Expediente D-15.365

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-370 de 2024

Expediente: D-15.365

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 "[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia Potencia Mundial de la Vida"

Demandante: Edwing Fabián Díaz Plata

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas por los artículos 241 y 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Sala Plena analizó la acción pública de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia Potencia Mundial de la Vida”, en la que se formularon dos cargos. El primero alegó que el trámite de aprobación de la norma no cumplió con los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución, por cuanto fue incluida como artículo nuevo para el debate en las plenarias tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de la República, y no tenía relación alguna con lo debatido y aprobado en el primer debate surtido en las comisiones constitucionales de asuntos económicos. El segundo expuso el incumplimiento del principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución, en tanto el contenido de la norma no guarda una conexidad material con los objetivos la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo y los programas y proyectos del Plan Nacional de Inversiones.

Sobre el primero de los cargos, la Sala Plena verificó que el trámite de aprobación del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Las razones que condujeron a la Sala a esa conclusión, se fundamentan en el estándar que tiene el control de constitucionalidad para valorar el trámite legislativo de la ley que aprueba el Plan Nacional de Inversiones, y son esencialmente las siguientes: (i) la disposición acusada fue introducida por primera vez en el segundo debate en cada una de las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República; (ii) el asunto de la creación de cargos y dependencias para fortalecer y modernizar la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no fue un asunto valorado, deliberado y votado en el primer debate surtido en las comisiones constitucionales de asuntos económicos, ni siquiera como una determinación general de que era necesario fortalecer entidades de la Rama Legislativa para cumplir con los propósitos consignados en la Parte General del Plan o en la parte programática y financiera del Plan Nacional de Inversiones; (iii) no se demostró una conexidad clara, específica y estrecha con alguna materia valorada y deliberada en el primer debate surtido en las comisiones constitucionales permanentes de asuntos económicos; (iv) el artículo demandado comporta una materia autónoma, independiente y separable del proyecto de ley del Plan, dado que permite su regulación por medio del ejercicio de una función específica del Congreso de la República prevista tanto en el numeral 20 del artículo 150 como en el artículo 151 de la Constitución; y, (v) la constancia de la proposición que se dejó en la subcomisión que preparó el informe de ponencia para el primer debate conjunto de las Comisiones Constitucionales Permanentes, no fue incluida ni justificada en dicho informe, ni deliberada o explicada en el marco de ese debate conjunto de las comisiones.

En el segundo cargo, la Sala Plena también encontró configurada la vulneración del principio de unidad de materia. Concluyó que la norma acusada carece de toda relación con los objetivos y metas contenidos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo así como con los programas y proyectos específicos del Plan Nacional de Inversiones, de manera que no se acreditó la conexidad directa e inmediata que ha exigido en estos escenarios de manera reiterada la jurisprudencia constitucional.

Con ello, la Sala Plena resolvió declarar inexequible el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

ANTECEDENTES

El 29 de mayo de 2023, el ciudadano Edwing Fabián Díaz Plata presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia Potencia Mundial de la Vida”, bajo la consideración que el contenido de la disposición atacada desconoce los artículos 157, 158 y 160 de la Constitución Política.

Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada:

“Ley 2294 de 2023[1]

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

CAPÍTULO VIII

(…)

ACTORES DIFERENCIALES PARA EL CAMBIO

SECCIÓN I

LAS MUJERES, POTENCIA DEL CAMBIO

(…)

ARTÍCULO 340. Con el propósito de modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes créanse las siguientes dependencias y cargos en la estructura y en la planta de personal de la Dirección Administrativa de la Corporación:

1. Subdirección Administrativa: La Subdirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales que sean asignadas y delegadas por el Director Administrativo, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y de los procedimientos establecidos para el efecto, así mismo, reemplazará al Director Administrativo en sus ausencias temporales. El Subdirector Administrativo, será funcionario del nivel directivo, grado 12, con la misma remuneración salarial del Subsecretario General de la Cámara de Representantes y será de libre nombramiento y remoción.

2. Oficina de Control Disciplinario Interno. La Oficina de Control Disciplinario Interno tendrá a su cargo el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los funcionario y exfuncionarios públicos de la Corporación; de acuerdo a las reglas establecidas en el Código Único Disciplinario o las normas que lo modifiquen y reemplacen; observando los tramites exigidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones internas para dar cumplimiento al Régimen Disciplinario. El Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno será funcionario de nivel directivo, grado 13, de libre nombramiento y remoción.

3. División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). La División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de las políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales propios de la División, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y los procedimientos establecidos para el efecto. El Jefe de la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción,(sic)

4. División de Gestión Documental y Calidad. La División de Gestión Documental y Calidad de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de las políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales propios de la División, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y los procedimientos establecidos para el efecto. El Jefe de la División de Gestión Documental y Calidad será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción.

PARÁGRAFO PRIMERO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, el Director Administrativo de la Cámara de Representantes expedirá los Actos Administrativos ajustando la planta de personal, creando o actualizando las denominaciones, funciones y requisitos de los cargos que se requieran para dar cumplimiento al presente artículo.

Contenido de la demanda

El accionante advirtió que en el trámite legislativo de la norma demandada se incurrió en vicios, específicamente, por desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución, así como el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución. Por esta razón, solicitó que se declare que el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 es contrario a la Constitución Política.

Primer cargo: vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible (artículos 157 y 160 de la Constitución). De acuerdo con el accionante, el artículo demandado afecta los artículos 157 y 160 de la Constitución ya que no fue discutido ni aprobado durante el primer debate que se realizó en las comisiones económicas conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, sino que se incluyó como artículo nuevo para el segundo debate en las Plenarias y su contenido no tiene relación con lo debatido en las comisiones permanentes. Para justificar lo anterior, el accionante presentó un cuadro en el que explicó en general la mayoría de las etapas del trámite legislativo e indicó la Gaceta del Congreso en la que se encuentra el soporte respectivo.

En concreto, indicó que no se observa el artículo demandado en las Gacetas del Congreso Nº 18, 181, 183 y 274 de 2023, y estas contienen, respectivamente, la radicación del proyecto de Ley Nº 338 de 2023 Cámara, las ponencias para primer debate (tanto la mayoritaria como la negativa) y el texto aprobado en primer debate por las Comisiones económicas conjuntas terceras y cuartas. A su vez, explicó que en la Gaceta del Congreso Nº 386 de 2023, que contenía la ponencia para debate en la plenaria del Senado de la República, se propuso como artículo nuevo el número 363 con el que se creaban algunas dependencias y cargos en la estructura y planta de personal de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes. También observó que en la Gaceta del Congreso Nº 417 de 2023 en la que se consignó el texto definitivo aprobado en la sesión de la plenaria del Senado, esa norma quedó incluida en el artículo 338, la cual se reprodujo también en el Informe de Conciliación contenido en la Gaceta 427 de 2023 (artículo 338).

Bajo este panorama, con fundamento en lo señalado en la jurisprudencia de la Corte, particularmente las Sentencias C-040 de 2012 y C-084 de 2019, el actor recordó que las disposiciones contenidas en un proyecto deben ser debatidas y votadas en todas las instancias legislativas reglamentarias, y que la posibilidad de introducir nuevas normas en el debate en plenarias se sujeta a una identidad en los asuntos abordados en el debate democrático.

Sobre el artículo demandado, destacó que además de que se incluyó en el debate de las plenarias, su contenido carece de relación o identidad alguna respecto de los temas que fueron abordados en el primer debate conjunto del trámite legislativo.

Adicional a lo anterior, realizó una nota sobre el trámite legislativo. Puntualmente, advirtió que como Senador de la República, el 2 de mayo de 2023, radicó ante la Secretaría General una proposición de eliminación del artículo, bajo la consideración de que “no había sido discutido ni votado en su primer debate”, así como porque no tenía relación con el objeto del Plan Nacional de Desarrollo. Por esto, solicitó que el artículo fuera votado individualmente y no en bloque como se indicaba en la ponencia. No obstante, afirmó que “dicha moción no fue tenida en cuenta por la mesa directiva del Senado de la República”, y su proposición fue “votada en bloque y negada”.

A su juicio, “[c]on este actuar la mesa directiva del Senado de la República vició el trámite del artículo de la referencia, ya que conforme al artículo 114 numeral 2 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representante”, la proposición sustitutiva es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal. // Además se vulneró el numeral 2 del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, ya que al haber una proposición no será admitida otra hasta tanto la respectiva Cámara no resuelva la primera.”[2] Con esto, el 3 de mayo de 2023, reiteró a la Mesa Directiva del Senado de la República que se debía eliminar lo que había quedado consignado como artículo 363 porque se había realizado una votación “de manera ilegal”.

El accionante allegó como anexos a la demanda, copia de la proposición indicada en torno a la eliminación del artículo 363, así como de la proposición para la reapertura de la discusión y votación de la eliminación del artículo 363.

Segundo cargo: violación del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución). El demandante estimó que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución Política, comoquiera “no guarda conexión directa e inmediata con los programas y proyectos incluidos en el plan nacional de inversiones públicas.”[3]

Precisó que el análisis del principio de unidad de materia respecto de disposiciones que integran la ley del Plan, más allá de requerir algún grado de conexidad temática, sistemática o teleológica, “exige el cumplimiento de un estándar más alto: que la mera ejecución de la medida conlleve inequívocamente a cumplir los proyectos o programas del Plan Nacional de Inversiones Públicas (conexidad directa e inmediata).”[4] Así pues destacó, que en estos escenarios se deberán acreditar los siguientes supuestos, de acuerdo con lo previsto en la Sentencia C-063 de 2021: “(i) identificar la ubicación y alcance de la norma a fin de determinar si es una medida instrumental, (ii) revisar si en el plan nacional de inversiones existen programas o proyectos que puedan llegar a tener relación con la medida, y (iii) analizar si la medida guarda conexidad directa e inmediata con dichos programas o proyectos.”

Para explicar el alcance de la conexidad directa, citó un aparte de la Sentencia C-095 de 2020 en la que la Corte explicó que un estándar ordinario para verificar la conexidad vaciaría de contenido una norma que, por naturaleza, es multitemática. En ese supuesto, casi que cualquier norma podría hacer parte de este tipo de ley especial. Con esto, dicha providencia previó que para determinar la conexidad entre las normas instrumentales previstas en la ley y los contenidos de la parte general del Plan, deberá verificarse un estándar más riguroso, del que se derive un vínculo directo e inmediato.

Con esto, indicó que los presupuestos establecidos en la Sentencia C-063 de 2021 se verifican de la siguiente manera:

“(i) El artículo 340 es una medida instrumental por la ubicación en la ley, sin embargo, su fin no es el cumplimiento de los objetivos y metas definidos en la parte general del Plan.

“(ii) Ninguno de los programas o proyectos del Plan Nacional de Inversiones se relaciona con la medida en cuestión.

“(iii) El artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, no guarda conexidad directa e inmediata con la línea de inversión en la que se encuentra incluido, ya que se encuentra en la línea de actores diferenciales para el cambio “mujeres, potencia del cambio” y su contenido normativo es distante de este lineamiento, teniendo en cuenta que está direccionado a la creación de cargos de libre nombramiento y remoción dentro de la dirección administrativa de la Cámara de Representantes, donde no se evidencia ningún enfoque diferencial que brinde prelación a la mujer en la designación de dichos cargos.”

Para ahondar en lo anterior, planteó los argumentos que pasan a exponerse. Sobre lo primero relativo a la ubicación y alcance del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, explicó que “es una de las 9 disposiciones que integran la sección I “mujeres potencia del cambio” del capítulo VIII “Actores diferenciales para el cambio” del título III de la Ley 2294 de 2023, denominado “Mecanismos de ejecución del plan.” En esa parte es donde el Congreso de la República incluye todas las medidas que a su juicio son instrumentales e idóneas para la implementación del PND y el cumplimiento de sus metas, objetivos, proyectos y programas. Así las cosas, la norma en mención consagra una medida instrumental desde una perspectiva estrictamente formal.”[6]

En cuanto al segundo presupuesto encaminado a verificar la relación que tiene el artículo con los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones, el accionante reiteró los 5 ejes de transformación en los términos señalados en el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, así como indicó que en el artículo 5 de la misma ley se refiere a los programas o proyectos que los componen y están establecidos, “el cual contiene 28 líneas de inversiones estratégicas nacionales y departamentales, con aproximadamente 180 proyectos.”[7] Afirmó que ninguno de tales proyectos tiene relación con lo previsto en el artículo 340 de la ley.

En concreto, advirtió que, ciertamente, “no guarda relación con la sección I “Las mujeres potencia del cambio” donde está la norma acusada.”[8] El eje diferencial de “actores diferenciales para el cambio- las mujeres potencia del cambio”, busca garantizar transformaciones en las estructuras económicas, culturales y sociales para superar la violencia, discriminación y desigualdad basada en género, étnica, orientación sexual e identidad de género.

Bajo esta línea, el actor expresó que este artículo no está asociado tampoco al programa “Inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva”, cuya finalidad:

“se enfoca en que una de las condiciones para las transformaciones del aparato productivo es lograr garantías de trabajo decente en donde los trabajadores puedan acceder a empleo e ingresos dignos, con seguridad en el lugar de trabajo y la protección social, y con entornos laborales en los cuales se propicie el diálogo y el cumplimiento de los derechos de los trabajadores, por lo cual se propone una nueva política de trabajo digno y decente que además tenga en cuenta las particularidades de diversos sectores y contextos como lo de las zonas rurales, con enfoque de género y cierres de brechas, así como estrategias que potencien el fortalecimiento de la inspección laboral para la garantía del cumplimiento de la normatividad laboral.”[9]

Por último, sobre la conexidad directa e inmediata, el accionante manifestó que no se acredita. Señaló que:

“queda demostrado que la norma demandada no guarda relación alguna con los programas señalados y de acuerdo a su ubicación no hace parte de los cambios profundos en las oportunidades que requieren las mujeres para disminuir la tasa de desempleo en comparación con la de los hombres. El hecho que comparta con los programas enunciados la necesidad en la creación de puestos de trabajo, no aportan estos cargos que se proponen crear con las metas trazadas para disminuir el desempleo, no están enfocados a garantizar la contratación de las mujeres ni a dar oportunidad a los trabajadores del sector rural, ya que en la norma se lee que los 4 cargos a crear son del nivel directivo dentro de la planta de personal de la Dirección administrativa de la Cámara de Representantes, por lo cual la norma demandada no conlleva inequívocamente el cumplimiento del programa.”[10]

Además, con base en la jurisprudencia constitucional, recordó que, por regla general, la Ley del Plan no debe contener o modificar legislación permanente, pues ello iría en detrimento del principio de unidad de materia. En su concepto, esto solo le está permitido cuando “la medida sea una expresión de la función de planeación, favorezca la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que sea un mecanismo idóneo para ejecutar el Plan Nacional de Inversiones y no se utilice para suplir supuestas falencias de la normatividad vigente”.[11] En su criterio esto no se acredita respecto del artículo 340 demandado.

Trámite procesal

En sesión virtual del 1° de junio de 2023, la Sala Plena repartió la demanda al Magistrado Alejandro Linares Cantillo. Mediante el Auto del 23 de junio de 2023 resolvió (i) admitir la demanda; (ii) correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (iii) fijar en lista el proceso por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnar o defender la norma; y (iv) comunicar por conducto del inicio del proceso al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente del Senado, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran con las razones que, a su juicio, justificaban la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la disposición acusada, de conformidad con lo previsto en el artículo 244 de la Constitución y el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.

En ese mismo proveído, ordenó que (v) en línea con lo indicado en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicara la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo estimaban, intervinieran para exponer las razones que justificaban la declaración de exequibilidad o inexequibilidad de la disposición acusada; y (vi) con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitara a diferentes organizaciones del sector académico y a entidades oficiales para que rindieran su concepto técnico especializado sobre los cargos demanda, en el que deberían manifestar si estaban en un conflicto de intereses.[12] A su vez, (vii) se decretó la práctica de las siguientes pruebas a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Departamento Nacional de Planeación que remitieran el documento oficial contentivo de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, e indicaran cuáles son los ejes, objetivos, programas o proyectos que se relacionan con el artículo demandado. Finalmente, (viii) se ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que rindieran informe detallado sobre el trámite legislativo de la norma acusada, enviaran las copias digitales de las Gacetas del Congreso en las cuales dieran constancia de todos los antecedentes de su trámite legislativo, así como las copias digitales de las actas, audios y/o videos correspondientes a las sesiones en comisiones y plenarias de ese mismo trámite.

El 2 de diciembre de 2023, el Magistrado Alejandro Linares Cantillo terminó el periodo constitucional en la Corte Constitucional. En su lugar, asumió el Magistrado Vladimir Fernández Andrade a quien le correspondía continuar el estudio y decisión de la presente demanda. Sin embargo, el 15 de febrero de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional dejó constancia de que el 14 de febrero de 2024, la Sala Plena de la Corporación declaró fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Vladimir Fernández Andrade para estudiar el presente asunto. En consecuencia, en esa misma fecha se sorteó el expediente entre los magistrados, el cual fue asignado para sustanciación al magistrado que actúa como ponente de esta providencia.   

Pruebas

De acuerdo con el informe de pruebas remitido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 26 de julio de 2023, que vencido el término previsto en el auto admisorio, se recibieron los siguientes documentos en el expediente digital:

“1. El día 19 de julio de 2023, se recibe oficio SLE-CS-686-CV19-2023 fechado el 18 de julio de 2023 y suscrito por el doctor Gregorio Eljach Pacheco, secretario general del Senado de la República (…). Se anexa copia de las Gacetas del Congreso 181/23; 183/23; 386/23; 417/23; y 427/23. (…)

“2. El día 24 de julio de 2023, se recibe oficio 20233240467841 (…), suscrito por la doctora Claudia Patricia Galvis Sánchez, jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación (…). Se anexa Gaceta del Congreso 429/23. (…)

“3. El día 25 de julio de 2023, se recibe oficio OFI23-00138060 / GFPU 14000000 (…), suscrito por el doctor Vladimir Fernández Andrade, secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (…). Se anexa oficio GAJ 20233240468061 del 24 de julio de 2024, dirigido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DNP al secretario jurídico de la Presidencia de la República; oficio GAJ 20233240467841 del 24 de julio de 2023, dirigido por el DNP a la Corte Constitucional (…); Gaceta del Congreso No. 429/23; y oficio OFI23-00128551 del 12 de julio de 2023; dirigido al director general del Departamento Nacional de Planeación y documentos de nombramiento y posesión del doctor Vladimir Fernández Andrade, así como de la doctora Claudia Patricia Galvis Sáchez.”

