Sentencia C-407/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación material del cargo

La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante "una carga de contenido material y no simplemente formal", en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas cumplan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional.

TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-No vulnera los principios de legalidad, certeza y reserva de ley en materia fiscal

En conclusión, la Corte constata que el legislador al configurar las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 modificatoria del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, orientados a regular una contribución de naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energético –TSE-, preservó los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución orientan el ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por el órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria, no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el demandante. Tampoco se presenta una configuración incompleta o precaria respecto de las reglas de distribución de los porcentajes que corresponden a cada sujeto activo, ya que el propio legislador en la misma norma fijó los criterios para que dicho aspecto sea reglamentado de conformidad con la jurisdicción de cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas, el área de influencia del proyecto de que se trate y la protección de los páramos que existan en cada una de sus jurisdicciones.

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Autonomía no es absoluta

(...) la autonomía de las CAR no es absoluta, y que el Gobierno Nacional puede ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre sus actividades administrativas cuando abarca asuntos de nivel nacional. Por su parte, el Legislador puede también limitarla cuando resulte razonable y proporcional debido a la prevalencia de un interés superior. La jurisprudencia de esta Corte se ha referido a la autonomía de las CAR, condicionada por la configuración normativa del legislador, como sucede en el caso bajo análisis, en donde la Sala evidencia que las normas objetadas comprometen la protección y cuidado del ambiente, la gestión integral de los páramos, lo cual reviste una gran importancia constitucional teniendo en cuenta la obligación del Estado señalada en el inciso 2º del artículo 79 Superior consistente en proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, y los asuntos que son de utilidad pública y de interés general, según lo establece también la Ley 99 de 1993.  

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a exigencias de tipo formal y material

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto

PARQUES NACIONALES NATURALES-Naturaleza jurídica

PARQUES NACIONALES NATURALES-Funciones

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo

  PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA ENTRE EL TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Subreglas constitucionales que deben ser observadas por el legislador en aras de atender este principio

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable 

PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Cumplimiento

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijación de la política tributaria 

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DE LOS TRIBUTOS-Reiteración de Jurisprudencia

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido

CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración

TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-Naturaleza jurídica

 

Las transferencias del sector eléctrico responden por tanto a la tipología de las contribuciones especiales, como quiera que su imposición deviene del poder de exacción del Estado, afecta a un determinado sector económico -las empresas generadoras de energía-, y su destinación está previamente definida a favor de la preservación del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean están sujetas a las previsiones de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política.

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Jurisdicción

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Autonomía en materia ambiental

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No tienen el mismo alcance de la autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades territoriales/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Autonomía es principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero

PREVENCION Y CONTROL DE FACTORES DE DETERIORO AMBIENTAL-Compromiso y responsabilidad de todas las autoridades del Estado y por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales

La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política. Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control preventivo, y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, con el fin de verificar la implementación de la política y evaluar sus resultados.

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Margen de intervención legislativa sobre fuentes endógenas y exógenas de financiación

Referencia: Expediente D-13054

Demandante: Ramón Leal

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y agotado el trámite[1] establecido en el Decreto 2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad, presentada por el ciudadano Ramón Leal Leal, contra las siguientes expresiones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, cuyo texto es del siguiente tenor:

I. EL TEXTO DEMANDADO[2]

"LEY 1930 DE 2018

Diario Oficial No. 50.667 de 27 de julio de 2018

Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia.

ARTÍCULO 24. Modifíquese el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará así:

Artículo 45. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera:

1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.

(...)

Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).

(...)".

ARTÍCULO 25. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 adicionado por el artículo 108, Ley 1151 de 2007 y modificado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:

Parágrafo 2. (...)

Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se destinarán de manera prioritaria a la conservación de los páramos, a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

(...)". (Texto en negrillas y subrayado demandado)

II. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

A juicio del accionante, las disposiciones normativas demandadas vulneran los artículos 150 (numerales 7 y 12), 157 (Numerales 2º y 3º), 158 y 338 Superiores. Igualmente, considera que se desconoce el artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Requiere así que se declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas.

2. Fundamentos de la demanda

Sostiene el demandante que los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 violan de los principios de consecutividad, unidad de materia, legalidad y certeza tributarias, progresividad y autonomía de las CARs.

Desconocimiento de las disposiciones constitucionales por la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" contenida en el numeral 1º artículo 24 de la Ley 1930 de 2018

2.1. Violación del artículo 157 (numerales 2º y 3º) y del artículo 158 Superiores. En criterio del demandante, con el aparte acusado se desconocen los principios de consecutividad y unidad de materia[3]. En relación con lo primero, afirma que la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" no fue discutida en los debates desarrollados en la Cámara de Representantes, debido a que fue incluida, sin ninguna explicación, en los debates del Senado de la República "cuando aún formaba parte del texto el incremento del 1% de las trasferencias con destino a la protección de los páramos".

Sobre el segundo punto, atinente al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, el demandante indica que la modificación incluida en el artículo no tiene conexión con la materia desarrollada en la Ley 1930 de 2018, puesto que la modificación "no guarda ninguna relación con el proyecto de ley, distinta de que simplemente se asignan recursos con destino a una entidad que trabaja, en general, en la conservación del patrimonio natural. Sin embargo, la Ley de Páramos está referida específicamente a esos ecosistemas y los aspectos relacionados con fuentes de financiación, se dirigen a determinar recursos para la gestión de los mismos"[4].   

2.2. Vulneración del artículo 150 (numeral 12) Superior. De acuerdo con el actor, el aparte demandado del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, mediante el cual se modificó el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, determina que el sujeto activo del tributo es una u otra entidad y, por consiguiente, no precisa cuál de estas es la beneficiaria. Por consiguiente, en contradicción con el principio de separación de poderes, esta disposición plantea tácitamente que el encargado de determinar el sujeto activo de la contribución fiscal es el Gobierno, a pesar de que se trata de una "definición que sólo corresponde hacer al Congreso en los términos del artículo 338"[5].

2.3. Desconocimiento del artículo 338 de la Constitución. En criterio del demandante, el aparte demandado desconoce los principios de legalidad y certeza tributaria e, incluso, de reserva legal, debido a que la disposición acusada no determina si la contribución se debe destinar a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR o a Parques Nacionales Naturales o en qué proporción, ni tampoco incorporó criterios para superar esa ambigüedad, lo cual no puede ser suplido por el Gobierno, mediante reglamentación, por ser una potestad exclusiva del Legislador.  En ese sentido, el demandante indica que únicamente el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales, son competentes para definir las "materias mencionadas".

Adicionalmente, afirma que se desconoce el principio de "certeza tributaria" al no especificar la entidad beneficiaria del tributo. Al respecto resalta que en la Sentencia C-594 de 2010 se señaló que "del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza tributaria, conforme al cual no basta con que sean los órganos colegiados de representación popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión, todos y cada uno de esos componentes esenciales". Sin embargo, en contradicción con lo anterior, la disposición demandada omitió especificar cuál es el sujeto activo del tributo, lo cual genera inseguridad jurídica y puede propiciar conductas como la evasión, dado que "el sujeto pasivo podría sostener que no sabe a quién le debe pagar".

Aunado a ello, destaca que en la Sentencia C-594 de 2010 se reconoció que las leyes tributarias pueden suscitar algunos problemas y "si estos se tornan irresolubles, por las oscuridad (sic) invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles pueden en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución (...)".  Situación que, a juicio del demandante, se presenta en este caso, debido a que la norma demandada presenta una definición ambigua de los sujetos activos, la cual es insuperable debido a la ausencia de criterios contenidos en la ley o en documentos que hacen parte del trámite legislativo, los cuales permitan deducir cuál de las entidades es la beneficiaria.

Desconocimiento de las disposiciones constitucionales por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018

2.4. Violación de los artículos 150 (numeral 7) de la Constitución Política, artículo 2.1 del PIDESC y artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. El demandante afirma que tanto el artículo 24 como el 25 de la Ley 1930 de 2018 desconocen las disposiciones superiores referidas al señalar que los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), debido a que se trata de una entidad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la entrega de recursos estaría supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, a pesar de que las Corporaciones Autónomas Regionales CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera y, con ello, se afectaría la capacidad de manejar sus recursos en procura de la ejecución autónoma de sus funciones.

Sumado a ello, las trasferencias del sector eléctrico y las tasas por utilización de agua son recursos propios de las CAR y, por consiguiente, deben ser manejados autónomamente, lo anterior, debido a que  "las trasferencias del sector eléctrico que consagra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 son parte de sus rentas propias de acuerdo con lo señalado por el artículo 46 de la misma ley"; e, igualmente, las "tasas por utilización de agua, previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, también están dentro del Título VII referido a las rentas de las (CAR) y constituyen recursos propios de las mismas".

En ese sentido, explica que las disposiciones mencionadas contradicen el artículo 150.7 Constitucional en el cual se determina la obligación del Congreso de reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR dentro de un régimen de autonomía[6]. Lo anterior, en la medida en que la ejecución de las funciones de las CAR "no puede sujetarse a la intermediación, ni a la voluntad del poder ejecutivo", al punto que se cuestione la "existencia y condición de autónomos de estos entes".

Seguidamente, sostiene que se desconoce el principio de proporcionalidad debido a que la medida cuestionada no constituye el medio idóneo para recaudar los recursos destinados a la protección de los páramos por parte de las CAR, ya que "había que girar al FONAM el porcentaje que disponga el reglamento que debe destinarse a la protección de los páramos y después tendría que girarse a la misma CAR". Igualmente, explica que la medida no es necesaria, ya que las CAR deben destinar múltiples recursos para el manejo y conservación de ecosistemas frágiles y, para ello, no se ha requerido la intervención tutelar del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Aunado a ello, indica que tampoco es conveniente ni razonable que se centralicen los recursos que deben destinarse al manejo de los distintos ecosistemas. Al respecto recuerda que, según el artículo 1º, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, el manejo ambiental del país debe ser descentralizado, democrático y participativo. A lo que agrega que el presupuesto de la CAR es aprobado por su Consejo Directivo, "conformado por representantes de los gobiernos departamentales y municipales y por representantes de las minorías étnicas y de la sociedad civil", mientras que por su parte el FONAM forma parte del Presupuesto General de la Nación.

Igualmente, argumenta que las disposiciones demandadas incurren en la violación al principio de progresividad y de no regresividad establecido en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el artículo 26 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, pues no permite que las CAR alcancen el objetivo para el cual fueron creadas, como es la protección autónoma e independiente del medio ambiente y de sus recursos, características que fueron reconocidas a dichas entidades en  la Constitución Política de 1991.

En concordancia, advierte que, en general, la Ley 1930 de 2018 es una ley que, en su concepción, es regresiva y no progresiva, pues afecta directamente los recursos de las CAR y, por tanto,  la posibilidad de ejecutar sus labores, debido a que no tiene sentido que se expida una ley con la intención de proteger los paráramos, pero que sus disposiciones restrinjan las posibilidad de acción de las entidades que tienen mayor responsabilidad sobre estos y, al contrario de asignarles mayores recursos "a las entidades que tienen mayor responsabilidad sobre estos ecosistemas, le vuelvan inciertos los que le ha asignado la ley".

III. INTERVENCIONES

1. Solicitudes de exequibilidad: Las entidades que se encuentran a favor de la exequibilidad de las normas demandadas por (i) presunta vulneración del principio de consecutividad y unidad de materia –artículos 157 numerales 3 y 4- y 58 de la Constitución Política; (ii) los principios de legalidad y certeza tributaria, contenidos en los artículos 150-12 y 338 CP; (iii) la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, artículos 150-7 CP; y (iv) el principio de progresividad, artículos 2-1 PIDESC y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos; son Parques Nacionales Naturales de Colombia[7], Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario; con fundamento en las siguientes razones:

(i) Sobre la presunta violación del principio de consecutividad contenido en el artículo 157 (numerales 2º y 3º), consideran que el tema de los sujetos activos, así como el de la financiación y destinación de recursos se incluyó desde el proyecto inicial como uno de los temas principales del proyecto que originó la Ley 1930 de 2018, y se encontraba desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, reiterado en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, como se evidencia en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017.

(ii) En cuanto al principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160 Superior, consideran que le es permitido al Legislativo introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias en segundo debate, o en etapas posteriores, siempre y cuando guarden conexidad con el título del proyecto y la materia a tratar.

(iii) Adicionalmente, mencionan que en el presente proceso se surtió el trámite de conciliación y el informe de conciliación fue aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes sin modificaciones, lo que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace nugatorio la objeción por desconocimiento del principio de consecutividad.

(iv) En relación con el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 CP, afirman que las expresiones demandas guardan conexidad directa e interna, tanto con el título de la ley y su objetivo, que consiste en la gestión integral y protección de los páramos, y cumplen con los requisitos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática, cumpliendo con los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de unidad de materia.

(v) Acerca de la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria, contenidos en los artículos 150-12 y 338 CP, los intervinientes consideran que las expresiones demandadas del artículo 24 son constitucionales, ya que contrario a lo expuesto por el demandante: (a) el legislador identificó con claridad en la norma en cuestión los elementos esenciales del tributo: los sujetos activos, que el demandante considera que el legislador no precisó con claridad; los sujetos pasivos; el hecho generador; la base gravable y la tarifa; y (b) aquellos aspectos técnicos, variables y fluctuantes del gravamen pueden ser delegados válidamente a la administración, sin que ello conlleve la violación de la reserva de ley en materia tributaria, siempre y cuando no vulneren la Constitución y derechos fundamentales, lo cual no ocurre en el presente caso.

(vi) Finalmente, en cuanto al desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, artículos 150-7 CP, y el principio de progresividad, artículos 2.1 PIDESC y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por los apartes demandados de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, respecto de las transferencias de las contribuciones del sector energético y las tasas por utilización del agua, recursos que cuando sean destinados a la conservación y protección de los páramos serán transferidos al FONAM; los intervinientes solicitaron igualmente la declaratoria de exequibilidad de estas expresiones, al considerar que: (a) no se vulnera la autonomía de las CAR, ya que esta no es absoluta y la reglamentación de estas entidades es competencia del legislador, con respeto de su autonomía, la que no se ve afectada en este caso por cuanto se trata de la regulación de asuntos de interés general, como la protección del medio ambiente y, la gestión integral y protección de los páramos; y, (b) se trata de recursos exógenos a las entidades territoriales, esto es, recursos de carácter nacional frente a los cuales el legislador tiene una amplio margen de regulación. Igualmente, respecto del principio de progresividad consideran que la medida no es desproporcionada, puesto que la disposición no es regresiva, sino que por el contrario, con estas normas se busca destinar recursos para la gestión integral y protección de los páramos, lo cual en ningún momento implica regresividad alguna en la protección de los derechos sociales.

