Sentencia C-391/17

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Conminación a persona para que dé cumplimiento a orden de policía en un plazo determinado fijado por dicha autoridad, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes/ORDEN DE POLICIA-Motivación del acto mediante el cual se expide

La Corte decide respecto del plazo que, acorde con el texto censurado, la autoridad podrá otorgar a una persona cuando la orden de policía no sea de inmediato cumplimiento, teniendo en cuenta que según el demandante la indeterminación puede llevar a la arbitrariedad, ya que el operador de la norma contará con un plazo que siendo ilimitado puede significar atentado para los derechos de otras personas. Para adoptar la decisión correspondiente, la Sala refirió el contenido de la norma parcialmente impugnada; por tratarse de un asunto de procedimiento policivo hizo referencia a las facultades del legislador para regular esta clase de asunto; debido a la ausencia de un plazo legal señalado en la norma, la Corte recordó su jurisprudencia sobre "normas jurídicas indeterminadas"; y finalmente examinó el segmento censurado cotejándolo con los valores, principios y reglas de la Constitución Política,  para proceder a explicar la forma como ha de ser interpretada y aplicada la expresión objeto de la demanda. Asumió la Corte que la orden de policía impartida por la autoridad puede ser de inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan, pero que el Código Nacional de Policía y Convivencia también prevé procedimientos previos a la expedición de la respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de policía. Para la Sala, la previsión del texto demandado corresponde a aquellos casos en los cuales la orden no se pueda cumplir en un breve lapso de tiempo, facultando a la autoridad para señalar el término dentro del cual será cumplida la orden. A efecto de evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad, la Corte reiteró que toda función pública está sometida a los valores, principios y derechos consagrados en el Estatuto Superior, particularmente a los principios de legalidad, debido proceso, transparencia, responsabilidad, eficiencia y eficacia; como también a los principios que establece el Código Nacional de Policía y Convivencia para esta clase de asuntos, vinculándolos con el objeto del Código (art. 1º), la autonomía del acto y del procedimiento de policía (art. 4º), los principios del Código (art. 8º) y los deberes de las autoridades de policía (art. 10º). La Sala enfatizó sobre la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el cual se expide la orden de policía, como también acerca del contenido de la decisión, la cual deberá ser razonable y proporcional. Todo exceso, estando proscrito por el ordenamiento jurídico, dará lugar a procesos penales o disciplinarios según el caso. La Corte declara exequibles las expresiones demandadas por considerar que el legislador actuó dentro del margen de las competencias establecidas para regular los procedimientos administrativos (C. Pol. art. 150-1-2),  y con su actuación no desconoció las previsiones del artículo 29 superior, toda vez que ante la imposibilidad de fijar expresamente un término facultó de manera razonable a la autoridad para que, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, asigne un espacio de tiempo, actividad que deberá llevarse a cabo con estricto acatamiento de los valores, principios y derechos constitucionales, especialmente los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, mencionados por el artículo 8º del Código Nacional de Policía y Convivencia.  

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

CONCEPTO DE VIOLACION-Definición  

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia 

ORDENES DE POLICIA-Medios de policía y formas jurídicas previstas en el Código Nacional de Policía para su cumplimiento

MEDIOS DE POLICIA-Clasificación

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia constitucional

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Límites

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Condición de respeto de los principios y valores constitucionales, los principios de razonabilidad y proporcionalidad

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO EN MATERIA PROCESAL-Facultades

La cláusula general de competencia del Congreso de la República para la expedición de las leyes le permite concretamente: "i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir; ii) definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado; iii) regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y al derecho de defensa; iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros intervinientes, y v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades.

CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance/CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Tipos según la doctrina

DEBERES DE LAS AUTORIDADES DE POLICIA-Contenido

Referencia: expediente D-11744.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, "Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia".

Actor: Jorge Alonso Garrido Abad

Magistrado Ponente (e.):

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Bogotá D. C., quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I.  ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad solicita a la Corte que declare la inexequibilidad parcial del artículo 150 de la Ley 1801 de 2016.

II.  TEXTO DE LA LEY ACUSADA

A continuación se destaca el aparte demandado:

"LEY 1801 DE 2016[1]

(Julio 29)

Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

LIBRO III.

TÍTULO I.

CAPÍTULO I.

MEDIOS DE POLICÍA.

ARTÍCULO 150. ORDEN DE POLICÍA. La orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla.

Las órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento. Las personas que las desobedezcan serán obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos en este Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes.

PARÁGRAFO. El incumplimiento de la orden de Policía mediante la cual se imponen medidas correctivas configura el tipo penal establecido para el fraude a resolución judicial o administrativa de Policía establecido en el artículo 454 de la Ley 599 de 2000".

III.  LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

El accionante considera que el aparte acusado vulnera el artículo 29 de la Constitución en relación con el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas, al otorgar al funcionario público la potestad de fijar el plazo dentro del cual se debe cumplir la orden de policía, sin que la ley establezca un término para que la autoridad adopte tal decisión, que termina por infringir el principio de celeridad de las actuaciones, como pasa a exponer:

"La importancia de limitar en el tiempo la realización de los actos procesales que le interesan a las partes o le corresponden a quien dirige el proceso de policía, tiene como propósito velar, por el principio de celeridad. De hecho, la inconstitucionalidad del texto censurado, no radica en otorgarle al funcionario la posibilidad de señalar el término dentro del cual ha de cumplirse con la orden de policía, sino en que no se limitó en el tiempo dicha facultad, dejando sin certeza el momento en el cual ocurrirá la solución de un asunto sometido a consideración de la autoridad de policía y violando por ello el principio de celeridad, como que esa forma procesal, no garantiza que el proceso no sufra dilaciones injustificadas".

Considera que si bien el legislador cuenta con la potestad de configurar libremente las formas procesales, ello comporta límites establecidos por la razonabilidad y proporcionalidad de los procedimientos, por lo que encuentra irrazonable que el precepto demandado no haya fijado el momento en que se debe cumplir con la orden. Explicó lo siguiente:

"Como en el texto censurado, el legislador no consagró un término perentorio para el cumplimiento de la orden que debe imponerse dentro del proceso único de policía, se dejó sin certeza el momento en el cual ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del funcionario de policía, como es prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla y que es el fin de la medida correctiva que se impone con la orden de policía, conforme señala esa Ley 1801 de 2.016".

Agrega que la garantía efectiva del derecho a un debido proceso policivo sin dilaciones indebidas, en principio, implica la diligente observancia de los términos procesales, sin perjuicio de las sanciones que se generen por su incumplimiento, lo cual no se materializa en la norma impugnada, porque no impone un plazo perentorio para el cumplimiento de la orden.

"Como la orden de policía es una forma procesal que es columna vertebral del proceso inmediato de Policía consagrado en el artículo 222 de la Ley 1801 de 2.016, la incertidumbre respecto del cumplimiento de dicha fase procesal, no permite consolidar situaciones jurídicas en beneficio de las personas que han presentado la querella que dio origen a la orden de policía, violando el debido proceso que les asiste o bien, respecto de la colectividad beneficiada por el pronto cumplimiento de la orden de policía mediante la cual se prevenga o supere un comportamiento contrario a la convivencia o se restablezca. Esos terceros indeterminados interesados en que mediante la orden de policía se superen comportamientos que afecten la convivencia, tienen también derecho a que la norma impugnada impida que dentro del proceso de policía se presenten dilaciones injustificadas que no permitan la rápida cristalización de esos dichos colectivos".