En concreto, las pruebas en torno al trámite legislativo que fueron allegadas se relacionan en el siguiente cuadro:

No.	Gaceta del Congreso
1	Gaceta 181 de 2023	Senado de la República
2	Gaceta 183 de 2023
3	Gaceta 386 de 2023
4	Gaceta 417 de 2023
5	Gaceta 1170 de 2023
6	Gaceta 427 de 2023
7	Gaceta 889 de 2023
8	Gaceta 855 de 2023
9	Gaceta 854 de 2023
10	Gaceta 1364 de 2023
11	Gaceta 121 de 2023
12	Gaceta 859 de 2023	Cámara de Representantes
13	Gaceta 860 de 2023
14	Gaceta 274 de 2023
15	Gaceta 388 de 2023
16	Gaceta 1095 de 2023
17	Gaceta 904 de 2023
18	Gaceta 892 de 2023
19	Gaceta 1311 de 2023
20	Gaceta 428 de 2023
21	Gaceta 429 de 2023
22	Gaceta 1143 de 2023
23	Gaceta 923 de 2023

Tabla 1 – Pruebas de antecedentes del proceso legislativo

También se remitieron los enlaces que permiten ver las sesiones de las comisiones constitucionales de asuntos económicos, así como de las plenarias en el trámite legislativo correspondiente.[13]

Respuestas a los cuestionamientos del Auto del 23 de junio de 2023

Departamento Nacional de Planeación. El 24 de julio de 2023, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación allegó el documento oficial "Bases del Plan de Desarrollo 2022 - 2026" y contestó la pregunta realizada en el auto de admisión de la demanda. Al respecto, recordó que el propósito expresamente contenido en el Plan Nacional de Desarrollo es: "(...) sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida, a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestra forma de relacionarnos con el ambiente, y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza".[14]

Para lograr esa finalidad, el plan define cinco transformaciones que tienen como finalidad orientar la economía a la promoción del desarrollo económico, social y ambiental. Específicamente, la quinta se relaciona con la Convergencia regional que es la que guarda relación con el objetivo perseguido por el artículo demandado. Su objetivo es modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes a través de un modelo de gobernanza descentralizado que promueva trasformaciones encaminadas a establecer marcos normativos y arreglos institucionales, así como sistema de gestión de recursos eficaces y transparentes. Asimismo, se plantean cambios que se acompañan de reconstrucción del tejido social y el fortalecimiento institucional a través de la confianza que se pueda generar entre las comunidades y las instituciones públicas.

Indicó que el Catalizador 5 es el "[f]ortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza en la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado-Ciudadanía", el cual se encuentra desarrollado en la Parte General del Plan. Entre sus componentes se encuentra realizar ajustes institucionales para recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, lo que supone también la digitalización de las entidades.

Existen dos componentes de este catalizador que se enfoca en el fortalecimiento y la modernización de las entidades públicas tanto en el orden nacional como territorial. Primero, el Componente B- "Entidades públicas territoriales y nacionales fortalecidas" que se enfoca en el fortalecimiento de las capacidades de las entidades públicas a partir de la mejora de la eficiencia institucional, con acciones como el uso de datos para la toma de decisiones, la gestión y el uso y aprovechamiento de datos y tecnologías digitales emergentes, entre otras. Segundo, el Componente D -"Gobierno digital para la gente" a partir del que se pretende establecer una relación eficiente entre el Estado y el ciudadano con acciones orientadas a: acelerar la digitalización de trámites y la masificación de servicios ciudadanos digitales, e impulsar la modernización de las entidades a través de incentivos para el uso de datos y la adopción de herramientas y tecnologías digitales, entre otros.

Así las cosas, afirmó que el artículo demandado está orientado al fortalecimiento institucional de la Cámara de Representantes a través de la creación de nuevas dependencias que estarán especializadas en la implementación de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos enfocados en los objetivos enunciados anteriormente.

En síntesis, sostuvo que la modernización y el fortalecimiento de la prestación de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes planteada en el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, se relaciona con los objetivos resaltados en la Parte General de Plan, en tanto busca mejorar las capacidades de esa institución y la eficiencia de sus procesos con el fin de responder oportunamente a las necesidades de sus grupos de valor.

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. El 25 de julio de 2023, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República indicó que el 12 de julio de 2023 solicitó, por competencia, al Departamento Nacional de Planeación que diera respuesta a los requerimientos. Precisó que esa respuesta la realizó dicha entidad el 24 de julio de 2023 y, en todo caso, remitió copia de ese documento, el cual ya fue descrito previamente.

Intervenciones y conceptos

Vencido el término de fijación en lista, se recibieron en total 5 intervenciones y conceptos, como se indica en el siguiente cuadro.

Nombre	Tipo de intervención/concepto	Solicitud a la Corte
Departamento Nacional de Planeación	Intervención oficial	Exequibilidad
División Jurídica de la Cámara de Representantes	Intervención oficial	Exequibilidad
Danna Valentina Romero Garzón y Samuel Monterrosa Ospino, Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana	Intervención ciudadana	Inexequibilidad
Harold Sua Montaña	Intervención ciudadana	Inexequibilidad
Academia Colombiana de Jurisprudencia	Concepto de experto invitado	Inexequibilidad

Departamento Nacional de Planeación. El 22 de marzo de 2024, Luis Carlos Vergel Hernández, en su calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, a través de su intervención solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Aunque la entidad reiteró los argumentos que expuso en la contestación del Auto del 23 de junio de 2023, adicionó consideraciones respecto de los principios de consecutividad y de identidad flexible como pasa a exponerse.

En relación con los principios de consecutividad e identidad flexible, explicó que el artículo fue incluido en la ponencia presentada a las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, y no sufrió modificaciones durante esos debates.

En su criterio, la norma cuestionada se relaciona con la modernización y fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, la cual requiere de ajustes institucionales dirigidos a recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, a través de acciones de transparencia, digitalización, capacidad de desarrollo inclusivo e innovación y, toda esta temática, fue debatida desde el inicio del proyecto, así como en cada una de sus etapas.

Finalmente, en atención al cargo por vulneración del principio de unidad de materia, el Departamento advierte que el artículo demandado se enmarca en los objetivos de la Parte General del Plan, en tanto la modernización y el fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes busca mejorar las capacidades, la eficiencia de sus procesos y así responder de forma oportuna a las necesidades de sus grupos de valor. En ese sentido, el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 está orientado al fortalecimiento institucional de la Cámara de Representantes, a través de la creación de nuevas dependencias que estarán especializadas en la implementación de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos enfocados en los objetivos resaltados en la Parte General del Plan dentro de la transformación.  

División Jurídica de la Cámara de Representantes. El 22 de marzo de 2024, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes intervino en el proceso para solicitar que los cargos de la demanda no prosperaran y se declarara la exequibilidad del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.

En relación con el primero de los cargos formulados, afirmó que la disposición no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida en que "durante el trámite legislativo, se presentó una proposición con justificación para su inclusión en el primer debate. Aunque la discusión de dicha proposición se pospuso para la plenaria, esta quedó registrada como constancia para el segundo debate."[15] De ahí que, en su criterio, esta circunstancia acredita el cumplimiento de tales mandatos constitucionales, en el sentido que se podrán incluir nuevos artículos en el debate de las plenarias, "siempre y cuando guarden relación con la materia debatida en el primer debate".

Según adujo, esto quedó consignado en el informe rendido por la Secretaría General de la Comisión Tercera Constitucional permanente (documento que se anexó a esta intervención) así:

"Es pertinente mencionar que, todas las proposiciones radicadas para el articulado hasta el día 23 de marzo de 2023 [fecha de la última de las cinco (5) sesiones conjuntas que configuraron el primer debate este este proyecto], quedaron como constancias para segundo debate, al igual que las proposiciones presentadas a los artículos nuevos, como también la presentada para el caso que nos ocupa, que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023; y cuya decisión fue aprobada por las cuatro Comisiones Económicas Constitucionales Permanente de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. // Una vez aprobado en primer debate este proyecto de ley por las Comisiones Económicas Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, se levantó el texto aprobado, que es la base para la elaboración de la ponencia para segundo debate, el cual se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 274 de 2023."[17]

Así entonces, señaló que el artículo 340 "se incluyó mediante proposición con su respectiva justificación en desarrollo de la aprobación del texto en primer debate."[18] Además, indicó que los ponentes conocían su contenido, pero decidieron dar el debate en la Plenaria. Por tanto, recordó que las plenarias pueden hacer uso de la prerrogativa que le otorga la Constitución, la cual establece que la introducción de artículos debe atender a los temas que consten en el primer debate y que no hayan sido negados, tal como ocurrió con el artículo que ahora se demanda. Por consiguiente, afirmó que "[r]esulta contrario a la verdad entonces lo afirmado por el demandante en el sentido [de] presentar el argumento del primer cargo, queriendo dar a entender que el artículo simplemente apareció en debates de plenaria sin aprobación -cuando lo cierto es que los ponentes conociendo su contenido decidieron aplazar su discusión-, y sin justificación -cuando su fundamento en el marco de lo regulado en la ley del Plan se anexó a la constancia respectiva-."

Bajo este panorama, citó in extenso la Sentencia C-453 de 2006 en lo tocante a los principios de consecutividad e identidad flexible, con el fin de mostrar que en esta oportunidad se acreditan tales mandatos en el sentido que en el debate de las plenarias se pueden incluir normas que aunque no consten en el primer debate, no se hayan negado expresamente, y el tema de la norma guarde relación directa con lo que se hubiese debatido y aprobado en las comisiones permanentes.

Respecto del segundo cargo, explicó que el artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia, pues está razonablemente integrado y relacionado tanto con los ejes macro del Plan de Nacional de Desarrollo, como con los sectores y programas específicos que se ven afectados por él.

Observó que el artículo atacado (i) es una medida instrumental por su ubicación en la ley, ya que hace parte de la sección I "mujeres potencia del cambio" del capítulo VIII "Actores diferenciales para el cambio" del título III de la Ley 2294 de 2023, denominado "Mecanismos de ejecución del plan", esto es, dentro del acápite de medidas instrumentales para la implementación y cumplimiento de metas, objetivos, proyectos y programas; (ii) los programas y proyectos del Plan 2022- 2026 se encuentran integrados con el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, pues su contenido apunta al desarrollo de la autonomía organizativa y operativa según establece la Constitución Política; (iii) la conexidad del artículo es directa e inmediata con el programa "[f]ortalecimiento de la gestión y dirección del Sector Congreso de la República" el cual se encuentra provisto en el Manual de Clasificación Programático del Gasto Público Versión 6.9 de Enero de 2024. En ese manual se agrupan los programas del Departamento Nacional de Planeación, en atención al artículo 2.2.6.2.1 del Decreto 1082 de 2015.

En relación con el Congreso de la República, dicho manual fija dos programas. Primero, el mejoramiento de la eficiencia y la transparencia legislativa, que se encuentra orientado a fortalecer las competencias constitucionales del Congreso de la República a través de la participación y acceso a los sistemas de comunicación, así como la gestión del conocimiento de los temas legislativos. Segundo, el Fortalecimiento de la Gestión y Dirección del sector Congreso de la República en los procesos gerenciales, administrativos y de generación de capacidades en el talento humano. Para su desarrollo, como elementos constitutivos se pretende implementar un Plan Estratégico de Tecnologías de la Información y mejoramiento de los sistemas de información de carácter administrativos y de gestión; así como el mejoramiento de las capacidades institucionales del sector y la adecuación, ampliación construcción y dotación de las sedes administrativas.

Además, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes adujo que los servicios técnicos y administrativos, planes de inversión y desarrollo tienen fundamento legal en que (i) la Subdirección administrativa de la Cámara de Representantes tiene a cargo el desarrollo y ejecución de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales; (ii) por mandato de la Ley 1952 de 2019,[20] la Oficina de Control Disciplinario Interno debe ser creada en todas las instancias del Estado para ejercer las potestades disciplinarias sobre funcionarios y exfuncionarios públicos de la Corporación; y (iii) para garantizar la aplicación de los lineamientos establecidos por la Ley 1341 del 2009[21] en la Cámara de Representantes, se deben implementar los mecanismos para gestionar recursos y apoyar la masificación de las tecnologías de la información, por lo cual se crea la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Por su parte, (iv) la División de Gestión Documental y Calidad busca cumplir con las actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, manejo y organización de la documentación producida y recibida por la Cámara, con el objeto de facilitar su utilización y conservación.

Por todo lo expuesto, afirmó que el artículo demandando no solo se integra y relaciona razonablemente desde la perspectiva general de los ejes macro con lo consagrado en la ley del Plan Nacional de Inversiones, sino desde el punto de vista del detalle del sector y los programas que se pretenden afectar con el Plan de Desarrollo vigente.

Por otra parte, en relación la acusación realizada por el demandante respecto del carácter permanente de las normas en los planes de desarrollo, sostiene que no es cierto que estén prohibidas de plano, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional en su jurisprudencia. En ese mismo sentido, resaltó que el artículo demandando no pretende llenar vacíos legislativos o cubrir necesidades urgentes al margen del Plan Nacional, por el contrario, pretende hacerlo a la luz de lo que allí se propone. Además, la intervención procura llamar la atención acerca de que el demandante no argumentó la acusación de temporalidad de la norma, por lo cual no habría lugar a que la Corte, de oficio, realizara un pronunciamiento en ese sentido.

Finalmente, cabe anotar que como anexo a la intervención se allegó copia del oficio CTCP-3.3-724-C-24 del 18 de marzo de 2024, en el que Elizabeth Martínez Barrera, Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, responde una petición realizada por el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes para que se le allegaran los soportes del trámite legislativo del artículo 340 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023.

Según lo indicado en esa respuesta, en el marco de las 12 reuniones que se realizaron entre coordinadores y ponentes para elaborar la ponencia de primer debate, el 14 de marzo de 2023 se presentó una:

"proposición de artículo nuevo que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, y fue dada a conocer a toda la Comisión de coordinadores y ponentes, la cual se adjunta a la presente en siete (07) folios, y relaciono a continuación:

Tema	Suscrita	Fecha	Radicado
Artículo Nuevo. Con el propósito de modernizar y fortalecer los servicios técnicos y administrativos de la Cámara de Representantes (...)	H.S. John Jairo Roldán Avendaño y H.R. Saray Elena Robado Bechara	14/03/2023	Elizabeth Martínez Barrera

"Sin embargo, por decisión de los coordinadores y ponentes, esta proposición no fue incluida en la ponencia para primer debate, ya que muchos de los temas se dejaron pendientes para ser debatidos en Plenaria, con el fin de estudiarlos con mayor profundidad, debido a que a esta fecha se habían presentado cerca de tres mil cien (3.100) proposiciones.

"De igual manera, esta proposición fue publicada en el micrositio del proyecto de ley Nº. 338 de 2023 Cámara – 274 de 2023 Senado (...) en la página web de la Cámara de Representantes, medio alternativo para garantizar el principio de publicidad."

A su vez, anotó que "todas las proposiciones radicadas para el articulado hasta el día 23 de marzo de 2023, quedaron como constancia para el segundo debate, al igual que las proposiciones a los artículos nuevos, como también la presentada para el caso que nos ocupa, que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023; y cuya decisión fue aprobada por las cuatro Comisiones Económicas Constitucionales Permanente de la Cámara de Representantes y del Senado de la República."[23]

A lo anterior, agregó que luego de aprobado el texto en primer debate conjunto, se continuaron con reuniones entre coordinadores y ponentes que habían quedado como constancias para el debate en las plenarias. De acuerdo con la respuesta enviada por la Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, "[e]n esta etapa, es analizada y discutida ampliamente la proposición del artículo nuevo que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, el cual fue incluido en el texto propuesto para segundo debate del proyecto de ley Nº. 338 de 2023 Cámara – 274 de 2023 Senado, como artículo 363 (NUEVO). // Es oportuno resaltar, que esta proposición contó con el aval o visto bueno del Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que esta iniciativa es exclusiva del mismo e implicaba gasto público para su cabal cumplimiento."

En la documentación allegada se encuentra copia de la proposición de adición de la norma en cuestión al proyecto de ley, la cual está fechada del 14 de marzo de 2023.[25] También se anexó un texto titulado "JUSTIFICACIÓN PROPOSICIÓN ADITIVA ARTÍCULO AL PROYECTO DE LEY NO. 38 (sic) DE 2023 CÁMARA – 274 DE 2023 SENADO", que destacaba que el propósito era realizar una modificación parcial de la Ley 5 de 1992 en aras de fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes. Esta posibilidad se deriva particularmente de la función prevista en el numeral 20 del artículo 150 de la Constitución, relativo a "[c]rear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras." Con esto, explicaron que había una necesidad de modernizar la estructura de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, y mencionaron las razones que exigían la adición de las 4 dependencias previstas en la norma.

Danna Valentina Romero Garzón y Samuel Monterrosa Ospino, Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana. El 22 de marzo de 2024, Danna Valentina Romero Garzón y Samuel Monterrosa Ospino, quienes anunciaron ser integrantes del Semillero del Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana, allegaron su concepto.

Acerca del cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible, señalaron que, con base en la Gaceta Nº 18 de 2023, "verificando la primera versión del Proyecto radicada y publicada (...) es necesario señalar que no se encontró el artículo al cual se hace referencia en la norma demandada, así como tampoco se hizo referencia ni a su contenido, ni a las modificaciones posteriormente introducidas".[26] Luego, al analizar el texto aprobado para el primer debate, observaron que no se encuentra que dicho artículo haya sido debatido o siquiera propuesto. La disposición sí aparece en el texto que fue publicado como ponencia para el debate en Plenaria, en el que fue aprobado.

Por lo anterior, considera que el primer cargo elevado por el demandante debe prosperar, en tanto, si bien la Constitución establece que se pueden introducir modificaciones al texto de un proyecto de ley, estas deben mantener una línea común frente a los temas sobre los cuales versa el proyecto.

Respecto del cargo por transgresión del principio de unidad de materia, manifestaron que comparten el argumento formulado por el accionante, toda vez que la norma acusada no tiene una conexión teleológica con los objetivos, metas y estrategias generales del plan o las disposiciones instrumentales.

También citaron la Sentencia C-016 de 2016 para realizar la práctica interpretativa que allí se dispone. Primero, respecto de la naturaleza instrumental, señalaron que el artículo demandado se encuentra en el Título III de la ley que se denomina "mecanismos de ejecución del Plan" y en el que consagran las medidas que, según el legislador, se corresponden con los instrumentos para alcanzar las metas, objetivos, proyectos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Por lo que, en principio, el artículo cumpliría con la naturaleza instrumental. Segundo, en lo tocante a la relación entre la disposición demandada y los objetivos, metas, proyectos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, observaron que teniendo en cuenta que el mismo artículo indica que su propósito es modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, se puede determinar que ninguno de los ejes que conforman el Plan Nacional de Desarrollo se relaciona con la finalidad del artículo. Por último, en cuanto a la conexidad inmediata entre la disposición demandada y los objetivos, metas, proyectos o programas consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo, expusieron que la norma demandada no guarda conexidad con ninguno de los ejes trazados por el Plan Nacional de Desarrollo, ni siquiera con el título de la sección a la que pertenece. En efecto, afirmaron que lo contenido en el documento de la Parte General del Plan en la sección "mujeres, potencia del cambio" tiene como propósito garantizar y proteger los derechos fundamentales de las mujeres, para así eliminar las barreras y brechas de género que existen en materia económica, social y política. No obstante, el artículo demandando no establece ninguna medida que pretenda alcanzar este propósito.