2. Solicitud de exequibilidad condicionada: El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, solicitó la exequibilidad condicionada de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, exclusivamente en relación con la destinación de los recursos al Fondo Nacional Ambiental FONAM, en el entendido de que dicho Fondo será "un mero retenedor" del tributo. Lo anterior, en razón a que considera que estos artículos pueden desconocer la autonomía de las CAR debido a que no resulta claro si el FONAM ejerce sus funciones como recaudador o administrador, caso este último que afectaría la independencia de dicha entidad.

3. Solicitudes de inexequibilidad: Los intervinientes e invitados que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones demandas son el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, la Comisión de Regulación de Energía y GAS (GREG)[8], el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad Industrial de Santander, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge -CVS-, las cuales coadyuvan en su totalidad los argumentos por vulneración del principio de consecutividad y unidad de materia; violación de los principios de legalidad y certeza tributaria; y por desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR- y del principio de progresividad, con fundamento en los mismos argumentos presentados en la demanda.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 por el cargo de vulneración del principio de legalidad tributaria y declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de desconocimiento de los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH formulados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 por ineptitud sustantiva de la demanda.

El concepto se divide en tres partes: en principio, se alude al cargo formal presentado contra el aparte demandado del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 por la presunta violación de los artículos 157 (numerales 2 y 3) y 158 de la Constitución Política; seguidamente se refiere a la demanda contra esta misma disposición por el supuesto desconocimiento de los artículos 150 (numeral 2) y 338 Constitucionales; y, finalmente, hace referencia a los cargos presentados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, por la vulneración de los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH.

1. Cargo por violación del artículo 157 (numerales 2º y 3º) y del artículo 158 Superiores.

Frente al cargo por violación del principio de consecutividad, la Vista Fiscal, inicialmente menciona que, al ser un vicio de forma, la acción de constitucionalidad caduca en el término de un año contado a partir de la fecha de publicación de la ley, requisito que se encuentra cumplido debido a que la Ley 1930 de 2018 fue publicada el 27 de julio de 2018 y la demanda se presentó el 1º de diciembre de 2018. A continuación, afirma que el cargo presentado implica un análisis conjunto del principio de consecutividad[9] (artículo 157 CP) y de identidad flexible (artículo 160 CP)[10], entre los cuales, según la Corte Constitucional, existe una relación de complementariedad[11], la cual implica estudiar "si el tema al que se refiere la adición fue discutido y aprobado durante el debate previo", debido a que no resulta posible incluir temas "autónomos, nuevos y separables".

En el caso bajo estudio, afirma que "la financiación y destinación de recursos se incluyó como uno de los temas principales del proyecto que originó la Ley 1930 de 2018". Al respecto, destaca que la propuesta de modificar el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se incluyó desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes y fue reiterada en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, en los cuales se evidencia la propuesta de aumentar el porcentaje de las transferencias[12]. Puntualmente, la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" fue incluida en el Informe de Ponencia para Primer Debate presentado ante la Comisión Quinta Constitucional del Senado de la República.

En razón de lo anterior, señala que el trámite legislativo desarrollado es respetuoso del principio de consecutividad, interpretado en concordancia con el principio de identidad flexible, en la medida en que el debate en torno a la modificación del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 se mantuvo desde el primer debate, de manera que la adición de la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" "se incorporó para precisar aspectos de una materia central tratada en el proyecto, comprendida dentro de lo previamente debatido y corresponde con el objeto de la iniciativa en conjunto". En ese sentido, indica que si bien en principio, no se adicionó a dicha entidad en el proyecto, lo cierto es que "la discusión sobre el porcentaje de las respectivas transferencias y los sujetos activos de la misma no son temas autónomos, pues se pueden presentar distintos supuestos de hecho frente a la existencia de páramos y la necesidad de protección efectiva en todos los casos".

Bajo esa misma línea argumentativa, indica que la expresión demandada cumple con el principio de unidad de materia en razón de que es "consonante" con el cuerpo y el objeto de la ley acusada, ya que guarda conexidad causal, teleológica, temática o sistemática.

2. Cargo por violación de los artículos 150-12 y 338 Superiores

En relación con los cargos presentados contra el aparte del artículo 24 de la Ley 99 de 1993, por el supuesto desconocimiento del artículo 150 (numeral 12) y 338 Constitucionales, considera que la demanda debe prosperar.  

A este respecto indica que en virtud del principio pro actione resulta procedente estudiar no solo la expresión "o para Parques Nacionales Naturales", sino en sí el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 en razón de que "en este caso se demanda un fragmento normativo que, aunque comprensible, no puede ser estudiado de forma independiente del conjunto normativo del cual forma parte, lo que hace necesario analizar la proposición jurídica completa".

Señala que el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, modificatorio del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 establece, en relación con las transferencias de que trata la norma, que: "1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren".

Esta disposición, en su concepto, desconoce el principio de legalidad tributaria, cuya vulneración desencadena la trasgresión de otros preceptos[14]. En esa medida, siguiendo la jurisprudencia constitucional, destaca cuál es el objetivo de las trasferencias del sector eléctrico, su finalidad compensatoria y la relevancia que tienen por su interrelación con el medio ambiente[15]. Seguidamente, pone de presente que en la Sentencia C-594 de 2010, la Corte Constitucional analizó los elementos centrales de esa contribución y, puntualmente, en relación con los sujetos activos del tributo, precisó que son las CAR, los municipios y distritos donde se encuentre la cuenca hidrográfica o el embalse.

Sin embargo, con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, al modificar el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 "varió los sujetos activos de la contribución Transferencias del Sector Eléctrico (...) y dispuso la distribución de los recursos sin establecer, con claridad, la regla para ese fin", lo que encuentra que es contradictorio con el principio de legalidad tributaria. En ese sentido, precisa que dicha disposición implica que "el 3% de las trasferencias se destina para (i) las CAR; (ii) Parques Nacionales Naturales; y (iii) la conservación de páramos en las zonas donde existieren, sin contemplar una regla que permita determinar el sujeto en cada caso, si existe o no alguna preferencia o si la distribución deberá ser equitativa cuando confluyan los supuestos de hecho". Por consiguiente, no resulta claro cómo se deben reconocer las trasferencias.

Seguidamente, argumenta que el principio de certeza tributaria se desconoce cuando los elementos esenciales del tributo no son definidos de manera clara, por ser ambiguos o confusos. Por consiguiente, resulta posible declarar la inconstitucionalidad cuando "no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas claras de hermenéutica jurídica"[17]. Situación que se presenta en este asunto, debido a que no se evidencia una "interpretación razonable" que permita definir el sujeto activo del tributo.

Por consiguiente, concluye que el precepto demandado, contenido en el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, vulnera el principio de legalidad tributaria "específicamente el numeral 12 del artículo 150 y el 338 Constitucionales", debido a que contradice el principio de certeza tributaria y, puntualmente, el presupuesto de claridad, por no especificar "la instancia destinataria de las trasferencias ordenadas ni la regla para ello".

3. Cargo por violación de los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH

Sobre los cargos presentados contra los artículos 24 y 25 por desconocer presuntamente los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH, considera que se debe emitir un fallo inhibitorio. En este punto, el Procurador inicia haciendo referencia a los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad y, en particular, a la exigencia de certeza, lo cual, en su criterio no fue cumplido en este caso, debido a que "las acusaciones del accionante no se desprenden de las disposiciones acusadas".

En punto a este tema, destaca que la disposición cuestionada, contenida en el numeral 2º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 refiere a las Transferencias del Sector Eléctrico que corresponden al 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica y, por su parte, el artículo 25 de la Ley 1930 de 2018 alude a los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua y al porcentaje destinado prioritariamente a la conservación de los páramos. Seguidamente, afirma que si bien el accionante remite al artículo 46 de la Ley 99 de 1993 con el fin de explicar cuál es el vínculo de las referidas disposiciones con los recursos pertenecientes a las CAR, lo cierto es que "no proporciona argumentos que permitan inferir con certeza las consecuencias que afirma resultarían de dichas normas, esto es, que exista una afectación directa sobre los recursos que autónomamente administran estos entes".

Igualmente, señala que por la forma en que se incorporará la transferencia de recursos al FONAM debido a las diferentes fuentes de distribución, es posible "rebatir razonablemente que se produzcan las consecuencias planteadas por el accionante". A lo que agrega que no existe una misma línea de análisis que permita ubicar en el mismo plano de discusión el alcance de la disposición de la distribución de recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua y aquella que establece el porcentaje recibido por algunas entidades por concepto de Transferencias del Sector Eléctrico.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, por tratarse de expresiones contenidas en una ley, en este caso en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018.

2. Aclaración previa: Análisis de aptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por violación de legalidad y certeza tributaria –artículos 1º y 29 Superiores-, y del cargo por vulneración de la autonomía de las CAR –art. 150-7 CP- y el principio de progresividad –artículos 2.1 del PIDESC y 26 de la CADH-.

2.1 Requisitos: En relación con los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, es preciso reiterar que el artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en sus numerales 4º y 5º, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.

Al respecto, esta Corporación ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión en el marco de control abstracto a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato Superior.

En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha determinado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[18], y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o, que si no lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos.

En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de la demanda y esta pueda ser tramitada, la demanda debe formular adecuadamente los cargos de inconstitucionalidad, como pasa a exponerse:

Conforme con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iv) el trámite legislativo que debió observarse, en los eventos en que se alega su quebrantamiento; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

  

Particularmente, con respecto al requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha identificado que este supone elaborar correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación es formulado adecuadamente cuando se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, expresando las razones o motivos por los cuales se considera que los textos constitucionales han sido infringidos.

La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante "una carga de contenido material y no simplemente formal", en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas cumplan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional.

2.2 Ineptitud del cargo por violación de los principios de legalidad y certeza tributarias por desconocimiento de los artículos 1º y 29 Superiores

Este Tribunal interpreta que las razones esbozadas por el demandante en torno al cargo por desconocimiento de la legalidad y certeza tributaria y, por consiguiente, de los artículos 1º y 29 Superiores, no constituyen argumentos autónomos del cargo principal respecto de la violación de los artículos 150-12 y 338 CP, sino que constituyen razones adicionales que presenta el demandante para darle mayor fuerza a su alegato sobre esta objeción constitucional. Por esta razón, respecto del cargo referido a la presunta violación de los artículos 1º y 29 Superiores por desconocimiento de la legalidad y certeza tributaria, a juicio de este Tribunal, forma parte del cargo único por vulneración de los artículos 150-12 y 338 Superiores, frente al cual la Corte se pronunciará de fondo por encontrarlo apto.

2.3 Aptitud del cargo por violación de la autonomía de las CAR –art. 150-7 CP-, e ineptitud del cargo por desconocimiento del principio de progresividad –artículos 2.1 del PIDESC y 26 de la CADH-.

Dado que la Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos por desconocimiento de los artículos 1º, 113 y 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH, formulados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, por no constituir verdaderos cargos de inconstitucionalidad, pasa la Sala a examinar si existe o no aptitud sustantiva de estos cargos.

La Corte considera que el cargo por violación de la autonomía de las CAR se encuentra adecuadamente formulado, mientras que el cargo por desconocimiento del principio de progresividad no constituye un verdadero cargo de inconstitucionalidad, por las siguientes razones:

2.3.1 Aptitud del cargo por vulneración de la Autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR

En primer lugar, la Corte encuentra que los cargos presentados por desconocimiento de los artículos 1 y 113 Superiores son argumentos que no son autónomos del cargo principal por violación de la autonomía de las CAR debido al desconocimiento del artículo 150-7 CP, sino que se encuentran dirigidos a reforzarlo. Por esta razón, respecto de la autonomía de las CAR, a juicio de este Tribunal, el cargo único presentado por el actor se funda en la vulneración de este último artículo constitucional, y es apto por las siguientes razones:  

(i) Es claro, ya que desarrolla una argumentación a través de un hilo conductor entendible y coherente que permite comprender adecuadamente el contenido y alcance de las razones de inconstitucionalidad que pretende el actor respecto de la posible vulneración de la autonomía de las CAR y de contera el presunto detrimento en el cumplimiento de sus funciones relativas a la protección del medio ambiente, en este caso en particular la gestión integral de los páramos.

En ese sentido, el demandante explica que las disposiciones mencionadas contradicen el artículo 150.7 Constitucional en el cual se determina la obligación del Congreso de reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR respetando su régimen de autonomía[20]. Lo anterior, en la medida en que considera que la ejecución de las funciones de las CAR "no puede sujetarse a la intermediación, ni a la voluntad del poder ejecutivo", al punto que se cuestione la "existencia y condición de autónomos de estos entes".

(ii) El cargo es cierto, puesto que recae sobre unas normas reales y  existentes –artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018-, vigentes y que producen efectos jurídicos, y la interpretación del alcance normativo que hace del precepto acusado puede entenderse como posible, y se desprende del tenor literal de las expresiones demandadas, las cuales determinan que los recursos provenientes de la contribución especial del sector energético –TSE- y la tasa por utilización de agua –TUA- no serán transferidas a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR directamente sino a la subcuenta de protección de Páramos del FONAM, adscrita al Ministerio del Medio Ambiente, incluyendo lo que se transfiere para Parques Nacionales Naturales, lo que a juicio del demandante afecta directamente la "autonomía administrativa y financiera de las CAR, y de contera el "ejercicio de sus funciones relativas a la garantía del derecho colectivo del ambiente respecto de la protección de los páramos."

Así, en criterio del demandante, tanto el artículo 24 como el 25 de la Ley 1930 de 2018 desconocen el artículo 150-7 en comento, al señalar que los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), tanto de las CAR como de Parques Nacionales Naturales, debido a que se trata de una entidad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la entrega de recursos estaría supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, a pesar de que las CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera y, con ello, se afectaría la capacidad de manejar sus recursos, así como la ejecución autónoma de sus funciones para la protección del ambiente, particularmente de los páramos. No obstante, es de aclarar que según el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 los recursos de las CAR para protección de páramos son propios y no serán transferidos al FONAM, pero no obstante subsiste la transferencia de los recursos que prevé las disposiciones demandadas para Parques Nacionales Naturales a la subcuenta de ese Fondo Nacional Ambiental.

