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Sentencia No. C-387/94
PENSION DE JUBILACION-Reajuste
Es evidente que ese tratamiento distinto ante situaciones iguales, a la luz de los cánones constitucionales, tiene una justificación clara y razonable, cual es la de dar especial protección a aquellos pensionados que por devengar una pensión mínima se encuentran, por razones económicas, en situación de debilidad manifiesta frente a los demás. En consecuencia, ha decidido el legislador que el valor de la pensión para esas personas se reajuste en un porcentaje igual al del salario mínimo legal mensual, con el fin de que dicho ingreso conserve su poder adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna. El aparte demandado del artículo 14 de la ley 100 de 1993, por sí sólo no vulnera la Constitución, pero su aplicación, sí puede resultar lesiva del Ordenamiento Supremo, concretamente de los artículos 13, 46 y 53, en el evento en que el salario mínimo se incremente en cuantía inferior al índice de precios al consumidor, pues se crearía una discriminación injustificada entre los pensionados que devenguen más del salario mínimo, frente a los que perciben únicamente el valor correspondiente a éste.
SALARIO MINIMO/PENSION MINIMA
Las instituciones del salario mínimo y de la pensión mínima, se enmarcan dentro de aquellas políticas destinadas a lograr una justicia social, pues son medidas especiales de protección a quienes por su condición económica se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Busca así el legislador menguar la desigualdad y de esta manera cumplir con el propósito señalado por el constituyente en el artículo 13 de la Carta, que ordena al Estado promover las condiciones requeridas para que la igualdad sea real y efectiva, mediante la adopción de medidas en favor de grupos discriminados o marginados, como también proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica o física se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
PENSION DE JUBILACION-Justificación del reajuste
El reajuste de las pensiones, tanto para los que devengan pensiones superiores al mínimo como para aquellos cuyas mesadas son iguales a éste, tiene como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad, quienes por sus condiciones físicas, ya sea por razón de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitados para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia y la de su familia. De no existir tales reajustes las pensiones se convertirían en irrisorias, pues la devaluación de la moneda hace que pierdan su capacidad adquisitiva, en detrimento de los pensionados.
INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR-Variación
En caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquel en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice.
PENSION DE JUBILACION-Variación del reajuste
Los pensionados, de acuerdo con la Constitución, tienen derecho a que se les reajuste su pensión en la cuantía que determine la ley, sin que por ello se desconozca el artículo 58 ibidem, pues no hay derechos adquiridos sobre el factor o porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino meras expectativas. Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que consagran la proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales.
REF.: Expediente No. D-529
Norma acusada: Artículo 14 (parcial) de la ley 100 de 1993.
Reajuste de pensiones.
Demandante: Milán Díaz García
Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ.
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1o.) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano MILAN DIAZ GARCIA en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequible un aparte del artículo 14 de la ley 100 de 1993, que trata sobre el reajuste de las pensiones de jubilación, invalidez y de sustitución o sobrevivientes, por infringir distintos preceptos constitucionales.
Cumplido el trámite constitucional y legal establecido para esta clase de procesos, procede la Corte Constitucional a adoptar la decisión de fondo.
II. NORMA ACUSADA
El texto de lo impugnado es el que se subraya dentro del precepto legal al que pertenece:
LEY 100 DE 1993
"Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA
"Artículo 14. Reajuste de Pensiones: Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno."
III. LA DEMANDA
Alega el actor que la parte final del artículo 14 de la ley 100 de 1993 al prescribir que las pensiones cuyo monto sea equivalente al salario mínimo legal se reajusten en el mismo porcentaje en que el Gobierno incremente dicho salario, viola el artículo 13 de la Carta, pues coloca a quienes las devengan en situación de inferioridad respecto de aquellas que reciben pensiones superiores, ya que a éstos su mesada se les aumentará conforme al índice de precios al consumidor que, según estadística que adjunta, presentó en el último periodo variación superior al incremento del salario mínimo legal.
Tal discriminación, a su juicio quebranta, además del citado artículo 13, el 46 de la Carta, pues "el Estado debe proteger a las personas de la tercera edad y especialmente a aquellas que por su condición económica precaria, como son los pensionados de mínima remuneración, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta".
