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CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C- 338 DE 2025
Ref.: expediente LAT-501
Asunto: Control automático de constitucionalidad del “Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 3 de febrero de 2023, y de la Ley 2370 del 12 de julio de 2024, por medio de la cual fue aprobado.
Magistrado ponente:
HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución y el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente:
SENTENCIA
SÍNTESIS
La Corte Constitucional examinó el Acuerdo bilateral suscrito entre Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre la promoción y protección recíproca de inversiones y su ley aprobatoria, en el marco del control automático previsto en el artículo 241.10 de la Constitución. El examen comprendió tanto los requisitos formales del trámite gubernamental y legislativo, como el contenido sustantivo del tratado frente a los principios y valores constitucionales.
La Corte adelantó el examen formal del Tratado y concluyó que tanto la fase previa gubernamental, como el proceso legislativo de aprobación del Acuerdo satisfacen los requisitos previstos en la Constitución y la Ley para el efecto; además, concluyó que ni el tratado ni su ley aprobatoria requerían agotar el trámite de consulta previa, por cuanto no tienen un impacto positivo ni negativo sobre las condiciones de comunidades étnicamente diferenciadas.
En cuanto al trámite de la ley aprobatoria en el Congreso, la Corte verificó que se cumplieron todos los siguientes requisitos constitucionales: i) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno nacional; ii) la publicación oficial del proyecto de ley aprobatoria; iii) el inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la República; iv) la publicación de la ponencia para su respectiva deliberación en las comisiones y en las plenarias; v) el anuncio previo a la discusión y aprobación del texto; vi) la votación de acuerdo con las exigencias constitucionales de quorum y mayorías; vii) el lapso entre los debates y viii) el número máximo de legislaturas.
Así mismo, la Corte verificó que ni el Tratado ni su ley aprobatoria incorporaban beneficios tributarios u ordenaban gasto alguno, por lo cual no les era exigible un análisis de impacto fiscal.
En cuanto al análisis material de constitucionalidad, la Corte abordó el examen siguiendo los lineamientos de la Sentencia C-252 de 2019, a partir de la cual se decidió que, al analizar la constitucionalidad del tratado, la Corte debe: (i) tener en cuenta los contenidos y los alcances normativos de las cláusulas, que tengan relevancia constitucional tal como el mismo tratado y los jueces especializados lo hayan interpretado, para efectos de determinar su compatibilidad con la Constitución Política, y (ii) proteger la supremacía constitucional mediante un control eficaz de constitucionalidad, así como precaver y minimizar los riesgos constitucionales derivados del compromiso de la responsabilidad internacional del Estado colombiano como consecuencia de estos instrumentos.
Fruto de esa metodología de examen, inicialmente la Corte evaluó la compatibilidad general del tratado, y concluyó que las finalidades globales del Tratado que promueven el desarrollo económico sostenible, la integración regional, el respeto por la soberanía estatal y la creación de condiciones de seguridad jurídica para las inversiones; resultan conformes con la Constitución Política y que el instrumento resulta idóneo para lograr dichos fines. De la misma forma concluyó que la ley aprobatoria resultaba acorde con la Carta Política.
En cuanto a la compatibilidad del articulado APPRI con la Constitución, la Corte analizó detalladamente todos los artículos del tratado, resaltado inicialmente las observaciones que el Procurador o los intervinientes hubiesen realizado. Concluyó que ninguno de los artículos del tratado atentaba contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de derecho, y, tampoco contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado Social de Derecho.
La Corte se refirió también a la importancia que tiene para la seguridad jurídica del país, que el Presidente de la República, en tanto que jefe de las relaciones internacionales del Estado, constate, según la práctica usual y de buena fe internacional, la legitimidad de la representación de los Estados con los que se firman y ratifican los tratados.
En cuanto al ámbito de aplicación dispuesto en el artículo 3, lo encontró acorde a la Constitución, estableció que la interpretación acorde a la Carta del artículo implica que la protección que brinda el tratado cubre todas las etapas que conlleva la inversión. En cuanto a la fórmula de retroactividad sobre inversiones anteriores a la entrada en vigor del tratado, la Sala consideró que esa mima cláusula ha sido declarada exequible en anteriores oportunidades, y en esta ocasión también resultaba acorde con la Carta Política.
En cuanto a la regla de no discriminación dispuesta en el artículo 5, la Corte concluyó que su redacción, que salvaguarda la potestad regulatoria en temas de alto valor constitucional, resulta acorde con la Carta Política y reiteró que la interpretación conforme con la Constitución implica que otras materias, como la integridad territorial, la seguridad alimentaria, los derechos de las víctimas y de los pueblos y comunidades étnicas, entre otros asuntos de alta relevancia constitucional, también pueden ser objeto de regulación sin que ello se entienda como medidas discriminatorias para los inversionistas extranjeros.
En cuanto al artículo 16, consulta e intercambio de información, la Sala consideró que es acorde con la Constitución y que no requiere de condicionamiento alguno, puesto que, según las reglas establecidas en el mismo Acuerdo sobre el respeto del derecho interno de las Partes, el Acuerdo debe ser interpretado a la luz de lo dispuesto en la sentencia, en la Constitución Política y en lo estipulado en los artículos 26 y 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Finalmente, en cuanto al artículo 17 (vigencia) la Sala no encontró ningún reparo.
TABLA DE CONTENIDO
I. ANTECEDENTES
1. Texto del Protocolo que se revisa y de su ley aprobatoria
2. Intervenciones
II.
I
1. Competencia
2. Problema jurídico y metodología de la decisión
3.
3.1 Fase previa gubernamental
3.2. Trámite en el Congreso de la República
3.3. Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional
4. Control Material de constitucionalidad
4.1. Reiteración jurisprudencial sobre el alcance del control de constitucionalidad material de los APPRI (Sentencias C-252 y C-254 de 2019)
4.2. Compatibilidad general del tratado
4.3. Constitucionalidad del articulado de la Ley 2370 de 2024
4.4. Constitucionalidad del articulado del APPRI
5. CONCLUSIÓN
IV. DECISIÓN
El 22 de julio de 2024, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional una copia auténtica del expediente de la Ley 2370 del 12 de julio de 2024
Mediante comunicación del 26 de julio de 2024, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 24 del mismo mes, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente.
En auto del 9 de agosto de 2024, el despacho de la magistrada ponente asumió el conocimiento del asunto y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y a los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, y Comercio, Industria y Turismo. De igual forma, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privada. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la Nación para que rindiera concepto.
En autos del 23 de septiembre y 5 de noviembre de 2024, la magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 09 de diciembre de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenó continuar con el proceso
El 19 de febrero de 2025, el magistrado Vladimir Fernández manifestó su impedimento sobre el asunto y, en sesión del 20 de febrero, la Sala Plena de la Corte Constitucional la declaró fundad.
El 16 de mayo de 2025 la Dra. Cristina Pardo Schlesinger culminó su periodo como Magistrada de la Corte Constitucional y el 3 de julio de 2025 tomó posesión del cargo el Magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, asumiendo a su cargo los expedientes del despacho, incluido el presente asunto.
Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del “Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 3 de febrero de 2023 (en adelante, Acuerdo o el Acuerdo) y de la Ley 2370 del 12 de julio de 2024, por medio de la cual fue aprobado (en adelante, la ley aprobatoria).
1. Texto del Protocolo que se revisa y de su ley aprobatoria
Dada su extensión (en treinta y un [31] folios), el contenido del Acuerdo y de la ley aprobatoria se presentarán en un anexo a la presente decisión.
La Corte Constitucional recibió ocho (8) intervenciones dentro del presente proceso. A continuación, se hace un breve resumen de las intervenciones recibidas.
Tabla 1. Intervenciones
| Interviniente | Solicitud | Consideraciones relevantes |
| Ministerio de Comercio Industria y Turismo | Exequible | Desarrolló consideraciones sobre la importancia de la inversión extranjera directa para el país y su desarrollo económico y laboral. Reseñó el relacionamiento entre Venezuela y Colombia y reconoció que para el Gobierno Nacional ha sido prioritario el restablecer la relación entre ambos países que impacte el comercio, la economía, la seguridad, la estabilidad social y la paz entre los territorios. A partir de un análisis cuantitativo y cualitativo respecto de algunos indicadores económicos, estableció que el Acuerdo permite implementar una serie de reglas claras y condiciones de protección para el flujo de inversión transfronteriza en favor de Colombia. Realizó un análisis sobre la competencia del poder ejecutivo para la negociación del acuerdo internacional y, de manera exhaustiva, estudió el cumplimiento de requisitos formales a lo largo del trámite de aprobación por parte del poder legislativo. En cuanto al fondo, concluyó que los artículos del tratado obedecen a los principios constitucionales de equidad, igualdad, reciprocidad y conveniencia nacional como orientadores de las negociaciones de los tratados internacionales, incluidos los Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones. En particular, mencionó que el Acuerdo (i) promueve la internacionalización de las relaciones económicas y comerciales, (ii) promueve la integración económica y comercial con países de América Latina y el Caribe, (iii) inserta a Colombia en una economía globalizada, (iv) es una expresión de la soberanía nacional, (v) incluye medidas de beneficio mutuo sin conceder privilegios indebidos y (vi) respeta los derechos de grupos étnicos y no requiere de consulta previa. Realizó consideraciones concretas de las siguientes cláusulas: el principio de trato nacional, compensación por pérdidas, expropiación o nacionalización, transferencias, denegación de beneficios, solución de controversias inversionistas – Estado. |
| Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores | Exequible | Brindó un contexto bajo el cual explicó cómo el Acuerdo era una expresión más de los objetivos del Gobierno Nacional por promover la integración política, social y económica de Colombia con los países de América Latina y el Caribe, así como el cumplimiento de deberes estatales. Al igual que el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, presentó un análisis económico a partir de datos estadísticos determinantes, para luego explicar los beneficios que el Acuerdo representaba para Colombia. Comentó sobre la competencia de la Rama Ejecutiva para negociar acuerdos internacionales, el correspondiente procedimiento que se debe surtir ante la Rama Legislativa y, por último, la participación de la Rama Judicial. Posteriormente, examinó el preámbulo y cada uno de los artículos que componen el cuerpo del tratado, para así explicar cómo el tratado cumplió con los requisitos y estándares jurisprudenciales que dan lugar a su aprobación. Finalmente, formuló consideraciones respecto del contenido y alcance de los Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones (APPRI), y especialmente, con Venezuela. Resaltó que el Acuerdo no generaba ninguna carga presupuestal adicional, por lo que no requería analizar su impacto fiscal. Aseguró que el tratado permitía cumplir con los principios constitucionales, puesto que fortalece la cooperación internacional, fomenta el desarrollo sostenible y enriquece el debate sobre el papel del derecho en la promoción de una integración regional equitativa. |
| Asociación Nacional de Comercio Exterior ANALDEX | Exequible | Estudió el trámite legislativo que se agotó en el caso en concreto, para así acreditar el cumplimiento de los requisitos legales. También esbozó consideraciones sobre el impacto económico que el tratado trae para Colombia, destacando (i) el impulso de las exportaciones, (ii) la dinamización de sectores estratégicos y (iii) la diversificación del mercado. Al igual que el Ministerio de Industria y Comercio, la Cancillería y la Presidencia de la República, expuso un análisis sobre el comportamiento económico de la Inversión Extranjera Directa en Colombia y la Inversión Directa de Colombia en el Exterior. Estudió el Tratado a la luz del cumplimiento de los principios constitucionales: equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, internacionalización de las relaciones económicas, soberanía nacional y desarrollo, bienestar y prosperidad socioeconómica. En todo caso, advirtió que la implementación efectiva del Acuerdo depende de compromisos concretos y políticas públicas claras (incentivos fiscales, mejora de infraestructura, entre otros) que no solo fortalezcan a ambas naciones, sino que también posicione a Colombia como un actor relevante en el mercado internacional. |
| Harold Eduardo Sua Montaña | Inexequible | Luego de realizar apreciaciones sobre la relación entre Colombia y Venezuela y objetar la representación de Venezuela para firmar este Acuerdo, afirma que su aprobación no contó con un estudio de impacto fiscal. Por lo anterior, debe declararse inconstitucional. |
| Facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario | Exequible, salvo algunas cláusulas | Apoyó la constitucionalidad del tratado, aunque propone que algunas cláusulas sean declaradas exequibles de manera condicionada para evitar interpretaciones que puedan contradecir la Constitución. Basó su análisis en el juicio de razonabilidad establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-252 de 2019, que implica verificar la legitimidad de los fines del tratado y su idoneidad para alcanzarlos. Destacó que el APPRI busca fomentar la inversión extranjera directa (IED) con objetivos como el desarrollo sostenible, la transferencia de tecnología y la creación de empleo, sin comprometer estándares laborales, ambientales o de salud. Además, se resalta que el tratado promueve una visión de Estado regulador compatible con el Estado Social de Derecho. En cuanto al contenido específico del tratado, analizó artículos clave como el 2° (definiciones de inversión e inversionista), el 3° (ámbito de aplicación), el 5 (excepciones de política pública), el 6° (trato nacional) y el 7° (expropiación). Concluyó que estos artículos, en general, respetan la autonomía regulatoria del Estado colombiano y son compatibles con la Constitución, siempre que se interpreten de forma que garanticen la legalidad de las inversiones en todas sus etapas y eviten prácticas como el “fórum shopping” o el “congelamiento regulatorio”. Finalmente, estableció que el APPRI representa un tratado de inversión de nueva generación que incorpora salvaguardas para la autonomía regulatoria estatal, alejándose de cláusulas problemáticas que han generado condenas contra Estados en arbitrajes internacionales. Por ello, afirmó que su celebración es razonable y constitucional. Sin embargo, solicitó que el artículo 3º del APPRI sea declarado exequible de manera condicionada, debido a que su redacción podría permitir una interpretación restrictiva del requisito de legalidad de las inversiones. En concreto, señaló que limitar dicho requisito solo al momento de realización de la inversión –y no a su ejecución– podría dejar sin control constitucional inversiones que, aunque inicialmente legales, infringen normas internas durante su desarrollo, como las ambientales o laborales. Por ello, propuso que el requisito de legalidad se extienda a todas las etapas del proyecto de inversión. Además, puso de presente una preocupación sobre los mecanismos de solución de controversias entre inversionistas y Estados (SCIE), señalando que estos pueden inhibir el poder regulatorio del Estado colombiano. Argumentó que la amenaza de demandas de arbitraje internacional puede llevar a que los gobiernos se abstengan de adoptar medidas legítimas de política pública, fenómeno conocido como “congelamiento regulatorio”. Esta situación podría afectar la capacidad del Estado para implementar políticas orientadas al interés general, lo cual plantea tensiones constitucionales que deben ser consideradas en el análisis de exequibilidad del tratado. |
| Rafael Rincón Ordoñez | Exequible – Exhorto al Congreso sobre el tribunal competente para los juicios de inversión. | Defendió la exequibilidad del tratado. Sin embargo, el interviniente no se adhiere al estándar de control propuesto en la Sentencia C-252 de 2019. Por el contrario, propone que la Corte Constitucional retome el precedente anterior (desarrollado en las Sentencias C-864 de 2006, C-129 de 2012, C-169 de 2012, C-199 de 2012 y C-750 de 2008), caracterizado por un control leve, objetivo y netamente jurídico, que respeta la autonomía de las otras ramas del poder público. Esta postura se fundamenta en la necesidad de evitar que el tribunal constitucional se inmiscuya en valoraciones políticas sobre la conveniencia de los tratados. En cuanto al contenido del APPRI, Rincón afirmó que sus finalidades son compatibles con la Constitución, en especial con los principios de internacionalización de las relaciones económicas, Estado de Derecho y desarrollo. Destacó que el tratado incorpora salvaguardas para la potestad regulatoria del Estado y promueve el bienestar general, por lo que debe ser declarado exequible. No obstante, advierte que el artículo 12 del Acuerdo, relativo a los mecanismos de solución de controversias, presenta una laguna normativa que afecta la garantía del juez natural y el acceso efectivo a la administración de justicia. Al respecto, identificó como un problema el que el tratado permita al inversionista acudir al “tribunal competente” del Estado receptor, pero no existe en Colombia una norma procesal que determine cuál es ese tribunal ni cómo debe aplicar el derecho internacional de inversiones. Al no ofrecer reglas claras ni procedimientos definidos para activar el mecanismo de resolución de controversias en sede judicial nacional, esta indeterminación vulnera principios constitucionales como la seguridad jurídica, el debido proceso y el acceso a la justicia. Por ello, aunque el interviniente no solicita la inexequibilidad del artículo 12, sí propone que la Corte Constitucional formule un exhorto al Congreso de la República para que expida una ley que regule el tribunal competente en Colombia para conocer este tipo de disputas. Esta regulación debería incluir facultades para aplicar el derecho internacional como fuente normativa, garantizando así la operatividad del foro doméstico previsto en el tratado y la efectividad de los derechos de los inversionistas. |
| Cámara de Comercio de Bogotá | Exequible | En su análisis, la Cámara destaca que el proceso de suscripción, aprobación y trámite legislativo del acuerdo cumplió con todos los requisitos formales establecidos por la Constitución, incluyendo la firma por parte de un delegado autorizado del Presidente, la aprobación por el Congreso y la revisión constitucional. Estudió de manera detallada las competencias del Presidente de la República en materia de relaciones internacionales, la naturaleza jurídica de los tratados internacionales según la Convención de Viena, y el procedimiento legislativo seguido para la aprobación del acuerdo. Concluyó que el tratado fue suscrito válidamente por el ministro de Industria y Turismo, aprobado por ambas cámaras del Congreso en sesiones ordinarias y extraordinarias, y sometido a conciliación legislativa, cumpliendo así con los requisitos constitucionales para su incorporación al ordenamiento jurídico colombiano. Finalmente, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la Ley 2370 de 2024, al considerar que el acuerdo internacional superó los estándares formales requeridos por la Constitución. El concepto no aborda aspectos materiales del tratado, sino que se limita a verificar la validez del procedimiento seguido para su adopción. |
| Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI | Exequible | La ANDI argumentó que el tratado fue suscrito válidamente por el ministro de Comercio, Industria y Turismo, y que el trámite legislativo cumplió con todos los requisitos constitucionales, incluyendo su aprobación en ambas cámaras del Congreso sin necesidad de conciliación. Además, la ANDI aseguró que el contenido del acuerdo es compatible con la Constitución, especialmente con el artículo 227 sobre integración latinoamericana. Destaca que el tratado promueve la seguridad jurídica, la igualdad de trato entre inversionistas nacionales y extranjeros, y establece mecanismos eficaces para la solución de controversias. También resaltó disposiciones específicas como la protección frente a expropiaciones, compensación por pérdidas en situaciones excepcionales, y la posibilidad de adoptar medidas regulatorias legítimas sin afectar injustificadamente a los inversionistas. |
II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 16 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho sustanciador escrito presentado por el Procurador General de la Nación, el Dr. Gregorio Eljach Pacheco, mediante el cual manifestó su impedimento para rendir concepto en el proceso de la referenci. Una vez aceptado el impedimento, se recibió el concepto N.º 7429 de la Procuraduría General de la Nación firmado por el Dr. Silvano Gómez Strauch, Viceprocurador General de la Nació
La Procuraduría General de la Nación solicitó la declaratoria de exequibilidad del tratado y su ley aprobatoria.
El concepto inicia describiendo los componentes del examen de constitucionalidad de la ley, y advierte que, a partir de la Sentencia C-252 de 2019 la Corte modificó su jurisprudencia respecto del control de constitucionalidad de los APPRI en el entendido en que también debe incluir lo dispuesto en el artículo 226 de la Carta, esto es, evaluar también que la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas se promuevan sobre bases de conveniencia nacional.
En cuanto al estudio formal del APPRI, concluye que se trata de un acto formal y que el Acuerdo fue suscrito por el ministro de Comercio, Industria y Turismo de la época con plenos poderes conferidos por el ministro de Relaciones Exteriores y, posteriormente, el Presidente de la República impartió la respectiva aprobación ejecutiva y ordenó someterlo consideración del Congreso.
En cuanto al estudio formal de la Ley 2370 de 2024, sostiene que cumple con todos los requisitos de publicida y el trámite dispuesto en el artículo 154 superio, pues el proyecto cumplió con las etapas de discusión y aprobación que exigen los artículos 160 y 162 constitucional, siguiendo la temporalidad que requier.
Se respetó el quorum deliberatorio y decisorio en todas las etapas según lo ordenan los artículos 145 y 146 de la Carta. Así mismo, señala que se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible contemplados en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Se respetó el trámite dispuesto en los artículos 169, 189 (numerales 2 y 10), 200 numeral 1º y 241 numeral 1.
El acuerdo no introduce beneficios tributarios ni ordena un gast, y tampoco cuenta con el potencial de modificar los derechos de los grupos y pueblos étnicos.
En cuanto al examen material, sostiene que tiene un fin legítimo, compatible con el Estado Social de Derecho. La internacionalización de las relaciones internacionales contribuye al desarrollo, el bienestar y la prosperidad económica y social, y resalta que por ser Estados fronterizos que vinculan estrechamente a la población y su economía se pretende normalizar las relaciones diplomáticas y de cooperación entre ambos países.
En cuanto a la idoneidad del tratado, sostiene que hay las cláusulas tipo sobre protección de la inversión y que el gobierno explicó las razones por las cuales Venezuela es un socio estratégico, debido a su crecimiento económico y su importancia por tratarse de un medio para dar impulso a la región transfronteriza.
En el análisis de los artículos, agrupa los artículos 1 a 3, objeto, definiciones y ámbito de aplicación, los describe y concluye que se sujetan a los mandatos superiores de soberanía, autodeterminación de los pueblos y reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, exceptuando la expresión “ya sea antes (…) de la entrada en vigor del acuerdo” del primer párrafo del artículo 3 que se refiere al ámbito de aplicación sobre las inversiones. Al respecto señala que esa disposición va en contra del artículo 28 de la Convención de Viena, que contempla el principio de no retroactividad de los tratados.
En cuanto a los artículos 4 a 6, concluye que la cláusula de trato nacional contenida en el tratado objeto de estudio protege al inversionista nacional en el sentido en que las autoridades públicas, en el marco de la regulación normativa y el tratamiento de la inversión, otorguen un trato no menos favorable que el concedido al inversionista extranjero y propician condiciones de seguridad jurídica para mejorar las relaciones comerciales entre las partes contratantes, asegurando que la gestión, mantenimiento, uso y venta de inversiones no sean obstaculizadas por medidas arbitrarias o discriminatorias.
Concluye el Viceprocurador que “estas cláusulas tienen por objeto la materialización del principio de igualdad ya que buscan garantizar que la parte contratante aplique al inversionista extranjero 'un trato no menos favorable' que el concedido al inversionista nacional.”
En cuanto a los Artículos 7 y 8 que contienen las medidas de expropiación, nacionalización y compensación por pérdidas, sostiene que son compatibles con la protección de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos conforme con el artículo 58 constitucional. Asimismo, el límite previsto para el monto de la indemnización es compatible con el artículo 13 constitucional y esta cláusula ampara una expectativa en que una determinada situación fáctica o regulación normativa no serán modificadas intempestivamente.
En cuanto al artículo 9 sobre las reglas de transferencias, lo revisa frente a los artículos 333, 13, 83, 371 y 372, para concluir su constitucionalidad.
Respecto de los artículos 10, 11 y 12 que regulan la subrogación y la solución de controversias entre las partes o el Estado y el inversionista extranjero, los encuentra acordes con la Carta por cuanto el sometimiento de las diferencias a tribunales de arbitraje no da lugar a defecto constitucional alguno.