(iii) El cargo es específico, en tanto establece de manera concreta una oposición objetiva y verificable entre las disposiciones normativas demandadas y el artículo 150-7 Superior, al acudir a argumentos determinados y directos, que se relacionan concretamente con la norma objetada y permiten adelantar un juicio de constitucionalidad. Así el demandante señala de manera concreta que las expresiones de las disposiciones demandadas desconocen la autonomía de las CAR, en tanto considera que se viola la autonomía administrativa y financiera de estas entidades que gozan de la misma por expreso mandato constitucional, de conformidad con la norma superior consagrada en el artículo 150-7 CP. No obstante que el demandante argumenta que la disposición demandada es contraria al artículo 46 de la ley 99 de 1993 porque modifica y reduce las rentas de las CAR, su alegato no es meramente legal, sino que intenta realizar una interpretación sistemática de las normas objetadas con el resto del ordenamiento legal que las regula, dejando en claro que la oposición de las normas acusadas es frente al artículo 150-7 CP, y la distribución de recursos con los Parques Nacionales Naturales para protección de páramos que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 se transferirán al FONAM.

(iv) En concordancia con lo anterior, el cargo también es pertinente, puesto que el reproche formulado por el peticionario es de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior –art. 150-7- que se expone y se enfrenta con los preceptos acusados de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018. En este orden de ideas, no se trata de consideraciones puramente legales, aunque como se mencionó, el actor cita que "las trasferencias del sector eléctrico que consagra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 son parte de sus rentas propias de acuerdo con lo señalado por el artículo 46 de la misma ley"; e, igualmente, las "tasas por utilización de agua, previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, también están dentro del Título VII referido a las rentas de las (CAR) y constituyen recursos propios de las mismas", en un intento por exponer una interpretación sistemática de la norma con el resto de la normativa de orden legal que regula la materia. Con ello trata de fundamentar que las trasferencias del sector eléctrico y las tasas por utilización de agua son recursos propios exclusivamente de las CAR y no de los Parques Nacionales Naturales, de manera que deben ser manejados autónomamente de conformidad con el artículo 150-7 CP.  

(v) Finalmente, el cargo es igualmente suficiente, en razón a que se cumple con una carga argumentativa que alcanza a generar una duda mínima a partir de la cual esta Corporación puede realizar un pronunciamiento de fondo sobre la controversia constitucional planteada entre los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 y el artículo 150-7 CP.

El actor presenta por lo menos cuatro razones por las cuales considera vulnerada la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR: (i) los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 desconocen la disposición Superior contenida en el artículo 150-7 CP, ya que los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la entrega de estos recursos a las CAR estará supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, lo cual viola su autonomía; (ii) las CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera; (iii) por lo anterior, a juicio del demandante, se cercena su capacidad de manejar autónomamente estos recursos; (iv) por consiguiente, se afecta el ejercicio autónomo de sus funciones en pro de la protección del ambiente, particularmente de los páramos; (v) igualmente, es necesario tener en cuenta que el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022" "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad" determinó que los recursos de las CAR destinados a la protección de páramos son recursos propios y no serán transferidos al FONAM, aunque sí lo serán los recursos para este misma destinación cuyo porcentaje corresponda a los Parques Nacionales Naturales.

2.3.2 Aptitud del cargo por vulneración al principio de progresividad y no regresividad (art. 2.1 PIDESC y 26 de la CADH) por falta de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

La Corte encuentra que el cargo no es claro, cierto, específico, pertinente ni suficiente, porque el demandante no demuestra de qué manera el principio de progresividad es aplicable al régimen de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, ya que, según el contenido de dicho principio, son los derechos sociales aquellos que son objeto de progresividad y no las personas jurídicas, en este caso, las CAR.

Por consiguiente, la Corte no abordará el estudio del cargo por presunto desconocimiento del principio de progresividad, en razón a que no cumple con los requisitos de aptitud sustantiva exigidos a los cargos de toda demanda de inconstitucionalidad.

3. Problemas jurídicos

Los problemas jurídicos que debe afrontar la Corte en esta oportunidad son:

(i) ¿Si las expresiones demandadas  "o para Parques Nacionales Naturales" y "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).", contenidas en el numeral 1º del inciso primero y el inciso quinto del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, respectivamente, vulneran los principios de consecutividad y de unidad de materia consagrados en los artículos 157 (numerales  2º y 3º) y 158 de la Constitución Política, al no haber surtido todos los debates y aprobaciones del trámite legislativo y no tener conexidad con el título y la materia de la ley en cuestión?

 (ii) ¿Si las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 desconocen el principio de legalidad y certeza tributaria previstos en los artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, al no haber definido presuntamente el legislador con claridad los elementos esenciales del tributo, en este caso, los sujetos activos de la contribución del sector hidroeléctrico y las reglas para la distribución del tributo?, y,

(iii) ¿Si las expresiones "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).", y " a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible." contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, vulneran la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, establecida en el artículo 150-7 de la Constitución Política?

4. Esquema de resolución

Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Plena desarrollará el siguiente programa metodológico: (i) analizará el alcance normativo de las expresiones acusadas; (ii) estudiará el primer cargo, para lo cual realizará una breve referencia a los principios constitucionales de consecutividad y de unidad de materia, de conformidad con los artículos 157 -numerales 2º y 3º-, y 158 Superiores, para posteriormente determinar si las expresiones demandadas del artículo 24 objetado vulneran dichos principios; (iii) se refirirá sintéticamente a la legalidad y certeza tributarias, consagrados en los artículos 150-12 y 338 Superiores, para luego analizar la constitucionalidad por estos cargos de las expresiones demandadas del artículo 24 y, finalmente, (iv) analizará brevemente la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales establecida en el artículo 150-7 CP, con el fin de decidir si las expresiones acusadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 vulneran dicho mandato.

5. Alcance normativo de las disposiciones demandadas

5.1 Los artículos 24[21] y 25[22] de la Ley 1930 de 2018 que modifican los artículos 45 y 43 de la Ley 99 de 1993, respectivamente, introdujeron dos cambios a la legislación anterior: en el artículo 24 se incluyeron como sujetos activos de las Transferencias del sector eléctrico[23] ("TSE") a los Parques Nacionales Naturales. Igualmente, el artículo 24 modificó el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 al establecer que un porcentaje de las transferencias del sector eléctrico –TSE- deberán ser transferidas a Parques Nacionales Naturales (antes este artículo establecía que el 3% de las TSE serían transferidas a las CAR exclusivamente); y (ii) los artículos 24 y 25 determinaron el recaudo y administración de las TSE y las transferencias por utilización de agua TUA a través de la subcuenta de protección de páramos del FONAM. Así, establecieron que el tributo de las TSE como de las TUA destinados a la conservación de cuencas hidrográficas y protección de páramos deberán ser transferidas al Fondo Nacional Ambiental (FONAM). Mientras que en la legislación anterior estas contribuciones y tasas eran transferidas directamente a las CAR.

5.2 Por su parte, la Ley 1955 de 2019 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022" "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad", en su artículo 11 establece una nueva disposición sobre los recursos para la conservación de los páramos, que a su vez modifica los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados a su vez por la Ley 1930 de 2018 mediante sus artículos 24 y 25 ahora demandados. La disposición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo determina que los recursos que le correspondan a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR y a los municipios, destinados a la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas entidades, por lo que NO INGRESARAN al FONAM, sino solo los recursos que le correspondan a Parques Nacionales Naturales, los cuales ingresaran a la subcuenta del FONAM para la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los cuales deberán ser específica y directamente destinados a la conservación y protección de páramos.

El artículo 11 de la ley 1955 de 2019 es del siguiente tenor:

"ARTÍCULO 11. RECURSOS PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS PÁRAMOS. Los recursos de que tratan los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados por la Ley 1930 de 2018, que le correspondan a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y, que sean destinados a la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas autoridades por lo que no ingresarán al Fondo Nacional Ambiental (FONAM).

Los recursos que le correspondan a Parques Nacionales Naturales ingresarán a la subcuenta para la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales del FONAM. En todo caso los recursos de los que trata este artículo se destinarán exclusivamente a la preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de los páramos."(negrillas fuera de texto)

Para la Corte es claro que el Plan Nacional de Desarrollo subrogó los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, en la forma como habían sido modificados por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 ahora demandados, reforma que permite dar por superados los cuestionamientos planteados por el demandante en relación con la destinación de los recursos que le corresponden a las Corporaciones Autónomas Regionales para la preservación y gestión integral de páramos, que según lo había determinado la Ley 1930 de 2018 tendrían que transferirse a la subcuenta del FONAM para la protección de páramos. Mientras que ahora la norma de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo determina que los recursos para la protección de páramos destinados a las CAR constituyen rentas propias de estas entidades, razón por la que no ingresarán a la subcuenta para protección de páramos del FONAM.

No obstante lo anterior, la Sala considera que si bien con esta nueva disposición estaría zanjado el debate en relación con los recursos que le corresponden a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR para la conservación de páramos en cuanto se entienden como recursos propios que no ingresan al FONAM, el debate que plantea el accionante es más amplio y se refiere a la inclusión del sujeto activo de los Parques Nacionales Naturales y el porcentaje de recursos que le corresponde a estas entidades para preservación y gestión integral de los páramos, los cuales, según considera el demandante, debería corresponderle en su totalidad a las CAR, de manera que no deberían ser distribuidos entre estas dos entidades, regulación contra la cual se dirige la demanda por los cargos de vulneración de la consecutividad y la unidad de materia, la legalidad y certeza del tributo, y la autonomía de las CAR.

5.2 Naturaleza y competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR-

Las CAR son entes corporativos encargados de administrar el medio ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible dentro del área de su jurisdicción, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993.

 

Las CAR tienen por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como el cumplimiento y oportuna aplicación de las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente. 

Las funciones de las CAR establecidas en la Ley 99 de 1993, son:

Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción.

Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.

Promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables.

Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medio ambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental -SINA- en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.

Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta con las decisiones que se adopten.

Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas. 

Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental -SINA-, estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables. 

Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional.

Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva.

Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.

Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta ley.

Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos.

Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente.

Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, de conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables.

Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente, las áreas del Sistema de Parques Nacionales que ese Ministerio les delegue. Esta administración podrá hacerse con la participación de las entidades territoriales y de la sociedad civil.

Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción.

Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causado.

Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.

Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que, de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de licencia ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.

Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Adelantar en coordinación con las autoridades de las comunidades indígenas y con las autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras a que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.

Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación.

Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental -SINA- y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente.

Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley.

Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante.

Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley.

Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y negras tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción en coordinación con las autoridades competentes.

Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional.

Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.

Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral 7o. de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

5.3 Naturaleza y competencias de Parques Nacionales Naturales

"Parques Nacionales Naturales de Colombia" es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, sin personería jurídica, creada por el Decreto 3572 de 2011 en el proceso de reestructuración del Estado en el año 2011. Cuenta con autonomía administrativa y financiera, con jurisdicción en todo el territorio nacional, en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998. Se encuentra adscrita al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible y está encargada de la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y de la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Su creación estuvo precedida de la suscripción por Colombia del Convenio de Diversidad Biológica aprobado por Ley 165 de 1994, con base en el cual se formuló la Política Nacional de Biodiversidad y se adquirió el compromiso de conformar y consolidar un Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SINAP.

Colombia es uno de los cinco países con mayor diversidad biológica a nivel internacional y como parte del Convenio de Diversidad Biológica se encontraba comprometida en establecer y mantener al año 2010 para las zonas terrestres y al año 2012 para las marinas, sistemas nacionales y regionales de áreas protegidas completos, eficazmente gestionados y ecológicamente representativos que contribuyan al logro de los objetivos del Convenio.

De conformidad con información del Ministerio del Medio Ambiente, Colombia cuenta con 37 páramos complejos entre los cuales se encuentra el de Almorzadero y los páramos de Perijá, Citará, Sotará, Doña Juana-Chimayoy, Guanacas-Puracé-Coconucos y Nevado del Huila-Moras. En total se trata de 2.064.091 hectáreas de áreas que deben ser protegidas.

Con la protección de los páramos se está protegiendo el agua de los colombianos para las actuales y las próximas generaciones. Se pasó de un páramo delimitado en el 2014, a delimitar más de 30 páramos protegidos actualmente. Colombia posee el 50% de los páramos del mundo, razón por la cual al delimitar para su protección estas complejas "fábricas de agua" se garantiza el agua dulce, recurso en el que nuestro país es el sexto más rico del mundo y el tercero en América Latina y el Caribe.

De conformidad con lo anterior, la inclusión de Parques Nacionales Naturales en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 resulta razonable dado que esa entidad tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y, en virtud del principio de especialidad de su competencia, está encargada de la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo que haberla incluido como responsable de competencias para la gestión integral de los páramos no resulta extraño y menos ajeno a la materia de la ley, como se verá en el análisis que a continuación se hará del primer cargo, más aún por tratarse de protección de páramos, muchos de ellos, dentro del Sistema de Parques Nacionales y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINA.

Colombia es uno de los países más ricos en diversidad biológica y cultural en el mundo. Esa diversidad está representada en 59 áreas naturales pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales que representan 14´268.224 hectáreas (142,682 km2) de la superficie nacional (marinas y terrestres), donde 11,27% constituye  el área continental y 1,5% el área marina. 26 de estas áreas tienen presencia de comunidades indígenas y afro descendientes[24].

Las funciones de Parques Nacionales Naturales en relación con el SINAP son:

Administrar las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales en las categorías de Parque Nacional Natural -PNN- Santuario de Fauna y Flora -SFF-, Área Natural Única -ANU-, Reserva Nacional Natural -RNN- y Vía Parque.

Contribuir a la conformación y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Coordinar e implementar políticas, planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el Sistema Nacional de Áreas.