Por todo lo anterior, advirtieron el artículo debe ser declarado inexequible por incumplir los requisitos de procedimiento legal para su formación y posterior aprobación.

Intervención del ciudadano Harold Sua Montaña. El 24 de marzo de 2024, el ciudadano Harold Sua Montaña allegó su intervención a la demanda de la referencia. Señaló que de la valoración del material probatorio se puede evidenciar que la norma demandada surgió de una proposición aditiva al informe de ponencia para debate en plenarias, sin que fuera planteada o debatida con anterioridad. Así, consideró que el Legislador inobservó los contenidos de los artículos 157, 158, 160 y 330 de la Constitución Política, pues la norma carece de conexidad directa e inmediata, así como de transitoriedad con el resto del articulado de la ley del Plan Nacional de Inversiones. En esa medida, afirmó que la Corte debe acoger la solicitud del demandante y declarar inexequible la norma.

Academia Colombiana de Jurisprudencia. El 22 de marzo de 2024, se recibió concepto suscrito por el primer vicepresidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Saúl Sotomonte.

Sobre el primer cargo, advirtió que la inclusión de la norma demandada en el debate en la Plenaria del Senado de la República desconoce los principios de consecutividad y de identidad flexible, "en tanto ni los ponentes ni el Gobierno Nacional realizaron una explicación de las razones que fundamentaron la inclusión de esta disposición."[27]

Por último, respecto de ese cargo, sostuvo que en lo que respecta al debate y votación de las proposiciones, siempre que se pongan en conocimiento las proposiciones de los congresistas, esto es, que se les brinde la debida publicidad, la Corte ha sostenido que no tiene competencia para juzgar la calidad o el nivel de la deliberación, pero, sí vulnera el trámite legislativo si los artículos son votados en bloque aun cuando tienen proposiciones que no han sido abiertas a debate, como lo sostiene el Artículo 115 de la Ley 5 de 1992.

Respecto del segundo cargo, indicó que no existe conexidad directa e inmediata entre el artículo demandado con el eje en el cual fue incluido, ni con los proyectos y programas del Plan y, por tal razón, vulnera el principio de unidad de materia estricto que se exige para este tipo de ley.

Así pues, expone que el artículo 158 de la Constitución Política establece que los proyectos de ley deben referirse a una misma materia y que no serán admisibles las disposiciones que no se relacionen entre sí. Además, el artículo 169 de la Constitución Política exige que los títulos de las leyes conserven identidad con el contenido de los artículos que contengan bajo esa rúbrica pues, de lo contrario, se prestaría para confusiones de quienes deben debatir y aprobar. En particular, citó la jurisprudencia constitucional en la que se sostiene que el fin de este principio es evitar que los congresistas "sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las Cámaras legislativas".[28]

En esa misma línea argumentativa, citó apartes de la Sentencia C-415 de 2020 para resaltar el juicio estricto por medio del cual se evalúa el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional. Bajo su consideración, en esa regla es en la cual se verifica el carácter estricto del test, por cuanto la conexidad directa e inmediata significa corroborar que "el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan".[29] Asimismo, expuso que para la Corte está "proscrito que la conexidad sea eventual o mediata, lo cual ocurre cuando del cumplimiento de la norma instrumental no se obtiene concreta y directamente la efectividad de los objetivos y metas generales del plan, de sus principales programas o de los proyectos de inversión, o se trata de una efectividad meramente conjetural e hipotética."

Para precisar, recordó el contenido de la Sentencia C-063 de 2021 en la cual, a su juicio, esta Corporación introdujo una precisión metodológica para entender el tercero de los juicios sobre la unidad de materia. En particular, expuso un aparte de dicha providencia en la cual se sostiene que "las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos."

En ese mismo sentido, sostuvo que para el análisis también se requiere realizar un estudio de temporalidad o vocación de permanencia de la disposición, en la medida en que la jurisprudencia constitucional indica que la conexidad directa e inmediata no se cumple cuando en el texto de la ley del Plan se incorporan "normas que tengan como objetivo el (...) llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación."[31] Así entonces, como regla general, si al texto normativo (i) se introducen normas de carácter sancionatorio; (ii) se modifican o derogan normas sustantivas u orgánicas y (iii) se establezcan disposiciones con vocación de permanencia, se viola el principio de unidad de materia por falta de conexidad directa e inmediata.

En consecuencia, deben acogerse los cargos formulados en la demanda para que se declare la inexequibilidad del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.  

Concepto de la Procuradora General de la Nación

El 23 de abril de 2024, la Procuradora General de la Nación solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en la demanda D-15.380. En cualquier caso, advirtió que corresponde declarar inexequible el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.

Precisó que la validez del artículo demandado ya había sido cuestionada en el proceso D-15.380, por lo cual, en virtud del mandato de cosa juzgada, la Corte debería estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en esa demanda. Al respecto, recordó el Concepto 7310 del 18 de diciembre de 2023 en el cual se solicitó declarar la inexequibilidad de la referida disposición por infringir el principio de unidad de materia así:

"(a) En tratándose de la Ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, se ha advertido que el análisis de la satisfacción del principio de unidad de materia debe tener en cuenta que, por mandato constitucional, se trata de un cuerpo normativo conformado por (i) una parte general de propósitos y objetivos gubernamentales; (ii) el plan de inversiones para el cuatrienio; y (iii) las medidas para ejecutar dichas metas y recursos. Entonces, debe existir una conexión directa y coherente entre estas últimas herramientas y los contenidos de los dos primeros elementos y

"(b) El Plan Nacional de Desarrollo tiene como finalidad establecer los propósitos y objetivos del Gobierno Nacional durante el periodo constitucional del Jefe de Estado (2022 - 2026), así como implementar los instrumentos para la realización de los mismos, es decir, se trata de metas y herramientas cuyos destinatarios son las instituciones de la Rama Ejecutiva. Por consiguiente, carece de conexidad directa la modificación de la 'estructura y la planta personal de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes que introduce el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, ya que se trata de una Corporación de la Rama Legislativa que se caracteriza por su autonomía e independencia frente al poder presidencial."[32]

Ahora, en relación con el cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, puso de presente que:

"(i) A partir del contenido en los artículos 157 y 160 de la Constitución, se ha explicado que la optimización de los principios de conconsecutividad e identidad flexible "supone que el proyecto de ley que cursa en el congreso sea el mismo durante los cuatro debates (...) bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto". Sin embargo, la validez de las referidas enmiendas dependerá que: (a) se refieran "a temas tratados y probados en el primer debate" y (b) que dichos asuntos guardan estrecha relación con el contenido del proyecto; y

"(ii) El artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 no se aviene a las exigencias de los principios de consecutividad e identidad flexible ya que: (a) se trata de una norma que fue introducida a la iniciativa en las ponencias elaboradas para la deliberación de las plenarias de senado y cámara de representantes, sin tener antecedentes en los primeros debates adelantados conjuntamente por las Comisiones Económicas; y (b) carece de conexidad con la naturaleza de la ley del Plan Nacional de Desarrollo debido a que no regula aspectos asociados a las políticas del Gobierno Nacional sino que ordena materias relacionadas con la estructura de una dependencia de la Rama Legislativa."[33]

Al hilo con lo anterior, señaló que la jurisprudencia constitucional ha explicado que en la introducción de modificaciones a la estructura de funcionamiento de las cámaras en una iniciativa de origen gubernamental, por ejemplo, en la ley aprobatoria del Plan Nacional, afecta la autonomía del Congreso de la República. Lo anterior por cuanto la faceta reglamentaria administrativa incluye, según la Sentencia C-830 de 2001, la "capacidad para dictar normas para su propio funcionamiento, sin la intromisión ni la interferencia de ningún otro órgano y que sin que el gobierno tenga iniciativa en estas materias."

CONSIDERACIONES

Competencia

La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada en virtud de los artículos 241.4 y 242 de la Constitución Política, en tanto se trata de una acción de inconstitucionalidad contra una norma contenida en una Ley.

Cuestión previa: La acción constitucional por vicios de trámite fue presentada en el término constitucional

En el caso objeto de examen, la demanda se fundamenta en un cargo por consecutividad e identidad flexible, así como por un cargo por unidad de materia. Respecto del primero, debe establecerse si se promovió en el término indicado en el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política,[34] ya que respecto de la unidad de materia, la Corte ha sido enfática en que no le es aplicable esa exigencia de las demandas que se dirigen a demostrar la existencia de vicios de procedimiento.

Así pues, respecto del principio por consecutividad e identidad flexible, cabe destacar que la citada disposición establece que las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación de la norma atacada. De esta manera, se tiene que la Ley 2294 de 2023 fue publicada en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023, mientras que la presente demanda fue radicada el 29 de mayo de 2023; esto es, sin exceder el término previsto en la Constitución Política. Por tal razón, la Sala Plena puede realizar el estudio de la demanda por los cargos de forma mencionados.

Primer cargo: Vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible (artículos 157 y 160 de la Constitución)

Planteamiento del asunto objeto de examen, formulación del problema jurídico y metodología de resolución

A juicio del accionante, en cuanto al primer cargo, el trámite de aprobación del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Lo anterior, en la medida en que fue incluido en la ponencia para debate de las sesiones plenarias de ambas cámaras, y considera que ese asunto no fue abordado en el debate de las comisiones conjuntas.

En las intervenciones y conceptos allegados, los integrantes del Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y Harold Sua Montaña, consideraron que en el trámite legislativo de la disposición demandada no se acreditaban los principios de consecutividad e identidad flexible, esencialmente por los argumentos planteados en la demanda. Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación y la División Jurídica de la Cámara de Representantes defendieron la constitucionalidad de la norma.

La División Jurídica de la Cámara de Representantes explicó que, en la reunión preparatoria de los coordinadores y ponentes para realizar el informe de ponencia del debate inicial en las comisiones conjuntas, se había presentado una proposición similar al artículo acusado, la cual fue dejada como constancia para ser debatida por las plenarias. De ahí que, consideraron que si bien la norma se introdujo como nueva disposición en el informe de ponencia para debate en ambas plenarias, esa proposición dejada como constancia, aunque no fue incluida ni debatida por las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes, acreditaba la exigencia de consecutividad. Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación arguyó que la materia regulada que crea dependencias y cargos en la Dirección Administrativa de la Cámara de Representante, supone el desarrollo de asuntos propios de la Parte General del Plan, los cuales fueron abordados en todas las etapas del trámite legislativo. Por esta razón, a su juicio, se superan tales exigencias constitucionales.

Bajo este panorama, le corresponde a la Sala Plena determinar si ¿el trámite legislativo que resultó en la aprobación del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política, en atención a que presuntamente la disposición se incluyó en las ponencias para los debates en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, sin haber sido objeto de trámite, deliberación y aprobación durante el debate conjunto de las comisiones constitucionales permanentes que surtió el proyecto de ley?

Para resolver el problema jurídico propuesto, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo del Plan Nacional de Inversiones, y solucionará el caso concreto respecto del primer cargo.

Los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones. Reiteración de jurisprudencia

Los principios de consecutividad e identidad flexible son exigibles en el marco de la democracia constitucional, como ejes que rigen el carácter representativo de los órganos políticos a quienes se les ha asignado la creación normativa de leyes.[36] De acuerdo con la Corte, "concurren junto con otras reglas en la formación de la voluntad de las cámaras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minorías."

De manera general, en cada etapa del proceso legislativo, de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución, las comisiones constitucionales permanentes respectivas y las plenarias de cada corporación, se deben estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideración,[38] de manera que los que no se hubiesen tratado, deban devolverse para su discusión y aprobación por la comisión y/o plenaria que examinó el asunto previamente.[39] Por tal razón, cuando surjan discrepancias sustanciales entre el texto de un proyecto de ley aprobado en una y otra cámaras, deberá volver a primer debate a la cámara de origen. El artículo 160 de la Constitución dispone que "(...) [d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias".

El artículo 161 de la Constitución prevé que, de surgir discrepancias no sustanciales en las cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente procurarán conciliar los textos. En caso de que ello no sea posible, definirán por mayoría el texto escogido que, previa publicación por lo menos con un día de anticipación, se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias con lo cual se repetirá en cada una de ellas el debate del proyecto para de esa manera dirimir las citadas discrepancias o diferencias; si después de la repetición persiste la diferencia, la misma norma constitucional establece que se considerará negado el proyecto.

Estos mandatos constitucionales fueron determinados en los artículos 177 y siguientes de la Ley 5 de 1992, en los que se dispone el trámite a adelantar cuando hay diferencias entre los textos aprobados en las plenarias de cada cámara y sus comisiones constitucionales permanentes. En ese sentido en los debates realizados en las plenarias no deben incluirse asuntos nuevos, no aprobados o negados por la comisión permanente respectiva, y en el caso que se incluya, las plenarias deberán considerar cuál es la novedad y establecer el trámite a realizar para no vulnerar los mandatos constitucionales.

Bajo este contexto normativo, en virtud del artículo 157 Superior, el principio de consecutividad exige la aprobación de todo el contenido de un proyecto de ley en los cuatro debates, en forma ordenada y sucesiva.[40] Por su parte, el principio de identidad flexible, de manera complementaria al anterior, implica que "no toda disposición contenida en un proyecto de ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con idéntico contenido hasta su culminación",[41] sino que incluso en el debate de las plenarias podrán incluir en los proyectos modificaciones, adiciones o supresiones.

Sobre este último mandato, la Corte Constitucional ha enfatizado en que los cambios que se incorporen durante debates posteriores deben relacionarse con el contenido temático de la iniciativa objeto de discusión, en el sentido de garantizar que en todos los debates del proceso legislativo se hubiese abordado o discutido el asunto frente al cual finalmente se presenta la modificación, adición o supresión.[42] En la Sentencia C-019 de 2024, la Corte indicó que "lo que se exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero".

La Corte Constitucional ha abordado generalmente de manera conjunta el análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible en asuntos de trámite legislativo. De ahí que, la regla en estos casos corresponde a que el texto que se apruebe en cada comisión y plenaria correspondiente al término de los respectivos debates, no deben ser exactamente iguales. Si hay modificaciones sustanciales por una cámara al proyecto que inicialmente fue aprobado por la otra, debe volver a la anterior para que decida si acoge o no tales modificaciones. En caso de que ocurran modificaciones no sustanciales, el citado artículo 161 de la Constitución prevé la manera en la que deberá adelantarse la conciliación de los textos aprobados en una y otra cámaras. Surtido el proceso legislativo en el Congreso, el texto definitivo se envía al Presidente de la República para su sanción y ulterior promulgación. Si no hay identidad final, no habrá texto que sancionar y promulgar o, según el caso, objetar si a ello hubiese lugar. En cualquier caso, será posible adicionar disposiciones a los proyectos sobre asuntos que en esencia se hubiesen abordado durante los debates anteriores, sin que sea necesario devolver el proyecto como se anunció ante modificaciones sustanciales.[43]

En la Sentencia C-080 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional recogió las subreglas que han sido señaladas en la jurisprudencia y que sirven para resolver los debates sobre consecutividad e identidad flexible que se presenten en el marco del control de constitucionalidad, a saber:

"61. Subregla 1. Las Comisiones y las Plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates en ambas cámaras consagrada de manera general en el artículo 157 de la Constitución Política. En esta medida, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto, por lo que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.^[36]

"62. Subregla 2. El principio de consecutividad debe armonizarse con el de identidad flexible. En consecuencia, las modificaciones incorporadas en debates posteriores deben tener relación con los temas tratados en el curso del proyecto de ley en discusión.^[37] La Sala Plena ha destacado que (i) un artículo nuevo y el contenido que desarrolle o precise aspectos de la materia central tratada en el proyecto, no siempre corresponden a un tema novedoso, pero lo importante es que versen sobre asuntos debatidos con anterioridad; (ii) la novedad se debe apreciar a la luz del proyecto de ley en su conjunto y no de un artículo específico; y, (iii) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.^[38]

 

"63. Subregla 3. La vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible se presenta cuando el objeto de regulación de una disposición nueva es, en lo fundamental, autónomo e independiente a los asuntos debatidos en el curso del proceso legislativo. En esta medida, debe verificarse que el objeto material de la regulación no tiene una proximidad temática, clara y específica, estrecha, necesaria y evidente, al punto que podría plasmarse en un proyecto independiente. ^[39]

 

"64. El artículo 160 de la Constitución Política permite introducir modificaciones a un proyecto de ley durante el segundo debate. En este sentido, a partir de una interpretación armónica de los artículos 157 y 160 constitucionales, la Sala Plena  ha considerado que el principio de consecutividad admite la posibilidad de incorporar cambios a iniciativas legislativas en curso en el trámite legislativo, desde que la misma materia, tema o asunto haya sido  objeto de debate durante los cuatro debates previstos en la constitución, pues lo que se exige es que las normas aprobadas tengan una conexión o identidad flexible con las disposiciones votadas primero. Así, la identidad flexible exige que la iniciativa se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo, por lo que las exigencias de este principio se predican de los proyectos de ley o su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos analizados de manera aislada.^[40]

 

"65. La identidad flexible debe ser diferenciada de la unidad de materia, ya que si bien los dos buscan garantizar el principio democrático y el régimen jurídico del proceso de formación de las leyes consagrado en la Constitución Política. El primero de estos "obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate",^[41] en cambio, el segundo, "impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos a través de los diversos debates".^[42]

 

"66. Concretamente, la Corte Constitucional ha establecido que en los casos en que las modificaciones o adiciones presenten una relación material o guarden algún tipo de relación con el contenido general de la ley, se debe identificar una conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente con los asuntos debatidos en las comisiones permanentes y en las plenarias de cada cámara. De tal manera que no se trate de una relación general con el proyecto de ley que reconduzca al principio de unidad de materia, por lo que se debe evaluar si "no obstante la norma novedosa tiene proximidad temática con los asuntos discutidos y votados en primer debate, implica en lo fundamental una materia autónoma e independiente de aquellos".^[43] (Subrayado propio).