En su concepto, la Procuraduría no hace ningún análisis de las cláusulas dispuestas entre los artículos 14 a 17 del tratado internacional bajo examen.
Finalmente, culmina con el análisis material de constitucionalidad de la Ley 2370 de 2024, que considera se enmarca en las competencias dispuestas en el artículo 150-16 y 224 de la Carta, y destaca que existe una conexidad entre la ley y sus artículos respetando lo dispuesto en los artículos 158 y 169 superiores.
Por esas razones solicita a la Corte declarar la exequibilidad del tratado y de su ley aprobatoria.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones (en adelante también el APPRI, o el Acuerdo) y la Ley 2370 del 12 de julio de 2024.
2. Problema jurídico y metodología de la decisión
Debido al alcance del control automático que esta Corte debe ejercer sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueba, la Sala Plena deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿El “Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones” y la Ley 2370 del 12 de julio de 2024, por medio de la cual fue aprobado, cumplen los requisitos formales y materiales de validez que, para el efecto, exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia de esta Corporación?
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte seguirá la metodología desarrollada por la Corte en la Sentencia C-252 de 2019 según la cual: (i) el control de constitucionalidad comprende el proceso de negociación, suscripción, aprobación y ratificación de los tratados internacionales ; (ii) el parámetro de control comprende las normas constitucionales y el bloque de constitucionalidad ; (iii) el juicio de constitucionalidad debe prever los posibles riesgos que implica la adopción de un APPRI y, por tanto, para el efecto, la Corte debe emplear un juicio de razonabilidad, en el cual verifica “que las finalidades globales del tratado resulten legítimas a la luz de la Constitución” y “que el tratado en su conjunto sea idóneo, esto es, que existan elementos que permitan concluir que contribuirá a alcanzar sus finalidades”. Para desarrollar tal examen, en primer lugar, la Corte adelantará el análisis formal del procedimiento gubernamental y legislativo que surtieron el Gobierno y el Congreso de la República, respectivamente, para la adopción del Acuerdo y de su ley aprobatoria, en cada una de sus fases. En este punto, verificará, además, si los requisitos dispuestos en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 eran exigibles en el presente caso.
En segundo lugar, revisará la constitucionalidad material del instrumento mediante el cual verificará la legitimidad de las finalidades del tratado, su idoneidad para lograrlas y el contraste de cada uno de sus artículos y de aquellos que integran la ley aprobatoria con las disposiciones pertinentes de la Constitución y el Bloque de constitucionalidad.
3. Control de constitucionalidad formal
Esta corporación ha sostenido que el control formal de los tratados internacionales y de la ley aprobatoria comprende tres fases: (i) la fase previa gubernamenta, (ii) la fase de trámite legislativ y (iii) la sanción de la ley aprobatoria por parte del Presidente de la República y la remisión a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes (artículo 241.10 de la Carta).
Procede la Corte a comprobar si el APPRI y la ley aprobatoria cumplen, uno a uno, los requisitos formales indicados en precedencia.
3.1.1. La representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo
De acuerdo con el precedente constitucional fijado en las Sentencias C-933 de 2006, C-534 de 2008, C-537 de 2008, C-039 de 2009, C-378 de 2009, C-047 de 2017, C-214 de 2017 y C-048 de 2018, en el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, es necesario examinar las facultades del representante del Estado colombiano en la negociación, celebración y firma del tratado internacional. Por su parte, el artículo 7, numeral 1, literal a), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, incorporada al ordenamiento interno por la Ley 406 de 1997, establece que una persona representa a un Estado cuando presenta los “adecuados plenos poderes”.
En el presente caso, la etapa de negociación se surtió según lo dispuesto en la Convención de Viena de 1969, por un equipo del ministerio de comercio industria y turismo, tal como sucede en la práctica internacional con este tipo de Tratados de carácter técnico
En cuanto a la suscripción, la fecha de suscripción del presente Acuerdo fue el 3 de febrero de 2023 y la aprobación de la Ley lo fue el 12 de julio de 2024. El acuerdo fue suscrito por el entonces Ministro de Comercio, Industria y Turismo, el señor Darío Germán Umaña Mendoza, quien contaba con plenos poderes. Estos le fueron conferidos por el Presidente de la República el 30 de enero de 2023 y refrendados por el ministro de Relaciones Exteriore. De modo que el ministro Umaña tenía la capacidad para representar al Estado colombiano y suscribir el Acuerdo internacional porque contaba con los plenos poderes que le fueron conferidos por el Presidente.
Por tanto, la suscripción del Acuerdo fue válida, pues la representación del Estado colombiano fue ejercida por quien contaba con plenos poderes para ello.
Cumplimiento del requisito de consulta previa
Este tribunal ha sostenido que, en concordancia con lo estatuido en los artículos 1, 2, 7, 70, 329 y 330 de la Carta y 6.1.a del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribale, las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental a la consulta previ.
El artículo 6.1.a del convenio antes mencionado dispone que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas y tribales “las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Esta afectación directa ha sido definida por la jurisprudencia como “el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica.
El Acuerdo se refiere a la protección de inversiones extranjeras y como tal el Tratado no incluye afectaciones directas a los territorios, ni a la identidad cultural de los pueblos étnicamente diferenciados. El APPRI tiene efectos generales sobre el Estado y los derechos que se reconocen a todas las personas naturales y jurídicas, bajo el principio de no discriminación. Sin embargo, como se ha manifestado en ocasiones similares “Ello no es óbice para dejar de señalar que este examen no se extiende a las medidas legislativas o administrativas que se pudieran proferir en el desarrollo o ejecución del acuerdo internacional, que de representar una afectación directa y específica a las comunidades étnicas implicaría hacer exigibles los requerimientos constitucionales y jurisprudenciales de la consulta previa (cfr. sentencias C-125 de 2022 y C- 254 de 2019).”
En aplicación de lo expuesto, la Sala constata que el Acuerdo y la ley aprobatoria no contienen medidas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas. Estos textos normativos se limitan a regular las inversiones directas transfronterizas entre los Estados Parte. El Acuerdo se compone de 17 artículos, incluido el de su entrada en vigor, vigencia, enmiendas y denuncia.
Esta regulación no tiene un impacto positivo o negativo sobre las condiciones de dichas comunidades, por lo que el Acuerdo y su ley aprobatoria no debían someterse a un procedimiento de consulta previa.
3.1.3 La aprobación presidencial y el sometimiento del tratado internacional a consideración del Congreso de la República
En el juicio formal, la Corte Constitucional ha analizado la autorización de la Presidencia de la República para someter el Acuerdo internacional a la consideración del Congreso de la Repúblic. La Corte observa que, en aplicación del artículo 189.2 de la Constitució, el 6 de febrero de 2023, el Gobierno aprobó el Acuerdo y ordenó someterlo a consideración del Congreso de la Repúblic, en concordancia con lo estatuido en el artículo 150.16 de la Constitución.
3.2. Trámite en el Congreso de la República
La Constitución no prevé un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y, en consecuencia, estas deben cumplir lo dispuesto para las leyes ordinarias. Si bien en principio, la función del Congreso en las leyes aprobatorias de tratados celebrados por la Rama Ejecutiva “se limitan a la aprobación o improbación del acuerdo suscrito, sin que le sea posible al órgano legislativo modificar el texto del mismo, una lectura armónica de la Carta y de las normas que desarrollan el trámite de incorporación de los tratados internacionales, permite inferir que si bien el Congreso no puede formular enmiendas, esto es, no puede variar lo acordado en el ámbito internacional por el Presidente de la República, ello no excluye su competencia para aplazar la entrada en vigencia del tratado, formular reservas e incluso, en general, aprobar parcialmente su contenido, cuyo efecto implica fiscalizar la manera en que se obliga internacionalmente al Estado, a partir del juicio poliìtico-juriìdico que la Constitución le otorga, como ya se dijo, por razones de soberanía, seguridad e interés de la Nación.
De este modo, en esta fase del procedimiento, corresponde verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos constitucionales: (i) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno naciona, (ii) la publicación oficial del proyecto de ley aprobatori, (iii) el inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la Repúblic, (iv) la publicación de la ponencia para su respectiva deliberación en las comisiones y en las plenaria, (v) el anuncio previo a la discusión y aprobación del text, (vi) la votación de acuerdo con las exigencias constitucionales de quorum y mayoría, (vii) el lapso entre los debate y (viii) el número máximo de legislatura.
3.2.1. El trámite ante el Senado de la República
El 6 de febrero de 2023, el proyecto de ley y su exposición de motivos fueron presentados por el Gobierno nacional ante el Senado de la Repúblic. Dicho proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de su trámite en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la Repúblic. En los debates del texto y en su aprobación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado y en la plenaria del Senado, se observaron las exigencias constitucionales y legales.
En efecto, en el primer debate, se cumplió con los deberes de (i) publicar el informe de ponenci, (ii) anunciar el proyecto de ley antes de su discusión y votació y (iii) efectuar su aprobació. Por su parte, en el segundo debate, es decir, en la plenaria del Senado, se cumplió con (i) la publicación del informe de ponenci, (ii) el anuncio previo del proyecto de le y (iii) el debate y aprobació.
El trámite que se surtió tanto en la Comisión Segunda Constitucional Permanente como en la Sesión Plenaria del Senado de la República puede resumirse en las actas de las sesiones y en las gacetas respectivas del Congreso, así:
| Exposición de motivos del proyecto de Ley 275 de 2023: Gaceta del Congreso n.° 11 del 7 de febrero de 2023 | Ponencia | Último anuncio | Votación | Publicación del texto aprobado |
| Primer debate (Comisión) | Gaceta del Congreso n.° 77 del 20 de febrero de 2023 | Acta n.° 18 del 21 de febrero de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 603 del 1 de junio de 2023 | Acta n.° 19 del 28 de febrero de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 603 del 1 de junio de 2023 | Gaceta del Congreso n.° 240 del 27 de marzo de 2023 |
| Segundo debate (Plenaria) | Gaceta del Congreso n.° 240 del 27 de marzo de 2023 | Acta n.° 18 del 4 de octubre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 262 de 15 de marzo de 2024 | Acta n.° 19 del 9 de octubre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 18 del 5 de febrero de 2024 | Gaceta del Congreso n.° 1440 del 10 de octubre de 2023 |
En los debates y en la aprobación del proyecto de ley, tanto en la Comisión Segunda Constitucional Permanente como en la plenaria del Senado de la República, se dio cumplimiento a las exigencias sobre quorum deliberatorio y decisorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 de la Constitución. Además, mediante votación nominal y pública, en los términos del artículo 133 ejusdem, se aprobaron la proposición final con que terminaba el informe de ponencia, el articulado del proyecto, el título del proyecto y la intención para que el mismo hiciera tránsito a segundo debate ante la Cámara de Representantes, como se indica a continuación:
| Senado | Proposición final | Articulado | Título e intención para segundo debate | |||||||||
| Debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente (Acta n.° 19 del 28 de febrero de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 603 del 1 de junio de 2023) | 12 integrantes | 12 integrantes | 12 integrantes | |||||||||
| 10 asistentes | 10 asistentes | 10 asistentes | ||||||||||
| Votos | Voto | Voto | ||||||||||
| SÍ | 8 | NO | 0 | SÍ | 9 | NO | 0 | SÍ | 8 | NO | 0 | |
| Debate en la plenaria (Acta n.° 19 del 9 de octubre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 18 del 5 de febrero de 2024) | 105 miembros | 105 miembros | ||||||||||
| 91 asistente– | 91 asistente– | |||||||||||
| Voto | Voto | |||||||||||
| SÍ | 6 | NO | 6 | SÍ | 6 | NO | 3 | |||||
Sobre la información contenida en el cuadro anterior, la Corte destaca que existió una diferencia sustancial entre el número de senadores asistentes a la sesión (91) – según el registro inicial – y el número de senadores que finalmente votó la iniciativa: 63 votaron la proposición positiva con que terminó el informe de ponencia y 62, la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, el título y que el proyecto de ley hiciera tránsito a la Cámara de Representante.
De conformidad con la votación obtenida, la Sala observa que, al momento de votar, en la sesión plenaria mixta había 60 senadores. Teniendo en cuenta que el Senado estaba compuesto por el número de ciento seis (106) Senadores para ese momento los quorum deliberatorio –cuarta parte de los miembros– y decisorio –mayoría de los miembro– se encontraban conformados. Además, el número de votos válidos emitidos permite concluir que la decisión fue aprobada en cumplimiento de la regla de la mayoría simpl, de acuerdo con el número de senadores que votó la iniciativ.
De otro lado, en concordancia con el artículo 160 de la Constitución, se cumplió el lapso que debe existir entre el primer y el segundo debate. Esto, pues entre ellos transcurrió un término no inferior a ocho días, ya que el primer debate se realizó el 28 de febrero de 2023 y el segundo, el 9 de octubre de 2023.
Por último, respecto del trámite legislativo en el Senado de la República, se debe advertir que, luego de que fuera aprobado por la plenaria de esa corporación, el proyecto de ley fue remitido a la Cámara de Representantes. En esta célula legislativa, la iniciativa fue radicada con el n.° 285 de 2023 Cámara y asignada a la Comisión Segunda Constitucional Permanente. En ejercicio de sus competencias legales, mediante oficio CSCP -3.2.02.282 de 2023 (IS) del 31 de octubre de 2023 la mesa directiva designó a los honorables Representantes Germán Alcides Blanco Álvarez (coordinador ponente), David Alejandro Toro (coordinador), Alexander Guarín Silva (coordinador), Jhoany Carlos Palacios Mosquera, Fernando David Niño Mendoza y Álvaro Mauricio Londoño Lugo para rendir ponencia para primer debate ante la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, razón por la cual procedieron a rendir informe de ponencia dentro del término legal
3.2.2 El trámite ante la Cámara de Representantes
De acuerdo con las pruebas aportadas al presente trámite, la Sala concluye que en el tercer debate también se cumplió con los deberes de (i) publicar el informe de ponenci, (ii) anunciar el proyecto de ley antes de su discusión y votació y (iii) efectuar su aprobació. Igualmente, en el cuarto debate, esto es, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se cumplió, de la misma manera, con el informe de ponenci–, el anuncio previ y el debate y la aprobación del text. De lo anterior dan cuenta las actas de las sesiones de trabajo de la Cámara de Representantes y las respectivas publicaciones en las gacetas del Congreso, así:
| Cámara de Representantes (proyecto de ley 634 de 2021) | Ponencia | Último anuncio | Votación | Publicación del texto aprobado |
| Tercer debate (Comisión) | Gaceta del Congreso n.° 1621 del 21 de noviembre de 2023 | Acta n.° 12 del 22 de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 865 del 13 de junio de 2024 | Acta n.° 13 del 28 de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1245 del 3 de septiembre de 2024 | Gaceta del Congreso n.º 1245 del 3 de septiembre de 2024. |
| Cuarto debate (Plenaria) | Gaceta del Congreso n.° 1729 del 5 de diciembre de 2023 | Acta n.° 142 del 21 de mayo de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1834 del 30 de octubre de 2024 | Acta n.° 143 del 22 de mayo de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1903 del 7 de noviembre de 2024 | Gaceta del Congreso n.° 702 del 29 de mayo de 2024 |
De otro lado, en los debates y en la aprobación del proyecto de ley en la Comisión Segunda Constitucional Permanente y en la plenaria de la Cámara de Representantes, se dio cumplimiento a las exigencias sobre quorum deliberatorio y decisorio. Además, mediante votación nominal y pública, se aprobaron la proposición final con que terminaba el informe de ponencia, el articulado del proyecto, el título del proyecto y la intención para que el mismo fuera ley de la República, como se indica a continuación:
| Cámara de Representantes | Proposición | Articulado | Título | |||||||||
| Debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente (Acta n.° 13 del 28 de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1245 del 3 de septiembre de 2024) | 19 integrantes | 19 integrantes | 19 integrantes | |||||||||
| 17 asistente | 17 asistentes | 17 asistentes | ||||||||||
| Votos | Votos | Voto | ||||||||||
| SÍ | 13 | NO | 1 | SÍ | 14 | NO | 1 | SÍ | 14 | NO | 1 | |
| Debate en la plenaria (Acta n.° 143 del 22 de mayo de 2024, publicada en la Gaceta n.° 1903 del 7 de noviembre de 2024) | 187 miembros 171 asistente | |||||||||||
| Voto | Voto | Voto | ||||||||||
| SÍ | 121 | NO | 8 | SÍ | 112 | NO | 3 | SÍ | 110 | NO | 3 | |
De otro lado, sobre el lapso que debe transcurrir entre el tercer y el cuarto debate, el trámite ante la Cámara de Representantes se surtió de conformidad con el término previsto en el artículo 160 de la Constitución Política. En efecto, entre ellos medió un término no inferior a ocho días, dado que el tercer debate se llevó a cabo el 28 de noviembre de 2023 y el cuarto, el 22 de mayo de 2024.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el proyecto de ley fue aprobado en el Senado de la República el 9 de octubre de 2023 y el primer y único debate en la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes ocurrió el 28 de noviembre del mismo año, es claro que entre uno y otro momento transcurrió un término no inferior a quince días, tal como lo ordena el artículo 160 de la Constitución.
Finalmente, el proyecto de ley no fue considerado en más de dos legislaturas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto el proyecto de ley fue radicado en el Congreso de la República el 6 de febrero de 2023 y su trámite finalizó con el debate y aprobación en cuarto debate el 22 de mayo de 2024. De esta manera, la consideración y el trámite del proyecto de ley objeto de control se surtió en dos legislaturas, a saber: la primera del 20 de julio de 2022 al 20 de junio de 2023 y la segunda del 20 de julio de 2023 al 20 de junio de 2024.
3.2.3. Trámite de conciliación
Según certificación de la Secretaría de la Cámara de Representantes “no se surtió la etapa de conciliación prevista en el artículo 161 de la Constitución Política, al no cumplirse los presupuestos fácticos establecidos para tal fin” Lo anterior fue confirmado en los mismos términos por el secretario general del Senado de la República
3.2.4. Análisis del impacto fiscal de la ley aprobatoria
En relación con el análisis del impacto fiscal, el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 establece que en caso de que el proyecto de ley ordene un gasto u otorgue beneficios tributarios, “deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
. Esto implica que debe incluirse el análisis sobre los costos fiscales y la fuente de ingreso de dicho costo en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, y que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir concepto durante el trámite legislativo. Además, para los proyectos con iniciativa gubernamental, se exige incluir la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La jurisprudencia ha establecido que la obligación de realizar un análisis de impacto fiscal a todo proyecto de ley que contenga la previsión de gastos o beneficios tributarios es “un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. De la norma transcrita, la Corte ha fijado los siguientes mandatos de cumplimiento:
El deber del Congreso de la República de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento.
El deber especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de rendir el concepto sobre los costos fiscales o los beneficios tributarios que se concedan, los cuales deben ser coherentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
El deber del Gobierno nacional de establecer en los proyectos de ley de iniciativa gubernamental y que impliquen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminución del gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Con sustento en estos mandatos, el escrutinio de la Corte debe partir de dos aristas que dependen de la iniciativa legislativa.
Por un lado, (a) cuando los proyectos son de iniciativa congresional, le corresponde al Congreso evaluar las incidencias fiscales del proyecto de ley. Esto implica presentar las consideraciones en el debate y dar una discusión sobre el asunto. En principio, por ser el órgano técnico y ejecutor del gasto, le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentar un concepto. Sin embargo, la ausencia de este no impide que el mismo Congreso cumpla el deber. En caso de que el concepto sea rendido por el Ministerio de Hacienda, el Congreso debe estudiarlo y discutirlo, pero no debe acogerse estrictamente a su aprobación.
Por el otro, (b) cuando el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental, el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 exige que el Gobierno explicite el impacto fiscal de todo proyecto que ordene gastos o implique beneficios tributarios, asegurando su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Se deben informar, en la exposición de motivos y en las ponencias, los costos fiscales que se generan así como la fuente de financiamiento adicional generada para cubrirlos, y el Ministerio de Hacienda debe emitir concepto sobre su consistencia. La Corte ha considerado que esta exigencia tiene rango constitucional, de forma que su incumplimiento es causal de inconstitucionalidad del proyecto de ley
Ahora bien, en el caso de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, en la Sentencia C-170 de 202 la Sala Plena determinó que el análisis de impacto fiscal es exigible en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Es decir, cuando “consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional, así como del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en Colombia. Al respecto, la Sala reiteró que “[p]ara que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales. En este sentido, constituyen beneficios tributarios, por ejemplo, “las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos.
En la misma oportunidad, la corporación advirtió que la aplicación inmediata de este cambio de precedente podía afectar la seguridad jurídica y “tener un efecto significativo en la financiación de proyectos de importancia para el Estado colombiano”. Por ende, resolvió que esta regla sería exigible únicamente a los proyectos de ley radicados en el Congreso de la República con posterioridad a la notificación de esa Sentencia, es decir, después del 30 de julio de 202. Esto significa que el presente proyecto debe ser objeto de este examen.
De acuerdo con lo anterior, el análisis de impacto fiscal es un mandato obligatorio en los proyectos de ley aprobatorios de tratado internacional. El escrutinio de la Corte deberá concentrarse en verificar (i) las condiciones temporales, las cuales implican verificar que el proyecto de ley haya sido radicado con posterioridad al 30 de julio de 2021; y (ii) las condiciones materiales, es decir, la existencia de gastos o beneficios tributarios, así como, el cumplimiento de las obligaciones en el trámite legislativo por parte de cada una de las autoridades involucradas.
En el presente caso, el Acuerdo fue suscrito por las partes el 3 de febrero de 2023. El texto de ley para su aprobación fue radicado en el Congreso de la República el 6 de febrero de 2023. De esa forma, se concluye que las obligaciones y mandatos establecidos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 le son exigibles.
Ahora bien, en cuanto a las condiciones materiales, es necesario indicar que, ni el Acuerdo, ni la Ley que lo aprueba incorporan un beneficio tributario ni ordenan un gasto específico, por ende, la Corte advierte que no era exigible al Gobierno presentar, ante el Congreso, un análisis de impacto fiscal. Inclusive el apartado resulta pertinente anotar que el artículo 3, inciso 3, del APPRI, establece que el objeto del acuerdo no aplica a medidas relacionadas con impuestos u otros tributos, en consecuencia, no genera impacto fiscal.
Pese a ello, se observa que en los antecedentes legislativos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió un concepto sobre el contenido del tratado y su ley aprobatoria (segundo debate – plenaria del Senado de la República) Señaló que:
Ahora bien, para el Proyecto de ley del asunto, el concepto de inversiones recíprocas no incluye la destinación de recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), ni de recursos provenientes de operaciones de crédito público o asimiladas, lo que incluye, entre otros, la emisión de títulos de deuda pública interna o externa, así como la celebración de empréstitos internos o externos, por parte de las entidades sometidas al Decreto 1068 de 2016, en el mencionado país para financiar, invertir o destinar recursos al Gobierno de Venezuel. (Énfasis añadido)
Con fundamento en lo anterior, la Corte concluye que los requisitos dispuestos en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no eran exigibles en el presente caso, puesto que ni el Acuerdo ni la Ley que lo aprueba incorporan beneficios tributarios u ordenan gasto alguno.