Parques Nacionales Naturales de Colombia, ejerce las siguientes funciones de conformidad con el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, y sus decretos reglamentarios:

1. Administrar y manejar el Sistema de Parques Nacionales Naturales, así como reglamentar el uso y el funcionamiento de las áreas que lo conforman.
2. Proponer e implementar las políticas y normas relacionadas con el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
3. Formular los instrumentos de planificación, programas y proyectos relacionados con el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
4. Adelantar los estudios para la reserva, alinderación, delimitación, declaración y ampliación de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
5. Proponer al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible las políticas, planes, programas, proyectos y normas en materia del Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP.
6. Coordinar la conformación, funcionamiento y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, de acuerdo con las políticas, planes, programas, proyectos y la normativa que rige dicho Sistema.
7. Otorgar permisos, concesiones y demás autorizaciones ambientales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y emitir concepto en el marco del proceso de licenciamiento ambiental de proyectos, obras o actividades que afecten o puedan afectar las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, conforme a las actividades permitidas por la Constitución y la ley.
8. Adquirir por negociación directa o expropiación los bienes de propiedad privada, los patrimoniales de las entidades de derecho público y demás derechos constituidos en predios ubicados al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales e imponer las servidumbres a que haya lugar sobre tales predios.
9. Liquidar, cobrar y recaudar conforme a la ley, los derechos, tasas, multas, contribuciones y tarifas por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y de los demás bienes y servicios ambientales suministrados por dichas áreas.
10. Recaudar, conforme a la ley, los recursos por concepto de los servicios de evaluación y seguimiento de los permisos, las concesiones, las autorizaciones y los demás instrumentos de control y manejo ambiental establecidos por la ley y los reglamentos.
11. Proponer conjuntamente con las dependencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las políticas, regulaciones y estrategias en materia de zonas amortiguadoras de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
12. Administrar el registro único nacional de áreas protegidas del SINAP.
13. Ejercer las funciones policivas y sancionatorias en los términos fijados por la ley.
14. Proponer e implementar estrategias de sostenibilidad financiera para la generación de recursos, que apoyen la gestión del organismo.
15. Las demás que le estén asignadas en las normas vigentes y las que por su naturaleza le correspondan o le sean asignadas o delegadas por normas posteriores.

Por resultar relevante para este estudio de constitucionalidad, la Corte resalta que en Colombia existen los siguientes Parques Nacionales Naturales[25] los cuales tienen clara jurisdicción en materia de preservación, protección y gestión integral de cuencas hidrográficas y páramos.

De lo expuesto hasta aquí, la Corte concluye que en materia de competencias concurrentes de las CAR y de Parques Nacionales Naturales se aplica el principio de especialidad. Mientras las Corporaciones Autónomas Regionales CAR tienen una competencia general en materia ambiental dentro del Sistema Nacional de Áreas protegidas, los Parques Nacionales Naturales tienen una competencia especial sobre los páramos, de manera que se aplica dicho principio de especialidad y de mayor protección.

6. Primer cargo. Presunta vulneración de los principios de consecutividad y unidad de materia. Artículos 157 (numerales 2º y 3º) y 158 Superiores

6.1 Breve referencia a los principios de consecutividad en materia tributaria y de unidad de materia

6.1.1 En cuanto al principio de consecutividad, del contenido del artículo 157 constitucional se desprende la obligación del legislador de cumplir con el trámite legislativo, lo cual implica (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante las cámaras legislativas;  (ii) ejercer en cada una de sus células sus respectivas competencias de debate y aprobación de los textos propuestos sin eludir o delegar esta facultad a otra instancia legislativa; y (iii) debatir, aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En caso de que ocurra una irregularidad asociada a estas obligaciones de conocer en cada una de las cámaras el texto a aprobar, se puede llegar a configurar un vicio de procedimiento por elusión que vulnera el principio de consecutividad. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter formal y otra de naturaleza material[26].

 

La primera tiene lugar cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan a un momento posterior. La segunda, se configura cuando las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen sustancialmente su deber de deliberar, debatir y manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa[27].

   

La aplicación del principio de consecutividad se ha entendido de forma complementaria con el principio de identidad flexible y no de manera rígida y literal, en cuanto se reconocen las amplias facultades del Congreso -cláusula general de competencia-, para introducir válidamente modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley en las diferentes etapas del trámite legislativo[29], como expresamente lo autoriza el artículo 160 de la Constitución.

6.1.2 En cuanto a la unidad de materia, contenida en el artículo 158 y 169 Superiores, se desprende que, en todas las leyes se debe satisfacer esta exigencia relativa a la coherencia interna que debe existir en la formación de las leyes[30]. Así, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Es decir, este mandato constitucional exige conexidad interna entre las normas que integran una ley y la correspondencia lógica entre este contenido y su título[31]. Si esto no se cumple se vulnera este precepto, lo cual constituye un vicio material, insubsanable y, por tanto, puede ser alegado como causal de inconstitucionalidad en cualquier tiempo.

El objetivo de esta garantía constitucional consiste en racionalizar y tecnificar la actividad legislativa[33], de tal manera que: "(i) exista coherencia normativa sistemática[34] reflejada al interior de la Ley con el resto del ordenamiento jurídico; (ii) se impida la inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas, aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales no haya existido un verdadero debate[35]; (iii) se consolide la voluntad democrática en el marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe la formación de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por un diálogo legislativo coherente, informado y productivo[36] y que, como consecuencia de ello; (iv) se garantice la protección de la seguridad jurídica[37]; y (v) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la sociedad y, en particular, de sus destinatarios^".

Por su parte, el estudio de conexidad entre el título de la ley y las normas en esta contenidas se constituye en una garantía al principio de seguridad jurídica. En este caso, el estudio constitucional exige verificar "i) que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios; ii) que el título de la ley no sustituya la descripción general del contenido de la misma; iii) que entre el título y el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad; y iv) que el título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica"[40].

En relación con la metodología para analizar si se incurrió en la vulneración del principio de unidad de materia, esta Corporación ha centrado su análisis en: (i) verificar el contenido temático de la ley -su materia-, en este sentido, cabe recordar que existen, al menos, tres herramientas útiles: (a) el título o epígrafe de la ley, que precisa y define la materia a tratar; (b) el contexto o contenido básico de la norma; y (c) los antecedentes legislativos, valga decir, la exposición de motivos, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos[41]. Lo anterior, haciendo especial énfasis en la disposición objeto de acusación[42]; y, (ii) determinar si entre la disposición impugnada y esa materia existe conexidad constitucionalmente aceptable.

Para realizar este estudio, se debe tener en cuenta que el principio de unidad de materia en relación con el principio democrático tiene doble connotación como garantía y límite del mismo[44], dado que cuando se trata de asuntos inconexos, sin un núcleo temático identificable, la voluntad legislativa no se configura correctamente[45] y, por consiguiente, su vulneración puede implicar la inexequibilidad de la norma. Sin embargo, el principio en estudio no puede sobrepasar su finalidad al punto de anular la voluntad democrática[46], valor fundante del Estado de Derecho y, por ende, de mayor entidad[47]. Por consiguiente, en respeto al amplio margen de configuración del ordenamiento jurídico que corresponde al Congreso, habitualmente es flexible y la intensidad con la cual se analiza es baja.

En esa medida, debido a que esta Corte ha optado por un control flexible y, en consecuencia, solo podría implicar la inexequibilidad de apartes, segmentos o proposiciones de una ley cuando la ausencia de conexidad entre la materia de la disposición acusada y la ley se evidencie bajo criterios razonables y objetivos. En concordancia, el concepto de materia debe entenderse desde una perspectiva "amplia y global", de tal suerte que "permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley"[49]. Por ende, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos "siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley".

6.2 Análisis constitucional de las disposiciones demandadas

La Sala Plena de esta Corporación constata que las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 no vulneran el principio de consecutividad ni la unidad de materia, consagrados en el artículo 157, numerales 2º y 3º, ni el artículo 158 Superiores, por las siguientes razones:

6.2.1 El demandante considera que las expresiones demandadas fueron incorporadas en el debate en Senado y no discutidas en la Comisión ni en la Plenaria de Cámara de Representantes.

Igualmente, argumenta que no existe conexidad temática de los apartes demandados con la ley, puesto que la modificación "no guarda ninguna relación con el proyecto de ley, distinta de que simplemente se asignan recursos con destino a una entidad que trabaja, en general, en la conservación del patrimonio natural. Sin embargo, la Ley de Páramos está referida específicamente a esos ecosistemas y los aspectos relacionados con fuentes de financiación, se dirigen a determinar recursos para la gestión de los mismos"[51].

6.2.2 El artículo 157 numerales 2 y 3 de la CP establece que:

"Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:

 
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate." 

Por su parte el artículo 158 CP determina que:

"Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas." 

6.2.3. Las disposiciones demandadas no vulneran el principio de consecutividad

(i) En cuanto a la oportunidad de la presentación del cargo por violación del principio de consecutividad, que constituye un vicio de procedimiento y, por lo mismo, caduca en el término de un año contado a partir de la fecha de publicación de la ley, comprueba la Corte que la demanda fue presentada oportunamente debido a que la Ley 1930 de 2018 fue publicada el 27 de julio de 2018 y la demanda se presentó el 1º de diciembre de 2018.

(ii) Sobre la presunta violación del principio de consecutividad -artículo 157 (numerales 2º y 3º)- la Sala considera que en el caso sub examine los temas relacionados con los sujetos activos y la financiación y destinación de recursos de la contribución, se incluyeron desde el proyecto inicial como temas principales del proyecto que originó la Ley 1930 de 2018.

En efecto, la propuesta de modificar el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 se incluyó desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes y fue reiterada en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, en los cuales se evidencia la propuesta de aumentar el porcentaje de las transferencias[52]. Igualmente, la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" fue incluida en el Informe de Ponencia para Primer Debate presentado ante la Comisión Quinta Constitucional del Senado de la República.

(iii) En consecuencia, la exigencia constitucional de consecutividad se cumplió, debido a que el contenido material de la modificación del artículo 45 sí fue debatido. Al inicio del trámite legislativo bajo un incremento del 1% del recaudo de la transferencia del sector eléctrico –TSE-, dirigido a una cuenta del FONAM con fines de conservación específica de páramos, señalando a Parques Nacionales Naturales como sujeto activo que podría beneficiarse del recurso. Así las cosas, la modificación en los debates del Senado reconoció que, para la conservación del recurso hídrico, vital en los proyectos hidroeléctricos, era fundamental incluir taxativamente a la entidad que también tiene funciones de manejo y administración de recursos naturales dentro de áreas que son fundamentales en el marco del proceso de producción de energía. De esta manera, al eliminar el incremento del 1% adicional para la tasa de las transferencias, se optó por incluir dentro del 3%, que originalmente solo contemplaba a las Corporaciones Autónomas Regionales, a Parques Nacionales Naturales, en determinados casos.

(iv) Por estas razones, no le asiste razón al demandante, dado que los antecedentes legislativos de la Ley 1930 de 2018 permiten constatar que la norma demandada no se introdujo oportunamente en el trámite legislativo, ni constituye un asunto nuevo, novedoso, autónomo o separado de la temática que se venía discutiendo. Así, en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017 puede leerse la enmienda del informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley y en él se encuentra también la incorporación dentro del artículo 25 del párrafo del agregado del porcentaje de los recursos de la tasa por utilización de agua –TUA- para el Fondo Nacional Ambiental. Este texto se conservó igual en el segundo debate de plenaria en Cámara (Gacetas 683/16, 466/17, 186/18 y 240/18), y en los dos debates en el Senado (Gacetas 407/18, 471/18 y 484/18)[54].

(v) En concordancia con lo anterior, el principio de consecutividad debe entenderse en armonía con el principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160 Superior, el cual permite al legislador introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias en segundo debate, cuando, las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley. Así, no constituyen temas nuevos: (a) un tema o asunto debatido previamente; (b) la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto; (c) la adición debe apreciarse de conformidad con el conjunto del proyecto de ley; y (d) cuando se presente la propuesta de un artículo en la Comisión de Conciliación, este no constituye un asunto nuevo cuando se trate de superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[55].

De este modo, el principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160 Superior, permite modificar o adicionar los proyectos de ley en el trascurso de los debates, siempre y cuando estos cambios se realicen en el marco de la temática estudiada y aprobada con anterioridad. Este presupuesto se cumple en el caso bajo estudio, debido a que la temática del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, sobre los sujetos activos del tributo, así como respecto de la financiación y destinación de los recursos, se mantuvo desde el primer debate, según se evidencia en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017. En consecuencia, resulta válido para el legislador que en tercer debate decidiera agregar a un nuevo sujeto a quien compete recibir estos recursos y contribuir al cumplimiento de la ley.

(vi) Adicionalmente, para la Corte el proceso legislativo fue respetuoso del principio de consecutividad, en la medida en que, según el principio de identidad flexible, cuando después de surtidos los debates en las Cámaras se presenten discrepancias, las mismas se pueden superar en trámite de conciliación, trámite que se surtió en el presente caso, razón por la cual las modificaciones no constituyen un asunto nuevo, sino un consenso alcanzado respecto de unas discrepancias.

Por tanto, el cargo no debe prosperar, puesto que el proceso legislativo se desarrolló observando el principio de consecutividad, en la medida en que las modificaciones en segundo debate de plenaria de una de las cámaras pueden realizarse sin afectar el proceso cuando se crean comisiones accidentales que concilian los textos, tal y como sucedió en el presente caso, puesto que el informe de conciliación fue aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes sin modificaciones.

Por lo anterior, para la Corte el trámite legislativo desarrollado es respetuoso del principio de consecutividad.

6.2.4 Las disposiciones demandadas no violan la unidad de materia

(i) En relación con el principio de unidad de materia, es de señalar que el título de la Ley 1930 de 2018 "Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia" tienen como objetivo establecer a los páramos como sistemas estratégicos y fijar directrices que propendan por su protección, integridad, preservación, restauración, uso sostenible, conservación y gestión integral.

Según la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a la ley 1930 de 2018, el 38 % de los páramos están en el área que conforma el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Por su parte, Parques Nacionales Naturales según el artículo 1º del Decreto 3572 de 2011 se encarga precisamente de la gestión, administración y protección de las áreas naturales que conforma el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Bajo ese entendido la Sala concluye que existe conexión directa interna entre las expresiones acusadas del artículo 24 de la ley "o Parques Nacionales Naturales" y "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)", el título de la ley y la materia regulada por dicha normativa relativa a la protección y conservación de los páramos, respecto de las competencias propias de Parques Nacionales Naturales que tienen que ver precisamente con esta materia y, los recursos obtenidos de la contribución de las hidroeléctricas que se transferirán al FONAM para dichos fines.

En este sentido, las expresiones acusadas del artículo 24 tratan sobre la conservación de páramos, los servicios ambientales que producen estos ecosistemas, la generación de energía hidroeléctrica y el mecanismo de compensación a través de tasas del impacto de tales proyectos. Debate que, en esa oportunidad, condujo a incluir como entidad beneficiaria, no solo a las Corporaciones Autónoma Regionales, sino también a una que anteriormente no había sido beneficiaria de dichas compensaciones, a pesar del importante aporte para la protección de áreas protegidas y los páramos y, las posibles afectaciones que devienen del sector hidroenergético. En esa medida, la determinación del Legislador tiene "relación temática" con la ley y se armoniza igualmente con la exposición de motivos.