 

"67. Subregla 4. Los principios de identidad flexible y unidad de materia son diferentes. El primero tiene por objeto verificar que las modificaciones a un proyecto de ley adicionadas en el trámite legislativo guarden conexidad con los temas y asuntos discutidos y aprobados previamente. En cambio, el segundo busca la conexidad entre las disposiciones que integran la ley.^[44] Así, el principio de consecutividad e identidad flexible conlleva una remisión al análisis del trámite legislativo, mientras que el de unidad de materia, remite a un análisis material acerca de la cohesión que debe existir entre las normas que integran el cuerpo normativo.^[45]

 

"68. La Corte Constitucional ha advertido que el respeto y aplicación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible imponen obligaciones diferentes al ejercicio de la función legislativa, de acuerdo con el contenido y alcance de cada uno explicado en líneas anteriores. Bajo estos términos, es cierto que entre estos principios hay un estrecho vínculo "que permite garantizar la transparencia del debate democrático";^[46] sin embargo, de ello no se sigue que el uno sea consecuencia o indicio del otro, por lo que se deben estudiar y analizar de forma autónoma^{.[47] Dicho de otro modo, las obligaciones que surgen del principio de unidad de materia no se acreditan por el hecho de que una disposición hubiere sido incluida en el proyecto de ley original o discutida en todas las etapas y debates reglamentarios. A su turno, desconoce el principio de consecutividad aquella disposición que, aun guardando unidad de materia, fue introducida en segundo debate, pero guarde relación o desarrolle las temáticas y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas."}

Ahora, en atención al objeto de la demanda en esta oportunidad, la Sala Plena debe recordar que en la Sentencia C-084 de 2019 se destacó que no puede entenderse que una proposición haya sido deliberada y votada cuando fueron dejadas como constancias. Al respecto, esta Corporación explicó que "[e]l principio de consecutividad implica que las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas tienen el deber de debatir y expresar su voluntad política sobre todos los temas puestos a su consideración. De esta forma, los artículos contenidos en la ponencia presentada, así como las proposiciones que surjan han de ser sometidos a deliberación y votación, salvo que el autor de la iniciativa decida retirarla antes de ser estudiada. Por esta razón, la Sala Plena ha sostenido que una proposición dejada simplemente como constancia en primer debate, no satisface el principio de consecutividad, pues las materias respecto de las cuales se exige continuidad deben haber sido debatidos y votadas en ambas instancias legislativas (Art. 157 de la C.P.)."[44]

Esta regla fue reiterada de manera reciente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, en la que se declararon inexequibles los artículos 66, 67 y 68 de la Ley 2195 de 2022 "[p]or medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones", por la vulneración de los artículos 157 y 160 de la Constitución Política. Dentro de lo destacado en el fallo, se advirtió que en el trámite legislativo las disposiciones demandadas no habían sido presentadas, debatidas, aprobadas o negadas por la Comisión Primera Permanente del Senado de la República, ni por la Plenaria de esa misma cámara. En concreto, resaltó que en la exposición de motivos, ponencias, debates, ni texto aprobado de las etapas surtidas en el Senado se hizo referencia a las materias previstas en tales artículos, sino que las proposiciones que pretendían adicionar estos asuntos no fueron debatidas, más allá de que se dejaron como constancias en el debate. Al respecto la Corte recordó que "las proposiciones dejadas como constancia en el marco de un debate no pueden tenerse como sometidas a deliberación y votación."[45]

A su turno, en la Sentencia C-019 de 2024, la Corte Constitucional analizó una acción pública de inconstitucionalidad en la que, entre otros cargos, se valoró si los artículos 69 y 70 de la Ley 2277 de 2022[46] presuntamente vulneraban los artículos 157 y 160 de la Constitución. En esta oportunidad, la Corte determinó que el trámite legislativo que tales disposiciones acusadas no quebrantaba los principios de consecutividad e identidad flexible, entre otras razones, porque si bien la norma se introdujo como nueva disposición en el informe de ponencia para debate en ambas plenarias, en la preparación del informe de ponencia para primer debate se presentó una proposición que no fue incluida en el texto para el debate conjunto de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes, sino que se dejó como constancia para el análisis de las Plenarias. Lo cierto es que la Corte verificó que, sin perjuicio de no incluirse en el articulado, ese asunto sí fue justificado en el informe de ponencia para ese primer debate de las comisiones, y "en el marco del debate un representante explicó a las comisiones terceras conjuntas de Senado y Cámara lo acontecido y el trabajo que se realizó para modificar los delitos fiscales, señalando expresamente que estaban pendientes de recibir el concepto del Consejo Superior de Política Criminal." Con esto, la Sala Plena concluyó que el asunto había sido considerado y debatido durante esa primera etapa del trámite legislativo. Al respecto de las constancias, la Sala reiteró que las proposiciones dejadas como constancias no demuestran una deliberación y votación de un asunto, y es una práctica que "lejos está de garantizar que los principios de consecutividad e identidad flexible se cumplan".

En línea con lo explicado hasta este punto, la Corte Constitucional ha determinado unas características particulares para adelantar el control de constitucionalidad formal de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones -como ley especial-. En concreto, el control de constitucionalidad que se adelanta respecto del trámite legislativo de la ley del Plan tiene un estándar mayor o más estricto o en atención al déficit de deliberación democrática, derivado del poco tiempo que se tiene para el debate, la exclusiva iniciativa del Gobierno, las limitaciones de las posibilidades de modificación del proyecto las cuales se sujetan a la aprobación del Gobierno, la prevalencia especial del plan nacional de inversiones.[48]

Bajo este panorama, en la Sentencia C-063 de 2021, se destacó el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible en dicho contexto, así:

1. Principio de consecutividad en el trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones: Exige que si una disposición fue introducida o adicionada en el proyecto de ley en el debate de las plenarias, deberá referirse "a las temáticas y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas de asuntos económicos, aun cuando ésta guarde conexión directa con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo."[49] De ahí que se hace una diferenciación clara con el principio de unidad de materia.
2. Principio de identidad flexible en el trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones: Supone acreditar que "las modificaciones o adiciones que surjan en las plenarias deben referirse a los asuntos o temas que se plantearon, discutieron y votaron en primer debate, independientemente que hubieren sido aprobados o negados en esta etapa."[50]

En suma, de acuerdo con la Corte Constitucional, el análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible en torno al trámite de la ley que aprueba el Plan Nacional de Inversiones (artículo 341 de la Constitución), exige verificar los siguientes supuestos: "(i) si se surtieron los debates exigidos tanto en las Comisiones de Asuntos Económicos de cada Cámara como en las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente; y, (ii) si la temática sobre la que recae la disposición demandada fue debatida en todas y cada una estas etapas. De presentarse nuevos asuntos incluidos en el texto del proyecto durante etapas más adelantadas del proceso legislativo, la Corte tendrá que examinar la cercanía temática entre la nueva proposición y lo estudiado en los primeros debates."[51] Con esto, lo que busca garantizar es que la disposición nueva no sea ajena a lo debatido, considerado y votado en primer debate, "igual que no derive en una materia autónoma e independiente que deba incluso ser tramitada mediate proyecto de ley separado y con contenido jurídico propio."

Solución del primer cargo por presunta vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible

La Sala Plena considera que el trámite de aprobación del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, consagrados en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Las razones que conducen a la Sala a conclusión, se fundamentan en el estándar estricto que tiene el control de constitucionalidad para valorar el trámite legislativo de la ley que aprueba el Plan Nacional de Inversiones, y son esencialmente las siguientes: (i) la disposición acusada fue introducida por primera vez en el informe de ponencia para el debate en las Plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República; (ii) el asunto de la creación de cargos y dependencias para fortalecer y modernizar la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no fue un asunto valorado, deliberado y votado en el debate conjunto de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes, ni siquiera como una determinación general de que era necesario fortalecer entidades de la Rama Legislativa para cumplir con los propósitos consignados en la Parte General del Plan; (iii) no se demostró una conexidad clara, específica y estrecha con alguna materia valorada y deliberada en el debate conjunto de las comisiones; (iv) el artículo demandado comporta una materia autónoma, independiente y separable del proyecto de ley del Plan, dado que permite su regulación por medio del ejercicio específico de una función del Congreso de la República prevista en el numeral 20 del artículo 150 y en el artículo 151 de la Constitución; y, (v) la constancia de la proposición que se dejó en la subcomisión que preparó el informe de ponencia para el debate conjunto de las Comisiones Constitucionales Permanentes, no fue incluida ni justificada en dicho informe, ni deliberada o explicada en el marco del debate conjunto de las comisiones. A continuación la Corte precisará este fundamento.

Sobre el trámite legislativo del artículo 340 de la Ley 2294 de 2022. La norma objeto de control tiene como finalidad modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes del Congreso de la República. Para tal efecto, crea algunas dependencias y cargos, a saber, la Subdirección Administrativa, la Oficina de Control Disciplinario Interno, la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación y la División de Gestión Documental y Calidad. En otras palabras, con esta disposición se modifican los servicios administrativos y técnicos en una de las cámaras del Congreso, a partir de la creación de dependencias y cargos, y se dispone que el Director Administrativo de la Cámara de Representantes expedirá los actos administrativos para ajustar la planta de personal a efectos de dar cumplimiento a lo consagrado en el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.

Ahora bien, revisadas las Gacetas que dan cuenta del trámite legislativo y los videos aportados al expediente sobre las sesiones de las comisiones y las plenarias, se advierte que el Proyecto de Ley Nº 338 de 2023 Cámara quedó consignado con su exposición de motivos en la Gaceta Nº 18 del 13 de febrero de 2023. Al respecto, en la Parte General del Plan se propusieron 5 transformaciones, a saber: 1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia material; 2. Seguridad humana y justicia social; 3. Derecho humano a la alimentación; 4. Transformación productiva, internacionalización y acción climática; y 5. Convergencia regional.

En los artículos incluidos entre las páginas 1 y 42 de la Gaceta Nº 18 de 2023, no se encuentra ninguno con un contenido material -al menos similar- con el del artículo 340 demandado. En la exposición de motivos no se realiza una precisión expresa de esta necesidad de ajustar los servicios técnicos y administrativos de la Cámara de Representantes.

Como quedó consignado en las Gacetas Nº 181 del 19 de marzo de 2023 y 182 del 20 de marzo de 2023, en el marco del Proyecto de Ley 228 de 2023 (Cámara) y 274 de 2023 (Senado) se radicaron dos ponencias para el primer debate de las Comisiones Económicas Tercera y Cuarta conjuntas de Senado de la República y Cámara de Representantes, una positiva y mayoritaria, y otra negativa. Esta última incluía una proposición de archivo del proyecto, "pues no cumple a cabalidad con los ejes estratégicos que planteó el gobierno nacional en las Bases del Plan, excluye el conjunto de directrices e indicadores específicos para trazar una verdadera ruta de cambio si es lo que se busca y no concreta la transformación productiva, ambiental y social que vincula los principios reformadores de la propuesta."[53] Esta proposición fue negada y se debatió con base en la ponencia mayoritaria. En el texto propuesto para primer debate tampoco se incluyó ningún articulado cuyo contenido coincida de alguna manera con el texto demandado del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.

En la intervención allegada por el Director Jurídico de la Cámara de Representantes, se anexó copia de un oficio suscrito por Elizabeth Martínez Barrera, Secretaría General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, en la que se refiere que en el marco de las reuniones preparatorias del informe de ponencia para primer debate, el 14 de marzo de 2023 se presentó por parte del H.S. John Jairo Roldán Avendaño y la H.R. Saray Elena Robado Bechara una proposición aditiva para incluir un artículo nuevo con un contenido esencialmente igual al que resultó en el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, la cual "fue dada a conocer a toda la comisión de coordinadores y ponentes".[55] Según indicó, estas fueron dejadas como constancias para que fueran valoradas por los coordinadores y ponentes de cara a incluirlo en el debate en las plenarias, ya que en el primer debate se allegaron más de 3.100 proposiciones. En sus palabras: "por decisión de los coordinadores y ponentes, esta proposición no fue incluida en la ponencia para primer debate, ya que muchos de los temas se dejaron pendientes para ser debatidos en Plenaria, con el fin de estudiarlos con mayor profundidad, debido a que a esta fecha se habían presentado cerca de tres mil cien (3.100) proposiciones."

Al verificar en las proposiciones enlistadas en la Gaceta Nº 181 del 19 de marzo de 2023, no se encuentra mención alguna del contenido en cuestión.

A su vez, revisada la Gaceta 274 del 10 de abril de 2023, que contiene el texto aprobado en primer debate conjunto, no se advierte ninguna disposición con contenido similar a la demandada.

En las ponencias para debate tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes contenidas en las Gacetas 386 y 388 del 26 de abril de 2023, respectivamente, se incluyó como artículo nuevo el 363.[57] En el pliego de modificaciones se advierte que este corresponde a una nueva disposición que "determina la creación de algunas dependencias y cargos en la estructura de la Cámara de Representantes, dentro de la Dirección Administrativa de la Corporación, así: Subdirección Administrativa, Oficina de Control Disciplinario Interno, División de Tecnologías de la Información y Comunicación, División de Gestión Documental y Calidad."

Durante el trámite legislativo en la Plenaria de la Cámara de Representantes, puntualmente, el 2 de mayo de 2023, se abrió el debate del articulado propuesto y se allegó una proposición que fue dejada como constancia y otra que fue negada, por lo cual el artículo fue aprobado como se presentó en la ponencia. En concreto, la representante a la Cámara Catherine Juvinao Clavijo indicó:

"Aquí en los artículos que acaban de mencionar está el 363, que es un artículo nuevo y es un artículo que busca crear unos cargos nuevos para la Cámara de Representantes // Yo quiero dejar constancia que ese artículo no corresponde al Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Desarrollo no es un instrumento para crear cargos en el Congreso, ni para regular nada que competa con el Congreso, de manera que primero pido que se excluya el 363 del bloque de artículos sin proposición que acaban de nombrar, uno, porque se supone que es nuevo y se supone eso se iban a votar por aparte y dos, porque me parece que hay que dar la discusión."[59]

Con base en esta petición, el Presidente lo excluyó de votación en el bloque.[60] No obstante, de acuerdo con el acta, la proposición que había "se retiró", y el Presidente indicó que el artículo 363 quedaba incluido en el primer grupo, y la votación con la que se aprobó esta disposición se hizo en bloque.

Por su parte, en el trámite de Plenaria en el Senado de la República, desarrollado entre el 2 y 3 de mayo de 2023, el artículo 363 que conformaba el texto radicado para ese debate, tuvo varias proposiciones de eliminación. Por una parte, el Senador Ariel Fernando Ávila Martínez expresó sobre esta disposición:

"me parece que es una ofrenda (sic) a la institucionalidad colombiana; el año pasado en la Ley de Presupuesto, a la Cámara de Representantes se le dio la potestad de contratar las camionetas para los Representantes a la Cámara, algo de miles de millones de pesos, que generalmente hace la UNP y que llevará el contrato de muchísimas personas; ahora el artículo 363, al que yo le propongo eliminación, le quiere dar unas facultades, o la posibilidad a la Cámara de una reestructuración, que traerá nuevamente un costo muy alto en millones de pesos. Por eso, yo pido que saquen ese artículo, que permitan la eliminación, ya que no se entiende por qué la Cámara de Representantes, o para quién es el favor, o a quién va a beneficiar ese negocio."[62]

Por su parte, el Senador Miguel Uribe Turbay sobre esta disposición indicó:

"(...) a este Gobierno lo que le gusta es crear puestos, dicen que no hay plata para los programas sociales, pero hay plata para los puestos de los amigos del Gobierno, ahora resulta que van a crear un montón de puestos en la Cámara de Representantes con el artículo 363, esto es una grosería, el Plan de Desarrollo es una visión de país, no una piñata, ni una lista de mercado, así que evidentemente proponemos que también se suprima (...)".[63]

El Senador Edwing Fabián Díaz Plata indicó:

"(...) estamos solicitando la eliminación del artículo 363, (...) este artículo le entrega al director administrativo de la Cámara de Representantes, la potestad de ajustar la planta de personal, de habilitar a funcionarios de esta forma nombrarlos en libre nombramiento y remoción (...)".[64]

Este artículo 363 fue incluido con otros en un bloque de disposiciones que también se proponía eliminar. El Gobierno recomendó votar negativamente tales proposiciones.[65] Por solicitud de los mencionados Senadores, se determinó excluir la proposición del artículo 363 de la votación en bloque de las proposiciones de eliminación.[66] De acuerdo con la constancia que se encuentra en la Gaceta Nº 889 de 2023, esta proposición fue registrada como negada. En la Gaceta 902 de 2023, se precisó que el artículo fue finalmente aprobado como se presentó en la ponencia, por pupitre.

En las Gacetas 417 del 4 de mayo de 2024 y 428 del 4 de mayo de 2023, quedó constancia de que la disposición relativa a la modernización y fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes para crear dependencias y cargos en la Dirección Administrativa, fue aprobada.[68] De acuerdo con la Gaceta 429 del 4 de mayo de 2023, este texto no fue objeto de conciliación dado que se aprobó el mismo contenido en ambas plenarias. Finalmente, dicho informe fue aprobado por el 5 de mayo de 2023.

Conclusiones del trámite legislativo de cara a los principios de consecutividad de identidad flexible. En suma, de la exposición realizada se puede concluir que la disposición que resultó en el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 no fue valorada, deliberada expresamente ni votada en el primer debate conjunto de las comisiones permanentes, ya que no fue incluido en el texto propuesto con la exposición de motivos, ni en el informe de ponencia para primer debate conjunto, así como tampoco se deliberó durante este momento del trámite legislativo sobre una proposición aditiva. En efecto, solo hasta las ponencias para el debate en las Plenarias, se incluyó como artículo nuevo en el número 363 (Gacetas 386 y 388 del 26 de abril de 2023). Este escenario por sí solo no supondría inicialmente una afectación a los principios de consecutividad e identidad flexible, en los términos expuestos.

Como lo indica el artículo 160 de la Constitución, es posible que en el debate de las plenarias se incluyan las adiciones que cada cámara considere necesarias, y para ello deberá verificarse si la temática sobre la que recae la disposición demandada fue debatida en todas y cada una de las etapas, de manera que no se trate de un asunto autónomo e independiente. Así entonces, se debe entender que una disposición desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible cuando, además de haber sido introducida para el debate en plenarias contiene "una materia autónoma e independiente"[69] que difiere de lo que fue discutido en primer debate. Por tanto, la relación del artículo nuevo debe ser contrastado con el contenido general del proyecto, así como con la iniciativa aprobada en el primer debate, para que, de esa manera se garantice la existencia de una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente.[70] En efecto, en la Sentencia C-084 de 2019, la Corte recordó que "(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico."

Como se anotó, en el informe de ponencia para el debate conjunto de las comisiones permanentes, ni en las sesiones adelantadas se consideró, valoró, deliberó ni votó ningún asunto relacionado con la necesidad de fortalecer y modernizar la estructura del Congreso de la República, ni específicamente de la Cámara de Representantes.

