Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 45 del 29 y 30 de octubre de 2025

<Disponible el 10 de noviembre de 2025>

Corte protegió la autonomía de los municipios, los distritos y los departamentos para declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en su territorio, a la vez que resaltó la importancia de que exista coordinación con las autoridades nacionales para promover el turismo responsable y sostenible

Sentencia C-447/25 (octubre 30)

M.P. Natalia Ángel Cabo

Expediente D-16.356

1. Normas demandadas

Ley 300 de 1996

(julio 26)

Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.

(…)

Artículo 23. Atractivos turísticos. <Artículo modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020.> Los concejos distritales o municipales y las asambleas departamentales, por iniciativa de la respectiva autoridad territorial, previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o por iniciativa de este último, podrán declarar como atractivos turísticos de utilidad pública e interés social aquellas zonas urbanas, de expansión o rurales, ecosistemas, paisajes, plazas, vías, monumentos, construcciones y otros que deban desarrollarse con sujeción a planes especiales, adquirirse por el Estado o preservarse, restaurarse o reconstruirse, que igualmente deberán ser incluidos en el renglón turístico del siguiente plan de desarrollo distrital o municipal.

(…)

Artículo 25. Punto de control turístico. <Artículo modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020.> Con el fin de promover el cumplimiento de las capacidades de carga o límites establecidos para la protección de los atractivos turísticos, autorícese a los concejos municipales, distritales y, excepcionalmente, las asambleas departamentales para que establezcan un punto de control turístico, de acuerdo con el reglamento que para este efecto expida el respectivo concejo municipal.

El punto de control turístico se podrá fijar en los accesos a los sitios y atractivos turísticos que determine el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, previo concepto favorable emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(…)

2. Decisión

Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “favorable” y de la expresión “y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, contenidas en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020.

Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión “previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”, contenida en el artículo 23 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020, y de la expresión “previo concepto emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”, contenida en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020, en el entendido de que, si el concepto previo no es rendido dentro del plazo previsto en la ley para resolver las consultas elevadas ante las autoridades, los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales podrán continuar con el proceso de declaratoria del atractivo turístico o del punto de control turístico, según el caso. El legislador podrá determinar un plazo diferente para rendir los conceptos previstos en estas normas.

3. Síntesis de los fundamentos

En esta sentencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional protegió la autonomía de los municipios, los distritos y los departamentos en asuntos turísticos. Esta Corporación encontró que dos normas legales, que exigen que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindan un concepto previo para que las entidades territoriales puedan declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en sus territorios, tienen algunos problemas de constitucionalidad.

La Corte reconoció la importancia de que exista una norma que articule la política turística nacional con las funciones de las entidades territoriales, lo cual es acorde con la Constitución y es de especial relevancia hoy, cuando se busca que el turismo sea responsable y sostenible. Al respecto, la sentencia explicó que los estándares internacionales y nacionales insisten en la importancia de garantizar el crecimiento sostenible del turismo, para orientar a la industria, prever sus impactos ambientales, económicos y sociales, y desarrollar sus capacidades para promover el bienestar económico, social y cultural de las comunidades.

En el caso concreto, la Corte consideró que la exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar las zonas que se consideran atractivos turísticos y fijar un punto de control para su ingreso es acorde con la Constitución, siempre y cuando no sea obligatorio, en la medida en que constituye una forma legítima de articulación entre el nivel nacional y las entidades territoriales al momento de implementar la política turística. Así, para esta Corporación, el concepto previo puede servir como un lineamiento para los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales, pero contar con él no puede ser obligatorio para que las entidades territoriales ejerzan las competencias que les corresponden, pues de lo contrario se anularía su capacidad autónoma para definir estas materias.

En este sentido, la Corte consideró que, tal y como están formuladas las normas acusadas, la necesidad de pedir el concepto termina por generar que las entidades territoriales pierdan su capacidad de tomar decisiones sobre estos asuntos, lo cual viola la autonomía territorial. Tras un análisis de razonabilidad y proporcionalidad, esta Corporación encontró que los siguientes aspectos de las normas demandadas son inconstitucionales:

1. La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el proceso de fijación de los puntos de control turístico, pues esta medida no es conducente para garantizar una articulación entre las entidades territoriales y el Gobierno nacional en el manejo de la política turística. Dicha entidad no tiene una competencia de dirigir la política turística nacional ni de orientar la designación de los atractivos turísticos, debido a que esta función recae en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

2. La exigencia de que el concepto del Gobierno sea “favorable” para fijar puntos de control turístico. Esta exigencia constituye una limitación evidentemente desproporcionada de la autonomía territorial porque desborda el ejercicio de coordinación buscado por la norma y traslada la decisión final sobre la fijación de los puntos de control turístico del nivel municipal, distrital y departamental al nivel nacional. Es decir, esta exigencia reemplaza a las entidades territoriales en la toma de decisiones sobre sus propias competencias.

