Sentencia C-335/17

Referencia: Expediente D-11643

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13; el artículo 17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, "Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES".

Demandantes: Alejandrina Pacheco Peña y otras dieciocho personas.

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá D.C., mayo dieciocho (18) de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Alejandrina Pacheco Peña, Belinda Márquez Jiménez, Carmen Sonia Moya Mena, Cedis Esther Anaya de Urrutia, Dorys Stella Gutiérrez Castellanos, Elena Bustos Rincón, Emma Ruby Flórez Maldonado, Emma Tilano Vitali, Eva Rolong Vargas, Inés Esther Camelo Martínez, Leticia Elena Hundek Pichón, Leydis Esther Santacruz Beltrán, Librada Francisca Meléndez Peña, Luz Estella Romero Villalba, María del Socorro Torres Cabrera, Nicolás Enrique Deulofeutt Caro, Omerly Vergara Padilla, Rosmery Brito de Pimienta y Wilson de Jesús Castañeda Castro, demandaron la constitucionalidad de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17, 20 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1776 de 2016, "Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, ZIDRES", acusándolos de violar los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Carta Política.

La Corte Constitucional por auto de septiembre 21 de 2016 resolvió admitir la demanda presentada por los ciudadanos, únicamente en contra del inciso 1 del artículo 20 y de los incisos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la eventual violación del artículo 311 de la Constitución, que establece el principio de autonomía de las entidades territoriales. Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, inadmitir la demanda que se formulara en contra de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17 y 21 inciso quinto, por la eventual violación de los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Constitución, concediéndole a los accionantes un término de tres días para que corrigieran su demanda.

El 28 de septiembre de 2016 los demandantes allegaron a la Corte Constitucional el escrito de corrección de la demanda, reiterando que solicitaban la declaratoria de inexequibilidad de los artículos y de las expresiones demandadas respecto de los cargos no admitidos, por considerarlas violatorias de los artículos 13, 43, 53, 64, 85, 93 y 94 de la Constitución Política.

Tras evaluar el escrito de corrección, la Corte Constitucional mediante Auto del 12 de octubre de 2016, resolvió admitir la demanda propuesta en contra de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución; contra el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, por la violación de los artículos 13 y 53 de la Constitución; y contra los incisos 1 del artículo 20, 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo de violación del artículo 311 de la Constitución (principio de autonomía de las entidades territoriales). Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, rechazar la demanda interpuesta en contra del inciso quinto del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la violación del artículo 64 de la Constitución Política, informándole a los accionantes que contra las decisiones allí dispuestas procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena de esta Corporación.

Respecto de los cargos formulados en contra del inciso 4 del artículo 4  y del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, inicialmente inadmitidos, que fueron objeto de corrección por parte de los demandantes, la Sala los considera implícitamente admitidos y procede al pronunciamiento de fondo, conforme el principio pro actione, de acuerdo con el cual es necesario satisfacer los requisitos de la demanda y su admisión "Pero en caso de que sea posible identificar el cargo de inconstitucionalidad a pesar de las deficiencias de la demanda, o de duda sobre la satisfacción de las condiciones citadas, deberá ser incorporado al escrutinio judicial sobre la procedencia de la acción"[1].

Adicionalmente señala el mismo principio, que debe preferirse el pronunciamiento de fondo al fallo inhibitorio, en garantía de la participación y del acceso a la justicia, pues "No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. (...)."[2]

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados:

LEY 1776 DE 2016

(Enero 29)

Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres.

"ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:

(...)

Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos:

a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados.

b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente.

c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto.

d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal.

ARTÍCULO 4o. SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL PARA LAS ZIDRES. El Gobierno nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional.

(...)

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.

ARTÍCULO 13. DE BIENES INMUEBLES DE LA NACIÓN. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor.

La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito.

Los contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado.

PARÁGRAFO 1o. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos.

    (...)

ARTÍCULO 17. CONDICIÓN ESPECIAL PARA LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS, MUJERES RURALES, JÓVENES RURALES Y/O TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.

ARTÍCULO 20. APROBACIÓN DE ZIDRES. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural.

ARTÍCULO 21. IDENTIFICACIÓN DE LAS ZIDRES. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad.

La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes.

La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos.

El Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las Zidres.

Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública."

III. LA DEMANDA[3]

El texto de la demanda y su escrito de corrección contienen la formulación los siguientes argumentos de inconstitucionalidad.

