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Sentencia No. C-388/94
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término
De conformidad con lo dispuesto por el numeral tercero del artículo 242 de la Carta Política, en relación con esta disposición, ha operado el fenómeno de la caducidad de una parte de la acción pública de inconstitucionalidad, es decir, la que permite controvertir en este estrado la validez constitucional de este tipo de disposiciones jurídicas por el aspecto de su forma, evidentemente, por haber transcurrido más de un año desde la fecha de su publicación y, en cualquier caso, por tratarse de una disposición anterior a la nueva Constitución, por haber transcurrido el mismo término de caducidad contado desde la entrada en vigencia de la Carta de 1991.
RAMA JUDICIAL-Representación legal
No es incompatible, ni inconstitucional, la coexistencia de la representación jurídica de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura en cabeza del Director Nacional de Administración Judicial para los asuntos propios de la gestión administrativa y contractual de este tipo de intereses administrativos y de gestión, y aun de la judicial de los mismos fines bajo los términos que señale el Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa y dentro de las competencias previstas en el Decreto 2652 de 1991, con la especial representación judicial de la Nación-Rama Judicial en cabeza del Ministro de justicia para los efectos de las actuaciones judiciales contencioso administrativas en las que está comprometida la voluntad de aquella por actos, actuaciones o vías de hecho de los jueces y magistrados, en ejercicio de la funciones que les corresponden.
RAMA JUDICIAL-Independencia
La independencia a la que se refiere la Constitución es de carácter técnico y político, bajo el entendido de la continuada unidad de todos los componentes orgánicos del Estado y de la coherencia y corrección funcional de todos los componentes institucionales del ordenamiento jurídico; por demás, obsérvese que en nuestro régimen jurídico ya se había avanzado bastante con la introducción de las garantías normativas que aseguraban la inamovilidad de jueces y magistrados, con el establecimiento de la vigencia de la "cooptación plena" de las altas corporaciones judiciales, hoy modificada y atenuada con la consecuencia de la plena autointegración de la jurisdicción administrativa y ordinaria, y con el reconocimiento y vigencia de la carrera en casi todos los niveles de la rama judicial.
REF: Expediente No. D-524
Acción pública de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 149 del Decreto 01 de 1984.
Actora:
MARGARITA MARIA SOTO REYES
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., septiembre primero (1o.) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana MARGARITA MARIA SOTO REYES, mediante escrito presentado ante la Corte Constitucional el veinticinco (25) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), y en ejercicio de la acción pública establecida en la Constitución Política, demandó de esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de una parte del inciso tercero del artículo 149 del Decreto 01 de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
Una vez admitida la demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de su competencia.
II. EL TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA
El texto de la disposición acusada en la demanda es del siguiente tenor:
"Decreto 01 de 1984
"Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo
"......
"Representación de las Personas de Derecho Público
"Artículo 149.- Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan.
"En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministerio, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador o Contralor, según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
"Sin embargo, el Ministro de Gobierno representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso y el de Justicia en lo referente a la rama jurisdiccional.
".....
(Se subraya lo demandado.)
III. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Se considera por la demandante que la disposición acusada viola los artículos 156, 228, 256 y 257 de la Constitución Política. Además, la ciudadana demandante, como corresponde a otro de los requisitos exigidos para esta clase de actuaciones de control de constitucionalidad, formula el concepto de la inconstitucionalidad que reclama y lo fundamenta en las consideraciones que se resumen, así:
- En primer término es preciso tener en cuenta que la creación del Consejo Superior de la Judicatura, entre otros tantos elementos incorporados a nuestro sistema jurídico por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, y en especial en lo que se refiere a la Rama Judicial, le dio a esta rama del poder público una nueva configuración orgánica y jurídica y le asegura un alto grado de autonomía administrativa y presupuestal que no tenía con la Constitución anterior, en la que el ejecutivo era el encargado de manejar la parte logística de la rama, ejecutando el presupuesto y asumiendo la representación legal.
Como consecuencia de lo anterior, se tiene que el artículo 228 de la Constitución Política vigente establece que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado y autónomo; además, este mandato constitucional reafirma la filosofía de toda normatividad constitucional en lo referente a la Rama Judicial, ya que se buscó robustecerla, dando herramientas para un mejor desempeño de sus funciones y asegurar su independencia.
