistrada ponente se pronunció sobre la corrección de la demanda y admitió el único cargo formulado por el demandante, que corresponde a la presunta vulneración del principio de autonomía territorial, contenido en los artículos 1º, 287, 300 (numeral 2), 311 y 313 (numerales 7 y 9) de la Constitución. El actor propuso la inconstitucionalidad de la exigencia contenida en las normas demandadas, según la cual los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales deben contar con un concepto previo –y, en el caso del artículo 25 demandado, un concepto favorable– de entidades del orden nacional para declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en su territorio.
En el mismo auto, la magistrada ponente ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios y a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales para recaudar algunos elementos de prueba relacionados con los conceptos que han sido solicitados por las entidades territoriales con fundamento en las normas demandadas. Asimismo, ordenó (i) comunicar el inicio del trámite al Congreso de la República y a los ministerios del Interior, de Hacienda, de Comercio, de Ambiente y de las Culturas; (ii) fijar en lista el proceso para que los ciudadanos pudieran intervenir; (iii) dar traslado al procurador general de la Nación y, por último, (iv) invitar a diversas instituciones a participar dentro del proceso[1].
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte decide sobre la demanda de la referencia.
Normas demandadas
A continuación, se transcribe el contenido de las normas demandadas, en las que se subrayan los apartes cuestionados por el accionante:
LEY 300 DE 1996
(julio 26)
Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.
(...)
Artículo 23. Atractivos turísticos. <Artículo modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020.> Los concejos distritales o municipales y las asambleas departamentales, por iniciativa de la respectiva autoridad territorial, previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o por iniciativa de este último, podrán declarar como atractivos turísticos de utilidad pública e interés social aquellas zonas urbanas, de expansión o rurales, ecosistemas, paisajes, plazas, vías, monumentos, construcciones y otros que deban desarrollarse con sujeción a planes especiales, adquirirse por el Estado o preservarse, restaurarse o reconstruirse, que igualmente deberán ser incluidos en el renglón turístico del siguiente plan de desarrollo distrital o municipal.
(...)
Artículo 25. Punto de control turístico. <Artículo modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020.> Con el fin de promover el cumplimiento de las capacidades de carga o límites establecidos para la protección de los atractivos turísticos, autorícese a los concejos municipales, distritales y, excepcionalmente, las asambleas departamentales para que establezcan un punto de control turístico, de acuerdo con el reglamento que para este efecto expida el respectivo concejo municipal.
El punto de control turístico se podrá fijar en los accesos a los sitios y atractivos turísticos que determine el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, previo concepto favorable emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La tarifa que establezca el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, para el punto de control turístico será proporcional y admitirá criterios distributivos, por ejemplo, tarifas diferenciales que, en todo caso, no podrán superar el equivalente a dos salarios mínimos legales diarios, y se aplicará a los turistas y excursionistas que ingresen al sitio y/o atractivo turístico.
Los recursos que se obtengan por concepto del punto de control turístico formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio y se destinarán exclusivamente a mejorar, adecuar, mantener, conservar o salvaguardar los atractivos turísticos del municipio, así como al funcionamiento del punto de control turístico con miras a su sostenibilidad.
(...)
La demanda
Cargo único. Las expresiones acusadas desconocen el principio de autonomía territorial (artículos 1º, 287, 300, 311 y 313 de la Constitución). El demandante pidió declarar inexequibles las expresiones "previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo", contenida en el artículo 23 de la Ley 300 de 1996, y "previo concepto favorable emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público", contenida en el artículo 25 de dicha ley, en su versión modificada por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020. A continuación, se resumen los argumentos de la demanda luego de ser corregida[2].
El accionante explicó que los apartes demandados exigen un concepto previo de entidades que pertenecen al Gobierno nacional para que los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales puedan ejercer las siguientes competencias: (i) declarar atractivos turísticos en el territorio de su jurisdicción y (ii) fijar puntos de control turístico en los accesos a los sitios y atractivos turísticos, en los cuales se pueden crear tasas a favor del municipio o departamento respectivo. Además, el artículo 25 demandado señala que, para fijar puntos de control turístico, el concepto previo debe ser favorable.
Según el demandante, la exigencia establecida en las normas acusadas es contraria al principio de autonomía territorial. El señor Riveros Serrato caracterizó la autonomía territorial como un eje transversal a varios artículos de la Constitución Política, que la consagra en su artículo 1º como un elemento esencial del modelo de la República. Asimismo, el accionante explicó que el artículo 287 de la Constitución contiene lo que la jurisprudencia constitucional denomina el "núcleo esencial" de la autonomía de las entidades territoriales, es decir, los componentes mínimos de este principio que la ley no puede vaciar[3]. En concreto, el demandante sostuvo que las expresiones acusadas desconocen dos de las aristas que conforman el mencionado núcleo esencial: los derechos de las entidades territoriales a "gobernarse por autoridades propias" y a "ejercer las competencias que les correspondan", contemplados en los numerales 1 y 2 del artículo 287 de la Constitución.
Para desarrollar esta afirmación, el accionante expuso que los artículos 298 y 311 de la Constitución establecieron, respectivamente, las funciones asignadas a los departamentos y a los municipios, y este último fue previsto como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. En particular, el texto superior les asignó (i) a las asambleas departamentales la competencia de expedir disposiciones relacionadas con el turismo (artículo 300, numeral 2) y (ii) a los concejos municipales la función de reglamentar los usos del suelo y dictar las normas relacionadas con el patrimonio ecológico y cultural del municipio (artículo 313, numerales 7 y 9). Según el señor Riveros Serrato, las normas acusadas desconocen el principio de autonomía territorial porque supeditan el ejercicio de las competencias mencionadas –que se manifiestan en la posibilidad de declarar atractivos turísticos o fijar puntos de control turístico– a la existencia de un concepto emitido por entidades del Gobierno nacional. Así, para el demandante, basta con que el ministerio correspondiente no expida el concepto para que la competencia asignada a los concejos municipales y las asambleas departamentales sea "nugatoria"[4].
En este sentido, el accionante argumentó que el Congreso no podía asumir las competencias que la Constitución les asignó directamente a las entidades territoriales. Por el contrario, éstas tienen autonomía para gestionar sus "intereses propios", es decir, aquellos con impacto o trascendencia eminentemente local, y está prohibido limitar dicha autonomía hasta el punto de que la gestión de sus intereses propios se vuelva apenas formal o nominal[5]. El demandante afirmó que la declaratoria de un sitio como atractivo turístico en un municipio o departamento, así como la definición de puntos de control turístico en aquellos sitios, son asuntos de naturaleza local. De esta manera, la exigencia de un concepto previo vulnera el principio según el cual las competencias deben distribuirse al nivel de gobierno más próximo a los ciudadanos y las ciudadanas.
Adicionalmente, el accionante indicó que, en el caso del artículo 25 demandado, la vulneración de la autonomía territorial es más intensa porque exige que el concepto del Gobierno nacional sea favorable. El actor explicó que dicha norma autoriza a las entidades territoriales a fijar una tarifa de ingreso en los puntos de control turístico, cuyo recaudo hace parte de su presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, la posibilidad de establecer dicha tarifa queda sujeta al concepto favorable del Gobierno nacional[6].
El señor Riveros Serrato explicó que los recursos que los municipios y departamentos reciben por cuenta de las mencionadas tarifas son endógenos, pues consisten en una remuneración que los particulares pagan por servicios que presta el Estado. En todo caso, el accionante precisó que el cargo no sostiene que la autonomía territorial se vulnere por la injerencia del nivel nacional en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales[7], sino por no permitir que los municipios y departamentos ejerzan las competencias que les corresponden. En otras palabras, las entidades territoriales no deben requerir autorización legal, y menos el concepto de una autoridad del orden nacional, para establecer una tarifa por un servicio que corresponde al ejercicio de las competencias que la Constitución les asignó.
Por último, el actor sostuvo que las normas demandadas no pueden ser justificadas bajo el principio de coordinación entre los diferentes niveles del gobierno, previsto en el artículo 288 de la Constitución. Para el demandante, aunque las competencias de las entidades del orden nacional y de los órdenes municipal y departamental deben ejercerse en forma coordinada, este principio no puede impedir el ejercicio de las competencias constitucionales de las entidades territoriales ni conducir a que estas queden subordinadas al nivel nacional[8]. Así, las expresiones demandadas usurpan unas competencias que la Constitución les asignó a los departamentos y a los municipios.
Pruebas
A continuación, se recogen las respuestas a las pruebas decretadas en el auto admisorio de la demanda, relacionadas con los conceptos previos solicitados por las entidades territoriales para declarar atractivos turísticos y para establecer puntos de control turístico con fundamento en las normas demandadas.
Tabla 1. Síntesis de las respuestas al requerimiento de pruebas
Intervenciones y conceptos
Durante el trámite se recibieron oportunamente siete intervenciones y conceptos sobre la constitucionalidad de las normas acusadas[10]. En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de cada uno y luego se resumen sus argumentos.
Tabla 2. Síntesis de las intervenciones y conceptos
Argumentos de exequibilidad
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[12] pidió declarar exequibles las expresiones demandadas. El Ministerio consideró que la demanda desconoce el marco jurídico que regula el turismo en Colombia, el cual "es una industria esencial para el desarrollo del país y en especial de las diferentes entidades territoriales, y cumple una función social", en los términos del artículo 1º de la Ley 300 de 1996. En este sentido, el Ministerio señaló que la jurisprudencia de esta Corte reconoce que el turismo tiene funciones constitucionales importantes, como fortalecer la economía y la cultura, integrar a Colombia con otros países, internacionalizar la economía y garantizar la educación, la cultura, la recreación, la libertad de empresa y el patrimonio cultural[13]. Por lo tanto, para este interviniente, el turismo le interesa a toda la Nación y debe ser protegido por el Estado.
Con base en este contexto, la entidad aseguró que la industria turística requiere una articulación de las diferentes autoridades involucradas, lo que hace necesaria su dirección y coordinación desde el orden nacional. Así, el Ministerio como cabeza del sector debe definir las políticas públicas en materia de turismo y tiene un criterio autorizado para planificar, estructurar y coordinar la industria turística, de acuerdo con el artículo 208 de la Constitución. Asimismo, los artículos 70 y 72 constitucionales le exigen al Estado en su conjunto proteger la cultura y el patrimonio cultural de la Nación. A partir de estas normas, el Ministerio afirmó que es necesario contar con "instancias superiores de coordinación"[14] que garanticen un manejo adecuado de los recursos turísticos y que eviten los efectos negativos que pueden derivarse de la industria, como el deterioro del medio ambiente, la sobrecarga de la infraestructura y el daño al patrimonio cultural o a la reputación turística de un territorio, entre otros.
Según el Ministerio, las normas legales demandadas desarrollan estas funciones. En efecto, la exigencia de un concepto previo de dicha entidad permite asegurar que las intervenciones en el turismo "respondan a criterios técnicos, normativos y estratégicos definidos a nivel nacional"[15]. En concreto, como el artículo 23 demandado no establece que el concepto sea vinculante para declarar atractivos turísticos, el Ministerio no tiene la capacidad de impedir la toma de decisiones por parte de los concejos y las asambleas. En cambio, el artículo 25 sí exige que el concepto para fijar puntos de control turístico sea favorable, lo que se explica porque dichos puntos están destinados a controlar las capacidades de carga o límites establecidos para los atractivos turísticos. Para el Ministerio, este es uno de los asuntos más sensibles en la gestión de los recursos turísticos, pues lo que se busca es conservar la integridad del capital turístico de la Nación. En todo caso, la disposición cuestionada garantiza que las entidades territoriales reciban los recursos obtenidos por su explotación.
La Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo (Anato)[16] sostuvo que el concepto previo establecido en las normas demandadas debe entenderse en forma sistemática con las funciones asignadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; en particular, las de (i) formular la política turística para fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos turísticos colombianos; (ii) determinar las características de los atractivos turísticos; y (iii) elaborar el inventario turístico del país. Para este interviniente, la Ley 2068 de 2020 busca fomentar la competitividad, sostenibilidad, protección y aprovechamiento de los destinos y atractivos turísticos[17], pero estos objetivos no pueden cumplirse si cada entidad territorial declara los atractivos turísticos en forma aislada y sin cumplir unos lineamientos comunes. De esta manera, las normas demandadas no desconocen las competencias de las entidades territoriales, sino que buscan garantizar la planificación armónica del sector turístico.
En un sentido similar, el ciudadano Juan Camilo Cortés Murillo[18] aseguró que es razonable que la ley exija que la declaratoria de atractivos turísticos requiera un concepto previo por parte del ministerio encargado del sector. Según el señor Cortés Murillo, esta medida permite evitar que una entidad territorial declare atractivos turísticos en forma arbitraria –por ejemplo, que beneficien a determinados particulares– o que produzcan efectos negativos al medio ambiente o conflictos culturales.
Argumentos de inexequibilidad
La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales)[19] pidió a la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas. Para la Asociación, las normas acusadas supeditan la declaratoria de un atractivo turístico y la fijación de la tarifa de los puntos de control turístico a un concepto del Gobierno nacional, lo que vulnera el principio de autonomía territorial. En efecto, la declaración de atractivos turísticos en el territorio de un municipio o departamento es un asunto local, que corresponde al ejercicio de las competencias propias de la entidad territorial y que, por lo tanto, hace parte de los elementos esenciales de la autonomía territorial.
Asocapitales explicó que los puntos de control permiten a las entidades territoriales cobrar tarifas por el acceso a los atractivos turísticos. Dichas tarifas hacen parte de los ingresos territoriales y están destinadas a cubrir sus gastos propios. Por lo tanto, el Gobierno nacional no tiene competencia para emitir conceptos desfavorables que impidan la recolección de aquellos ingresos. En este sentido, la Asociación citó la Sentencia C-448 de 2005, la cual declaró inexequible una norma que les exigía a las entidades territoriales tener un concepto favorable del Ministerio de Hacienda para imponer tributos, pues se trataba de una competencia que la Constitución les asignó en forma directa a los órganos de representación popular de los departamentos y municipios. Bajo esta lógica, para Asocapitales, es inconstitucional que las normas acusadas sujeten la declaratoria de atractivos turísticos y sus respectivas tarifas a un concepto emitido por entidades del orden nacional.
La Federación Colombiana de Municipios (FCM)[21] también se refirió a la Sentencia C-448 de 2005 y argumentó que las consideraciones de dicha providencia, que se refieren al reparto constitucional de competencias en materia tributaria, a su vez aplican a la facultad de expedir normas dentro de las entidades territoriales. En consecuencia, la FCM sostuvo que declarar un atractivo turístico en el territorio municipal es un asunto de naturaleza puramente local, que no trasciende los límites del municipio. De esta manera, como el "interés dominante" es el local, las decisiones sobre la declaración de atractivos turísticos deben ser adoptadas por las autoridades municipales.