Ahora bien, en este punto, cabe verificar lo alegado por el Departamento Nacional de Planeación en su intervención. Lo anterior, en el sentido que se acredita el principio de identidad flexible porque, en su criterio, el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 se relaciona con la modernización y fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, la cual requiere de ajustes institucionales dirigidos a recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, a través de acciones de transparencia, digitalización, capacidad de desarrollo inclusivo e innovación. En el criterio de la entidad, esta temática que se asocia a la Parte General del Plan.

Sobre este argumento es preciso recordar lo indicado en las consideraciones generales de este fallo, en el sentido que los principios de identidad flexible y de unidad de materia son diferentes. Por lo que, para la acreditación del primero deberá demostrarse que las adiciones que se realicen en etapas posteriores del trámite legislativo, guardan relación con los temas discutidos y aprobados en los debates previos. Con esto, en aras de guardar la transparencia del debate democrático, respecto de lo anotado por el Departamento Nacional de Planeación no se puede confundir lo que supone el principio de unidad de materia para demostrar la conexidad con la Parte General del Plan, sino que, para el cargo que ocupa a la Sala en este punto, resulta relevante verificar es lo que fue debatido en las comisiones permanentes que adelantaron la sesión conjunta desde el 22 de marzo de 2023. En este estudio, se deberá determinar si lo deliberado y votado guarda una conexidad clara, específica y estrecha con lo regulado en la disposición acusada.

Vale destacar que, sobre esto último, la entidad no se refiere de manera concreta a manifestaciones realizadas en la deliberación del primer debate conjunto que permita determinar esa relación temática de lo examinado. En concreto, argumentó que, en la Sentencia C-332 de 2005, la Corte entendió que "la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de un artículo específico".[71] Con esto, concluyó que se respeta el principio de consecutividad, "pues el tema de la modernización y fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes implica ajustes institucionales dirigidos a recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, impulsando acciones en términos de transparencia, digitalización, capacidad de desarrollo inclusivo e innovación, los cuales fueron debatidos desde el inicio del proyecto y en cada una de las etapas se consideró y se hicieron los ajustes correspondientes."

En efecto, como lo indica la entidad, el artículo acusado dispone la modificación y fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, a través de la creación de cuatro dependencias administrativas y los cargos correspondientes. Tales dependencias son: la Subdirección Administrativa, la Oficina de Control Disciplinario Interno, la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación y la División de Gestión Documental y Calidad. El artículo fue incluido en el Capítulo VIII que se titula Actores diferenciales para el cambio, Sección I -Las mujeres, potencia del cambio-.

De lo valorado en el marco del trámite del primer debate conjunto, no se advierte una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con algún asunto debatido. En las Gacetas del Congreso 859 y 860 de 2023, en las que constan las Actas de Comisión de los debates de las Comisiones Tercera y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República surtidos los días 22, 23 de marzo de 2023, no se advierte que se hubiese analizado la necesidad de modernizar y fortalecer la estructura de la Cámara de Representantes o del Congreso con la creación de dependencias y planta de personal.

En gracia de discusión sobre lo indicado por el Departamento Nacional de Planeación que la lectura del artículo debe realizarse de manera general en el entendido que en el primer debate conjunto se mencionó el catalizador 5 de la base del Plan sobre Convergencia Regional, y en este se encuentra el fortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza en la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado-Ciudadanía, no se advierte cuál sería esa relación estrecha y específica sobre la creación de dependencias y cargos en una autoridad de la Rama Legislativa. Sobre todo, cuando de los escenarios a los que se refieren la Parte General del Plan supone el fortalecimiento de capacidades de las entidades públicas "con énfasis en los territorios". En efecto, los congresistas que asistieron a la sesión no manifestaron o esbozaron siquiera una necesidad genérica de realizar este tipo de cambios en la estructura de entidades del sector nacional, mucho menos, cuando el eje del Plan está enfocado, principalmente, a entidades del orden territorial.[73]

Lo anterior tiene mayor sustento en consideración a que el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes indicó que la necesidad de realizar esta reforma en la estructura de la Cámara, se originaba en otras normas o exigencias legales, a saber: (i) la Subdirección administrativa de la Cámara de Representantes tiene a cargo el desarrollo y ejecución de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales; (ii) por mandato de la Ley 1952 de 2019,[74] la Oficina de Control Disciplinario Interno debe ser creada en todas las instancias del Estado para ejercer las potestades disciplinarias sobre funcionarios y exfuncionarios públicos de la Corporación; y (iii) para garantizar la aplicación de los lineamientos establecidos por la Ley 1341 del 2009[75] en la Cámara de Representantes, se deben implementar los mecanismos para gestionar recursos y apoyar la masificación de las tecnologías de la información, por lo cual se crea la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Por su parte, (iv) la División de Gestión Documental y Calidad busca cumplir con las actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, manejo y organización de la documentación producida y recibida por la Cámara, con el objeto de facilitar su utilización y conservación.

La Sala Plena reitera que para la determinación del cumplimiento del principio de identidad flexible no corresponde verificar si hay una conexidad de lo regulado en el artículo 340 con la Parte General del Plan, ya que ello corresponde a un asunto propio del principio de unidad de materia. Por esto, el argumento planteado por la Procuradora General de la Nación en el sentido que la norma demandada no corresponde con ninguno de los Ejes de transformación, no es pertinente en este punto.[76]

De lo explicado, no se verifica esa relación clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con algún tema de los examinados o deliberados por las comisiones permanentes que adelantaron el primer debate conjunto. Por esto, la Sala Plena concluye que también existe una transgresión del principio de identidad flexible, por lo que, en línea con lo ya expuesto, se vulneran los mandatos de los artículos 157 y 160 de la Constitución.

Sumado a lo anterior, la Sala Plena advierte que el contenido del artículo 340 de la Constitución supondría más bien la regulación de una materia autónoma, independiente y separable. Como bien lo destacó la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la determinación del fortalecimiento y modernización de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes es un asunto que debe ser abordado en una ley diferente, en ejercicio específico de la función prevista en el numeral 20 el artículo 150 de la Constitución que dispone que le "[c]orresponde al Congreso hacer las leyes [y p]or medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras", así como en el artículo 151 de la Constitución. De ahí que, al tratarse de un asunto que se puede abordar por otra norma, ello demuestra que se trata de una materia autónoma, independiente y separable, como lo ha explicado la Corte, por ejemplo, en la Sentencia C-019 de 2024.

Por último, de acuerdo con la Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, se presentó una proposición en la comisión de coordinadores y ponentes que prepararon el informe de ponencia para el primer debate, en la que se recomendaba adicionar un artículo para fortalecer y modernizar la estructura de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes con la creación de dependencias y planta de personal. Esa proposición no fue incluida en el informe de ponencia para primer debate, y únicamente se dejó como constancia para que el asunto fuese llevado a las deliberaciones en plenaria. A juicio de la División Jurídica de la Cámara de Representantes esto supera las exigencias propias del principio de consecutividad.

Contrario a la consideración de la intervención realizada en este proceso por la Cámara de Representantes, dicha constancia no puede tenerse como la superación de la exigencia de deliberación y votación derivada de principio de consecutividad. Como se explicó en la parte motiva de esta providencia, en las Sentencias C-084 de 2019, C-080 de 2023 y C-019 de 2024, la Corte Constitucional ha sido enfática en que una proposición dejada como constancia en el primer debate, no satisface los principios de consecutividad e identidad flexible, en tanto los asuntos respecto de los que se exige la enunciada continuidad, requieren haber sido debatidos y votados en todas las etapas legislativas; menos aún podría entenderse que una proposición que ni siquiera conformó el articulado propuesto para debate, pueda ser garantía de cumplimiento de estos principios.

La Sala debe destacar que este caso no concurre la situación fáctica ni jurídica que dio lugar a que en la Sentencia C-019 de 2024 se descartara la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Como se anunció en la parte considerativa de esta providencia, una de las razones que justificó el cumplimiento de tales principios fue que, si bien en la subcomisión para convenir el texto del articulado e informe del debate de las comisiones conjuntas se presentó una proposición sobre la materia de los artículos acusados la cual se dejó como constancia para el debate de las plenarias, la Corte verificó que aunque el texto no se incluyó en el texto del articulado que fue debatido por las comisiones, sí se justificó esa circunstancia en el informe de ponencia del primer debate, así como que durante el debate se explicó por parte de un representante la complejidad de esa materia puntual.

Como se anunció, estas circunstancias no coinciden con lo acontecido en este caso que estudia la Sala, dado que aunque se dejó constancia de la proposición para que fuese debatida en las plenarias, lo cierto es que nada se dijo sobre esto en el informe de ponencia para primer debate de las comisiones constitucionales permanentes que se realizó de manera conjunta, así como que tampoco nada se mencionó en el debate.

El hecho de que se hubiesen presentado 3.100 proposiciones no es una razón de peso constitucional que justifique omitir las exigencias superiores del trámite legislativo como lo es que se delibere y voten las disposiciones en todos los debates, o que al menos haga parte del debate de las comisiones permanentes correspondientes y de las plenarias el asunto adicionado o modificado en momentos más avanzados del trámite. Un alto volumen de proposiciones no es una justificación que permita relativizar de ninguna manera la exigencia de garantizar la democracia constitucional y el principio de representación, a partir de procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos.

Así las cosas, lo descrito lo único que demuestra es que los integrantes de las comisiones económicas no conocieron sobre ese asunto relativo a la creación de unos cargos en la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes. En consecuencia, contrario a lo indicado por la Cámara de Representantes en la intervención allegada a este proceso, dicha supuesta constancia anunciada por la Secretaria de la Comisión Tercera Permanente, no acredita la consecutividad ni identidad flexible, por cuanto no se demostró ningún tipo de conocimiento ni deliberación sobre esta materia en el marco del primer debate conjunto.

En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución. A continuación se procede con el análisis del segundo cargo propuesto en la demanda.

Segundo cargo: Vulneración del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución)

Planteamiento del asunto objeto de examen, formulación del problema jurídico y metodología de resolución

El accionante también alegó que el trámite legislativo de aprobación de la norma indicada quebrantó el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución, comoquiera "no guarda conexión directa e inmediata con los programas y proyectos incluidos en el plan nacional de inversiones públicas."[77] Destacó que el análisis de este principio tiene un estándar más estricto, debido a que la conexidad con la Parte General del Plan debe ser directa e inmediata y, bajo este escenario, la jurisprudencia constitucional ha reiterado la necesidad de acreditar tres supuestos para verificar la unidad de materia, a saber: "(i) identificar la ubicación y alcance de la norma a fin de determinar si es una medida instrumental, (ii) revisar si en el plan nacional de inversiones existen programas o proyectos que puedan llegar a tener relación con la medida, y (iii) analizar si la medida guarda conexidad directa e inmediata con dichos programas o proyectos."

Al respecto, destacó que por la ubicación del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, esto es, la sección I "mujeres potencia del cambio" del capítulo VIII "Actores diferenciales para el cambio" del título III de la Ley 2294 de 2023, denominado "Mecanismos de ejecución del plan", se puede concluir que en definitiva no se trata de una medida instrumental que esté asociada o vinculada con alguno de los objetivos y metas de la Parte General del Plan o con los programas o proyectos previstos en el Plan Nacional de Inversiones. Específicamente, el demandante mencionó que no se acredita relación alguna con el eje relativo a actores diferenciales para el cambio- mujeres potencia del cambio, ni con el tocante a "Inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva". Con base en las finalidades de tales programas, concluyó que no se acredita la conexidad directa e inmediata.

Como se indicó para el primer cargo, los integrantes del Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y Harold Sua Montaña consideraron que la norma debe ser declarada inexequible, y que además de que no se acreditan los principios de consecutividad e identidad flexible, lo propio ocurre con el principio de unidad de materia. En general, estimaron que el accionante tiene razón en su planteamiento, en la medida en que la disposición controlada establece que su propósito es modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, y no hay una conexión directa e inmediata con los objetivos, metas y estrategias de la parte general del Plan. Anotaron que la ubicación en la sección "mujeres, potencia del cambio" no tiene fundamento ni relación, ya que esos programas tienen como propósito garantizar y proteger los derechos fundamentales de las mujeres, para así eliminar las barreras y brechas de género que existen en materia económica, social y política.

La Procuradora General de la Nación coincidió en que la norma debe ser declarada inexequible también por falta de cumplimiento del principio de unidad de materia en el trámite legislativo. Puntualmente, explicó: "carece de conexidad directa la modificación de la 'estructura y la planta personal de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes que introduce el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, ya que se trata de una Corporación de la Rama Legislativa que se caracteriza por su autonomía e independencia frente al poder presidencial." A su vez alegó que no hay relación con los objetivos y metas del Plan.

Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación y la División Jurídica de la Cámara de Representantes manifestaron que la norma se ajusta a los estándares constitucionales del trámite legislativo, por lo que debe declararse exequible. En lo relativo a la unidad de materia, arguyeron que el contenido del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 sí se relaciona con el Plan.

El Departamento Nacional de Planeación alegó que dicha conexión se advierte respecto del Catalizador 5 sobre convergencia regional, que se refiere al "[f]ortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza en la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado-Ciudadanía", en el cual incluye entre sus componentes el realizar ajustes institucionales para recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, lo que supone también la digitalización de las entidades. Específicamente, a juicio del Departamento Nacional de Planeación, la conexidad se deriva de los componentes B ("Entidades públicas territoriales y nacionales fortalecidas") y D ("Gobierno digital para la gente"). Lo anterior, por cuanto el artículo demandado está orientado al fortalecimiento institucional de la Cámara de Representantes a través de la creación de nuevas dependencias que estarán especializadas en la implementación de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos enfocados en los objetivos enunciados anteriormente.

Por su parte, la División Jurídica de la Cámara de Representantes observó que el artículo atacado (i) es una medida instrumental por su ubicación en la ley, ya que hace parte de la sección I "mujeres potencia del cambio" del capítulo VIII "Actores diferenciales para el cambio" del título III de la Ley 2294 de 2023, denominado "Mecanismos de ejecución del plan", esto es, dentro del acápite de medidas instrumentales para la implementación y cumplimiento de metas, objetivos, proyectos y programas; (ii) los programas y proyectos del Plan 2022-2026 se encuentran integrados con el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, pues su contenido apunta al desarrollo de la autonomía organizativa y operativa según establece la Constitución Política; y (iii) la conexidad del artículo es directa e inmediata con el programa "[f]ortalecimiento de la gestión y dirección del Sector Congreso de la República" el cual se encuentra provisto en el Manual de Clasificación Programático del Gasto Público Versión 6.9 de Enero de 2024.

En este caso corresponde a la Corte definir si con el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 se vulneró el principio de unidad de materia, previsto en el artículo 158 de la Constitución Política. Para determinarlo, la Sala se referirá al alcance del principio de unidad de materia de las normas contenidas en la ley del Plan Nacional de Inversiones, para lo cual recordará la naturaleza de dicho instrumento en el marco de la Constitución Política, así como las características propias de su trámite legislativo. Con ello, se procederá con el examen del caso concreto.

El principio de unidad de materia de las normas contenidas en la ley del Plan Nacional de Inversiones

El principio de unidad de materia en la Constitución. El artículo 158 de la Constitución establece que:

"Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas."

Esto quiere decir que las disposiciones de una ley deben tener conexidad entre sí con la materia principal que se regula, y en el trámite legislativo el Presidente de la comisión en el Congreso puede rechazar las proposiciones que no satisfagan ese mandato.[79] La Corte ha entendido que este principio es un límite expreso al ejercicio de la facultad de configuración legislativa del Congreso y, un parámetro de control de constitucionalidad de las leyes.[80] El principio de unidad de materia contribuye al logro del principio democrático, en tanto (i) impide que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley[81] y, (ii) contribuye a que la deliberación legislativa sea ordenada, coherente, informada y productiva.

Como lo precisó de manera reciente la Corte en la Sentencia C-037 de 2024, el "estándar general del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve", debido a que una aplicación rigurosa podría derivar en una anulación del principio democrático. Como se destacó en esta providencia: "de allí que, "[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley"".[83]

La aplicación del principio de unidad de materia no debe conducir a la restricción del principio democrático al cual tributa. De ahí que, al juzgar la constitucionalidad de una disposición por la eventual infracción de la unidad de materia, el juez constitucional debe guiarse por criterios de razonabilidad y proporcionalidad con el fin de verificar la conexión entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y, el núcleo, o núcleos, de su contenido. De acuerdo con la Sentencia C-152 de 2023, la verificación del cumplimiento de este principio, implica adelantar un juicio con dos etapas, así:

"En la primera se debe determinar cuál es el alcance material o núcleo temático de la ley que contiene el precepto acusado, para lo cual se puede acudir (i) a los antecedentes legislativos (esto es, a la exposición de motivos, a los informes de ponencia y a las gacetas en las que consten los respectivos debates); (ii) al título de la ley; o (iii) al contenido básico del estatuto legal que se examina. Y, en la segunda, se debe verificar si, en atención a los criterios de conexidad ya indicados, efectivamente existe un vínculo objetivo y coherente entre la norma acusada y el núcleo temático que identifica a la ley. Sin embargo, no es necesario que todas las expresiones que exteriorizan una relación de conexidad estén acreditadas en un caso concreto, pues basta con la verificación de una de ellas para dar por demostrado el cumplimiento del requisito de unidad de materia, con lo que se logra por parte de la Corte una valoración deferente con el principio democrático (CP art. 150.1), según el mandato de prelación anteriormente señalado."[84]

La Corte ha sido enfática en su jurisprudencia que el análisis del principio de unidad de materia tiene algunas particularidades y exige mayor rigurosidad cuando se trata del trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones. Para explicar el alcance de este punto, es necesario reiterar la jurisprudencia sobre el modelo de planeación derivado de la Constitución de 1991, las características propias de los instrumentos de planeación, así como las particularidades del trámite legislativo para la aprobación de la ley del Plan Nacional de Inversiones. Con este panorama, se determinará el contenido del principio de unidad de materia y los estándares que la jurisprudencia ha desarrollado respecto de este tipo de norma especial.

Sobre el modelo de planeación en Colombia. Con la Constitución Política de 1991 se introdujo un modelo de planeación participativa y vinculante, con el que se propicia la transparencia, se garantiza la participación de las entidades territoriales y de los distintos sectores económicos, sociales y culturales del país, y se establecen herramientas para formular, aprobar, ejecutar y evaluar los planes y programas de desarrollo.