3.2.5 Principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible
La Corte encuentra que no se desconocieron los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo de la ley aprobatoria. En efecto, el proyecto de ley se refiere a una misma materia y guarda la relación temática requerida. Además, su discusión y aprobación se surtió sin mayores cambios durante los cuatro debates reglamentarios.
3.3. Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional
El Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria el 12 de julio de 202 y la remitió a la Corte Constitucional, a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 22 de julio de 2024, esto es, dentro de los 6 días hábiles siguientes, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 241.10 Superior. Por esto, el trámite que se adelantó en esta fase del procedimiento cumple con las exigencias constitucionales y legales.
Por las razones expuestas, la Sala Plena encuentra que el Protocolo y la ley aprobatoria cumplieron los requisitos formales dispuestos en la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.
4. Control Material de constitucionalidad
El tratado objeto de revisión es un instrumento normativo que forma parte del derecho internacional de inversiones. Por esta razón, la Corte (i) determinará la naturaleza, el alcance y los efectos del control de constitucionalidad material respecto de los APPRI, (ii) examinará la compatibilidad general del acuerdo sub examine y de sus finalidades con la Constitución Política, y, por último, (iii) revisará la constitucionalidad de cada uno de los artículos que integran la ley.
A partir de la Sentencia C-252 de 2019, reiterada en la Sentencia C-254 del mismo año, esta Corporación optó por variar su jurisprudencia en cuanto al alcance del control material de constitucionalidad que realiza sobre los Tratados de materia económica y comercial. El cambio consiste en que, en las decisiones previas, la Corte se había inclinado por un control estrictamente jurídico, esto es, “que no se ocupa de revisar las ventajas u oportunidad práctica de un acuerdo a nivel económico, social, etc., ni su conveniencia política. La Corte había optado por excluir de su examen las razones de la celebración de tal forma que fuese claro que se trata de un examen puramente jurídico y no de convenienci.
A partir de una revisión de su jurisprudencia la Corte decidió ampliar el ámbito de su examen y, en la nueva postura jurisprudencial, la Corte consideró que, para efectos de determinar el alcance del control de constitucionalidad de forma acorde con el mandato constitucional, era necesario armonizar su función de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución Política con las competencias constitucionales (artículos 189.2 y 150.16 superiores) del Presidente de la República, para dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados, y del Congreso de la República, para aprobar estos instrumentos. Entonces, al analizar la constitucionalidad del tratado, la Corte debe: (i) tener en cuenta los contenidos y los alcances normativos de las cláusulas que tengan relevancia constitucional tal como el mismo tratado y los jueces especializados lo hayan interpretado, para efectos de determinar su compatibilidad con la Constitución Política y (ii) proteger la supremacía constitucional mediante un control eficaz de constitucionalidad, así como precaver y minimizar los riesgos constitucionales derivados del compromiso de la responsabilidad internacional del Estado colombiano como consecuencia de estos instrumento.
Por su parte, la Corte reiteró que el control a realizar se concentra en aspectos puramente jurídicos y no de otro orden. Al respecto, en la Sentencia C-254 de 2019 la Sala Plena estableció que:
La Corte reafirma en esta oportunidad el precedente constitucional sobre la materia en el sentido de que este Tribunal carece de competencia para conocer aspectos concernientes a la conveniencia de la suscripción de un tratado de libre comercio, al haber sido dispuesta constitucionalmente su observancia en cabeza del Presidente de la República y del Congreso de la República, por lo que la función de la Corte se limita a exponer que haya sido considerada.
En tal sentido y siguiendo la jurisprudencia citada, el control de constitucionalidad material e integral que la Corte ejercerá en el presente asunto se llevará a cabo mediante un juicio de razonabilidad de las medidas, basado en las siguientes premisas:
comparar las disposiciones del tratado y el de su ley aprobatoria, con la totalidad de las disposiciones Constitucionales y del Bloque de Constitucionalidad, en caso de encontrar dudas sobre la compatibilidad de las normas, la Corte debe evaluar las razones y evidencia empírica que el ejecutivo y el legislativo, en ejercicio de sus competencias, presenten para justificar la celebración del Tratado y, en segundo lugar;
examinar que el contenido del tratado no atente contra:
los derechos fundamentales,
el orden público,
la distribución de las competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de derecho, y, finalmente
los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social.
En ese orden de ideas y bajo los fundamentos antes descritos, el examen de constitucionalidad material e integral del tratado y su ley aprobatoria va a realizarse a través dos etapas, en primer lugar, un examen de legitimidad constitucional e idoneidad de las finalidades globales del tratado, y en una segunda etapa un examen detallado de razonabilidad de cada una de las medidas dispuestas en el APPRI bajo examen.
4.2. Compatibilidad general del tratado sub examine con la Constitución Polític
Objeto y fin del tratado
La noción de objeto y fin del tratado es fundamental para el derecho internacional público, y se encuentra referida concretamente en la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados. Allí, el artículo 18 “obligación de no frustrar el objeto y fin de un tratado antes de su entrada en vigor”, así como el régimen de reservas que, en todo caso, según el artículo 19.3 no podrán ir en contra del “objeto y fin del tratado”, se articulan con el artículo 31 de la misma convención que establece como norma general la “interpretación de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
El consenso general de la doctrina internacional al respecto coincide en que el objeto y fin constituyen el criterio teleológico fundamental para su interpretación, esto es el marco en el cual deben leerse las obligaciones que contiene el tratado y que por lo tanto establece la conducta esperada de los Estados Part.
En términos generales, puede diferenciarse el objeto del fin del tratado en que el primero se refiere a la materia central sobre la cual versan las disposiciones del convenio, mientras que el fin del tratado se refiere al propósito que se pretende alcanzar mediante el instrumento. Pese a estas diferencias, ambos elementos están dinámicamente relacionados y su simbiosis conforma el marco interpretativo del tratado y a su vez el límite final para las reservas de las Parte.
Por su parte, por regla general el objeto y el fin del tratado, no están dispuestos en una cláusula específica, sino que transversalizan todas las partes que componen el instrumento internacional, desde el preámbulo hasta las disposiciones finales. Sin embargo, puede darse el caso en que las Partes decidan hacer una mención expresa, como sucede justamente en el APPRI estudiado.
El tratado internacional objeto de examen se titula “Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones”. Este instrumento está integrado por su preámbulo y 17 artículos.
En esta sección, la Corte revisará la constitucionalidad del objeto del tratado dispuesto expresamente en el artículo 1 y de las finalidades generales del tratado, previstas en el preámbulo en los siguientes términos:
La REPÚBLICA BOLIVARIANA y la REPÚBLICA DE COLOMBIA, en lo sucesivo denominadas “las Partes" o individualmente la "Parte”;
DESEOSAS de reforzar y profundizar los lazos de amistad y el espíritu de cooperación continua entre las Partes;
DESEOSAS de promover entre ellas una mayor cooperación económica transfronteriza, particularmente respecto de la Inversión directa transfronteriza por parte de inversionistas de una Parte en el territorio de la otra Parte;
BUSCANDO crear y mantener condiciones favorables a las inversiones directas transfronterizas de inversionistas en el territorio de la otra Parte;
RECONOCIENDO la importancia de la Inversión directa transfronteriza en la transferencia de tecnología, la formación de cadenas de valor agregado, la adopción de nuevas formas de producir, el estímulo a las exportaciones, la diversificación de la matriz productiva, la sustitución de importaciones, el crecimiento económico, la estimulación del flujo de capitales, la creación de empleo y el desarrollo para las Partes, entre otros;
CONVENCIDAS de que estos objetivos pueden alcanzarse sin comprometer las medidas de salud, seguridad y medio ambiente, de aplicación general, así como los derechos laborales internacionalmente reconocidos;
HAN ACORDADO LO SIGUIENTE
Artículo 1. Objeto
El presente Acuerdo tiene por objeto establecer, mantener y consolidar un marco jurídico que facilite y promueva las inversiones directas transfronterizas realizadas por inversionistas de una Parte, en el territorio de la otra Parte, con la finalidad de promover el desarrollo armonioso, productivo y sostenible de ambos pueblos, en respeto a la soberanía y autodeterminación de cada una de las Partes, de su ordenamiento jurídico nacional y del derecho internacional.
Observaciones relevantes sobre el artículo 1 del APPRI
En su conjunto, las intervenciones presentada y el concepto del Ministerio Público subrayan la importancia constitucional de las finalidades perseguidas por el tratado en cuanto al desarrollo económico sostenible, la integración y cooperación regional, el fortalecimiento del estado de derecho y la protección de la inversión.
A su vez, tanto las entidades públicas (Ministerio de Industria y Comercio, Presidencia de la República, como los gremios (ANDI, ANALDEX) resaltan los aspectos económicos positivos del tratado en términos de las relaciones comerciales con el vecino país, el crecimiento de la inversión extranjera directa en los últimos años y el fortalecimiento de la economía de la República Bolivariana de Venezuela (RBV) que implicaría una ventana de oportunidad importante para Colombia.
La Presidencia de la República en su intervención hizo énfasis sobre la importancia del APPRI en concretar la aspiración constitucional hacia la construcción de un derecho común latinoamericano al fomentar un diálogo normativo entre los sistemas legales de ambos países, y contribuir al fortalecimiento de la integración regional, aspecto que también resaltan otros interviniente.
Coinciden con esta postura la Procuraduría y algunos intervinientes en que el Acuerdo busca promover la internacionalización de las relaciones económicas del paí, y lo hace respetando la soberanía regulatoria y remarcando la importancia de la seguridad jurídica para la inversión extranjera, que se convierte por lo tanto en fuente de confianza que motiva el auge de la inversió. Todo lo cual genera un marco jurídico para la inversión extranjera directa proveniente de las Partes del tratado.
Se resalta en las intervenciones que el marco jurídico creado por el Tratado contribuye a garantizar un desarrollo económico sostenible “alineado con los principios constitucionales de equidad, reciprocidad y soberanía. Bajo esa línea argumentativa se resalta que el Acuerdo “facilita flujos de capital, transferencia tecnológica y generación de empleo, promoviendo la estabilidad económica y social tanto en Colombia como en Venezuela.
Finalmente subrayan que el acuerdo se armoniza con los principios de igualdad y seguridad jurídica en particular a partir de los parámetros establecidos por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-252 de 2019.
En particular, no se encuentra que el acuerdo incorpore expresiones ambiguas o que vulneren de dichos principios como las halladas en la mencionada providencia que hacían referencia a conceptos amplios e indefinidos como “expectativas legítimas”, “de conformidad con el derecho internacional aplicable”, “inter alía”, “necesarias y proporcionales”, “situaciones similares”, los cuales podrían dar lugar a diversas interpretaciones que resultarían contrarias a la Constitució.
Los aspectos que la Procuraduría General y los intervinientes identifican como posibles problemas jurídicos generales del tratado son los siguientes. Primero, el cuestionamiento sobre la constitucionalidad del tratado por tratarse de un acuerdo internacional que se celebra con un gobierno cuya legitimidad constitucional estaría internacionalmente cuestionada, y por lo tanto la representación del Estado Parte podría estar viciada. Segundo, la falta de desarrollo normativo suficiente para garantizar que las medidas sobre solución de diferendos puedan ser efectivas. En particular la falta de un juez natural para los asuntos de inversión extranjera que se debatan en Colombia. Tercero, la necesidad de adelantar medidas complementarias para lograr la efectividad del Acuerdo, como incentivos fiscales y la mejora en infraestructur
.
Por su parte, la Procuraduría General también advierte la posible dificultad respecto de la retroactividad de los efectos del APPRI para proteger inversiones realizadas con anterioridad, que está planteada en el artículo 3, aunque no manifiesta que dicha disposición resulte inexequible.
Según el artículo 1° del Tratado, el objeto es “establecer, mantener y consolidar un marco jurídico que facilite y promueva las inversiones directas transfronterizas realizadas por inversionistas de una Parte, en el territorio de la otra Parte”. A su turno, del preámbulo, el artículo 1° y el texto general del APPRI se concluye que las finalidades generales del tratado son las siguientes:
Promover el desarrollo armonioso, productivo y sostenible de ambos pueblos.
Fomentar la amistad y la cooperación continua entre las Partes, en particular la cooperación económica transfronteriza.
Establecer, mantener y consolidar un marco jurídico que promueva, facilite y brinde seguridad y transparencia jurídica a las inversiones directas transfronterizas en los territorios de ambas partes.
Establecer un marco jurídico idóneo para la solución de diferendos que se generen en el marco de la inversión transfronteriza.
Respetar a la soberanía y autodeterminación de cada una de las Partes, de su ordenamiento jurídico nacional y del derecho internacional.
4.2.3. Consideraciones de la Corte Constitucional sobre la legitimidad del Acuerdo en general
Legitimidad de las finalidades del APPRI
Según el artículo 1° del Tratado, el objeto es “establecer, mantener y consolidar un marco jurídico que facilite y promueva las inversiones directas transfronterizas realizadas por inversionistas de una Parte, en el territorio de la otra Parte”. A su turno, del preámbulo, el artículo 1° y el texto general del APPRI se concluye que las finalidades generales del tratado son las siguientes:
Promover el desarrollo armonioso, productivo y sostenible de ambos pueblos.
Fomentar la amistad y la cooperación continua entre las Partes, en particular la cooperación económica transfronteriza.
Establecer, mantener y consolidar un marco jurídico que promueva, facilite y brinde seguridad y transparencia jurídica a las inversiones directas transfronterizas en los territorios de ambas partes.
Establecer un marco jurídico idóneo para la solución de diferendos que se generen en el marco de la inversión transfronteriza.
Respetar a la soberanía y autodeterminación de cada una de las Partes, de su ordenamiento jurídico nacional y del derecho internacional.
La Corte advierte que las finalidades descritas del tratado internacional sub examine son compatibles con la Constitución Política, en tanto contribuyen a la materialización de los siguientes principios constitucionales: (i) la internacionalización de las relaciones económicas y el fomento de la integración (art. 226 y 227 de la CP), (ii) el Estado de derecho (art. 1); (iii) el desarrollo, el bienestar y la prosperidad económica y social (arts. 1, 2, 333 y 334 de la CP); y, (iv) la conservación del medio ambiente sano.
En primer lugar, la finalidad primordial del APPRI entre Colombia y la RBV es la de promover y facilitar la inversión transfronteriza y con ello afianzar las relaciones económicas con el vecino país. Esta finalidad coincide con aquello que fue dispuesto por el constituyente primario bajo el principio de internacionalización de las relaciones económicas y que se complementa con el mandato de fomentar la integración económica, social y política, dispuestos en los artículos 226 y 227 superiores.
En segundo lugar, el APPRI examinado coincide en sus finalidades con otros que antes han sido revisados por esta Corporación y, al igual con ellos, busca “establecer un marco jurídico o “fijar unas reglas de juego claras que promuevan la inversión mutua, “protejan al inversionista, su inversión y los flujos relacionados y que “generen confianza en el inversor respecto de posibles controversias surgidas con el Estado, para lo cual prevé mecanismos de resolución de las controversias. Esto en perfecta armonía con el principio del Estado de derecho.
Además, el respeto por el marco jurídico y la autonomía normativa nacional están explícitamente reconocidas en el artículo 1º del Acuerdo, que establece que todas las medidas se harán “en respeto a la soberanía y autodeterminación de cada una de las Partes, de su ordenamiento jurídico nacional y del derecho internacional”. El respeto por el Estado de Derecho no solo se menciona en el preámbulo y se refleja en las finalidades del Tratado, sino que resulta transversal a todo el texto del APPR.
De ese modo, es menester concluir que las finalidades del tratado sub examine son conformes al principio del Estado de Derecho, esto es, a un modelo de organización socio-política que se ajusta y rige por normas jurídicas, que respeta y garantiza los derechos de los individuos, brinda seguridad jurídica sobre la eficacia de las normas que enmarcan sus relaciones y ofrece medios jurídicos idóneos para resolver pacíficamente los conflictos que surjan entre ellos, y en el que se garantiza el equilibrio del poder público a través de su división y un sistema de frenos y contrapeso.
En tercer lugar, el preámbulo del tratado reconoce la importancia de la inversión directa transfronteriza para “(..) el crecimiento económico, la estimulación del flujo de capitales, la creación de empleo y el desarrollo para las Partes, entre otros”. Lo anterior, se complementa con el artículo 1 del instrumento, que, al desarrollar el objeto del Tratado, señala que se realiza “con la finalidad de promover el desarrollo armonioso, productivo y sostenible de ambos pueblos, (…)”.
La Corte constata que las finalidades del tratado sub examine son compatibles con los principios de desarrollo, bienestar y prosperidad económica y social. Al respecto, el artículo 1 de la Constitución Política dispone que “Colombia es un Estado [S]ocial de Derecho”; el artículo 2 prescribe que “son fines esenciales del Estado: promover la prosperidad general (…) [y que] las autoridades están instituidas (…) para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado”; el artículo 333 prevé que “la empresa tiene una función social (…)” y el artículo 334 instituye que el Estado intervendrá en la economía “para conseguir (…) el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (…) y los beneficios del desarrollo”.
Finalmente, en el APPRI Colombia – RBV, se menciona específicamente en el preámbulo que las Partes están convencidas que los objetivos perseguidos por el acuerdo: “pueden alcanzarse sin comprometer las medidas de salud, seguridad y medio ambiente, de aplicación general, así como los derechos laborales internacionalmente reconocidos”. Igualmente, esta expresión se refleja en la redacción del objeto del tratado dispuesta en el artículo 1, pues a las finalidades comunes con otros APPRI se suma específicamente la relacionada con la sostenibilidad medio ambiental así “promover el desarrollo armonioso, productivo y sostenible de ambos pueblos–.
Esta finalidad tiene eco en disposiciones concretas del tratado. Por ejemplo, el artículo 4 excluye del acuerdo las medidas jurídicas no discriminatorias “relacionados (SIC) con la conservación de los recursos naturales agotables vivos o no vivos”. Más específicamente, en aquella dispuesta en el artículo 14, por el cual se establece que el tratado no debe entenderse ni aplicarse de forma que afecte los estándares de protección del medio ambiente y los derechos laborales que cada Parte tenga implementados a nivel intern.
Para la Corte Constitucional, establecer que el fomento a las inversiones directas transfronterizas debe hacerse en el marco del respeto al medio ambiente y las garantías sociales es una finalidad que se acoge perfectamente con el modelo de Estado Social de Derecho que la Constitución Política de 1991 diseñó para Colombia, en el que prevalecen los derechos humanos, y el respeto por el medio ambiente sobre los intereses económicos, en un modelo de desarrollo sostenible.
Respecto de la protección del medio ambiente, la Carta Política establece todo un marco de protección, que ha sido llamado como la “Constitución Ecológica ''[189], conformada por 34 disposicione , que van desde el preámbulo hasta el artículo 336 de la Carta Política, pero que tiene su núcleo en los artículos 7 y 8 .
Como lo ha mencionado esta Corporación, la Carta Política de 1991 estableció una Constitución Ecológica dentro de un modelo de desarrollo sostenible. Reconoce el interés superior de conservar un ambiente sano mediante varias disposiciones superiores reunidas en lo que se denomina “Constitución Ecológica” o “Constitución verde”, que establece principios, derechos y deberes enfocados en la protección ambiental y el desarrollo sostenible
Por su parte, el respeto de los derechos y garantías laborales como finalidad del tratado no solo se compagina con el principio de Estado Social de Derecho, en tanto respetuoso de un marco legal, sino que, se ajusta al sentido de la consagración constitucional del trabajo como principio axiológico de la Carta, que no sólo contribuye a su desarrollo y dignificación personal sino también al progreso de la sociedad.
Dada su importancia constitucional, la Carta Política consagra una serie de principios y garantías a partir de su art. 53 en los que el Constituyente primario se encargó de esclarecer que el derecho al trabajo comporta la exigencia de su ejercicio en condiciones dignas y justas, es decir, su realización en un entorno sin características humillantes o degradantes o que desconozca los principios mínimos fundamentales establecidos por la Constitución, y además que permita su desarrollo en condiciones equitativas para el trabajador
Por estas razones, la Sala concluye que las finalidades dirigidas a establecer un modelo de inversiones directas transnacionales que contribuyan al desarrollo sostenible de las dos Partes, que respeten las garantías laborales y la protección del medio ambiente, resulta perfectamente compatible con la Carta Política de 1991.
Idoneidad general del tratado para lograr sus finalidades
Siguiendo el modelo de examen dispuesto en la Sentencia C-252 de 2019, la Corte pasa ahora a examinar la idoneidad general del tratado, esto es, determinar si existen elementos de juicio que permitan concluir que el APPRI bajo examen, puede contribuir a alcanzar las finalidades que se propone, o si, por el contrario, el instrumento internacional resulta claramente inocuo para tal fin.
Para realizar este examen, es menester iniciar por evaluar las razones y evidencia objetiva que motivó al Gobierno nacional a celebrar este acuerdo.
De antemano se debe señalar que, según consta en la exposición de motivos del proyecto de ley, así como en las intervenciones presentadas a la Corte en el curso de este proceso, el Gobierno colombiano tuvo en cuenta, entre otras, las particularidades jurídicas, económicas y sociales del país, asiì como los pronunciamientos previos del Congreso de la República y la Honorable Corte Constitucional en relación con Acuerdos de características similares al presente que fueron aprobados y declarados exequibles por dichas entidades en el pasado.
En particular, en la exposición de motivos del proyecto de ley, el gobierno nacional justificó la celebración del Acuerdo tomando en consideración la importancia estratégica de este acuerdo con la RBV por las siguientes razones:
Los lazos históricos que unen a las dos nacione.
El índice de crecimiento económico de Venezuela del último año, superior al promedio latinoamericano
La importancia del intercambio comercial entre los dos países y su caída reciproca, incluyendo la caída de inversiones, como producto de la ruptura de relaciones bilaterales en los 4 años anteriores a la firma del Acuerdo.
El trabajo adelantado por el actual gobierno con la intención de normalizar las relaciones bilaterales.
El impacto positivo en los intercambios comerciales y cifras de inversión entre ambos países en los últimos dos años como fruto de esa tendencia a la normalización de las relaciones bilaterales
El impacto positivo en materia socioeconómica y de seguridad que genera, especialmente para las zonas de frontera, la normalización de las relaciones bilaterales y el avance en la regulación de las inversiones directas transfronterizas.
En ese sentido, el instrumento se motivó en la búsqueda de fomentar la inversión con un socio comercial de gran interés, no solo por su capacidad económica sino, especialmente, por los lazos geográficos e históricos que unen a las dos naciones.
En cuanto al contenido del instrumento, según la exposición de motivos:
(…) el Acuerdo cuenta con 17 artículos que comprenden una serie de garantías, estándares y herramientas para la protección y promoción de las inversiones, previniendo un trato discriminatorio a los inversionistas de ambas partes”. “El acuerdo implica un compromiso bilateral profundo de no expropiar, y de no discriminar a los inversionistas de la otra parte, garantizándole las mejores condiciones que se otorgan a los inversionistas nacionales tanto en Colombia como en Venezuela. También asegura la libertad de las transferencias en el marco de los ordenamientos jurídicos nacionales, y establece un sistema de solución de controversias en (…) dos nivele.