Por su parte, la Universidad EAFIT[22] consideró que las expresiones demandadas desconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales porque condicionan el ejercicio de competencias de naturaleza local a un concepto previo de entidades del orden nacional. La Universidad afirmó que estas normas producen una relación jerárquica que excede los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación que deben regir la distribución de las competencias entre los diferentes niveles del gobierno. En efecto, para este interviniente, la necesidad de pedir un concepto por parte de los ministerios constituye una especie de "veto" a favor del Gobierno nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales de las entidades territoriales, sin que dicho veto esté sujeto a un deber de motivación o a un procedimiento mínimo que incluya parámetros objetivos de decisión y plazos perentorios.
La Universidad consideró que, para analizar la constitucionalidad de las limitaciones a la autonomía territorial, es necesario adelantar un juicio de proporcionalidad. En este sentido, las normas demandadas pueden tener una finalidad válida, como es que la declaratoria de atractivos turísticos y la instalación de puntos de control turístico obedezcan a una planificación que respete la sostenibilidad, la conservación ambiental y la viabilidad fiscal. Sin embargo, esta finalidad es vaga, pues no es claro por qué la intervención previa del Gobierno nacional sería necesaria para que las autoridades territoriales ejerzan sus competencias. Asimismo, la medida no es proporcional porque el objetivo se puede obtener por otros medios, como los lineamientos generales que debe expedir el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la asistencia institucional a las entidades territoriales o mediante instancias de concertación.
Concepto del procurador general de la Nación
El procurador general de la Nación pidió declarar inexequibles las expresiones demandadas[23]. El Ministerio Público señaló que el núcleo esencial de la autonomía territorial[24] garantiza que las entidades territoriales ejerzan sus propias competencias cuando se trate de materias de interés local o regional. Así, el procurador sostuvo que la Constitución les asignó a las entidades territoriales la función de planeación en su territorio, que se expresa en atribuciones específicas como la de expedir disposiciones relacionadas con el turismo, la de proteger el patrimonio ecológico y cultural, la de reglamentar el ordenamiento territorial y la de gestión fiscal. El procurador general reconoció que algunas de estas facultades pueden estar relacionadas con asuntos de interés de la Nación, pero su intervención no puede vaciar la potestad reglamentaria de las entidades territoriales ni la administración de sus propios recursos.
Con base en este contexto, el procurador general afirmó que el aparte demandado del artículo 23 es inconstitucional porque, al exigir un concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que las autoridades locales declaren atractivos turísticos dentro de su territorio, se desconocen las competencias asignadas directamente por la Constitución a los municipios en relación con el uso del suelo y la protección del patrimonio ecológico y cultural.
En efecto, el artículo 23 acusado parece asumir que los municipios no tienen la capacidad técnica y operativa para declarar atractivos turísticos. Esta suposición es contraria a los principios de subsidiariedad y concurrencia previstos en el artículo 288 de la Constitución, pues estos postulados supeditan la intervención de la Nación a los eventos en los cuales el municipio no esté en la capacidad de ejercer debidamente determinadas competencias. La norma cuestionada tampoco cumple con el principio de coordinación, pues establece la intervención del Ministerio en asuntos que son de interés local, de una forma que desplaza la toma de decisiones hacia el nivel nacional. Para el procurador, existirían medidas menos gravosas para planificar un turismo sostenible, como la identificación de lineamientos generales para declarar atractivos turísticos.
Por último, en relación con el aparte demandado del artículo 25, el Ministerio Público sostuvo que el establecimiento de puntos de control turístico busca proteger y conservar los atractivos turísticos, pero además permite a las entidades territoriales cobrar una tarifa de ingreso. Esta tarifa, una vez recaudada, hace parte del presupuesto del municipio o departamento respectivo. En consecuencia, para el procurador general, la norma afecta en forma intensa la autonomía territorial al exigir que el concepto para establecer dichos puntos de control sea favorable, pues (i) permite que el Gobierno nacional vete a las autoridades locales y (ii) evita que las entidades territoriales obtengan recursos propios para la protección y preservación del atractivo turístico.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, debido a que se dirige contra normas contenidas en una ley de la República.
Planteamiento del problema jurídico, anuncio de la decisión y estructura
La demanda plantea una contradicción entre las normas acusadas, que otorgan competencias a entidades del Gobierno nacional para intervenir en el proceso de declaración de los atractivos turísticos y los puntos de control turístico, y el principio constitucional de autonomía territorial. Esta tensión implica decidir el siguiente problema jurídico:
¿Desconoce el principio de autonomía territorial la exigencia de que los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales cuenten: (i) con un concepto previo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar atractivos turísticos en su territorio, y (ii) con un concepto previo favorable de dicha entidad y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para fijar puntos de control turístico?
Para resolver este problema jurídico, la Corte se referirá primero al principio de autonomía territorial, de acuerdo con las reglas que la jurisprudencia ha precisado para ponderarlo con otros principios, como el de Estado unitario. En segundo lugar, la Corte explicará por qué el turismo es una industria importante a la luz de la Constitución y revisará la regulación legal que la desarrolla. En este punto, se hará énfasis en el turismo responsable y sostenible, cuya importancia en la actualidad es reconocida tanto por estándares internacionales como por la legislación colombiana.
A partir de este marco normativo, la Corte explicará las conclusiones a las que llega en el caso concreto. Estas conclusiones, como se desarrollará en adelante, son las siguientes:
La exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que las entidades territoriales declaren los atractivos turísticos y fijen puntos de control turístico es constitucional. En efecto, es una expresión valiosa de los principios de coordinación y concurrencia previstos en el artículo 288 de la Constitución, los cuales deben regir la distribución de las competencias entre los distintos niveles del gobierno.
Sin embargo, algunos aspectos de la regulación legal aquí estudiada sí son inconstitucionales. Por una parte, la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es conducente para perseguir la finalidad que se desprende de las normas demandadas, que consiste en la articulación de la política turística nacional con las competencias de las entidades territoriales.
Asimismo, la exigencia de que el concepto previo para fijar los puntos de control turístico sea "favorable" impone una restricción evidentemente desproporcionada de la autonomía de las entidades territoriales, pues sujeta el ejercicio de unas competencias que les fueron asignadas por la Constitución y por la ley a la aprobación de una entidad del orden nacional.
Finalmente, la Corte encuentra que la potestad del Ministerio de emitir el concepto –no vinculante– debe estar sujeta a un término definido, de modo que su aplicación no sea arbitraria y no tenga el efecto de impedir el ejercicio de las competencias propias por parte de los municipios y de los departamentos.
El principio de autonomía territorial en sus dimensiones de autogobierno y del ejercicio de las competencias propias
La organización del territorio tiene múltiples aristas y ha generado debates todavía inacabados. Desde la Asamblea Nacional Constituyente, que optó finalmente por un modelo de Estado unitario con autonomía territorial y descentralización administrativa[26], se discutía sobre cuál es la mejor forma de organizar el territorio. Estos debates se han transformado, pero continúan vigentes. Por ejemplo, hoy se cuestiona que, en muchos casos, las competencias otorgadas a las entidades territoriales por la Constitución de 1991 no fueron acompañadas por la capacidad institucional y los recursos necesarios para ejercerlas; y se discute si la asignación uniforme de competencias a municipios y departamentos que tienen condiciones sociales e institucionales distintas resulta contraproducente para su desarrollo[27]. Asimismo, algunos estudios hablan de un movimiento de "recentralización", según el cual los gobiernos nacionales en América Latina han ido recapturando competencias que habían sido trasladadas a las entidades territoriales.
Aunque estos debates están vigentes y son importantes, la Corte Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial extensa que, si bien no los aborda en su integridad, intenta desarrollar el modelo de organización territorial por el que optó el constituyente[29]. A pesar de su extensión, dicha jurisprudencia se basa en unas ideas centrales que, de manera general, se recogen a continuación y que servirán como marco normativo para resolver el caso concreto.
La idea principal de la jurisprudencia mencionada es que, como el constituyente optó por un modelo de Estado unitario con autonomía de las entidades territoriales (artículo 1º de la Constitución), es necesario ponderar ambos postulados[30]. En principio, al legislador le corresponde decidir cómo se distribuyen las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Sin embargo, la libertad de configuración del legislador en esta materia, aunque es amplia, está limitada por el "contenido esencial de la autonomía territorial", que la jurisprudencia identifica a partir del artículo 287 de la Constitución[31]. De este artículo se derivan dos contenidos normativos centrales:
Las entidades territoriales tienen autonomía para gestionar sus "intereses propios". La jurisprudencia entiende estos intereses como aquellos que se circunscriben al territorio de la entidad respectiva, por oposición a los "intereses nacionales", que trascienden el ámbito propio de cada jurisdicción territorial y frente a los cuales la posibilidad de intervención del legislador es mayor[32].
Para gestionar sus propios intereses, la Constitución les otorga a las entidades territoriales cuatro facultades o prerrogativas básicas que ha considerado como el núcleo fundamental de la autonomía territorial[33]: (i) gobernarse por sus propias autoridades, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales.
El artículo 287 superior no es el único límite del legislador al momento de distribuir las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En efecto, el artículo 288 de la Constitución señala que dichas competencias "serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad". Este límite, como lo ha entendido la jurisprudencia, aplica tanto para el Congreso al distribuir las competencias como para las autoridades administrativas al ejercerlas. Ahora bien, inicialmente, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad no tenían una definición normativa y, en consecuencia, le correspondió a la Corte darles contenido[34]. Luego, en el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011 se adoptó una definición legislativa. A partir de su desarrollo jurisprudencial y legal, es posible sintetizar el contenido de estos principios así:
Coordinación: la Nación y las entidades territoriales deben ejercer sus competencias en forma armónica, en especial cuando se relacionan con una misma finalidad. Esto implica que las facultades que ejerce cada nivel del gobierno no sean redundantes ni contradictorias, sino que se articulen entre sí y que las capacidades de cada entidad sean usadas de la mejor manera para obtener la finalidad del Estado de la que se trate.
Concurrencia: para obtener ciertos fines del Estado, la Constitución o la ley disponen que tanto la Nación como las entidades territoriales participen en un mismo asunto con sus propias competencias. Es decir, en estos casos, el ordenamiento jurídico no impone una separación de funciones sino una actuación conjunta.
Subsidiariedad: en principio, los municipios son los encargados de manejar los asuntos de naturaleza o interés local por estar ubicados, como dice la jurisprudencia, en "el nivel más próximo al ciudadano"[35]. Sin embargo, la Nación y los departamentos deben apoyarlos –en forma "transitoria y parcial"– en el ejercicio de sus propias competencias cuando exista una demostrada incapacidad o ineficiencia por parte del municipio para ejecutarlas.
A partir del contenido esencial de la autonomía territorial, la jurisprudencia identifica dos formas principales en las que una medida legislativa puede vulnerar dicho principio[36]. Por una parte, la ley puede violar la autonomía territorial si desconoce una regla constitucional destinada específicamente a protegerla (por ejemplo, si desatendiera la regla de elección popular de gobernadores y alcaldes, consagrada en los artículos 303 y 314 de la Constitución). Por otra parte, el legislador podría desconocer este principio si, en uso de su potestad de distribuir las competencias de las entidades territoriales, establece una restricción desproporcionada que "vacíe" las competencias asignadas a la entidad territorial[37]. Así, para determinar si se está ante este escenario, es necesario estudiar la "razonabilidad y proporcionalidad" de la restricción legislativa, teniendo en cuenta la finalidad perseguida y el grado de limitación de la autonomía territorial en cada caso concreto.
En atención al alcance de la demanda que se estudia en esta oportunidad, de las cuatro potestades o facultades de las entidades territoriales que prevé el artículo 287 de la Constitución, es preciso detenerse en dos de ellas: (i) el autogobierno y (ii) la capacidad de ejercer las competencias que les correspondan. Según la jurisprudencia de esta Corte, el autogobierno implica la posibilidad de que los habitantes de las entidades territoriales elijan a sus propias autoridades políticas y que dichas autoridades no estén subordinadas jerárquicamente a las nacionales[39]. Por su parte, la capacidad de ejercer sus propias competencias hace referencia a que, cuando el ordenamiento jurídico[40] les asigna facultades asociadas "a la gestión de sus propios intereses", las entidades territoriales puedan usarlas sin injerencia de los otros órganos.
Ahora bien, las reglas que se han explicado hasta el momento son generales y, en muchos casos, abstractas. De esta manera, su contenido y alcance pueden variar dependiendo de la arista específica del principio de autonomía territorial que se estudie. A continuación, se recogen las pautas principales bajo las cuales la jurisprudencia caracteriza las tres competencias constitucionales que, según el demandante, son infringidas por la norma acusada: (i) la potestad de los concejos municipales de reglamentar los usos del suelo, (ii) su facultad de dictar las normas para proteger el patrimonio ecológico y cultural del municipio, y (iii) la competencia de las asambleas departamentales de expedir normas relacionadas con el turismo. Al final, (iv) se recogerán sentencias en las que la Corte estudió un asunto similar al que se aborda en esta oportunidad: la exigencia de que las entidades territoriales obtengan un concepto de otra entidad para ejercer sus competencias.
La competencia de los concejos municipales y distritales de reglamentar los usos del suelo (artículo 313.7 de la Constitución). En materia de ordenamiento territorial, la jurisprudencia señala que existe una interacción de competencias de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal[42]. Aunque el ordenamiento territorial involucra un universo normativo amplio –y disperso–, el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 establece una distribución de competencias a partir de la cual, en términos generales, (i) a la Nación le corresponde establecer las políticas generales de ordenamiento del territorio en asuntos de interés nacional; (ii) el departamento tiene una función general de coordinación intermunicipal y debe establecer directrices para orientar el ordenamiento de su territorio, especialmente en áreas de conurbación; y (iii) los municipios y los distritos son quienes reglamentan, en específico, los usos del suelo mediante la formulación de los distintos tipos de planes de ordenamiento territorial.
La competencia de los concejos municipales o distritales de regular los usos del suelo no es absoluta. En efecto, según la jurisprudencia de la Corte, dicha competencia constitucional debe ejercerse de acuerdo con la ley y debe ponderarse con otros principios –como el de Estado unitario– cuando hay intereses nacionales que inciden en la ordenación del territorio[43]. Así, por ejemplo, en materia de exploración y explotación de recursos del subsuelo, la Corte señaló que deben existir estándares nacionales y criterios generales sobre dónde y cómo se permite realizar dichas actividades, pero es necesario que haya participación de los municipios en el proceso de definir esos criterios y coordinación a la hora de aplicarlos[44]. Asimismo, en materia de proyectos de infraestructura y vivienda, la Corte consideró que es posible que exista cierto grado de intervención de las entidades del orden nacional y departamental, pero ésta no puede llegar hasta el punto de sustituir al concejo municipal en la expedición de los planes de ordenamiento territorial.
La competencia de los concejos municipales o distritales de proteger su patrimonio ecológico y cultural (artículo 313.9 de la Constitución). Tanto la Nación como los municipios tienen deberes de protección del patrimonio ecológico y cultural[46]. En efecto, los artículos 7º, 70 y 72 de la Constitución imponen al Estado en sus distintos órdenes la protección del patrimonio cultural de la Nación, mientras que la llamada "Constitución ecológica" –que la jurisprudencia identifica en decenas de artículos, aunque usualmente cita el 8º, el 49, el 79 y el 80[47]– ordena la conservación, la protección y la recuperación del medio ambiente[48]. El desarrollo legal de estas disposiciones constitucionales se materializa en una variedad amplia de competencias municipales y distritales que, a modo de ejemplo, incluyen declarar y manejar los bienes de interés cultural en el municipio, incorporar criterios ambientales en las regulaciones de uso del suelo y ejercer funciones de policía ambiental.