- Señala que la Corte Constitucional en la sentencia C-265 de 1993, en la que examinó la constitucionalidad del artículo 4o. del Decreto 2652 de 1991, reconoció la autonomía que el Constituyente de 1991 le otorgó a la Rama Judicial en materia administrativa, puesto que, como lo señaló la misma Corporación, el nuevo diseño del Consejo Superior de la Judicatura, como órgano administrativo y jurisdiccional disciplinario de la Rama Judicial, se encuentra vinculado necesariamente con los fines generales del Estado y, en especial, con los de promover las nuevas reglas de administración de los servicios públicos para que, en particular en lo relacionado con la Rama Judicial, estos puedan responder a los elementos normativos de la modernización administrativa, como son los de racionalidad, celeridad, eficacia y efectividad, sin que sea posible eludir el deber de atender a los fines, valores objetivos y principios especiales que para estas materias ha previsto el propio constituyente.
- Estima "que no se puede predicar la colaboración armónica de que habla el artículo 113 de la Constitución Política, por cuanto ésta debe darse dentro de la autonomía de las ramas del poder público que cumplen funciones separadas, y existiendo como existe una corporación como el Consejo Superior de la Judicatura, encargada de la representación de la Rama Judicial; según se desprende de las normas constitucionales, mal podría ser el ejecutivo en cabeza del Ministerio de Justicia quien represente a la Rama Judicial, sin violar los parámetros de la Constitución de 1991, máxime cuando el artículo 15 numeral 4o. del Decreto 2652 de 1991 establece como una de las funciones del Director Nacional de Administración Judicial la de 'llevar la representación jurídica de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura y suscribir en nombre de éste los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse para la ejecución del presupuesto de la rama judicial, bajo los términos que señala el Consejo Superior' ".
IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS
A. El doctor Guillermo Vargas Ayala, se hizo presente dentro del proceso de la referencia mediante escrito presentado ante la Corte Constitucional el día 24 de marzo de 1994, para solicitar la adopción de un fallo inhibitorio por existir en este caso una especial modalidad de sustracción de materia, "porque al estar derogada la norma acusada no puede ser declarada exequible o inexequible por esta H. Corporación".
- Razones en que fundamenta su intervención:
1o. Afirma que de no entenderse que la expresión acusada esta derogada bajo los efectos de la nueva normatividad constitucional, se mantendría una modalidad inadecuada de dependencia administrativa de la Rama Judicial que tiene su razón de ser en la Constitución de 1886 y no en la Carta Política de 1991. Así, sostiene que la norma acusada es propia de la estructura constitucional vigente en 1984, en la que tanto la Rama Judicial como la Legislativa carecían de autonomía administrativa, soportando una dependencia necesaria e ineludible de la Rama Ejecutiva.
- En contrario, la Constitución de 1991 establece como premisa la autonomía administrativa de las ramas del poder público, sin desmedro de la colaboración armónica entre ellas, modificando el régimen imperante, y dotando a las instituciones jurídicas de instrumentos necesarios para hacer efectiva dicha autonomía. Entonces, es claro que esta consideración se fundamenta en el artículo 228 de la Constitución que determina que el funcionamiento de la Rama judicial será 'desconcentrado y autónomo' ".
2o. Indica que el Decreto 2652 de 1991, expedido por el Presidente de la República con base en las facultades extraordinarias conferidas por la misma Constitución en sus disposiciones transitorias, asignó la representación de la Rama Judicial al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura o al Director de Administración Nacional, derogando tácitamente la norma acusada; además, el decreto en mención determina que la representación general de Consejo Superior de la Judicatura se asigna al presidente y vicepresidente de la misma corporación (art. 4o. num. 16 Decreto 2652 de 1991).
El artículo 14 del mismo decreto establece que corresponde al "Director de Administración Judicial llevar la representación jurídica de la Nación- Consejo Superior de la Judicatura."; por consiguiente, el Decreto 2652 de 1991 a que se viene haciendo referencia deroga el inciso 3o. del artículo 149 del Decreto 01 de 1984 en cuanto asignaba esa representación al Ministro de Justicia.
3. De otra parte, informa que el Decreto 2157 de 1992 mediante el cual se reestructuró el Ministerio de Justicia "guardó silencio sobre la antigua representación de la Rama Judicial y no le asignó al Ministerio de Justicia y del Derecho en general, ni al ministro en particular, dicha representación", confirmando la derogatoria tácita que de la facultad de representación judicial había hecho el decreto 2652 de 1991.