Los artículos 150.3, 300.3, 313.2, 334, 339, 340, 341 y 342 de la Constitución prevén las principales reglas generales en materia de planeación y de manera especial las que se refieren al Plan Nacional de Desarrollo, al Plan Nacional de Inversiones y a los planes de desarrollo de las entidades territoriales que deben estar conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones; la creación y composición del Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de planeación y su interacción con los Gobiernos Nacional y territoriales, el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales en la preparación, consultas, trámite y aprobación de tales planes; y, determinan con precisión el contenido del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones, así como los elementos mínimos que deben contener los planes de desarrollo de las entidades territoriales. De lo anterior se infiere un contenido prefijado de tales planes, el reconocimiento de su carácter vinculante y la posibilidad de adoptar medidas instrumentales para su ejecución, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 152 de 1994, Orgánica de Planeación, de todo lo cual se advierte la necesidad identificada en la Asamblea Nacional Constituyente de que los planes de desarrollo sean los principales instrumentos reales de dirección estatal de la economía.[85]

Sobre el contenido del Plan Nacional de Desarrollo y la ley del Plan Nacional de Inversiones. Ahora, de la lectura armónica de los artículos 150.3, 339, 341, 342 y 346 de la Constitución, se puede concluir que el Plan Nacional de Desarrollo debe estar integrado por tres partes predefinidas que, a su vez, deben contemplar los contenidos a que se refieren esas mismas normas.

Primero, una Parte General, que debe contener los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los sectoriales, según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el Consejo Nacional de Planeación en el cual tienen participación representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo -esto es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las ramas y organizaciones y demás órganos del poder público en todos sus niveles- y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.

Segundo, el Plan Nacional de Inversiones que es el único que está contenido en una ley, con las características y trámite para su expedición previstos en los precisos términos de los artículos 150. 3, 339, 341 y 342 de la Constitución, o en un Decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno Nacional si no se expide por el Congreso, debe contener (i) los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, lo cual implica su determinación o descripción concreta o detallada y no una simple enunciación general; y, (ii) los presupuestos plurianuales de tales programas y proyectos de inversión pública nacional con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se autoricen para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

Tercero, los mecanismos instrumentales idóneos o apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificación de las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento o ejecución.

Así, estas disposiciones constitucionales dan cuenta que el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, el cual incluye el Plan Nacional de Inversiones que debe ser expedido en una ley especial que además debe contener la especificación de las medidas y demás mecanismos instrumentales idóneos y necesarios para su ejecución o cumplimiento. De manera que su contenido está prefigurado o predefinido por la Constitución Política y por la Ley Orgánica de Planeación,[86] por lo que no puede contener cualquier otro tipo de temas, materias o medidas que por mandato constitucional deben estar contenidos en otra clase de instrumentos normativos tales como leyes estatutarias, orgánicas, de facultades extraordinarias, de autorizaciones, marco o generales, aprobatorias de tratados públicos, las de presupuesto y las ordinarias,[87] ni convertirse en un vehículo de escape para resolver cualquier conflicto o déficit normativo identificado en el ordenamiento jurídico por el Gobierno o el Congreso en el inicio de su período constitucional.

Dado que el Plan Nacional de Desarrollo y su componente principal, el Plan Nacional de Inversiones, es por excelencia, una herramienta técnica de planeación y más precisamente, el principal instrumento de dirección de la economía y, en casos excepcionales que sean conexos con él, de regulación e intervención de actividades económicas o de los sujetos que se dedican a realizarlas, la concreción de los propósitos y objetivos nacionales de todos, las metas y prioridades de la acción estatal y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno Nacional es lo que permite planificar y priorizar (i) tanto las acciones del Estado, como (ii) la formulación y ejecución de los presupuestos públicos.

El diseño constitucional del Plan Nacional de Desarrollo permite identificar un modelo de planeación escalonada que va de lo más general de largo plazo a lo particular y de corto plazo con el fin de aportar claridad y coherencia a la acción estatal. Por ello, el artículo 341 de la Constitución Política señala que el Plan Nacional de Inversiones se expide mediante una ley que tiene prelación sobre las demás, cuyos mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplen los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. Esta disposición es consistente con el objetivo del Constituyente de otorgarle un carácter vinculante al proceso de planeación, y proveer las herramientas normativas necesarias para que los programas y proyectos en él contenidos, se materialicen.

Desde la Sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional destacó que, aunque el plan se formule cada cuatro años, es connatural a la función de "prever a largo plazo, y por ello la parte general del Plan nacional de desarrollo ha de contar tanto con los propósitos como con los objetivos a largo plazo". Así mismo, señaló que "[e]l propósito hace relación al fin mediato, al paso que los objetivos se refieren a los fines inmediatos, de manera coordinada -como etapas interrelacionadas causalmente las anteriores con las posteriores-, de manera escalonada para llegar al fin previsto.// Estos propósitos y objetivos nacionales deben estar desarrollados por la acción estatal, que al respecto estará determinada por la ley del Plan, de suerte que se señalan las metas y, sobre todo, las prioridades a mediano plazo. Asimismo, debe preverse las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. // Es de la naturaleza del plan de inversiones públicas -de acuerdo con el artículo 399 superior- establecer presupuestos plurianuales. Pero debe agregarse que dicha característica es por la función propia de la ley del Plan y por ello la plurianualidad se refiere a los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, donde es necesario especificar los recursos financieros para su ejecución"[88] (subrayas fuera del texto original).

De manera que no son los propósitos y objetivos nacionales, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones generales los que deben instrumentalizarse mediante la parte dispositiva de la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones, sino que son los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de tales programas y proyectos de inversión pública junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución, los que materializan y que se deben detallar en dicha ley, los cuales demandan o exigen un correlato jurídico mediante la adopción de medidas y demás mecanismos idóneos y necesarios que garanticen su ejecución o cumplimiento, precisamente en las normas instrumentales del Plan.

Sobre el trámite de aprobación de la ley del Plan Nacional de Inversiones y la garantía del principio democrático. En los términos en que se expuso, el principio democrático que cimenta la organización del Estado colombiano,[90] exige que la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo -y, con él, del Plan Nacional de Inversiones- se adelante con la audiencia de diferentes sectores económicos, sociales y culturales que confluyen en el Consejo Nacional de Planeación,[91] así como que la aprobación de la ley del Plan Nacional de Inversiones se realice en el seno del Congreso de la República.

Con fundamento en lo previsto en los artículos 339 y 341 de la Constitución, el Plan Nacional de Inversiones debe estar contenido en una ley cuya elaboración le corresponde al Ejecutivo, y para lo cual debe (i) activar los mecanismos institucionales que le permitan contar con las implicaciones fiscales del proyecto y las directrices económicas y sociales a través del Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS y del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES y el CONPES Social, respectivamente; (ii) coordinar la obtención de las recomendaciones y sugerencias de todo el aparato estatal, incluidas las entidades territoriales a través de sus representantes; (iii) tramitar y obtener el concepto y recomendaciones del Consejo Nacional de Planeación; y, (iv) ajustar y presentar el proyecto de ley a consideración del Congreso de la República a más tardar seis meses después de la posesión del Presidente de la República, esto es, el 7 de febrero cada cuatro años y convocarlo a sesiones extraordinarias para tal efecto.

El Congreso dispone de tres meses contados a partir de la presentación del proyecto para debatirlo y aprobarlo, para lo cual: (i) las Comisiones de Asuntos Económicos de cada una de las Cámaras -que están conformadas por las Comisiones Terceras y Cuartas de tales corporaciones-, deberán darle primer debate en sesiones conjuntas, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días, debate en el cual senadores y representantes de una y otra comisiones participan con la plenitud de sus facultades congresariales; (ii) con base en el informe rendido en primer debate, cada una de las Cámaras en sesión plenaria debe discutir y decidir sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días, debate en el cual igualmente los senadores y representantes de una y otra cámaras participan con la plenitud de sus facultades congresariales; (iii) tal y como lo permite el artículo 341 de la Constitución y así lo prevé el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, en cualquier momento durante el trámite legislativo, los congresistas pueden proponer y el Congreso puede introducir modificaciones al Plan Nacional de Inversiones, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. En efecto, el artículo 341 superior, en su inciso cuarto, señala: "El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional."[92]

De este trámite, es preciso destacar varias características que han llevado a la jurisprudencia de la Corte Constitucional a considerar que existe un déficit de deliberación democrática en la aprobación de la ley del Plan de inversiones, lo cual exige un control más estricto por la Corte Constitucional, esto es: (i) la iniciativa estrictamente gubernamental, (ii) la ley tiene un contenido prefigurado o predefinido por la Constitución y la Ley 152 de 1992, Orgánica de Planeación, (iii) las posibilidades limitadas del Congreso para modificar el proyecto de acuerdo con lo expuesto, (iv) el término reducido para la aprobación del plan en virtud de lo previsto en el artículo 341 de la Constitución, (v) la especial prevalencia del plan nacional de inversiones; y, (vi) el carácter multitemático y heterogéneo de la ley.[93]

Con ello se produce una tensión entre el contenido técnico que necesariamente caracteriza al Plan Nacional de Inversiones y la garantía de participación en su aprobación y ulterior ejecución y evaluación, la cual es resuelta en la Constitución Política y en la Ley Orgánica de Planeación.[94] En efecto, el artículo 341 constitucional le atribuye al Gobierno (i) ejecutar las propuestas contenidas en la parte general del plan, en lo que sea de su competencia, aun si éstas generan desacuerdo en el seno del Legislativo; (ii) adoptar el Plan Nacional de Inversiones mediante Decreto con fuerza de Ley si el Congreso no lo aprueba en los tres meses siguientes a su presentación; (iii) conceder o no visto bueno para que el Congreso incremente las autorizaciones de endeudamiento, o incluya nuevos proyectos de inversión. A su turno, el Congreso está autorizado para: (i) modificar el Plan Nacional de Inversiones en el curso del trámite legislativo siempre que se mantenga su equilibrio financiero;[95] (ii) las modificaciones que se introduzcan en las plenarias de las cámaras no requieren que el proyecto retorne a las comisiones conjuntas de asuntos económicos que agotaron el primer debate y si fuere necesario cuando quiera que el texto de una y otra cámara sea diferente, se sujete a conciliación y se repita el segundo debate en las plenarias de la Corporación.[96] Este reparto de competencias da cuenta de que la acción del Congreso se encuentra levemente limitada en el proceso de aprobación del Plan Nacional de Inversiones, lo cual demanda la cualificación del control de constitucionalidad para juzgar la validez de los contenidos normativos que se adoptan como disposiciones instrumentales en la misma, pues solo un juicio riguroso en este sentido permitirá garantizar el principio democrático en un escenario en el que este se ha reducido para el logro de un objetivo constitucionalmente relevante.

Del principio de unidad de materia de las normas contenidas en la ley del Plan Nacional de Inversiones. Inicialmente la jurisprudencia estableció que se debe acreditar la conexidad entre las disposiciones instrumentales previstas en la ley del Plan Nacional de Inversiones y la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, entendida como un todo en el que no se distinguen los objetivos, propósitos y metas de los planes, y los programas y proyectos concretos mediante los cuales se pretendía su cumplimiento y que fue el estándar por muchos años utilizado para analizar las normas instrumentales demandadas.

Desde la Sentencia C-415 de 2020, luego reiterada en las Sentencias 063 de 2021, C-030 de 2021 y C-037 de 2024, entre otras, se ha destacado que el análisis del principio de unidad de materia de los artículos que contienen medidas y otros mecanismos idóneos y necesarios previstos en la parte instrumental del Plan para garantizar su ejecución o cumplimiento, se adelanta tanto de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, como de los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución, definidos de manera detallada en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones.[97]

En concreto, en la Sentencia C-415 de 2020, la Corte señaló que el grado de eficacia del principio de unidad de materia debe responder a un estándar más exigente, para lo cual debe cumplir los siguientes presupuestos:[98]

"(i) La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo[99]. Por consiguiente, para que una disposición demandada supere el juicio de unidad de materia debe tener un carácter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del plan[100]. Así mismo, habrá de tener como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio[101], y así no sea considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.

"(ii) La ley aprobatoria del plan impone una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)[103] entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y aquellas que reproducen los instrumentos de ejecución a través de los cuales los mismos se buscan materializar, siendo necesario que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan[104].Tal vínculo de conexidad se exige debido a que al aplicar un estándar ordinario se vaciaría de contenido el principio de unidad de materia, por cuanto en el caso de la ley aprobatoria del plan, 'no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley -más allá del tema genérico de la planeación-, dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria'[105]. Una conclusión contraria habilitaría que 'cualquier norma resultare conexa con los contenidos de la parte general, los cuales al referir sobre los propósitos y objetivos de política pública durante el cuatrienio cubren virtualmente todas las facetas de la acción estatal'. 

"Se busca proscribir que la conexidad sea eventual o mediata. En la sentencia C-305 de 2004 se explicó que 'la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determina los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia'[107].

"Y así, en la sentencia C-026 de 2020, se reiteró que se debe demostrar el vínculo directo y no simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los objetivos generales del plan, de tal forma que se compruebe que 'no se utilice la ley del plan para incorporar normas que tengan como objetivo el (...) llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación[108]'.

"(...) Adicionalmente, en la C-026 de 2020 se reiteró la sentencia C-047 de 2018, en la cual se indicó: el desarrollo jurisprudencial del principio de unidad de materia en el marco de las disposiciones generales, ha hecho énfasis en dos requisitos especiales: (a) no pueden modificar o derogar normas sustantivas u orgánicas; y (b) temporalidad: no pueden tener vocación de permanencia[109].

"(iii) Debe existir una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las normas instrumentales que contiene, de tal manera que se verifique la relación entre los medios y los fines, en donde se evidencie que la realización de los planes generales tiene relación directa e inmediata con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran.

"(iv) Se debe realizar un juicio de constitucionalidad más estricto para verificar la conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. El carácter multitemático y heterogéneo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión estrecha directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido y la especial prevalencia del plan nacional de inversiones. (...)"[110]

Sobre esta regla descrita, cabe hacer referencia a dos escenarios relevantes: (i) la regla general de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes, y (ii) la regla general de temporalidad del Plan.

Respecto de la primera, en la precitada Sentencia C-415 de 2020, la Corte señaló:

"103. El principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3[111] del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes).

"104. No es la ley del plan una herramienta única de gobernabilidad. El presidente de la república y sus ministros cuentan con la posibilidad de acudir a la ley ordinaria -iniciativa legislativa-, a través del órgano democrático por excelencia. Entonces, el ejecutivo conserva intacta la capacidad de regular legislativamente la economía mediante el uso de las demás facultades ordinarias y extraordinarias que le confiere la Constitución (arts. 150 y 200[112]), al igual que puede emplear la potestad reglamentaria (nums. 12 y 25, art. 189).

"105. Así, el control de constitucionalidad debe cuidar que la expedición de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno; en fin, trasformando una ley con claros alcances y límites constitucionales, en una especie de cajón de sastre que desplaza por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la República.

"106. De esta manera, la Corte va perfilando su jurisprudencia constitucional en el sentido de que en la ley del plan no se pueden contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política principalmente económica tendría siempre conexión -así fuera remota- con el Plan Nacional de Desarrollo. La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático.

"107.Esta postura, se insiste, busca reivindicar las competencias constitucionales del Congreso de la República, dada la relevancia de la forma organizativa de Estado social de derecho y los principios superiores de la democracia, la participación, el pluralismo, la separación de poderes y los derechos de las minorías (arts. 1º y 113 Constitución Política)."

En cuanto a la segunda, en la Sentencia C-415 de 2020 la Corte destacó que, en principio, esta Corporación en su jurisprudencia más reciente ha enfatizado en el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan.[114] No obstante, en la jurisprudencia reciente se ha precisado que eventualmente el Plan podría incluir medidas con vocación de permanencia cuando, por ejemplo, se requiera enfrentar problemáticas de largo plazo o estructurales. De manera que la temporalidad o vocación de permanencia de una norma es uno de los elementos de análisis orientados a dilucidar la conexidad de la norma en aras de verificar la correspondencia con el principio de unidad de materia. En efecto, en dicha providencia, reiterada en la Sentencia C-037 de 2024, se afirmó: "en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar" (énfasis del texto original).

Sobre esta regla, en la Sentencia C-037 de 2024, la Corte precisó la metodología de análisis respecto de la regla de la temporalidad con miras a determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia en la ley del Plan. Indicó que en las sentencias posteriores a la Sentencia C-415 de 2000 cuando se examina este asunto, es necesario también determinar si las normas objeto de control tienen una vigencia superior a los 4 años, o si introducen modificaciones permanentes en el ordenamiento, y con ello "verificar si tales modificaciones tenían un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pues de lo contrario serían incompatibles con el principio constitucional de unidad de materia. Esta valoración adicional tiene como causa la necesidad de realizar un control estricto a la exigencia de unidad de materia en las disposiciones que se introducen a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo."[115]

En suma, sobre la temporalidad, la precitada Sentencia C-037 de 2024 aclara la regla de la siguiente manera:

"las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones."

Ahora, de acuerdo con el artículo 341 de la Constitución Política y con el principio de coherencia previsto en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, según el cual "[l]os programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste", cuya aplicación constituye un mandato constitucional previsto en el artículo 342 Superior, los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones son los que permiten determinar de forma técnica y objetiva si las disposiciones instrumentales que se prevén para su ejecución en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones, respetan el mencionado principio de coherencia, y satisfacen el mandato contenido en el artículo 150.3 según el cual la ley debe contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan.

En esta línea, las particularidades que caracterizan el trámite de formulación del Plan Nacional de Desarrollo y la aprobación del Congreso del Plan Nacional de Inversiones, han permitido a la Corte concluir que el análisis del cumplimiento del principio de unidad de materia en este escenario se cualifica, a diferencia de lo que ocurre respecto de las leyes ordinarias.[116] En efecto, como se expuso, esta ley tiene un carácter multitemático, en la medida en que debe existir un conjunto de programas y proyectos, descritos en ella de manera concreta, específica y detallada junto con el respectivo plan financiero para cumplir los objetivos y las metas, y una serie de medidas que contengan los mecanismos o instrumentos idóneos para lograr su ejecución o cumplimiento. Por ello, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al analizar su constitucionalidad por la eventual violación del principio de unidad de materia, pues flexibilizar la aplicación del principio en este tipo de leyes implicaría vaciar de contenido el mandato constitucional y, por lo mismo, debilitar la materialización del principio democrático en el proceso de planeación.

Dicho de otro modo, el hecho de que la ley del Plan se dirija al logro de diferentes objetivos en asuntos variados, no implica que el Gobierno o el legislador, puedan valerse de ella para regular cualquier asunto,[118] o llenar vacíos e inconsistencias que presenten otras leyes que regulan materias sustancialmente diferentes.[119] En palabras de esta Corporación: "el control de constitucionalidad debe cuidar que la ley aprobatoria del plan no constituya un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el gobierno de turno; en fin, trasformando una ley con claros alcances y límites constitucionales, en una especie de cajón de sastre que desplace por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la República."