En todo caso, la Corte reconoce que el patrimonio cultural y ecológico trasciende los límites del municipio, lo que implica que, por una parte, al Congreso le corresponde expedir la legislación básica nacional que proteja el medio ambiente y el patrimonio cultural. Esta legislación establece estándares nacionales de protección a los que se deben sujetar las entidades territoriales[50]. Por otra parte, los municipios y los distritos pueden dictar normas adicionales de protección en los asuntos que no trasciendan sus límites[51]. Sin embargo, en materia ambiental, la regulación municipal no puede ser menos estricta que la nacional: el principio de "rigor subsidiario" permite que los municipios establezcan medidas de protección más rigurosas para ciertas actividades, en atención a las características de su territorio, pero no más flexibles.
La competencia normativa de las asambleas departamentales (artículo 300.3 de la Constitución). A diferencia de lo que sucede con las competencias de los concejos municipales que se acaban de mencionar, la Corte no se ha pronunciado en forma extensa sobre el alcance de la función de las asambleas departamentales de expedir normas relacionadas con el turismo. Sus pronunciamientos se refieren, en general, a la competencia de estos órganos de expedir ordenanzas, mediante las cuales materializan sus funciones de planificación, coordinación y complementariedad de la acción municipal en el departamento[53]. En materia turística, el artículo 4º de la Ley 2200 de 2022 concreta la atribución general que la Constitución le atribuye al departamento en una competencia de "promover, como renglón económico, el turismo ecológico y sostenible dentro de su territorio" (numeral 1.5).
Las sentencias de la Corte Constitucional que estudiaron la exigencia de tener un concepto de otra entidad para ejercer competencias propias. Como se indicó, las reglas generales sobre el principio de autonomía territorial adquieren características particulares según la dimensión de ese principio que se considere en cada caso. Hasta el momento, la Corte no ha tenido que evaluar una norma en la que se les exija a las entidades territoriales contar con un concepto previo para ejercer sus competencias específicas en materia de turismo. Sin embargo, esta Corporación sí ha examinado otras disposiciones que exigían obtener un concepto previo –y, en algunos casos, favorable– para ejercer determinadas facultades. A continuación, se recogen las reglas establecidas en las providencias que estudiaron la mencionada cuestión:
Tabla 3. Sentencias que estudiaron la exigencia de un concepto previo para ejercer competencias propias
| Sentencia | Síntesis |
| C-1051 de 2001 Norma acusada: artículo 12 de la Ley 53 de 1989. | Se estudió una norma que exigía a los municipios contar con un "concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeación" para crear organismos de tránsito a nivel municipal. La Corte consideró que la sola exigencia de contar con un concepto de un órgano de planeación de los departamentos, si bien limitaba la autonomía territorial de los municipios, se ajustaba al artículo 287 de la Constitución porque mantenía en cabeza del concejo la decisión sobre si crear o no aquellas dependencias. Sin embargo, la exigencia de que el concepto fuera "favorable" restringía en forma injustificada la competencia municipal de organizarse administrativamente según sus intereses y necesidades (artículo 313.6 de la Constitución), pues trasladaba al departamento la decisión final sobre la necesidad y viabilidad de crear las oficinas de tránsito. De esta manera, la Corte declaró inexequible solo la expresión "favorable". |
| C-448 de 2005 Norma acusada: artículo 21 de la Ley 905 de 2004. | Se estudió una norma que requería a los municipios, distritos y departamentos obtener un "concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda" para establecer regímenes tributarios especiales sobre los impuestos, las tasas y las contribuciones territoriales. Para la Corte, exigir dicho concepto favorable para el ejercicio de una competencia que la Constitución les asignó a los concejos municipales y a las asambleas departamentales atenta contra la autonomía territorial y desconoce el reparto de competencias en materia tributaria. En efecto, cuando se trata de recursos de fuente endógena, la posibilidad de intervención del legislador es restringida. De esta manera, si el legislador solo puede intervenir en el manejo de los recursos territoriales endógenos en circunstancias excepcionales, tampoco puede hacerlo un órgano asesor de la Rama Ejecutiva en el nivel nacional. Así que, en este caso, la exigencia de tener un concepto previo favorable por parte del Ministerio de Hacienda vaciaba de contenido la cláusula general establecida en el artículo 287 Constitución y, por lo tanto, la Corte declaró inexequible toda la expresión demandada. |
| C-953 de 2007 Norma acusada: artículo 27, parágrafo 1º, de la Ley 1122 de 2007. | La Corte estudió una norma que exigía contar con el "visto bueno" del Ministerio de la Protección Social para crear o transformar cualquier Empresa Social del Estado (ESE). Esta Corporación consideró que, en el caso de las ESE del nivel territorial, dicha exigencia constituía una intromisión inconstitucional del Ejecutivo en la autonomía de las entidades territoriales. Para la Corte, era razonable que el Ministerio debiera ser informado respecto de la creación o transformación de tales entidades, en atención a sus funciones de control y vigilancia. Sin embargo, si el Ministerio no daba el "visto bueno" requerido, desaparecería la facultad asignada a los concejos municipales y a las asambleas departamentales de definir la estructura administrativa de sus respectivas entidades territoriales (artículos 300.7 y 313.6 de la Constitución). Por lo tanto, se declaró la inexequibilidad del parágrafo demandado. |
| C-072 de 2014 Norma acusada: artículo 8º, literal g, de la Ley 1625 de 2013. | Se estudiaron los requisitos legales para que dos o más municipios constituyan un área metropolitana, entre los cuales se estableció que, previo a la radicación del proyecto de consulta popular ante la Registraduría, los promotores deben remitirlo a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en un mes emita un concepto "sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes" de la propuesta. La Corte consideró que la norma acusada puede tener dos interpretaciones. Por una parte, si se interpreta que el concepto es vinculante, la exigencia sería contraria a la garantía de autogobierno y autoadministración de los municipios, pues supeditaría la voluntad local de conformar el área metropolitana a la valoración de un órgano nacional. En cambio, si se entiende que el concepto no es vinculante, la disposición sería una expresión adecuada de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para que las funciones estatales se ejerzan de manera armónica. Por lo tanto, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la norma demandada, en el sentido de que el concepto previo no obliga. |
Como se desprende de las sentencias expuestas en la tabla anterior, la Corte ha sostenido que el legislador puede requerir que se expidan conceptos previos como mecanismos de coordinación entre los distintos niveles del gobierno. Sin embargo, en las providencias referidas, esta Corporación consideró que exigir un concepto "favorable" o con efectos vinculantes para el ejercicio de competencias propias de las entidades territoriales vulnera el principio de autonomía territorial. Lo anterior, porque subordina decisiones que la Constitución les asigna a dichas entidades al juicio de órganos del nivel central.
En síntesis, la jurisprudencia de la Corte sobre el principio de autonomía territorial reconoce que este puede entrar en tensión con otros postulados constitucionales, como el principio de Estado unitario. Para resolver esta tensión, en primera medida, el Congreso está encargado de distribuir las competencias entre el nivel central y las entidades territoriales. Sin embargo, al hacer dicha distribución, el legislador no puede vaciar de contenido una norma constitucional que proteja la autonomía territorial ni establecer restricciones desproporcionadas que tengan el mismo efecto. En cada caso, es necesario hacer un análisis de "razonabilidad y proporcionalidad" que evalúe la finalidad que se persigue con la distribución de las competencias frente al impacto que pueda tener sobre el principio de autonomía de las entidades territoriales.
La importancia constitucional del turismo, las tendencias internacionales y su régimen legal en Colombia
Para entender la tensión constitucional que se deriva de las normas demandadas en esta oportunidad es necesario comprender por qué el turismo tiene una especial importancia en nuestro ordenamiento jurídico, la cual justifica la existencia de algún grado de intervención de las entidades del orden nacional en su regulación y organización. En efecto, el turismo es uno de los actores clave del comercio y una de las principales fuentes de ingresos a nivel internacional[54]. Es una industria multisectorial que desde hace décadas se considera esencial por sus impactos sociales, culturales, educativos y económicos para los Estados.
En Colombia, la ley y la jurisprudencia constitucional reconocen en el turismo una industria esencial para el desarrollo del país, que cumple una función social y debe contar con una especial protección del Estado[56]. La jurisprudencia reconoce que el sector turístico está vinculado con los fines del Estado previstos en el artículo 2º de la Constitución, al servir a la comunidad y promover la prosperidad general[57]. En particular, la Corte ha señalado que el turismo contribuye al ejercicio y materialización de distintos derechos fundamentales y garantías constitucionales[58], mediante la generación de empleo (artículos 25 y 53); la promoción de la recreación, la cultura y la educación (artículos 52, 67, 70 y 71); el fomento y la creación de empresas (artículo 333) e incluso la intervención del Estado en la economía (artículo 334). Además, la jurisprudencia de esta Corporación señala que el turismo es un sector que contribuye a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas del Estado (artículos 9º, 226 y 227 de la Constitución).
Así, para la Corte, el turismo permite divulgar los valores, enseñar la historia, comunicar las tradiciones, enriquecer la cultura, proteger el patrimonio cultural, facilitar el aprovechamiento del tiempo libre, atraer capital extranjero y fomentar la economía, con un impacto positivo en el bienestar social y económico[60]. Por ello, esta Corporación reconoce que se trata de una industria que requiere de medidas legislativas que procuren su desarrollo y competitividad.
A nivel internacional[62], y por razones similares a las reconocidas por esta Corte, el turismo se destaca por su potencial para contribuir al desarrollo sostenible en sus tres dimensiones: económica, social y ambiental. El turismo sostenible a largo plazo se asocia al uso óptimo de los recursos ambientales, que guarda relación con mantener los procesos ecológicos esenciales y conservar los recursos naturales y la biodiversidad; el respeto por la autenticidad sociocultural de las comunidades anfitrionas, y la garantía de operaciones económicas viables y un comercio justo.
La industria turística se caracteriza por su potencial de contribuir a varios de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) para el 2030, como (i) el trabajo decente y el crecimiento económico; (ii) el consumo y la producción responsables; y (iii) la conservación y el uso sostenible de los océanos, los mares y los recursos marinos[64]. Ahora bien, la capacidad del turismo de producir un impacto positivo sobre aquellos objetivos depende de que exista claridad en el marco jurídico que rige la industria y en la disponibilidad de recursos –económicos, tecnológicos, de infraestructura y humanos– para desarrollarla[65]. A su vez, el crecimiento de la industria turística supone retos como armonizar intereses sociales y económicos diversos, y equilibrar dicho crecimiento con los impactos ambientales de la actividad[66]. Su desarrollo, entonces, exige una participación informada de los diferentes actores o partes interesadas, un liderazgo que procure la concertación efectiva entre los involucrados, y un monitoreo de impactos para adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias frente a sus impactos sociales, ambientales y económicos.
Así las cosas, el turismo responsable y sostenible es un objetivo en el que convergen intereses nacionales e internacionales y donde los gobiernos tienen un rol esencial[68]. En este contexto, el Estado colombiano le ha apostado a fortalecer las ventajas competitivas de la industria turística en el país[69]. Las ramas ejecutiva y legislativa han reconocido la necesidad de la organización y articulación de las distintas entidades que conforman el sector[70] y la importancia del rol del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo como líder de la estrategia de su desarrollo[71]. En efecto, en virtud de la ley y sus reglamentaciones, a dicho Ministerio le corresponde formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas, entre otros, con el turismo.
La Ley 300 de 1996 y sus respectivas modificaciones[73], expedidas en un contexto que le dio mayor importancia a la industria turística y a los deberes del Estado frente a la preservación del patrimonio cultural y natural[74], le asignaron al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo funciones como las de formular y planear la política del Gobierno en materia turística, en armonía con los intereses de las regiones y entidades territoriales (artículo 12); apoyar la descentralización de la actividad mediante programas de asistencia técnica y asesoría a estas entidades (artículo 13); diseñar la política de promoción y mercadeo de Colombia como destino turístico (artículo 37); fomentar la calidad de los servicios turísticos (artículo 69); elaborar el Plan Sectorial de Turismo en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades territoriales (artículos 2º y 16)[75]; y dirigir el Consejo Superior de Turismo (artículo 7º de la Ley 1558 de 2012).
Como se desprende de lo expuesto, las competencias del Ministerio se desarrollan en articulación con otras entidades de distintos niveles territoriales y sectores. Dicha articulación, además, coincide con los principios que rigen la actividad turística y que incluyen la concertación, la coordinación, la descentralización, la planeación, la protección al ambiente y el desarrollo social, económico, cultural y sostenible[77]. Bajo este mismo marco, por ejemplo, la ley estableció que es necesaria la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en asuntos como la administración de las áreas naturales de reserva o de manejo especial, como las que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales[78], o la inclusión de aspectos relacionados con determinados tipos de turismo en el Plan Sectorial[79]. Al respecto, cabe mencionar que la legislación ambiental prevé que el proceso de desarrollo económico y social del país se orienta conforme a los principios universales y de desarrollo sostenible previstos en la Declaración de Río de Janeiro[80], y que esta Corte determinó que esta orientación es acorde con la defensa del ambiente sano que debe proteger el Estado.
Tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 como en el de 2022-2026 se mencionó el turismo como una industria estratégica que, además de hacer parte de algunos de los ejes generales de cada plan, es transversal a varias de las transformaciones allí propuestas[82].
En algunos documentos de política pública, el Gobierno nacional encontró deficiencias en la sostenibilidad ambiental de las actividades y servicios turísticos; una frágil articulación entre el sector turístico y las autoridades ambientales; la desarticulación entre los diferentes niveles del gobierno en procesos de desarrollo turístico; la falta de inclusión de criterios de sostenibilidad ambiental en los procesos de planificación y gestión turística; y un bajo nivel de competitividad y sostenibilidad del turismo cultural, entre otros diagnósticos[83].
En los Planes Sectoriales de Turismo se han incluido estrategias para responder a aquellos desafíos. Por ejemplo, el último plan se refirió (i) a la necesidad de ampliar la sostenibilidad a un enfoque regenerativo, con el fin de recuperar lo degradado en los ámbitos ambiental y social, y propender por una relación más integral y armónica del entorno y los actores[84], así como a (ii) la importancia de contrarrestar imaginarios sobre el turismo colombiano que afectan la productividad de la industria y se basan en falsas percepciones del mercado, al asociarse a temas como la historia del conflicto armado, el narcotráfico y la violencia.
Así, el turismo nacional y transnacional, aunque enfrenta retos como una mejor articulación entre actores y sectores, es una industria con enormes oportunidades para contribuir a la economía y al bienestar de las personas y las comunidades. Estas oportunidades demandan un crecimiento sostenible y responsable del sector y constituyen una apuesta que, a nivel nacional, se refleja en distintas iniciativas legislativas y gubernamentales que procuran el desarrollo de la industria y su competitividad. En la medida en que dichas iniciativas evidencian los esfuerzos por garantizar el ejercicio de derechos fundamentales y contribuyen al cumplimiento de deberes y fines estatales, es posible afirmar que el crecimiento del turismo sostenible y responsable encuentra en Colombia soporte en la Constitución.