Ahora bien, en cuanto a la estructura y contenido del APPRI Colombia – RBV, se evidencia que el mismo mantiene la estructura y las cláusulas tipo de los acuerdos sobre protección de la inversión; una estructura estándar que, en diversas ocasiones, ha sido considerada por esta corporación como una fórmula válida para alcanzar las finalidades perseguidas con estos acuerdos
Por otra parte, el Gobierno Nacional destacó en la exposición de motivos, que en la redacción del Acuerdo se tuvo en cuenta la jurisprudencia que ha surgido del estudio de estos tratados y en tal sentido se optimizó la redacción para lo cual se utilizó un lenguaje que le da más claridad y precisión al instrumento
La Corte Constitucional ha tenido, en múltiples ocasiones, la oportunidad de examinar acuerdos internacionales de protección de la inversión extranjera y en esas oportunidades ha coincidido en determinar que se trata de herramientas idóneas para lograr la finalidad de internacionalizar las relaciones económicas del Estado y generar integración económica. En efecto, a partir de la segunda posguerra la comunidad internacional se concentró en establecer un marco pacífico y seguro de relaciones, fundamentalmente concentrado en la celebración de tratados internacionales, lo que permitió su auge en materias hasta entonces restringidas como los derechos humanos o las relaciones económicas, y con ello la superación de la etapa incipiente del derecho internacional que se basaba fundamentalmente en costumbres. En ese sentido, los tratados internacionales son la herramienta idónea para establecer reglas jurídicas que regulen las relaciones económicas con otras naciones, permitiendo ampliar los mercados y generar seguridad jurídica a los inversionistas y a los Estados Parte.
Por las razones antes expuestas, la Corte Constitucional considera, prima facie, que el Gobierno Nacional aportó razones suficientes y evidencia empírica que justifican la celebración de este tratado, así como su idoneidad.
Subyace sin embargo una dificultad identificada por uno de los intervinientes que requiere el análisis de esta Corte.
En efecto, el ciudadano Eduardo Sua Montaña, actuando como interviniente en el proces expresó su preocupación por el riesgo de que el tratado examinado pueda ser afectado con una nulidad internacional por las dudas respecto de la legítima representación del Estado de la RBV quien sería el encargado de la ratificación. Esto por cuanto, según lo indica en su intervención, organizaciones internacionales con autoridad en materia de DDHH, como es el caso de la CIDH (órgano principal de la OEA) habrían reconocido como jefe de Estado a otras personas
El asunto debatido por el interviniente versa sobre la legítima representación del Estado contra parte en el momento de la ratificación del tratado. Al respecto se debe indicar que el examen de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional en esta ocasión se adelanta sobre el texto del tratado y la ley aprobatoria del mismo, lo que incluye la evaluación sobre los actos de formación de ambos instrumentos jurídicos en la etapa en que son enviados a la Corporación. La ratificación del tratado es un acto posterior a la decisión de esta Corte, en consecuencia, no puede ser objeto de examen por esta Corporación.
En efecto, es necesario señalar que la Corte Constitucional es competente para revisar si las condiciones y trámites dispuestos por la Constitución Política para la firma y aprobación del tratado por parte del Estado colombiano se han cumplido rigurosamente El control que realiza la Corte en ese sentido permite garantizar que Colombia cumpla con las disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar tratados y con ello se garantiza la seguridad jurídica del instrumento en caso de que llegue a firmarse. Pero no le corresponde la Corte Constitucional de Colombia evaluar el derecho interno de otros Estados concerniente a las reglas internas que determinen la competencia de sus autoridades para celebrar tratados, ni le corresponde a esta Corporación determinar con cuales Estados se deben o no realizar acuerdos internacionales.
En efecto, la Constitución delega exclusivamente al Presidente de la República, como jefe de Estado, la dirección de las relaciones internacionales del país, (Art. 189.2), y en consonancia con el derecho interno y con la Convención de Viena de 1969, es él quien deberá identificar y determinar, en cada caso concreto, si el Estado Parte ofrece las condiciones para la validez de la manifestación de su voluntad, o si, en cambio, existe evidencia objetiva de que la expresión de su consentimiento pueda darse en vulneración de las normas fundamentales del derecho interno de ese país, conforme a la práctica usual y de buena fe.
Es una decisión exclusiva del Presidente de la República decidir ratificar un tratado y determinar con que Estados hacerlo, y es al gobierno a quien compete verificar el cumplimiento de los requisitos de validez del tratado, incluidas las condiciones de representación de los Estados con los cuales el gobierno firmará los tratados internacionales.
No obstante lo previamente expuesto, aunque corresponde al Presidente de la República la dirección de las relaciones internacionales –incluida la celebración de tratados de inversión– y dispone para ello de un amplio margen de discrecionalidad, dicha competencia no resulta absoluta, sino que se encuentra limitada por factores de orden internacional, como el respeto a la Convención de Viena de 1969, las normas internacionales en materia de derechos humanos, y el respeto de principios como la democracia constitucional, que están insertos en el Bloque de Constitucional y hacen parte del parámetro de control que ejerce esta corporación y que debe guiar la labor del Congreso en el trámite de aprobación que le corresponde.
Por otra parte, la Corte debe resaltar que, por la importancia que tiene para la seguridad jurídica del país, es un deber del Presidente de la República, en tanto jefe de las relaciones internacionales del Estado, constatar la legitimidad de la representación de los Estados con los que se firman y ratifican tratados, según la práctica usual y de buena fe en el ámbito de las relaciones internacionales
En conclusión, la ratificación es un acto eventual y posterior a la decisión de la Corte, por lo que no puede ser evaluada en esta ocasión y por otra parte le corresponde al Presidente de la República y no a esta Corte la tarea de dirigir las relaciones internacionales y, en consecuencia, la labor de adelantar la debida diligencia en la verificación de las condiciones bajo las cuales se ratifica un Tratado. Esta labor escapa de la competencia que la Corte tiene para realizar el presente examen.
Por las razones expuestas, la Corte concluye que las finalidades globales del tratado sub examine son conformes con la Constitución Política y el instrumento resulta idóneo para lograr dichos fines.
4.3. Constitucionalidad del articulado de la Ley 2370 de 2024
La Ley 2370 del 12 de julio de 2024, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones”, suscrito el 3 de febrero de 2023 en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, contiene tres artículos. El primero estipula que se aprueba el referido tratado internacional; el segundo, que de conformidad con el artículo 1 de la Ley 7 de 1944, este instrumento “obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo”; y, por último, el tercero, que esta ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Tal como lo hizo la Corte en la Sentencia C-494 de 2019, en que examinó el texto de la Ley 1879 de 2018 por la cual se aprobó el protocolo de enmienda del Acuerdo de Marrakech la Corte concluye que la artículos de la Ley 2370 de 2024 son compatibles con la Constitución Política. El primero es conforme con la competencia prevista por el artículo 150.16 de la Constitución Política, según el cual, corresponde al Congreso “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”. El segundo y el tercero son también conformes con la consolidada jurisprudencia constitucional, según la cual, “la ley rige desde el momento en que se perfeccione el vínculo internacional respectivo, precisión que responde a lo dispuesto en general por el derecho internacional y la Constitución en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales”.
4.4. Constitucionalidad del articulado del APPRI
A continuación, la Corte revisará la constitucionalidad de cada artículo del Tratado. Cuando haya lugar, se examinará de manera previa en cada uno de ellos las observaciones presentadas por la Procuraduría General de la Nación y los intervinientes. Esto, a fin de identificar los posibles riesgos de inconstitucionalidad que puedan presentarse.
4.4.1. Artículo 1º del APPRI Colombia RBV
Texto de la norma
Artículo 1
Objeto
El presente Acuerdo tiene por objeto establecer, mantener y consolidar un marco jurídico que facilite y promueva las inversiones directas transfronterizas realizadas por inversionistas de una Parte, en el territorio de la otra Parte, con la finalidad de promover el desarrollo armonioso, productivo y sostenible de ambos pueblos, en respeto a la soberanía y auto determinación de cada una de las partes, de su ordenamiento jurídico nacional y del derecho internacional.
Observaciones relevantes sobre el art. 1º
Ni la Procuraduría General ni los intervinientes manifestaron argumento alguno en contra de la exequibilidad de este artículo.
Consideraciones de la Corte
El artículo 1º no establece una obligación jurídica concreta y autónoma para las Partes, sino que se encarga de determinar el objeto del tratado, complementando y concluyendo lo establecido en el Preámbulo. Las finalidades dispuestas en el artículo fueron objeto de análisis y la conclusión es su compatibilidad con la Carta Política según se señaló en el capítulo 4.2.3. de esta decisión
Se reitera que la finalidad de estructurar un marco jurídico que garantice la seguridad jurídica de las inversiones para promover el desarrollo armónico y sostenible de las Partes es un objetivo legítimo y acorde con los principios constitucionales relacionados con las relaciones internacionales del país.
En ese sentido, se concluye que el artículo 1º del APPRI entre Colombia y la RBV no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado Social de Derecho. En consecuencia, el artículo 1º cumple con las condiciones para ser declarado exequible.
4.4.2. Artículo 2
Texto de la norma
Artículo 2
Definiciones
A los fines del presente Acuerdo:
a. El término “Inversión” significa todo tipo de activos, relacionados con actividades destinadas a producir bienes y servicios, adquiridos de forma directa por un Inversionista de la Parte Emisora de la Inversión, con fondos que no tengan su origen en la Parte Receptora de la Inversión, con el fin de establecer relaciones económicas duraderas en el territorio de dicha Parte Receptora, que permita ejercer un control o un grado significativo de influencia sobre la gestión de la producción de bienes o prestación de servicios y que sea una Inversión realizada conforme al ordenamiento jurídico nacional de la Parte Receptora, incluidos el cumplimiento de los requisitos de compromiso de capital u otros recursos, expectativa de ganancia, contribución al desarrollo económico, o a una determinada duración e incluirá en particular, pero no exclusivamente:
i. Una empresa constituida conforme al ordenamiento jurídico nacional de la Parte Receptora y que cumpla con los requisitos establecidos en este Acuerdo;
ii. Derechos sobre bienes muebles e inmuebles incluyendo la propiedad y otros derechos reales tales como hipotecas, derechos de prenda, usufructo, gravámenes, los compromisos y cualquier otro derecho similar definido de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional de la Parte Receptora;
iii. Los rendimientos invertidos;
iv. Las acciones, títulos, bonos y obligaciones emitidas por sociedades mercantiles y cualesquiera otras formas similares de participación en sociedades de cualquier tipo;
v. Operaciones de crédito, derechos sobre sumas de dinero o sobre otro derecho de pago que tenga relación con el valor económico de una Inversión;
vi. Los derechos de propiedad intelectual, tales como derechos de autor, patentes, modelos de utilidad, modelos y diseños industriales, marcas comerciales, el “know how” y el “good will”; y los derechos de naturaleza económica tales como concesiones de negocios, licencia o autorización conferidas por ley o por contrato, incluidas las concesiones para la realización de actividades de exploración, procesamiento, extracción y explotación de recursos naturales.
Para mayor certeza, el término “Inversión” no incluye:
i. Los bienes inmuebles ni otros bienes, tangibles o intangibles, que no sean utilizados, o no hayan sido adquiridos en la expectativa de utilizarlos con el propósito de obtener beneficios económicos o para otros fines de negocios relacionados con las inversiones cubiertas por este Acuerdo;
ii. Una orden, Sentencia o laudo arbitral emitido por una autoridad judicial, administrativa o arbitral;
iii. Títulos de deuda emitidos por una Parte o préstamos concedidos por una Parte a la otra Parte, bonos, obligaciones préstamos y otros instrumentos de deuda de una empresa del Estado de una Parte que esta Parte trate como una deuda pública;
iv. Las inversiones de cartera, que no posibilitan al Inversionista un grado significativo de influencia en su gestión; o
v. Reclamaciones pecuniarias derivadas exclusivamente de contratos comerciales para la venta de bienes o servicios por parte de un nacional de una empresa en el territorio de una Parte a un nacional o una empresa en territorio de la otra Parte, o el otorgamiento de crédito en relación con una transacción comercial.
Cualquier cambio en la forma en la cual los activos o derechos son invertidos o reinvertidos no afectaraì su carácter de Inversión, siempre y cuando dicho cambio sea efectuado de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional de la Parte en cuyo territorio se realizóì la Inversión.
b. El término “inversionista” significa:
i. Una persona natural que tenga la nacionalidad de una Parte de acuerdo con su ordenamiento jurídico nacional, que haya realizado una inversión en el territorio de la otra Parte y que no posea la nacionalidad de la Parte Receptora;
ii. Una persona jurídica, incluidas las sociedades, empresas, sociedades de negocios y otras asociaciones u organizaciones con fines de lucro incorporadas o constituidas conforme al ordenamiento jurídico de la Parte Emisora y que tengan sus oficinas registradas junto con importantes actividades comerciales en el territorio de dicha Parte, a condición de que no estén controladas por un nacional de la Parte Receptora;
La definición de “inversionista” no incluye entidades financieras, fondos u otros prestamistas que otorguen créditos o préstamos a un Inversionista cubierto bajo este Acuerdo.
c. El término “rendimientos” significa los montos obtenidos por una inversión, incluyendo intereses, ganancias de capital, dividendos, rentas y honorarios por asistencia técnica y manejo, pagos en especie y cualquier otro pago sin importar su tipo.
d. “Parte Receptora” significa la parte en el territorio de la cual se realiza la Inversión.
e. “Parte Emisora” significa la parte cuyo nacional realiza la inversión.
f. “Nacional” significa una persona natural o jurídica que, bajo el derecho interno de una Parte, es considerada como su nacional; y
i. No es Nacional de ambas Partes;
ii. Adquirióì la nacionalidad de la Parte Emisora antes de que fuera hecha la inversión;
iii. No ha perdido la nacionalidad de la Parte Emisora luego de realizada la Inversión; y
iv. La nacionalidad de la Parte Emisora es su nacionalidad efectiva conforme a las reglas del derecho internacional consuetudinario.
g. “Territorio”: se entenderá por territorio de cada una de las Partes su territorio continental y las formaciones insulares, el espacio aéreo suprayacente a éste y el espectro electromagnético, en y sobre el territorio continental e insular, sin considerar solo a los efectos de este Acuerdo, las áreas marinas y submarinas, ni los ríos comunes de las Partes.
Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo presupone o condiciona las posiciones de las Partes respecto de la delimitación o demarcación de la frontera y no podrán ser interpretadas como una modificación de lo establecido en los acuerdos limítrofes suscritos.
Observaciones relevantes sobre el artículo 2
La Procuraduría General de la Nación resaltó en su concepto la importancia de la cláusula que contiene las definiciones sobre los conceptos que se utilizan en el Tratado para dar seguridad jurídica a las Partes.
Ninguno de los intervinientes manifestó argumento alguno en contra de la exequibilidad del artículo 2.
Por su parte, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en su intervención manifestó que el artículo 2 consagra una serie de definiciones que permiten asegurar una interpretación coherente y uniforme de las disposiciones del tratado, evitando ambigüedades que pudieran comprometer la aplicación efectiva del Acuerdo. Advierte el Ministerio que el artículo realiza esta tarea sin amenazar o vulnerar contenido alguno de la Constitución Política.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 2 proporciona definiciones sobre términos utilizados en el Acuerdo respecto de los cuales giran en torno las obligaciones y compromisos adquiridos entre las Partes. El texto define los conceptos de (i) inversión, (ii) inversionista, (iii) rendimientos, (iv) parte receptora, (v) parte emisora y (vi) territorio. La importancia de esta disposición consiste en que, si bien estos conceptos tienen un significado gramatical general, el artículo los dota de un significado concreto y específico con una serie de elementos que sirven para delimitar el alcance de las obligaciones que se adquieren entre las Partes.
El numeral 1 define el término “inversión” para efectos del APPRI y señala que entre los activos que incluye se encuentran empresas, derechos sobre bienes muebles e inmuebles, los rendimientos invertidos, las distintas formas de participación en sociedades, las operaciones de crédito o derechos de pago relacionados con el valor económico de una inversión, derechos de propiedad intelectual y derechos de naturaleza económica relacionados con las actividades de la inversión, incluidas las concesiones para la realización de actividades de exploración, procesamiento, extracción y explotación de recursos naturales. Señala finalmente que las formas de reinversión de esos activos no afectaraì su carácter siempre que se haya efectuado según las normas del país receptor de la inversión.
El mismo artículo, para mayor claridad, establece que el término “Inversión” no incluye bienes ajenos al negocio de la inversión, decisiones judiciales o arbitrales, órdenes, títulos de deuda pública; inversiones que no posibilitan al Inversionista un grado significativo de influencia en su gestión; o reclamaciones pecuniarias por operaciones comerciales de venta de bienes o servicios.
En consonancia con los intervinientes y la Procuraduría, la Corte no advierte ningún riesgo de inconstitucionalidad en el diseño de las definiciones del artículo 1. En ocasiones anteriore la Corte ha manifestado que ni la inclusión de las concesiones dentro del concepto de inversión, ni la protección de los rendimientos de las inversiones y de las reinversiones resulta irrazonable por cuanto, justamente su protección es por completo compatible con este instrumento internacional.
Por lo demás, la Corte constata que tales contenidos normativos no generan incertidumbre ni inseguridad jurídica, ni mucho menos comprometen, en manera alguna, los contenidos de la Constitución Política.
En cuanto a la definición de “inversionista” el artículo se refiere a la persona natural o jurídica, nacional de una Parte, que invierta en la otra parte, siempre que no tenga las dos nacionalidades, y a su vez excluye de este concepto a las entidades financieras. Por su parte, el literal f desarrolla el concepto de “nacional” para efectos del tratado, reiterando que se trata de quien “No es Nacional de ambas Partes”.
Al respecto, la Corte ha señalado que este tipo de cláusulas que excluyen de sus beneficios a las personas con doble nacionalidad pueden resultar importantes para lograr los fines del acuerdo, que básicamente se concretan en la protección de la inversión extranjera, y por otro lado buscan impedir “que el inversionista con doble nacionalidad aproveche las normas del acuerdo para beneficiarse de sus prerrogativas, aduciendo la otra nacionalidad. En ese sentido la cláusula no entraña ningún problema de constitucionalidad. En cualquier caso, dado que el mismo tratado consagra una cláusula de trato nacional, no existe ningún riesgo de atentar contra el principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior ni afecta otro derecho humano.
En el literal g) del artículo 2 del Tratado se define la expresión “territorio” enumerando sus componentes con una redacción que aplica de forma general a las dos Partes, en concordancia con el principio de reciprocidad. Seguidamente, el literal g) advierte que se excluyen del concepto de territorio: “las áreas marinas y submarinas, ni los ríos comunes de las Partes”. Lo anterior cobra sentido cuando se considera que la particularidad de este APPRI es que se realiza entre países vecinos que comparten, la mayor frontera territorial que poseen ambas Partes con cualquier otra nación.
Se trata de una frontera de 2.219 kilómetros, que fue establecida a través de dos tratados internacionales y dos laudos arbitrale–https://www.cancilleria.gov.co/politica/venezuela. De esa frontera, la mayor parte de los 603 hitos fronterizos están enmarcados en ríos comunes como el río Arauca, Orinoco y Táchira que por su naturaleza binacional quedan coherentemente excluidos de los efectos de este APPRI.
La determinación del ámbito de cobertura sobre el territorio nacional que será afectado por un tratado hace parte del ejercicio razonable de la soberanía nacional en el marco de las relaciones internacionales. Resulta además equilibrado porque se trata de una disposición que tiene efectos bilaterales en concordancia con el principio de reciprocidad En ese sentido, dicha determinación no afecta ningún valor o principio de la Carta Política.
Finalmente, el literal g) señala que “[n]inguna de las disposiciones del presente Acuerdo presupone o condiciona las posiciones de las Partes respecto de la delimitación o demarcación de la frontera y no podrán ser interpretadas como una modificación de lo establecido en los acuerdos limítrofes suscritos”.
Esta cláusula resulta concordante con lo dispuesto en el artículo 101 superior y cobra importancia bajo el entendido de que aún persiste un diferendo sobre la definición de la frontera en el golfo de Maracaibo o de Venezuel https://www.sogeocol.edu.co/Ova/fronteras_colombia/fronteras/caribe/caribe_venezuela.html
y que actualmente no existe un tratado de delimitación de áreas marinas y submarinas vigente entre Colombia y la RBV. Por lo tanto, la disposición normativa no solo es adaptada a la Carta Política, sino que resulta necesaria dada la especial circunstancia que atañe la situación fronteriza entre los Estados Parte de este APPRI.
La Corte evidencia que el haber negociado una definición puntual del concepto de inversión, refleja el esfuerzo de las Partes para evitar posibles discusiones en sede de resolución de controversias, en particular, cuando la cláusula respectiva permite que las partes acudan a un tribunal de arbitraje ad hoc o no institucional. La cláusula pretende evitar que nacionales colombianos o venezolanos constituyan sociedades por conveniencia en el otro país únicamente para acceder a la protección del APPRI, por lo cual este tratado exige que el inversionista realice actividades con cierto grado de importancia, lo que se refuerza con el artículo 13 del mismo APPRI, y se resalta que el concepto de inversionista también evita el fenómeno de la financiación de litigios por terceros, al no incluir bajo esa noción a entidades financieras u otros fondos prestamistas.
En consecuencia, de todo lo analizado, queda claro para la Sala que el artículo 2 del APPRI entre Colombia la RBV no atenta contra la soberanía del Estado, los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado Social de Derecho. La Corte concluye que el artículo cumple con las condiciones para ser declarado exequible.
Por las razones expuestas, la Corte declarará exequible el artículo 2 del tratado bajo examen.
4.4.3. Artículo 3
Texto de la norma
Artículo 3
Ámbito de aplicación
El presente Acuerdo se aplicaraì a las inversiones en el territorio de una Parte, realizadas de conformidad con su ordenamiento jurídico nacional, por los inversionistas de la otra Parte, ya sea antes o después de la entrada en vigor del presente Acuerdo.
Sin embargo, este Acuerdo no se aplicaraì a controversias que hayan surgido respecto de medidas, acciones u omisiones, que se hayan producido, adoptado o implementado antes de su entrada en vigor, aun cuando sus efectos persistan con posterioridad a dicha entrada en vigor.
Este Acuerdo no aplicaraì a cualquier medida relacionada con impuestos y otros tributos.
Observaciones sobre el artículo 3
La Procuraduría General manifestó en su concepto una preocupación sobre el contenido del artículo 3, por cuanto establece una aplicación con efecto retroactivo de las normas del Acuerdo a las inversiones acaecidas antes de la entrada en vigor del cuerpo normativo en mención. Para el jefe del Ministerio Público, lo anterior, va en contradicción del principio de irretroactividad de los tratados, contemplado en el artículo 28 de la Convención de Viena, según el cual los tratados por regla general aplican hacia el futuro, salvo disposición expresa. En consecuencia, considera que existe una contradicción con uno de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia y en consecuencia con el artículo 9 de la CP.
Por su parte, la Universidad del Rosario, solicitó condicionar la lectura de este artículo a que el requisito de legalidad del cual depende que una inversión esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del APPRI no sólo se limite al momento en que se realiza o establece la inversión, sino que se extiende a todas las etapas del proyecto.
El resto de los intervinientes no mencionan el artículo 3 excepto por la intervención la ANDI, que describió el sentido del artículo sin hacer ninguna observación sobre su consonancia con la Carta Política.
Consideraciones de la Corte Constitucional sobre el artículo 3
El artículo 3 del APPRI establece el ámbito de aplicación del acuerdo. Para ello, regula en sus dos primeros párrafos el ámbito temporal y en el último párrafo, el ámbito material de aplicación del Acuerdo excluyendo de su alcance las medidas de “impuestos y otros tributos”.