4. Destaca que en el artículo 13 Numeral 2o. del Decreto 2157 de 1992, de reestructuración del Ministerio de Justicia y Derecho, asigna a la Oficina Jurídica la función de "conocer de las demandas contra el Ministerio...", sin hacer allí, ni en ninguna otra parte de su texto, referencia a representación judicial ante las demandas contra la Rama Judicial.
5. Advierte que el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, en el caso de conciliaciones prejudiciales de la administración pública ordena que "las ramas legislativa y judicial estarán representadas por los ordenadores del gasto", y que en el caso de la rama judicial, este es el Director Nacional de Administración Judicial y no el Ministerio de Justicia y del Derecho.
6. Concluye así que "dentro de la autonomía administrativa y funcional que la Constitución y la ley disponen entre las ramas del Poder Público, la representación de la Nación en todos los asuntos relacionados con la Rama Judicial, le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, a través de sus representantes legales que son su Presidente, su Vicepresidente o su Director de la administración Judicial".
7. Estima que respecto del fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, ésta se produjo en un lapso de cuatro (4) meses comprendidos entre la fecha de inicio de la vigencia de la nueva Constitución Política, es decir, el día 7 de julio de 1991, y el 25 de noviembre del mismo año, que es la fecha de la expedición del Decreto 2652 de 1991, por el cual se expidió el estatuto legal del Consejo Superior de la Judicatura y se derogó la parte pertinente del inciso 3o. del artículo 149 del Contencioso Administrativo. A partir de esta última fecha, la norma acusada desapareció por derogatoria tácita, y por tanto en este proceso no hay materia juzgable, y si no la hay no puede haber tampoco pronunciamiento de fondo.
B. El doctor Jaime Araújo Rentería, mediante escrito presentado ante esta Corporación el día 4 de abril de 1994, coadyuva la acción de inconstitucionalidad presentada por Margarita María Soto Reyes, contra el artículo 149 del Decreto 01 de 1984, inciso 3o. en la parte que dice: "y el de justicia en lo referente a la rama jurisdiccional".
Con base en esta condición, y atendiendo al espíritu de la reforma constitucional de 1991, manifiesta que el artículo 113 de la Constitución Política, que establece la división del poder político en ramas, y el carácter autónomo e independiente de cada una de ellas, dió plena autonomía al Poder Judicial, tanto en forma activa como pasiva.
Además, observa que la nueva Constitución derogó el artículo 149 numeral 3o. del C.C.A., en la parte que se demanda y que establecía la representación de la Rama Judicial en cabeza del Ministerio de Justicia, ya que la autonomía que se confiere por la Carta de 1991 a toda la Rama Judicial comprende el deber de ser sujeto de obligaciones y de comparecer directamente en los procesos donde sea demandada, lo cual resulta incompatible con la representación atribuída dentro del esquema constitucional anterior al Ministerio de Justicia.
- Por otra parte, el artículo 228 establece que el funcionamiento de la Rama Jurisdiccional, será "desconcentrado y autónomo". En el artículo 256 numeral 1o. de la Constitución, dentro de las funciones que asigna el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales, está en primer lugar la de "Administrar la carrera judicial".
- Considera que la independencia de los jueces, como principio fundamental del Estado Social de Derecho que establece el artículo 1o. de la Constitución Nacional, significa de una parte que éstos, al momento de proferir sus decisiones, sólo están sometidos al imperio de la ley y, por lo mismo, no es posible darles órdenes sobre la manera en que deben decidir los asuntos sometidos a su conocimiento; pero los jueces son independientes porque no dependen del Gobierno y porque sólo están atados a la ley. Sólo cuando la Rama Judicial puede comparecer pasivamente a un proceso, sin depender de la mediación del Ministro de Justicia, es realmente autónoma e independiente.
V. EL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación rindió en término el concepto fiscal de su competencia y en el solicitó a la Corte Constitucional INHIBIRSE de fallar en el fondo de lo demandado en relación con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que la disposición acusada fue derogada por el Decreto 2652 de 1991 en el que se establece el régimen legal del Consejo Superior de la Judicatura.
El Despacho del Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen:
- Advierte el Procurador que, en todo caso, el estudio para verificar la conformidad de la norma acusada con la Constitución, queda supeditado a establecer si la disposición jurídica que contiene el texto especifico se halla aún vigente o no, tal y como lo planteó en la respectiva intervención el ciudadano Guillermo Vargas Ayala.