El caso concreto
A partir del marco jurídico expuesto, la Corte debe resolver si las exigencias establecidas por los artículos 23 y 25 de la Ley 300 de 1996, en su versión modificada por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020, son contrarias al principio de autonomía territorial. Estas exigencias consisten en (i) contar con un concepto previo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales declaren atractivos turísticos en su territorio; y (ii) obtener un concepto previo favorable del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para fijar puntos de control turístico en el acceso a los sitios y atractivos turísticos. Para resolver este cargo, la Corte estudiará en primer lugar el alcance y la finalidad de las normas acusadas. En segundo lugar, evaluará la proporcionalidad de la restricción a la autonomía de las entidades territoriales, en atención a las finalidades identificadas.
El alcance y la finalidad de las normas demandadas
Tabla 4. Cambios legislativos de las normas demandadas
| Texto original de la Ley 300 de 1996 | Texto modificado por la Ley 2068 de 2020 |
| Artículo 23. Recursos turísticos. El Ministerio de Desarrollo Económico, previa consulta al Consejo Superior de Turismo, podrá solicitar a los Concejos Distritales o Municipales la declaratoria como recursos turísticos de utilidad pública aquellas zonas urbanas o rurales, plazas, vías, monumentos, construcciones y otros que deban desarrollarse con sujeción a planes especiales, adquirirse por el Estado o preservarse, restaurarse o reconstruirse. (...) | Artículo 23. Atractivos turísticos. Los concejos distritales o municipales y las asambleas departamentales, por iniciativa de la respectiva autoridad territorial, previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o por iniciativa de este último, podrán declarar como atractivos turísticos de utilidad pública e interés social aquellas zonas urbanas, de expansión o rurales, ecosistemas, paisajes, plazas, vías, monumentos, construcciones y otros que deban desarrollarse con sujeción a planes especiales, adquirirse por el Estado o preservarse, restaurarse o reconstruirse, que igualmente deberán ser incluidos en el renglón turístico del siguiente plan de desarrollo distrital o municipal. (...) |
| Artículo 25. Peaje turístico. De conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política, autorízase a los Concejos Municipales de aquellos municipios con menos de cien mil habitantes, que posean gran valor histórico, artístico y cultural para que establezcan un peaje turístico, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el respectivo Concejo Municipal. Tal peaje se podrá establecer en los accesos a los sitios turísticos respectivos. Los Concejos Municipales podrán ejercer la autorización que les otorga este artículo, previo concepto favorable emitido por Colcultura, el Ministerio de Desarrollo Económico, el Consejo Superior de Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La tarifa que se establezca para el peaje no podrá superar un salario mínimo diario legal por vehículo de uso público o comercial y medio salario mínimo diario legal por vehículo de uso particular. Los recursos que se recauden por concepto del peaje que se establece en este artículo, formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio y se deberán destinar exclusivamente a obras de limpieza y ornato o que conduzcan a preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos históricos del municipio. | Artículo 25. Punto de control turístico. Con el fin de promover el cumplimiento de las capacidades de carga o límites establecidos para la protección de los atractivos turísticos, autorícese a los concejos municipales, distritales y, excepcionalmente, las asambleas departamentales para que establezcan un punto de control turístico, de acuerdo con el reglamento que para este efecto expida el respectivo concejo municipal. El punto de control turístico se podrá fijar en los accesos a los sitios y atractivos turísticos que determine el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, previo concepto favorable emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La tarifa que establezca el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, para el punto de control turístico será proporcional y admitirá criterios distributivos, por ejemplo, tarifas diferenciales que, en todo caso, no podrán superar el equivalente a dos salarios mínimos legales diarios, y se aplicará a los turistas y excursionistas que ingresen al sitio y/o atractivo turístico. Los recursos que se obtengan por concepto del punto de control turístico formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio y se destinarán exclusivamente a mejorar, adecuar, mantener, conservar o salvaguardar los atractivos turísticos del municipio, así como al funcionamiento del punto de control turístico con miras a su sostenibilidad. (...) |
Los cambios en el contenido de las normas demandadas pueden resumirse de la siguiente manera:
El artículo 23 de la Ley 300 de 1996 establecía, inicialmente, la facultad del Ministerio de Desarrollo Económico[86] de solicitar a los concejos municipales o distritales la declaratoria de "recursos turísticos". En la Ley 2068 de 2020, el concepto de "recurso turístico" se cambió por el de "atractivo turístico de utilidad pública e interés social"[87] y se amplió la iniciativa para solicitar su declaratoria, pues además del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ahora los puede solicitar la "respectiva autoridad territorial"[88]. En todo caso, se mantuvo la participación del Ministerio, pues la declaración requiere su concepto previo.
El artículo 25, por su parte, preveía que los municipios con menos de 100.000 habitantes podían establecer un "peaje turístico" para cobrar una tarifa a la entrada de los sitios turísticos, para lo cual necesitaban un concepto previo favorable de Colcultura, del Ministerio de Desarrollo Económico, del Consejo Superior de Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En la Ley 2068 de 2020: (i) el concepto de "peaje turístico" se modificó por el de "punto de control turístico", (ii) se eliminó la limitación poblacional para que los municipios puedan fijar los puntos de control, (iii) su finalidad se vinculó a promover el cumplimiento de las capacidades de carga o límites establecidos para la protección de los atractivos turísticos, y (iv) se estableció que el concepto previo favorable solo debe ser rendido por los ministerios de Comercio y de Hacienda[89].
En este punto, la Corte resalta que, desde la versión original de la Ley 300 de 1996, las normas demandadas establecían algún tipo de intervención de las entidades del orden nacional en la declaración de lo que ahora se conoce como atractivos turísticos y puntos de control turístico.
Dichas normas, vale la pena anotar, no se refieren a cualquier lugar de ingreso a un sitio turístico, sino únicamente a aquellos que son administrados por los municipios, los distritos y los departamentos. En este sentido, por ejemplo, las tarifas de ingreso a los parques nacionales naturales son fijadas por la unidad administrativa especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia, una entidad del orden nacional que se rige por otro conjunto de normas, como la Ley 99 de 1993 y los Decretos Ley 2811 de 1974 y 3572 de 2011. Además, como lo indica el parágrafo 3º del artículo 23 demandado, cuando la declaración del atractivo turístico corresponda al concejo municipal o a la asamblea departamental pero el sitio se ubique en un área del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, la entidad territorial deberá coordinarse previamente con las autoridades ambientales y turísticas respectivas[90].
Con esta precisión, la Corte estudiará la finalidad de las normas demandadas. En su momento, la Ley 300 de 1996 fue concebida como una ley general del turismo. Según la exposición de motivos, el proyecto buscó establecer un marco jurídico general de la actividad turística con el fin de impulsarla como vehículo económico y de intercambio cultural. Así, se consideró que establecer un marco jurídico uniforme permitiría fortalecer la competitividad de la industria turística nacional. En este contexto, la ley incluyó dos títulos relevantes para esta sentencia: el II, sobre la descentralización de funciones, y el III, sobre la planeación de la actividad turística (cuyas normas principales fueron expuestas en los fundamentos 55 y de esta providencia).
La finalidad del título II, según lo enunciado en la exposición de motivos, era garantizar las competencias de las entidades territoriales en materia turística, por lo que se estableció que el Ministerio formularía la política general en esta materia, mientras que las entidades territoriales ejercerían sus respectivas competencias constitucionales y legales de manera coordinada[91]. Por su parte, el título III buscaba conseguir una "mayor articulación entre los diferentes niveles territoriales" y "configurar un mapa turístico del país"[92]. Los artículos 23 y 25 ahora demandados se ubican en el título III y fueron entendidos, en esa medida, como medidas de planificación y articulación entre los distintos niveles de gobierno.
Estas normas, como se indicó, fueron modificadas por la Ley 2068 de 2020. En la exposición de motivos del proyecto, el Gobierno nacional enunció el objetivo de fortalecer la sostenibilidad y la competitividad del sector turístico, bajo el cual se encuadraron las modificaciones a los artículos 23 y 25[94].
En concreto, los cambios a la norma que regula los atractivos turísticos se justificaron para: (i) incluir valores ambientales y naturales dentro de las características que permiten su declaración, (ii) limitar la realización de actividades contrarias a la preservación del atractivo turístico, y (iii) garantizar que la administración y manejo de los atractivos turísticos se adhiera a los lineamientos de las políticas de sostenibilidad ambiental del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[95]. Además, durante el trámite legislativo, los cambios a la facultad de solicitar la declaratoria de los atractivos turísticos se entendieron como formas de garantizar la autonomía territorial[96] y se insistió en que el objetivo era fortalecer "los ejercicios de planificación para el turismo sostenible realizados desde las entidades territoriales" a la vez que se garantizara su consistencia con las políticas nacionales "para fortalecer la sostenibilidad y competitividad de la cadena de valor del turismo".
Es importante tener en cuenta que el artículo 23 demandado, que establece los requisitos para declarar un atractivo turístico, tiene una relación estrecha con el artículo 24, el cual regula los efectos de dicha declaración. Esta norma –que no fue demandada en esta oportunidad– también fue modificada por la Ley 2068 de 2020 y, en su versión actual, señala que: (i) el bien objeto de la declaratoria estará especialmente afectado a la explotación como atractivo turístico, con prioridad frente a otros fines; (ii) el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá restringir o limitar el desarrollo de actividades incompatibles con la preservación y aprovechamiento del atractivo, así como la conservación del medio ambiente; y (iii) cuando el bien sea público, deberá contar con un programa de reconstrucción, restauración y conservación a cargo del presupuesto de la entidad territorial. Esto último, salvo que la declaratoria fuera solicitada por el Ministerio, pues en ese caso se podrá financiar con cargo al presupuesto general de la Nación, al presupuesto de la entidad territorial o a los recursos del Fondo Nacional del Turismo.
Además, la posibilidad de fijar una tarifa para el ingreso a los sitios y atractivos turísticos permitiría crear una fuente de financiación endógena de la entidad territorial, que también se entendió como una forma de garantizar la autonomía territorial[98]. El recaudo de esta tarifa permitiría compensar los costos requeridos para (i) minimizar el impacto de la actividad turística sobre el medio ambiente y (ii) preservar los bienes y atractivos turísticos[99]. En todo caso, en el trámite legislativo de esta norma no se hizo una referencia explícita a por qué se justificaba la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la decisión sobre la fijación de los puntos de control turístico.
Evaluación de la proporcionalidad de la restricción a la autonomía territorial establecida por las normas demandadas
Al requerir que, para declarar los atractivos turísticos y fijar los puntos de control turístico en su territorio, los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales cuenten con un concepto previo de entidades del Gobierno nacional –y, en el segundo caso, que el concepto sea favorable–, las normas demandadas limitan la autonomía de las entidades territoriales. Esto es así por las siguientes razones:
Como se explicó en las consideraciones generales, el principio de autonomía territorial incluye la prerrogativa de las entidades territoriales de ejercer sus propias competencias, según el artículo 287, numeral 2, de la Constitución. Este principio protege, evidentemente, las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución. Sin embargo, como se indicó en el fundamento 39 de esta providencia, la jurisprudencia también ha entendido en ocasiones que esta potestad constitucional comprende las competencias asignadas por la ley a las entidades territoriales. Es decir, si la ley asigna una competencia a un municipio o a un departamento, la autonomía territorial protege que efectivamente pueda ejercerla.
La decisión de declarar un atractivo turístico o fijar un punto de control turístico se materializa en un acto administrativo (acuerdo municipal u ordenanza departamental). En este contexto, la exigencia legal de contar con un concepto previo de una entidad ajena al concejo o a la asamblea constituye un requisito para su formación cuya ausencia, de acuerdo con la teoría general del acto administrativo y el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), puede afectar su validez[100]. Así las cosas, la norma acusada requiere la participación de un órgano ajeno al concejo municipal o a la asamblea departamental para que las decisiones adoptadas en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 23 y 25 de la Ley 300 de 1996 tengan validez jurídica.
En el caso del artículo 25 demandado, la exigencia de que el concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sea favorable implica que la entidad territorial no puede ejercer la competencia sin la anuencia de un órgano del orden nacional. De esta manera, la decisión de fijar un punto de control turístico no es, finalmente, del concejo municipal o de la asamblea departamental, sino que está sujeta a la aprobación de los ministerios en la modalidad de un "concepto previo favorable".
La jurisprudencia de la Corte señala que, para que las restricciones a la autonomía territorial sean acordes con la Constitución, deben ser "razonables y proporcionadas". Una de las metodologías que esta Corporación ha usado para identificar la razonabilidad y la proporcionalidad de este tipo de medidas es el juicio o 'test' de proporcionalidad[101]. Esta herramienta analítica permite hacer explícita la tensión entre los principios en juego, en atención a la finalidad que persiguen las restricciones a la autonomía territorial en el caso concreto, y establecer hasta qué punto la injerencia del nivel nacional en el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales es o no excesiva.
El test de proporcionalidad puede tener distintas intensidades[103], a partir de las cuales el análisis puede ser más o menos estricto dependiendo de la naturaleza de las medidas estudiadas y el grado de libertad con la que cuenta el Congreso para regular la materia de la que se trate. En oportunidades anteriores, esta Corporación usó un juicio de intensidad intermedia para analizar las limitaciones al principio de autonomía territorial[104]. En esta ocasión, la Corte también aplicará un test intermedio. Por una parte, las disposiciones estudiadas implican una restricción de la autonomía territorial que puede impactar su "contenido esencial" reconocido en el artículo 287 superior, por lo cual, al existir un posible desconocimiento de las prerrogativas reconocidas directamente por la Constitución, no es procedente aplicar un test leve[105]. Por otra parte, en este asunto, el legislador tiene una potestad de configuración asignada por los artículos 287 y 288 de la Constitución y, en principio, no se observa ninguna restricción de derechos fundamentales ni el uso de criterios sospechosos, por lo que tampoco es pertinente aplicar un test estricto.
Para determinar si las restricciones identificadas son proporcionales bajo el test de intensidad intermedia se debe determinar (i) si la disposición persigue un objetivo constitucionalmente importante, (ii) si la medida es efectivamente conducente para alcanzar dicha finalidad y, en caso de superar estas dos condiciones, (iii) si existe una evidente desproporción entre la finalidad perseguida y la restricción al principio de autonomía territorial.
- Primer paso: identificación de la finalidad de la restricción y su importancia constitucional
- Segundo paso: evaluación de la conducencia de la medida
- Tercer paso: análisis de evidente desproporción
De acuerdo con lo indicado en los fundamentos 60 a de esta sentencia, la exigencia de contar con un concepto previo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar atractivos turísticos, y con un concepto previo favorable de esta entidad y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para fijar puntos de control turístico, persigue una finalidad de articulación entre la política turística nacional y las competencias de las entidades territoriales. En la Ley 2068 de 2020, esta finalidad se enmarca en un objetivo general de garantizar la competitividad y la sostenibilidad de la industria turística en el país. A partir de este objetivo general, se puede identificar una finalidad concreta para la exigencia de cada uno de estos conceptos: por una parte, asegurar que la declaración de los atractivos turísticos se ajuste a los lineamientos generales fijados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, por la otra, garantizar que los puntos de control turístico cumplan con su función de promover la conservación del atractivo turístico, regular la intensidad de su uso, y conservar el medio ambiente y el patrimonio natural y cultural.