Frente lo dispuesto en el primer inciso del artículo 3, en concordancia con lo señalado por la Universidad del Rosario, la Corte encuentra importante destacar que la cláusula es compatible con la Constitución, en tanto se verifica que la noción de inversiones “realizadas de conformidad con su ordenamiento jurídico nacional”, a la luz de lo dispuesto en la definición del término contenida en el artículo 2 del mismo Acuerdo, tiene alcance no sólo en la fase inicial del proyecto, sino durante todo su curso.
Seguidamente, en cuanto a la aplicación del Acuerdo a las inversiones efectuadas antes de la entrada en vigor del APPRI, aunque se trataría de una aplicación retroactiva del Acuerdo, no por ello constituye una violación a los principios del derecho internacional. El artículo 28 de la Convención de Viena de 1969 establece la regla general de irretroactividad de los tratados internacionales como una norma dispositiva y señala que se aplica, “salvo que una intención diferente se desprenda del tratado o conste de otro modo”. De tal forma que, las Partes tienen plena libertad para disponer que una o diferentes cláusulas de un tratado tengan efecto retroactivo sin que esto ponga en cuestionamiento la validez del acuerd.
Esta Corte ha revisado disposiciones similares con efectos retroactivos y ha concluido que dichas disposiciones no afectan valores ni principios constitucionales, sino que, por el contrario, se trata de una aplicación del principio de igualdad al permitir que la protección que brinda la norma se expanda frente a todos los inversionistas extranjeros sin la limitación tempora.
Por su parte, la inclusión de las inversiones posteriores a la vigencia del acuerdo no genera ningún problema jurídico constitucional concreto, pues sigue la regla general de vigencia de las normas de derecho. En ese sentido, la medida así dispuesta no entraña afectación alguna a los mandatos constitucionales que sirven de parámetro de control.
Frente al segundo inciso, en virtud del cual se excluyen las diferencias o reclamaciones que hayan tenido lugar antes de la entrada en vigor del APPRI, es claro que esta medida acoge la regla general de irretroactividad de los tratados que se encuentra consagrada en el artículo 28 de la Convención de Viena de 196. Al respecto esta Corte ya ha tenido la oportunidad de referirse a ella en el análisis de cláusulas similares y ha concluido que se encuentra ajustada a la Carta Polític .
En cuanto al tercer inciso de la norma, según el cual el tratado excluye de sus efectos las cuestiones tributarias, la Corte considera que la medida no entraña un riesgo al principio de igualdad ni al Estado de Derecho, por el contrario, la disposición resulta acorde con la Carta, en tanto, como lo ha señalado esta Corporación, resulta idóneo que en este tipo de tratados “las medidas adviertan sobre su incidencia neutra en materia tributaria. Por otro lado, de haberse dispuesto otra regla o haberse omitido esta disposición, habría sido necesario realizar un estudio de impacto fiscal de la medida, lo que no fue necesario en el presente asunto.
Como resultado de todo ello, para esta Sala es evidente que el artículo 3 del APPRI entre Colombia y la RBV no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social. La Corte concluye que el artículo cumple con las condiciones para ser declarado exequible.
Con base en lo anterior, la Corte declarará exequible el artículo 3 del tratado examinado.
4.4.4. Artículo 4
Texto de la norma
Artículo 4
Promoción y Protección de Inversiones
Sujeto a su ordenamiento jurídico nacional, cada Parte estimularaì y crearaì condiciones favorables a los inversionistas de la otra Parte para que realicen inversiones directas transfronterizas en su territorio.
La prórroga, alteración o transformación de una Inversión debe hacerse de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional de la Parte Receptora en cuyo territorio se efectúe la Inversión.
Con la finalidad de incrementar los flujos de Inversión directas transfronterizas, cada Parte sé esforzaraì, a petición de la otra Parte, en informar a esta última de las oportunidades de inversión en su territorio.
A los fines de monitorear el comportamiento de los flujos de Inversión, los inversionistas deberán informar a la autoridad nacional competente en materia de Inversión, de la Parte Receptora, sobre las inversiones realizadas conforme a su normativa interna.
Observaciones relevantes sobre el artículo 4
La Procuraduría General incluyó el análisis del artículo 4 con el de los artículos 5 y 6, y sostuvo que la fórmula del trato nacional se corresponde con los mandatos del artículo 13 superior. Ninguno de los intervinientes hizo referencia concreta a este artículo.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 4 establece reglas de estímulo a la inversión extranjera proveniente del territorio de los Estados Parte, al tiempo que reitera el respeto por el ordenamiento jurídico nacional, tanto para el estímulo como para la prórroga, alteración o transformación de las inversiones. En sus dos últimos literales, las Partes adquieren el compromiso recíproco de compartir información sobre oportunidades de inversión que surjan en su territorio y establecen una regla para los inversionistas de informar sobre las inversiones realizadas a fin de monitorear los flujos de inversión.
Ninguno de los intervinientes identificó reparos de constitucionalidad sobre este artículo y la Corte observa que la disposición no entraña riesgos de incompatibilidad con las reglas de la Constitución Política. En primer lugar, es evidente que este artículo condensa medidas idóneas dirigidas a la realización de las finalidades del Tratado, cuya consonancia con la Carta Política ya fue corroborada por esta Corte. Estimular la inversión extranjera recíproca, bajo el respeto del marco jurídico nacional, es una medida útil para los fines del Tratado y acorde con los principios del Estado Social de Derecho.
Además, esta Corte ha resaltado que las medidas que implementen el compromiso de fomentar y facilitar la admisión de las inversiones de los inversionistas de la otra Parte se ajustan a la Constitución, por cuanto “contribuye a la internacionalización de las relaciones económicas del Estado y responde a claros motivos de conveniencia nacional (...), al tiempo que contribuye a la integración económica.
Los compromisos en materia de respeto de la normatividad nacional para la prórroga, alteración o transformación de una inversión son medidas que resultan ajustadas al objeto y fin del tratado y que redundan en respetar el Estado de Derecho de cada Estado Parte.
A su turno, el compromiso recíproco para compartir información sobre las oportunidades de inversión en los territorios de las Partes es una medida de incentivo que no entraña una amenaza a derechos fundamentales ni al Estado Social y Democrático de Derecho, antes, por el contrario, se ajusta a los fines de las relaciones internacionales allí dispuestos. Así mismo, la exigencia a los inversionistas de informar sobre sus inversiones no entraña ninguna amenaza contra los derechos, las libertades ni los principios constitucionales, antes bien, es una medida idónea para monitorear el impacto del APPRI en los flujos de inversión y con base en ello poder tomar las medidas adecuadas.
Con base en lo anterior, la Corte encuentra que el artículo 4 del APPRI entre Colombia la RBV no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social. La Corte concluye que el artículo cumple con las condiciones para ser declarado exequible.
4.4.5. Artículo 5
Texto de la norma
Artículo 5
No Discriminación
a. Nada en este Acuerdo se interpretará para impedir que una Parte adopte, mantenga o aplique medidas jurídicas no discriminatorias:
i. Diseñadas y aplicadas para la protección de la vida humana, animal o vegetal o el medio ambiente;
ii. Garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo; o
iii. Relacionados con la conservación de los recursos naturales agotables vivos o no vivos.
b. Nada en este Acuerdo se interpretará para:
i. Exigir a cualquier Parte que proporcione o permita el acceso a cualquier información cuya divulgación determine que sea contraria a sus intereses esenciales de seguridad;
ii. Impedir que cualquier Parte tome cualquier acción que considere necesaria para la protección de sus intereses esenciales de seguridad:
1. En relación con el tráfico de armas, municiones e implementos de la guerra y para el tráfico y las transacciones en otros bienes, materiales, servicios y tecnología llevados a cabo directa o indirectamente con el fin de suministrar un servicio militar u otro establecimiento de seguridad,
2. Tomadas en tiempo de guerra u otra emergencia en las relaciones internacionales, o
3. En relación con la aplicación de políticas nacionales o acuerdos internacionales que respeten la no proliferación de armas nucleares u otros dispositivos explosivos nucleares; o
iii. Impedir que cualquier Parte actúe en cumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
c. Nada en este Acuerdo será interpretado para impedir que una Parte adopte o mantenga medidas razonables por razones prudenciales, tales como:
i. La protección de los inversionistas, depositantes, participantes del mercado financiero, titulares de pólizas, solicitantes de pólizas o personas a quienes un deber fiduciario es debido por una institución financiera;
ii. El mantenimiento de la seguridad, la solidez, la integridad o la responsabilidad financiera de las instituciones financieras; o
iii. Garantizar la integridad y la estabilidad de su sistema financiero.
La adopción, el mantenimiento o la aplicación de las anteriores medidas está sujeta a la exigencia de que no se apliquen de manera arbitraria o injusta o constituyan una restricción disimulada sobre las inversiones de los inversionistas de la otra Parte.
Observaciones relevantes sobre el artículo 5
En su concepto, la Procuraduría General realiza una consideración general sobre la conformidad del artículo 5 del APPRI con la Carta Política y en particular con el derecho a la igualdad.
En cuanto a los intervinientes, se pronunciaron sobre el artículo 5 la ANDI y el ciudadano Rafael Rincón, para mencionar la conveniencia de la disposición por cuanto permite que las Partes del Tratado puedan conservar la potestad para establecer medidas de protección sobre cuestiones esenciales como del medio ambiente, la seguridad nacional, la información, la estabilidad financiera, entre otros, sin que lo puedan hacer de manera arbitraria o discriminatoria en contra de los inversionistas.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 5 del APPRI entre Colombia y la RBV se formula a partir de una redacción que resulta novedosa frente este tipo tratados, por cuanto procura resguardar la potestad regulatoria del Estado sobre asuntos de alto valor y, al mismo tiempo, evitar que las obligaciones del Tratado sean entendidas como una autorización para interferir en asuntos relativos a la seguridad nacional, la paz y seguridad internacional, y la seguridad financiera.
El artículo establece una salvaguarda a la potestad regulatoria del Estado sobre materias que se consideran de muy alto valor para el interés general de las Partes, manifestando de antemano que las mismas no tienen un carácter discriminatorio. En cuanto al contenido de dichas medidas, se enuncia: “(i) la protección de la vida humana, animal o vegetal o el medio ambiente, (ii) Garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos compatibles con el Acuerdo y (iii) la conservación de los recursos naturales agotables vivos o no vivos”.
Esta primera medida resulta coherente con los mandatos constitucionales y da cuenta del alto valor que la vida humana y la protección del medio ambiente y los recursos naturales tiene para las Partes del acuerdo. En efecto, la Corte encuentra que esta medida no entraña discriminación alguna y por su lado el literal a. ii del artículo examinado se dirige al fortalecimiento del Estado de Derecho, con lo cual claramente se acoge a los mandatos superiores.
En desarrollo de una segunda temática, el artículo 5, a través de los literales b y c, genera una restricción interpretativa al tratado de tal forma que se excluye de su alcance la posibilidad de afectar decisiones o medidas que tomen las Partes en torno al mantenimiento de la seguridad interna del Estado, los compromisos con la paz y la seguridad internacional o aquellas relacionadas con la protección de la estabilidad del sistema financiero.
Para la Sala resulta claro que el artículo 5 del Tratado resulta compatible con la Carta Política, y adecuado para evitar posibles riesgos de litigiosidad ante la ocurrencia de situaciones que hagan necesario tomar medidas en protección de la seguridad de la nación, o en defensa del interés público en cuanto a la estabilidad del sistema financiero. En cuanto a los asuntos de seguridad, es evidente la trascendental importancia que ocupa esa materia dentro de los fines esenciales del Estado Por otro lado, también se debe recordar que la protección del ahorro del público y de la estabilidad financiera es un mandato de muy alto valor constituciona y que, al igual que la seguridad de la Nación, pueden servir de razón suficiente para tomar medidas que, en apariencia al menos, puedan resultar restrictivas de algunas prácticas comerciales, pero que obedecen a necesidades superiores.
En esta ocasión, la Corte encuentra que la medida dispuesta en el artículo 5 establece una fórmula general de no discriminación que a su vez señala criterios válidos de interpretación para reservar la configuración normativa en materias que son de alto valor constitucional en Colombia. Por lo tanto, la Sala encuentra que la norma no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social.
Por otro lado, es importante resaltar que las medidas dispuestas en el artículo 5, que establecen unas materias concretas como ámbitos reservados de regulación para las Partes, no son taxativas y excluyentes de otras materias que pueden estar en el mismo nivel de importancia constitucional que los que fueron mencionados explícitamente, podrían quedar en curso de una interpretación que plantee riesgos jurídicos al país.
Al respecto, dada la importancia que tiene la protección del territorio naciona y la soberanía alimentaria nacional, es una práctica cada vez más recurrente de los Estados que aún poseen territorios con vocación agraria, establecer reglas que limiten la capacidad de apropiación de tierras para extranjeros El agotamiento de las tierras disponibles para agricultura en países desarrollados, sumado a la creciente necesidad de alimentos e insumos vegetales, están convirtiendo a las tierras con vocación agraria en un recurso de alto valo
sobre el cual los Estados tienen una responsabilidad ligada a la sostenibilidad alimentaria. Este es un asunto de interés actual en Colombia, ha sido objeto de debates académicos y actualmente hay un proyecto de Ley en la materia– Por lo tanto, dado que se trata de una materia en que habría un trato diferencial entre nacionales y extranjeros, se entiende que también es una materia en donde el Estado Colombiano mantiene su potestad regulatoria.
Igual situación sucede con los derechos de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia, en atención a que existe una amplia protección de sus derechos colectivos y el marco jurídico en la materia es diferente en comparación con la RBV, y que en consecuencia también es una materia sobre la cual, la interpretación del APPRI acorde con la Carta Política implica que la potestad regulatoria queda salvaguardada a fin de proteger la seguridad jurídica del Estado Colombiano frente a las posibles controversias que puedan surgir en la materia.
Una cuestión similar sucede en materia de derechos de las víctimas, en especial debido a que en Colombia subsiste un conflicto armado, y en virtud del artículo 21 superior, pueden establecerse nuevos esquemas de justicia transicional que incluyen procesos de reparación de las víctimas En particular, por ejemplo, las medidas relacionadas con el componente de restitución de tierras actualmente vigente son un ejemplo de medidas que podrían entrañar dificultades con el APPRI. Colombia tiene una legislación particular en esa materia que implica una protección reforzada a las víctimas y a sus derechos, por ejemplo, incorpora para el proceso de restitución de tierras figuras como la exigencia de la buena fe exenta de culpa del opositor (comprador o poseedor del predio), lo que constituye una medida endémica del derecho colombiano que puede resultar extraña para los inversionistas extranjeros.
En ese sentido, y considerando los derechos de las minorías étnicas en Colombia, la existencia actual de conflicto armado no internacional en Colombia así como la importancia que los derechos de las víctimas cobran en el país, la interpretación del APPRI acorde con la Constitución implica que Colombia conservará la potestad para tomar las medidas que considere pertinentes para proteger y reparar los derechos de las víctimas, esto con el objeto de evitar responsabilidades ulteriores en diferendos que surjan por medidas que se tomen en esa vía.
En consecuencia, la Sala concluye que el artículo 5 no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social, y admite una interpretación acorde a la Carta Política que permite entender que ciertas materias de alto valor constitucional quedan dentro de aquellas sobre las cuales el Estado conserva su potestad regulatoria.
Por estas razones, la Corte Constitucional declarará constitucional el artículo.
4.4.6. Artículo 6.
Texto de la norma
Artículo 6
Trato Nacional
a. Para mayor certeza, este Acuerdo no dará lugar a tratos más favorables injustificados hacia los inversionistas extranjeros con respecto a los inversionistas nacionales.
b. Las Partes, conforme a su ordenamiento jurídico nacional, darán consideración favorable a las solicitudes de entrada y de estancia de los nacionales de cualquiera de las Partes que deseen ingresar en el territorio de la otra Parte con relación a la realización de una Inversión.
c. La no discriminación y el trato nacional del presente Acuerdo no se aplicarán a todas las ventajas reales o futuras concedidas por cualquiera de las Partes en virtud de su pertenencia a, o asociación con una unión aduanera, económica o monetaria, un mercado común o una zona de libre comercio, a nacionales o empresas propias, de los Estados miembros de dicha unión, mercado común o área de libre comercio, o de cualquier otro tercero no Parte.
d. Las disposiciones del presente Acuerdo no obligaran a una Parte a otorgar a inversiones de inversionistas de la otra Parte, el mismo trato que otorga a las inversiones de sus propios inversionistas con respecto a la adquisición de terrenos, bienes raíces y derechos reales, de acuerdo con su ordenamiento jurídico nacional.
Observaciones relevantes sobre el artículo 6
En su concepto, la Procuraduría General destacó la importancia de la cláusula del trato nacional y su compatibilidad con la Carta Política.
En su intervención la Presidencia de la República defendió la constitucionalidad de la norma al sostener que la obligación de trato justo y equitativo se deriva de principios constitucionales, como el principio de confianza legítima y la buena fe en las actuaciones del Estado, por lo que ha sido la misma Corte quien ha enfatizado que los APPRI deben garantizar un trato igualitario tanto para los inversionistas nacionales como para los extranjeros, sin discriminación. Sustenta su afirmación en una serie de jurisprudencia en la que esta Corte se ha referido a la importancia de esta cláusula a fin de fortalecer la seguridad jurídica de las inversiones.
Por su parte, el Ministerio de Comercio se manifestó a favor de la norma recordando que el principio de trato nacional ha sido reiteradamente respaldado por la Corte Constitucional de Colombia, en decisiones como la Sentencia C-379 de 1996, donde se afirmóì que las inversiones extranjeras deben recibir un trato no menos favorable que el otorgado a los inversionistas nacionales. Este principio garantiza la igualdad jurídica entre inversiones nacionales y extranjeras, eliminando cualquier discriminación que pudiera surgir en el ámbito de las inversiones.
En cuanto a los intervinientes, la ANDI manifestó en su concepto que las normas relativas al trato nacional, que establecen que no se otorgarán tratos más favorables injustificados a los inversionistas extranjeros en comparación con los inversionistas nacionales, protegen los derechos y el principio de igualdad tanto para inversionistas nacionales como para extranjeros.
Consideraciones de la Corte Constitucional
Las cláusulas de Trato Nacional están dirigidas a generar un trato igual, en materia legal, a los inversionistas extranjeros frente a aquel que se brinda a los inversionistas nacionales. Bajo este entendido, la Corte ha reiterado que la cláusula de Trato Nacional, tal como se establece en los APPRI, se articula con el principio de igualdad y responde a la necesidad de propiciar condiciones de seguridad jurídica a las inversiones que provengan del exterior para mejorar las relaciones comerciales entre las partes contratantes'
Aunque en principio lo que se pretende con estas cláusulas es equiparar los derechos y garantías de los inversionistas extranjeros con los de los nacionales, la fórmula utilizada en el artículo 6 en cuestión parte por una redacción formulada en términos negativos, para explicar que este Acuerdo no va a dar un trato más favorable a los extranjeros respecto de los nacionales. Esta aclaración no riñe con el artículo 13 superior, pues justamente evita cualquier interpretación que implique privilegios para cualquiera de los grupos en juego.
El numeral b) del artículo 6 se enmarca en el ejercicio de la voluntad soberana del Estado en materia de reglas frente a la migración. Así como el Estado es autónomo y soberano a la hora de decidir su política migratoria, lo es igualmente para contraer obligaciones internacionales que fijen reglas incluso autolimitando su capacidad regulatoria en la materia. En este caso, la obligación de dar consideración favorable a las solicitudes de entrada y estancia de los inversionistas extranjeros se antecede de la condición de que esté sujeto a la normatividad interna vigente, con lo cual se mantiene la salvaguarda del marco jurídico interno en la materia, de manera que el compromiso queda condicionado a la compatibilidad de la solicitud con los requerimientos internos para la entrada o la estancia en cada uno de los estados Parte.
El literal c) del artículo analizado constituye una fórmula válida para proteger al Estado de las dificultades de una fórmula general, y de los efectos de las cláusulas de la nación más favorecida que, como ya lo había mencionado esta Corporación, en ciertas circunstancias, tiene la capacidad de entrañar riesgos jurídicos para el Estado por la ambigüedad de la figura y el amplio alcance que puede tener ya que depende de otros compromisos internacionales y no únicamente, de decisiones del derecho interno.
En ese sentido, establecer que la cláusula de trato nacional no abarca las ventajas o diferencias a favor de quienes estén cobijados por beneficios fijados en otros acuerdos internacionales (uniones aduaneras, mercados comunes, tratados o áreas de libre comercio) es una forma de evitar los alcances ambiguos e indefinidos de fórmulas abiertas como aquella de la Nación Más Favorecida, lo cual resulta acorte con lo sostenido por esta Corporación en la Sentencia C-252 de 2019
Finalmente, el literal d) establece otra excepción a la regla de Trato Nacional referida a las diferencias en torno “la adquisición de terrenos, bienes raíces y derechos reales” de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional de cada Parte. Se trata de una norma con efectos recíprocos y que establece una diferenciación que resulta razonable tomando en consideración que en Colombia existe un régimen jurídico especial, con fuerte arraigo constituciona, incluida una jurisdicción en materia de acceso a tierras que están destinadas principalmente a campesinos y que, el Plan Nacional de Desarrollo establece todo un marco jurídico en torno al acceso a tierras, lo cual justifica que la norma haga esta diferenciación.
Queda, por lo tanto, limitada la interpretación de la figura a las reglas y principios que rodean esta cláusula y que, en resumidas cuentas, se refiere a evitar que los inversionistas extranjeros, en casos similares, sean tratados de forma diferente sin una justificación razonable. Como cualquier otro tratado, el alcance de la obligación de un trato similar a los nacionales implica el cumplimiento de buena fe, de forma que la consideración de la similitud de los casos debe hacerse bajo reglas de razonabilidad y no pueden ser definidas de antemano. La reserva de ciertos espacios de diferenciación, concretamente los beneficios que puedan obtener inversionistas cubiertos por ventajas de otros tratados o el acceso de nacionales a derechos sobre tierras en virtud de la legislación nacional son decisiones razonables, que no atentan contra los derechos humanos ni las libertades fundamentales, no constituyen formas de discriminación ni impiden que el tratado y la disposición en comento puedan lograr su objeto y fin.
Se resalta por la Corte que la redacción del artículo 6 se articula con las reflexiones que esta corporación ha realizado sobre la necesidad de que este tipo de fórmulas no contengan expresiones ambiguas que puedan dar lugar a interpretaciones incompatibles con la Constitución. En la redacción del artículo no se encuentran expresiones como “situaciones similares”, “necesarias y proporcionales”, “trato” que, sin una explicación suficiente, pueden dar lugar a ambigüedade. Por el contrario, la redacción del artículo ahora estudiado es precisa y clara.
La Sala concluye que el artículo 6 no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social. En consecuencia, lo declarará constitucional.
4.4.7. Artículo 7
Texto de la norma
Artículo 7
Expropiación y Nacionalización
a. Las inversiones realizadas por inversionistas de la Parte Emisora podrán ser expropiadas o nacionalizadas por la Parte Receptora, por necesidad, por razones de interés público, o por razones de utilidad pública o interés general, de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional de cada Parte y conforme al debido proceso y contra una justa compensación o indemnización, siempre que tales medidas no sean tomadas de manera discriminatoria, de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional de la Parte Receptora.
b. El monto de la compensación o indemnización deberá ser equivalente al precio del valor mercado de la inversión, inmediatamente antes que las medidas de nacionalización o expropiación se hagan del conocimiento público.
c. Las medidas jurídicas no discriminatorias diseñadas y aplicadas para proteger objetivos legítimos de bienestar público, como la salud, la seguridad y el medio ambiente, no constituyen una expropiación.
d. Los inversionistas afectados tendrán derecho a acceder, conforme el ordenamiento jurídico nacional de la Parte que haga la expropiación, a la autoridad judicial de dicha Parte, a fin de revisar el monto de la compensación y la legalidad de dichas expropiaciones o medidas comparables.