(ii) En concordancia con lo anterior, la adición de la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" y "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)", del artículo 24 que modificó el artículo 45, se incorporaron para desarrollar aspectos puntuales de una materia central que tiene relación interna con el título y objetivo de la ley de gestión integral de los páramos, así como con la materia tratada en el proyecto de ley, y se encuentra comprendida dentro de lo previamente debatido, correspondiendo con el objeto de la iniciativa en conjunto, de manera que no constituyen temas inconexos o sin relación directa e interna con el proyecto de ley.

(iii) En este orden de ideas, las expresiones demandadas del artículo 24 "o Parques Nacionales Naturales" y "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)" cumplen con el principio de unidad de materia en razón a que (a) los Parques Nacionales Naturales tienen amplia jurisdicción y competencia en la conservación de los páramos; (b) por tanto tienen también responsabilidades respecto de su protección; (c) pueden ser sujetos pasivos de la contribución de que trata la disposición demandada, de conformidad con la amplia voluntad del legislador en esta materia; (d) dicha contribución se genera de las hidroeléctricas y está destinada a la conservación de las cuencas hidrográficas del área de influencia de los proyectos y para la conservación de páramos en las zonas donde tengan jurisdicción las CAR y los Parques Nacionales Naturales; (e) las transferencias de parte de esa contribución a la Subcuenta del FONAM para la conservación de páramos se encuentra estrechamente relacionada con el título y la materia de la ley 1930 de 2018.

De esta manera, la Sala constata que las expresiones objetadas del artículo 24 guardan conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la ley, cumpliendo con los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de unidad de materia.

(iv) La Corte destaca que la principal función de Parques Nacionales, según el Decreto 3572 de 2011, consiste en "administrar y manejar el Sistema de Parques Nacionales Naturales, así como reglamentar el uso y el funcionamiento de las áreas que lo conforman" y, según la lectura de la norma, solamente será sujeto activo del tributo Parques Naturales cuando dentro de un parque natural haya un páramo que esté siento explotado por una hidroeléctrica que produzca más de 10.000 kilovatios. Lo anterior, en criterio de este Tribunal, evidencia que existe conexidad entre la ley y la inclusión de Parques Nacionales Naturales en la disposición demandada, debido a que la entidad mencionada tendrá que adelantar acciones destinadas a conservar el equilibrio ecológico y la gestión integral de los páramos tras la explotación de los recursos por parte de las hidroeléctricas.

(v) Adicionalmente, es de destacar lo argumentado por Parques Nacionales Naturales, en el sentido de que la determinación de esta entidad como sujeto activo de la tasa del sector hidroenergético se fundamenta en una serie de estudios que ha adelantado la entidad durante más de 5 años, enfocados en concientizar y evidenciar la importancia de destinar mayores recursos para el desarrollo de sus funciones.

En razón de lo anterior afirma que la inclusión de Parques Nacionales Naturales como beneficiario de la contribución de que tratan las expresiones demandadas se hace "reconociendo los aportes ambientales  que sus áreas protegidas proporcionan en la producción hidroeléctrica del país, y a la necesidad de orientar los recursos para programas de conservación y recuperación de las cuencas abastecedoras y sus ecosistemas, garantizando una destinación finalista para todos los sujetos activos en cuya jurisdicción se tengan cuencas hidrográficas, complejos de páramos y áreas de influencia de proyectos hidroeléctricos".

(vi) Por tanto, en cuanto a la exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, por la presunta vulneración de los principios de consecutividad y unidad de materia, la Corte coincide con los conceptos rendidos por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Nacional de Planeación, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario.

(vii) En consecuencia la Corte encuentra que las expresiones demandadas "o para Parques Nacionales Naturales" y "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)" son constitucionales y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.

(viii) Finalmente, es de reiterar que la norma quedó modificada y complementada con el artículo 11 de la actual Ley del Plan Nacional de Desarrollo, según el cual "Los recursos de que tratan los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados por la Ley 1930 de 2018, que le correspondan a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y, que sean destinados a la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas autoridades por lo que no ingresarán al Fondo Nacional Ambiental (FONAM).

No obstante, los recursos que le correspondan a Parques Nacionales Naturales ingresarán a la subcuenta para la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales del FONAM. En todo caso los recursos de los que trata este artículo se destinarán exclusivamente a la preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de los páramos."

De esta manera, los recursos de las CAR para la conservación de páramos constituyen rentas propias que no ingresan al FONAM, mientras que los recursos que correspondan a Parques Nacionales Naturales sí ingresarán al FONAM.

7. Segundo cargo. Presunta violación del principio de legalidad y certeza tributaria. Artículos 150-12 y 338 Superiores

7.1. En primer lugar, la Corte debe reiterar el amplio margen de configuración que le asiste al legislador en materia tributaria.

De conformidad con los artículos 150.12, 154 y 338 de la Constitución Política, el legislador puede crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, y puede regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, sus sujetos activos -lo cual reviste especial relevancia para el presente estudio de constitucionalidad-, los sujetos pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo[56], lo cual es igualmente relevante para el asunto en estudio. Además, puede igualmente prever exenciones a dichos tributos.

Las competencias del legislador, sin embargo, están sometidas a límites[58] y, en modo alguno puede ejercerse de manera arbitraria, de manera que no puede hacerse contrariando la Constitución Política o con vulneración de los derechos fundamentales.

7.2. En cuanto a los principios de legalidad y certeza tributaria, es de reiterar que de conformidad con los artículos 150-12 y 338 CP es el legislador, en tanto órgano de representación popular, la autoridad competente para establecer contribuciones fiscales y parafiscales, y para fijar los casos y las condiciones de las mismas. Esta competencia exclusiva sólo puede ser ejercida por el Congreso de la República, por las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales, según lo previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, al punto que se encuentra explícitamente prohibido, por el artículo 150-10 ibídem, que el Congreso confiera facultades extraordinarias pro tempore al presidente de la República para decretar impuestos[60].

En este sentido, la Constitución establece que los órganos de representación popular (Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos distritales y municipales) deben determinar, de manera clara y precisa, los elementos estructurales del tributo: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o que éstos resulten determinables a partir de la correspondiente ley, ordenanza o acuerdo, lo que constituye la esencia del principio de certeza tributaria.

En conclusión, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado los principios de legalidad y certeza tributaria de la siguiente manera: "(i) son los órganos de representación popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 de la Constitución; (ii) al establecer los elementos del tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general  de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella^"[61].

7.3 Como consecuencia de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, existe igualmente reserva de ley en materia tributaria. Por tanto, se ha excluido la posibilidad de legislación delegada, por cuanto de acuerdo con el artículo 150-10 de la Carta las facultades extraordinarias legislativas no pueden conferirse para decretar impuestos. En el artículo 338 Superior, a su vez, se materializa el principio de predeterminación del tributo, "según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos esenciales de la obligación fiscal"[62], es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. La definición de tales elementos, ha dicho la Corte, está sujeta al rigor del principio de legalidad que exige que la misma se realice de manera clara e inequívoca.

La vigencia del principio de reserva de ley no significa, sin embargo, que el legislador esté conminado a regular íntegramente la materia, incluso en sus aspectos más técnicos y específicos. De acuerdo con este postulado, la competencia exclusiva del legislador está relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto sometido a reserva legal, la cual no puede ser de ningún modo diferida al reglamento.  La reglamentación de los tributos se refiere a la determinación de aspectos puntuales y técnicos, que no desvirtúen o afecten la reserva de ley[63].

Sobre los requisitos para la validez de las remisiones normativas al ejercicio de la facultad reglamentaria, esta Corte en reciente jurisprudencia –Sentencia C-030 de 2019- estableció que, no obstante que los elementos esenciales del tributo deben ser fijados por el legislador, los aspectos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos pueden ser válidamente delegados a la administración[64]. En este sentido en la providencia en mención se expuso:

 

"la reglamentación de las obligaciones formales en materia tributaria entendidas como aquellas actividades sobre recaudo, liquidación, determinación, y administración de los tributos, pueden ser delegadas a la administración, siempre y cuando dichas regulaciones administrativas (i) no comprometan los derechos fundamentales y (ii) tengan carácter excepcional."

Así, la jurisprudencia ha avalado que los aspectos técnicos o variables económicas sujetas a actualización permanente, puedan ser delegados a la definición del reglamento, por tratarse de elementos técnicos, variables, fluctuantes, que requieren actualidad y especificidades técnicas[65].

Bajo este entendido, en diversas oportunidades la Corte ha avalado normas que defieren a las autoridades administrativas la determinación de aspectos formales de tributos tasas y contribuciones[66], por lo que en la citada Sentencia C-585 de 2015 reiterado en la Sentencia C-030 de 2019 esta Corporación concluyó que las "variables técnicas o económicas pueden ser válidamente adscritas para su definición por las autoridades gubernamentales, siempre y cuando se cumplan dos condiciones: (i) que se trate de aspectos que por su naturaleza o por su necesidad de continua actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley; y (ii) que en todo caso exista una parámetro que defina el marco de acción de la actividad de la administración, bien sea porque el mismo ha sido previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica."

7.4. En cuanto a la diferencia entre los impuestos, tasas y contribuciones, con fundamento en los artículos 95-9, 150-12, 338, 345 y 363 de la Constitución Política, y en reiterada y reciente jurisprudencia –Sentencia C-155 de 2019- la Corte ha sintetizado las principales reglas para su distinción.

En lo que atañe al presente proceso de constitucionalidad es relevante determinar la clase de tributo o naturaleza de las transferencias del sector eléctrico de que trata el artículo 24 de la Ley 1930. En anteriores oportunidades, en donde la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, ahora modificado por el artículo 24 de la ley 1930 de 2018, frente a expresiones normativas y por objeciones constitucionales distintas a las que se presentan en esta ocasión, este Tribunal aclaró la naturaleza de las transferencias del sector eléctrico –TSE-, para determinar si se trataba de un impuesto, tasa o contribución[67]. Al respecto expuso:

"El art. 45 de dicha ley estableció a cargo de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica y energía térmica, cuya potencia nominal instalada supere los 10.000 kilovatios, transferir un porcentaje determinado de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque  señale la Comisión de Regulación de Energía, con destino a las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en la zona donde se encuentre ubicada en la cuenca hidrográfica y el embalse y a los municipios localizados en éstas mismas áreas. ...

No determina la ley cual es la naturaleza jurídica de la mencionada transferencia. Por lo tanto, es necesario desentrañar ésta con el fin de examinar si la destinación se ajusta a la Constitución (...)

Es indudable que dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad económica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las diferentes normas de la Constitución que regulan el sistema ambiental.

Dado que la contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero además dicha contribución tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención del legislador esta autorizada"[68].

De modo que para la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una destinación específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o no renovables."

Las transferencias del sector eléctrico responden por tanto a la tipología de las contribuciones especiales, como quiera que su imposición deviene del poder de exacción del Estado, afecta a un determinado sector económico -las empresas generadoras de energía-, y su destinación está previamente definida a favor de la preservación del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean están sujetas a las previsiones de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política.

Es conveniente anotar que el criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación en torno a la naturaleza tributaria de la transferencia de recursos del sector eléctrico ha sido acogido en varias oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así como por la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa misma Corporación[69].

En conclusión, de conformidad con el anterior pronunciamiento de esta Corporación, acogido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, existe certeza sobre la naturaleza tributaria de la transferencia del sector eléctrico prevista en la norma demandada, en atención a que dicha contribución es fruto del poder de imperio que ejerce el Estado y se establece de forma unilateral sin que medie para ello la voluntad del contribuyente, por lo que su imposición debe atender a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan de los  artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, a los que se referirá la Sala a continuación[70].

7.5. Análisis constitucional de las disposiciones demandadas

De conformidad con lo expuesto, la Sala constata que las expresiones acusadas del artículo 24 de la ley 1930 de 2018 no vulneran las normas constitucionales que establecen los principios de legalidad y de certeza tributaria, por las siguientes razones:

(i) El demandante considera que estas expresiones de la disposición acusada vulneran el principio de legalidad y certeza tributaria establecido en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, como quiera que a su juicio el legislador no determinó claramente el sujeto activo de la obligación tributaria ni la forma, reglas o porcentajes de distribución de esta contribución para dichas entidades.

(ii) El artículo 150-12 establece:

Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. 

Por su parte el artículo 338 determina:

Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 

(iii) Es necesario recordar que el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 (antes de la modificación introducida por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018), contempló dos sujetos activos de las transferencias, a saber, las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-594 de 2010, al determinar, entre otros, que la norma identificó con claridad los elementos del tributo e indicó que (a) aunque los elementos esenciales del tributo deben ser determinados por el legislador de conformidad con el artículo 338 CP, aquellos aspectos técnicos, variables y fluctuantes, pueden ser delegados a la administración sin violación de la reserva de ley en materia tributaria. (b) Igualmente en esa oportunidad la Corte expresó que "(...) no toda ambigüedad en la ley que crea un tributo, o toda dificultad en su interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretación"[71] (Negrillas fuera de texto).

Igualmente, en dicho pronunciamiento se señaló que "El hecho de que el legislador no hubiese indicado de manera explícita un sujeto activo como acreedor de la obligación tributaria, no conduce a afirmar su inexistencia, comoquiera que en las entidades designadas como destinatarias del tributo, confluye la doble condición de beneficiarias y acreedoras de la contribución. (L)a determinación por el órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria, no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el demandante" (negrilla fuera de texto). En estos términos, la Corte resolvió el problema planteado en el mismo sentido que ahora se plantea, de modo que las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 se encontraron ajustadas a la Constitución frente al principio de legalidad y certeza del tributo.

Sin embargo, a este respecto cabe aclarar que no existe cosa juzgada respecto de la Sentencia C-594 de 2010, que estudió en su momento el artículo 45 de la Ley 1450 de 2011, pues ahora a pesar de tratarse de la misma norma y del mismo cargo respecto de la determinación del sujeto activo, el precepto ha sido subrogado por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 y el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y se demandan expresiones nuevas introducidas a la disposición en cuestión.

(iv) El artículo 24 de la ley 1930 de 2018 que modifica el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 regula una contribución, de naturaleza tributaria, consistente en las transferencias que deben efectuar las empresas o plantas de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya potencia nominal instalada total sea superior a 10.000 kilovatios, a las Corporaciones Autónomas Regionales o Parques Nacionales Naturales con jurisdicción en el área donde se encuentran ubicados la cuenca hidrográfica[72], el área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.