En este punto se debe tener en cuenta que, aunque en el trámite legislativo de la Ley 2068 de 2020 se afirmó que dicha reforma también buscaba favorecer la autonomía de las entidades territoriales, no se podría decir que esta sea la finalidad que se persigue con la exigencia de los conceptos cuestionados en la demanda. En efecto, la finalidad que la Corte debe evaluar no es la de la reforma legislativa de 2020 en su integridad, sino de la exigencia de contar con un concepto previo –o previo favorable– para declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico. Así las cosas, aunque la Ley 2068 de 2020 limitó la participación de las entidades del orden nacional en el proceso de declaración de los atractivos turísticos y la fijación de los puntos de control turístico, lo que se estudia en esta oportunidad es si la intervención que aún subsiste es constitucional.
Hecha esta aclaración, la Corte considera que la finalidad de articular la política turística nacional con las competencias de las entidades territoriales es constitucionalmente importante. Como se explicó en los fundamentos a de esta sentencia, el turismo es una actividad cuya relevancia es reconocida por la Constitución, la ley y la jurisprudencia. En la actualidad, los estándares internacionales y los intereses nacionales convergen en resaltar la necesidad de promover el turismo responsable y sostenible, objetivo que respalda la existencia de una política turística nacional que oriente la articulación de esfuerzos entre los distintos participantes de la industria. Asimismo, la finalidad específica de fomentar la competitividad y la sostenibilidad de la industria turística nacional ha sido resaltada por la jurisprudencia de esta Corte[107] y es congruente con varias normas constitucionales, como los artículos 2º, 8º, 9º, 52, 70, 71, 79, 80 y 226 superiores.
En concreto, al buscar que exista uniformidad en la aplicación de los criterios para declarar los atractivos turísticos y fijar los puntos de control turístico, las normas acusadas propenden por garantizar su conservación y uso responsable. En efecto, las disposiciones en cuestión se dirigen a prevenir y gestionar los posibles impactos negativos de la actividad turística –por ejemplo, en el ambiente o en el patrimonio histórico–. De esta manera, la finalidad perseguida es consistente con la preservación del patrimonio cultural de la Nación y con la protección del medio ambiente. Por último, la restricción aquí estudiada también es una expresión del principio de Estado unitario, en la medida en que se dirige a que existan estándares uniformes de aplicación de la ley en todo el territorio nacional. En virtud de dicho principio, el Gobierno nacional es el encargado de liderar la política nacional en materia turística, como lo prevé el artículo 12 de la Ley 300 de 1996, lo cual a su vez es consistente con las funciones asignadas al presidente de la República y a sus ministros por el artículo 208 de la Constitución.
La Corte considera que las restricciones previstas en las normas demandadas son parcialmente conducentes para obtener la finalidad enunciada. En efecto, la exigencia de un concepto previo –y, en el caso del artículo 25, favorable– por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para la declaración de atractivos turísticos y puntos de control turístico conduce efectivamente a garantizar la aplicación uniforme de estándares nacionales en el ejercicio de las competencias por parte de las entidades territoriales. En cambio, no se puede decir lo mismo de la exigencia de que, para la declaración del punto de control turístico, el concepto provenga también del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones que se explican a continuación.
Por una parte, las exigencias demandadas permiten articular la política nacional en materia turística, que está en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (ver el fundamento 55 de esta sentencia), con las competencias asignadas a las entidades territoriales. En lo relevante para este caso, al Ministerio le corresponde determinar los niveles de calidad y las características de los atractivos y destinos turísticos[108], así como diseñar los lineamientos para la administración y manejo de los atractivos a través de la expedición de políticas, planes y proyectos en materia de sostenibilidad[109]. La labor de articulación del Ministerio se refleja, asimismo, en su función de elaborar el inventario turístico nacional que permita identificar los atractivos turísticos y que sirve de base para múltiples tareas de planeación, ordenamiento y orientación de la actividad turística[110]. Finalmente, como se explicó en la parte general de esta sentencia, el Ministerio es el encargado de liderar la elaboración del Plan Sectorial de Turismo, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades territoriales.
La exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que las entidades territoriales declaren los atractivos turísticos y fijen los puntos de control turístico es conducente para asegurar que, al momento de designar cada atractivo, se ajusten efectivamente a los lineamientos previstos por la política nacional y, en últimas, a la finalidad detrás de su declaración. En efecto, con este requisito, el Ministerio puede orientar a cada entidad territorial sobre si la propuesta de declaración hecha en cada caso es adecuada para cumplir con las finalidades de proteger el atractivo turístico, regular la intensidad de su uso, y conservar el medio ambiente y el patrimonio natural y cultural. La conducencia también se predica de la exigencia de que el concepto sea favorable, pues en caso de que la declaración del punto de control turístico no se ajuste a los estándares nacionales, el Ministerio podría emitir el concepto en sentido desfavorable e impedir su realización.
En cambio, el requerimiento de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rinda el concepto vinculante para la fijación de los puntos de control turístico no es conducente para perseguir la finalidad identificada en esta sentencia. En efecto, este Ministerio no está encargado de formular la política turística nacional ni tiene asignada una función relacionada con la designación de los atractivos turísticos, la identificación de sus capacidades o la conservación del patrimonio cultural o natural[112]. Adicionalmente, la Corte observa que ni en los antecedentes legislativos de la Ley 300 de 1996 ni en los de la Ley 2068 de 2020 se planteó de forma explícita una justificación para requerir la intervención de este Ministerio en la fijación de los puntos de control turístico. En la misma línea, las intervenciones del Gobierno nacional en este trámite de constitucionalidad tampoco ofrecieron razones en este sentido.
La Corte considera que la conducencia de este apartado normativo tampoco podría verificarse si, en gracia de discusión, se entendiera que la participación del Ministerio de Hacienda se justifica porque el municipio o el departamento puede obtener recursos por las tarifas que cobra para el ingreso a los sitios o atractivos turísticos, de modo que el concepto previo buscara proteger algún interés de la Nación en materia fiscal[114]. Como se indicó en el fundamento 12 de esta sentencia, el cargo planteado por el accionante no alegó una posible vulneración de la autonomía financiera o presupuestal de las entidades territoriales, sino que cuestionó la intervención nacional en las competencias asignadas directamente a ellas. En esa medida, el análisis que se hace a continuación solo busca demostrar que la intervención del Ministerio en las competencias propias de las entidades territoriales ni siquiera se podría justificar por un eventual interés nacional de naturaleza fiscal.
Como lo establece el artículo 25 de la Ley 300 de 1996 en uno de los incisos que no fueron demandados, los recursos que se obtengan en los puntos de control "formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio" y tendrán una destinación específica: "mejorar, adecuar, mantener, conservar o salvaguardar los atractivos turísticos del municipio, así como al funcionamiento del punto de control turístico con miras a su sostenibilidad"[115]. Lo anterior significa que se trata de recursos endógenos[116], frente a los cuales la intervención de las entidades del orden nacional es excepcional y requiere de una justificación particularmente exigente.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, la intervención del orden nacional en esta materia, por lo general, solo está justificada cuando: (i) la dispone expresamente la Constitución, (ii) es necesaria para proteger el patrimonio de la Nación, (iii) se requiere para mantener la estabilidad macroeconómica del país, (iv) sus condiciones trascienden el ámbito local e impactan la economía nacional y (v) en cualquiera de estas hipótesis, tendría que superar un juicio de proporcionalidad[117]. Asimismo, cuando se trata de la creación de tributos, la jurisprudencia ha señalado que: (i) las asambleas y concejos tienen la facultad de crearlos, pues les fue asignada directamente por la Constitución (artículos 287.3 y 338); (ii) esta facultad se debe armonizar con el principio de unidad del Estado, por lo que la ley debe, como mínimo, autorizar su creación; y (iii) en todo caso, se debe proteger la libre administración, recaudo y control de dichos tributos por parte de las entidades territoriales.
En este contexto, la Corte reconoce que el Ministerio de Hacienda tiene funciones generales relacionadas con la dirección de la política económica y fiscal del Estado, así como de asesoría a las entidades territoriales en materia de eficiencia fiscal[119]. Sin embargo, su intervención es restringida cuando se está ante el ejercicio de competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución, como lo es el recaudo y la destinación de recursos endógenos. En este contexto, si la ley autoriza el cobro de la tarifa por parte de los departamentos o los municipios, se requeriría una justificación particularmente sólida para respaldar la intervención del Ministerio en esa decisión.
En este caso, como se expuso en los fundamentos 70 y anteriores, ni los antecedentes legislativos ni las intervenciones del Gobierno nacional ofrecieron alguna justificación para la participación del Ministerio de Hacienda, mucho menos una que supere el grado de exigencia que menciona la jurisprudencia. Por el contrario, dicha entidad ni siquiera se pronunció sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, a pesar de haber sido invitada a hacerlo. Por lo tanto, no existe en este caso una justificación para la intervención de este Ministerio en el recaudo de estos recursos por las entidades territoriales.
En consecuencia, la Corte encuentra parcialmente acreditada la conducencia de las normas demandadas frente a la finalidad de garantizar uniformidad en la aplicación de los criterios para declarar los atractivos turísticos y fijar los puntos de control turístico. Así, esta Corporación continuará con el análisis de proporcionalidad frente a las disposiciones acusadas en lo relativo al concepto que debe emitir el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mientras que declarará la inexequibilidad de la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El último paso para evaluar la proporcionalidad de la restricción que estudia la Corte es ponderar la finalidad que persiguen las disposiciones demandadas –asegurar la articulación entre la política turística nacional y las competencias de las entidades territoriales en la declaración de los atractivos y los puntos de control turístico– con las limitaciones que generan frente al principio de autonomía territorial.
Al respecto, la Corte considera que la exigencia de un concepto previo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar los atractivos turísticos y los puntos de control turístico no es evidentemente desproporcionada. Por el contrario, es una medida idónea de coordinación y concurrencia entre los diferentes niveles del gobierno amparada por el artículo 288 de la Constitución. Sin embargo, algunos términos bajo los cuales la ley reguló la expedición de dichos conceptos sí son evidentemente desproporcionados. Estos consisten en (i) la exigencia de que el concepto sea "favorable" para fijar los puntos de control turístico y (ii) una interpretación de la norma según la cual la facultad asignada al Ministerio para rendir el concepto no está sujeta a un término. En ambos casos, la restricción a la autonomía territorial derivada de las normas acusadas es de tal dimensión que vacía de competencia a las entidades territoriales y es, por lo tanto, inconstitucional. A continuación, la Corte desarrolla cada uno de los argumentos enunciados.
La exigencia de un concepto previo, por sí sola, no es evidentemente desproporcionada. De acuerdo con lo indicado en los fundamentos y de esta providencia, en las sentencias C-1051 de 2001, C-448 de 2005, C-953 de 2007 y C-072 de 2014, esta Corte estudió normas que exigían a las entidades territoriales obtener un concepto de una entidad de otro orden para ejercer diferentes competencias. Aunque en las cuatro oportunidades esta Corporación optó por remedios diferentes –inexequibilidad parcial, inexequibilidad y exequibilidad condicionada–, una lectura integral de sus consideraciones muestra un rasgo común: lo inaceptable, a la luz del artículo 287 de la Constitución, es trasladar una competencia radicada en el orden municipal o departamental al orden nacional (o del orden municipal al departamental), sin que exista una razón constitucional que lo justifique.
En este caso, la declaración de los atractivos turísticos y la fijación de los puntos de control turístico son expresiones de las competencias asignadas a los municipios y a los distritos en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución[120]. En efecto, como se indicó en la exposición sobre estas atribuciones que se encuentra en los fundamentos 41 a de esta providencia, a los municipios les corresponde determinar –en el nivel más cercano al ciudadano– (i) la destinación específica de los usos del suelo, de conformidad con los parámetros designados a nivel nacional y la coordinación de las autoridades departamentales, y (ii) adoptar las medidas para proteger el patrimonio cultural y ecológico del municipio. De esta manera, la decisión sobre qué zonas del municipio se pueden considerar un atractivo turístico y dónde debe fijarse un punto de control turístico para proteger el atractivo corresponde, en principio, a dicha entidad territorial.
Sin embargo, como también lo reconoce la jurisprudencia, las competencias atribuidas a los municipios por el artículo 313 de la Constitución no son absolutas y deben ejercerse en forma coordinada con las que corresponden a otros niveles del Estado. De esta forma, no es desproporcionado que la ley (i) le asigne al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la función de expedir los lineamientos generales sobre esta materia y (ii) coordine esta función con las competencias de las entidades territoriales mediante la solicitud de un concepto previo cuando el municipio o el distrito vaya a declarar un atractivo turístico o fijar un punto de control turístico.
En este sentido, la exigencia del concepto previo es una expresión valiosa de los principios de coordinación y concurrencia previstos en el artículo 288 de la Constitución, pues permite que el Gobierno nacional asista a los municipios en el ejercicio de una competencia propia, mientras que busca armonizar la aplicación de los estándares nacionales en las distintas entidades territoriales para promover una industria nacional sostenible y competitiva. Así las cosas, los conceptos previos constituyen un insumo valioso para que los concejos municipales y las asambleas departamentales adopten, dentro de sus propias competencias, la decisión de declarar los atractivos turísticos y fijar los puntos de control turístico, lo cual fortalece el proceso deliberativo al interior de dichas corporaciones públicas[122].
La evidente desproporción de la exigencia de que el concepto sea "favorable" para fijar puntos de control turístico. A partir de lo expuesto, para la Corte, la participación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la declaración de los atractivos turísticos y la fijación de los puntos de control turístico no es desproporcionada, sino que garantiza la coordinación y la concurrencia entre los distintos niveles del gobierno. Sin embargo, el requisito previsto por el artículo 25 demandado acerca de que el concepto sea "favorable" desborda el ejercicio de articulación perseguido por la norma y constituye una limitación evidentemente desproporcionada de la autonomía territorial.
En efecto, en las sentencias C-1051 de 2001, C-448 de 2005, C-953 de 2007 y C-072 de 2014, la Corte encontró que las normas acusadas resultaban inconstitucionales cuando no se limitaban a requerir un concepto de una entidad de otro orden, sino que establecían que dicho concepto fuera vinculante para que una entidad territorial ejerza una competencia propia. Cuando ello sucede, la participación de la entidad que rinde el concepto deja de ser consultiva y se convierte en titular de la competencia. Así las cosas, si se acepta que el concepto del Ministerio tenga que ser favorable, la decisión de establecer el punto de control turístico se convertiría en un acto administrativo complejo que requiere para su validez la confluencia de la voluntad de la entidad territorial con la del Gobierno nacional[123], lo que implica trasladar la decisión sobre el ejercicio de la competencia del nivel local al nivel central. En consecuencia, la restricción de la autonomía territorial que se deriva de la expresión acusada es excesiva porque vacía la competencia asignada al concejo o a la asamblea y la radica en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que tendrá la última palabra sobre si se debe fijar o no un punto de control turístico.