Observaciones relevantes sobre el artículo 7
En su concepto el Viceprocurador General analiza los artículos 7 y 8 de forma conjunta y señala que son compatibles con la protección de la propiedad privada y demás derechos adquiridos conforme con el artículo 58 constitucional. Así mismo considera que el límite previsto para el monto de indemnización es compatible con el artículo 13 constitucional.
Considera que las razones de utilidad pública e interés general de nuestra Constitución son razones válidas para efectuar las expropiaciones. En ese sentido, sostiene que las reglas dispuestas en los artículos 7 y 8 generan confianza en los inversionistas, y están de acuerdo con el artículo 83 superior, así como con los artículos 90 y 100 de la Carta por cuanto se resguarda la responsabilidad patrimonial del Estado y las potestades para la conservación del orden público.
En cuanto a los intervinientes, se manifestaron en apoyo a la exequibilidad de esta norma el Ministerio de Comercio, el Ciudadano Rafael Rincón y la ANDI se refirieron al artículo 7 y manifestaron que el Acuerdo salvaguarda la potestad regulatoria del Estado, al incorporar excepciones que buscan preservar el interés general, a través de medidas no discriminatorias diseñadas y aplicadas para proteger objetivos legítimos de bienestar público. Recuerdan que la Corte ya ha tenido la oportunidad de revisar cláusulas similares y ha considerado que es coherente con la Constitución colombiana. Sostienen que la norma realiza un uso apropiado de términos equivalentes como "necesidad pública" o "interés social", y asegura que la expropiación siga los principios de utilidad pública e indemnización justa. Por su parte la ANDI destaca que la cláusula sobre expropiación establece como protección de las inversiones que, respecto a este tipo de actos, se encontraraì garantizada la compensación justa, previa y efectiva.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El Artículo 7 establece una cláusula que permite a las Partes realizar expropiaciones sobre las inversiones que son objeto del APPRI siempre que se hagan: sin discriminación (respetando el art. 13 Superior), respetando el debido proceso, con una justificación ligada al interés común y con la debida compensación. Esta fórmula se ajusta perfectamente a los lineamientos del derecho a la propiedad y su función social, tanto en la Constitución Política como en el Bloque de Constitucionalidad.
Este tipo de cláusulas hacen parte de fórmulas tipo de los APPRI destinadas a proteger las inversiones. Al examinar cláusulas similares en ocasiones anteriores, esta Corte las ha considerado compatibles con la Cart. Al respecto, ha concluido que la medida: (i) resulta “compatible con la protección de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos y, en consecuencia, es conforme con el artículo 58 de la Constitución Política; (ii) prescribe que “las razones de utilidad pública e interés social de nuestra Constitución Política son razones válidas para efectuar las expropiaciones bajo el amparo de esta disposición; (iii) busca “salvaguardar la inversión extranjera [y] generar confianza en el inversionista respecto del tratamiento seguro de su capital y, por tanto, es compatible con las finalidades globales de este Acuerdo; (iv) “prevé soluciones para eventos que en la práctica implican un perjuicio sensible para los intereses de quien hace la inversión y (v) determina que para que la expropiación resulte procedente es necesario “que las medidas no sean discriminatorias y que vayan acompañadas del pago de una indemnización pronta, adecuada y efectiva.
En lo que atañe al numeral c) del artículo 7, que dispone “que las medidas jurídicas no discriminatorias diseñadas y aplicadas para proteger objetivos legítimos de bienestar público, como la salud, la seguridad y el medio ambiente, no constituyen una expropiación.” Si bien se trata de una salvaguarda amplia de la potestad regulatoria del Estado, también es cierto que está limitada por dos barreras: (i) que se trate de una medida no discriminatoria y (ii) que se dirija a proteger objetivos legítimos de bienestar público, como la salud, la seguridad y el medio ambiente. Con lo cual, se excluyen medidas arbitrarias.
En cuanto a la fórmula dispuesta en el literal b) para el monto de la indemnización: “deberá ser equivalente al precio del valor mercado de la inversión, inmediatamente antes que las medidas de nacionalización o expropiación se hagan del conocimiento público”, la Sala lo encuentra compatible con el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto prevé una protección análoga a la del inversionista nacional que invierte en Colombia y por otra parte, garantiza, que el monto de la indemnización no será superior al valor de los perjuicios sufridos en relación con la inversión, lo cual excluye por completo la inclusión de daños punitivos al cuantificar la indemnización.
A su vez, la Corte considera que la regulación prevista en el numeral d) de este artículo, que reconoce el derecho a acceder a las autoridades judiciales a fin de revisar el monto de la compensación y la legalidad de dichas expropiaciones, resulta coherente con el Estado de Derecho y en particular con el artículo 29 CP, así como con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
En conclusión, de todo lo visto, el artículo 7 no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social. En consecuencia, la Corte declarará exequible el artículo 7 del tratado sub examine.
4.4.8. Artículo 8
Texto de la norma
Artículo 8
Compensación por Pérdidas
A los inversionistas de cualquiera de las Partes cuyas inversiones sufran pérdidas en el territorio de la otra Parte debido a guerra, insurrección, disturbios civiles, un estado de emergencia nacional u otros acontecimientos similares, se les concederá de conformidad con su ordenamiento jurídico nacional, a título de restitución, indemnización, compensación u otro acuerdo[,] un trato no menos favorable que aquel que la Parte Receptora le otorgue a sus propios inversionistas o a inversionistas de cualquier tercer Estado no Parte, con relación a tales pérdidas.
Observaciones relevantes sobre el artículo 8
En su concepto, la PGN sostiene que el artículo 8 es compatible con la responsabilidad del Estado dispuesta en el artículo 90 Superior y del mismo modo, dicha compensación también se ajusta a lo previsto en el artículo 100 constitucional ya que el legislador podrá por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
Por su parte, en sus intervenciones tanto la ANDI como el Ministerio de Comercio se inclinaron por defender la constitucionalidad del artículo 8. Sostienen que la Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de analizar cláusulas similares y ha determinado la constitucionalidad de estas medidas, por cuanto constituyen una elongación del principio de igualdad, en particular de la cláusula de Trato Nacional, pero atendiendo situaciones excepcionales de orden público.
Manifiestan que el objeto de la medida, de garantizar la compensación por pérdidas para los casos en que estas surjan debido a la guerra, insurrección, disturbios civiles, un estado de emergencia nacional u otros acontecimientos similares en un trato igual no menos favorable que aquel que la parte receptora les otorgue a sus propios inversionistas o a inversionistas de cualquier tercer estado no parte, es una medida acorde con la Carta Política.
En cuanto a los argumentos del Gobierno Nacional, el Ministerio de Industria y Comercio sostuvo que la cláusula de compensación por pérdidas (art. 8), ya ha sido objeto de análisis de la Corte Constitucional y ha considerado que es coherente con la Constitución, en particular con los artículos 59 y 90, que regulan la expropiación y la responsabilidad patrimonial del Estado en situaciones excepcionales como la guerra. Al respecto cita la Sentencia C-358 de 1996, en donde la Corte reconocióì que esta regla es una aplicación del trato nacional, extendida a casos de perturbación del orden público, lo que implica que los inversionistas extranjeros deben recibir el mismo trato que los nacionales en situaciones de conflicto. No obstante, la Corte advirtióì que esta disposición no impide al legislador colombiano, en virtud del artículo 100 de la Constitución, restringir o condicionar ciertos derechos civiles de los extranjeros en circunstancias de orden público. Así mismo, recuerda que en la Sentencia C-309 de 2007, la Corte reafirmoì que la compensación por pérdidas derivadas de conflictos armados o conmoción interior es una manifestación del principio de igualdad, garantizado por el artículo 13 de la Constitución. Sin embargo, reiteroì que, en situaciones de orden público, el legislador tiene la facultad de imponer restricciones a los derechos de los extranjeros, en concordancia con la Constitución y los tratados internacionales firmados por Colombia.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 8 regula la compensación por las pérdidas que resulten como consecuencia del marco de un estado excepcional ya sea por guerra, disturbios interiores u otro tipo de declaratoria de emergencia. Prevé una aplicación de las cláusulas de Trato Nacional (TN) y Nación Mas Favorecida (NMF) en relación con las pérdidas sufridas por los inversionistas de una Parte Contratante como consecuencia de guerra, insurrección, disturbios civiles, un estado de emergencia nacional u otros acontecimientos similares en el territorio de la otra Parte. Esta cláusula establece que, en estas hipótesis, tales inversionistas recibirán de la Parte un trato “no menos favorables que” el otorgado a los inversionistas nacionales o de un tercer Estado, implicando con ello, no solo la regla del Trato Nacional sino, igualmente aquel de la cláusula de la Nación Más Favorecida.
En efecto, en las Sentencias C-358 de 1996 y C-309 de 2007, la Corte tuvo la oportunidad de estudiar cláusulas similares y consideró que resultan acordes con la Carta, particularmente con los artículos 59 y 90, que regulan la expropiación y la responsabilidad patrimonial del Estado en situaciones excepcionales como la guerra y con el artículo 13 de la Constitución, siempre especificando que, en situaciones de orden público, el legislador tiene la facultad de imponer restricciones a los derechos de los extranjeros, en concordancia con la Constitución y los tratados internacionales firmados por Colombia.
En la Sentencia C-252 de 2019 la Corte declaró exequible el artículo 7 del APPRI Colombia – Francia, que consagra una medida similar. Para hacerlo, reiteró las decisiones anteriores sobre cláusulas similare, en las que la Corte advirtió que estas reglas
[S]on una aplicación del principio del trato nacional y de la cláusula de la nación más favorecida a las situaciones de perturbación del orden público de las que resulten pérdidas para los inversionistas extranjeros, [por tanto] las razones que sirvieron de fundamento para declarar ajustados a la Carta Política de Colombia los mencionados principios de tratamiento, son también valederas en este cas.
Ahora bien, la Corte evidencia que el artículo 8 no incorpora expresamente la cláusula de la Nación Más Favorecida, que puede entrañar dificultades por la ambigüedad del alcance de las obligaciones de las partes. Es evidente que el artículo 8 hace un uso restrictivo de esta fórmula, limitado específicamente a la compensación de perdidas por situaciones de orden público y, por lo tanto, en las que se equipara el trato de los inversionistas con aquellos de otros Estados.
Por otra parte, al examinar una redacción similar, en la Sentencia C-252 de 2019 la Corte señaló que la expresión “trato” podría dar lugar a ambigüedades, y limitó su sentido a las medidas adoptadas mediante instrumentos de derecho interno, y no mediante instrumentos internacionales, de forma tal que no se pone en riesgo la competencia del Presidente de la República relativa a la dirección de las relaciones internacionales y la negociación de tratados (art. 189.2 de la CP).
En el presente examen, la Corte encuentra que la expresión “trato” está suficientemente clara, en primer lugar, porque no se mencionan cláusulas como la cláusula de la Nación Más Favorecida, y, en segundo lugar, porque el contexto gramatical en que se inscribe expresamente da cuenta de que se refiere exclusivamente a la normatividad interna.
La Corte encuentra que el artículo 8 no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y finalmente, tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social.
En consecuencia, la Corte mantendrá su jurisprudencia en la materia y declarará exequible el artículo 8 del APPRI bajo examen.
4.4.9. Artículo 9
Texto de la norma
Artículo 9
Transferencia
a. Cada Parte, sujeto al cumplimiento de todos los requisitos internos establecidos en su ordenamiento jurídico nacional, permitirá a los inversionistas de la otra Parte las transferencias relacionadas con su inversión. Dichas transferencias incluyen, pero no exclusivamente, las siguientes:
i. La contribución y el capital iniciales y los importes adicionales para mantener o aumentar la inversión;
ii. Retornos directamente relacionados con la inversión;
iii. El producto de la venta total o parcial o liquidación de toda o parte de una inversión;
iv. El importe de una indemnización de conformidad con arreglo a los Artículos 7 y 8;
v. Reembolsos y pagos de intereses derivados de préstamos en relación con las inversiones;
vi. Los sueldos, salarios y otras remuneraciones recibidas por los nacionales de una Parte que hayan obtenido en el territorio de la otra Parte los permisos de trabajo correspondientes relacionados con una Inversión; o Pagos derivados de una disputa de Inversión.
b. Las transferencias se efectuarán en la moneda de libre uso en la que se haya efectuado la Inversión o en cualquier moneda de libre uso a la tasa de cambio vigente a la fecha de la transferencia, a menos que el Inversionista y la Parte Receptora acuerden lo contrario. Para la realización de las transferencias se tendrán que observar las obligaciones fiscales establecidas en el ordenamiento jurídico nacional en la Parte Receptora de la Inversión.
c. No obstante, lo dispuesto en los párrafos a y b, una Parte podrá impedir una transferencia mediante la aplicación equitativa, no discriminatoria y de buena fe de su ordenamiento jurídico nacional, relativas a:
i. La bancarrota, la insolvencia o la protección de los derechos de los acreedores;
ii. Emitir, comerciar o negociar valores;
iii. Delitos o infracciones penales;
iv. Los informes de transferencias de moneda u otros instrumentos monetarios; o
v. Garantizar la satisfacción de los juicios o laudos en procedimientos adjudicatarios.
vi. Establecimiento de los instrumentos o mecanismos necesarios para asegurar el pago de impuestos sobre la renta por medios tales como la retención del monto relative a dividendos u otros conceptos.
d. Ninguna de las Partes podrá obligar a sus inversionistas a transferir, o sancionar a sus inversionistas que no transfieran, los ingresos, ganancias u otras cantidades derivadas o atribuibles a inversiones en el territorio de la otra Parte.
e. El párrafo d no se entenderá como un impedimento para que una Parte imponga cualquier medida mediante la aplicación equitativa, no discriminatoria y de buena fe de su ordenamiento jurídico nacional, relacionadas con las disposiciones establecidas en los literales (i) al (vi) del párrafo c.
No obstante, lo estipulado en el párrafo a, cada Parte tendrá derecho en circunstancias de dificultades excepcionales o graves de balanza de pagos, a limitar temporalmente las transferencias, en forma equitativa y no discriminatoria, de conformidad con los criterios internacionalmente aceptados. Las limitaciones adoptadas o mantenidas por una Parte de conformidad con este párrafo, así como su eliminación, se notificarán con prontitud a la otra Parte.
Observaciones relevantes sobre el artículo 9
En su concepto, la PGN sostuvo la constitucionalidad del artículo 9 del APPRI bajo los siguientes argumentos: la regulación sobre transferencias no se opone a los mandatos constitucionales respecto al cumplimiento de las obligaciones internacionales ni a las prerrogativas del Estado. Es así, como las reglas sobre transferencias de capitales sin impedimentos resultan constitucionales, en la medida en que las excepciones que usualmente se prevén a ese flujo libre dejan a salvo la autonomía en la dirección de la economía por parte de los Estados y establecen la posibilidad de que se emprendan acciones para controlar el flujo de capitales cuando se ponga en riesgo la estabilidad económica, sin fijar límites temporales expresos.
Sobre disposiciones como la de transferencias, la Corte Constitucional ha respaldado este tipo de regulaciones, como lo hizo en la Sentencia C-358 de 1996, donde consideroì que garantizar la libre transferencia de inversiones y rendimientos es constitucional, siempre y cuando se respeten las facultades del Banco de la República en la gestión de las reservas internacionales. En este sentido, el Acuerdo es acorde con la Constitución, ya que promueve la inversión extranjera bajo un trato equitativo y no discriminatorio, respetando las facultades soberanas del país en materia financiera.
Ninguno de los intervinientes se refirió puntualmente a este artículo.
Consideraciones de la Corte Constitucional
La regulación de las transferencias prevista por el artículo 9 es una fórmula tipo, de carácter técnico que usualmente se incorpora en los APPRI con el fin de generar seguridad jurídica al movimiento de los capitales que surgen de la inversión extranjera. Esta Corte ha tenido la oportunidad de analizar este tipo de cláusulas y las ha encontrado compatibles con la Constitución Política.
Al respecto, la Corte reitera, como lo ha sostenido frente a otros APPRI, esta cláusula regula “las transferencias requeridas para la inversión, es decir, los pagos necesarios para la realización de la inversión y, por tanto, tiene por objeto “hacer efectiva la protección que los Estados celebrantes del tratado brindan a la inversión extranjera. En este sentido, es compatible con las finalidades globales del tratado. En todo caso, la Corte ha advertido que, dado que “la transferencia de capitales al exterior es una operación típica del mercado cambiario, (…) es necesario que [no se desconozcan] las competencias que, por mandato de la Constitución, le corresponden exclusivamente a la Junta Directiva del Banco de la República.
Las disposiciones contenidas en los incisos a) y b) del artículo 9 no entrañan ninguna dificultad, pues permiten las transferencias de capitales sin impedimentos y bajo los parámetros adecuados a este tipo de transacciones.
En cuanto al literal c) del artículo bajo examen, la Corte ha señalado que conservar la potestad para restringir las transferencias es compatible con el principio de soberanía nacional. Resulta constitucional otorgarle a las Partes Contratantes “la posibilidad de condicionar o impedir transferencias mediante la aplicación equitativa, no discriminatoria y de buena fe de su legislación relativa a: (i) procedimientos concursales, reestructuración de empresas o insolvencia; (ii) cumplimiento de decisiones y laudos judiciales, arbitrales o administrativos en firme y (iii) cumplimiento de obligaciones laborales o tributarias. Los literales d) y e) siguen la misma lógica y complementan lo dispuesto en el literal c). Para la Sala es claro que este contenido normativo no afecta la Constitución Política y, por el contrario, salvaguarda las competencias de las autoridades ante tales supuestos.
El último inciso del artículo 9, resguarda el derecho de las Partes para que puedan limitar temporalmente las transferencias, bajo cuatro condiciones: (i) solo en circunstancias excepcionales de balanza de pagos, (ii) que se haga en forma equitativa y no discriminatoria, (iii) de conformidad con los criterios internacionalmente aceptados y (iv) que se notifiquen con prontitud a la otra Parte. Se trata de una disposición que permite resguardar la seguridad financiera del Estado y lo hace en un marco de no discriminación y respeto por el Estado de Derecho, por lo tanto, conforme a la Carta.
En consonancia con lo anterior, la Corte Constitucional concluye que el artículo 9 resulta compatible con la Constitución y será declarado exequible.
. Artículo 10
Texto de la norma
Artículo 10
Subrogación
La Parte, o la entidad pública o privada debidamente autorizada de esa Parte, que indemnice a un Inversionista en virtud de un seguro u garantía para cubrir riesgos no comerciales en relación con su inversión en el territorio de la otra Parte, quedaraì subrogada en los derechos que correspondan al Inversionista en virtud del presente Acuerdo. Los derechos o reclamaciones subrogados no excederán los derechos reclamaciones originales del inversionista. Los conflictos entre una Parte y una aseguradora se resolverán de acuerdo con las disposiciones del artículo 12 del presente Acuerdo.
Observaciones relevantes sobre el artículo 10
En su concepto el Viceprocurador General sostiene que las reglas de subrogación pertenecen a la libertad de contratar que tienen las partes conforme a la vigencia de un orden justo y buscan cubrir los riesgos jurídicos de este tipo de operaciones. Al respecto trae a colación las Sentencias C-252 de 2019 y C-358 de 1996 en que la Corte evaluó y aprobó cláusulas similares.
Consideraciones de la Corte Constitucional
La Corte considera que el artículo 10 del APPRI entre Colombia y la RBV resulta compatible con las disposiciones de la Constitución Política y del Bloque de Constitucionalidad. En particular, la Corte constata que la disposición que regula la subrogación no atenta contra ninguno de los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de derecho, y, mucho menos contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social.
Tal como lo ha sostenido esta Corte en ocasiones anteriores en el estudio de cláusulas similares al revisar lo dispuesto en el artículo 10 del APPRI se concluye que se trata de “mecanismos de garantía buscan cubrir los riesgos que implica toda inversión internacional y tienen por objeto la transferencia de estos riesgos del inversionista privado al organismo de garantía .
La disposición en comento plasma un acuerdo entre las Partes que incorpora las responsabilidades de los Estados Parte ante sus inversionistas, esto con el fin de dar seguridad y estabilidad de las inversiones En particular, frente a los mecanismos de subrogación previstos en los APPRI, esta Corte ha señalado que,
[N]o modifican las obligaciones que las partes contraen con la suscripción del Convenio, y (…) no interfiere con ninguna facultad del Gobierno nacional relativa a la ejecución o cumplimiento del Acuerdo, toda vez que esta figura sólo regula las relaciones del inversionista extranjero con su Gobierno o con el organismo de Derecho Internacional que acuda al mecanismo de garantía correspondient.
La Sala concluye que el artículo 10 no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social.
En tales términos, la Corte constata que esta cláusula no compromete ni afecta contenido alguno de la Constitución Política y en consecuencia declarará exequible el artículo 10 del APPRI entre Colombia y la RBV.
4.4.11. Artículo 11
Texto de la norma
Artículo 11
Solución de Controversias entre las Partes
Las Partes solucionarán, en la medida de lo posible, cualquier controversia concerniente a la interpretación o aplicación del presente Acuerdo, a través de consultas o por los canales diplomáticos.
Observaciones relevantes sobre el artículo 11
En cuanto al artículo 11 el Viceprocurador General sostiene que la regla sobre el arreglo amistoso y los recursos no jurisdiccionales, como etapa previa para la solución de las diferencias, resultan compatibles con la Carta Política pues, “la necesidad de recurrir a un acuerdo amistoso tras lo cual subsistiendo la divergencia puede acudirse a un tribunal local o a un tribunal de arbitramento demuestra la intención del acuerdo de someter las controversias a una etapa de arreglo directo amigable y pacífico esto es de autocomposición para evitar el litigio lo anterior ajustado al postulado constitucional sobre los principios de solución pacífica de diferencias del actual derecho internacional económico en términos del artículo 9 superior”.
Consideraciones de la Corte
El artículo 11 el APPRI entre Colombia y la RBV establece una regla que se inspira en el principio de solución pacífica de conflictos consagrado en el artículo 2 de la Carta de San Francisc. Dicho principio hace parte fundamental de la base en que se refundaron las relaciones internacionales a partir de la segunda posguerra y que traducen la esencia de la transformación del derecho internacional en torno a una visión internacional guiada por el respeto de la dignidad humana, de la búsqueda de la paz, la cooperación internacional para un desarrollo sostenible y la renuncia a la guerra como forma de solución de conflictos.
En ese sentido, por tratarse del acuerdo a partir del cual se establece un nuevo orden internacional fundado en el respeto por la dignidad y los derechos del ser humano, la Carta de San Francisco, al menos en lo que compete a su artículo 1 es una disposición que consagra los principios más importantes del derecho internacional y es la base del reconocimiento internacional de los derechos humanos, por lo cual hace parte del Bloque de Constitucional en estricto sentido y debe ser parte del parámetro de control del artículo 11 del APPRI bajo examen.