1. Los demandantes acusan la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por ser violatorios del artículo 64 de la Constitución, que establece el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues tales enunciados "violan el modelo a través del cual se garantiza el derecho de acceso progresivo a la tierra de los campesinos y campesinas, que se desprende del artículo 64 constitucional"[4], precisando que el diseño e implementación de esos proyectos requiere gran fuerza de capital que los campesinos no poseen.

Aseguran que los componentes de los proyectos productivos afectan la Constitución por tres razones: (i) porque el legislador dejó en manos de los particulares temas relacionados con la tierra, que deberían estar en manos del Estado; (ii) porque operó una "delegación tácita" de materias reservadas al Estado, que únicamente pueden ser desarrolladas por la ley; y (iii) porque la imposición del modelo ZIDRES impide el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, pues dicho acceso tan solo podrá operar en la medida en que los particulares lo permitan. Adicionalmente indican que era un modelo regresivo en comparación con el establecido en la Ley 160 de 1994.

Respecto del primer punto consideran los accionantes que la norma demandada depositó en manos de los particulares asuntos de reserva pública sobre tres aspectos neurálgicos: la determinación de los terrenos que puedan ser adquiridos por los campesinos; la determinación del sistema que garantice el derecho de acceso a la tierra, del que son titulares los campesinos; y la definición del plan de acción encaminado a apoyar a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito.

En atención al segundo argumento, consideran que "se puede determinar igualmente con certeza que contraría la Constitución al delegar de manera tácita en los particulares, lo que por mandato constitucional le pertenece al Estado"[5], especialmente en lo relacionado con el derecho al acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agrarios.

En lo que tiene que ver con la violación concreta del artículo 64 de la Constitución, los demandantes invocan el contenido de las sentencias C-595 de 1995, C-644 de 2012 y C-623 de 2015. Con base en dichos fallos sostienen que, por oposición a las ZIDRES, la adjudicación de baldíos sí es una forma adecuada que garantiza el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues para la adjudicación exige la carencia de bienes rurales y la limitación en los ingresos, que son características propias de los trabajadores del campo en Colombia. Destacan que desde la Sentencia C-644 de 2012 se fija la obligación estatal de adoptar medidas progresivas estructurales orientadas a propiciar la propiedad de la tierra.

Finalmente precisan que la continua referencia que hacían en sus escritos a la Ley 160 de 1995 "tiene como objetivo mostrar que ante la existencia de una norma previa que procura darle cumplimiento de los cometidos constitucionales, contendidos en el artículo 64 de la Carta Magna, y nos lleva a la necesidad de hacer uso del test de progresividad o regresividad de acuerdo con los parámetros señalados por esta Corte"[6]. En este sentido solicitan la aplicación de dicha metodología, como argumento que conduce a la inconstitucionalidad de la norma demandada.

2. Los anteriores contenidos se repiten respecto del ataque de constitucionalidad que se formula en contra del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, acerca del cual se afirmó puntualmente en el escrito de corrección, que dicha norma "introduce una modificación al régimen de baldíos que va en contravía del acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores rurales establecido en el artículo 64 de la Constitución Política Colombiana y afecta de manera particular a las mujeres rurales"[7]

Adicionalmente reiteran los accionantes que, entre la Ley 160 de 1994 y las disposiciones demandadas de la Ley 1776 de 2016, existe una identidad en el objeto, pues es claro que al regular esta última ley la disposición de los bienes públicos (baldíos), resulta regresiva, en tanto reduce el número y extensión de los baldíos de la Nación, con los que se pueda garantizar el acceso efectivo al territorio por parte de la población campesina, tal y como lo ordena la Constitución.

3. Los demandantes cuestionan también el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, afirmando que viola los artículos 13 y 43 de la Constitución que establecen el derecho a la igualdad en favor de las mujeres, "por la ausencia de acciones afirmativas que contribuyan a eliminar las barreras de acceso a la propiedad, uso, control y protección de la tierra para las mujeres"[8].

Afirman que lo dispuesto en artículo 17 es insuficiente e inconstitucional, pues allí se debería contener una medida de acción afirmativa concreta. En este sentido "que la norma no es una medida de protección para la mujeres, toda vez que la mención meramente formal de las mujeres en la disposición aludida no la convierte en una norma de protección para las mujeres campesinas, por carecer del contenido que entrañan las acciones afirmativas y por lo tanto no es un verdadero derecho es solamente eso, un enunciado en una lista de posibles beneficiarios"[9].