Para la Corte, la existencia de un "concepto previo favorable" no es el único mecanismo idóneo para garantizar que la decisión de fijar un punto de control turístico se ajuste a los criterios legales y reglamentarios correspondientes. En efecto, existen otras vías para verificar la legalidad y la conveniencia de su declaratoria, como, por ejemplo: (i) la exigencia del concepto –no vinculante– por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que la Corte ha avalado en esta sentencia; (ii) la posibilidad de demandar la nulidad de los actos administrativos que los declaren ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iii) las funciones a cargo del Ministerio de brindar asistencia técnica y asesoría a las entidades territoriales en materia turística (ver el fundamento 55 de esta sentencia). La Corte resalta que estos mecanismos no desaparecen con esta decisión, sino que, por el contrario, se deben preservar y fortalecer, como expresión de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Ahora bien, la Corte aclara que lo indicado hasta el momento no quiere decir que en ningún caso sería posible que una norma legal requiera un concepto favorable de otra entidad para ejercer determinadas competencias. Es plausible que, en eventos en los que exista un claro interés nacional que prevalezca sobre los intereses locales y demande la intervención decisiva de la Nación, la ponderación que se realice en el caso concreto avale que la opinión de una entidad del orden nacional sea vinculante. Sin embargo, lo que la Corte encuentra en este caso es que ni del trámite legislativo ni de las intervenciones en este proceso se puede extraer una razón que justifique supeditar el ejercicio de esta competencia local a la aprobación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En efecto, la finalidad de coordinación que ha sido reconocida en esta sentencia no implica que la competencia deba trasladarse al Gobierno nacional, sino que cada orden –ejerciendo plenamente sus atribuciones– se articule en búsqueda de una finalidad común.
En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "favorable", contenida en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996. Este remedio es consistente con lo decidido en las sentencias C-1051 de 2001, C-448 de 2005 y C-953 de 2007[125]. Por el contrario, no es procedente considerar una exequibilidad condicionada de dicha expresión, pues ella solo tiene una interpretación plausible en este contexto: que, para que la entidad territorial decida sobre la fijación del punto de control turístico, el concepto que rinda el ministerio debe ser afirmativo. En este punto, la Corte precisa que la norma que fue declarada exequible en forma condicionada en la Sentencia C-072 de 2014 no incluía la expresión "favorable", de modo que ésta no tuvo que ser expulsada del ordenamiento jurídico.
La necesidad de entender limitada en el tiempo la facultad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de rendir un concepto previo. En la demanda, el accionante argumentó que las expresiones acusadas son inexequibles en su integridad porque, al sujetar el ejercicio de una competencia local a la existencia de un concepto de una entidad del orden nacional, basta con que el Ministerio no expida el concepto para que la competencia asignada a los concejos municipales y las asambleas departamentales sea "nugatoria"[126]. Según este argumento, aun si el concepto no tiene que ser favorable, el Ministerio adquiere una especie de poder de "veto silencioso" sobre las decisiones de la entidad territorial, pues abstenerse de emitir el concepto tendría el mismo efecto de privar al concejo o a la asamblea de la facultad de declarar los atractivos turísticos o fijar los puntos de control turístico.
De entrada, la Corte encuentra que la interpretación censurada sí se puede derivar del texto de las normas legales demandadas, pues ellas no establecen un término para que el Ministerio rinda los conceptos que –sin ser vinculantes– sí están previstos en la norma como un requisito para que la entidad territorial ejerza esas competencias específicas. Sin embargo, interpretar la norma de esta manera sería inconstitucional. En efecto, en las consideraciones precedentes de esta sentencia la Corte determinó que sujetar el ejercicio de la competencia local a un concepto favorable del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es una limitación evidentemente desproporcionada de la autonomía territorial, de modo que una interpretación del resto de la norma que produzca el mismo resultado tampoco sería conforme con la Constitución.
Ahora bien, para esta Corporación, las disposiciones acusadas también admiten una interpretación contraria, según la cual la facultad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no es ilimitada en el tiempo, sino que, como toda potestad administrativa, no debe ser ejercida en forma arbitraria[127]. La naturaleza particular de las normas acusadas implica que el requisito habilitante para que los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales ejerzan sus competencias es que exista "previo concepto" del Ministerio, con independencia del sentido en el que se pronuncie. En consecuencia, la ausencia de arbitrariedad también debe entenderse en el sentido de que la entidad del orden nacional no puede arbitrariamente dilatar la expedición de los conceptos previstos en los artículos 23 y 25 de la Ley 300 de 1996. Por el contrario, el concepto correspondiente debe ser emitido por el Ministerio dentro de un término razonable.
La Corte observa que, en el desarrollo reglamentario de las normas demandadas, el Gobierno nacional se sujetó a sí mismo a un término razonable para expedir los conceptos en mención. En efecto, el artículo 1º del Decreto 190 de 2022 –compilado en el artículo 2.2.4.8.2.2 del Decreto 1074 de 2015– señala que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo proferirá el concepto correspondiente "en los términos de ley". Asimismo, en la Circular Externa No. 7 del 2 de marzo de 2022, el Ministerio interpretó esta disposición en el sentido de que las respuestas a las solicitudes de concepto para fijar puntos de control turístico serán emitidas "dentro del término previsto en la ley para las peticiones de interés particular"[128]. Para la Corte, esta reglamentación es valiosa y muestra un interés del Gobierno nacional de brindar colaboración efectiva a los departamentos y a los municipios en el ejercicio de las competencias previstas en las normas demandadas.
Sin embargo, este desarrollo reglamentario no es un parámetro de constitucionalidad de la ley ni elimina la interpretación de una norma de rango legal que, como se explicó, sería inconstitucional. Por ello, es necesario proferir una sentencia modulada que conserve las normas acusadas, pero expulse del ordenamiento jurídico la interpretación que permitiría al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no expedir el concepto o emitirlo en cualquier momento[129]. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, si una norma admite diversas interpretaciones y algunas de ellas son contrarias a la Constitución mientras que otras no, no es procedente declararla inexequible sino condicionarla para mantener en el ordenamiento la interpretación que sí se ajusta al texto superior.
La determinación del remedio ante la inconstitucionalidad de una interpretación de la norma. Esta Corporación reconoce que el legislador, dentro de su margen de configuración, podría definir un término específico para rendir los conceptos previos a la declaratoria de un atractivo turístico o un punto de control turístico, como lo ha hecho en otros casos[131]. Sin embargo, ante la ausencia de un plazo razonable definido explícitamente en la ley, la Corte debe llenar el vacío que existe actualmente y que da lugar a una interpretación inconstitucional de la norma. De no llenarse este vacío, el término para la expedición de los conceptos por parte de las entidades del orden nacional quedaría sujeto al arbitrio de las propias autoridades administrativas que deben intervenir en el trámite.
Para la Corte, mientras el legislador no defina un término particular, se deben aplicar por analogía las normas generales sobre el procedimiento administrativo, ubicadas en la primera parte del CPACA. Según el artículo 14.2 de dicho código, una autoridad tiene treinta días para resolver las consultas elevadas en relación con las materias a su cargo. El parágrafo de esta norma dispone que, si excepcionalmente no es posible resolver la consulta dentro del plazo legal, la autoridad debe informar de dicha circunstancia al interesado y señalar el plazo razonable en el que se dará respuesta, el cual no puede exceder del doble del inicialmente previsto.
La aplicación analógica de esta norma es necesaria, pues, si bien no regula el mismo supuesto que los artículos 23 y 25 de la Ley 300 de 1996[132], es la expresión legislativa más general de lo que constituye un término razonable para que una autoridad administrativa resuelva una consulta. Así las cosas, hacer una remisión al plazo previsto en el artículo 14.2 del CPACA: (i) permite que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo esté sujeto a un término definido por la ley para rendir el concepto, lo cual evita una parálisis en el ejercicio de las competencias propias de las entidades territoriales, y (ii) le otorga un margen de maniobra al Ministerio para que, si necesita un tiempo adicional para emitir el concepto en atención a las características particulares del caso, informe de esta circunstancia a la entidad territorial y lo rinda, en todo caso, dentro del doble del término inicial.
Este remedio, además, es consistente con los principios de confianza legítima (artículos 1º, 4º y 83, C.P.) y de coordinación (artículo 288, C.P.), pues tiene en cuenta que, en el desarrollo reglamentario de las normas acusadas, el Gobierno nacional ya manifestó su capacidad de rendir los conceptos solicitados por las entidades territoriales dentro de dicho término –incluso, se sujetó a un término menor, pues la circular hace referencia al plazo para resolver peticiones, que por regla general es de quince días– . De esta manera, el remedio constitucional protege la autonomía de las entidades territoriales, a la vez que consulta las manifestaciones realizadas por las autoridades del orden nacional sobre su propia capacidad administrativa.
En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas, en el entendido de que, si el concepto previo no es rendido dentro del plazo previsto en la ley para resolver las consultas elevadas ante las autoridades, los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales podrán continuar con el proceso de declaratoria del atractivo turístico o del punto de control turístico, según el caso. Finalmente, la Corte precisa que, en ejercicio de su potestad legislativa, el Congreso de la República podría fijar otro término para rendir los conceptos previstos en los artículos 23 y 25 de la Ley 300 de 1996.
Consideración final. En esta sentencia, la Corte explicó que la intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el proceso de declaración de los atractivos turísticos y los puntos de control turístico es una expresión valiosa de los principios de coordinación y concurrencia, sin que el Ministerio pueda tener un poder de "veto" sobre el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales. En este sentido, el remedio adoptado por esta Corporación permite que, en caso de que el Ministerio no rinda el concepto dentro de un plazo razonable, la entidad territorial continúe con el ejercicio de sus competencias. Sin embargo, la Corte espera que, en un verdadero ejercicio de coordinación armónica entre la Nación y los territorios, no sea necesario continuar con el trámite sin que el Gobierno nacional haya rendido el concepto correspondiente. Una articulación efectiva, como la que previó el constituyente, depende menos de la definición de reglas "límite" en caso de que las entidades públicas no cumplan con sus funciones, y más de la actuación proactiva de cada una de ellas para lograr los fines del Estado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión "favorable" y de la expresión "y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público", contenidas en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión "previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo", contenida en el artículo 23 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020, y de la expresión "previo concepto emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo", contenida en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020, en el entendido de que, si el concepto previo no es rendido dentro del plazo previsto en la ley para resolver las consultas elevadas ante las autoridades, los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales podrán continuar con el proceso de declaratoria del atractivo turístico o del punto de control turístico, según el caso. El legislador podrá determinar un plazo diferente para rendir los conceptos previstos en estas normas.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Presidente(a) con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
Con aclaración de voto
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Las entidades invitadas fueron la Federación Nacional de Departamentos; la Federación Colombiana de Municipios; la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales; la Federación Nacional de Concejos y Concejales; la Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de Colombia; Procolombia; la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo (Anato); la Asociación Hotelera y Turística de Colombia (Cotelco); la Asociación Colombiana de Turismo Responsable (Acotur); el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia); el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, y las facultades de Derecho de las siguientes universidades: de los Andes, de Antioquia, Autónoma de Bucaramanga, de Cartagena, EAFIT, Externado de Colombia, de Ibagué, ICESI, Javeriana sedes Bogotá y Cali, Libre de Colombia, Nacional de Colombia, del Norte, del Rosario, Santo Tomás de Tunja, Surcolombiana, Tecnológica de Bolívar y Tecnológica del Chocó.
[2] Expediente digital, archivos "D0016356. Demanda ciudadana" y "Corrección de la Demanda", disponibles en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=96581 y https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=100437.
[3] El accionante citó la "sentencia C-235 de 1996", aunque la Corte entiende que hace referencia a la Sentencia C-535 de 1996.
[4] Expediente digital, archivo ""D0016356. Demanda ciudadana", p. 13. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=96581.
[5] El accionante citó las sentencias C-268 de 2022, C-535 de 1996 y C-346 de 2017.
[6] Según el accionante, esta situación vulnera los numerales 1 y 2 del artículo 287 de la Constitución.
[7] Este reparo correspondería al desconocimiento del numeral 3 del artículo 287 de la Constitución.
[8] El accionante citó la Sentencia SU-095 de 2018.
| Departamentos del Amazonas, Arauca, Boyacá, Caldas, Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó, Cundinamarca, Guaviare, Magdalena, Meta, Nariño, Quindío, Risaralda, San Andrés y Providencia, Santander, Valle del Cauca, Vaupés y Vichada. |
[10] Además, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervino en forma extemporánea. En efecto, el término de fijación en lista venció el 25 de abril de 2025 y el Ministerio presentó su intervención el 29 de abril siguiente. Expediente digital, archivo "D0016356. Informe a despacho", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=116761.
| Esta universidad, en particular, solicitó modular o declarar la inexequibilidad de las expresiones que exigen concepto previo vinculante en las disposiciones demandadas. |
[12] Esta intervención fue suscrita por Mónica Fernanda Yajaira Leonel Martínez, apoderada del Ministerio. Expediente digital, archivo "Intervención Ministerio de Comercio Industria y Turismo", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=106017.
[13] El Ministerio citó las sentencias C-421 de 1997, C-254 de 1999 y C-345 de 2022.
[14] Expediente digital, archivo "Intervención Ministerio de Comercio Industria y Turismo", p. 9, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=106017.
[15] Ibid., p. 11.
[16] Esta intervención fue firmada por Paula Marcela Cortés Calle, representante legal. Expediente digital, archivo "Conceptos e Intervenciones", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105561.
[17] La Anato citó a la Organización Mundial del Turismo para distinguir entre destino turístico, producto turístico y atractivo turístico. Según estas definiciones, un destino turístico es "un espacio físico, con o sin una delimitación de carácter administrativo o analítico, en el que un visitante puede pernoctar. Es una agrupación (en una misma ubicación) de productos y servicios, y de actividades y experiencias, en la cadena de valor del turismo, y una unidad básica de análisis del sector (...)". Por su parte, un producto turístico es "una combinación de elementos materiales e inmateriales, como los recursos naturales, culturales y antrópicos, así como los atractivos turísticos, las instalaciones, los servicios y las actividades en torno a un elemento específico de interés, que representa la esencia del plan de marketing de un destino y genera una experiencia turística integral, con elementos emocionales, para los posibles clientes (...)". Finalmente, la Anato citó la definición de atractivo turístico contenida en el artículo 3º, numeral 11, de la Ley 2068 de 2020, es decir, los "recursos naturales y culturales que tienen el potencial y capacidad de atraer a los visitantes". Ibid., p. 6.
[18] Expediente digital, archivo "Intervención Ciudadana", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105428.
[19] La intervención fue suscrita por Everaldo Lamprea Montealegre, apoderado y director jurídico. Expediente digital, archivo "Intervención - Asociación Colombiana de Ciudades Papitales" (sic), disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=103965.
[20] El interviniente citó la Sentencia C-189 de 2019.
[21] Esta intervención fue firmada por Gilberto Toro Giraldo, director ejecutivo. Expediente digital, archivo "Intervención Federación Colombiana de Municipios", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=103966.