Concluye que esa incertidumbre no garantiza que el proceso de policía termine dentro del menor tiempo posible y logre su finalidad de hacer efectivos los derechos, de forma que la indeterminación del plazo para el cumplimiento de la orden puede afectar la eficacia de otros trámites incluidos en el Código de Policía y Convivencia, como las controversias por tenencia de animales, la obstrucción de ciclo rutas, el control de incendios, entre otros.

IV.  INTERVENCIONES

1. Ministerio de Justicia. Solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada, debido a que la aplicación inmediata que se debe dar a las órdenes, actos, procedimientos y decisiones provenientes de las autoridades de policía se encuentra plenamente justificada y no vulnera los principios constitucionales dadas las implicaciones que tienen este tipo de normas por su carácter preventivo y la finalidad que las orienta, en cuanto se instituyen para conservar y garantizar la convivencia pacífica en la comunidad.

Ello ha justificado que los medios y actuaciones de policía tengan un grado de autonomía especial que los hace diferentes a las demás disposiciones de procedimiento contempladas en otros estatutos, como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a saber:

"las disposiciones demandas (sic) al interpretarse de manera integral en su contenido hacen que toda clase de actuación de las autoridades de policía, por su propio objeto, se deban ajustar a otra clase de términos que resultan más perentorios y estrictos, verbigracia aquellos relacionados con la aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, de manera pronta, oportuna y eficiente, atendiendo las circunstancias de cada caso, por cuanto al tener las funciones de las autoridades de policía fines preventivos en diferentes ámbitos de la vida de la comunidad, las expresiones referidas permiten garantizar de forma efectiva la protección a la vida, el respeto a la dignidad humana y en general a la protección y respeto de los derechos humanos, dentro del marco y desarrollo del artículo 2 de la Constitución Política".

Considera que la inconstitucionalidad solicitada por el accionante resultaría contraría a los fines y propósitos de la actividad de policía, por cuanto es claro que estas autoridades no ejercen una función judicial como equivocadamente se expone en la demanda, sino que las actuaciones de policía se orientan a "garantizar el ejercicio de los derechos de todas las personas a través del respeto, el ejercicio responsable de la libertad, la dignidad, los deberes y comportamientos que favorecen la convivencia en todos los espacios en los que la comunidad interactúa".

Así, decretar la inexequibilidad de las expresiones demandadas constituiría una limitante para la labor de policía por cuanto al adoptarse un término específico como los señalados en otras normas procesales imposibilitaría el carácter de perentoriedad e inmediatez que requieren las diferentes situaciones que las autoridades de policía deben atender en cumplimiento a la función constitucional de proteger la vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así como el asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

2. Ministerio de Defensa Nacional. Insta a la adopción de un pronunciamiento inhibitorio o en subsidio que se declare la exequibilidad de los apartes impugnados. Respecto de la petición de inhibición señala que la demanda carece de los requisitos de claridad, certeza y pertinencia, al tiempo que sus afirmaciones son insuficientes debido a que limita su argumentación a la simple mención del artículo 29 superior. Refiere que los cargos no están formulados sobre bases sólidas y la inconstitucionalidad invocada adolece de justificación al no diferenciar el derecho penal del nuevo contexto propuesto en el Código Nacional de Policía y Convivencia.

En lo que concierne a la presunta violación del derecho al debido proceso, indica que se encuentran reguladas todas las etapas de los procesos verbal inmediato y verbal abreviado fijados en la misma ley que debe surtir la autoridad de policía para imponer o abstenerse de imponer la medida correctiva  correspondiente. Al respecto, concluye que el actor confunde el debido proceso con la ejecución de la decisión, aclarando que el trámite procesal posee unos términos preclusivos.

Sostiene la necesidad de la norma acusada, en tanto permite que la autoridad determine el plazo de cumplimiento de órdenes que por su naturaleza no se pueden ejecutar inmediatamente como la reparación de daños o averías que en razón de la obra se realicen en el andén, las vías, espacios y redes de servicios públicos, la restauración de una servidumbre, la práctica de un desalojo, entre otros. En efecto, en eventos como los enunciados, se deben otorgar plazos para su ejecución y son precisamente esos tiempos a los que hace alusión la norma, y no otros que tengan que ver con el debido proceso. Aunado a ello se busca que conforme a los principios establecidos en el artículo 8, numerales 12 y 13 del Código Nacional de Policía y Convivencia se pondere la situación y se haga menos gravosa la afectación al infractor. Así se logra acreditar que "la autoridad de policía en la emisión de órdenes de policía como consecuencia o no de un proceso único de policía, y de acuerdo a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, [busca] afectar lo menos posible los derechos del infractor".

3. Policía Nacional. Estima que se debe declarar la exequibilidad de la norma examinada ya que la Ley 1801 de 2016 posee una esencia netamente preventiva en pro de la convivencia como consta en el artículo 1º. En referencia al cargo por violación del debido proceso, realizó similares consideraciones a las efectuadas por el Ministerio de Defensa para concluir que el cargo no está llamado a prosperar.
4. Alcaldía Mayor de Bogotá. Considera que la Corte se debe inhibir de un pronunciamiento de fondo o en su defecto declarar la exequibilidad de los apartes acusados.

Respecto de la inhibición señala que los argumentos del actor no siguen un hilo conductor que permita comprender el contenido de la demanda y los argumentos en los que se funda. Añade que el accionante confunde dos eventos determinados en la norma acusada: el primero, relacionado con la indeterminación del término que tiene la autoridad para establecer el lapso en que deben acatarse sus órdenes y, el segundo, que la disposición examinada no consagra un término perentorio para la orden de policía, lo cual genera una mezcla de argumentos que impide al lector identificar cuáles son las razones que comprenden el concepto de violación frente a los dos supuestos.

Sobre el cargo de violación al debido proceso manifiesta que las etapas perentorias a las que se encuentra sometido el procedimiento único de policía reflejan de forma clara y precisa cómo el legislador estableció la manera en que las autoridades de policía garantizarán a través de decisiones inmediatas, eficaces, oportunas y diligentes la convivencia, entendida como el fin último del derecho y de la función de policía.

Aduce que para entender el alcance del precepto demandado se debe interpretar de manera sistemática con otras normas del mismo cuerpo normativo. Puntualmente, los artículos 222 y 223 permiten evidenciar que el legislador estableció de manera clara el momento en el que "la autoridad de policía debe indicar el término de cumplimiento de la orden de policía: esto es (i) para el proceso verbal inmediato, una vez se ha hecho la ponderación de los hechos y no se ha logrado una mediación entre las partes del conflicto y (ii) para el proceso verbal abreviado, una vez agotada la etapa probatoria y valoradas las pruebas".

Finalmente, en cuanto al término para cumplir la orden de policía advierte que la norma establece para el proceso verbal abreviado de manera expresa un término máximo de 5 días, mientras que en el proceso verbal inmediato deberá acatarse de manera inmediata. En torno a este último supuesto, aclara que aunque el plazo no haya sido fijado explícitamente ello no significa que no sea determinable.

5. Federación Colombiana de Municipios. Solicita declarar la exequibilidad del texto normativo demandado al encontrar que el artículo 29 superior no dispone que el proceso deba tramitarse en el menor término posible, ni consagra en modo alguno el principio de celeridad, sino que señala que el proceso se debe tramitar sin dilaciones injustificadas, por lo que el texto constitucional no impide que se consagre un proceso de larga duración sino que haya demoras sin justificación alguna.