Igualmente considera vulnerado el artículo 48 ídem, en cuanto señala que la seguridad social se debe prestar bajo la dirección del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y "al discriminar con un porcentaje menor de reajuste a las pensiones mínimas" se rompe "el principio de solidaridad que debe aplicarse entre los pensionados que tienen pensión igual al salario mínimo o superior a éste, haciendo de tal manera ineficaz, o sin eficacia, la Seguridad Social que merecen los de pensión mínima".
Agrega que la forma como se incrementan las pensiones cuyo monto corresponda al salario mínimo legal, "les hace perder parte de su poder adquisitivo, el cual para que sea constante requiere que se ajuste dicha pensión con un porcentaje igual al de la variación del IPC.,...", tal como lo señala la primera parte del artículo impugnado y la misma Constitución, que en su artículo 48 dispone que "La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante".
Advierte que igualmente se atenta contra la dignidad humana, cuya protección está consagrada en el inciso 4 del artículo 53 ibídem, en la medida en que la pensión mínima reajustada en la forma en que se establece en la norma demandada, no le permite al individuo que la recibe vivir dignamente.
También encuentra el demandante quebrantado el mandato constitucional contenido en el artículo 58 que garantiza los derechos adquiridos, en razón de que en leyes anteriores -4 de 1976 y 171 de 1988- "no se ejerció discriminación desfavorable para con las pensiones mínimas, sino que por el contrario se las protegió, se les garantizó su cuantía mínima y se les aplicó un sistema de reajuste anual en igualdad de condiciones, por lo menos, de igual porcentaje a pensiones hasta de un valor de cinco salarios mínimos...", y en consecuencia "mal puede ahora desmejorarse el sistema de reajustes anuales con relación a dichas pensiones de mínimo valor."
IV. INTERVENCION CIUDADANA
Dentro del término de fijación en lista se presentaron dos escritos destinados a impugnar la demanda. Así:
1.- El ciudadano JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA considera que la parte demandada de la norma no sólo protege a quienes devengan la pensión mínima, sino que garantiza que el monto de su pensión no va a ser inferior al salario mínimo, "cumpliéndose la igualdad real y efectiva en un suma mínima tanto para trabajadores como para pensionados", respetando así el mandato constitucional contenido en el artículo 46, en la medida que garantiza la protección de las personas de la tercera edad.
En relación con el artículo 48 de la Carta, sostiene que en esta disposición se defiere a la ley la facultad de definir los medios para que los recursos destinados a las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, "lo que implica, por un lado, que es al legislador a quien compete señalar los medios destinados a mantener el poder adquisitivo constante de los dineros con los que se pagan las pensiones y, por otro, que se trata de los 'recursos' destinados al pago de las pensiones y no de éstas mismas", lo que, demuestra "que la norma acusada no guarda relación con este artículo constitucional, pues la primera se ocupa del reajuste de las pensiones, mientras que la segunda se refiere a los medios e inversiones de los dineros destinados a pagarlas."
En cuanto a la violación del artículo 53 constitucional, en el cual se consagra que el Estado pagará y reajustará periódicamente las pensiones, el ciudadano señala que tampoco se encuentra vulnerado en la medida en que "el legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, adoptó dos fórmulas para el reajuste de pensiones: una de carácter general consistente en la aplicación anual del Indice de Precios al Consumidor del año inmediatamente anterior; y otra mediante el reajuste automático de pensiones mínimas en igualdad de condiciones que el salario mínimo legal", y considera que mediante la norma impugnada se cumple con el deber "de garantizar el rejuste periódico de las pensiones legales y de proteger a las personas que económicamente se encuentren en circunstancias de debilidad".
Concluye diciendo que el hecho de que la ley regule el reajuste de pensiones ello no implica el desconocimiento de derechos adquiridos, y sólo en caso de que "en situaciones particulares se llegase a probar que con anterioridad a la ley acusada existía una fórmula de reajuste más beneficiosa para el trabajador regularmente adquirida o perfeccionada, deberá aplicarse ésta en lugar de la acusada".