Como argumentos adicionales, los demandantes presentaron cifras que evidencian las condiciones de desigualdad de las mujeres rurales en Colombia, derivadas de los contenidos del IV Censo Rural Agropecuario llevado a cabo entre 2014 y 2015. Dentro de esta línea arguyen que "la razón para acusar de inconstitucionalidad el artículo, está dada porque esta no constituye una medida que en favor de las mujeres rurales, como grupo marginado del acceso a la tierra en Colombia, promueva las condiciones para que en cuanto a dicho acceso la igualdad sea real y efectiva"[10].

En la demanda y su corrección indican que era necesario estudiar la norma desde el enfoque de género, para concluir que el alcance del derecho a la igualdad no puede basarse solamente en que se incorpore formalmente la palabra "mujeres", sin consecuencias reales sobre el sistema, lo que se aviene con el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución, de acuerdo con el cual, "La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades", que justifica el establecimiento de diferenciaciones en favor de las mujeres, de modo tal que pueda ser cerrada la discriminación histórica. Como refuerzo argumental, los demandantes aluden a que el artículo demandado viola también los artículos 93 y 94 de la Constitución y por esta vía, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación a la Mujer – CEDAW.

Finalmente y a modo de conclusión afirman los demandantes, que "la ley ZIDRES no representa para estas una acción afirmativa, que de acuerdo con su situación sería obligatoria para el Estado, porque evidentemente son un grupo marginado de acceso a la tierra y el desarrollo rural, y el artículo 13 constitucional, establece la obligación estatal de adoptar acciones diferenciadas y afirmativas en favor de estos grupos, para que esta sea real y efectiva, mientras que el marco jurídico nacional e internacional informa las diferentes materias en la que dichas acciones serían necesarias para garantizar los derechos de las mujeres rurales"[11].  

4. Respecto del cargo que demanda la constitucionalidad del inciso primero del artículo 20, y de los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, los accionantes señalan que estos violan los principios de autonomía territorial y descentralización administrativa.

Como argumento observan que la aplicación de las normas demandadas implican un retroceso en la consolidación del principio de autonomía territorial, que resulta violado con la implementación de las  ZIDRES y la concentración del manejo de las mismas por el Ministerio de Agricultura, quien decidiría el uso del suelo de los entes territoriales, quienes simplemente tendrían que someter el Plan de Ordenamiento Territorial- POT, el Plan Básico de Ordenamiento Territorial - PBOT y el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT, a las decisiones tomadas desde Bogotá, en contravía de lo dispuesto sobre autonomía territorial en la Constitución Política.

En concreto reprochan los demandantes, las normas por  inconstitucionales "al abrogarse de manera irregular e ilegítima el Ministerio de Agricultura, funciones propias de la delimitación del uso del suelo y explotación del mismo, que por mandato legal y constitucional antes señalado, le corresponde a los municipios"[12], y recuerdan que, desde la Sentencia C-035 de 2016, el núcleo esencial de la autonomía está constituido por aquellos elementos indispensables a la configuración del concepto, y especialmente por los podres de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus intereses. En este sentido reflexionan los accionantes, que las normas demandadas de las ZIDRES no pueden vulnerar el principio de autonomía territorial, bajo la excusa del interés nacional, sin tener en consideración las determinaciones que hayan tomado las autoridades locales.

5. La anterior argumentación fue utilizada nuevamente al solicitar la inexequibilidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, que señala que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de liderar y coordinar la formulación de la política de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural.

Recaban que la norma demandada viola el principio de descentralización administrativa, y erosiona la autonomía de las entidades territoriales en la toma de decisiones, en desmedro de las capacidades locales, con lo cual se afecta también el principio de coordinación que rige las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales descentralizadas.

IV. INTERVENCIONES

En total fueron presentados once escritos de intervención ante la Corte Constitucional cuyos contenidos pueden ser presentados en dos grupos. De una parte se tienen las intervenciones de entidades estatales y de asociaciones gremiales: la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquía – ASORINOQUIA y la Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, por considerar que la creación de las ZIDRES, corresponde al establecimiento de una estructura que permite la adopción de un modelo productivo agroindustrial que será benéfico para el país, los campesinos y los pequeños agricultores, quienes tendrán la posibilidad de asociarse a los proyectos productivos y de acceder al a la propiedad de la tierra en los términos que establece la Ley 1776 de 2016.