Señala que el principio de celeridad no estaría conculcado ya que está relacionado con la duración del proceso, el cual termina con la adopción de la decisión mas no con la ejecución de la orden impartida que hace parte de un momento posterior al mismo. A su juicio no es irrazonable que si la orden no es de cumplimiento inmediato el funcionario deba fijar un plazo en aras de garantizar la seguridad jurídica.

6. Universidad del Rosario. Estima que la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada del precepto acusado en el sentido de dar lugar a un término máximo cuando el cumplimiento no sea inmediato, en el que el funcionario de policía deba establecer el periodo de cumplimiento de la orden impartida o que se conmine al legislador para que legisle sobre el particular.

Las competencias discrecionales si bien difieren de las regladas por existir un mayor grado de libertad en la autoridad, no pueden estar sometidas a su arbitrariedad sino que deben regirse por los límites que le impone la ley, sin embargo, en la norma acusada no fueron definidos dichos mínimos. En esa medida, encuentra que se excedió el ámbito de la discrecionalidad al tiempo que "la indeterminación respecto del plazo o término para el cumplimiento de la Orden de Policía, va en contravía de los principios rectores, no solo del debido proceso (Art. 29 C.N.), sino también de la función administrativa (Art. 209 C.N.), como también de la actividad de policía, que, como se desprende de los demás postulados (Arts. 2º y 3º de la Ley 1801 de 2016), debe ser una actividad expedita, inmediata y eficaz, con el fin de cumplir su naturaleza preventiva".

Aseveró que es evidente la extralimitación de la libertad de configuración del legislador, al entregar al funcionario de policía la facultad de decidir el tiempo en el que se debe acatar la orden de policía, amenazando la seguridad jurídica como quiera que los procesos verbal inmediato y verbal sumario (arts. 222 y 223) dependen de la fecha en que la disposición se debió haber cumplido y, asimismo, se contraría la naturaleza preventiva del procedimiento de policía, puesto que no se garantiza una solución inmediata.

Sin perjuicio de lo expuesto, indica que no solo se debe preservar el trabajo del Congreso sino que debería interpretarse acorde con los postulados constitucionales, en particular el derecho al debido proceso y los principios de la función administrativa.

7. Universidad Libre.  Solicita que se declare la exequibilidad de la disposición sub examine al considerar que no es en sí misma vaga puesto que "la norma enjuiciada establece que esa orden de policía debe ser clara, precisa y concisa, además con un plazo predeterminado ya sea de momento instantáneo, como el cumplimiento de la orden de policía en plazo determinado cuando no fueren de inmediato cumplimiento".

Afirma que si bien el precepto atacado no establece un tiempo máximo para que la autoridad de policía conmine a la persona a que restablezca el orden público, se estima que los medios de policía y concretamente la orden de policía no está fijada "bajo calificativos temporales estrictos de calendario (es decir días, meses o años), sino la finalidad de la norma corresponde a prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla".

Asegura que la orden que no es de inmediato cumplimiento, es una modalidad estricta que responde a la interpretación finalista de las funciones del cuerpo de policía en el ejercicio de la guarda del orden público, conforme a lo cual el Congreso estableció diferentes modalidades de la orden de policía, por lo que es razonable y proporcionado que la autoridad sea quien determine el plazo en cada caso concreto.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

El Ministerio Público solicita la declaración de exequibilidad condicionada  de la norma demandada en el entendido de que si la orden de policía no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará en acto motivado a la persona para que la cumpla en un plazo determinado exponiendo las razones por las cuales se concede dicho término.

Encuentra que para garantizar el debido proceso, la determinación del plazo dentro del cual la autoridad decida conminar a la persona para que acate la orden debería ser motivada, de tal forma que se expresen las razones por las cuales se fija un lapso determinado en aras de alcanzar la convivencia pacífica como fin del Estado.

Asevera que, contrario a lo señalado por el accionante, es claro que de la extensa lista de los "comportamientos contrarios a la convivencia" y sus respectivas "medidas correctivas", comprendidas en el libro II del Código, es factible que sean moderadas conforme a órdenes de policía cuyo cumplimiento no requiera ser inmediato y, en consecuencia, no parecería razonable expulsar del ordenamiento jurídico el apartado demandado del artículo 150. En este sentido, considera que no le asiste razón al accionante cuando arguye que si las órdenes de policía no se cumplen de inmediato se pierde la celeridad necesaria trasgrediendo de paso el debido proceso, puesto que pueden existir situaciones en las cuales el cumplimiento no requiera ser inmediato para conjurar el orden público, restablecer o promover la convivencia pacífica.

El Ministerio Público discurre en el sentido que si bien lo ideal es que existan normas generales y abstractas que establezcan parámetros para la autoridad de policía, el hecho que el legislador no haya estimado dicho lapso no trae consigo que la norma demandada sea inexequible, como quiera que esto puede ser regulado por las autoridades administrativas del orden nacional o territorial, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.

VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto la norma parcialmente acusada hace parte de una Ley de la República -artículo 241.4 superior-.

2. Cuestión previa: Aptitud de la demanda.

Algunos de los intervinientes como el Ministerio de Defensa y la Alcaldía Mayor de Bogotá han solicitado a la Corte que se inhiba de fallar, por cuanto la demanda no cumple con las condiciones establecidas en la ley y en la jurisprudencia constitucional.

2.1. El demandante estima que el segmento censurado viola el artículo 29 superior, porque no determina en forma clara y precisa el lapso dentro del cual la persona deberá cumplir la orden de policía. El Ministerio de Defensa señala que la demanda no contiene argumentos que permitan a la Corte adelantar el trámite debido a la ausencia de justificación al no diferenciar el derecho penal de lo establecido en el Código Nacional de Policía y Convivencia.

De su parte, la Alcaldía Mayor de Bogotá pide la inhibición debido a que la demanda no contiene argumentos claros, por cuanto en ella el accionante confunde que la norma no determina cuando debe pronunciarse la autoridad de policía con el término perentorio para cumplir la orden de policía, impidiendo identificar las razones de su pretensión.

2.2. En forma pacífica y continua esta Corporación ha explicado que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente violadas; sin el cumplimiento de esta condición el Tribunal no contara con los elementos necesarios para adoptar una decisión de mérito en virtud de la cual resolviera sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del precepto atacado, decisión que tendrá efectos erga omnes y hará tránsito a cosa juzgada.

El análisis que precede a la admisión de una demanda de inconstitucionalidad ha llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad (C. Pol. art. 40.6) y el deber que tiene la Corte de resolver atendiendo a razones jurídicas aptas para, según el caso, expulsar una norma del ordenamiento jurídico (C. Pol. art. 241). Al mismo tiempo, esta Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las autoridades.

Este deber no significa una carga desproporcionada ni una obligación de conocer sobre técnicas jurídicas especializadas; la Corte se limita a requerir del interesado una exposición que de manera simple aporte elementos relacionados con: (i) el objeto demandado,  (ii) el concepto de la violación,  y (iii) la razón por la cual es competente[2].

El concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas[3].

La Corte refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad ha precisado que deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. La claridad está relacionada con el deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda; la certeza con la existencia de una proposición jurídica real y existente; la especificidad con la demostración sobre la manera como la disposición acusada vulnera la Carta Política; la pertinencia de los motivos significa que el reproche formulado debe estar fundado en el contenido de la norma superior al compararlo con el del precepto atacado; y la suficiencia está relacionada con la necesidad de exponer todos los elementos aptos para que la Corte pueda iniciar el estudio correspondiente.