Bajo este panorama, evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en este tipo de escenarios es necesario: "(i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento."[121] Estas exigencias fueron reiteradas de manera reciente en la Sentencia C-117 de 2024.

Así, entonces, el principio de unidad de materia de las normas instrumentales contenidas en ley del Plan Nacional de Inversiones exige aplicarse en relación con los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución, definidos de manera concreta y detallada en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones, previsto de manera precisa en el artículo 341 de la misma, cuyo contenido y expedición se concreta en los términos que señala dicha norma constitucional y la Ley 152 de 1994, orgánica de planeación, según lo exigen los artículos 151 y 342 de la Constitución con el propósito de materializar los objetivos, metas y propósitos generales del Plan Nacional de Desarrollo previsto en el artículo 339 de la Constitución.

En consecuencia, para efectos de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia, el control de constitucionalidad de la norma instrumental demandada tomará como referente los programas o proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, definidos de manera concreta y detallada en la Ley 2294 de 2023 que contiene el Plan Nacional de Inversiones para el logro de los propósitos, objetivos y metas previstos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y que están contenidos en el documento "Bases del Plan de Desarrollo 2022-2026".

Solución del segundo cargo por presunta vulneración del principio de unidad de materia

Sobre los programas o proyectos de inversión pública nacional para el logro de los propósitos, objetivos y metas previstos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. El artículo 1 de la Ley 2294 de 2023 dispone:

"OBJETIVOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida", que se expide por medio de la presente ley, tiene como objetivo sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza. Este proceso debe desembocar en la paz total, entendida como la búsqueda de una oportunidad para que todos podamos vivir una vida digna, basada en la justicia; es decir, en una cultura de la paz que reconoce el valor excelso de la vida en todas sus formas y que garantiza el cuidado de la casa común."

En el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, se establecen como ejes de transformación del Plan Nacional de Desarrollo los siguientes:

" 1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua. Busca un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales que, desde un enfoque funcional del ordenamiento, orienten procesos de planificación territorial participativos, donde las voces de las y los que habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas.

"2. Seguridad humana y justicia social. Transformación de la política social para la adaptación y mitigación del riesgo, que integra la protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la seguridad económica y social. Parte de un conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo; una infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.

"3. Derecho humano a la alimentación. Busca que las personas puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías locales y que les permita tener una vida activa y sana.

"4. Transformación productiva, internacionalización y acción climática. Apunta a la diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con la naturaleza.

"5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre estas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes."

A su vez, el artículo 4 de la Ley 2294 de 2023 dispone que los ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo son:

"1. Paz total. Entendida como una apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; con estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Esto implica que el centro de todas las decisiones de política pública sea la vida digna, de tal manera que los humanos y los ecosistemas sean respetados y protegidos. Busca transformar los territorios, superar el déficit de derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, y acabar con las violencias armadas, tanto aquellas de origen sociopolítico como las que están marcadas por el lucro, la acumulación y el aseguramiento de riqueza. Este eje tendrá presente los enfoques de derechos de género, cultural y territorial.

"2. Los actores diferenciales para el cambio. El cambio que propone es con la población colombiana en todas sus diversidades para lograr transformaciones que nos lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social, religioso, cultural y político, así como las basadas en género, étnico-racial, generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual, donde la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión. De igual forma busca superar las brechas ocasionadas por el conflicto armado y por las divisiones entre lo urbano y lo rural. Actores como las mujeres, la comunidad LGBTIQ+, las víctimas, las niñas y los niños, las comunidades étnicas, los jóvenes, las personas con discapacidad y la comunidad campesina son parte integral de las transformaciones propuestas por este Plan.

"3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional.

"4. Política Exterior con enfoque de género. El Gobierno Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en la política bilateral y multilateral."

Por su parte, el Plan de Inversiones Públicas 2023-2026 se concreta en el artículo 5 de la Ley 2294 de 2023, y la Tabla II que distribuye las fuentes por transformación establece:

Tabla II. Distribución fuentes públicas por transformación

Cifras en billones de pesos de 2022

TRANSFORMACIÓN	2023-2026
Seguridad Humana y Justicia Social	743,7
Convergencia regional	138,4
Transformación productiva, internacionalización y acción climática	114,4
Derecho humano a la alimentación	46,1
Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental	28,8
Estabilidad macroeconómica	83,4
TOTAL	1.154,8

Sobre el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023. Como se indicó en el examen del primer cargo, el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 creó unas dependencias y cargos en la estructura y planta de personal de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, con el propósito de modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de dicha Corporación. En concreto: (i) Subdirección Administrativa en cabeza de "un funcionario del nivel directivo, grado 12, con la misma remuneración salarial del Subsecretario General de la Cámara de Representantes y será de libre nombramiento y remoción"; (ii) Oficina de Control Interno Disciplinario con un "Jefe de la Oficina (...) [que] será funcionario de nivel directivo, grado 13, de libre nombramiento y remoción"; (iii) División de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) con un "Jefe de la División (...) [que] será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción"; y (iv) División de Gestión Documental y Calidad con un "Jefe de la División (...) [que] será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción".

Como lo indicó el accionante, este artículo está contenido en el Título III relativo a los MECANISMOS DE EJECUSIÓN DEL PLAN, Capítulo VIII ACTORES DIFERENCIALES PARA EL CAMBIO, en la Sección I MUJERES, POTENCIA DEL CAMBIO.

Verificación de los presupuestos del juicio del principio de unidad de materia en el trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones. Con esto, procede la Sala Plena a verificar los tres pasos del juicio previsto en la Sentencia C-063 de 2021 y reiterados de manera reciente en la Sentencia C-117 de 2024.

El artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 es una norma instrumental. En primer lugar, este carácter se deriva de su ubicación en la ley, por cuanto hace parte de los mecanismos de ejecución del plan. En segundo lugar, en cuanto a su naturaleza, el Departamento Administrativo de Planeación Nacional advirtió que esta disposición está orientada al fortalecimiento institucional de la Cámara de Representantes a través de la creación de nuevas dependencias que estarán especializadas en la implementación de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos enfocados en los objetivos previstos en la Parte General del Plan, lo cual se asociaría con uno de los ejes de transformación indicados en los artículos 3 y 5 de la Ley 2294 de 2023, esto es, convergencia regional.[122]

La disposición demandada no se relaciona con ninguno de los programas incorporados en el Plan Nacional de Inversiones para el cumplimiento de los objetivos, propósitos y metas de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo. Al contrastar los programas de la Ley 2294 de 2023 con el contenido del artículo 340 accionado, no se advierte que exista algún tipo de relación.

Lo cierto es que como lo indicó el accionante en la demanda, esta norma se encuentra integrada en el mecanismo de ejecución relacionado con los actores diferenciales para el cambio. No obstante, ese componente tiene como finalidad materializar el principio de igualdad previsto en la Constitución con el fin de garantizar una "sociedad inclusiva, libre de estereotipos y estigmas". De ahí que la creación de unas dependencias y cargos para modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes no guardan ningún tipo de vínculo con ese asunto. Mucho menos, respecto del capítulo en el que se incluye relativo a las mujeres, potencia del cambio. En efecto, esta medida no busca garantizar ningún tipo de medida afirmativa a favor de las mujeres, ni potenciar su rol en la sociedad.

El Departamento Nacional de Planeación alegó que esta norma objeto de estudio tiene como finalidad promover trasformaciones encaminadas a establecer marcos normativos y arreglos institucionales, así como un sistema de gestión de recursos eficaces y transparentes. Asimismo, se plantean cambios que se acompañan de reconstrucción del tejido social y el fortalecimiento institucional a través de la confianza que se pueda generar entre las comunidades y las instituciones públicas. En esta línea, alegó que la norma tenía una conexidad clara y directa con el eje de convergencia regional, con el que se promueve el "[f]ortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza en la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado-Ciudadanía". En línea con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, a juicio del Departamento, la relación se advierte de manera particular en torno a dos componentes de este catalizador. Primero, el Componente B- "Entidades públicas territoriales y nacionales fortalecidas" que se enfoca en el fortalecimiento de las capacidades de las entidades públicas a partir de la mejora de la eficiencia institucional, con acciones como el uso de datos para la toma de decisiones, la gestión y el uso y aprovechamiento de datos y tecnologías digitales emergentes, entre otras. Segundo, el Componente D -"Gobierno digital para la gente" a partir del que se pretende establecer una relación eficiente entre el Estado y el ciudadano con acciones orientadas a: acelerar la digitalización de trámites y la masificación de servicios ciudadanos digitales, e impulsar la modernización de las entidades a través de incentivos para el uso de datos y la adopción de herramientas y tecnologías digitales, entre otros.

Sobre esto, la Sala Plena considera que el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 no tiene ninguna relación con los componentes mencionados por el Departamento Nacional de Planeación.

En concreto, en este catalizador de convergencia regional hace referencia a los siguientes escenarios: a. Lucha contra la corrupción en las entidades públicas nacionales y territoriales; b. Entidades públicas territoriales y nacionales fortalecidas; c. Calidad, efectividad, transparencia y coherencia de las normas; d. Gobierno digital para la gente; e. Capacidades y articulación para la gestión territorial; y f. Eficiencia institucional para el cumplimiento de los acuerdos realizados con las comunidades.

Del literal b precitado, se propone el fortalecimiento de capacidades de las entidades públicas "con énfasis en los territorios", dentro de lo que se menciona:

"a) la incorporación de prospectiva y estudios de futuros en la planeación estratégica de las entidades; b) el mejoramiento de los servicios de acompañamiento, asesoría y asistencia técnica territorial; c) la integración de la innovación en la gestión pública desde la promoción de las habilidades de experimentación, el uso de datos para la toma de decisiones, la gestión y el intercambio de conocimiento y el diseño de soluciones a retos y necesidades de la ciudadanía; d) el posicionamiento de la innovación pública a través de la creación del Comité Nacional de Innovación Pública; e) el desarrollo de las competencias de servidores y colaboradores públicos para la gestión estratégica de las compras y contrataciones públicas, así como para el uso y aprovechamiento de datos y tecnologías digitales emergentes; f) la alineación de las competencias y oferta institucional de bienes y servicios con las demandas y necesidades ciudadanas, en el marco de las recomendaciones de la Misión de Descentralización; y g) el aseguramiento de la unidad y coherencia entre las funciones ejercidas y el objeto que persiguen las entidades ejecutoras, evitando duplicidad de funciones y actividades entre entidades."[123]

En el literal d, se promueve un fortalecimiento:

"para tener una relación eficiente entre el Estado y el ciudadano, para ello: i) se acelerará la digitalización de trámites y la masificación de servicios ciudadanos digitales. ii) Se tendrán en cuenta los desafíos y oportunidades que trae consigo la evolución tecnológica, social e institucional de la identidad digital, con el objeto de crear confianza y una interacción fiable, eficiente y segura entre el Estado y los habitantes del territorio. iii) Se impulsará la modernización de las entidades a través de incentivos para el uso de datos y la adopción de herramientas y tecnologías digitales, así como la implementación de pilotos de compra pública innovadora."

De lo expuesto, se concluye que la creación de las 4 dependencias creadas con los cargos de libre nombramiento y remoción en la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no obedecen a este programa de convergencia regional encaminado al cumplimiento de los objetivos y metas previstas en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo. Como se anotó, la convergencia regional se trata de un programa orientado a reducir las brechas sociales y económicas en las regiones, así como en los distintos hogares, esto, a través de una garantía adecuada a oportunidades, bienes y servicios.

Incluso, el componente relativo a la modernización o innovación se enfoca a la adopción de mejoras en uso de datos y adopción de herramientas de tecnología digital para acercar a los ciudadanos al Estado. Ello no podría entenderse comprendido por la creación de una División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Tampoco en lo relativo al fortalecimiento de las entidades públicas, dado que ese componente tiene un enfoque especialmente a lo territorial, lo cual no aplicaría a la Cámara de Representantes.

Contrario a lo advertido por el Departamento Nacional de Planeación, ni siquiera se denota la finalidad de planeación que tiene el artículo 340 acusado, lo cual es esencial para estar contenido en el principal instrumento de dirección de la economía, como lo es el Plan Nacional de Inversiones, como componente principal del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, como lo ha expuesto la jurisprudencia, el hecho de que la ley del Plan se dirija al logro de diferentes objetivos en asuntos variados, esto es, que sea multitemática y heterogénea, no implica que el Gobierno o el legislador, puedan valerse de ella para regular cualquier asunto, o llenar vacíos e inconsistencias que presenten otras leyes que regulan materias sustancialmente diferentes.

De ahí que, la Sala no advierte una relación del artículo 340 accionado con los programas o proyectos del Plan Nacional de Inversiones, ni con los objetivos y metas que se buscan garantizar de acuerdo con lo señalado en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo.

La disposición no guarda una conexidad directa e inmediata con los programas o proyectos del Plan Nacional de Inversiones, ni con los objetivos y metas de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo. En concordancia con lo desarrollado previamente, la conexidad directa e inmediata o estrecha y verificable, supone que el cumplimiento de la norma instrumental "lleve inequívocamente a la realización"[124] de los programas y proyectos del Plan Nacional de Inversiones y a los propósitos y objetivos de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo. Debido a que en este tipo de ley especial no es posible determinar una materia o tema dominante de la ley, esta exigencia busca la garantía del principio democrático en el marco del déficit de deliberación anunciado previamente.

En línea con lo expuesto, al no tener ningún tipo de relación el artículo 340 con los programas y proyectos del Plan Nacional de Inversiones, ni con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, sería imposible verificar esa conexidad directa e inmediata. Se destaca que esa conexidad se trataría de algo conjetural o hipotético, en los términos de la Sentencia C-415 de 2020. Tal como se explicó de la lectura que propuso el Departamento Nacional de Planeación.

En esta oportunidad, como se indicó, no se advierte un claro fin de planeación, sino que parece más bien el ejercicio de una función de otra competencia del Congreso. No advertir este escenario resultaría en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador. En efecto, la ley del plan no puede "convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo".[125]

Como se anotó en el examen del primer cargo, en línea con lo indicado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el contenido de lo regulado en la norma acusada corresponde a un asunto relativo al ejercicio específico de la función prevista en el numeral 20 del artículo 150 de la Constitución que dispone que le "[c]orresponde al Congreso hacer las leyes [y p]or medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras", así como del artículo 151 de la Constitución.

Como se reiteró en esta providencia, la rigurosidad del análisis del principio de unidad de materia sobre las disposiciones que integran la ley del Plan Nacional de Inversiones es un presupuesto para la protección del principio democrático. Ello implica que el juez constitucional estaría llamado a que, en el marco de una ley con la mencionada naturaleza multitemática, se promueva la protección de la competencia específica del Congreso que se desarrolla en los artículos 150.20 y 151 de la Constitución. Sobre todo, bajo el presupuesto que el contenido del precepto acusado carece de toda conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos del Plan Nacional de Inversiones, así como con los objetivos y metas de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo en los términos expuestos.

A estos argumentos cabe agregar que esta medida adoptada en el artículo 340 no tiene carácter temporal, sino que corresponde a una regulación permanente que pretendió adoptar el legislador en el marco de la ley del Plan Nacional de Inversiones. Esta es otra razón que justifica la falta de unidad de materia, de acuerdo con las Sentencias C-068 de 2020 y C-126 de 2020. En este supuesto no se está en lo advertido por la Corte en la medida en que la exigencia de la temporalidad no siempre excluye la posibilidad de una modificación permanente de las leyes, siempre que se demuestra el fin planificador y de impulso de la ejecución del Plan. En efecto, es evidente el carácter permanente de la norma ya que crea dependencias en la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes sin fijar un marco o límite temporal para su funcionamiento. Inclusive, el parágrafo primero de la disposición demandada faculta al director administrativo de la Cámara a expedir los actos administrativos requeridos para ajustar la "planta de personal, creando o actualizando las denominaciones, funciones y requisito del cargo", lo cual da cuenta de la intención de otorgar una atribución a dicho funcionario para materializar los efectos de permanencia de la disposición.

Por otro lado, se debe recordar que la División Jurídica de la Cámara de Representantes consideró que se acreditaba el principio de unidad de materia porque la medida instrumental apuntaba al desarrollo de la autonomía organizativa y operativa del Congreso, como lo indica la Constitución, así como que, a su juicio, se demuestra la conexidad directa e inmediata con el programa "[f]ortalecimiento de la gestión y dirección del Sector Congreso de la República", el cual se encuentra provisto en el Manual de Clasificación Programático del Gasto Público Versión 6.9 de Enero de 2024.

Lo cierto es que tales argumentos no demuestran de ninguna manera una relación entre la modernización y fortalecimiento de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes y los proyectos o programas del Plan Nacional de Inversiones, ni con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. El manual citado no es un elemento de análisis en el contexto objeto de examen, de acuerdo con la jurisprudencia previamente citada. En efecto, esto corresponde a una herramienta metodológica que utiliza el Departamento Nacional de Planeación derivado del Plan Nacional de Inversiones para "agrupar, componer y presentar el gasto con el fin de establecer una relación entre este y los bienes y servicios entregados al Estado, a través del análisis de los resultados esperados en cada programa."[126]

Finalmente, en torno al concepto allegado por la Procuradora General de la República, cabe anotar que ella solicitó que en este caso la Corte se estuviera a lo resuelto en el proceso que adelanta con el radicado D-15.380. No obstante, se debe advertir que ese proceso se encuentra con términos suspendidos desde el 10 de abril de 2024, de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena en el Auto 705 de 2024.

En consecuencia, la Sala Plena concluye que corresponde declarar inexequible el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, en la medida que el trámite legislativo en el que se aprobó vulneró los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, en los términos expuestos en esta providencia.

La Sala Plena destaca que la inexequibilidad impacta a las personas que han sido nombradas y se posesionaron en los cargos de las dependencias en cuestión, por lo que, a efectos de respetar las situaciones jurídicas consolidadas de salarios y prestaciones causadas, los efectos de esta decisión son hacia futuro, con lo que, desde la notificación de esta sentencia, se produce el decaimiento de los actos administrativos que se hubiesen proferido en aplicación del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Único. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida" por la vulneración de los artículos 157, 158 y 160 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Publicada en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023.

[2] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11.

[3] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11.

[4] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11.

[5] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 12.

[6] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 16.

[7] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 17.

[8] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 17.

[9] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 17.

[10] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 18.

[11] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 12.

[12] En concreto, el resolutivo sexto del auto admisorio dispuso invitar: "al Departamento Nacional de Planeación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario".

[13] Oficio N° OPC-105/23 - a continuación, videos - sesiones conjuntas - comisiones económicas - Sesión Plenaria - en 11 enlaces del 1 al 11 - ("video 10 sin audio de origen")

[14] Expediente D-15.365, "D0015365-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2023-07-25 03-45-53). Pdf", p. 4.