Del otro lado se encuentran los demandantes y el otro grupo de intervinientes conformado por el Grupo de Litigio Estratégico de Interés Público de la Universidad del Norte, la Asociación de Desplazados por la Violencia de El Piñal, - ASODASPI, la Asociación FIAN Colombina, la Universidad del Rosario, la Comisión Colombiana de Juristas, la organización Caribe Afirmativo y la Universidad Externado de Colombia, quienes le solicitaron a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de los enunciados demandados, por considerar que las  normas contenidas en la Ley 1776 de 2016 establecen un modelo de privatización y apropiación de la tierra en Colombia, especialmente de los territorios baldíos, bajo la forma de proyectos productivos, donde los campesinos quedarán marginados y no tendrán ninguna incidencia, en la medida que el dominio real de los proyectos corresponde a los empresarios y los inversionistas. Consideran así, que las normas contenidas en la ley son regresivas, que impiden el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y además permiten la marginación y el trato discriminado sobre la mujer campesina, pues la normatividad no adoptó el enfoque de género.

Adicionalmente la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural piden a la Corte Constitucional dictar una sentencia inhibitoria, por ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte el Ministerio Público solicita la constitucionalidad de los enunciados impugnados. A continuación se describen los contenidos argumentales de las intervenciones.

1. Juan Pablo Sarmiento E.[13]

Este ciudadano intervino en calidad de director del Grupo de Litigio de Interés Público de la Universidad del Norte – GLIP, coadyuva las solicitudes de inexequibilidad en general, bajo la formulación de dos argumentos: Que las normas demandadas desconocen el principio de progresividad en el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos; y que la ley demandada no establece un límite temporal y de extensión de los bienes baldíos adjudicados, lo que resulta inconstitucional.

Respecto del primer asunto, aduce que el legislador y el ejecutivo en sus medidas normativas, están limitados por el principio de progresividad en materia de derechos económicos sociales y culturales, y que existe un mandato de progresividad establecido en la artículo 65 del Constitución, desarrollado en la Sentencia C-644 de 2012, que establece sus dos contenidos: la gradualidad, que implica el establecimiento de políticas de acceso a largo plazo, y el "progreso en sentido estrictico" como obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los DESC.

Desde esas premisas afirma que la ley ZIDRES no corrige las desigualdades sociales ni estimula el mejoramiento de las condiciones materiales de los campesinos, y que las sentencias C-595 de 1995 y C-623 de 2015 han reconocido que los baldíos han sido establecidos para los campesinos, la población indígena, las comunidades negras y los grupos más desfavorecidos. En sentido contrario sostiene que la Ley 1776 de 2016 instala un sistema en el que la tierra les será entregada a los ricos y los empresarios, quienes están en capacidad de cumplir los requisitos y presupuestos de las ZIDRES. Dentro de esta comprensión juzga que "Las medidas que establece la Ley 1776 de 2016 no están acompañadas de alguna justificación que permita sacrificar los intereses de la población campesina. Como se ha demostrado hasta este momento, el legislador carece de libertad de configuración legislativa para disponer de los bienes baldíos, pues el objetivo final señalado por la Constitución, es el campesinado".

Señala el interviniente, que la ley demandada "No adopta de manera progresiva medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural". En este sentido reitera que, desde la Sentencia C-644 de 2012, el campo es un valor jurídico constitucional del que no se puede disponer libremente, y que la Sentencia C-623 de 2015 es especialmente clara en el contenido del derecho de acceso a la tierra y al territorio por parte de los campesinos.

Continua con que las medidas establecidas en la Ley 1776 de 2016 no satisfacen los criterios del test de protección constitucional para DESC contenido en la Sentencia C-556 de 2009, e identifica los efectos perversos de esas normas como son: la tierra ya no estará disponible para los campesinos, pues pasará a manos de los empresarios ejecutores de los proyectos ZIDRES; habrá mayor concentración de la propiedad; y además se consumará el rediseño del modelo de desarrollo rural, que resulta contrario a la Constitución, que establece el carácter redistributivo.

Finalmente apunta que las normas son también inconstitucionales, porque no determinan el límite temporal de las ZIDRES, ni tampoco el territorio, pues la duración de los contratos depende de los ciclos productivos del proyecto. Afirmó que "Al no existir límites, los beneficiarios  de estas concesiones de baldíos podrán lograr la concesión ilimitadamente, de grandes extensiones de terreno, permitiéndose de esta manera, una vez más, la concentración de la propiedad rural"[14].

2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI

Alberto Echavarría Saldarriaga, actuando en calidad de funcionario de la ANDI, intervino dentro del proceso, solicita a la Corte que se declare inhibida "por ineptitud sustancial de la demanda". Sin embargo, su escrito no contiene ninguna referencia a la falta de satisfacción de los requisitos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia fijados por la Corte, como los criterios de evaluación de las demandas. De este modo se limitó a dar opiniones, sin ofrecer argumentos sobre la supuesta ineptitud.