2.3. La demanda presentada por el ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad cumple satisfactoriamente con estos requerimientos, teniendo en cuenta que menciona como norma superior infringida el artículo 29 de la Constitución Política que regula el debido proceso administrativo, trámite que en asuntos policivos puede concluir con una decisión de obligatorio cumplimiento, la cual, dada su naturaleza, tendría que contar con un lapso de tiempo previamente determinado para impedir que sea eludida; precisamente, la ausencia de esta determinación temporal es la que el accionante considera violatoria del debido proceso.

Las razones de la demanda son claras y ciertas porque demuestran la confrontación entre el segmento impugnado y lo dispuesto en el artículo 29 superior sobre debido proceso administrativo, dado que éste podrá culminar con una orden de policía de obligatorio cumplimiento que requeriría de un periodo determinado para su ejecución. También son específicas porque permiten establecer la controversia entre el artículo 29 de la Carta y la indeterminación sobre el periodo para el cumplimiento de la orden, cargo principal formulado contra las expresiones censuradas.

También las razones son pertinentes porque de ellas se puede establecer la controversia entre el artículo 29 superior y la ausencia de un término a imponer al contraventor, circunstancia que haría ilusoria la pretensión del quejoso. La pertinencia de los argumentos se demuestra mediante el cotejo planteado entre lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta sobre debido proceso y la conveniencia jurídica de contar con periodo preciso para obligar el cumplimiento de la orden de policía.

Finalmente, las razones son suficientes porque generan duda sobre la exequibilidad de las expresiones demandadas, debido a que luego del respectivo trámite de policía la orden podría ser incumplida debido a la ausencia de un término preciso, con lo cual los derechos de la comunidad y, en especial los del quejoso, se harían ilusorios.

2.4. En suma, considera la Sala que el demandante cumplió satisfactoriamente con los requerimientos necesarios para que la Corte pueda dar trámite al examen de constitucionalidad del texto impugnado.

3. Problema jurídico y metodología de decisión

Conforme a lo expuesto, la Corte deberá establecer si el segmento demandado, mediante el cual el legislador confirió a la autoridad la potestad de determinar el periodo para el cumplimiento de la orden de policía cuando no sea de inmediato cumplimiento, resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta Política sobre debido proceso administrativo sin dilaciones injustificadas, ante la presunta transgresión de los principios de celeridad y eficacia aplicables a esta clase de trámite.

Para solucionar el problema jurídico, la Corte (i) precisará el contenido y el alcance de la norma demandada; (ii) reiterará la jurisprudencia sobre la potestad del Congreso de la República para configurar los procedimientos administrativos; (iii) referirá la jurisprudencia relacionada con las "normas jurídicas indeterminadas"; y (iv) examinará la constitucionalidad de las expresiones censuradas.

4. Contenido y alcance de la norma parcialmente demandada

4.1. Las expresiones demandadas hacen parte del artículo 150 del Código Nacional de Policía y Convivencia, dispositivo incorporado en el Libro Tercero[4], Título I, Capítulo I del mencionado estatuto. Este último regula los medios de policía y los clasifica en inmateriales y materiales; entre los inmateriales aparece la orden de policía definida en el inciso primero del artículo 150 del Código.  

El texto demandado hace parte del inciso segundo del artículo 150, donde el legislador precisó que "Las órdenes de policía son de obligatorio cumplimiento", agregando que quienes las desobedezcan serán obligados a través de distintas formas jurídicas previstas en el Código, entre ellas los medios de policía[6].

4.1.1. Ahora bien, en este mismo inciso el legislador previó circunstancias en las cuales la orden de policía no pueda cumplirse inmediatamente, en estos casos la autoridad quedará facultada para conminar a la persona a efecto que la cumpla en un plazo que será fijado por la misma autoridad.

Como se explicó, el demandante considera que la falta de precisión en el término para obligar el cumplimiento de la orden desconoce lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta. Estima que la indeterminación permite la arbitrariedad de las autoridades, al tiempo que vulnera los principios de celeridad y eficacia de las actuaciones administrativas.

4.1.2. Una interpretación sistemática de las expresiones demandadas conduce a establecer que el legislador previó eventos en los cuales la orden de policía no puede ser cumplida en forma inmediata por razones excepcionales relacionadas con las circunstancias propias de cada proceso. Según el artículo 149 del Código, la orden de policía es un medio inmaterial, escrito o verbal, emanado de la autoridad para prevenir o superar acontecimientos contrarios a la convivencia, o para superarlos. Es decir, esta clase de decisión está precedida de un trámite que concluye con un mandato llamado "orden de policía" (art. 150, ibídem). El mismo Código ha previsto el "Proceso único de policía", precisando que estará gobernado por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe (art. 213 del Código). Los artículos 222 y 223 del mismo estatuto regulan los procesos verbal inmediato y verbal abreviado, señalando que uno y otro podrán concluir con una orden de policía, con lo cual ha de entenderse que antes de proferir esta clase de mandato la autoridad debe adelantar un trámite reglado al cual le fueron asignados términos. La hipótesis normativa censurada por el actor se presenta cuando la orden no sea de inmediato cumplimiento, caso en el cual se podrá conminar a la persona para que la cumpla en un lapso de tiempo que será fijado por la autoridad.

Este plazo no podrá ser fijado al arbitrio del funcionario, quien en todo caso estará circunscrito por lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, particularmente por los valores, principios y reglas que identifican al Estado social de derecho y que son desarrollados, entre otros, por el Código Nacional de Policía y Convivencia.

4.2. Potestad de configuración de los procedimientos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.

En el presente caso la Corte deberá examinar las reglas de procedimiento administrativo[7] aplicables al cumplimiento de las órdenes de policía, por lo que habrá de recordar su jurisprudencia sobre la potestad del legislador para configurar esta clase de trámites. El Estado democrático y participativo al cual refiere la Constitución en su artículo 1º es desarrollado en el artículo 150-2 de la misma, según éste corresponde al Congreso de la República: "expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones".

4.2.1. La competencia así asignada al legislador es extensa, caracterizada por la "amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial"[9], a partir de esta competencia al Parlamento le corresponde "evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial".

 

La atribución otorgada por el artículo 150-2 de la Carta "le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho[11]. Y (...) mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como 'el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas'".

 

4.2.2. De esta manera, la Corte ha reiterado que el Legislador cuenta con un amplio margen de potestad de configuración en la forma de establecer procedimientos[13]; sin embargo, también ha precisado que esta facultad debe ser ejercida con respeto a los principios, valores y derechos constitucionales y debe ser razonable y proporcional.

 

La cláusula general de competencia del Congreso de la República para la expedición de las leyes le permite concretamente: "i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir[15]; ii) definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado[16]; iii) regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y al derecho de defensa[17]; iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros intervinientes[18], y v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades."

4.2.3. El análisis sistémico de la jurisprudencia sobre potestad de configuración de los procedimientos administrativos concluye en el reconocimiento en favor del Congreso de un amplio margen de actuación, atenuado por el respeto a los valores, principios y derechos fundamentales de las personas[21], con énfasis en la protección de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial. En este sentido la Corte ha manifestado:

"La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia"[22].

En materia administrativa la Corte ha señalado que el objeto del debido proceso es garantizar la correcta producción de los actos administrativos, que comprende el ejercicio de la función administrativa y, por tanto, está vinculado con la realización de los fines estatales: "... en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses".[23]

4.2.4. Con todo, las atribuciones del Congreso de la República para regular los procesos administrativos cuentan con los límites que el Constituyente ha establecido, particularmente los derivados del concepto de Estado social de derecho y, por ende, de los valores, principios y derechos que lo identifican, entre ellos, los de dignidad humana, igualdad y legalidad. En esta medida, cuando el legislador regula las etapas de un determinado proceso y le señala términos al mismo, su labor está delimitada por la parte dogmática de la Carta Política, particularmente en lo relacionado con el deber de fijar periodos razonables para la adopción de las decisiones definitivas con el propósito de evitar que los litigios se prolonguen indefinidamente.