2.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA, quien interviene en representación del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, afirma que la inconstitucionalidad a la que hace alusión el actor no proviene de la misma disposición acusada, sino de las circunstancias concretas de su aplicación, cuando, por ejemplo, el reajuste del salario mínimo no alcance el porcentaje en que se incremente el Indice de Precios al Consumidor, ante lo cual, "las soluciones aplicables bien pueden consistir en atemperar el rigor de la norma por vía de interpretación e incluso el de buscar la prevalencia del derecho fundamental, invocando la supremacía de la Constitución pero de ninguna manera la inconstitucionalidad de una norma que ni por su contenido ni por los efectos que normalmente deben seguirse de su aplicación pugna con la Constitución Política".
Y en tal virtud no considera quebrantadas las normas de la Carta Política, pues el artículo 46, no establece "que el reajuste de las pensiones deba ser de X o Y índole, ni que deba ser el mismo para todos los pensionados", sino simplemente señala los objetivos a realizar, de acuerdo con lo que el legislador reglamente y los "criterios de interpretación para la solución de casos dudosos, pero de ninguna manera otorga derechos concretos ni impone deberes específicos". Por tanto, si el legislador decide que la pensión cuyo monto sea equivalente al salario mínimo, se reajuste en la misma proporción en que el Gobierno aumente dicho salario y éste incremento no alcance el nivel del Indice de Precios al Consumidor, no se desprotege a las personas de la tercera edad, ni se lesiona su dignidad -amparada a través del inciso 4o. del artículo 53 de la C.P.- por que la pensión se mantendría en el mismo nivel del salario que devengan los trabajadores activos.
Agrega, que el inciso final del artículo 48, otorga al legislador la posibilidad de escoger los medios necesarios para que los recursos destinados a cubrir las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, pero no prescribe que sean las pensiones mismas las que se reajusten de conformidad con determinado índice, ya que el Estado garantiza el derecho al reajuste periódico de las pensiones, pero la Constitución no fija el monto.
Finaliza diciendo que tampoco se violan derechos adquiridos al tenor del artículo 58 de la Constitución, "pues de ninguna manera puede alegarse que los hay hacia el futuro respecto de determinados porcentajes de reajuste, los cuales puede variar la ley por consideraciones de interés general y con efecto general inmediato pero en ningún caso retroactivo".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación lo rinde en oficio No. 409 de 27 de abril de 1994, y en éste solicita a la Corte declarar la exequibilidad del fragmento acusado del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, con base en los siguientes argumentos:
Después de hacer un análisis del sistema pensional que opera en nuestro país, destaca el hecho de haberse consagrado en la Constitución el derecho al reajuste de las pensiones (arts. 48 y 53), lo cual constituye un avance en materia de protección a las personas de la tercera edad.
En relación con el art. 48 de la Carta manifiesta que cuando el inciso final prescribe que es a la ley a la que compete definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, es claro que en la expresión "recursos no sólo están comprendidas las reservas presupuestales que deben efectuar los organismos competentes con miras al pago de las pensiones, sino también las pensiones mismas puesto que el constituyente no hizo distinción alguna al respecto. Además carecería de sentido que las reservas destinadas al pago de las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante y las mesadas pensionales no, cuando en norma posterior la Constitución ordena el reajuste periódico de las pensiones, que valga decirlo, ha sido la fórmula tradicional empleada por nuestro legislador para evitar la pérdida de la capacidad adquisitiva de las mismas."
En lo que respecta al inciso tercero del artículo 53 superior, expresa que dicha norma consagra el reajuste periódico de las pensiones como una garantía que tienen los pensionados, correspondiendo al Estado hacerla efectiva en los plazos que determine el legislador.