Alrededor de "la naturaleza y alcance de las ZIDRES" la entidad esgrime como tesis, que "el alcance de la Ley 1776 no es aquel que le asignan los demandantes, en la medida que no se trata de un viraje en la política agraria del país ni una negación de los derechos del campesinado. Se trata de unos lineamientos para adoptar otros mecanismos de producción, en zonas particulares del territorio, con normas especiales destinadas a dar cabida a este nuevo modelo, pero también con fuertes controles por parte del Estado para asegurar que dicho modelo armonice adecuadamente con los derechos de la población rural y los deberes del Estado"[16]. Como sustento de esa afirmación refiere que no existía un  régimen agrario general, sino simplemente algunos lineamientos para zonas especiales, cuyos objetivos de acuerdo con el artículo 2, son los de proveer acceso y formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, en condiciones de inversión y de competitividad.

Agrega que las ZIDRES deben ser expresamente declaradas y que fue establecido un procedimiento que involucra los artículos 21 y 29 de la ley, con participación de la UPRA, el CONPES, el Consejo de Ministros y el Ministerio de Agricultura. De este modo, la participación en un proyecto ZIDRES "no corresponde a un situación azarosa o desordenada, sino que está sujeta a la verificación y supervisión por parte del Estado".

Respecto del cargo de violación del principio de progresividad, dice que los demandantes parten de una premisa errónea y esto los conduce a una interpretación equivocada. La premisa errónea consiste en que la Ley 1776 de 2016 deroga la ley 160 de 1994, siendo que lo que realmente hace es "otorgar a los trabajadores agrarios otro medio de acceso a la propiedad de la tierra". La interpretación errónea es al artículo 64: "Que le Estado tenga el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, no significa la exclusión total de los particulares de tal contenido".

Acerca de la ausencia de acciones afirmativas en favor de la mujer campesina, señala que el cargo se refiere a una omisión legislativa absoluta y que eso conduce a inhibición. Añade que si se declara inexequible el artículo 17, entonces desaparece la acción positiva para campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y trabajadores agrarios. Finalmente y respecto del cargo por violación de la autonomía territorial y descentralización administrativa, expresa que los accionantes "parten de una lectura parcial de la Ley 1776 de 2016, pues se olvidan de las instancias de coordinación territorial y del enfoque territorial que están dispuestos en la ley".

3. Ingrid del Socorro Pérez Sánchez[17]

Ingrid del Socorro Pérez Sánchez, actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Desplazados por la Violencia del Piñal – ASODAPI, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la ley, pero reduce su argumentación a la impugnación de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016. Como tesis central manifiesta que la norma debe ser declarada inconstitucional "por cuanto desconoce la prohibición de regresividad aplicable a la garantía del acceso progresivo a la propiedad de la tierra, establecido en el artículo 64 de la Constitución: son un retroceso debido a que permiten la concentración de la tierra, favorece la conversión de los trabajadores agrarios en asalariados en lugar de propietarios y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales que se han llevado a cabo hasta ahora en materia de titulación de tierras, tal como lo expresó la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-644/12, al revisar la inconstitucionalidad de la Ley 1450 de 2011"[18].

A modo de argumento concurrente apoya que los enunciados cuestionados resultan regresivos, en tanto que la Ley 1776 contradice la obligación que tiene el legislador de titular en favor de los campesinos  los baldíos de la nación en cumplimento del acceso progresivo, limitando las UAF; porque el promotor de las ZIDRES es quien finalmente determina el área, los requisitos y condiciones para que el campesino o campesina acceda a la tierra; porque los enunciados legales permiten y promueven la concentración de tierras baldías en manos de empresarios o empresas agroindustriales, sin importar la modalidad que se utilice; porque el campesino para lograr el acceso a la tierra queda sometido a la búsqueda de los remanentes territoriales que queden después de la determinación de las ZIDRES; y adicionalmente, porque las normas establecen desigualdad y discriminación, pues la vías de crédito y de infraestructura está dispuestas para los promotores de las ZIDRES y no para los campesinos.

4. Ministerio de Agricultura[19]

Edward Daza Guevara, actuando en representación de ese Ministerio, eleva dos solicitudes: que se declare la ineptitud de la demanda y por consecuencia la inhibición de la Corte, o que se declare la exequibilidad de los enunciados demandados. El escrito de intervención está constituido por cuatro partes: la parte introductoria, la explicación de la estructura y cometidos de la Ley 1776 de 2016 y de las ZIDRES, la solicitud de inhibición y finalmente la respuesta a tres de los cargos.