- Señala el Jefe del Ministerio Público que a la luz del artículo 30 de la Ley 153 de 1887, la derogatoria de una norma puede presentarse en los siguientes eventos:
"1. Por declaratoria expresa del legislador.
"2. Por incompatibilidad con sus disposiciones especiales posteriores.
"3. Por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería".
La hipótesis que se plantea en la intervención ciudadana es la segunda, llamada derogatoria tácita.
- De lo anterior concluye el Procurador que el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo que establecía la representación en lo referente a la Rama Judicial al Ministerio de Justicia fue derogado por el Decreto 2652 de 1991, expedido con fuerza de ley y en el cual se establece lo siguiente:
"Artículo 14o.
".....
"16. Elegir al Presidente y al Vicepresidente del Consejo, quienes tendrán la representación de la Corporación frente a las demás ramas y autoridades del poder público así como frente a los particulares."
"Artículo 14. Corresponde al Director de la Administración Judicial
(...)
"4. Llevar la representación jurídica de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura y...".
Es decir que la regulación posterior derogó de manera tácita lo que hoy se impugna.
"El Procurador ha considerado, acogiendo el criterio de la Corte Constitucional que se impone en algunos casos, y las más de las veces un pronunciamiento de mérito, no obstante acontecer que las normas sometidas a examen no estén vigentes, en bien de la creación de una doctrina constitucional.
"Sin embargo, en el presente caso la derogatoria del ordenamiento jurídico en lo impugnado por el mero tratamiento que recibe la representación legal de la rama, impide a esa Corporación pronunciarse de fondo sobre lo acusado del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La Competencia y el Objeto del Control
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 num. 5o. de la Constitución Política, y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de su competencia, se observa de modo apenas preliminar que corresponde a esta Corporación el examen de la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República, y demandados por razones de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano, como es el caso en el asunto de la referencia, en que se pide la declaratoria de inconstitucionalidad de una parte de un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley.
Sobre este mismo asunto, se observa que, en varias oportunidades antecedentes, tanto la Corte Suprema de Justicia, como esta Corporación, examinaron la constitucionalidad de los aspectos de forma y de fondo de algunos apartes del mismo Decreto 01 de 1984 por el cual se reformó el Código Contencioso Administrativo, expedido en desarrollo de los artículos 11 y 12 de la Ley 58 de 1982, pero que, en punto al artículo 149 de aquel estatuto, no existe pronunciamiento antecedente con fuerza de cosa juzgada en el que se haya definido sobre su constitucionalidad material, además, también se debe advertir, con suficiente claridad que ahora, no cabe reparo alguno por los aspectos de forma del mencionado decreto, ya que de conformidad con lo dispuesto por el numeral tercero del artículo 242 de la Carta Política, en relación con esta disposición, ha operado el fenómeno de la caducidad de una parte de la acción pública de inconstitucionalidad, es decir, la que permite controvertir en este estrado la validez constitucional de este tipo de disposiciones jurídicas por el aspecto de su forma, evidentemente, por haber transcurrido más de un año desde la fecha de su publicación y, en cualquier caso, por tratarse de una disposición anterior a la nueva Constitución, por haber transcurrido el mismo término de caducidad contado desde la entrada en vigencia de la Carta de 1991.
Segunda.- LA REPRESENTACIÓN JURÍDICA DE LA RAMA JUDICIAL.
A. La función a que se refiere la disposición acusada, consiste, en la capacidad jurídica de un determinado funcionario público, que en especial es el jefe superior de un sector de la administración pública central y nacional, para obrar como demandante, demandado o interviniente y para ejercer con la debida legitimidad la representación judicial de la Nación en los procesos contencioso administrativos en los que se actúe, en las mencionadas condiciones, lo cual, dentro de un régimen político unitario y uniforme, centralista y presidencialista, como el que había sido diseñado bajo el amparo de las disposiciones de la Carta Política de 1886, bien podía ser definido por la ley con carácter general y uniforme, y ser atribuído a uno o a varios funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder, o a una o a varias dependencias de la Administración. En efecto bajo el régimen constitucional anterior, la representación judicial de la Nación-Rama Judicial correspondía, en las mencionadas actuaciones judiciales al Ministro de Justicia pues las ramas del poder, aunque separadas orgánicamente, colaboraban para la realización de los fines del Estado, y a la Rama Ejecutiva correspondía la de administrar los recursos presupuestales, materiales y económicos de las restantes, mientras que a los jueces sólo se les permitía administrar justicia. Empero, esa no es la situación actual, ni es el sentido de las cosas impuesto por el constituyente de 1991.