(v) Advierte la Corte que la vocal "o" puede cumplir en este caso, bien una función "conjuntiva" o una "disyuntiva", puesto que: (a) debe determinarse en cada caso de conformidad con los criterios que fija la misma norma, si las Corporaciones Autónomas Regionales CAR o los Parques Nacionales Naturales tienen  jurisdicción parcial, total o compartida; (b) en la cuenca hidrográfica abastecedora del proyecto de que se trate; (c) en el área de influencia de dicho proyecto; y (d) para la conservación de páramos en las zonas de su jurisdicción donde existieren; para de esa manera determinar el porcentaje de recursos que le corresponden de la contribución del sector energético.

En este punto coincide la Sala con uno de los intervinientes en cuanto señala que por tal razón el Gobierno tendría competencia para "definir con variables técnicas sobre las áreas y condiciones del medio ambiente, conforme a la ubicación de los páramos y a las jurisdicciones territoriales de las CARs y de los Parques Nacionales delimitados o en vía de serlo, la distribución del porcentaje de transferencia, cuando concurran dos o más entidades beneficiarias, labor puramente administrativa de reglamentación y ejecución de la ley".

(vi) Aunque el reproche constitucional se contrae a la falta de regulación de los sujetos activos y la correspondiente regla de distribución del 3% que les corresponde, la Corte examinará los elementos esenciales de este tributo de acuerdo con la configuración efectuada por el legislador en el precepto acusado, y la objeción presentada por el demandante.

(vii) Al respecto observa esta Corporación que de acuerdo con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 que modifica el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 los sujetos activos[73],  en el caso de las contribuciones de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica está conformado por: (a) las Corporaciones Autónomas Regionales y (b) los Parques Nacionales Naturales, que tengan jurisdicción en el área donde se ubica la cuenca hidrográfica, el área de influencia del proyecto y la conservación de los páramos en la zonas donde existieren.

Así, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1930 de 2018, Parques Nacionales Naturales fue reconocido como sujeto activo beneficiario de la contribución que se causa por los proyectos de generación de energía cuando se cumpla las tres condiciones señaladas en la propia norma, a saber, (a) que exista dentro de su jurisdicción la cuenca hidrográfica abastecedora del proyecto; (b) que exista igualmente dentro de su jurisdicción el área de influencia del mismo; y (c) que tenga competencia y se destinen los recursos para la conservación de páramos en las zonas de su jurisdicción donde existieren.

Adicionalmente, se debe aclarar que el inciso 5º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 (también demandado), al disponer que "los recursos destinados a la conservación de paramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM)", no establece que el FONAM constituya un sujeto activo de la contribución, debido a que únicamente se está dando alcance a lo establecido en el numeral 1º de dicha normativa, en lo referente solo a los recursos que están destinados exclusivamente a la protección de los páramos, una vez han sido transferidos por la central hidroeléctrica a la autoridad ambiental respectiva.

(viii) De otra parte, como ya se mencionó, esta norma fue modificada por el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, de manera que si bien ya no se encuentra en cuestión el porcentaje de recursos que le corresponden a las CAR para la protección de páramos como rentas propias que no ingresarán al FONAM; los recursos que le corresponden a Parques Nacionales Naturales sí ingresarán a la subcuenta de protección de páramos del FONAM.

(ix) Por su parte, los sujetos pasivos de la contribución por transferencias del sector eléctrico previstos en el artículo 24 son las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios.

(x) En tanto que el hecho generador del tributo[74] está constituido por la generación de energía de las hidroeléctricas. Sobre el particular el Consejo de Estado precisó que "el hecho generador de la contribución no es la venta de energía, sino la generación, pues, de manera coherente, los sujetos pasivos del tributo son los productores de energía y no quienes se dedican exclusivamente a comercializarla".

(xi) En lo que concierne a la base gravable y la tarifa, conforme al artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, está constituida la primera, por las ventas brutas de energía por generación propia[76], de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la comisión de regulación energética. De tal suerte que, por voluntad expresa del legislador, la determinación del segundo elemento (la tarifa) fue deferida a una autoridad administrativa.

(xii) Ahora bien, el monto de la transferencia, de conformidad con lo regulado por el legislador en el inciso 1º, se calcula sobre las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética y conforme a porcentajes establecidos en la propia ley. Estos ingresos que, de acuerdo con el numeral 1º del inciso 1º de la norma objetada, serán del 3% para el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales o los Parques Nacionales Naturales, dependiendo de la jurisdicción sobre la cuenca hidrográfica, del área de influencia del proyecto, así como de la protección de los páramos, que hagan parte de la jurisdicción de esas entidades.

(xiii) Del anterior análisis la Corte concluye que el legislador cumplió con el deber constitucional que le señalan los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política consistente en "fijar directamente los sujetos activos y pasivos los hechos y las bases gravables y las tarifas" de los tributos. En consecuencia, a juicio de esta Corporación no se presenta vulneración de los principios de legalidad tributaria en la determinación de los elementos esenciales de la contribución, como tampoco trasgresión del principio de reserva legal en materia tributaria.

(xiv) De otra parte y en armonía con lo expuesto, respecto de la supuesta vulneración del principio de certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Carta, en razón a que las expresiones acusadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 no contienen previsiones sobre las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la distribución de la contribución entre los sujetos activos y la transferencia del porcentaje debido para la conservación de páramos a la subcuenta para tales efectos del FONAM, considera la Corte que el cargo tampoco está llamado a prosperar.

(xv) A este respecto recuerda este Tribunal que, no obstante que los elementos esenciales del tributo deben ser fijados por el legislador, los aspectos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos pueden ser válidamente delegados a la administración. Estos aspectos tienen que ver con el recaudo, liquidación, determinación, y administración de los tributos. Son aspectos (a) técnicos o variables económicos sujetos a actualización permanente, que son válida y usualmente delegados a la definición del reglamento, y no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley; y (b)  en todo caso debe existir un parámetro que defina el marco de acción de la actividad de la administración, bien sea porque el mismo ha sido previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica.

(xvi) Así, el actual reproche acerca de que el legislador dejó un vacío en cuanto a las reglas explícitas para la distribución del porcentaje de la contribución para los sujetos activos, no tiene vocación de prosperar ya que el legislador sí estableció dichas reglas, puesto que fijó criterios para determinar la distribución dependiendo de la jurisdicción y competencia de las entidades beneficiarias del tributo respecto de (a) la existencia de cuencas hidrográficas, (b) el área de influencia de los proyectos y; (c) la conservación de páramos en las zonas donde existieren.

Igualmente, el legislador determinó que los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el FONAM, lo cual es un aspecto que constituye una variable técnica económica fluctuante cuyo porcentaje no podía ser establecido de antemano por el legislador, sino que debe ser determinado en cada caso por la autoridad administrativa competente.

(xvii) A este respecto en la Sentencia C-594 de 2010 se concluye que "para el caso excepcional donde puedan existir dos o más autoridades ambientales dentro de la cuenca hidrográfica y el área de influencia del proyecto, es perfectamente legítimo el poder reglamentario del ejecutivo para precisar la operatividad de la transferencia (...) ejercicio que ya se ha venido construyendo de forma participativa con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones Autónomas Regionales", lo que es válido igualmente para este caso respecto de las transferencias que deben hacerse a la subcuenta del FONAM para efectos de conservación de los páramos.

(xviii) Ahora bien, las desventajas operativas que puedan surgir para los sujetos obligados y los sujetos activos, del hecho de que la distribución de la contribución que les corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los Parques Nacionales Naturales, así como del hecho de que los recursos específicamente destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), constituyen problemas de carácter práctico, técnico, operativo y variables en cada caso, que deben ser reglamentados y determinados en concreto por la autoridad administrativa competente y desbordan el ámbito del control abstracto de constitucionalidad. No obstante, ello obedece no al supuesto vacío legislativo que acusa el actor respecto de las disposiciones demandadas, sino al hecho de que el legislador, dentro del ámbito de su amplia potestad de configuración en materia tributaria, haya optado por establecer varios sujetos activos que comparten el tributo, fijando criterios generales para determinar la distribución de la contribución dependiendo de la jurisdicción de cada entidad y la transferencia a la subcuenta del FONAM creada para recaudar los recursos destinados a la conservación de los páramos existentes dentro de la jurisdicción de los Parques Nacionales Naturales.

(xix) En conclusión, la Corte constata que el legislador al configurar las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 modificatoria del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, orientados a regular una contribución de naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energético –TSE-, preservó los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución orientan el ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por el órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria, no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el demandante. Tampoco se presenta una configuración incompleta o precaria respecto de las reglas de distribución de los porcentajes que corresponden a cada sujeto activo, ya que el propio legislador en la misma norma fijó los criterios para que dicho aspecto sea reglamentado de conformidad con la jurisdicción de cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas, el área de influencia del proyecto de que se trate y la protección de los páramos que existan en cada una de sus jurisdicciones.

Y finalmente, tampoco se materializa una trasgresión respecto de lo porcentajes de las transferencias de los recursos que correspondan a la conservación de los páramos a la subcuenta creada para ello en el FONAM, puesto que se trata de un aspecto técnico, económico y fluctuante, que no podía ser determinado de antemano por el legislador sino por la autoridad administrativa ambiental competente.

Por tanto, no existe vulneración del principio de estricta reserva legal del tributo, como consecuencia de la ausencia de inclusión en la norma acusada de reglas para garantizar la distribución de los recursos de la contribución, ya que el legislador fijó de manera general los criterios dejando a la autoridad técnica administrativa la determinación y reglamentación de dichas cuestiones.

(xx) En punto a este tema, la Corte coincide con las intervenciones de Parques Nacionales Naturales de Colombia, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario.

Por el contrario, la Sala disiente del concepto del señor Procurador General de la Nación, en cuanto considera que el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, al modificar el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 vulnera el principio de legalidad y certeza tributaria contenidos en el numeral 12 del artículo 150 y el 338 constitucionales.

(xxi) Por consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad, por los cargos analizados, de las expresiones "o Parques Nacionales Naturales" y "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)." contenidos en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, tal como fue modificado por el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019.

8. Tercer cargo. Presunto desconocimiento de la Autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR -artículo 150 (numeral 7) de la Constitución Política-.

8.1 Breve referencia a la naturaleza y autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales  

La Constitución Política de 1991 se caracteriza por su amplio contenido normativo en materia ambiental, el cual propende por la promoción y protección del medio ambiente, los recursos naturales y el desarrollo sostenible[77].

De conformidad con el artículo 150 numeral 7, la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR corresponde a la de entidades autónomas de naturaleza administrativa descentralizada y, en consecuencia, dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. En este sentido, esta Corporación ha explicado que "en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa". Con punto a lo cual se ha señalado que "tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios"[78]. Igualmente, se ha reconocido la posibilidad de representar a la Nación y ser agentes del Gobierno Nacional.

El objetivo y una de las funciones principales de las Corporaciones Autónomas Regionales consiste en ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente, recursos naturales renovables y desarrollo sostenible e, igualmente, aplicar, cumplida y oportunamente, las disposiciones legales vigentes sobre la disposición, administración, manejo y aprovechamiento de estos[79]. A lo que se suma la labor de coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental.

En desarrollo de los preceptos constitucionales relativos al medio ambiente y siguiendo parámetros internacionales sentados al respecto[81], fue expedida la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se "crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones". Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, según el artículo 2º de la Ley 99 de 1993 coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación.

Entre las entidades pertenecientes a esta organización institucional se encuentran las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, entidades públicas nacionales catalogadas como la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción[82], las cuales se encargan de la administración del medio ambiente, los recursos naturales renovables y propenden por su desarrollo sostenible. Fueron definidas en la Ley 99 de 1993 como "entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente"[83] (negrillas y subrayas fuera de texto).

Todo lo anterior, en coordinación entre el nivel central y regional. Cabe destacar que para el desarrollo de la Planificación Ambiental Regional las Corporaciones Autónomas Regionales, de acuerdo con el Decreto 1200 de 2004, cuentan con los siguientes instrumentos: El Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR), el Plan de Acción TRIENAL (PAT) y el Presupuesto anual de rentas y gastos.

En relación con la jurisdicción de las CAR, debe advertirse que son "entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica"[84]. Siguiendo este precepto, su jurisdicción se debe definir a partir de los contornos naturales que superan la división político-administrativa del territorio colombiano y, por consiguiente, su ubicación geográfica puede comprender diferentes municipios o departamentos. Se destaca que los artículos 306 y 307 Superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hace alusión a la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico.

Finalmente, la Sala reitera el precedente fijado por esta Corte respecto de la autonomía de las CAR[86], a saber:

(i) Si bien es cierto el artículo 150-7 superior reconoce autonomía a las corporaciones autónomas regionales, tal autonomía no es absoluta; debe entenderse en el marco del Estado unitario previsto en el artículo 1° de la Carta y está sujeta a configuración legislativa, en tanto la propia Carta no delimita sus alcances y contenido[87].

(ii) Las Corporaciones Autónomas Regionales CAR son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental[88], pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones[89] -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales-, y (b) no están adscritas a ningún ministerio.

(iii) La autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales no tiene el mismo alcance de la autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades territoriales; la autonomía de las entidades territoriales es principalmente de entidad política y su núcleo fue delimitado directamente por el Constituyente en los artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros. Por otra parte, la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero[91], y desde el punto de vista político, solamente se concreta en la expedición de regulaciones y la fijación de políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por ésta, con sujeción a los principios de rigor subsidiario y gradación normativa previstos en el artículo 63 de la Ley 99.

(iv) La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política[93]. Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control preventivo[94], y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, con el fin de verificar la implementación de la política y evaluar sus resultados.

8.2. Análisis Constitucional de las disposiciones demandadas

De conformidad con lo expuesto, la Sala constata que las expresiones acusadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no vulneran la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales contenido en el mandato constitucional del artículo 150-7, por las siguientes razones:

(i) El demandante considera que las expresiones "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)"  contenida en el artículo 24 y la expresión "a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible" contenida en el parágrafo 2º del artículo 25 de la Ley 1930 de 2018, son violatorias de la autonomía de las CAR por cuanto en el artículo 150-7 Constitucional se determina la obligación del Congreso de reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR dentro de un régimen de autonomía; y que igualmente se desconoce el principio de proporcionalidad, pues no es una medida idónea, necesaria, ni razonable.