El deber de solucionar pacíficamente los conflictos es un principio del derecho internacional que ha sido reconocido e implementado como un principio constitucional en Colombia. En la Sentencia C-381 de 1996, al analizar la Convención Para el Arreglo Pacífico de los Conflictos Internacionales, hecha en La Haya el 18 de octubre de 1907, así como su Ley Aprobatoria No. 251 del 29 de diciembre de 1995, la Corte recuerda que este principio se acompasa, además, con el artículo 22 de la Constitución, el cual señala que “[l]a paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”, norma con la cual también resulta conforme el instrumento internacional revisado. Al ratificar un tratado de la naturaleza del que se estudia, el Estado Colombiano no solo contribuye al logro de estos objetivos, sino que además cumple con los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2o. del mismo ordenamiento y en particular con el relativo a asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
A su vez, esta Corte ya ha tenido la oportunidad de evaluar cláusulas similares en tratados de protección de la inversión extranjera y ha señalado que las reglas sobre el arreglo amistoso y los recursos no jurisdiccionales, como etapa previa para la solución de las diferencias, resultan compatibles con la Constitución Política. Al respecto, la Corte ha manifestado que la necesidad “(...) de recurrir a un acuerdo amistoso, tras lo cual, subsistiendo la divergencia, pueda acudirse a un tribunal local o a un tribunal de arbitramento demuestra la intención del Acuerdo de someter las controversias a una etapa de arreglo directo, amigable y pacífico, esto es, de autocomposición, para evitar el litigio, lo cual resulta compatible con la Constitución.
Aunque este tipo de cláusulas pueden ser utilizadas para generar competencia a un órgano jurisdiccional, previendo el caso de que las partes no logren solucionar el diferendo por ellas mismas, la decisión de fijar ese tipo de mecanismos es un ejercicio que hace parte de la discrecionalidad del ejecutivo en el manejo de las relaciones internacionales del país, y en tanto no vaya contra el principio de solución pacífica de diferendos u otro de los principios del derecho internacional, una cláusula que fije la vía diplomática como método de solución pacífica de diferendos resulta acorde y desarrolla el preámbulo de la Constitución, así como los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2o. y, como lo resaltó el Viceprocurador General en su intervención, cumple con los lineamientos de nuestra política exterior consagrados en el artículo 9o. del mismo ordenamiento y que se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto de la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia.
Por lo tanto, esta Sala concluye que el artículo 11 no entraña en su redacción una contradicción con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 11 del tratado sub examine.
4.4.12. Artículo 12
- Texto de la norma
- Consideraciones relevantes sobre el artículo 12
- Consideraciones de la Corte Constitucional
Artículo 12
Solución de Controversias entre una Parte e Inversionistas de la otra Parte
a. Toda controversia relativa a las inversiones que surja entre una de las Partes y un Inversionista de la otra Parte respecto a cuestiones reguladas por el presente Acuerdo, será notificada por escrito, por el Inversionista a la Parte Receptora, incluyendo la información detallada de su reclamación y señalando las disposiciones del Acuerdo que considere se han violentado, los hechos en que se fundamenta la controversia, el valor estimado de los daños reclamados y la compensación pretendida. En la medida de lo posible, el Inversionista y la Parte interesada se esforzarán por resolver la controversia mediante consultas y negociaciones directas de buena fe.
b. Cuando la controversia no pueda resolverse amistosamente dentro de los seis (06) meses siguientes a la fecha de recepción de la notificación escrita mencionada en el párrafo a de este artículo, la misma seráì sometida a elección del Inversionista ante:
i. el tribunal competente de la Parte en cuyo territorio se haya realizado la Inversión; o
ii. un tribunal arbitral ad hoc establecido en virtud del Reglamento de Arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1976.
Las Partes podrán acordar que la administración de las controversias arbitrales sea efectuada por un Centro de Arbitraje binacional.
c. Un Inversionista podraì someter una controversia de las señaladas en el párrafo a, a arbitraje de acuerdo con el párrafo b, sólo si:
el Inversionista lo ha manifestado por escrito;
el Inversionista ha renunciado a su derecho a iniciar o continuar cualquier otro procedimiento en relación con la medida que a su juicio constituye incumplimiento de este Acuerdo, ante las cortes o tribunales de la Parte Receptora o en cualquier tipo de procedimiento de arreglo de controversias; y
no han pasado más de tres (3) años desde la fecha en la cual el Inversionista tuvo conocimiento por primera vez o debioì haber tenido conocimiento del pretendido incumplimiento.
d. Una vez que el Inversionista haya presentado la controversia en uno u otro de los foros de solución de controversias mencionados en el párrafo b, la elección de uno de estos foros seráì definitiva.
e. El arbitraje se basaraì en:
Las disposiciones del presente Acuerdo;
El ordenamiento jurídico nacional de la Parte Receptora, incluidas sus normas sobre el conflicto de leyes; y
Los principios del derecho internacional generalmente admitidos.
f. Los laudos arbitrales serán finales y vinculantes para todas las partes en la controversia. Cada Parte ejecutaraì el laudo según su ordenamiento jurídico nacional.
La oferta arbitral de las Partes contenidas en el párrafo b.ii estará sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en este Acuerdo.
La Procuraduría General de la Nación no manifestó ninguna discrepancia respecto de la constitucionalidad del artículo 12. Señala que el sometimiento de la diferencia ante los tribunales locales no da lugar a cuestionamiento alguno, como tampoco el sometimiento ante tribunales de arbitraje, por el carácter definitivo de la elección por parte del inversionista, el consentimiento irrevocable y anticipado de las partes para que las diferencias puedan someterse a los procedimientos arbitrales y el carácter definitivo y obligatorio del laudo.
De parte del Gobierno Nacional, el Ministerio de Comercio se pronunció frente a esta disposición para señalar, que el punto clave de este artículo desde el punto de vista constitucional es la sustitución de la justicia nacional por tribunales arbitrales internacionales, lo cual ha sido considerado válido y constitucionalmente viable por la Corte Constitucional, como lo afirmoì en la Sentencia C-037 de 1996, al señalar que los tribunales de arbitramento son mecanismos alternativos de solución de controversias ajustados a la Constitución. No debe entenderse como una suplantación de la soberanía del Estado sino, como lo ha dicho la Corte en el caso de la Sentencia C-379 de 1996, y C-294 de 2002, los mecanismos de solución de controversias, como el arbitraje, no vulneran la Constitución y son instrumentos civilizados para resolver conflictos de manera pacífica.
El Ministerio de Comercio recuerda que esta Corte ha reconocido, en diversas Sentencias como la C-442 de 1996 y la C-750 de 2008, que el arbitraje internacional, como el del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones del Banco Mundial (CIADI), es compatible con la Carta Política, y que la posibilidad de recurrir a tribunales internacionales estaì alineada con la promoción de la internacionalización de las relaciones de Colombia, consagrada en el artículo 226 de la Carta. En ese sentido, manifiesta que el Acuerdo preserva el ejercicio legítimo de las competencias del Estado colombiano, sin que las autoridades pierdan su capacidad de proteger los derechos constitucionales. Destaca que el acuerdo no permite recurrir al arbitraje para impugnar Sentencias judiciales internas. Concluye que las disposiciones sobre la solución de controversias en este capítulo armonizan con los principios de la Constitución Política, garantizando la convivencia pacífica y la equidad en las relaciones inversionista-Estado receptor.
En cuanto a los intervinientes, la ANDI describe que el artículo 12 establece mecanismos de solución de controversias relativas a las inversiones. Señala que, en primer término, se acudiría a canales diplomáticos, la amigable composición y, en su defecto, a un tribunal de arbitramento establecido en virtud del Reglamento de Arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), o a través de un centro de arbitraje binacional. Al respecto no hace ninguna objeción sobre la constitucionalidad de la disposición.
Por su parte, el ciudadano Rafael Rincón Ordoñez, advierte una dificultad en cuanto a la aplicabilidad de la disposición, por cuanto la norma dispone que los diferendos deben resolverse en la jurisdicción interna, pero para el interviniente, no es claro cuál es el tribunal competente colombiano para conocer de una reclamación presentada en virtud del Artículo 12.
Lo anterior por cuanto ni el propio tratado ni los estatutos procesales vigentes (por ejemplo, el CPACA o el CGP) contienen normas que atribuyan competencia explícita a algún juez colombiano para este tipo de controversias. Por ende, en la práctica, esta disposición podría tener serios problemas si un inversionista venezolano intentara presentar una reclamación bajo el ordinal (b)(i). Estas dificultades son relevantes desde la perspectiva constitucional, pues pueden ser lesivas de los principios y derechos expuestos en la Sección A supra, como se detalla a continuación.
Según el Sr. Rincón Ordoñez, la indeterminación en el juez competente para conocer de una reclamación no permite a los inversionistas prever las reglas aplicables para determinar ante queì corte o tribunal deben dirigir su reclamación. Esa indeterminación en la competencia judicial significa que no existe un juez natural predeterminado en la ley para estos asuntos.
Además, sostiene que no existe un procedimiento previamente establecido y que, en el ordenamiento jurídico colombiano, los jueces nacionales no se encuentran facultados para aplicar el derecho internacional directamente, ni preveì disposiciones que le ofrezcan a un juez nacional parámetros para aplicar con claridad y certeza el derecho internacional, en particular el derecho internacional de la promoción y protección de las inversiones extranjeras. Señala:
Por esta razón, no sería posible para un juez colombiano aplicar el Acuerdo y los principios generalmente admitidos para resolver una disputa de inversión. Por esta razón, el foro doméstico para la solución de disputas de inversión no podría funcionar, ya que el hecho de no poder implementar el derecho aplicable sería contrario a los principios de seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia de los inversionistas, quienes no verían resuelta su disputa con base en las normas acordadas en el APPR.
El artículo 12 se dedica a establecer las cláusulas para la resolución de controversias entre una Parte e inversionistas de la otra Parte, privilegiando la solución amistosa, y pasando a los tribunales competentes nacionales o, en su defecto, al arbitraje internacional.
Esta Corte ha desarrollado una jurisprudencia consistente en torno de la constitucionalidad de cláusulas similares de resolución de controversias incorporadas en los distintos Acuerdos Internacionales de Inversión suscritos por Colombia. En efecto, como lo ha decidido en anteriores ocasione, en consonancia con su jurisprudencia, la Corte considera que la fórmula dispuesta en el artículo 12 examinado es compatible con la Constitución Política, esta cláusula (i)crea mecanismos procesales adecuados y pacíficos para la solución de controversias relativas a la ejecución del tratado y (ii) es compatible con el deber de promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas previsto por el artículo 226 constituciona.
Las reglas relativas a la delimitación de las diferencias frente a las cuales aplican los mecanismos previstos en esta cláusula (lit. a) son conformes con la Constitución Política. En este sentido, en la Sentencia C-377 de 2010, la Corte sostuvo que esta cláusula se ajustaba a la Constitución Política, en tanto se limitaba a las controversias relacionadas con las obligaciones del APPRI. Sobre este particular, señaló que,
[E]n cuanto a las controversias que se presenten entre un Estado Parte y un inversionista, se observa que su sometimiento a arbitramento internacional salvaguarda la soberanía nacional, en la medida en que dichas controversias sólo pueden relacionarse con la aplicación [del Acuerdo]. Descartándose la posibilidad de solucionar conflictos de otra índole que por su naturaleza necesariamente deben solucionarse a través de las instancias interna.
A su vez, las reglas sobre el arreglo amistoso y los recursos no jurisdiccionales, como etapa previa para la solución de las diferencias dispuestas en el literal b, también resultan compatibles con la Constitución Política. Al respecto, la Corte ha señalado que la necesidad “(...) de recurrir a un acuerdo amistoso, tras lo cual, subsistiendo la divergencia, pueda acudirse a un tribunal local o a un tribunal de arbitramento demuestra la intención del Acuerdo de someter las controversias a una etapa de arreglo directo, amigable y pacífico, esto es, de autocomposición, para evitar el litigio, lo cual resulta compatible con la Constitución.
El sometimiento de la diferencia ante los tribunales locales no da lugar a cuestionamiento alguno de constitucionalidad (literal b.i). Tampoco el sometimiento de la diferencia ante tribunales de arbitraje, habida cuenta de que el artículo 116 de la Constitución Política expresamente prevé que “los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. En este sentido, desde la Sentencia C-358 de 1996, la Corte ha considerado que,
[E]l sometimiento de las diferencias surgidas con ocasión de la ejecución, la interpretación y la aplicación del Tratado a la jurisdicción del CIADI y a los tribunales de arbitramento, se ajusta a los postulados de la Constitución Política de Colombia” y a “los principios de solución pacífica de diferencias del actual derecho internacional económico, en términos del artículo 9 superio.
En cuanto a las observaciones de uno de los intervinientes sobre las dificultades que puedan encontrar las partes en virtud de que no existe, específicamente un recurso judicial que expresamente esté dirigido a resolver los conflictos que se susciten por la interpretación o aplicación de este tratado, la Corte encuentra que no le acude razón al interviniente. En primer lugar, porque en Colombia existe un amplio margen jurídico y un sistema judicial con una cantidad de recursos que permiten abordar todas las materias que puedan estar incursas en un diferendo judicial resultado de un asunto de inversión extranjera. Por lo tanto, no resulta indispensable que exista un recurso jurídico específico y expreso, sino que les corresponde a las partes determinar, según las distintas características de la inversión y del negocio jurídico sobre el cual verse el diferendo, cuál es el juez de la causa. Cláusulas similares a esta han sido examinadas y declaradas exequibles por la Corte Constitucional en reiteradas ocasione.
Las reglas previstas entre los literales c, d. y f. del artículo 12 tampoco dan lugar a cuestionamiento de constitucionalidad alguno. Ningún contenido de la Constitución resulta afectado con la exigencia de manifestación previa y escrita para acudir al arbitraje (c. i), con la exigencia de que se renuncie a iniciar otros procedimientos (c.ii), o que no hayan pasado más de 3 años desde el pretendido incumplimiento (c.iii). Tampoco afecta la Constitución las reglas sobre el carácter definitivo de la elección del foro y el carácter obligatorio del laudo (d y f.). Por el contrario, la Corte advierte que se trata de medidas razonables para garantizar el principio de debido proceso.
En cuanto al literal e, que establece el marco normativo en el cual debe basarse el arbitraje, la Corte encuentra que la disposición se ajusta perfectamente a la Carta Política, por cuanto las fuentes formales son el mismo tratado, el ordenamiento jurídico nacional de la parte receptora y los principios del derecho internacional, todo lo cual se articula con los artículos 4, 9 y 230 de la Constitución Política.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte declarará exequible el artículo 12 del tratado sub examine.
4.4.13. Artículo 13
Texto de la norma
Artículo 13
Denegación de Beneficios
a. Una Parte podrá denegar los beneficios de este Acuerdo a un Inversionista de la otra Parte si el Inversionista no cumple con cualquiera de los requerimientos establecidos en el artículo 2.
b. Los beneficios podrán ser denegados en cualquier momento por la Parte Receptora, incluso una vez que haya sido iniciado cualquier reclamo de conformidad con el mecanismo de solución de controversias previsto en el presente Acuerdo y siempre que se cumpla cualquiera de las siguientes condiciones:
Que una empresa sea controlada directa o indirectamente por, o bajo un grado significativo de influencia de, personas naturales o jurídicas de un tercero no Parte al presente Acuerdo y que esa empresa no tenga actividades comerciales sustanciales en el territorio de la Parte Receptora;
Que una empresa sea controlada directa o indirectamente por, o bajo un grado significativo de influencia de, personas naturales o jurídicas de la Parte que deniega y esa empresa no tiene actividades comerciales sustanciales en el territorio de la otra Parte;
Que se haya comprobado judicial o administrativamente, de acuerdo al ordenamiento jurídico de la Parte, que el Inversionista ha incurrido en actos de corrupción respecto de la Inversión.
Consideraciones relevantes sobre el artículo 13
El Viceprocurador General solicitó en su escrito que se declare exequible este artículo. Advirtió que la norma resulta coherente con los propósitos del instrumento y conforme con lo dispuesto en los artículos 150-16, 189-2 y 241 de la Constitución.
El Ministerio de Comercio, por su parte, expuso que el artículo 13 busca prevenir la triangulación que permitiría a inversionistas de los terceros países aprovecharse de las protecciones establecidas en el Acuerdo sin cumplir con las condiciones establecidas en este. En ese sentido, para el Ministerio resulta coherente con el objetivo de promover la transparencia y no presenta ningún reparo de constitucionalidad.
Los demás intervinientes se limitaron a describir el contenido de este artículo y a solicitar su exequibilidad.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 13 dispone que se podrán denegar los beneficios del Acuerdo al inversionista que no cumpla con las condiciones del artículo 2, donde se establecen las definiciones de “inversión” e “inversionista”, entre otras. Así mismo, la norma prevé la posibilidad de denegar los beneficios derivados del Acuerdo en casos donde una empresa sea controlada directa o indirectamente, o esté bajo un grado significativo de influencia por personas naturales o jurídicas de un Estado no parte del Acuerdo. Igualmente, prevé el caso donde el Inversionista ha incurrido en casos de corrupción respecto de la inversión.
La Corte considera que este artículo es compatible con la Constitución Política. Así como lo ha sostenido frente a cláusulas análogas o similares previstas en otros APPRI, la Corte advierte que esta es una medida estándar “típica en los convenios bilaterales de Promoción y Protección de Inversión, algunos de los cuales ya han sido objeto de control constitucional y sus normas declaradas exequibles por esta Corporación. Estas cláusulas buscan la protección por la Parte receptora de las inversiones realizadas por inversionistas de la otra Parte frente a “empresas ficticias o no cobijadas por el Acuerdo. Sobre las cláusulas de denegación de beneficios, esta Corporación ha explicado:
Es consecuente esta disposición considerando que el objeto del acuerdo es la protección por la Parte receptora de las inversiones de nacionales de la otra Parte cuando éstas realmente provienen de actividades económicas sustanciales realizadas en alguna de las Partes y no son simplemente empresas de “papel.
En tales términos, la Corte constata que el artículo 13 no es incompatible con la Carta Política, no atenta contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y el equilibrio de poderes dentro de nuestro Estado Social de Derecho, y, finalmente tampoco atenta contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social.
En consecuencia, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del artículo 13 del APPRI entre Colombia y la RBV.
4.4.14. Artículo 14
Texto de la norma
Artículo 14
Medidas Ambientales y Laborales
Nada de los dispuesto en este Acuerdo se entenderá en el sentido de prevenir a una Parte de adoptar, mantener, o hacer cumplir cualquier medida que considere apropiada para asegurar que una actividad de Inversión en su territorio sea asumida de acuerdo con sus leyes y regulaciones ambientales, así como con sus leyes y regulaciones laborales, siempre que tales medidas sean proporcionales a los objetivos buscados.
Las Partes reconocen que no es apropiado fomentar la Inversión disminuyendo los estándares de sus medidas laborales y ambientales. En consecuencia, una Parte no deberaì dejar de exigir o derogar, u ofrecer, tales medidas, como una forma de fomentar el establecimiento, adquisición, expansión o retención de una Inversión o de un Inversionista en su territorio.
Consideraciones relevantes sobre el artículo 14
El Viceprocurador General indicó que esta cláusula del Acuerdo es compatible con el principio de soberanía nacional establecido en el artículo 9 superior. Manifestó que la protección de las garantías laborales y ambientales son fines esenciales del Estado, por lo que preservar la competencia y la autonomía regulatoria de las autoridades nacionales para disponer o hacer cumplir a los inversionistas las medidas relacionadas con estas materias es acorde con la Constitución.
El Ministerio de Relaciones Exteriores señaló que el Acuerdo no impide que las Partes adopten o mantengan leyes laborales y ambientales vigentes, y subrayó que la reducción de la protección en estas áreas no debe ser vista como una forma de fomentar la inversión.
Los demás intervinientes se limitaron a describir el contenido de este artículo y a solicitar su exequibilidad.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 14 del APPRI establece una cláusula de salvaguarda regulatoria en materia ambiental y laboral que cumple una doble función: por un lado, reafirma la potestad soberana de cada Parte para adoptar, mantener o hacer cumplir sus propias normas en estas materias; y por otro, prohíbe expresamente que se utilice la flexibilización de estándares ambientales y laborales como incentivo para atraer inversión extranjera. Esta disposición, en su conjunto, es plenamente compatible con la Constitución Política.
En primer lugar, el numeral 1 del artículo 14 consagra una cláusula interpretativa que excluye cualquier lectura del tratado que limite la capacidad del Estado para aplicar su legislación ambiental y laboral. Esta previsión es coherente con el principio de soberanía nacional (art. 9 superior), con el deber de intervención del Estado en la economía para proteger el medio ambiente y los derechos de los trabajadores (arts. 49, 53, 79 y 334 superiores), así como con el modelo de Estado Social de Derecho que reconoce la función ecológica de la propiedad y la dignidad del trabajo como pilares constitucionales.
La Corte ha reconocido en ocasiones anteriore que este tipo de cláusulas “respetan la soberanía nacional y permiten la real protección de los sectores mencionados, los cuales son fines esenciales del Estado y garantías constitucionales de carácter medular. En este sentido, el artículo 14 constituye una garantía para evitar que el tratado se convierta en un obstáculo para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado colombiano.
En segundo lugar, el numeral 2 del artículo 14 introduce una cláusula de no regresividad normativa al establecer que ninguna Parte podrá reducir sus estándares ambientales o laborales como mecanismo para fomentar la inversión. Esta disposición se alinea con el principio de progresividad de los derechos sociales (art. 93 superior y art. 2 PIDES), así como con la obligación del Estado de garantizar un ambiente sano y condiciones laborales dignas. De igual forma, refuerza el principio de buena fe en la celebración y ejecución de tratados internacionales (art. 26 de la Convención de Viena).
La Corte destaca que esta cláusula también contribuye a la coherencia normativa del ordenamiento jurídico colombiano al evitar que se generen incentivos perversos que comprometan la sostenibilidad ambiental o la protección de los derechos laborales en aras de atraer capital extranjero. En este sentido, el artículo 14 fortalece la legitimidad democrática del tratado y su compatibilidad con el bloque de constitucionalidad.
En consecuencia, la Corte concluye que el artículo 14 del APPRI entre Colombia y la República Bolivariana de Venezuela constituye una manifestación positiva del principio de desarrollo sostenible y del respeto por los derechos sociales y ambientales. Por tanto, será declarado constitucional en su integridad.
4.4.15. Artículo 15
Texto de la norma
Artículo 15
Comité Conjunto
a. Las Partes establecen por medio del presente documento un Comité Conjunto, compuesto por los representantes de Colombia y Venezuela.
b. La primera reunión del Comité Conjunto tendrá lugar durante el año siguiente a la entrada en vigor de este Acuerdo.
Posteriormente, el Comité Conjunto se reunirá cada dos (2) años en Caracas y Bogotá, alternadamente, a no ser que las Partes convengan lo contrario.
c. El Comité Conjunto estará copresidido por el Ministro del Poder Popular con competencia en Comercio Exterior de Venezuela y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, o a quienes respectivamente designen.
d. El Comité Conjunto acordará su cronograma de reuniones y establecerá su orden del día.
e. El Comité Conjunto podrá:
Establecer o disolver subcomités, grupos de trabajo y otras instancias, o asignarles responsabilidades;
Comunicarse con todas las partes interesadas, incluyendo el sector privado y organizaciones sociales; por intermedio del gobierno de la Parte que corresponda;
Hacer recomendaciones según lo previsto en este Acuerdo.