Así concluye, que la norma acusada constituye un desarrollo de los artículos 48 y 53 de la Constitución, en la medida en que ordena el reajuste anual y oficioso de las pensiones de vejez, invalidez y sustitución, teniendo como base la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor; y a pesar de que la parte acusada del artículo 14 de la ley 100 de 1993, ordene que el reajuste de pensiones equivalentes al salario mínimo se efectúe de conformidad con el incremento autorizado por el Gobierno para dicho salario, esto no conduce a su inexequibilidad, pues el cargo formulado por el actor consistente en que siempre el Indice de Precios al Consumidor ha presentado un mejor comportamiento en el campo económico, es desvirtuado con las estadísticas del DANE, según las cuales, entre los años 1983 y 1993, sólo en seis períodos el Indice de Precios al Consumidor superó el incremento del salario mínimo, "porque tanto el uno como el otro son indicadores que fluctúan al ritmo de la economía".
En tal virtud, afirma el Procurador, que la inexequibilidad del fragmento acusado se presentaría únicamente cuando en determinado período el salario mínimo se incremente por debajo del Indice de Precios al Consumidor "porque ello significaría que quienes disfruten de una pensión superior al salario mínimo obtendrían un mejor reajuste que aquellas personas con pensión mínima. Tal situación pugnaría con el principio general de la igualdad (art. 13 de la C.P.) y con el principio de solidaridad, orientados ambos hacia la búsqueda de fórmulas compensatorias y de igualdad material en favor de los más débiles".
Y finaliza diciendo que "no es procedente la declaratoria de inexequibilidad del fragmento acusado del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, porque cuando se dé la situación inversa en que el salario mínimo supere a la variación porcentual del IPC estaremos ante una valiosa oportunidad para otorgarle un privilegio a un sector disminuido de la sociedad que es el de aquellas personas cuya mesada pensional es igual al salario mínimo legal mensual vigente. Esta clase de prerrogativas o ventajas, constituye una aplicación del principio constitucional de igualdad, según lo ha dicho la Corte Constitucional en varias ocasiones".
De conformidad con lo anterior, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de lo acusado, en éstos términos: "en principio todas las pensiones -las mínimas y las que las superen- se reajustarán anualmente de oficio el primero de enero de cada año de acuerdo con la variación percentual del IPC, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. Cuando este indicador sea superado por el incremento del salario mínimo, las pensiones equivalentes a dicho salario se reajustarán conforme a él". Recuerda el Procurador que esta interpretación está acorde con la que realizó el Gobierno al expedir el Decreto 692 de 1993, reglamentario de la Ley 100 de 1993, y en cuyo artículo 41 dispuso: "......No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo pocentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno, cuando dicho reajuste resulte superior al de la variación del IPC previsto en el inciso anterior".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.- Competencia
Por dirigirse la demanda contra un aparte de un artículo de una Ley, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Nacional.
2.- Consideraciones de fondo.
a.- El derecho a la igualdad.
Sobre el derecho a la igualdad esta Corporación a través de su Sala Plena y de las Salas de Revisión de Tutelas, ha hecho múltiples pronunciamientos, en los cuales ha definido en qué consiste este derecho, la diferencia entre la igualdad formal y la material y cuándo la diferencia de trato no implica necesariamente discriminación. Valga citar, entre otras, la sentencia C-472/92 cuyo ponente fue el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo y en la cual se expresó:
"Existe, pues, un principio general de igualdad entre las personas, cuyo caracter no puede tomarse como absoluto, ya que el supuesto del cual se parte no es el de la plena identidad entre los individuos (igualdad de hecho), de suyo imposible, sino el de una esencia común perfectamente compatible con la natural diversidad de caracteres, propiedades, ventajas y defectos de cada uno y con las distintas circunstancias en medio de las cuales actúan. De ahí que la igualdad ante la ley en su genuina concepción jurídica, lejos de significar ciega uniformidad, representa razonable disposición del Derecho, previa ponderación de los factores que inciden de manera real en el medio dentro del cual habrá de aplicarse y de las diversidades allí existentes...."
"En concordancia con ello, el ordenamiento jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas distintas para hipótesis diferentes. Entonces, no realiza este principio el sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales consecuencias a supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el derecho fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente protegidos, habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los demás. Desde luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por límite la preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella reconoce y los deberes que impone a las personas y a la sociedad".