4.3. Conceptos jurídicos indeterminados

Dado su carácter abstracto y polisémico los conceptos jurídicos indeterminados permiten al intérprete diversos grados de aproximación, resultando adecuados y útiles para la solución de una controversia jurídica.

4.3.1. Los sistemas jurídicos contemporáneos se caracterizan por la existencia de gran número de conceptos jurídicos indeterminados, siendo muchas veces ambiguos y hasta anfibológicos. Sobre esta materia conviene recordar que en algunas oportunidades el lenguaje del derecho es más o menos claro y preciso, y que usualmente se vale de palabras comunes o de lenguaje ordinario que no siempre resulta comprensible; por esta razón, los sistemas jurídicos se ven abocados a solucionar problemas de interpretación ocasionados por la indeterminación propia de la ambigüedad, vaguedad o textura abierta de algunas categorías empleadas.

 

Para solucionar el problema planteado en el presente caso conviene recordar que el uso de conceptos jurídicos indeterminados no está proscrito, pero que en algunas ocasiones el legislador tiene vedado emplearlas en cuanto pueden comprometer el ejercicio de derechos constitucionales, dando prelación al principio de legalidad para dar seguridad jurídica y permitir que los destinatarios de las normas conozcan las consecuencias de sus actos.

 

4.3.2. Para la doctrina[24] la ley no determina con exactitud sus límites porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, pero en todo caso se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante la indeterminación, admite ser precisado en el momento de la aplicación; con todo, al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución.   

La misma doctrina clasifica en dos los tipos de conceptos jurídicos indeterminados: (i) los que incorporan nociones de experiencia, es decir, se comprenden mediante la apreciación de los hechos, ejemplo verificar si un edificio amenaza ruina o no; y (ii) los que incorporan conceptos de valor, esto es, los que implican juicios de valor, bien sean técnicos por ejemplo el "impacto ambiental", o políticos por ejemplo "interés público", "utilidad pública".  

4.4. Análisis de las expresiones demandadas

Como se recuerda, el aparte demandado se encuentra en el artículo 150 del Código Nacional de Policía y Convivencia, específicamente en su inciso segundo que trata del cumplimiento obligatorio e inmediato de las órdenes de policía, precisando el legislador que "Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales".

En principio las órdenes de policía son de inmediato cumplimiento, podría decirse que esta característica hace parte de la naturaleza de las mismas ya que se trata de preservar las condiciones de convivencia al interior de la comunidad, facultado a las autoridades para intervenir en forma pronta y eficaz cuando, por ejemplo, ante la inminencia de una avalancha o de un seísmo no existe posibilidad para tramitar un proceso administrativo sino el deber de actuar para poner a salvo la vida y la integridad de las personas.

En otros eventos, tales como los relacionados con la perturbación a la posesión, se requiere del trámite de un proceso policivo al cabo del cual será proferida la correspondiente orden de policía, la que, se presume, será de inmediato cumplimiento. Sin embargo, las vicisitudes de cada proceso llevaron al legislador a prever tres situaciones: (i) la orden de policía se cumple inmediatamente; (ii) en el proceso verbal abreviado se cumple en un término máximo de cinco (5) días; y (iii) cuando no sea posible cumplir la orden inmediatamente, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado.

4.4.1. La hipótesis prevista en el texto demandado corresponde a los casos en los cuales la orden de policía no es de cumplimiento inmediato. Debe tenerse en cuenta que el artículo 221[25] del Código clasifica las actuaciones en dos: la verbal inmediata y la verbal abreviada. El artículo 222[26] del mismo estatuto regula el proceso verbal inmediato, al paso que el artículo 223[27] prevé las etapas del proceso verbal abreviado.

4.4.2. La lectura de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos procesos de naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el numeral 4. y  el parágrafo 1º. del artículo 222, donde también quedó previsto que la decisión será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la orden de policía se cumple mientras el superior resuelve.

Entre las diferencias existentes con el proceso verbal abreviado se cuenta la del término para el cumplimiento de la orden de policía, ya que el artículo 223 del Código establece en el numeral 5. que ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. Es decir, el proceso verbal abreviado puede concluir con una orden de policía la cual una vez ejecutoriada tiene un término preciso para su cumplimiento. Nótese que la decisión también es apelable en el efecto devolutivo, con lo cual la orden debe cumplirse hasta tanto el superior decida.

4.4.3. La Sala considera que el texto demandado cobra validez especialmente en eventos en los cuales, al cabo de un proceso verbal inmediato o de uno verbal abreviado, por diferentes causas relacionadas con las especiales circunstancias de cada caso, la orden resulte imposible de cumplir inmediatamente o dentro de los cinco (5) días mencionados en el numeral 5. del artículo 223. En hipótesis como ésta la norma demandada permite a la autoridad competente conminar a la persona para que "en un plazo determinado" cumpla con la obligación impuesta.

Así, por ejemplo, el cumplimiento de la orden puede resultar afectado por situaciones que comprometen espacios mayores de tiempo, dado que, en determinadas circunstancias, se ven restringidos los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como ocurre durante las diligencias de desalojo de lugares donde habitan familias en condiciones tan precarias que muchas veces requieren ser reubicadas antes del cumplimiento de la orden.

4.4.4. En ejercicio de las potestades previstas en el artículo 150-1-2 de la Constitución Política, el Congreso de la República reguló los procesos verbal inmediato y verbal abreviado, señalándole a cada uno trámite y términos especiales; al final de cada uno de estos procedimientos la autoridad podrá impartir una orden de policía que, según las circunstancias, deberá cumplirse inmediatamente (art. 222 del Código), o dentro de un plazo de 1 a 5 días  (art. 223 del Código). Sin embargo, la Sala considera que el texto impugnado prevé eventos excepcionales en los cuales a pesar del estricto cumplimiento de las etapas previstas por el legislador, la orden de policía no puede ser cumplida inmediatamente debido a circunstancias de modo, tiempo o lugar que siendo propias y exclusivas de cada caso particular habilitan a la autoridad para conminar "... a la persona para que la cumpla en un plazo determinado".

El mismo Código Nacional de Policía y Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado; sin embargo, como ocurre en el asunto que se examina, el legislador prevé excepciones causadas en eventos insuperables que pueden ser de fuerza mayor o caso fortuito, en los cuales un término procesal podrá ampliarse razonablemente pero no arbitrariamente.

4.4.5. La decisión de otorgar el plazo al cual refiere el texto censurado, siguiendo los parámetros del Estado social de derecho, al establecer los principios señala que deberá ser motivada, atenderá a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (art. 8º, num. 7 y 12 del Código), tendrá en cuenta el objeto del mismo, particularmente su carácter preventivo y la búsqueda de condiciones para la convivencia (art. 2º del Código), tendiendo siempre en cuenta que el ejercicio de la autoridad de policía está sometido a los límites derivados de los derechos fundamentales de las personas, las libertades previstas en el ordenamiento jurídico, las garantías consagradas en su favor y, especialmente, por los deberes impuestos a las autoridades de policía en el artículo 10º  del mismo estatuto; ésta norma muestra su dimensión al momento de fijar el término para el cumplimiento de la orden de policía, su texto es el siguiente:

"ARTÍCULO 10. DEBERES DE LAS AUTORIDADES DE POLICÍA. Son deberes generales de las autoridades de Policía:

1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano.

2. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia.

3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia.

4. Dar el mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas especiales de protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía a aquellas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección constitucional.

5. Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente.

6. Recibir y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y reclamos de las personas.

7. Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de medidas correctivas.

8. Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia.

9. Aplicar las normas de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia.

10. Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia.

11. Evitar al máximo el uso de la fuerza y de no ser esto posible, limitarla al mínimo necesario.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará y dispondrá lo concerniente a los espacios físicos necesarios para que la Policía nacional reciba y atienda de manera pronta, oportuna y eficiente las quejas, peticiones y reclamos de las personas". (Negrillas no originales).

Toda decisión de la Administración debe estar fundada en motivos ciertos, demostrables, claros, razonables, explícitos y conducentes, al tiempo que debe observar los principios que orientan la función administrativa, entre ellos los de responsabilidad, transparencia, eficiencia y eficacia (C. Pol. art. 209). En concordancia con ésta disposición el artículo 213 del Código Nacional de Policía y Convivencia establece que son principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la transparencia y la buena fe.

4.4.6. Considera la Sala que la textura abierta de las expresiones demandadas se explica por la presencia de un concepto jurídico indeterminado, en virtud del cual la autoridad podrá conminar a la persona para que cumpla su orden dentro de un espacio temporal que será establecido teniendo en cuenta la naturaleza de la orden y las circunstancias del caso, ya que no es lo mismo disponer, por ejemplo, que la persona asista a un curso de capacitación que puede durar varios días, o que reconstruya una servidumbre de tránsito que implique planos, diseños y licencias de ingeniería o de arquitectura, orden que se cumpliría en un plazo más amplio.

La adecuada interpretación del segmento demandado está relacionada con la naturaleza del Código[28], su esencia preventiva en favor de la convivencia y el auspicio de condiciones para el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas[29]. Esto explica que el artículo 4º del mencionado estatuto, sobre la autonomía del acto y del procedimiento de policía, disponga:

"ARTÍCULO 4o. AUTONOMÍA DEL ACTO Y DEL PROCEDIMIENTO DE POLICÍA. Las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin superior de la convivencia, de conformidad con las normas vigentes y el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía, con excepción de aquellas de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención." (Destaca la Sala).

4.4.7. La determinación del plazo tendrá en cuenta la denominada "lógica de lo razonable", es decir, deberá la autoridad atender a las reglas de la experiencia y de lo que normalmente acontece en situaciones como la que debe resolver. En todo caso, el funcionario será responsable por conductas que atenten contra derechos fundamentales o desconozcan los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 superior, complementados por el artículo 8º del Código.

Siendo el centro del debate la presencia un "concepto jurídico indeterminado" la Sala reitera que el mismo deberá ser precisado en el momento de su aplicación, sin que esto signifique arbitrariedad ni apreciación discrecional del operador jurídico, sino que la autoridad deberá actuar dentro de los parámetros de valor y de la experiencia incorporados en el ordenamiento jurídico. Recuerda la Sala el especial grado de atención que debe observar la autoridad de policía al determinar el plazo, ya que estando de por medio derechos fundamentales la concreción normativa debe hacerse a la luz de la Constitución, por cuanto de la indeterminación no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a derechos fundamentales[30].

5. Conclusión

La Corte deberá decidir respecto del plazo que, acorde con el texto censurado,  la autoridad podrá otorgar a una persona cuando la orden de policía no sea de inmediato cumplimiento, teniendo en cuenta que según el demandante la indeterminación puede llevar a la arbitrariedad, ya que el operador de la norma contará con un plazo que siendo ilimitado puede significar atentado para los derechos de otras personas.

Para adoptar la decisión correspondiente, la Sala refirió el contenido de la norma parcialmente impugnada; por tratarse de un asunto de procedimiento policivo hizo referencia a las facultades del legislador para regular esta clase de asunto; debido a la ausencia de un plazo legal señalado en la norma, la Corte recordó su jurisprudencia sobre "normas jurídicas indeterminadas"; y finalmente examinó el segmento censurado cotejándolo con los valores, principios y reglas de la Constitución Política,  para proceder a explicar la forma como ha de ser interpretada y aplicada la expresión objeto de la demanda.

Asumió la Corte que la orden de policía impartida por la autoridad puede ser de inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan, pero que el Código Nacional de Policía y Convivencia también prevé procedimientos previos a la expedición de la respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de policía. Para la Sala, la previsión del texto demandado corresponde a aquellos casos en los cuales la orden no se pueda cumplir en un breve lapso de tiempo, facultando a la autoridad para señalar el término dentro del cual será cumplida la orden.

A efecto de evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad, la Corte reiteró que toda función pública está sometida a los valores, principios y derechos consagrados en el Estatuto Superior, particularmente a los principios de legalidad, debido proceso, transparencia, responsabilidad, eficiencia y eficacia; como también a los principios que establece el Código Nacional de Policía y Convivencia para esta clase de asuntos, vinculándolos con el objeto del Código (art. 1º), la autonomía del acto y del procedimiento de policía (art. 4º), los principios del Código (art. 8º) y los deberes de las autoridades de policía (art. 10º). La Sala enfatizó sobre la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el cual se expide la orden de policía, como también acerca del contenido de la decisión, la cual deberá ser razonable y proporcional. Todo exceso, estando proscrito por el ordenamiento jurídico, dará lugar a procesos penales o disciplinarios según el caso.

La Corte declarará exequibles las expresiones demandadas por considerar que el legislador actuó dentro del margen de las competencias establecidas para regular los procedimientos administrativos (C. Pol. art. 150-1-2),  y con su actuación no desconoció las previsiones del artículo 29 superior, toda vez que ante la imposibilidad de fijar expresamente un término facultó de manera razonable a la autoridad para que, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, asigne un espacio de tiempo, actividad que deberá llevarse a cabo con estricto acatamiento de los valores, principios y derechos constitucionales, especialmente los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, mencionados por el artículo 8º del Código Nacional de Policía y Convivencia.  

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la expresión: "Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes", contenida en el artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expidió el Código Nacional de Policía y Convivencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

LUIS GUILLERMO GUERRRERO PÉREZ

Presidente

CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Magistrado (e.)

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Impedimento aceptado

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

En comisión

ROCIO LOAIZA MILIAN

Secretaria General (e.)

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-391/17

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Apartado demandado, sobre términos para el cumplimiento de órdenes de policía, no tiene problemas de indeterminación normativa, a la luz de una interpretación conjunta de su texto con la regulación de los dos tipos de procedimientos previstos en dicho Código (Aclaración de voto)

Referencia: Expedientes D-11744

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 150 (parcial), de la Ley 1801 de 2016, "por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia".

Demandante: Jorge Alonso Garrido Abad

Magistrado Ponente:

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación me permito expresar las razones por las cuales, si bien comparto la decisión de declarar exequible la disposición acusada, lo hago por razones distintas a las que tuvo en cuenta la mayoría de la Sala Plena. En mi criterio, el apartado demandado, sobre los términos para el cumplimiento de las órdenes de policía, no tiene problemas de indeterminación normativa, a la luz de una interpretación conjunta de su texto con la regulación de los dos tipos de procedimientos previstos en el Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC). Así mismo, considero que tampoco había argumentos sólidos para concluir que la disposición acusada constituye una excepción a los plazos fijados por el legislador para el cumplimiento de las órdenes de policía, en cada una de tales procedimientos.