Adoptar su propio reglamento interno.
f. El Comité Conjunto deberá:
Asegurar que este Acuerdo funcione adecuadamente.
ii. Supervisar y facilitar la ejecución y aplicación del presente Acuerdo, y promover sus objetivos generales.
iii. Supervisar el trabajo de todos los sub-comités, grupos de trabajo y otros organismos establecidos conforme al presente Acuerdo;
iv. Considerar maneras de seguir mejorando las relaciones comerciales entre las Partes;
v. Explorar formas de cooperación para fortalecer la productividad e integración entre las Partes;
vi. Cualquier otro asunto de interés relacionado con el área amparada por este Acuerdo.
Observaciones relevantes sobre el artículo 15
El Viceprocurador General solicitó que se declare exequible este artículo. Los demás intervinientes se limitaron a describir el contenido de este artículo y a solicitar su exequibilidad.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 15 establece un Comité Conjunto para supervisar el adecuado funcionamiento del Acuerdo y garantizar su correcta aplicación. Igualmente, este artículo precisa las funciones del Comité, su conformación y sus procedimientos, entre otras medidas. Para la Corte, la creación de un órgano administrador y aplicador del tratado comercial:
[H]a sido una figura empleada en varios instrumentos comerciales que resulta ajustado al ordenamiento constitucional, en tanto que a través de las funciones que se le asignan a la Comisión Administradora se busca implementar de manera efectiva el tratado comercial objeto de revisión, fortaleciendo la efectividad de las normas convencionales y asegurando mecanismos de cooperación internacional que faciliten el entendimiento entre los Estados part.
Una norma similar al artículo 15 bajo examen fue examinada y declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-286 de 2015 en el artículo 22 del Acuerdo entre la República de Colombia y Japón para la liberalización, promoción y protección de inversión, aprobado por la Ley 1720 de 201' '. En la presente ocasión, la Corte coincide con las conclusiones de casos anteriores, por cuanto encuentra que la norma se encuentra efectivamente ajustada a la Carta Política.
Así las cosas, la Corte observa que ninguna de las medidas establecidas en el artículo 15 del Acuerdo implica tomar decisiones que suplanten o traspasen las competencias propias de los Estados o que puedan, de alguna forma, socavar la soberanía de las partes. Es una herramienta idónea que no implica afectación alguna las reglas constitucionales por lo cual será declarada constitucional.
4.4.16. Artículo 16
Texto de la norma
Artículo 16
Consulta e Intercambio de Información
Las Partes pueden acordar, en cualquier momento, a solicitud de alguna de ellas, realizar consultas sobre la interpretación o aplicación de este Acuerdo. A solicitud de cualquiera de las Partes, se intercambiará información sobre las medidas de la otra Parte que puedan tener un impacto sobre nuevas inversiones, inversiones o ganancias cubiertas por este Acuerdo.
Observaciones relevantes sobre el artículo 16
El Viceprocurador solicitó que se declare exequible este artículo. Igualmente, los demás intervinientes se limitaron a describir el contenido de este artículo y a solicitar su exequibilidad.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 16 establece dos cláusulas. Por un lado, señala que las partes podrán realizar consultas mutuas sobre la interpretación o aplicación del Acuerdo. Por otro lado, impulsa el intercambio de información entre los Estados parte sobre las medidas que implementen a nivel interno que puedan impactar las inversiones cubiertas por el Acuerdo.
La Corte considera que el artículo 16 es compatible con la Constitución Política. Las medidas de cooperación entre las partes y el intercambio de información para el adecuado cumplimiento de los fines de los APPRI han sido consideradas por esta Corporación acordes con la Constitució. En particular, las disposiciones que invitan a los Estados Parte a incrementar y facilitar el intercambio, siempre que no comprometan la soberanía nacional ni imposibiliten la capacidad reguladora del Estado para salvaguardar legítimos intereses constitucionales, se alinean con los mandatos establecidos en los artículos 9, 226 y 227 superiores.
En ese orden de ideas, en consideración a que las medidas de este capítulo se encuentran orientadas a promover cooperación y la adecuada implementación del Acuerdo, sobre la base de la buena fe y la reciprocidad entre las partes, sin que se afecte la soberanía nacional, será declarado exequible.
En conclusión, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del artículo 16 del APPRI. Con todo, cabe precisar que la correcta interpretación del tratado implica que toda duda que se suscite entre las Partes en torno a la interpretación del Acuerdo debe ser resuelta a la luz de lo dispuesto en esta Sentencia, en la Constitución Política y en lo estipulado en los artículos 26 y 31 de la Convención de Viena sobre el cumplimiento de buena fe de los tratados internacionales (pacta sunt servanda) y las reglas de interpretación.
Lo dispuesto en el anterior fundamento jurídico no implica un condicionamiento a la constitucionalidad del artículo 16, por cuanto se trata de la regla general y correcta de interpretación de las normas tanto a nivel internacional como doméstico.
4.4.17. Artículo 17
Texto de la norma
Artículo 17
Entrada en Vigor, Vigencia, Enmiendas v Denuncia
El presente Acuerdo entrará en vigor sesenta (60) días después de la fecha de la recepción de la última notificación hecha por las Partes, por escrito y por vía diplomática, de la realización de los respectivos procedimientos jurídicos internos necesarios a tal efecto.
El presente Acuerdo permanecerá vigente durante un período de diez (10) años y continuará en vigor a menos que se finalice de conformidad con el párrafo del presente artículo.
El presente Acuerdo podrá ser enmendado por mutuo consentimiento por escrito de las Partes en cualquier momento. Las enmiendas entrarán en vigor de conformidad con el mismo procedimiento jurídico prescrito en el párrafo a del presente Artículo.
En caso de denuncia, esta se realizará de conformidad con las normas y principios de derecho internacional consuetudinario aplicables. Las disposiciones de los Artículos 1 a 16 del presente Acuerdo continuarán vigentes por un periodo de cinco (5) años posteriores a la fecha de la denuncia.
Observaciones relevantes sobre el artículo 17
El Viceprocurador no hizo ninguna mención específica sobre la constitucionalidad de este artículo. Igualmente, los demás intervinientes se limitaron a describir el contenido de este artículo y a solicitar su exequibilidad.
Consideraciones de la Corte Constitucional
La Corte considera que el período de vigencia de 10 años para el Acuerdo es razonable y así lo ha entendido al analizar medidas similares. Este marco temporal ha sido considerado apropiado para alcanzar los objetivos que se pretenden alcanzar con este tipo de instrumento. Ahora bien, la regla según la cual el “Acuerdo podrá ser enmendado por mutuo consentimiento por escrito de las Partes en cualquier momento” tampoco resulta irrazonable, siempre y cuando dichas reformas no desconozcan o contradigan lo expuesto en esta Sentencia. Por último, la Corte advierte que la extensión de la protección de la inversión por un periodo suplementario de 5 años en caso de denuncia del tratado resulta razonable y no desconoce contenido alguno de la Constitución Política. Frente a una cláusula similar en el APPRI con Francia, esta Corporación señaló que no es irrazonable, a la luz del principio de buena fe y confianza legítima, que se pacte este periodo para que, en el supuesto de denuncia del tratado, las inversiones llevadas a cabo puedan ser repatriadas, rescindidas o liquidadas y, por lo tanto, dicha decisión no surta efectos sorpresivos en relación con los inversionista.
Le correspondió a la Corte Constitucional realizar el control integral del APPRI entre Colombia y la RBV, así como sobre la Ley 2370 de 2024 por la cual el Congreso aprobó ese tratado.
La Corte adelantó el examen formal del Tratado y concluyó que los pasos para su suscripción fueron válidos; además, que ni el tratado ni la ley aprobatoria requerían consulta previa, por cuanto no tienen un impacto positivo ni negativo sobre las condiciones de comunidades étnicas. De la misma forma, concluyó que el congreso aprobó el acuerdo y ordenó someterlo a consideración del Congreso tal como lo ordena el artículo 150.16 Superior.
En cuanto al trámite de la ley aprobatoria en el Congreso, la Corte verificó que se cumplieron todos los siguientes requisitos constitucionales: (i) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno nacional, (ii) la publicación oficial del proyecto de ley aprobatoria, (iii) el inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la República, (iv) la publicación de la ponencia para su respectiva deliberación en las comisiones y en las plenarias, (v) el anuncio previo a la discusión y aprobación del texto, (vi) la votación de acuerdo con las exigencias constitucionales de quorum y mayorías, (vii) el lapso entre los debates y (viii) el número máximo de legislaturas.
Así mismo, la Corte verificó que el trámite de la Ley 2370 de 2024 cumplió con los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, y que ni el Tratado ni su ley aprobatoria incorporaban beneficios tributarios u ordenaban gasto alguno, por lo cual no les era exigible un análisis de impacto fiscal.
En cuanto al análisis material de constitucionalidad, la Corte abordó ese examen siguiendo los lineamientos de la Sentencia C-252 de 2019, a partir de la cual se decidió que durante el control de este tipo de instrumentos, al analizar la constitucionalidad del tratado, la Corte debe: (i) tener en cuenta los contenidos y los alcances normativos de las cláusulas, que tengan relevancia constitucional tal como el mismo tratado y los jueces especializados lo hayan interpretado, para efectos de determinar su compatibilidad con la Constitución Política, y (ii) proteger la supremacía constitucional mediante un control eficaz de constitucionalidad, así como precaver y minimizar los riesgos constitucionales derivados del compromiso de la responsabilidad internacional del Estado colombiano como consecuencia de estos instrumentos.
Fruto de esa metodología de examen, inicialmente la Corte evaluó la compatibilidad general del tratado, y concluyó que las finalidades globales del Tratado son conformes con la Constitución Política y el instrumento resulta idóneo para lograr dichos fines. De la misma forma concluyó que la ley aprobatoria, en general y en sus disposiciones específicas resultaba acorde con la Carta Política.
En cuanto compatibilidad del articulado APPRI con la Constitución, la Corte analizó detalladamente todos y cada uno de los artículos del tratado, resaltando inicialmente las observaciones que el Viceprocurador o los intervinientes hubiesen realizado. Concluyó que ninguno de los artículos del tratado atentaba contra los derechos fundamentales, el orden público, la distribución de las competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de derecho, y, tampoco contra los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado Social de Derecho.
Sin embargo, identificó, al igual que uno de los intervinientes, que podrían existir dificultades con la representación de la RBV lo cual podría afectar la validez del Tratado en los términos del artículo 46 de la Convención de Viena, por lo cual se hacía necesario exhortar al presidente a revisar con atención ese punto antes de ratificar el instrumento internacional.
En cuanto al artículo 1 que establece el objeto del tratado, la Corte encontró que la finalidad de estructurar un marco jurídico que garantice la seguridad jurídica de las inversiones para promover el desarrollo armónico y sostenible de las Partes es un objetivo legítimo y acorde con los principios constitucionales relacionados con las relaciones internacionales del país.
Sobre el artículo 2, que incorpora las definiciones, lo encontró ajustado a la Carta, en particular porque su finalidad es establecer el límite de las obligaciones que se adquieren entre las Partes.
En cuanto al ámbito de aplicación dispuesto en el artículo 3, lo encontró acorde a la Constitución, e incluso determinó que su aplicación retroactiva para cubrir inversiones anteriores a la entrada en vigor no contraría el principio de irretroactividad de los tratados, pues se trata de una regla dispositiva que las Partes pueden modificar en sus relaciones concretas.
Sobre el artículo 4 que establece la promoción y protección de inversiones, la Corte encontró que “contribuye a la internacionalización de las relaciones económicas del Estado y responde a claros motivos de conveniencia nacional (C.P., artículo 226), al tiempo que contribuyen a la integración económica. Sin que hubiera en ella nada que pudiera atentar contra la Carta Política.
En cuanto a la regla de no discriminación dispuesta en el artículo 5, la Corte concluyó que su redacción, para salvaguardar la potestad regulatoria en temas de alto valor constitucional resultaba perfectamente adaptada a la Carta Política. La Corte encontró que el listado de temas no era taxativo, y que una interpretación acorde a la Carta permite entender que incluye entre otras medidas de alto valor constitucional.
Por esa razón, la Corte Constitucional encontró exequible el artículo 5 del APPRI, y explicó que, entre las materias sobre las que el Estado conserva la potestad regulatoria sin que se entienda como un trato discriminatorio en contra de los inversionistas provenientes del territorio de la RBV, se encuentran incluidas todas las medidas destinadas a proteger: (i) la integridad del territorio y la soberanía alimentaria, (ii) los derechos de los pueblos o comunidades étnicas y (iii) los derechos de las víctimas del conflicto armado en Colombia.
En cuanto a la fórmula de Trato Nacional adoptada en el artículo 6, la Corte concluyó, igualmente que las reglas allí dispuestas resultaban acordes con el principio de igualdad, al tiempo que se resguardaba la potestad regulatoria en materia de tierras. La Corte Constitucional encontró que el artículo 6 del APPRI resultaba coherente con la Carta Política.
En cuanto al artículo 7, expropiación y nacionalización, la Corte encontró que la disposición del APPRI hace parte de las fórmulas tipo utilizadas en este tipo de convenios y que la Corte había examinado con anterioridad declarando su constitucionalidad. Concluyó que en esta ocasión también resultaba adaptada a la Carta Política.
El artículo 8 resultó perfectamente ajustado a la Carta y su redacción, en cuanto al trato que se da a los inversionistas extranjeros en condiciones de igualdad, sin hacer referencia a la cláusula de la Nación Más Favorecida, resultó suficientemente clara para no requerir ningún tipo de condicionamiento.
En cuanto al artículo 9, sobre Transferencia, la Corte concluyó que se trata de una cláusula tipo, necesaria para facilitar este tipo de transacciones y dar seguridad a los inversionistas. Además, encontró que las medidas que conserva el Estado para proteger la estabilidad financiera resultaban acordes con la Constitución.
En cuanto al artículo 10, sobre la subrogación, la Corte encontró nuevamente que es una cláusula tipo sin ningún tipo de afectaciones a la Carta Política.
Respecto de los artículos 11 y 12, la Corte Constitucional los encontró ajustados a la Carta. Por un lado, determinó que las fórmulas de solución pacífica de diferendos que privilegian las vías diplomáticas y de arreglo amigable, permiten acudir al fuero del derecho interno o del arbitraje internacional, razón por la cual resultan perfectamente adecuadas a la Carta. Por otro lado, estableció que el marco jurídico colombiano brinda suficientes criterios de competencia para que, según la materia concreta de cada diferendo, las Partes puedan confiar en que se adelante el debido proceso legal para resolver sus planteamientos.
En cuanto al artículo 13, sobre denegación de beneficios, que pretende excluir de los beneficios del tratado a extranjeros de otras nacionalidades o a quienes tenga la doble nacionalidad de las Partes, la Corte no encontró reparo alguno en su exequibilidad.
De igual forma, la disposición que establece la salvaguarda de la potestad regulatoria para proteger el medio ambiente y los derechos laborales establecida en el artículo 14 del Tratado, resultó para la Corte claramente ajustada a la Carta Política.
La Corte no encontró reparo alguno sobre el artículo 15 (comité conjunto), el cual establece fórmulas para el seguimiento e implementación efectiva del tratado que, por lo demás, resultan acordes con la Carta.
En cuanto al artículo 16 (consulta e intercambio de información) la Corte consideró que el artículo es acorde con la Constitución y que no era necesario hacer condicionamiento alguno, pero consideró necesario indicar que toda duda que se suscite entre las Partes en torno a la interpretación del Acuerdo debe ser resuelta a la luz de lo dispuesto en esta Sentencia, en la Constitución Política y en lo estipulado en los artículos 26 y 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
La Corte encontró importante establecer que, la interpretación del Tratado por las partes debía hacerse de acuerdo con la Constitución y la presente Sentencia.
En cuanto al artículo 17 (vigencia) que establece una fórmula de entrada en vigor luego de 60 días después del canje de notas y la duración de 10 años del tratado, la Corte no encontró ningún reparo para su exequibilidad.
En conclusión, de todo lo dicho, la Corte decidió declarar la constitucionalidad del Tratado y declarar exequible su ley aprobatoria.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Con aclaración de voto
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Aclaración de voto
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ANEXO
Ley 2370 de 2024 y texto del Acuerdo entre la República Bolivariana de
Venezuela y la República de Colombia Relativo a la Promoción y Protección
Recíproca de Inversiones
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-338/25
Referencia: expediente LAT-501
Asunto: Control automático de constitucionalidad del “Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 3 de febrero de 2023, y de la Ley 2370 del 12 de julio de 2024, por medio de la cual fue aprobado.
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Consigno en este escrito las razones de mi aclaración que se articulan en torno a dos cuestiones que, en mi criterio, inciden de manera significativa en la delimitación del control de constitucionalidad que ejerce esta Corporación sobre las leyes aprobatorias de tratados internacionales, la primera relacionada con el escrutinio en la fase del control formal sobre la unidad de materia y la segunda sobre el alcance de los Tribunales Constitucionales para determinar si otro Estado posee la legitimidad democrática para adoptar un tratado. Ambos aspectos están íntimamente vinculados con los parámetros del control constitucional.
La unidad de materia en el control de las leyes aprobatorias de tratados internacionales
Desde la perspectiva constitucional, el principio de unidad de materia, previsto en los artículos 158 y 159 de la Constitución Política, establece que todo proyecto de ley debe versar sobre una misma temática y que resultan inadmisibles aquellas disposiciones que carezcan de relación con su núcleo regulatorio. En el marco del control formal que realiza la Corte al examinar las leyes, este examen comprende la verificación de alguna de las formas de conexidad –causal, teleológica, temática o sistémica– respecto de las disposiciones del proyecto.
Esa verificación debe atender la naturaleza de las leyes bajo su escrutinio y el tipo de control que sobre ellas realiza la Corte Constitucional. En relación con las leyes aprobatorias de tratados internacionales, debido a la naturaleza y finalidad de este tipo de instrumentos, no pueden desconocerse los límites que la propia Constitución impone y por virtud de los cuales el Congreso de la República dispone de facultades estrictamente limitadas al momento de tramitar estas leyes, pues su competencia no incluye la posibilidad de modificar el texto del tratado correspondiente. La función legislativa en estos casos se reduce a aprobar o improbar el instrumento internacional.
Lo anterior no obsta para que en el control formal de las leyes aprobatorias esta Corporación deba constatar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, que sí resultan plenamente aplicables. El primero exige que el proyecto haya sido objeto de debate efectivo en las comisiones constitucionales y en las plenarias de ambas cámaras, garantizando la realización de los cuatro debates exigidos por la Carta. El segundo implica que las instancias legislativas conozcan la totalidad de las materias sometidas a su decisión, permitiendo precisiones en segundo debate únicamente cuando guarden relación con los asuntos abordados en la primera discusión. Estos principios aseguran un proceso deliberativo democrático real y protegen la transparencia y la regularidad del trámite legislativo.
A ello va mi aclaración de voto, en tanto la sentencia incorpora -- en los fundamentos jurídicos 73 y 294 – un juicio de unidad de materia para evaluar la correspondencia entre el contenido del tratado y la ley aprobatoria. Esto, desde mi perspectiva, desconoce que la jurisprudencia constituciona––––––
– ha sido consistente en afirmar que dicho examen no es aplicable a esta categoría normativa, en tanto las leyes aprobatorias poseen un objeto específico y un contenido normativo único, derivado exclusivamente del tratado cuya incorporación se pretende. En consecuencia, el control debe circunscribirse a la verificación del cumplimiento del procedimiento constitucional y legal previsto para su aprobación, sin extenderse a valoraciones materiales sobre la conexidad temática del instrumento internacional.
Este disenso además se funda en la idea de legitimidad democrática de las ramas ejecutiva y legislativa las cuales, en el marco de los tratados y las leyes aprobatorias de aquellos tienen una competencia técnica y precisa, con los límites que la Constitución impone, sin que la Corte Constitucional pueda ampliar ese escrutinio.
El control constitucional de las leyes aprobatorias de tratados internacionales no puede incorporar juicios de soberanía sobre otro Estado diferente a Colombia
La Constitución Política asigna a la Corte Constitucional un control previo, automático e integral respecto de los tratados internacionales y sus leyes aprobatoria. Este control tiene límites claramente definidos por la jurisprudencia: se trata de un examen que involucra, por un lado, la verificación del cumplimiento del procedimiento interno de aprobación del tratado y, por el otro, el juicio de compatibilidad material entre las disposiciones del instrumento internacional y la Constitución, sin proyectarse hacia la validez del consentimiento expresado por el Estado en el escenario del derecho internacional público.
En consecuencia, la incorporación en la sentencia de argumentos relacionados con la eventual nulidad del consentimiento estatal –ya sea por falta de legitimidad del órgano suscriptor, exceso de mandato, error, dolo o cualquier otra causal prevista en la Convención de Viena– introduce un análisis que pertenece a un ámbito jurídico distinto: el de la responsabilidad internacional del Estado y la validez jurídica del tratado en la esfera internacional. Estos asuntos, según el derecho internacional consuetudinario y convencional, corresponden al ámbito del propio Estado y su política exterior, así como de los mecanismos internacionales de solución de controversias, y no de la jurisdicción constitucional.
Además, esta Corte ha reiterado que el control constitucional no se dirige a evaluar la regularidad internacional del proceso de formación del consentimiento, sino a examinar si el tratado y su ley aprobatoria se ajustan a los mandatos, límites y valores constitucionales en el derecho interno. Así lo ha sostenido esta Corporación en decisiones como la Sentencia C-608 de 2010, en la que se precisó que la Corte no puede pronunciarse sobre la existencia, validez o eficacia internacional del tratado, pues dicho control no corresponde al mandato del artículo 241 de la Carta.
En este contexto, la consideración introducida sobre la “legitimidad” estatal para obligarse internacionalmente plantea un riesgo adicional: podría interpretarse como un juicio interno sobre la validez del consentimiento internacional, lo cual podría alterar la separación funcional entre el control constitucional y el ámbito propio de la política exterior y del derecho internacional público. Adicionalmente, podría conducir a la idea de que la Corte antepone un análisis de validez internacional al examen constitucional interno, cuando precisamente este último es el único que le ha sido asignado.
Por ello los fundamentos jurídicos 129 y 130 que incorporan apreciaciones relativas a la legitimidad del Estado colombiano para manifestar su consentimiento en el plano internacional, especialmente en lo concerniente a las responsabilidades que recaen en el Ejecutivo al momento de suscribir un tratado y a las causales de nulidad previstas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados no los comparto. Si bien tales consideraciones son introducidas sin mayor desarrollo, estimo que su enunciación desplaza el eje del control constitucional hacia ámbitos que no corresponden a la competencia de esta Corporación.
Por lo anterior, estimo necesario aclarar mi voto, para señalar que el examen relativo a la legitimidad del Estado de manifestar su consentimiento y las causales de nulidad del tratado no deben integrar la motivación constitucional del fallo, por tratarse de cuestiones que exceden el marco competencial de esta Corte y corresponden al ámbito del derecho internacional. El control constitucional, en cambio, debe permanecer circunscrito a su objeto propio: evaluar la conformidad del tratado y de su ley aprobatoria con los mandatos superiores y el procedimiento legislativo interno y que el juicio de razonabilidad que ha admitido la Corte, en relación con los tratados de inversión debe también tener los límites competenciales de la Constitución.
Por las razones expuestas, aunque comparto la decisión final adoptada por la Sala Plena, considero necesario dejar constancia de que los aspectos señalados debieron ser delimitados con mayor precisión, a fin de preservar el alcance preciso del control de constitucionalidad en materia de tratados internacionales.
Fecha ut supra.
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241]
Última actualización: 15 de diciembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.321 - 15 de diciembre de 2025)