Y en reciente fallo (sent T-230/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), sostuvo la Corte por medio de una de las salas de revisión de tutelas, que:
"La igualdad es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos: las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparación o 'patrón de igualdad' (también llamado 'tertium comparationi'). Las dificultades de interpretación pueden provenir del aspecto fáctico o del aspecto valorativo. En la primera de estas situaciones se presenta un problema de verdad o fáctico que debe ser resuelto con base en elementos probatorios empíricos. En la segunda, en cambio, el problema es de tipo normativo y debe ser solucionado a partir de algún método de interpretación que le proporcione sentido a los enunciados, de manera que la comparación de las situaciones concretas sea posible.
Esta segunda manifestación aparece sobre todo en aquellos casos en los que el patrón de igualdad no expresa un hecho comprobable empíricamente, sino un deber ser o un valor."
Y más adelante se refirió al tema del trato diferencial, el cual no se considera en sí mismo discriminatorio y señaló los requisitos que deben cumplirse para que dicho trato se justifique:
"......el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada. Como se ve, cada una de estas condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos -fáctico, legal o administrativo y constitucional- en la relación que se interpreta. Por eso, la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo valorativo (constitución).
"........
"Para que quien aplique el derecho justifique un trato diferenciado debe probar tres elementos: 1) empírico: que se trate de casos diferentes; 2) normativo: que exista un fin normativo que justifique racional y proporcionalmente la diferencia de trato y 3) valorativo: que la medida adoptada sea adecuada -razonable- a la luz de los principios y valores constitucionales."
Con fundamento en estas directrices, procede la Corte a examinar lo demandado.
b.- La norma acusada. Cargo Principal: el tratamiento discriminatorio.
El artículo 14 de la ley 100 de 1993, al cual pertenece el aparte demandado, consagra como regla general, el reajuste anual automático de las pensiones de invalidez, vejez o jubilación, y de sustitución o sobrevivientes, en los dos sistemas establecidos en el régimen general de pensiones (régimen solidario de prima media con prestación definida y régimen de ahorro individual con solidaridad), el cual deberá realizarse el primero de enero de cada año. De la misma manera, se establecen dos factores para efectos de determinar el valor del incremento correspondiente, a saber: el índice de precios al consumidor y el aumento del salario mínimo, cuya utilización depende del monto mensual de la pensión, así:
1. Si el valor de la pensión es mayor que el salario mínimo mensual vigente, el reajuste se hará de acuerdo a la variación porcentual del índice de precios al consumidor que certifique el DANE, para el año inmediatamente anterior.
2. Si el valor de la pensión es igual al salario mínimo mensual vigente, el reajuste se hará en el mismo porcentaje en que se incremente éste.
El contenido del numeral 2o. es el cuestionado por el actor, pues lo considera discriminatorio.
Ciertamente el artículo citado consagra un trato diferencial, mas no discriminatorio, en materia de reajuste de pensiones, pues quienes reciben pensión superior al salario mínimo legal mensual, tienen derecho a que se les reajuste ésta según la variación porcentual del índice de precios al consumidor; mientras que para las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo legal mensual, se les incrementa en la misma proporción en que se aumente dicho salario. Sin embargo no se puede hablar de discriminación por que el reajuste pensional cobija a "todos" los pensionados sin importar la cuantía de su pensión.
Para la Corte es evidente que ese tratamiento distinto ante situaciones iguales, a la luz de los cánones constitucionales, tiene una justificación clara y razonable, cual es la de dar especial protección a aquellos pensionados que por devengar una pensión mínima se encuentran, por razones económicas, en situación de debilidad manifiesta frente a los demás. En consecuencia, ha decidido el legislador que el valor de la pensión para esas personas se reajuste en un porcentaje igual al del salario mínimo legal mensual, con el fin de que dicho ingreso conserve su poder adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna.
Si el salario mínimo se ha definido como aquella suma de dinero suficiente para que el trabajador pueda satisfacer no sólo sus propias necesidades sino también las de su familia, en el orden material, social, cultural, educativo; la pensión mínima también debe permitir al pensionado lograr un nivel de vida, que como se lee en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25), le asegure no sólo a él, sino también a su familia, "la salud, el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios".
Recuérdese que la pensión, como lo ha afirmado esta Corte, es "un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo ....... En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador" (sent. C-546/92 M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martinez C.)