3. Que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no tenga un término para expedir el concepto mencionado en las disposiciones acusadas. Esta situación también es evidentemente desproporcionada porque, aun si no se exige que el concepto previo sea “favorable”, una dilación injustificada en rendir dicho concepto podría impedir el ejercicio de las competencias por parte de los departamentos, los distritos y los municipios.

Por lo tanto, la Corte declaró la inexequibilidad de las expresiones “favorable” y “del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, contenidas en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996. Además, declaró la exequibilidad condicionada de la exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio Industria y Turismo establecida en los artículos 23 y 25 de la misma ley, bajo el entendido de que, si dicho concepto no es rendido dentro del término previsto en la ley para resolver las consultas elevadas ante las autoridades –contenido, en la actualidad, en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011–, los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales podrán continuar con el proceso de declaratoria del atractivo turístico o del punto de control turístico, según el caso. La Sala Plena precisó, en todo caso, que, en ejercicio de su facultad de configuración, el legislador podría establecer un plazo diferente para rendir los conceptos a los que se refieren las normas demandadas.

4. Aclaraciones de voto

Los magistrados Miguel Polo Rosero y Carlos Camargo Assis aclararon su voto.

El magistrado Miguel Polo Rosero aclaró su voto. Si bien acompañó la decisión de declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”, contenida en el artículo 23 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 4 de la Ley 2068 de 2020, y de la expresión “previo concepto emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”, contenida en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6 de la Ley 2068 de 2020, consideró que resultaba necesario hacer dos precisiones.

En primer lugar, en su criterio, la Sala debió admitir la conducencia del concepto previo a cargo del Ministerio de Hacienda, para el establecimiento de puntos de turismo que conllevan a la creación de tributos en la modalidad de tasas turísticas. En efecto, dentro de las funciones de la citada cartera, se encuentran las de: “1. Participar en la definición y dirigir la ejecución de la política económica y fiscal del Estado”¹ y “24. Asesorar y asistir a las entidades territoriales en materia de administración pública, especialmente en los temas de eficiencia administrativa y fiscal”². Por lo tanto, aun cuando es cierto que quien fija las políticas de turismo es el ministerio de ese ramo, no puede dejarse de lado que, como actividad económica, le asiste especial interés al Ministerio de Hacienda en la forma como ella se desarrolla, porque constituye un pilar fundamental del desarrollo económico de un país. Lo anterior llevaba a concluir que la intervención del Ministerio de Hacienda era efectivamente conducente, en el juicio de intensidad intermedia que fue acogido por la Corte, pues el desarrollo económico de ese sector y el impulso que puede brindarle a la economía nacional tiene como factor determinante la correcta formulación de la política económica en materia tributaria y su eficiencia fiscal territorial, en este caso, a partir de la imposición de tasas turísticas. Si estas crecen a un nivel que realmente ahoga la industria, y sin un control armónico nacional, podrían suscitar el quebrantamiento de un sector clave para el desarrollo nacional.

En segundo lugar, el magistrado Polo Rosero acompañó la postura de que el concepto previo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en sí mismo, no lesiona la autonomía de las entidades territoriales y cumple labores de armonización de política. Y también consideró que la sentencia da buena cuenta de los motivos por los cuales, el que sea “favorable”, termina desplazando la distribución de una competencia de rango constitucional. Sin embargo, consideró que, en el caso del Ministerio de Hacienda, y de haberse convalidado la conducencia de su intervención, igualmente se exigía adelantar un juicio sobre si la medida resultaba evidentemente desproporcionada. Allí, precisamente, se encontraba el reparo de rango superior a la intervención de la citada cartera ministerial.

En efecto, es claro que, por vía del numeral 3 del artículo 287 de la Constitución, el Legislador –al autorizar la existencia de una renta endógena por vía impositiva– debe sujetar su establecimiento a la autonomía de las autoridades territoriales, y no a la decisión que sobre su creación se realice desde el orden nacional. Por ello, la norma en cita dispone que: “En virtud [de la autonomía de las entidades territoriales, ellas] tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, precepto que se refuerza con lo señalado en el artículo 338, sobre el reconocimiento de la capacidad impositiva de las entidades territoriales.

Sobre el particular, en la sentencia C-587 de 2014 se explicó que:

“Como consecuencia de lo anterior, en principio le corresponde a la ley, como lo señala el citado artículo 338 del Texto Superior, la definición de los elementos esenciales del tributo, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas. No obstante, este mismo precepto constitucional señala que dichos elementos pueden ser establecidos directamente por las asambleas departamentales y por los concejos distritales y municipales, a través de sus respectivas ordenanzas y acuerdos.

Esta última regla concuerda con lo previsto en el artículo 287.3 de la Carta, en el que se dispone que las entidades territoriales pueden “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Al igual que ocurre con los artículos 300.4 y 313.4 del Texto Superior, en los que se otorga a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, entre sus respectivas funciones, las de fijar los tributos correspondientes con arreglo a los citados límites.