La solicitud de inhibición está centrada en que, en opinión del Ministerio, los demandantes no satisficieron el requisito de certeza, exigido desde la Sentencia C-1052 de 2001. Para el efecto señala que "los demandantes realizan una interpretación errada en el caso sub examine, quien además parte de supuestos subjetivos sin efectuar una lectura sistemática  del cuerpo normativo, esboza las razones de inconstitucionalidad de la expresión demandada edificando sus argumentos en supuestos que no son materia de estudio"[20].

La parte introductoria del escrito establece que la ley demandada "está llena de oportunidades para los trabajadores del campo", conforme a "los desafíos del mundo contemporáneo", junto con las bondades de la ley frente a las cifras del PIB colombiano, que señalan el abandono del campo y la concentración del trabajo y de las oportunidades en la zonas urbanas. En este sentido plantea la necesidad de transformar el campo.

Respecto del cargo relacionado de violación del artículo 64 de la Constitución sobre acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, observa el Ministerio que los demandantes descontextualizan "el espíritu" de la ley, al darle un tratamiento de norma de reforma agraria y no de desarrollo rural, ignorando que se protegen los derechos adquiridos, la propiedad privada y la función social y ecológica de la propiedad, precisando que las ZIDRES promoverán la formación de capital humano y social en las áreas rurales, las que según el Ministerio, requieren competitividad empresarial.

El interviniente niega la violación del artículo 64, pues "las ZIDRES brindan y establecen herramientas jurídicas para promover el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios, campesinos y/o mujeres rurales, como presupuesto esencial para lograr el desarrollo rural y mejorar la calidad de vida de los mismos"[21], por lo que no solo a través de la adjudicación de baldíos se promueve el acceso progresivo a la tierra.

En referencia al cargo conforme al cual el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 viola el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución, en contra de las mujeres y otros grupos vulnerables, por la ausencia de acciones afirmativas, el Ministerio: insiste en los beneficios de las ZIDRES y examina el derecho a la igualdad, anunciando la aplicación de un test de igualdad, que nunca realiza. El interviniente repite que las ZIDRES son un factor determinante para la paz del país; que ellas protegen a los campesinos que viven en los lugares más apartados; que las mismas permiten la realización del valor de la equidad previsto en el preámbulo, así como el Estado social de derecho, la participación pluralista y el principio de efectividad.

Respecto del cargo concreto de discriminación a la mujer y otros grupos, esgrime que la exposición de motivos de la ley expresó la preocupación del legislador por los grupos marginados, apelando a la figura de la "asociatividad", que según afirma, ha resultado exitosa en sectores como el de los recicladores, dado que las alianzas productivas dan mayores oportunidades a los trabajadores rurales, pues  "La asociatividad tiene una relación específica con el contexto de los artículos 64, 65 y 66  [que] son básicos para apalancar el proceso de transformación el campo de cara al post conflicto y el cumplimiento de los principios y valores constitucionales, con el fin de dar un acceso a los trabajadores agrarios  a nuevas formas complementarias de acceder a la tierra y a los beneficios que otorga el Estado". Adicionalmente anuncia la aplicación de un test de igualdad, como el de "los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos", sin hacer aplicación alguna. Como hecho relevante hay que decir, que nada argumenta acerca de la ausencia de las acciones afirmativas, que era el cargo central de los demandantes.

Finalmente y respecto del cargo de acuerdo con el cual algunos incisos de los artículos 20 y 21 de la ley demandada violan el principio de autonomía territorial, el Ministerio recaba que no se está frente a una ley de baldíos, ni de reforma agraria, sino de desarrollo rural, que protege los derechos sociales y los recursos públicos destinados a su satisfacción. Acto seguido insiste en que la delimitación de las ZIDRES será adoptada por documento CONPES, y que su aprobación es responsabilidad del Consejo de Ministros, y que eso es una garantía frente al principio de autonomía territorial, que no es absoluto y que se debe armonizar con los principios de unidad nacional, coordinación y concurrencia, hasta concluir que no existe violación de la autonomía territorial ni de la descentralización administrativa, "más aún cuanto la ley demandada prevé que los proyectos productivos deberán contener un enfoque territorial que deberá estar armonizado con el POT, el PBOT y el los (sic) EOT en equilibrio con el numeral 9 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, norma, esta última, que recoge las funciones generales de los municipios"[22].