Las instituciones del salario mínimo y de la pensión mínima, se enmarcan dentro de aquellas políticas destinadas a lograr una justicia social, pues son medidas especiales de protección a quienes por su condición económica se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Busca así el legislador menguar la desigualdad y de esta manera cumplir con el propósito señalado por el constituyente en el artículo 13 de la Carta, que ordena al Estado promover las condiciones requeridas para que la igualdad sea real y efectiva, mediante la adopción de medidas en favor de grupos discriminados o marginados, como también proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica o física se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
El reajuste de las pensiones, tanto para los que devengan pensiones superiores al mínimo como para aquellos cuyas mesadas son iguales a éste, tiene como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 C.N.), quienes por sus condiciones físicas, ya sea por razón de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitados para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia y la de su familia. De no existir tales reajustes las pensiones se convertirían en irrisorias, pues la devaluación de la moneda hace que pierdan su capacidad adquisitiva, en detrimento de los pensionados.
Ahora bien: que el índice de precios al consumidor aumenta en proporción superior al porcentaje en que se incrementa el salario mínimo, es un argumento que esgrime el demandante, pero que no se ajusta a la realidad, pues como se demostrará en seguida, estos valores no han sido constantes, y no podían serlo, por que su comportamiento depende de una serie de circunstancias económicas y políticas que resultan variables, y en consecuencia, no es posible determinar con certeza el porcentaje en que cada uno de esos dos factores aumentará.
Veamos el comportamiento de la tasa de inflación y el porcentaje de incremento del salario mínimo, durante los últimos diez años:
año inflación salario mínimo
1983 16.64 22%
1984 18.28 22%
1985 22.45 20%
1986 20.95 24%
1987 24.02 22%
1988 28.12 25%
1989 26.12 27%
1990 32.36 26%
1991 26.82 26.07%
1992 25.13 26.04%
1993 22.6 21.09%"
Obsérvese que en los años 1983, 1984, 1986, 1989 y 1992 el salario mínimo se incrementó en cuantía superior al indice de inflación, y en los demás años, sucedió lo contrario, esto es, que la inflación fue mayor que el porcentaje en que subió el salario mínimo.
Así las cosas, no le asiste razón al demandante, pues no es posible afirmar con certeza cuál de los dos sistemas podría resultar más benéfico para el pensionado, ya que éllo dependerá del comportamiento que presente cada uno de esos factores a través del tiempo, de manera que habrá ocasiones en que el índice de precios al consumidor sea superior al porcentaje en que se incremente el salario mínimo, y en otras, éste sea inferior a aquél, o pueden existir casos en que los dos sean iguales.
De otra parte, estima la Corte pertinente agregar que la Constitución al consagrar el derecho al reajuste periódico de las pensiones (art. 53 inc. 2o.), no señala la proporción en que éstas deben incrementarse, como tampoco la oportunidad o frecuencia en que debe llevarse a cabo, quedando en manos del legislador la regulación de estos aspectos, como en efecto lo hace la norma parcialmente impugnada.
No obstante lo anterior, cabe resaltar que así como el Constituyente ordena a la ley establecer una remuneración mínima vital y móvil para el trabajador (art. 53), en ese mismo contexto es válido afirmar que a partir de la promulgación de la Carta de 1991, no puede existir pensión inferior al salario mínimo, razón por la cual se establece en la misma ley parcialmente demandada para el régimen de prima media con prestación definida, que "el monto mensual de la pensión mínima de vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo mensual vigente" (art. 35); lo mismo se señala para la pensión de invalidez: "En ningún caso la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual" (art. 40); y para la pensión de sobevivientes: "En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual" (art. 48). Igual normatividad se estipula para el régimen de ahorro individual con solidaridad (arts. 65, 71 y 75).
En este orden de ideas, considera la Corte que el aparte demandado del artículo 14 de la ley 100 de 1993, por sí sólo no vulnera la Constitución, pero su aplicación, sí puede resultar lesiva del Ordenamiento Supremo, concretamente de los artículos 13, 46 y 53, en el evento en que el salario mínimo se incremente en cuantía inferior al índice de precios al consumidor, pues se crearía una discriminación injustificada entre los pensionados que devenguen más del salario mínimo, frente a los que perciben únicamente el valor correspondiente a éste.