B. Corresponde determinar si dentro de un régimen político unitario pero complejo, pluralista y descentralizado como el diseñado por el Constituyente de 1991, en que se introducen elementos nuevos como la existencia de otros órganos autónomos e independientes, además de varios órganos de control con sus especificidades, y sometidos a principios parciales y a reglas propias de carácter constitucional y de eficacia inmediata, y en las que, de modo especial, a la Rama Judicial se le cualifica con términos que le aseguran independencia, autonomía y desconcentración, resulta conforme con la Constitución Política una disposición en la que se atribuye la representación judicial de la Nación-Rama Judicial a un agente de la Rama Ejecutiva, o si el legislador es el competente para definir este punto para optar, dentro de los límites constitucionales, por una u otra solución, y asignar esta atribución al Consejo Superior de la Judicatura o a un agente suyo, o mantener un sistema dual como el que se desprende de una interpretación sistemática de las mencionadas disposiciones, en que de una parte el Ministro de Justicia como jefe superior de la Administración Nacional representa a la Nación en las controversias contencioso administrativas por actuaciones de funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y por otra el Consejo Superior de la Judicatura tiene la representación jurídica de la Nación para los efectos contractuales y administrativos que corresponden a su naturaleza.
C. En el asunto que se resuelve, se cuestiona la constitucionalidad de una disposición de rango legal expedida bajo la vigencia de la anterior Constitución y que establece que en todo caso la representación judicial de la Nación en los asuntos contencioso administrativos, corresponde al Ministro de Justicia; además, al respecto se plantea por los intervinientes la posibilidad del pronunciamiento inhibitorio de la Corte bajo el entendido de la derogatoria de la parte acusada del artículo 149 del Decreto 01 de 1984 por lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 15 del Decreto 2652 de 1991, que dispone:
"Artículo 15. ....
"4o. Llevar la representación jurídica de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura y suscribir en nombre de ésta los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse para la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial, bajo los términos que señale el consejo Superior".
De modo preliminar, y para absolver el cuestionamiento que se resume sobre la aparente derogatoria, se advierte que, con vigencia de la nueva Constitución y con la expedición del citado Decreto 2652 de 1991, en nuestro ordenamiento jurídico se ha producido un fenómeno de modificación implícita y parcial de la norma acusada que, ciertamente, no produce su retiro del ordenamiento jurídico y, apenas, reduce su alcance material y objetivo, pues el numeral 4o. del artículo 15 del Decreto 2652 de 1991, se ocupa sólo de la representación jurídica de la Rama Judicial en sus aspectos administrativos y de gestión económica y contractual relativos al Consejo Superior de la Judicatura y sus organismos integrantes.
En efecto, por la entrada en vigencia de una nueva Constitución, y por la definición de unos nuevos principios que rigen el sector del ordenamiento jurídico al que pertenece la norma acusada, se introdujeron cambios sustanciales en la estructura orgánica del Estado que afectan las concepciones tradicionales sobre la organización de este sector del poder público, y que sugieren un diseño complejo relativamente diverso del establecido en la Carta anterior, lo cual no significa que se hayan variado definitivamente todas las reglas y los principios que comprenden a la organización de nuestro Estado de Derecho, sino simplemente, que los cambios y los ajustes introducidos por el constituyente de 1991 en materia de la composición e integración de la rama judicial, establecieron un órgano de integración plural en condiciones de administrar y gobernar de conformidad con la Carta y con sujeción a la ley, los intereses presupuestales, materiales, físicos y de personal de la Rama Judicial, pero que no rompieron la unidad política del Estado colombiano que sigue siendo unitario y que mantiene las principales distinciones entre las funciones de los órganos que lo componen.
Por todo lo anterior, la Corte encuentra que la parte acusada del artículo 149 del Decreto 01 de 1984 no esta derogada por lo dispuesto en el artículo 15 numeral 4o. del Decreto 2652 de 1991, sobre una parte de la misma materia y que, en consecuencia, no asiste razón a los señores intervinientes ni al Despacho del Señor Procurador General de la Nación que solicitan la declaración inhibitoria por carencia actual de objeto en la causa.
