Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 41 del 17 de septiembre de 2025

<Disponible el 7 de octubre de 2025>

Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” y del Decreto 1961 de 2023, en virtud de los cuales se creó el Instituto Nacional de Vías Regionales -INVIR-, al considerar inepto el cargo formulado por presunta vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial

Sentencia C-385/25 (17 de septiembre)

M.P. Juan Carlos Cortés González

Expediente D-15932

1. Normas demandadas

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)¹

PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA:

(…)

TÍTULO IV OTRAS DISPOSICIONES

(…)

ARTÍCULO 368. FOMENTO A LA CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN DE CAMINOS VECINALES. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, para que, expida normas con fuerza de ley para crear una entidad pública adscrita al Ministerio de Transporte,   cuyo   objetivo principal sea el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional, en cooperación con los departamentos, municipios, o con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas.

La entidad que se cree en virtud de las facultades extraordinarias aquí concedidas asumirá las funciones que cualquier otra entidad del orden nacional se encuentre ejecutando en esta misma materia.

Así mismo, el Presidente de la República definirá la naturaleza jurídica, el régimen jurídico aplicable, y la forma en que se recibirán los recursos que conformarán esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunción de las funciones ejecutadas por otras entidades”.

Adicionalmente, el accionante demandó, por consecuencia, el Decreto 1961 de 2023 “por el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”. Por su extensión el texto normativo podrá consultarse en el siguiente enlace oficial:

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_1961_2023.html

2. Decisión

Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 “por el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'” y, por consecuencia, contra el Decreto 1961 de 2023 “por el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”, por su ineptitud sustantiva, conforme lo expuesto en esta providencia.

3. Síntesis de los fundamentos

La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una demanda promovida contra el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'” y, por consecuencia, contra el Decreto 1961 de 2023, “por el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”. Según el cargo propuesto, estas disposiciones vulnerarían los principios de descentralización y autonomía territorial, consagrados en los artículos 1, 136.1, 151, 209, 287 y 311 de la Constitución, por establecer la creación de una entidad del orden nacional encargada de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional.

Como cuestión previa, y en atención a los criterios jurisprudenciales que rigen el proceso de control abstracto de constitucionalidad, la Sala Plena examinó si el cargo formulado reunía las condiciones argumentativas mínimas para provocar un pronunciamiento de fondo. En desarrollo de este análisis preliminar, la Corte evaluó que, aún bajo la aplicación del principio pro actione, la demanda no cumplió con las condiciones mínimas de aptitud sustantiva para adelantar el juicio. En particular, constató que aunque la demanda era clara, los argumentos carecían de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia por cuanto (i) partían de una interpretación subjetiva sobre el contenido del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, (ii) planteaban acusaciones generales y amplias que desatendían la carga mínima de especificidad, (iii) se basaban en apreciaciones personales sobre la inconveniencia de la creación de una nueva entidad en materia de vías regionales y, con todo, (iv) carecían de razonamientos adecuados que demostraran una oposición objetiva y verificable entre las disposiciones acusadas y los parámetros constitucionales invocados, sin ser suficientes para generar duda sobre la constitucionalidad de la disposición habilitante y la normativa censuradas.

Como consecuencia del análisis descrito, la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulado, al constatar que no se cumplía con el estándar argumentativo señalado por la jurisprudencia para considerar la aptitud sustantiva de la demanda.

4. Aclaración de voto

El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar compartió la decisión inhibitoria frente al análisis de fondo del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 y, en consecuencia, del Decreto Ley 1961 de 2023. No obstante, aclaró su voto para precisar que, de haberse evaluado el fondo del asunto, dicho análisis hubiera conducido a declarar la inexequibilidad del citado artículo 386 y, consecuencialmente, del Decreto Ley 1961 de 2023, que se demandó en su integridad.

El magistrado sostuvo que el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales. Deducción extensiva al Decreto Ley 1691 de 2023, por haber sido dictado en respaldo de las facultades que el legislador otorgó al presidente de la República a través del artículo 368 demandado.

En su criterio, la habilitación para crear una entidad del orden nacional (INVIR), con el propósito de fomentar la construcción, mejoramiento y conservación de los caminos vecinales o de carácter regional, desconoce que el Constituyente descentralizó esta función para que fuese ejercida por las entidades territoriales como manifestación de su autonomía. Deducción que se respalda en los artículos 1º, 287.2, 300.2, 311 y 313.2 Constitucionales, y 21 de la Ley 1454 de 2011. Esas disposiciones dan cuenta que el desarrollo de obras públicas de la respectiva entidad territorial, en general, y la labor de construcción, mantenimiento y reparación de caminos vecinales y regionales, en particular, son funciones que deben ser descentralizadas.