En tal virtud, la Corte declarará exequible lo demandado, en forma condicionada, esto es, sujeto a la interpretación que se hará en seguida, criterio que el Procurador General de la Nación comparte:
En caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquel en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice.
c.- Los otros cargos.
El precepto demandado no viola el derecho que tiene toda persona a la seguridad social, pues si bien es cierto que dentro de él se encuentra el derecho a la pensión, este no resulta afectado por establecerse dos factores para incrementar el monto de las pensiones, y por el contrario, tales reajustes se adecúan al querer del Constituyente que en el artículo 53, consagró: "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales". (Lo subrayado no es del texto).
De otra parte, no encuentra la Corte que se vulnere el principio de solidaridad que debe regir la prestación de ese servicio público, ya que la disposición acusada no suprime el derecho que tiene todo pensionado a la seguridad social, y por el contrario, considera que una expresión de esa solidaridad es precisamente la de establecer que ninguna pensión puede estar por debajo del salario mínimo legal mensual vigente, como garantía de protección a las personas de menores ingresos
En la exposición de motivos de la ley 100 de 1993, se hizo referencia expresa al principio de solidaridad, en estos términos: "El proyecto busca ampliar el espectro de quienes tienen mayor capacidad contributiva y subsidiar a los trabajadores de menores ingresos a través de impuestos generales. Por esta razón, la solidaridad se produce no sólo entre asalariados, o afiliados al ISS y cajas de previsión, sino que incluye ahora a los rentistas de capital, a las empresas y, en general, a los grandes contribuyentes, para que por la vía de los impuestos se haga la redistribución y se permita garantizar, por parte del Estado, el cubrimiento de pensiones por lo menos iguales al salario mínimo a los afiliados de menores ingresos. Igualmente en desarrollo del principio de solidaridad, el Estado asume el valor de los bonos pensionales que habrán de expedirse a todos aquellos trabajadores que decidan trasladarse al nuevo sistema y que con anterioridad hubieren efectuado aportes a las entidades de previsión social. Dichos bonos, reconocerán a cada trabajador una suma superior a aquella que realmente aportó al antiguo sistema. Si se reconociera sólo el valor realmente aportado, ya no se alcanzaría a generar la pensión requerida, toda vez que las tasas de cotización que hasta ahora se han aplicado son insuficientes. De lo contrario se reconocería una pensión inferior a la que se prometió en el pasado".(Gaceta del Congreso No. 87/92 pág. 15).
Por otro lado, tampoco halla la Corte que se lesione el inciso final del artículo 48 de la Constitución, por que allí no se establece el factor sobre el cual han de reajustarse las pensiones; simplemente se defiere al legislador la facultad de definir "los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante", precepto que guarda íntima relación con el artículo 373 superior, que ordena al Estado "velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda", labor que realiza a través del Banco de la República.
En consecuencia, es la ley la que señalará cuáles son los mecanismos idóneos que deben implantarse o cumplirse para que las reservas de dinero destinadas al pago de pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan su capacidad adquisitiva.
Finalmente, debe aclararse al demandante que los pensionados, de acuerdo con la Constitución (art. 53), tienen derecho a que se les reajuste su pensión en la cuantía que determine la ley, sin que por ello se desconozca el artículo 58 ibidem, pues no hay derechos adquiridos sobre el factor o porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino meras expectativas. Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que consagran la proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales.
Concluyendo, se tiene que el aparte demandado del artículo 14 de la ley 100 de 1993, por su contenido no infringe mandato constitucional alguno, pero como de su aplicación, en el caso a que se hizo referencia en puntos anteriores, se puede deducir un motivo de inconstitucionalidad, dicho precepto legal será declarado exequible con la salvedad indicada.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el aparte final del artículo 14 de la ley 100 de 1993, que prescribe: "No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno", con la condición señalada en la parte motiva de esta providencia, es decir, que en el caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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