De conformidad con el artículo 221 del CNPC, las actuaciones que se adelantan ante las autoridades de policía deberán tramitarse, solamente, a través de los procedimientos verbal inmediato y verbal abreviado. Como la Sentencia señala, las órdenes de policía se aplican en el contexto de estos procedimientos, con el propósito de imponer las medidas correctivas establecidas para cada infracción prevista en el Código. Específicamente, luego de adelantar cualquiera de estas dos actuaciones y de estar probado el comportamiento contrario a la convivencia, la autoridad de policía impone al infractor la medida correctiva, mediante una "orden de policía".

En el marco anterior, el numeral 4, artículo 222, del CNPC, sobre el proceso verbal inmediato, prevé:  "la autoridad de Policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de Policía". Por su parte, el artículo 223.5 del CNPC, relativo al proceso verbal abreviado, señala: "una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días". Concuerdo con la mayoría de la Sala en que, de conformidad con estas reglas, mientras que el acatamiento de una orden de policía en el proceso verbal abreviado debe ocurrir, máximo, en el referido plazo, en el proceso verbal inmediato, el cumplimiento de aquella debe ser de carácter inmediato y perentorio.

Sin embargo, según la Sentencia, la disposición acusada permite a la autoridad de policía aplicar términos distintos a los anteriores, en aquellos supuestos en los cuales, "por diferentes causas relacionadas con las especiales circunstancias de cada casó", la orden resulte imposible de cumplir inmediatamente. El apartado demandado establece que si la orden de policía no fuera de inmediato cumplimiento, "la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado". La mayoría atribuye a esta norma carácter indeterminado y considera que tiene el sentido de precaver hipótesis de órdenes de policía imposibles de cumplir en los plazos referidos, al cabo de un proceso verbal inmediato o verbal abreviado. En este sentido, el precepto implicaría la introducción de una excepción general a dichos términos, sin límites temporales definidos por el legislador y susceptible de ser activada a partir de las circunstancias del caso.

Desde mi punto de vista, la anterior conclusión interpretativa es desacertada, pues parte de una apreciación sustancialmente aislada y desprovista del contexto de la norma demandada e ignora la diferencia entre las dos clases de procedimientos de policía diseñados por el legislador, a las cuales responden los diversos plazos previstos en cada caso.

De conformidad con el artículo 223 del CNPC, a través del proceso verbal abreviado se tramitan las acciones por comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía. Estas autoridades, según el artículo 206 del mismo Código, conocen, en primera instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) suspensión de construcción o demolición, b) demolición de obra, c) construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble, d) reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles, e) restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205, f) restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales, g) remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas, h) multas, y i) suspensión definitiva de actividad. Conforme al mismo artículo, los Inspectores de Policía conocen también, en única instancia, de las siguientes medidas: a) reparación de daños materiales de muebles o inmuebles, b) expulsión de domicilio, c) Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas y d) decomiso.  

A su vez, de acuerdo con el artículo 222 del CNPC, mediante el proceso verbal inmediato se tramitan los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los uniformados de la Policía Nacional y sus comandantes. Conforme al artículo 210 del CNPC, los uniformados de la Policía conocen, en primera instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) amonestación, b) participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia, c) remoción de bienes que obstaculizan el espacio público, d) inutilización de bienes y e) destrucción de bien. Por su parte, al tenor del artículo 209 del Código, los Comandantes de la Policía conocen en primera instancia de la imposición de las anteriores medidas correctivas y, adicionalmente, de: f) la disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas y g) la suspensión temporal de la actividad.

5. A partir de la delimitación de las medidas correctivas que pueden ser impuestas a través de cada uno de los dos procedimientos de policía indicados, resulta claro que las órdenes de policía tienen características esencialmente distintas, según la clase de actuación en que se dicten. Por medio del proceso verbal abreviado se impone a los infractores, generalmente, medidas correctivas que se traducen para estos en obligaciones de hacer, consistentes, por ejemplo, en demoler una obra, reparar daños materiales, construir o hacer mantenimiento a muebles o inmuebles, remover bienes en obras urbanísticas, etc. Se trata de medidas que suponen cargas de una mínima complejidad, por sus costos, instrumentos o los recursos requeridos para acatarlas. Esto explica que la orden de policía, mediante la cual se impone la respectiva medida correctiva, no sea de cumplimiento inmediato, sino que tenga un plazo fijado por el legislador, de hasta 5 días, según la complejidad de la obligación impuesta (art. 223.5 del CNPC).

La situación es distinta con el proceso verbal inmediato y las correspondientes medidas correctivas susceptibles de ser ordenadas. Esta actuación tiene un carácter célere y ágil y busca facilitar que los uniformados prevengan una infracción o reestablezcan rápidamente una norma de convivencia infringida. Por esta razón, el artículo 222 del CNPC prevé que el procedimiento se debe realizar en el lugar de los hechos, allí mismo se escuchará en descargos al presunto infractor y, luego de intentarse mediación policía, de ser el caso, se impondrá la medida correctiva correspondiente. Pero, en especial, las medidas correctivas que se pueden adoptar mediante este procedimiento no consisten, en su mayoría, en obligaciones de hacer para el presunto infractor, que le impliquen costos o el desarrollo necesario de acciones que requieran plazos para su cumplimiento. La amonestación, la inutilización y destrucción de bienes, la disolución de reuniones y suspensión temporal de las actividades son, más bien, consecuencias que acarrea la conducta del infractor, ejecutables por la propia autoridad de policía, pero que no se traducen en correlativos deberes jurídicos para el infractor.

La "participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia" y la "remoción de bienes que obstaculizan el espacio público", únicas medidas que implican obligaciones para el infractor y se pueden adoptar en el procedimiento anterior, también han sido concebidas para su cumplimiento inmediato. El artículo 174.3 del CNPC señala que la autoridad puede trasladar al infractor, en el acto, al lugar destinado para la realización del programa pedagógico y, de otra parte, dada su naturaleza, la remoción de bienes que obstaculizan el espacio público está diseñada, en términos generales, para ser ejecutada también de forma inmediata, pues de ello depende la salvaguarda de la integridad y el uso libre del espacio público[31]. De este modo, la característica fundamental de las medidas correctivas imponibles mediante una orden de policía, en el procedimiento verbal inmediato, radica en que, precisamente, son de cumplimiento inmediato.

En este orden de ideas, una interpretación sistemática del apartado acusado resulta plenamente coherente con las regulaciones expuestas, sobre los plazos para el cumplimiento de las órdenes de policía, según la clase de proceso verbal en la cual aquella se haya emitido. De este modo, cuando la norma establece "[s] la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes", hace referencia a las órdenes de policía de cumplimiento inmediato, que se adoptan en los trámites verbales inmediatos, y a las órdenes que se emiten en los trámites verbales abreviados cuyo plazo de cumplimiento, sin ser inmediato, debe ser fijado por la autoridad de policía, pero nunca puede superar los 5 días.

Interpretado del modo anterior, el fragmento objetado no resulta semánticamente abierto y mucho menos puede predicarse la presencia en su contenido de un concepto jurídico indeterminado, que no es ni siquiera individualizado en la providencia. Por el contrario, su sentido general y definitorio puede ser precisado en los términos ilustrados, con base en una interpretación contextual de la parte procedimental del Código Nacional de Policía y Convivencia.