(ii) El artículo 150-7 establece:

Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. 

(iii) La Sala no encuentra razones para la inconstitucionalidad de las expresiones normativas demandadas, ya que las disposiciones objetadas no desconocen la autonomía de las CAR –art. 150-7 CP-, la cual no es absoluta y cuya delimitación corresponde al legislador.

Por tanto, la Sala advierte que no le asiste razón al demandante, teniendo en cuenta que la autonomía de las CAR no es absoluta, y que el Gobierno Nacional puede ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre sus actividades administrativas cuando abarca asuntos de nivel nacional[95]. Por su parte, el Legislador puede también limitarla cuando resulte razonable y proporcional debido a la prevalencia de un interés superior[96]. La jurisprudencia de esta Corte se ha referido a la autonomía de las CAR, condicionada por la configuración normativa del legislador[97], como sucede en el caso bajo análisis, en donde la Sala evidencia que las normas objetadas comprometen la protección y cuidado del ambiente, la gestión integral de los páramos, lo cual reviste una gran importancia constitucional teniendo en cuenta la obligación del Estado señalada en el inciso 2º del artículo 79 Superior consistente en proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, y los asuntos que son de utilidad pública y de interés general, según lo establece también la Ley 99 de 1993.  

(iv) Adicionalmente, las disposiciones acusadas relativas a los recursos provenientes de la contribución de las hidroeléctricas –TSE- y las Tasas por Utilización de Agua –TUA-, destinados a la protección de los páramos y que son transferidos al FONAM en cuanto correspondan a Parques Nacionales Naturales, ya que si corresponden a las CAR son recursos propios de conformidad con el artículo 11 del actual Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, no violan la autonomía de las CAR ya que se trata de contribuciones y tasas que son rentas que no constituyen un impuesto de las entidades territoriales, sino que son de carácter nacional y conciernen a los intereses generales y públicos, en los cuales la intervención del legislador es mucho más amplia.

Sobre el alcance de la mayor intervención de regulación del Legislador dependiendo del tipo de recursos exógenos o endógenos, la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que los primeros permiten mayor posibilidad de regulación debido a que "proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones"; mientras que las segundas implican "una mayor autonomía de los recursos de las entidades territoriales en cuanto a su manejo, al resultar de la explotación de bienes de su propiedad, o bien de las rentas tributarias propias, fuente en la cual la intervención del legislador es por regla general excepcional y limitada (...)"[98]

(v) Siguiendo esta línea argumentativa, para la Sala los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no afectan el ejercicio de las competencias de las CAR y sus regulaciones se limitan a un recurso específico enmarcado en el interés general de la protección integral de los páramos (recursos exógenos), y en esa medida, la determinación del Legislador no interviene en el manejo y destinación de su presupuesto (recursos endógenos) y fue realizada en el marco de sus competencias, ejercidas, además, respecto de un asunto de interés nacional, por la importante incidencia ambiental de gestión integral de los páramos. Bajo ese entendido, la Sala concluye que los apartes demandados, no tienen la vocación de limitar o alterar el funcionamiento autónomo de las CAR, ya que adicionalmente lo que les corresponde a las CAR de estas contribuciones son recursos propios.

(vi) En punto a este tema, la Corte coincide con la intervención del Ministerio de Ambiente en la que argumenta que los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no afectan la capacidad de las CAR para cumplir sus funciones. Adicionalmente, destaca el incremento ordinario de las rentas de esas entidades por variación del IPC y el aumento del 37% de la Transferencia del Sector Eléctrico proyectado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas.

(vii) Por otra parte, la creación de una subcuenta en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) para Parques Nacionales Naturales evidencia el propósito del Legislador de fortalecer la destinación específica de la contribución del sector energético y la tasa por utilización del agua, las cuales tienen un doble propósito: el primero, enfocado en la conservación y uso eficiente de las cuencas hidrográficas, del agua, de los proyectos asociados y, de la conservación de los páramos; y el segundo, servir como fuente financiera para inversiones ambientales que garanticen la renovación del recurso hídrico nacional.

(viii) En esta misma línea, es de indicar que en las trasferencias de las contribuciones y tasas al FONAM que le correspondan a Parques Nacionales Naturales, no vulnera la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales puesto que no impide su funcionamiento.

(ix) Igualmente, considera este Tribunal que el establecimiento de una cuenta nacional para disposición de recursos donde a partir de una reglamentación se establezcan los criterios de inversión para finalidades específicas de conservación de páramos no solo es equitativa sino razonable y proporcional, ya que los recursos que correspondan a Parques Nacionales Naturales por este concepto deberán sujetarse a la presentación de proyectos de conservación para los ecosistemas de páramo.

(x) Las disposiciones demandadas, al contrario de lo señalado por el accionante, al incluir en el Fondo recursos que van destinados a Parques Nacionales Naturales como sujetos activos de las TSE y las TUA, consagran una distribución equitativa del recurso financiero, en la cual se reconoce que existen áreas de cuencas hidrográficas, proyectos y páramos con jurisdicciones administrativas de diferentes autoridades ambientales y no solo de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR. Adicionalmente, ello atiende al deber institucional de conservación de las áreas de especial importancia ecológica, como los páramos, lo cual es fundamental para garantizar la prestación de servicios ambientales. Se consagran, por consiguiente, las transferencias de estas contribuciones especiales bajo un sistema ecosistémico e integral enfocado en garantizar la renovabilidad de los recursos hídricos y ambientales.

(xi) En cuanto a la normativa relacionada con el FONAM, los artículos 87 a 90 de la Ley 99 de 1993 reglamentan la creación, naturaleza y jurisdicción, objetivos, dirección y administración del FONAM y definición de sus recursos. De otra parte, el FONAM cuenta con un Reglamento Operativo y Líneas de Financiación, regulado por el Decreto 4317 de 2004 que define los criterios básicos y mecanismos para la ejecución de sus recursos. Este instrumento provee los lineamientos y procedimientos que se deben tener en cuenta en su operatividad, acorde con cada una de las líneas de financiación y sus subcuentas.

(xii) Finalmente, es de reiterar que como las disposiciones de los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificadas por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, respecto de los recursos de las CAR para protección de páramos fue subrogada y complementada por el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, la Sala concluye que, si bien ya no estaría en cuestión el manejo de los recursos que le corresponden a las CAR para la protección de páramos, ya que según la Ley del Plan serán rentas propias que no ingresarán al FONAM; los recursos que le corresponden a Parques Nacionales Naturales sí ingresarán a la subcuenta de protección de páramos del FONAM, frente a lo cual no advierte este Tribunal desconocimiento alguno de la Autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales.

9. Síntesis de la decisión

En desarrollo del análisis constitucional de las disposiciones demandadas la Corte concluye:

(i) En relación con el primer cargo por la presunta violación del principio de consecutividad contenido en el artículo 157 (numerales 2º y 3º), encuentra la Corte que las determinaciones atinentes a los sujetos activos así como a la financiación y destinación de recursos (a) se encontraban incluidos en el proyecto que originó la Ley 1930 de 2018 desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, reiterado en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, como aparece consignado en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017; (b) las expresiones demandadas no violan el principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160 Superior; y (c) se constató que en el proceso legislativo se surtió de conformidad con la Constitución, así como que se adelantó el trámite de conciliación de los proyectos de las cámaras efectuado por la respectiva Comisión Accidental, cuyo informe fue aprobado en las plenarias del Senado de la República y en la Cámara de Representantes sin modificaciones. En consecuencia, este cargo no prospera.

(ii) Respecto del cargo por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 del ordenamiento constitucional, la Corporación encuentra que las expresiones demandas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 guardan conexidad directa e interna con el título de la ley y su objetivo, que consiste en la gestión integral y protección de los páramos, y cumplen con los requisitos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática, satisfaciendo los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de unidad de materia.

En efecto, la inclusión de Parques Nacionales Naturales como entidad receptora de recursos destinados a la conservación y gestión integral de páramos, según lo previsto en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, obedece a que esa entidad tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y está encargada de la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo que haber introducido dicho órgano no resulta extraño o novedoso y menos aún separado de la temática de la ley, más tratándose de la protección de páramos, ya que gran parte de ellos se encuentran dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales. En consecuencia, se concluyó la constitucionalidad de las expresiones demandadas.

(iii) En cuanto al cargo por presunta vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria, establecidos en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, este Tribunal encontró que (a) el legislador determinó con claridad en el numeral 1º del artículo 24 los elementos esenciales del tributo, estos son, los sujetos activos, los sujetos pasivos; el hecho generador; la base gravable y la tarifa; y (b) de igual modo, el legislador fijó los criterios para que la autoridad administrativa ambiental determine aquellos aspectos técnicos, variables y fluctuantes del gravamen, delegados válidamente a la administración sin que ello conlleve la violación de la reserva de ley en materia tributaria; y (c) las competencias tanto de las CAR como particularmente de los Parques Nacionales Naturales frente a la protección de páramos, se encuentran definidas por la ley y el reglamento. Respecto de la naturaleza de contribuciones especiales de las –TSE- y –TUA- la Corte ya se pronunció en la Sentencia C-594 de 2010, en la cual analizó el mismo cargo de inconstitucionalidad formulado contra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 que se modifica por la norma ahora acusada, esto es, por vulneración del principio de legalidad y certeza tributaria establecido en el artículo 338 de la Constitución, toda vez que se cuestionaba que dicho artículo no estableciera el sujeto activo de la obligación tributaria, por lo cual, configuró un precedente que se aplicó en el presente caso. En esa providencia, la Corte concluyó que resulta válido que el legislador establezca varios sujetos activos y que la distribución interna de los gravámenes, en este caso, el cálculo de la tarifa a aplicar son un aspecto técnico, variable, que depende de la situación y condiciones de cada caso, por lo que su reglamentación le corresponde a la administración, acorde con el artículo 338 del ordenamiento superior.

(iv) Finalmente, acerca del cargo por desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, artículo 150-7 CP, por parte de las expresiones demandadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, en cuanto a las transferencias de las contribuciones del sector energético –TSE- y las tasas por utilización del agua –TUA-, recursos que cuando sean destinados a la conservación y protección de los páramos serán transferidos al FONAM y con ello se destinó también a Parques Nacionales Naturales recursos para la conservación de páramos que antes eran exclusivos de las CAR, la Corte determinó que este cargo tampoco estaba llamado a prosperar. Señaló que, si bien es cierto que el Constituyente consagró para dichas corporaciones un régimen de autonomía, también lo es que no se trata de una autonomía absoluta, toda vez que la delimitación del ámbito de autonomía de las CAR es de la competencia del Legislador, en particular, cuando se trata de la regulación de asuntos de interés general, como es la protección del ambiente y de los recursos naturales.

Por tanto, para la Corte la destinación de los recursos dirigidos a la conservación de páramos, tanto a las CAR, como a Parques Nacionales Naturales (a) no vulnera la autonomía de las CAR, ya que se trata de la regulación de asuntos de interés general, como la protección del medio ambiente y gestión integral y protección de los páramos; (b) no se afecta el funcionamiento de las CAR, que cuenta con fuentes de recursos propios para el desarrollo de sus funciones y competencias, claramente definidas en la ley, al igual que las de Parques Nacionales Naturales, las cuales ejercen dentro de la órbita de su jurisdicción; (c) los recursos que correspondan a las CAR por este concepto son rentas propias de conformidad con el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo o Ley 1955 de 2019; y (d) se trata de recursos exógenos a las entidades territoriales, de carácter nacional, sobre los cuales el legislador tiene una amplia facultad de regulación. En consecuencia, los apartes normativos demandados de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no son contrarios a la Constitución por desconocimiento de la autonomía de las CAR.

De conformidad con lo expuesto, la Corte declara la exequibilidad pura y simple de las expresiones demandadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 por los cargos analizados en esta sentencia.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" contenida en el numeral 1º del inciso 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, por los cargos analizados en esta sentencia.

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)" y "...a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible", contenidas en el inciso 5º del artículo 24 y el inciso 3º del artículo 25 de la Ley 1930 de 2018, respectivamente, por los cargos analizados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Salvamento de voto y Aclaración de voto

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Ausente con incapacidad médica

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN Y SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER

A LA SENTENCIA C-407/19

SENTENCIA CONDICIONADA-Aplicación por eventual interpretación contraria a la Constitución (Aclaración de voto)

TRANSFERENCIA DE RECURSOS DE LAS CAR A SUBCUENTA DE UN FONDO NACIONAL (FONAM)-Afecta autonomía administrativa y financiera (Salvamento de voto)

Ref.: Expediente D-13054

Demandante: Ramón Leal

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018.

Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.

Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación presento aclaración y salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia por las siguientes razones.

Considero que, aunque comparto la decisión sobre la exequibilidad de la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" contenida en el inciso 1° del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, aclaro mi voto en el sentido de indicar que la interpretación de la misma acogida en la sentencia debió llevar a la adopción de una sentencia de exequibilidad condicionada, por cuanto la lectura textual de dicha expresión permite una interpretación contraria a la Constitución. Ciertamente, el uso de la conjunción disyuntiva "o" permite entender que el sujeto activo de la contribución que se regula en el artículo 24 parcialmente acusado, puede ser o la CAR respectiva o Parques Nacionales, entidad del orden nacional. Esta forma de interpretar la expresión demandada es factible a partir de su propio texto y, en esta forma de leerla, evidentemente trae consigo un problema de certeza tributaria, pues no es posible a saber con certeza cuál de las dos entidades viene a ser el sujeto activo del tributo.

Respecto de la decisión de declarar exequibles las expresiones "Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)" y "(...) a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible" contenidas en el inciso quinto del artículo 24 y el inciso tercero del artículo 25 de la Ley 1930 de 2018, respectivamente, por estar surtiendo efectos, salvo mi voto, por las razones que a continuación expongo:

Los recursos destinados a la conservación de páramos, que en virtud de lo resuelto sobre la exequibilidad de la expresión "o para Parques Nacionales Naturales" debe entenderse que se dirigen tanto a esta última entidad como a las CAR, respecto de estas últimas son recursos propios. Tanto es así que la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo que contiene las expresiones demandadas, así lo señala expresamente. Ahora bien, la transferencia de estas rentas propias de las CAR a una subcuenta de un Fondo Nacional (FONAM), cuya administración se establece por reglamentación del Ministerio de Ambiente, implica sin duda una afectación muy fuerte de la autonomía administrativa y financiera de estas corporaciones, pues no solo no podrán disponer de los mismos libremente, a pesar de ser recursos endógenos, sino que, para su destinación a los fines de protección ambiental y manejo de cuencas establecidos en la ley, y que son responsabilidad suya, tendrán que cumplir las condiciones que el Gobierno Nacional unilateralmente establezca. En tal virtud, estimo que se afecta seriamente la autonomía constitucional de las CAR.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi aclaración y discrepancia de la decisión mayoritaria.