5. FIAN Colombia[23]

El ciudadano Juan Carlos Morales González en calidad de representante legal de FIAN Colombia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 3 y 17 de la Ley 1776 de 2016 únicamente.

La argumentación del interviniente gira alrededor de las graves consecuencias que traerá la aplicación de la ley ZIDRES al Derecho Humano a la Alimentación y Nutrición Adecuada – DHANA, pues sus normas contrarían la garantía efectiva de los derechos humanos de la población campesina, lo que, en su criterio, profundizará las condiciones de dependencia de la población rural, especialmente la de las mujeres. La intervención fue dividida en tres partes

La primera parte contiene un diagnóstico de la situación alimentaria de la población campesina colombiana, que tiene como apoyo la Encuesta Nacional de Situación Nutricional en Colombia de 2010 y el Tercer Censo Nacional Agropecuario de 2014, destacando que el 57.5% de los hogares campesinos se encuentran en situación de vulnerabilidad y tienen inseguridad alimenticia, lo que está relacionado con la inconstitucionalidad de las ZIDRES, pues estas (i) profundizan la concentración de la tierra por parte del sector privado y corporativo; (ii) expanden la frontera agrícola a costa de los baldíos de la nación y del medio ambiente, (iii) abandonan cualquier reforma al régimen agrario de tenencia de la tierra e (iv) imponen como política de estado de la inserción del campesinado a cadenas, procesos, proyectos y dinámicas productivas  vinculadas al gran capital[24].

La segunda parte del escrito hace precisiones conceptuales alrededor del derecho a la alimentación adecuada, la nutrición y su relación con los derechos del campesinado. En este sentido resalta los componentes básicos del DHANA y las obligaciones estatales respecto del mismo, como las de respetar los modos de vida y producción campesina; las de proteger las familias, las comunidades y otros pueblos rurales frente a la injerencia de terceros; las de realizar y facilitar los recursos de ley, económicos, de política pública y de defensa de los derechos humanos, que le permitan a las comunidades acceder a su DHANA; y hacer efectivo que las poblaciones que no puedan ya acceder a su DHANA, puedan alimentarse de manera inmediata, recuperando sus formas de vida y capacidades.

La tercera parte y final del escrito hace el análisis de las amenazas y riesgos que sobre el DHANA de las poblaciones rurales trae la Ley 1776 de 2016. Para el efecto presenta un cuadro explicativo, que resalta los siguientes factores de riesgo: En primer lugar, el interés de la ley es facilitar que los baldíos de la nación pasen a control del sector agroindustrial, con medidas atadas a paquetes tecnológicos agroindustriales, eliminando la producción protectora del ambiente, lo que afectará todos los componentes del DHAMA. En segundo término, las normas de las ZIDRES atan la actividad campesina, sus recursos y sus posibilidades de acceso a la tierra a los proyectos priorizados en las ZIDRES, sin enunciar los mecanismos de compensación de la población afectada, especialmente la campesina, de modo tal que se pueda evitar que se conviertan en víctimas del sector privado o transnacional, y que puedan conservar sus formas propias de asociación.

6. La Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquia - ASORINOQUIA[25]

El Señor Guillermo Forero Álvarez allega a la Corte Constitucional un extenso escrito de 113 páginas, que contiene la intervención de ASORINOQUIA, pronunciándose únicamente acerca de la constitucionalidad de los literales a), b), y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016. El escrito fue dividido en seis partes. La primera de ellas presenta treinta y tres beneficios de la a ZIDRES (folios 259 a 270); la segunda parte hace el análisis de la Artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 en sólo dos páginas (folios 270 y 271); la tercera sección examina el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y el principio de progresividad, únicamente desde la técnica la ponderación (folios 271 a 322); la cuarta parte del texto transcribe la normatividad sobre el régimen de los baldíos en Colombia (folios 322 a 356);  en el quinto segmento fueron examinadas las Unidades Agrícolas Familiares – UAF (folios 356 a 365), para finalmente hace algunas observaciones acerca de la asociatividad[26].