Como se observa de lo expuesto, las disposiciones constitucionales previamente mencionadas determinan de forma inequívoca que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley. No existe entonces un principio de soberanía tributaria para la creación de impuestos, pues en esta materia la autonomía de las entidades territoriales se debe armonizar con la lógica que se deriva de la organización política del Estado como república unitaria (CP art. 1º).

Desde esta perspectiva, la Corte ha sostenido que la armonización entre la autonomía territorial y el principio de unidad que subyace en el ejercicio de la potestad impositiva, conduce a entender que el Congreso de la República tiene la facultad exclusiva para fijar todos los elementos esenciales de los tributos de carácter nacional, mientras que, en lo atinente a los del orden territorial, debe como mínimo crear o autorizar su creación, bajo la carga de preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales, cuyo límite admisible, según se expuso en la reciente Sentencia C-077 de 2012, lo constituye el hecho de permitirles fijar la tarifa o tasa impositiva, sin perjuicio del deber de salvaguardar la libre administración, recaudo y control sobre los mismos.

Por lo anterior, en opinión del magistrado Polo Rosero, no podía el legislador autorizar la creación de un tributo para el orden territorial, a manera de recurso endógeno, para disponer luego que su establecimiento depende del orden nacional, en este caso, a través de un concepto previo favorable de la cartera de Hacienda, ya que ello, en sí mismo, vulneraba la preservación de la autonomía fiscal que la Constitución les otorga a las entidades territoriales.

Así las cosas, y a diferencia del caso del Ministerio de Comercio, el concepto previo que aquí se disponía resultaba inescindible respecto de la favorabilidad, ya que su exigencia se vinculaba de manera directa con la posibilidad de imponer tasas turísticas, como se infiere del resto del artículo 25 de la Ley 300 de 1996, sujetando el ejercicio de una competencia fiscal territorial que tiene reconocimiento de autonomía del orden constitucional, al aval directo de una autoridad administrativa de nivel nacional, a través de una sujeción legal de creación impositiva que transmutaba el principio superior que ordena que pueden existir tributos, pero sujetos a representación política, en el asunto sub-judice, de los concejos municipales o distritales, o asambleas departamentales, respectivas.

En conclusión, el problema de la intervención del Ministerio de Hacienda no debió abordarse desde la conducencia de la medida, sino desde su evidente desproporción, ya que allí se terminaba lesionando, en grado superior, el mandato de protección constitucional a la autonomía fiscal territorial. Por lo anterior, se decidió acompañar lo decidido, al existir uniformidad en el resolutivo, pese a la diferencia en el camino de solución.

El magistrado Camargo Assis, por su parte, si bien estuvo de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena, la cual atiende la línea jurisprudencial de la Corte en relación con el principio de autonomía de las entidades territoriales, presentó aclaración de voto con el propósito de evidenciar la necesidad de que la Corte Constitucional recabe con mayor fuerza en los propósitos de la Asamblea Nacional Constituyente que buscó el fortalecimiento de la autonomía y descentralización territorial, a partir del respeto por su núcleo esencial.

Afirmó que el Constituyente de 1991 estableció un modelo unitario de Estado a partir del fortalecimiento de la autonomía territorial (art. 1 superior). Desde una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución se pretende erradicar la fórmula de centralización estatal que caracterizó la Constitución de 1886, por lo que estableció medidas para profundizar la descentralización desde el principio de autonomía de las entidades territoriales. De allí que el artículo 287 señaló que estas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y en el marco de esta autonomía pueden (i) gobernarse a través de autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan (iii) administrar sus recursos y establecer tributos, y (iv) participar en las rentas nacionales.

El magistrado consideró que el principio de autonomía territorial debe ser observado como un eje axial de la Constitución, que parte de un contenido básico indisponible incluso para el legislador. En otras palabras, es indispensable garantizar unos derechos mínimos a las entidades territoriales en materia de autonomía, para que estas puedan pervivir y, con ello, dejar de ser una sola promesa constitucional en la satisfacción de sus intereses propios.

De allí que hubiere planteado el abonar el camino hacia un control de constitucionalidad más intenso que el que se ha venido pregonando en la jurisprudencia constitucional vigente. Particularmente, tratándose de asuntos que comprometen el manejo de recursos endógenos o propios de las entidades territoriales -como sería el caso de los puestos de control turístico-, la intensidad del juicio a aplicar debe ser más estricta al estar en juego el núcleo esencial de la autonomía territorial.

De esta manera, el magistrado Camargo sostuvo que la intervención por parte del legislador en la materia debe ser de carácter excepcional, en virtud del principio de subsidiariedad que busca salvaguardar al máximo la capacidad de las entidades territoriales para gestionar sus intereses.

¹ Decreto 4712 de 2008.

² Ídem.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241]
Última actualización: 15 de diciembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.321 - 15 de diciembre de 2025)