Fecha ut supra,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

[1] En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución Política, el ciudadano Ramón Leal Leal, en nombre propio y en calidad de representante legal de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS), presentó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Mediante Auto del 8 de febrero de 2019, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda, dar traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista y comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso. Adicionalmente, con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 2011 y con el fin de que intervengan dentro del proceso con el propósito de rendir concepto, se invitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; así como a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), a Parques Nacionales Naturales de Colombia, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG); a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, a DeJusticia, al Colectivo José Alvear Restrepo y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Con ese mismo fin se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de Antioquia, la Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas (GAP), la Universidad de los Andes, la Universidad del Norte, la Universidad Externado de Colombia, al Observatorio de Justicia Constitucional de la Universidad Libre de Colombia, la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Pontificia Javeriana, la Universidad Industrial de Santander, la Universidad Sergio Arboleda, la Universidad Autónoma de Bucaramanga, la Universidad de San Buenaventura, la Universidad de Caldas, la Universidad de Nariño, y la Universidad Santo Tomás.   

[2] Según su publicación en el Diario Oficial No. 50.667 de 27 de julio de 2018

[3] Con el fin de explicar el alcance de estos principios, destaca las Sentencias C702 de 1999 y C-026de 2018.

[4] Cuaderno principal, folio 7.

[5] Cuaderno principal, folio 8.

[6] Cuaderno principal, folio 12.

[7] Según informó la Secretaría al Despacho mediante oficio del 18 de marzo de 2019, esta " intervención fue presentada dentro de los términos teniendo en cuenta que, la Empresa de Servicios Postales Nacionales 4-72 entregó el oficio con el que se invita a participar a la entidad tres días hábiles después de la fecha prevista en la comunicación".

[8] Según informó la Secretaría al Despacho mediante oficio del 18 de marzo de 2019, esta " intervención fue presentada dentro de los términos teniendo en cuenta que, la Empresa de Servicios Postales Nacionales 4-72 entregó el oficio con el que se invita a participar a la entidad tres días hábiles después de la fecha prevista en la comunicación".

[9] Frente a este principio resalta las subreglas jurisprudenciales sistematizadas en la Sentencia C-285 de 2017.

[10] En cuanto a este principio resalta las subreglas jurisprudenciales sistematizadas en la Sentencia C-537 de 2012.

[11] Al respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015.

[12] Se destaca que el aumento de las trasferencias fue propuesto así: "el 3% para las CAR, el 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, y el 1% para la conservación de paramos, recursos que serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) este último como adición al artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Con estas características, la propuesta fue aprobada en Sesión Plenaria".  

[13] Destaca que en esta oportunidad se mantuvo la transferencia del 1% y se aclaró que "en el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales ".

[14] Cita la Sentencia C-060 de 2018.

[15] AL respecto cita las Sentencia C-298 de 2011.

[16] "(i) las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en el área donde se encuentra la cuenca hidrográfica o embalse; (ii) los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica que surte el embalse; y (iii) los municipios y distritos donde se encuentre el embalse".

[17] En ese sentido, cita la Sentencia C-594 de 2010.

[18] Ver entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.

[19] Ver entre otras, las Sentencia C-699 de 2016.

[20] Cuaderno principal, folio 12.

[21] Ley 1930 de 2018. "Artículo 24. Modifíquese el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará así. Artículo 45. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera: (...)

1.El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren. (...) Los recursos para la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam). Estos recursos solo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental." (los apartes resaltados corresponden a las expresiones demandadas).

[22] Ley 1930 de 2018. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 adicionado por el artículo 108, Ley 1151 de 2007 y modificado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:

(...) Parágrafo 2. Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se destinarán de manera prioritaria a la conservación de los páramos, a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible." (los apartes resaltados corresponden a las expresiones demandadas).

[23] En la sentencia C-592 de 2010 la Corte Constitucional definió las TSE en los siguientes términos "Para la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una destinación específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o no renovables.". Por su parte, en la sentencia C-495 de 1996 la Corte definió las TUA en los siguientes términos: "Se ha utilizado el mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales." (Destacado fuera de texto).

[24] Información tomada de la página oficial web "parquesnacionales.gov.co".

[25] Ibídem. Región Amazonía: Parque Nacional Natural Yaigojé Apaporis; Parque Nacional Natural Amacayacu; Parque Nacional Natural; Serranía de los Churumbelos; Parque Nacional Natural Río Puré; Reserva Nacional Natural Puinawai; Reserva Nacional Natural Nukak; Parque Nacional Natural La Paya; Parque Nacional Natural Cahuinarí; Parque Nacional Natural Alto Fragua Indi Wasi; Santuario de Flora; Plantas Medicinales Orito Ingi - Ande; Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete. Región Andes Nororientales: Santuario de Flora y Fauna Iguaque; Parque Nacional Natural el Cocuy; Parque Nacional Natural Tamá; Parque Nacional Natural Serranía de Los Yariguíes; Parque Nacional Natural Pisba; Parque Nacional Natural Catatumbo Barí; Santuario de Flora y Fauna Guanentá Alto Río FonceÁrea Natural Única Los Estoraques

Área Natural Única Los Estoraques. Región andes occidentales: Parque Nacional Natural Selva de Florencia; Parque Nacional Natural Tatamá; Parque Nacional Natural Nevado del Huila; Parque Nacional Natural Las Orquídeas; Parque Nacional Natural Complejo Volcanico Doña Juana - Cascabel; Parque Nacional Natural Las Hermosas Gloria Valencia de Castaño; Parque Nacional Natural Puracé; Santuario de Fauna y Flora Otún Quimbaya; Parque Nacional Natural Los Nevados; Santuario de Flora Isla de la Corota; Santuario de Flora y Fauna Galeras; Parque Nacional Natural Cueva de los Guácharos. Región Caribe: Macuira National Natural Park; Parque Nacional Natural Bahía Portete - Kaurrele; Santuario de Fauna Acandí, Playón y Playona; Parque Nacional Natural Corales de Profundidad; Santuario de Flora y Fauna Los Colorados; Santuario de Flora y Fauna El Corchal ¨El Mono Hernández¨; Santuario de Flora y Fauna Ciénaga Grande de Santa Marta; Parque Nacional Natural Paramillo; Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta; Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon; Parque Nacional Natural Macuira; Santuario de Fauna y Flora Los Flamencos; Vía Parque Isla de SalamancaParque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo

Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo; Parque Nacional Natural Tayrona. Región Orinoquia: Distrito Nacional de Manejo Cinaruco; Parque Nacional Natural Cordillera de Los Picachos; Parque Nacional Natural Chingaza; Parque Nacional Natural Sierra de la Macarena; Parque Nacional Natural El Tuparro; Parque Nacional Natural Tinigua; Parque Nacional Natural Sumapaz. Región Pacífico: Distrito Nacional de Manejo Cabo Manglares; Distrito Nacional de Manejo Integrado Yuruparí - Malpelo; Parque Nacional Natural Utría; Parque Nacional Natural Uramba Bahía Málaga; Parque Nacional Natural Sanquianga; Parque Nacional Natural MunchiqueParque Nacional Natural Los Katíos

Parque Nacional Natural Los Katíos; Parque Nacional Natural Farallones de Cali; Santuario de Flora y Fauna Malpelo; Parque Nacional Natural Gorgona

[26] Sentencia C-084 de 2019.

[27] Ibidem.

[28] Ibidem.

[29] Sentencia C-084 de 2019.

[30] Sentencia C-025 de 1993.

[31] Sentencia C-142 de 2015.

[32] Sentencia C-261 de 2015.

[33] Ver las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-1147 de 2003, C-305 de 2004, C-188 de 2006 y C-822 de 2011; entre otras.  

[34] Sentencias C-025 de 1993 y C-402 de 1997.

[35] Cita en la Sentencia C-142 de 2015: Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012.

[36] Al respecto ver la sentencia C-803 de 2003.

[37] Consultar la Sentencia C-803 de 2003.

[38] Sentencia C-665 de 2016

[39] Sentencia C-285 de 2017.

[40] Sentencia C-400 de 2010.

[41] Sentencia C-142 de 2015.

[42] Sentencia C-665 de 2016.

[43] Sentencia C-353 de 2017.

[44] Sentencia C-044 de 2017.

[45] Sentencia C-704 de 2015.

[46] Sentencia C-025 de 1993.

[47] Sentencia C-142 de 2015.

[48] Sentencia C-400 de 2010 y C-201 de 2015, en esta última se reitera la Sentencia C-501 de 2001.

[49] Sentencia C-523 de 1995.

[50] Sentencia C-188 de 2006, C-432 de 2010 y C-830 de 2013.

[51] Cuaderno principal, folio 7.

[52] El aumento de las trasferencias fue propuesto así: "el 3% para las CAR, el 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, y el 1% para la conservación de paramos, recursos que serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) este último como adición al artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Con estas características, la propuesta fue aprobada en Sesión Plenaria".  

[53] En esta oportunidad se mantuvo la transferencia del 1% y se aclaró que "en el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales".

[54]  1. Gaceta 484 del 27 de junio de 2018 (Senado) en la cual se encuentra el "Texto definitivo aprobado en sesiones plenarias extraordinarias del Senado de la República convocadas mediante Decreto No. 1033 de 2018 y 1040 de 2018 al Proyecto de Ley No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016  Cámara "Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia" (folios 21 al 27).

2. Gaeta 471 del 22 de junio de 2018 (Senado), contentiva del Informe de Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No, No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016  Cámara "Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia (folios 28 al 43).

3. Gaceta 407 del 12 de junio de 2018 (Senado), que contiene el Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016 Cámara "Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia (folios 44 al 58).

[55] Ibidem.

[56] Cfr. Sentencias C-335 de 1994 y C-717 de 2003.

[57] Cfr. Sentencia C-393 de 1996, C-155 de 2019.

[58] Cfr. Sentencias C-544 de 1993, C-674 de 1999, C-741 de 1999, C-1060 A de 2000, C-007 de 2002, C-717 de 2003, C-615 de 2013 y C-155 de 2019.

[59] Consultar las Sentencias C-883 de 2011^, C-615 de 2013, C-551 de 2015, y C-155 de 2019.

[60] Al respecto ver las sentencias C-891 de 2012, C-594 de 2010, reiterada en las Sentencia C-602 de 2015, Sentencias C-130 DE 2018 y C-155 de 2019.

[61] Al respecto ver las sentencias C-891 de 2012, C-594 de 2010, reiterada en las Sentencia C-602 de 2015, Sentencias C-130 DE 2018 y C-155 de 2019.

[62] Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003.

[63] Al respecto ver las sentencias C-726 de 2009 y C-228 de 2010.

[64] Sentencia C-585 de 2015, reiterada en Sentencia C-030 de 2019.

[65] Ibídem

[66] A este respecto ver las Sentencias C-060 de 2018, C-040 de 1993, y C-1067 de 2002, C-467 de 1993, C-583 de 1996, C-597 de 2000.

[67] Sentencia C-495 de 1998, reiterado en la Sentencia C-594 de 2010.

[68] Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998.

[69] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). Sentencias de octubre 26 de 2009 y octubre 29 de 2009.

[70] Sentencia C-594 de 2010.

[71] Sentencia C-594 de 2010.

[72] Es el "Conjunto territorial hidrográfico de donde proviene y se surte una central hidroeléctrica del recurso hídrico para la producción de energía eléctrica hasta el sitio de presa u otra estructura de captación". (Art. 2° del Decreto 1933 de 1994).

[73] De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación (C-987/99 y C-155/03)  el sujeto activo de la obligación tributaria puede ser entendido en diversos sentidos: (i) como el titular de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear un tributo; (ii) el acreedor de la obligación que puede exigir la prestación; y (iii) como el beneficiario del tributo, que es la entidad que puede disponer de los recursos.

[74] De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el hecho generador, "es el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (....) este concepto hace referencia a la situación de hecho que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal". (Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999).

[75] Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).

[76] El artículo 2 del Decreto 1933 de 1994, reglamentario del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, definió las ventas brutas de energía por generación propia como "el resultado de multiplicar la generación propia por la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética. Y, la generación propia, como la "energía eléctrica generada por la planta, a la que se le debe descontar el consumo propio de la planta."

[77] "La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en que tanto el desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo."

"Ya no es posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del presente". Cita en C-462 de 2008.  ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Informe-ponencia medio ambiente y recursos naturales. Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benitez, Argelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero. GACETA CONSTITUCIONAL No. 46, 15 de abril de 1991

  Ley 99 de 1993, artículo 23.

[78] Sentencia C-462 de 1998.

[79] Ley 99 de 1993, artículo 30 y 31 numeral 1º.

[80] Ley 99 de 1993, artículo 31, numeral 4º.

[81] Particularmente, la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992.

[82] Ley 99 de 1993, artículo 31, numeral 2º.

[83] Ley 99 de 1993, artículo 23.

[84] Ley 99 de 1993, artículo 23.

[85] C-596 de 1998

[86] Sentencia C-462 de 2008.

[87] Ver sentencias C-578 de 1999, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-689 de 2011.

[88] Ver sentencias C-423 de 1994 y C-596 de 1998, C-578 de 1999, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-598 de 2010.

[89] Ver las sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007.

[90] Ver sentencias C-593 de 1995, C-578 de 1999, C-994 de 2000.

[91] Consultar las Sentencias C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-462 de 2008.

[92] Ver sentencias C-593 de 1995 y C-596 de 1998, C-554 de 2007, C-462 de 2008, y C-689 de 2011. Ver también el artículo 33-1 de la ley 99 de 1993.

[93] Ver sentencias C-423 de 1994, C-495 de 1996, C-596 de 1998, C-994 de 2000, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-598 de 2010. Además, este entendimiento de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es ratificado por los principios de gradación normativa y rigor subsidiario previstos en el artículo 63 de la ley 99.

[94] Sentencia C-462 de 2008.

[95] En ese sentido pone de presente la Sentencia C-462 de 2008.

[96] Al respecto destaca las Sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007.

[97] Ver Sentencia C-578 de 1999.

[98] Sentencia C-298 de 2011.

2