De hecho, el magistrado recalcó que la Corte Constitucional así lo consideró en Sentencias C-517 de 1992 y C-032 de 1996. En ellas se precisó, respectivamente, que “las autoridades municipales tienen la atribución política de decidir cuáles son las obras que demanda el progreso local y cuales no”, toda vez que “[l]a construcción, mantenimiento y reparación de caminos vecinales y regionales, es una función, que dadas sus singulares características, debe ser descentralizada, dentro del proceso que defina el legislador pues es responsabilidad de los departamentos y municipios manejas los asuntos que conciernan a su territorio y de estos últimos construir las obras públicas necesarias para el desarrollo local, en la medida de sus recursos”.

El magistrado expuso, con base en lo anterior, que a las entidades territoriales les compete adoptar las decisiones sobre obras públicas y progreso en materia de transporte, pues ello concreta el mandato de descentralización territorial. A la par, indicó que esa función realiza la autonomía territorial, pues son las entidades territoriales las encargadas, por asignación que hace en ese sentido la Constitución, de decidir y manejar lo concerniente a las obras que demandan el progreso local, estando dentro de ellas lo relativo a las vías regionales o caminos vecinales.

En esas condiciones, señaló que no era constitucionalmente admisible una medida que centralice en una autoridad del orden nacional una función que, por mandato de la propia Constitución, compete a las entidades territoriales. Por lo mismo, advirtió que es inconstitucional toda medida que termine por infringir la autonomía de las entidades territoriales para decidir y manejar lo relativo a las vías regionales o caminos vecinales.

El magistrado precisó que esa aproximación no era equivalente a sostener la exclusión de las entidades del orden nacional en el desarrollo de los anotados propósitos. Frente al particular, acotó que el papel de esas entidades en materia de caminos vecinales y vías regionales se ciñe a brindar apoyo técnico o asesoría para el correcto ejercicio de la función de construir las obras públicas necesarias para el desarrollo local que, como insistió, radica en las entidades territoriales.

De lo anterior daban cuenta, entre otros, los desarrollos seguidos en: (i) el Decreto 2171 de 1992, que encargó al INVIAS la tarea de apoyar técnicamente a las entidades territoriales en la red de caminos vecinales, y creó una subdirección en el Ministerio de Transporte orientada a asesorar y apoyar a las entidades territoriales en la formulación de políticas, planes y programas relacionados con la red de esa clase de caminos; (ii) la Ley 105 de 1993 que dispuso en cabeza de las entidades territoriales la planeación de su infraestructura de transporte mediante la determinación de sus prioridades de construcción y conservación; (iii) la Ley 715 de 2001 que replica la lógica de la ley de 1993 en materia de estas competencias; y (iv) el Decreto 4165 de 2011 con el cual la ANI reemplazó al INCO, y, además de asumir funciones de gestión de concesiones y APP para la infraestructura de transporte nacional, se determinó que su relacionamiento con las entidades territoriales estaría dado en términos de asesoría para la estructuración de estos proyectos.

Empero, el Magistrado Ibáñez consideró que el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 dista de aquel enfoque. Esto, pues se orienta al “fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional, en cooperación con los Departamentos, Municipios y con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas”. Así, estimó que era constitucionalmente inadmisible que se determine un diseño institucional en donde las entidades territoriales quedan relegadas a cooperar con una entidad del orden nacional (INVIR) para cumplir con una función que es de su competencia al ser descentralizada territorialmente por la Constitución Política.

Finalmente, el magistrado advirtió que, aun cuando no fue objeto de discusión, no podía obviarse que la inconstitucionalidad de los contenidos demandados se acentuaba al constatar su vulneración de los artículos 150.3, 339 y 341 Constitucionales. Al respecto, sostuvo que el otorgamiento de facultades extraordinarias que se hizo por medio del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, y cuyo ejercicio dio lugar al Decreto Ley 1961 de 2023, eran cuestiones ajenas a una ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones. Esto, porque el contenido de dicho instrumento no está prefigurado para convertirse en un “cajón de sastre” que desplace por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la República. De ahí que no pueda incluir temas que correspondan a otras leyes como, entre otras, las de facultades extraordinarias.

¹ Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023. Disponible en:

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2294_2023.html

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241]
Última actualización: 15 de diciembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.321 - 15 de diciembre de 2025)