1. La Sentencia aprecia el precepto demandado de forma desarticulada de otras regulaciones que le dan sentido y esto la lleva, de un lado, a considerar que la regla es indeterminada, por no precisar tiempos específicos para el cumplimiento de las órdenes de policía y, de otro lado, a sostener que ella supone la posibilidad de que la autoridad de policía conceda términos mayores a los establecidos para cada procedimiento, si las circunstancias así lo justifican. El fallo pasa por alto que, a partir de la interpretación contextual indicada, la supuesta indeterminación desaparece y que la razonabilidad de los plazos ya fue valorada por el legislador para cada uno de los procedimientos verbales contemplados, según la naturaleza de las medidas correctivas aplicables. Al ignorar estas circunstancias termina por acoger una interpretación riesgosa de la norma.

Si bien es cierto, se indica que el término debe ser establecido con arreglo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, lo cierto es que no existiría un plazo máximo y que, con ese margen de discrecionalidad concedido a las autoridades de policía, podría desnaturalizarse el carácter célere de los procedimientos contemplados en el Código.

Finalmente, es relevante subrayar que el problema de si los términos establecidos por el legislador eran, o no, suficientes o resultaban irrazonables no fue en modo alguno planteado en la demanda. El argumento de la impugnación se fundó únicamente en el carácter supuestamente indeterminado del apartado acusado. Sin embargo, el análisis de la Sentencia se extendió a dichos aspectos, lo cual, a mi juicio, resultó inconveniente, pues al intentar resolverse un problema de indeterminación, terminó por generarse incertidumbre e inseguridad en la aplicación de las reglas de policía.

En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto dentro de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena.

Fecha ut supra,

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

[1] Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016.

[2] Cfr. sentencia C-491 de 1997.

[3] Cfr. sentencia C-142 de 2001.

[4]                                                                  " LIBRO TERCERO

MEDIOS DE POLICÍA, MEDIDAS CORRECTIVAS, AUTORIDADES DE POLICÍA Y COMPETENCIAS, PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS O CONFLICTOS

TÍTULO I

MEDIOS DE POLICÍA  Y MEDIDAS CORRECTIVAS

CAPÍTULO I

Medios de Policía

Artículo 149. Medios de Policía. Los medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas en este Código.

Los medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.

Los medios inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía.

Son medios inmateriales de Policía:

1. Orden de Policía".

[5] Artículo 150. Orden de Policía. La orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla.

[6] Los medios de policía, según el artículo 149 del Código, son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades para el cumplimiento de la función y actividad de policía, así como para la imposición de las medidas correctivas. Los procesos previstos en el mismo estatuto son: 1. El verbal inmediato; y 2. El verbal abreviado (Arts. 222 y 223).

[7] El debido proceso administrativo ha sido definido por la Corte como: "... la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido, comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse a los principios que rigen la función pública". Sentencia T-552 de 2012.

[8] Sobre las atribuciones legislativas del Congreso se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, C-1104 de 2001. C-1512-00, C-1104 de 2001, C-426 de 2002, C-316 de 2002, C-798 de 2003, C-204 de 2003, C-039 de 2004, C-1091 y C-237 A de 2003, C-899 de 2003, C-318 de 2003.

[9] Sentencia C-927 de 2000.

[10] Cfr.  C-738 de 2006, C-718 de 2006, C-398 de 2006, C-275 de 2006, C-1146 de 2004, C-234 de 2003, C-123 de 2003, C-646 de 2002, C-314 de 2002, C-309 de 2002, C-893 de 2001; C-1104 de 2001, C-927 de 2000.

[11] Sentencia T-001 de 1993.

[12] Sentencia C-562 de 1997.

[13] Ver entre otras las sentencias C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000,  C-927de 2000.

[14] En sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte: "...el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso". También en sentencia C-927 de 200 expuso: "De conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento Constitucional, le corresponde al Congreso de la República "Expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", es decir, goza el Legislador, por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial. Por lo tanto, el órgano legislativo tiene una importante "libertad de configuración legislativa", que le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial". Esta doctrina ha sido vertida en múltiples pronunciamientos: C-803 de 2000, C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, S C-1104/01, C- 642 de 2002, C-736 de 2002.

[15] Sentencias C-728 de 2000, C- 738 de 2006 y C- 203 de 2011.

[16] Sentencia C-111 de 2000.

[17] Sentencia C-1270 de 2000.

[18] ver la Sentencia C-573 de 2003 en la cual se encontró exequible la disminución, en la tercera oferta, de la base de la licitación hasta en un 40% contemplada para los procesos ejecutivos.

[19] ver las sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000 y C-1104 de 2001.

[20] Sentencia C-248 de 2013.

[21] Sobre las restricciones al legislador cuando diseña los procedimientos administrativos la Corte ha dicho:

"4.2.4.1. En un primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se niegue la función pública del poder judicial –en especial la imparcialidad y autonomía del juez-, se afecte el principio de publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional. 

4.2.4.2. En un segundo grupo están las relacionadas con el principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, principios o derechos reconocidos por la Constitución. 

4.2.4.3. En un tercer grupo están las que corresponden a la vigencia de los derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso, en especial el derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del proceso debe respetar los elementos que conforman este derecho, como los principios de legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la presunción de inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se debe respetar la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía personal y la dignidad humana". Sentencia C-329 de 2015.

[22] Sentencia C-341 de 2014.

[23] Sentencia T-442 de 1992.

[24]  García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, España. Págs. 448 y 449.

[25] Artículo 221. CLASES DE ACTUACIONES. Las actuaciones que se tramiten ante las autoridades de Policía, se regirán por dos clases: la verbal inmediata y la verbal abreviada.

[26] Artículo 222. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL INMEDIATO. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las etapas siguientes:

1. Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia.

2. Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de Policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia.

3. El presunto infractor deberá ser oído en descargos.

4. La autoridad de Policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de Policía.

PARÁGRAFO 1o. En contra de la orden de Policía o la medida correctiva, procederá el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al Inspector de Policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y expedito.

PARÁGRAFO 2o. En caso de que no se cumpliere la orden de Policía, o que el infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.

PARÁGRAFO 3o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor. (Subraya la Sala).

[27] Artículo 223. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes:

1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública.

2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento.

3. Audiencia pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos:

a) Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas;

b) Invitación a conciliar. La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo;

c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Igualmente la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía;

d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. La decisión quedará notificada en estrados.

4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso. El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación.

Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo.

Los recursos solo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía.

5. Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días.

PARÁGRAFO 1o. Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional.

PARÁGRAFO 2o. Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia.

Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos.

El informe técnico especializado se rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico.

La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la terminación del plazo de suspensión.

PARÁGRAFO 3o. Si el infractor o perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.

PARÁGRAFO 4o. El numeral 4 del presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia.

PARÁGRAFO 5o. El recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente artículo. (Negrillas y subrayas no originales).

[28] ARTÍCULO 1o. OBJETO. Las disposiciones previstas en este Código son de carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente.

[29] Entre los fines previstos por el legislador respecto del debido proceso, el Código prevé: ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS ESPECÍFICOS. Con el fin de mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional, los objetivos específicos de este Código son los siguientes: (...)

6. Establecer un procedimiento respetuoso del debido proceso, idóneo, inmediato, expedito y eficaz para la atención oportuna de los comportamientos relacionados con la convivencia en el territorio nacional.

[30] Cfr. sentencia T-706 de 1996. 

[31] La remoción de bienes que obstaculizan el espacio público es aplicable frente a dos infracciones: "'promover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente" y "[f]ijar en espacio público propaganda, avisos o pasacalles, pancartas, pendones, vallas o banderolas, sin el debido permiso o incumpliendo las condiciones establecidas en la normatividad vigente" (arts. 140.6 y 140.12 del CNPC).