D. Desde este punto de vista, es preciso señalar que para la Corte no es incompatible, ni inconstitucional, la coexistencia de la representación jurídica de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura en cabeza del Director Nacional de Administración Judicial para los asuntos propios de la gestión administrativa y contractual de este tipo de intereses administrativos y de gestión, y aun de la judicial de los mismos fines bajo los términos que señale el Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa y dentro de las competencias previstas en el Decreto 2652 de 1991, con la especial representación judicial de la Nación-Rama Judicial en cabeza del Ministro de justicia para los efectos de las actuaciones judiciales contencioso administrativas en las que está comprometida la voluntad de aquella por actos, actuaciones o vías de hecho de los jueces y magistrados, en ejercicio de la funciones que les corresponden.
E. La Corte estima pertinente reiterar algunas de las consideraciones que formuló en la providencia por la cual resolvió la demanda dirigida contra el artículo 4o. del Decreto-ley 2652 de 1992, relacionado con las competencias de las dos Salas del Consejo Superior de la Judicatura (Sentencia No. C-265/93); en efecto, en aquella decisión, la Corte Constitucional destacó el propósito del Constituyente de 1991, de dotar a la Rama Judicial del Poder Público de un conjunto amplio y suficiente de instrumentos y de organismos administrativos de autogobierno, estables y bien definidos, por lo que hace a sus competencias, a su integración y a sus funciones, sin perjuicio de las materias reservadas a la ley por la misma Constitución, y de introducir importantes reformas en este sector de la organización del Estado, causa conocida de profundas preocupaciones nacionales por su insuficiencia ante las exigencias contemporáneas.
En especial, en dicha oportunidad, se señaló que el Consejo Superior de la Judicatura, había sido encargado de adelantar, entre otras, las labores de racionalización de la gestión administrativa de la rama judicial del poder público, cuya fuente es la misma Constitución Política y la ley, y además, de atender a los principales requerimientos de aquella conforme a las nuevas orientaciones definidas por la Constitución Política de 1991, principalmente comprendidas por los términos empleados en el artículo 228, que señala que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado y autónomo; en verdad, la Corte advirtió que dentro de los correspondientes apartados de la Carta, el Constituyente de 1991 se ocupó del establecimiento de modificaciones sustanciales dentro de la estructura tradicional del Estado, para asegurar la configuración de sistemas más adecuados para el autogobierno, y para la administración autónoma y desconcentrada de los organismos judiciales en nuestro país, lo cual significó un replanteamiento definitivo y de profundas repercusiones.
En este sentido, y bajo el entendido de que este asunto hace parte de una de las más importantes tendencias del derecho constitucional de la segunda posguerra, e implica la introducción de grandes cambios en los ordenamientos jurídicos como el del autogobierno de la judicatura, en la sentencia C-265 de Julio ocho (8) de mil novecientos noventa y tres (1993), esta Corporación sostuvo que "....este nuevo diseño del órgano administrativo y jurisdiccional-disciplinario de la Rama Judicial, se encuentra vinculado necesariamente con los fines generales del Estado, y, en especial, con los de promover reglas de administración de los servicios públicos que respondan a los criterios de la modernización administrativa, como son los de racionalidad, celeridad, eficacia y efectividad, sin que sea posible, en el desarrollo legislativo de las disposiciones constitucionales, o en la interpretación de aquellas y para efectos de su aplicación, eludir el deber de atender a los fines, valores, objetivos y principios especiales que para estas materias ha previsto el propio Constituyente."
Además, se advirtió por la Corte que el Constituyente no sólo se ocupó de promover, en el caso de la creación del Consejo Superior de la Judicatura, el mantenimiento de la distribución de competencias entre las tres ramas del poder y de los restantes órganos autónomos de origen constitucional, sino, además, de asegurar a dicha Corporación su existencia jurídica y la especial capacidad de actuación como entidad de derecho público y como órgano constitucional, para efectos de atender los principales requerimientos de la Rama Judicial. En todo caso, es claro que la voluntad del Constituyente es la de asegurar mayor independencia y autonomía a los organismos judiciales frente a la Rama Ejecutiva del Poder Público, y la de limitar la injerencia y el predominio de las agencias administrativas especializadas del gobierno en asuntos de interés de la Rama judicial, lo cual afectaba su independencia y la condenaba al rezago y al atraso en recursos y capacidades.