[22] Esta intervención fue firmada por Carolina Sánchez Vásquez, Deibid Arley Vanegas López y Jerónimo Botero Peláez, miembros del Consultorio Jurídico. Expediente digital, archivo "Conceptos e Intervenciones", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105595.
[23] Inicialmente, el procurador general de la Nación manifestó estar impedido para pronunciarse porque, en su anterior calidad de secretario general del Senado de la República, habría intervenido en el trámite de la Ley 2068 de 2020. Sin embargo, la Sala Plena declaró infundado el impedimento mediante el Auto 800 de 2025.
[24] Para caracterizar el principio de autonomía territorial, el procurador general citó las sentencias C-216 de 1994, C-983 de 2005, C-931 de 2006, C-380 de 2019 y C-054 de 2023.
[25] El procurador general citó las sentencias C-535 de 1996, C-064 de 1998, C-579 de 2001, C-006 de 2002, C-448 de 2005, C-145 de 2015, C-262 de 2015, C-446 de 2016, C-358 de 2017, C-138 de 2020, C-389 de 2021 y C-015 de 2023.
[26] En la Sentencia C-086 de 2025 se recogen los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) sobre el ordenamiento territorial (ver fundamentos 45 a 55). Como se indicó en esa sentencia, en la ANC se discutieron múltiples propuestas orientadas a dotar de mayor autonomía a los territorios, incluidas las iniciativas de optar por un esquema federal o crear nuevas entidades territoriales como las provincias y las regiones. Al final, prevaleció una fórmula intermedia, que consistió en mantener el carácter unitario del Estado, pero dotar de autonomía para la gestión de los intereses locales a las entidades territoriales, con la posibilidad de que la ley creara en el futuro las regiones y las provincias. Además, se impulsó la descentralización administrativa, entendida como el traslado de competencias del nivel central a las entidades territoriales. La Constitución también consolidó al municipio como la unidad fundamental de la organización político-administrativa del Estado y elevó las funciones del alcalde al rango constitucional.
[27] Ver, por ejemplo: Departamento Nacional de Planeación, Misión de Descentralización. Informe final. Misión de descentralización. Bogotá, junio 2024, https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2024-08/undp_co_gob_publicacion_informe_final_mision_descentralizacion_dnp_ago6_2024.pdf. Además, para una perspectiva más amplia relacionada con estos debates: Julieta Llungo Ortiz. "Desigualdades y políticas regionales en América Latina: una visión actual" en Investigaciones Regionales – Journal of Regional Research, No. 41 (2018): 11-51. https://www.fondoseuropeos.hacienda.gob.es/sitios/dgfc/es-ES/ipr/fcp1420/c/er/Documents/INVES-REGI-41.pdf.
[28] Ver, por ejemplo: J. Tyler Dickovick y Kent H. Eaton. "Latin America's Resurgent Centre: National Government Strategies after Decentralisation" en The Journal of Development Studies, Vol, 49, No. 11 (2013): 1453–1466. https://doi.org/10.1080/00220388.2013.79707; Andrew Nickson. "Decentralization in Latin America After 40 Years: Work in Progress; A Commentary Essay" en Public Organization Review, Vol. 23 (2023): 1017–1034. https://doi.org/10.1007/s11115-023-00739-9.
[29] La siguiente es una lista no exhaustiva de las sentencias que la forman: C-478 de 1992, C-004 de 1993, C-535 de 1996, C-284 de 1997, C-346 de 1997, C-1187 de 2000, C-579 de 2001, C-1051 de 2001, C-127 de 2002, C-894 de 2003, C-448 de 2005, C-931 de 2006, C-149 de 2010, C-937 de 2010, C-100 de 2013, C-072 de 2014, C-123 de 2014, C-262 de 2015, C-035 de 2016, SU-095 de 2018, C-189 de 2019, C-246 de 2019, C-119 de 2020, C-138 de 2020, C-353A de 2021, C-015 de 2023, C-054 de 2023, C-086 de 2025 y C-138 de 2025.
[30] Ver, por ejemplo, las sentencias C-535 de 1996, C-346 de 1997, C-579 de 2001, C-1051 de 2001, C-100 de 2013, C-035 de 2016, SU-095 de 2018, C-119 de 2020 y C-086 de 2025.
[31] Sentencias C-004 de 1993, C-535 de 1996, C-284 de 1997, C-448 de 2005, C-149 de 2010, C-035 de 2016 y C-138 de 2020.
[32] Sentencias C-478 de 1992, C-535 de 1996, C-346 de 1997, C-579 de 2001, C-894 de 2003, C-100 de 2013, C-072 de 2014 y C-189 de 2019. Ahora bien, en las sentencias C-400 de 1993 y C-389 de 2021, la Corte señaló que "si en el ejercicio de sus competencias se enfrentan el interés nacional y el interés de la entidad territorial, a tal punto que no pueden ser articulables, prevalecerá aquel que concentre el mayor valor social".
[33] Sentencia C-035 de 2016.
[34] Sentencias C-535 de 1996, C-1187 de 2000, C-579 de 2001, C-1051 de 2001, C-931 de 2006, C-149 de 2010, C-937 de 2010, C-100 de 2013, C-123 de 2014 y SU-095 de 2018.
[35] Sentencias C-149 de 2010, C-035 de 2016 y SU-095 de 2018.
[36] Sentencias C-100 de 2013 y C-246 de 2019.
[37] Sentencias C-535 de 1996, C-448 de 2005, C-149 de 2010, C-105 de 2013 y C-123 de 2014.
[38] Sentencias C-579 de 2001, C-894 de 2003, C-937 de 2010 y C-138 de 2025.
[39] Sentencias C-535 de 1996, C-189 de 2019, C-119 de 2020 y C-086 de 2025. En esta jurisprudencia se suele mencionar, como excepción, lo previsto en el artículo 296 de la Constitución que señala que, para la conservación del orden público, las órdenes del presidente de la República tienen preferencia sobre las de los gobernadores y alcaldes, y las de los gobernadores sobre las de los alcaldes.
[40] Algunas sentencias se refieren específicamente a competencias asignadas por la Constitución (sentencias C-535 de 1996, C-035 de 2016 y C-138 de 2025, aunque la C-035 de 2016 habla tanto de competencias constitucionales "explícitas" como "implícitas"), mientras que otras hacen referencia en abstracto al ordenamiento jurídico o incluyen tanto la Constitución como la ley (sentencias C-1051 de 2001, C-894 de 2003, C-189 de 2019 y C-119 de 2020).
[41] Sentencia C-074 de 2014.
[42] Ver, por ejemplo, las sentencias C-117 de 2006, C-765 de 2006, C-149 de 2010, C-123 de 2014, C-035 de 2016, SU-095 de 2018, C-138 de 2020 y C-015 de 2023.
[43] Sentencias C-149 de 2010 y C-138 de 2020.
[44] Sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016 y SU-095 de 2018.
[45] Sentencias C-351 de 2009, C-149 de 2010 y C-138 de 2020.
[46] Ver, por ejemplo, las sentencias C-535 de 1996, C-894 de 2003, C-123 de 2014, C-224 de 2016 y C-441 de 2016.
[47] En la Sentencia T-411 de 1992 se propuso una lista inicial que incluía los artículos 2º, 8º, 11, 44, 49, 58, 66, 67, 78, 78, 80, 81, 82, 21, 226, 268.7, 277.4, 282, 289, 294, 300.2, 301, 310, 313.9, 317, 330.5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366.
[48] El concepto de la Constitución ecológica ha sido desarrollado por la Corte en varias ocasiones. Ver, por ejemplo, las sentencias C-298 de 2016, C-300 de 2021 y SU-196 de 2023.
[49] El artículo 65 de la Ley 99 de 1993 enuncia una serie de competencias de los municipios y los distritos en materia ambiental, mientras que la Ley 397 de 1997 contiene una colección dispersa de atribuciones municipales, incluidas en los artículos 8º, 22, 24, 25, 26, 38, 52 y 53.
[50] Sentencias C-535 de 1996, C-894 de 2003, C-123 de 2014 y C-441 de 2016.
[51] La jurisprudencia menciona, por ejemplo, la protección del paisaje local o las cuencas hídricas ubicadas en el municipio.
[52] Artículo 63 de la Ley 99 de 1993. Sentencias C-535 de 1996 y C-894 de 2003.
[53] Sentencia C-1051 de 2001. Artículos 298 y 300 de la Constitución.
[54] ONU Turismo. "¿Por qué el Turismo?", 2025, https://www.untourism.int/es/turismo.
[55] Organización Mundial del Turismo. Declaración de Manila sobre el turismo mundial. 1980, https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/unwtodeclarations.1980.01.01. Ver también: Estatutos de la Organización Mundial del Turismo (OMT). Artículo 3. En Ley 63 de 1989, "por medio de la cual se aprueban los estatutos de la Organización Mundial de Turismo (OMT), adoptados en México el 27 de septiembre de 1970; la reforma de los artículos 14, 15, 37 y 38 de los estatutos y de los párrafos 12 y 13 de las reglas de financiación anexas a los estatutos"; ONU Turismo, Asamblea General. Resolución 56/212. Código Ético Mundial para el Turismo. 21 de diciembre de 2001; XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Declaración de Bávaro. Declaración de especial sobre promoción del turismo sostenible. Bávaro, República Dominicana, 15 y 16 de noviembre de 2002.
[56] Artículos 1º y 2º de la Ley 300 de 1996. Ver también la Ley 60 de 1968.
[57] Sentencias C-421 de 1997, C-959 de 2007, C-170 de 2021, C-345 de 2022, entre otras.
[58] Sentencias C-421 de 1997, C-254 de 1999, C-959 de 2007, C-828 de 2013 y C-345 de 2022, entre otras.
[59] Sentencias C-254 de 1999, C-715 de 2002, C-152 de 2005, C-828 de 2013, C-345 de 2022, entre otras.
[60] Sentencias C- 421 de 1997, C-254 de 1999, C-247A de 2001 y C-959 de 2007, C-345 de 2022, entre otras.
[61] Sentencia C-959 de 2007. La competitividad de un destino turístico está determinada por la capacidad que tiene "para utilizar sus recursos naturales, culturales, humanos, antrópicos y financieros de manera eficiente para desarrollar y ofrecer productos y servicios turísticos de calidad, innovadores, éticos y atractivos, con miras a contribuir a un crecimiento sostenible dentro de su proyecto global y sus objetivos estratégicos, incrementar el valor añadido del sector turístico, mejorar y diversificar sus componentes comerciales y optimizar su atractivo y los beneficios que reporta a los visitantes y a la comunidad local con una perspectiva de sostenibilidad". Ver: Artículo 2º, numeral 11, de la Ley 300 de 1996 y ONU Turismo. "Glosario de términos de turismo". 2025, https://www.untourism.int/es/glosario-terminos-turisticos#C.
[62] Ver, entre otras: ONU, Asamblea General. Resolución 78/260. Año Internacional del Turismo Sostenible y Resiliente (2027), 6 de marzo de 2024, preámbulo; ONU, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. "Desarrollo sostenible. Turismo sostenible", s.f., https://sdgs.un.org/es/topics/sustainable-tourism; ONU, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. "The Sustainable Development Goals Report 2025", 2025, p. 25, https://unstats.un.org/sdgs/report/2025/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2025.pdf; World Economic Forum. Travel & Tourism Development Index 2024. 21 de mayo de 2024. https://www3.weforum.org/docs/WEF_Travel_and_Tourism_Development_Index_2024.pdf.
[63] Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Organización Mundial del Turismo. Making Tourism More Sustainable – A Guide for Policy Makers. 2005, p. 11. https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/8741;jsessionid=DDD3B1497AA3FAD3F641569874FE27C9. Ver también, entre otros: ONU. Asamblea General. Resolución 79/220. Resolución aprobada por la Asamblea General el 19 de diciembre de 2024. 23 de diciembre de 2024, y Resolución 77/178. Promoción del turismo sostenible y resiliente, incluido el ecoturismo, para la erradicación de la pobreza y la protección del medio ambiente. 28 de diciembre de 2022; Global Sustainable Tourism Council. Criterios GSTC para Destinos. Versión. 2.0. Indicadores de desempeño y ODSs. Washington, 6 de diciembre de 2019. https://www.gstc.org/wp-content/uploads/GSTC-Destination-Criteria-v2.0-Dec2019-Spanish-version.pdf.
[64] ONU Turismo. "El turismo en la Agenda 2030". 2025. https://www.untourism.int/es/turismo-agenda-2030; ONU, Asamblea General. Resolución 70/1. Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 21 de octubre de 2015.
[66] Ver, entre otras: OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), Centro de Desarrollo. Atractivo regional en el nuevo entorno global: Argentina, Chile y Colombia. 2023, p. 24. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/es/publications/reports/2023/12/atractivo-regional-en-el-nuevo-entorno-global-argentina-chile-y-colombia_53a961e7/fbebf628-es.pdf; World Economic Forum. Travel & Tourism Development Index 2024. 21 de mayo de 2024, p. 28. https://www3.weforum.org/docs/WEF_Travel_and_Tourism_Development_Index_2024.pdf.
[67] Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Organización Mundial del Turismo. Making Tourism More Sustainable – A Guide for Policy Makers. 2005, p. 11 y 23. https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/8741;jsessionid=DDD3B1497AA3FAD3F641569874FE27C9. Ver también: Global Sustainable Tourism Council. Criterios GSTC para Destinos. Versión. 2.0. Indicadores de desempeño y ODSs. Washington, 6 de diciembre de 2019. https://www.gstc.org/wp-content/uploads/GSTC-Destination-Criteria-v2.0-Dec2019-Spanish-version.pdf.
[68] Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Organización Mundial del Turismo. Making Tourism More Sustainable – A Guide for Policy Makers. 2005, p. 23. https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/8741;jsessionid=DDD3B1497AA3FAD3F641569874FE27C9; ONU. Asamblea General. Informe A/67/228. Promoción del ecoturismo para la erradicación de la pobreza y la protección del medio ambiente. 3 de agosto de 2012. Ver también: ONU y Organización Mundial del Turismo. Principios rectores para una inversión sostenible en el turismo. Nueva York/Madrid, 2025. https://doi.org/10.18111/9789284425389.
[69] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Competitividad: el desafío para alcanzar un turismo de clase mundial Documento de Política. Bogotá, 2009, p. 4, y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Política de mercadeo y promoción turística de Colombia. "Colombia Destino Turístico de Clase Mundial". Bogotá, diciembre de 2009, p. 4.
[70] Ver, por ejemplo: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Plan Sectorial de Turismo 2008-2010. "Colombia Destino Turístico de Clase Mundial". Mayo 2008, p. 39-40; Turismo Competitividad: el desafío para alcanzar un turismo de clase mundial. Documento de Política. Bogotá, 2009, p. 10; Política de mercadeo y promoción turística de Colombia. "Colombia Destino Turístico de Clase Mundial". Bogotá, diciembre de 2009, p. 16; Política de naturaleza. Bogotá, septiembre de 2012, p. 26-27; Plan sectorial de turismo. "Turismo para la Construcción de la Paz" 2014-2018. Bogotá, 2016, p. 45; Plan Sectorial de Turismo 2018-2022. Turismo: El propósito que nos une. Bogotá, diciembre de 2018, p. 9-14; Plan sectorial de turismo 2022-2026. Turismo en armonía con la vida, p. 32, 40, 42 y 45.