[15] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 5. Sobre este punto, recalcó: "El trámite del proyecto de ley que dio lugar al vigente Plan Nacional de Desarrollo, permite concluir que en desarrollo del primer debate fue presentada la proposición, debidamente justificada, para incluir el actual artículo 340 de la ley en cuestión, de lo que dejó la respectiva constancia. Con todo, los coordinadores ponentes decidieron dejar su discusión detallada pendiente para la plenaria, teniendo en cuenta que esta proposición formada parte de más de tres mil (3.000) proposiciones presentadas durante las sesiones conjuntas. // Lo anterior es consignado en el informe rendido por la Secretaría General de la Comisión Tercera constitucional permanente, a propósito del trámite del ahora demandado artículo 340 de la ley del Plan, que se anexa a esta intervención junto con la respectiva constancia de la proposición mencionada."

[16] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 5.

[17] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 6.

[18] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 6.

[19] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 7.

[20] "Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario".

[21] "Por la cual se definen los principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones"

[22] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 17-19.

[23] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 20-21.

[24] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 22.

[25] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 25-27.

[26] Expediente D-15.365, "D0015365- Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 23-16-53). Pdf", p. 7.

[27] Expediente D-15.365, "D0015365- Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21). Pdf.", p. 9.

[28] Corte Constitucional, Sentencias C-714 de 2008 y C-537 de 2023 citada en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf".

[29] Corte Constitucional, Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2020 citada en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf".

[30] Corte Constitucional. Sentencias C-305 de 2004 y C-537 de 2023 citadas en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf".

[31] Corte Constitucional, Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394 de 2012 citadas en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf".

[32] Expediente D-15.365, "D0015365- Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-04-23 16-51-22). Pdf.", pp. 3-4.

[33] Expediente D-15.365, "D0015365- Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-04-23 16-51-22). Pdf.", p. 4.

[34] Constitución Política. Artículo 242. "(...) 3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto."

[35] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-277 de 2011, C-411 de 2022 y C-019 de 2024.

[36] Corte Constitucional, Sentencias C-063 de 2021 y C-019 de 2024.

[37] Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2024.

[38] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-726 de 2015 y C-674 de 2017.

[39] Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 2012.

[40] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021: "el primer debate, en la comisión constitucional permanente en la cámara en la cual el proyecto tiene origen; seguidamente, el segundo debate, en la plenaria de esa misma corporación; el primer debate subsiguiente en la comisión constitucional permanente homóloga de la otra cámara; y, finalmente, el segundo debate ulterior en la plenaria de esta segunda corporación. Esta regla general tiene su excepción en aquellos eventos en que la Constitución Política exija o admita, según el caso, que el primer debate se surta en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. Así, por ejemplo, en desarrollo de lo previsto en los artículos 151, 341, 346 y 361 de la Constitución, las Leyes Orgánicas 5 de 1992, 152 de 1994, 179 de 1994, 225 de 1995 y 2056 de 2020, prevén que las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate a los proyectos de ley que contengan el Plan Nacional de Inversiones, la Ley anual de Presupuesto y la Ley bianual del Sistema General de Regalías, respectivamente. Así mismo, conforme a lo previsto en el artículo 163 de la Constitución, la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso, señala que las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente para dar primer debate a cualquier proyecto de ley cuando el Presidente de la República envíe un mensaje para su trámite de urgencia."

[41] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Cfr., Corte Constitucional Sentencia C-084 de 2019.

[42] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-674 de 2017 y C-084 de 2019.

[43] La jurisprudencia ya ha precisado supuestos o pautas que permiten orientar la labor de la Corte en este proceso de control abstracto y formal de las normas, a saber: "(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema." Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. Cfr., Sentencias C-198 de 2002, C-490 de 2011, C-722 de 2015 y C-063 de 2021.

[44] Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. En esta sentencia, la Corte recordó: "Así, por ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 48 de la Ley 789 de 2002, sobre la definición de unidad de empresa, en el contexto de la legislación para el apoyo al empleo, la ampliación de la protección social y algunas reformas al Código Sustantivo del Trabajo.  El demandante sostenía que el citado artículo no había sido considerado ni aprobado en primer debate, surtido en sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Por esta razón, afirmaba que se habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible. La Sala Plena encontró que la norma impugnada, en efecto, no había hecho parte de la ponencia presentada para primer debate ni aprobada en las comisiones constitucionales correspondientes de ambas cámaras. Observó que en desarrollo del primer debate había sido dejada como constancia y, luego, incluida en las ponencias para segundo debate, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado, células legislativas en las cuales resultó aprobada. En estas condiciones, la Corte consideró que se había violado el principio de consecutividad, por no haberse surtido el primer debate.  Sostuvo que el debate en el trámite de los proyectos de ley "no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar o no una norma legal propuesta". En consecuencia, afirmó que no se había cumplido con el mandato constitucional del artículo 157 de la C.P. y declaró inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento en su formación. En el mismo año, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Sala conoció una demanda contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003, mediante el cual se establecía que quien devengara una mesada pensional de hasta 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagaría el 50% de las cuotas moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en el marco de la reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisión de normas sobre regímenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el actor argumentaba que el artículo acusado no guardaba ninguna relación de conexidad con lo aprobado en primer debate, de manera que debió ser considerado por las comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se había cumplido.  La Corte evidenció que en sesiones conjuntas de las comisiones de Cámara y Senado la norma demandada había sido propuesta, pero no debatida ni aprobada. Constató, además, que junto con otros artículos, había sido dejada como constancia al momento de la discusión del articulado general y que la discusión y votación fue delegada por las comisiones a las plenarias de ambas cámaras legislativas. Posteriormente la disposición no fue debatida ni aprobada en la Plenaria del Senado, pero sí en la de la Cámara de Representantes y la correspondiente discrepancia fue sometida a comisión accidental de conciliación, texto único que, con la norma acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. La Sala sostuvo que el precepto impugnado había violado el principio de consecutividad porque las comisiones séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara. Indicó que debieron decidir sobre su aprobación o negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso o, simplemente, se desechara su inclusión en el texto puesto a consideración de las plenarias, en el segundo. Sin embargo, "ninguna de estas alternativas, respetuosas del principio de consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las comisiones séptimas conjuntas" y, en cambio, "renunciaron a sus competencias de origen constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuación que, en últimas, vició el trámite legislativo...". De esta forma, la Corte declaró inexequible la norma acusada."

[45] Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 2023.

[46] "Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones."

[47] Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2024.

[48] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-030 de 2021, C-063 de 2021, C-105 de 2021, C-157 de 2021 y C-049 de 2022.

[49] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Sobre este principio, en dicha providencia, también se indicó: "en virtud del principio de consecutividad, todos los artículos que hacen parte de la Ley deben corresponder al análisis y al debate realizado del texto inicialmente presentado así como de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, tanto en primer debate en las Comisiones conjuntas de Asuntos Económicos de una y otra Cámara, como en segundo debate en las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, respectivamente, así ellos hubieren sido inicialmente negados, de manera que finalmente aprobados, sean el resultado de la discusión de los temas de que tratan y que fueron planteados en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo".

[50] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019.

[51] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.

[52] Corte Constitucional, Sentencia C-029 de 2024.

[53] Gaceta del Congreso Nº 182 del 20 de marzo de 2023.

[54] Cfr., Gaceta del Congreso Nº 181 del 19 de marzo 2023.

[55] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 17-19.

[56] Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 17-19.

[57] Gaceta del Congreso Nº 386 de 2023, p. 132: "ARTÍCULO 363° (NUEVO). Con el propósito de modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes créanse las siguientes dependencias y cargos en la estructura y en la planta de personal de la Dirección Administrativa de la Corporación:

1. Subdireccción Administrativa: La Subdirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales que sean asignadas y delegadas por el Director Administrativo, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y de los procedimientos establecidos para el efecto, así mismo, reemplazará al Director Administrativo en sus ausencias temporales. El Subdirector Administrativo, será funcionario del nivel directivo, grado 12, con la misma remuneración salarial del Subsecretario General de la Cámara de Representantes y será de libre nombramiento y remoción.

2. Oficina de Control Disciplinario Interno. La Oficina de Control Disciplinario Interno tendrá a su cargo el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los funcionario y exfuncionarios públicos de la Corporación; de acuerdo a las reglas establecidas en el Código Único Disciplinario o las normas que lo modifiquen y reemplacen; observando los tramites exigidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones internas para dar cumplimiento al Régimen Disciplinario. El Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno será funcionario de nivel directivo, grado 13, de libre nombramiento y remoción.

3. División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). La División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de las políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales propios de la División, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y los procedimientos establecidos para el efecto. El Jefe de la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción.

4. División de Gestión Documental y Calidad. La División de Gestión Documental y Calidad de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de las políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales propios de la División, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y los procedimientos establecidos para el efecto. El Jefe de la División de Gestión Documental y Calidad será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción.

PARÁGRAFO PRIMERO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, el Director Administrativo de la Cámara de Representantes expedirá los Actos Administrativos ajustando la planta de personal, creando o actualizando las denominaciones, funciones y requisitos de los cargos que se requieran para dar cumplimiento al presente artículo."

[58] Gaceta del Congreso 386 de 2023, p. 9. Gaceta del Congreso 388 del 2023, p. 9.

[59] Gaceta del Congreso Nº 1311 de 2023, p. 21.

[60] Gaceta del Congreso Nº 1311 de 2023, p. 23: "y el 363 lo excluyo por petición de la Representante Juvinao".

[61] Gaceta del Congreso Nº 1311 de 2023, p. 96.

[62] Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 92.

[63] Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 96.

[64] Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 96.

[65] Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 97.

[66] Así quedó consignado en la Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, página 117 en la que se indica que las proposiciones de eliminación no avaladas y, por ende, negadas fueron las de los artículos 40,43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 171, 173, 195, 201, 232, 139,240, 249, 301, 308, 313, 325, 326 y 345. No obstante, en la página 134 aparece como constancia la proposición de eliminación del artículo 363 como NEGADA.

[67] Gaceta del Congreso Nº 902 de 2023, p. 30. En esta sesión, el debate sobre este asunto inició con la intención de votar las únicas dos proposiciones de eliminación de artículos que no se habían votado en bloque el día anterior. Agotado este escenario, el Senador Edwing Fabián Díaz Plata indicó: "Presidente, nosotros habíamos excluido el artículo 363, que era el artículo de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, que usted en el micrófono solicitó que fuera apartado, por favor para dar claridad a la plenaria. // El presidente de la Corporación, honorable Senados Roy Leonardo Barreras Montealegre, manifiesta: // Senador, también tiene razón el Senador Fabián Díaz, falta ese artículo de eliminación, ese artículo me informa el Senador Roldán, se había aprobado en otro bloque y, por tanto, hay que reabrirlo, entonces en el momento de las reaperturas se hará de esa manera. // Pregunto a la Secretaría si me permiten y al coordinador ponente confirmemos este asunto ¿este artículo fue excluido? ¿Este artículo fue excluido? Yo creo que el Senador Fabián Díaz tiene razón, pero quiero pedirle a la Secretaría que nos certifique, cuando excluimos varios artículos en razón de que tenían proposiciones de eliminación, el Senador Díaz pidió que se excluyera, entonces si fue excluido no ha sido aprobado, pido a la Secretaría qué número es ese artículo. Pido a la Secretaría qué número, si el 363 fue aprobado o excluido, permítame resolvemos este pequeño asunto, para tranquilidad de la plenaria, es un artículo exclusivamente de la Cámara, tiene que ver con la creación de 3 o 4 cargos o no sé, que en la Cámara, la Dirección Administrativa de la Cámara lo aprobó y en Senado, por supuesto puede opinar sobre el no o respetar la decisión de la Cámara (sic), pero hay que saber si fue aprobado ya o no. // El Secretario de la Corporación, doctor Gregorio Eljach Pacheco, informa: Presidente, revisados los registros que se llevan en el pupitre, el 363 ha sido aprobado en el momento en que se estaba mencionando. // El Presidente de la Corporación, honorable Senados Roy Leonardo Barreras Montealegre, manifiesta: // Pero igual lo vamos a votar Senador Fabián, es asunto de en qué. Momento hacerlo, como usted solicitó la reapertura para votarlo, así se hará, pero permítanos avanzar, en el paso que sigue."

[68] Gaceta del Congreso Nº 417 del 4 de mayo de 2023, p. 70. Gaceta del Congreso 428 del 4 de mayo de 2023, p. 60.

[69] Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019.

[70] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.

[71] Expediente D-15.365, "D0015365-Fijación en lista-(2024-03-22 20-53-13).pdf.", p. 8.

[72] Expediente D-15.365, "D0015365-Fijación en lista-(2024-03-22 20-53-13).pdf.", p. 9.

[73] Gaceta del Congreso Nº 18 de 2023, p. 92.

[74] "Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario".

[75] "Por la cual se definen los principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones"

[76] Al respecto, se advierte que la Procuraduría indicó: "(ii) El artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 no se aviene a las exigencias de los principios de consecutividad e identidad flexible ya que: (a) se trata de una norma que fue introducida a la iniciativa en las ponencias elaboradas para la deliberación de las plenarias de senado y cámara de representantes, sin tener antecedentes en los primeros debates adelantados conjuntamente por las Comisiones Económicas; y (b) carece de conexidad con la naturaleza de la ley del Plan Nacional de Desarrollo debido a que no regula aspectos asociados a las políticas del Gobierno Nacional sino que ordena materias relacionadas con la estructura de una dependencia de la Rama Legislativa." Expediente D-15.365, "D0015365- Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-04-23 16-51-22). Pdf.", p. 4.

[77] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11.

[78] Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 12. Estos requisitos fueron citados directamente de la Sentencia C-063 de 2021 en la demanda.

[79] Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2024.

[80] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.

[81] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.

[82] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-620 de 2016

[83] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024, en la cual se reiteró lo advertido en las Sentencias C-215 de 2021, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-147 de 2015, C-896 de 2012, C-277 de 2011, C-501 de 2001, C-567 de 2000 y C-095 de 1993.

[84] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 2023.

[85] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.

[86] En la Sentencia C-095 de 2020, la Corte Constitucional señaló: "En suma, concurre una precisa regulación constitucional y orgánica que predefine la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Ello responde a la jerarquía normativa que la Constitución reconoce al plan, en tanto elemento central para la planeación de la acción del Gobierno durante su ejercicio".

[87] La Sentencia C-126 de 2020 concluyó que "la ley del plan no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con aptitud para modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades previstas en el artículo 150". A su turno, la sentencia C-493 de 2020, reiteró lo expresado en las sentencias C-464 y C-415 de 2020 en el sentido de que "la ley del plan no puede ser empleada para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones y tampoco puede contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así fuera remota- con el PND."

[88] Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, reiterada en la Sentencia C-094 de 1996.

[89] Ibidem.

[90] La participación democrática, es un valor incorporado al preámbulo de la Constitución, un principio del Estado colombiano (CP art. 1º), uno de sus fines (CP art. 2º) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40).

[91] Artículo 340 de la Constitución Política y Artículos 13 al 19 de la Ley 152 de 1994.

[92] El artículo 22 de la Ley 152 señala: "Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso: En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de hacienda y Crédito Público." Esta última previsión legal fue declarada exequible por la Corte mediante la Sentencia C-094 de 1996, en la cual señaló que "No puede aducirse la inconstitucionalidad de un desarrollo prácticamente textual de la Carta, sobre todo en un tema tan específico como el de la modificación del Plan de Inversiones Públicas."

[93] Corte Constitucional, Sentencias C-105 de 2021, C-157 de 2021, C-063 de 2021

[94] Ley 152 de 1994 "Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo".

[95] Inciso 4° del artículo 341 de la Constitución Política.

[96] Artículo 22 de la Ley 152 de 1994.

[97] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 2023 y C-037 de 2024.

[98] En la sentencia C-453 de 2016, la Corte había sostenido que: "a. La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene 'normas de orientación' o 'normas de contenido instrumental'. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida. || b. El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendrá lugar la inexequibilidad se ha sentado que una norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia. || c. Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental del mismo. || d. También se ha valorado que, si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general".

[99] "Sentencia C-008 de 2018."

[100] "Vulneran el principio de unidad de materia aquellas disposiciones de carácter instrumental que 'no sean inequívocamente efectivas' para la realización de los programas previstos en la parte general del plan o que 'no establezcan condiciones suficientes' para la materialización de las metas y objetivos trazados (sentencia C-394 de 2012)."

[101] "Sentencia C-394 de 2012."

[102] "Sentencia C-305 de 2004. Una pauta orientadora que permite inferir la conexidad en este riguroso nivel, está dada por el hecho de que la norma impugnada hubiera permanecido durante todo el trámite legislativo, evento en el cual se puede presumir -aunque no de manera concluyente- que está al servicio de los programas de la parte general de la ley del plan (sentencias C-095 y C-068 de 2020)."

[103] "Sentencias C-026 de 2020 y C-016 de 2016."

[104] "En la sentencia C-095 de 2020 se indicó: '(...) la misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de inversiones del PND incluye los 'mecanismos idóneos' para la ejecución de los planes contenidos en la parte general'."

[105] "Sentencia C-016 de 2016."

[106] "Sentencia C-095 de 2020."

[107] "Cfr. Sentencias C-008 de 2018, C-016 de 2016, entre otras."

[108] "Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008, y C-394 de 2012."

[109] "Si bien en esta sentencia se analizó una ley de presupuesto, se cita para efectos de la relevancia en la línea de la unidad de materia."

[110] "Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020."

[111] "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos".

[112] "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150. 4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. (...)".

[113] "Sentencia C-478 de 1992."

[114] "Sentencias C-026, C-068 y C-126 de 2020"

[115] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024.

[116] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024.

[117] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-377 de 2008, C-415 de 2020 y C-037 de 2024.

[118] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-573 de 2004 y C-415 de 2020.

[119] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-795 de 2004 y C-415 de 2020.

[120] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024.

[121] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021, reiterada en la Sentencia C-037 de 2024.

[122] El artículo 3 de la Ley 2294 de 2023 en el numeral 5 explica: "EJES DE TRANSFORMACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. El Plan Nacional de Desarrollo se materializa en las siguientes cinco (5) transformaciones: (...) 5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre estas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes."

[123] Gaceta del Congreso Nº 18 de 2023, p. 92.

[124] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.

[125] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.

[126] Cfr., Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Proyectos e Información de Inversión Pública, Manuales, véase en: https://www.dnp.gov.co/LaEntidad_/subdireccion-general-inversiones-seguimiento-evaluacion/direccion-proyectos-informacion-para-inversion-publica/Paginas/manuales.aspx#:~:text=Manual%20de%20Clasificaci%C3%B3n%20Program%C3%A1tico%20del,resultados%20esperados%20en%20cada%20programa.

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