Desde luego, la independencia a la que se refiere la Constitución es de carácter técnico y político, bajo el entendido de la continuada unidad de todos los componentes orgánicos del Estado y de la coherencia y corrección funcional de todos los componentes institucionales del ordenamiento jurídico; por demás, obsérvese que en nuestro régimen jurídico ya se había avanzado bastante con la introducción de las garantías normativas que aseguraban la inamovilidad de jueces y magistrados, con el establecimiento de la vigencia de la "cooptación plena" de las altas corporaciones judiciales, hoy modificada y atenuada con la consecuencia de la plena autointegración de la jurisdicción administrativa y ordinaria, y con el reconocimiento y vigencia de la carrera en casi todos los niveles de la rama judicial; empero, era evidente la dependencia de la rama judicial de las políticas y de los recursos administrativos y económicos aprobados por el ejecutivo y por el legislativo.
Ahora bien, bajo el imperio de las reglas establecidas por la nueva Constitución Política es evidente que las atribuciones del mencionado consejo aseguran el funcionamiento autónomo y desconcentrado de la administración de justicia, como en efecto ocurre con las expresas competencias que le han sido conferidas "..de acuerdo con la ley", para la administración de la Carrera Judicial, la elaboración de las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y su envío a la entidad que deba hacerla, el control del rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama judicial y su ejecución, previa la aprobación del Congreso, la fijación de la división del territorio para efectos judiciales, la ubicación y la redistribución de los despachos judiciales, la creación, supresión, fusión y traslado de cargos, la reglamentación de lo relacionado con la organización y funciones internas de los distintos cargos, la reglamentación necesaria para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador, y la participación activa en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.
Pero además, el Constituyente estableció la posibilidad de que la ley le señale otras competencias al Consejo Superior de la Judicatura, las cuales, en atención al principio de la corrección funcional y a los supuestos fundamentales de la coherencia sistemática de la Constitución, no pueden referirse a las competencias que, según las mismas disposiciones de la Carta, le corresponden expresa o implícitamente a otras ramas, órganos, organismos, entidades o agencias del Estado. En este orden de ideas, al Consejo Superior de la Judicatura se le pueden señalar otras funciones, siempre que ellas correspondan a la naturaleza del organismo y a la de sus dos salas especializadas, y sin invadir las que correspondan a la naturaleza y a la finalidad de los demás.
F. Así las cosas, esta Corporación encuentra que la definición de la entidad encargada de ejercer la representación judicial de la Rama Judicial en los asuntos contencioso administrativos, es competencia del legislador, respetando, desde luego, las mencionadas características de autonomía, independencia y desconcentración que rodean a la administración de justicia, según los términos empleados por el Constituyente en el artículo 228, y así lo dispuso cuando en el decreto 2652 de 1991 decidió entregarle al Consejo Superior de la Judicatura la mencionada modalidad de representación jurídica; además, la existencia del Consejo y la definición legal de sus funciones administrativas especializadas, es otro elemento normativo que permite concluir que la modalidad de representación "jurídica" puede corresponder de una parte al citado organismo de autogobierno y de administración de la Rama Judicial cuando se trate de los asuntos relacionados con su gestión y funciones constitucionales y, de otra, al gobierno nacional a través del Ministro de Justicia cuando se trate de asuntos que comprometen el presupuesto de la Nación por los hechos o por las actuaciones de los jueces. Por ello no se produce ningún fenómeno de derogatoria entre el aparte acusado del artículo 149 del Decreto 01 de 1984 y el numeral 4o. del artículo 15 del Decreto 2652 de 1991, sino apenas un fenómeno jurídico de modificación parcial del primero por el segundo, en el que se contrae el objeto de aquel, que es el acusado en esta oportunidad a la representación de los intereses de la Nación por los hechos, actos y actuaciones de los jueces, mientras que en este se dispuso la representación jurídica de la Nación por todos los actos del Consejo Superior de la Judicatura, siempre que estén relacionados con las funciones constitucionales que le son atribuídas para la gestión de los cometidos económicos, contractuales y presupuestales de la Rama Judicial.
Previas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR EXEQUIBLE la parte demandada del artículo 149 del Decreto Ley 01 de 1984, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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