[71] Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia. Política Sectorial de turismo. 28 de noviembre de 2005, p. 11-14.
[72] Decreto 1074 de 2015, en concordancia con el Decreto 210 de 2003 y la Ley 790 de 2002.
[73] Entre las que se destacan las leyes 1101 de 2006, 1558 de 2012, 2068 de 2020, además de los planes de desarrollo de los últimos cuatro gobiernos.
[74] Sentencia C-147 de 2018. Artículo 8º de la Constitución.
[75] Este plan busca fortalecer la competitividad del sector y hace parte del Plan Nacional de Desarrollo.
[76] Este Consejo busca la coordinación entre los entes estatales con el fin de armonizar el ejercicio de sus competencias con la política turística dictada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
[77] Artículos 2º, 13 y 14 de la Ley 300 de 1996.
[78] Artículo 27 de la Ley 300 de 1996, en concordancia con los artículos 1º y 2º del Decreto 3570 de 2011. Ver también el artículo 5.34 de la Ley 99 de 1993 y la Sentencia C-1007 de 2008.
[79] Artículo 30 de la Ley 300 de 1996.
[80] Artículo 1º de la Ley 99 de 1993.
[81] Sentencia C-528 de 1994. Artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución.
[82] Plan Nacional de Desarrollo 2028-2022: Pacto por Colombia, pacto con la equidad, p. 251. Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: Colombia, potencia mundial de la vida, p. 202.
[83] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Política de turismo sostenible: unidos por la naturaleza, 2020, párr. 74, 75, 169, 173, 174 y 188; Política de Turismo Cultural: Colombia, destino turístico cultural, creativo y sostenible, 2021, p. 61-62 y 183-186; y Plan Sectorial de Turismo 2022-2026. Turismo en armonía con la vida, p. 28, 30, 32, 37 y 45.
[84] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Plan Sectorial de Turismo 2022-2026. Turismo en armonía con la vida, p. 19 y 34.
[85] Ibid., p. 41.
[86] La Ley 790 de 2002 fusionó el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico, y conformó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
[87] La Corte ha señalado que el "interés social", que la Constitución emplea en varios artículos, es una concreción del interés general que se relaciona con la definición del Estado Social de Derecho contenida en el artículo 1º superior. Ver, entre otras, la Sentencia C-053 de 2001.
[88] El proyecto de ley No. 403 de 2020 presentado por el Gobierno nacional extendía la iniciativa al concejo municipal y en la ponencia para primer debate se extendió a la "respectiva autoridad territorial". Gacetas del Congreso No. 901, 1159 y 1160 de 2020.
[89] Los cambios a este artículo fueron propuestos por el Gobierno nacional en el proyecto de ley No. 403 de 2020 y se mantuvieron durante el trámite legislativo. Gaceta del Congreso No. 901 de 2020.
[90] La reglamentación de estas normas legales fue más allá pues, por una parte, el artículo 2.2.4.8.1.3 del Decreto 1074 de 2015 dispuso que la alcaldía municipal o distrital de la entidad territorial en la cual se ubique el atractivo turístico es la autoridad competente para regularlo, excepto cuando una norma especial atribuya esa competencia a una autoridad ambiental, a la Dirección General Marítima (Dimar), al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) o al Ministerio de Cultura. Por otra parte, el artículo 2.2.4.8.3.1 de ese decreto consagró los eventos en los que la competencia para establecer la capacidad del atractivo turístico es de la autoridad ambiental, de la Dimar, del ICANH o del Ministerio de Cultura.
[91] Artículos 12 a 15 de la Ley 300 de 1996.
[92] Gaceta del Congreso No. 214 de 1995, p. 6-8.
[93] El artículo 25 ("peaje turístico") no hacía parte del proyecto de ley original presentado por el Ministerio de Desarrollo Económico, sino que fue incluido en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso No. 191 de 1996, p. 2 y 6.
[94] En la exposición de motivos, el Gobierno nacional planteó que se buscaba incorporar en la normatividad turística criterios y condiciones para el desarrollo sostenible del sector e implementar mecanismos de conservación, protección y aprovechamiento de los destinos y atractivos turísticos. Gaceta del Congreso No. 901 de 2020, p. 7-19.
[95] Ibid.
[96] Gacetas del Congreso No. 1159 y 1160 de 2020, p. 6.
[97] Gaceta del Congreso No. 1299 de 2020, p. 4.
[98] Gaceta del Congreso No. 901 de 2020, p. 18.
[99] Ibid., p. 13.
[100] En la Sentencia C-1051 de 2001, reseñada en la tabla 3 de esta providencia, la Corte señaló lo siguiente: "El acto administrativo mediante el cual se crea un organismo de tránsito municipal, debe pues contar con la opinión previa de la oficina departamental de planeación, pues esto constituye un requisito para su validez. En efecto, la decisión de establecer una nueva entidad dentro de la estructura administrativa del municipio, para efectos de la prestación del servicio de transporte, es un acto administrativo complejo, entendiendo por éste aquel '...que resulta del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla o de la integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras, habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar una resolución, pero ese poder no podía ejercerse válidamente sin el concurso de otro órgano".
[101] Para analizar si una determinada disposición afecta la autonomía territorial, esta Corte ha usado diferentes metodologías, incluida la ponderación de principios involucrados (como, por ejemplo, en las sentencias C-579 de 2001, C-894 de 2003, C-937 de 2010, C-100 de 2013, C-105 de 2013, C-123 de 2014 y C-246 de 2019) y el test de proporcionalidad (sentencias C-262 de 2015, C-189 de 2019 y C-138 de 2025).
[102] En Sentencia C-470 de 2023, la Corte señaló que "[e]l juicio de proporcionalidad es una herramienta analítica para el examen de la justificación de actividades estatales o de particulares que significan una restricción o limitación de los derechos fundamentales de las personas u otros principios constitucionales. Esta Corte lo ha derivado del principio de proporcionalidad como 'máxima de interpretación que evita el desequilibrio, la desmesura o el exceso en el ejercicio del poder público'. Este juicio 'permite evaluar si los fines que persigue el legislador, siempre que estén amparados por la Constitución Política, obtendrán un nivel de satisfacción lo suficientemente amplio, a cambio de la relativa restricción que sufrirán otros principios constitucionales' y, por lo tanto, cumple dos funciones: la primera, definir los estándares que guían la configuración normativa del Legislador y la segunda, disponer los criterios para que esta Corporación juzgue la validez constitucional de las medidas que imponen restricciones a normas constitucionales que admiten ponderación".
[103] Ver, por ejemplo, las sentencias C-176 de 2017, C-393 de 2019, C-345 de 2019 y C-136 de 2024.
[104] Sentencias C-189 de 2019, fundamentos 37-38, y C-138 de 2025, fundamentos 225-226.
[105] La Corte ha aplicado el test leve en casos relacionados "(i) con materias económicas y tributarias, (ii) con política internacional, (iii) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, (iv) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que aún produce efectos y (v) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuestión". Por el contrario, ha aplicado el test intermedio, entre otras, "1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia". Sentencia C-345 de 2019, cit. Sentencia C-673 de 2001.
[106] En la Sentencia C-189 de 2019 se resumió así el razonamiento: "un test leve no protegería suficientemente la autonomía constitucional de las entidades territoriales, mientras que un test estricto podría desconocer el margen de apreciación del Legislador en la materia".
[107] Por ejemplo, las sentencias C-254 de 1999 y C-959 de 2007.
[108] Artículo 5º de la Ley 1558 de 2012, modificado por el articulo 12 de la Ley 2068 de 2020.
[109] Artículo 23, parágrafo 1º, de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020.
[110] Artículo 23, parágrafo 2º, de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020.
[111] Artículo 339 de la Constitución y artículo 16 de la Ley 300 de 1996.
[112] La Ley 300 de 1996 les asignaba todas estas funciones al Ministerio de Desarrollo Económico, el cual fue sustituido en el texto por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, según el artículo 55 de la Ley 2068 de 2020.
[113] Expediente digital, archivo "Intervención Ministerio de Comercio Industria y Turismo", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=106017. La Corte anota que ni siquiera el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en su intervención extemporánea, se pronunció de forma específica sobre la finalidad que perseguiría la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Expediente digital, archivo "Intervención - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=106417.
[114] En su intervención en este proceso, la Universidad EAFIT sugirió que la norma podría llegar a perseguir una finalidad de garantizar la viabilidad fiscal de la fijación de los puntos de control turístico, pero en todo caso afirmo que dicha finalidad era "vaga e insuficientemente desarrollada en la norma". Expediente digital, archivo "Conceptos e Intervenciones", disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105595.
[115] El artículo 24 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 5º de la Ley 2068 de 2020, establece que el presupuesto de reconstrucción, restauración y conservación del atractivo turístico puede estar a cargo de la Nación cuando la declaratoria del atractivo sea por iniciativa del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Sin embargo, en ese evento, (i) la ley no exige un concepto previo para declarar el atractivo turístico, pues este solo se exige cuando la declaratoria es de iniciativa de la respectiva entidad territorial y (ii) en todo caso, los recursos no provendrían del punto de control turístico. Es decir, el supuesto en el que los recursos provienen del presupuesto general de la Nación no es el que estudia la Corte en esta oportunidad.
[116] Artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020. En concreto, la tarifa que la entidad territorial puede recaudar por ingreso en los puntos de control turístico se asimila a una tasa por el disfrute del respectivo atractivo turístico. De acuerdo con las sentencias C-101 de 2022 y C-363 de 2023, la tasa es un ingreso tributario a través el cual, por ministerio de la ley, "el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos que le representa al Estado prestar una actividad, un bien o servicio público". La tasa es una obligación que se impone a manera de "retribución equitativa" de un gasto público en el que el Estado debe incurrir por el servicio o la actividad prestada y de la cual se deriva un beneficio al usuario.
[117] Sentencias C-448 de 2005 (reseñada en la tabla 3 de esta providencia), C-262 de 2015, C-358 de 2017 y C-078 de 2018.
[118] Ver, entre otras, las sentencias C-517 de 2007, C-077 de 2012 y C-587 de 2014.
[119] Artículo 3º del Decreto 4712 de 2008.
[120] La Corte observa que, en principio, la competencia de expedir las disposiciones relacionadas con el turismo atribuida a las asambleas departamentales por el artículo 300, numeral 2, de la Constitución no se relaciona directamente con la declaración de los atractivos turísticos y los puntos de control turístico, pues la facultad del artículo 300.2 es una competencia normativa con fines de planeación y articulación entre los municipios. Sin embargo, se debe tener en cuenta que el artículo 25 aquí demandado se refiere a que las asambleas departamentales "excepcionalmente" podrán participar en la declaración de los atractivos turísticos y la fijación de los puntos de control turístico, lo que, a juicio de la Corte, puede hacer referencia a casos como (i) el regulado en el parágrafo 4º del artículo 23 de la Ley 300 de 1996, que le asigna a la Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina la atribución de declarar los atractivos turísticos en su territorio o (ii) los casos en los que el atractivo turístico se ubique en el territorio de más de un municipio, en cuyo caso se requeriría la intervención del departamento en su rol de coordinación intermunicipal, de conformidad con el artículo 298 de la Constitución.
[121] Salvo que, como se indicó en el fundamento 63 de esta providencia, la declaratoria del atractivo turístico no corresponda al municipio, como en el caso de los parques nacionales naturales.
[122] En la Sentencia C-051 de 2001, la Corte señaló que la exigencia de contar un concepto previo para crear oficinas municipales de tránsito, siempre y cuando no fuera vinculante, "en modo alguno coarta la autonomía municipal, pues con ella simplemente se pretende que la decisión de reestructurar la administración, en materia de transporte, sea tomada con fundamento en argumentos de peso que le brinden al Concejo los elementos de juicio necesarios para tomar la decisión correcta".
[123] Ibid.
[124] En este punto, la Corte tiene en cuenta que, según la información aportada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en respuesta al requerimiento de pruebas, los únicos atractivos turísticos y puntos de control turístico frente a los que esta entidad rindió concepto desfavorable fue respecto del casco urbano de Leticia, Amazonas, por no cumplir con los requisitos previstos en el Decreto 190 de 2022. Para la Corte, estos casos ilustran la importancia de fortalecer los mecanismos de asistencia técnica, en especial, la asistencia diferenciada para las entidades territoriales con menores capacidades en materia turística, de modo que se puedan reducir asimetrías administrativas, asegurar una coordinación efectiva y propiciar que los municipios y departamentos participen en condiciones de igualdad en la política turística nacional.
[125] En la primera se declaró la inexequibilidad de la palabra "favorable" y en la segunda de la expresión "con concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda", aunque la ratio decidendi se refirió a que el concepto fuera vinculante. En la tercera se declaró la inexequibilidad del parágrafo que establecía una "visto bueno" del Ministerio de la Protección Social para cualquier creación o transformación de una nueva ESE. Ver la tabla 3 de esta providencia.
[126] Expediente digital, archivo ""D0016356. Demanda ciudadana", p. 13. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=96581.
[127] Esta obligación se deriva del artículo 209 de la Constitución, según el cual la función administrativa "está al servicio de los intereses generales" y debe ser ejercida conforme a los principios de igualdad e imparcialidad, entre otros. Ver las sentencias C-031 de 1995, C-734 de 2000 y SU-172 de 2015, así como el artículo 44 del CPACA respecto de los actos discrecionales.
[128] Circular Externa No. 7 del 2 de marzo de 2022, disponible en: https://www.mincit.gov.co/getattachment/1364b349-fe55-4c03-985a-a5591c417962/Circular-007-del-2-de-marzo-de-2022.aspx.
[129] En virtud del principio de conservación del derecho. Ver, por ejemplo, la Sentencia C-100 de 1996.
[130] Sentencias C-492 de 2000, C-149 de 2009, C-171 de 2012, C-395 de 2020, C-284 de 2021, entre otras.
[131] Por ejemplo, en el artículo 8º, literal g, de la Ley 1625 de 2013 –norma que fue declarada condicionalmente exequible por la Sentencia C-072 de 2014–, el término para que el Congreso de la República rinda el concepto previo para la constitución de un área metropolitana entre varios municipios es de un mes.
[132] La primera parte del CPACA establece los términos para que una autoridad administrativa responda una petición y regula las consecuencias de su incumplimiento: además de la responsabilidad disciplinaria del caso, la ausencia de respuesta a una petición puede dar lugar a un acto administrativo ficto mediante la figura del silencio administrativo, el cual puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículos 83 y 84 del CPACA). El concepto mediante el cual el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo opina sobre la declaración de los atractivos turísticos y los puntos de control turístico no pone fin a la actuación administrativa, pues ello sucede con el acuerdo municipal o la ordenanza departamental que decide sobre la declaratoria. Por eso, la consecuencia de que el Ministerio no se pronuncie no puede ser el silencio administrativo –demandable ante la jurisdicción–, sino que la entidad territorial continúe con el trámite.
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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de abril de 2026 - (Diario Oficial No. 53.470 - 23 de abril de 2026)
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