La primera parte del texto hace una presentación apologética de las ZIDRES, enunciado treinta y tres beneficios, con sus beneficios para el país, entre los que mencionó los siguientes: van a permitir la realización del artículo 22 de la Constitución que trae el derecho a la paz; permiten la concurrencia de los intereses en conflicto alrededor de la tierra; combaten la concentración improductiva de la tierra; persuaden al gran empresariado, para que invierta en el campo; aceleran el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios; no derogan la Ley 160 de 1994 sobre baldíos; favorecen ampliamente al campesinado; no modifican el régimen de los baldíos y ayudan al campesinado; no afectan las competencias territoriales de los municipios y los departamentos; crean el CONSEA, que es un mecanismo de coordinación que garantiza la operación del modelo; establecen reglas claras que traen seguridad jurídica  a los campesinos y a los empresarios, garantizando además los derechos adquiridos; previenen la ilicitud en la propiedad de la tierra; contrarrestan la especulación con ella; y permite la convivencia de los grupos con beneficios mutuos.

En la segunda parte de su escrito el interviniente cuestionó la calidad de la demanda, afirmando que en ella "No se desarrolla la idea, no hay ninguna demostración fáctica o argumentativa de su afirmación y sólo parten de un presunción que las relaciones entre campesinos y empresarios serán asimétricas a favor de la agroindustria, presunción que no verifica contra ningún supuesto fáctico como ya se dijo", frente a lo cual señala que "nada mejor que recurrir a la más importante metodología desarrollada por el derecho constitucional contemporáneo como es la ponderación, para ponerle fin a frases meramente especulativas"[27].

La tercera sección del escrito gira alrededor del derecho de acceso la tierra de los trabajadores agrarios y el principio de progresividad. Dice el interviniente que la ley ZIDRES no es regresiva "a partir de la elaboración del test de proporcionalidad, con especificidad en la línea de la ponderación, a nivel estricto", y para ello acude a la metodología contenida en la Sentencia C-644 de 2012 y a la aplicación de la ley ponderación, la fórmula del peso y la carga de argumentación.

Acto seguido presenta información estadística del año 2014 y anuncia tres confrontaciones: en primer lugar, entre "Artículos 64 vs. 65" de la Constitución, para lo cual presenta una serie de cifras y de porcentajes, acompañados de fórmulas, para luego afirmar que demostró "que la afectación del derecho constitucional del acceso progresivo a la tierra es prácticamente nula o muy leve". Procede luego con una segunda confrontación, a la que tituló "Artículo 64 vs. 333" de la Constitución, reseña nuevamente cifras, porcentajes y fórmulas, esta vez acompañadas de lo que llamó premisas empíricas, para concluir nuevamente que "la afectación del principio consagrado en el artículo 64 constitucional es leve, razón por la cual  no existe justificación alguna para expulsar del orden jurídico los artículos demandados de la ley ZIDRES". En tercer término dijo que hacía otra ponderación, a la que denomina "territorialidad campesina vs. Artículo 334". Aquí ya no usa cifras ni porcentajes y tras hablar extensamente acerca del territorio, concluye por tercera vez consecutiva, que "la afectación por efecto de la ley ZIDRES al principio de territorialidad campesina derivado normativamente del artículo 64 de la Constitución Política está afectado en una escala de nulo a leve, razón por la cual no es procedente excluir por inexequibilidad las normas demandadas".

En la cuarta sección transcribe una selección de normas hecha sobre el régimen de los baldíos, y señala como eje central, que "faltan a la verdad los demandantes cuando señalan que hubo una transformación profunda del régimen de baldíos porque en realidad nada se alteró de ese régimen". Para el efecto hace referencias superficiales a las Constituciones de 1853, 1858, 1863 y 1886, para luego transcribir extensos apartes de las leyes 48 de 1882, 56 de 1905, 110 de 1912, 135 de 1961, 4 de 1973, 30 de 1988 y 160 de 1994, repite, que "no existe regresividad alguna en la medida legislativa demandada y por el contrario resulta progresiva, generadora de externalidades positivas a favor de la población campesina"[28]. Finalmente dice respecto de las UAF, que no operó ningún cambio sustantivo alrededor de ellas, y que la asociatividad contenida en la ley ZIDRES no era contraria a la Constitución.

7. Universidad del Rosario[29]

Los ciudadanos Rocío del Pilar Peña, Alejandro Abondano Romero y Luis Enrique Ruíz González, intervinieron en nombre de la Universidad del Rosario, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3, y la del artículo 17  de la Ley 1776 de 2016, únicamente.

Sostienen que los enunciados demandados son violatorios del artículo 64 de la Constitución que establece el derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, planteando la inconstitucionalidad desde la comparación con el régimen de adjudicación de baldíos establecido en la Ley 160 de 1994, así como la violación  del principio de progresividad en el acceso a la tierra, al no satisfacerse el test de no regresividad.

Como punto de partida arguyen que el acceso a la tierra es un derecho social fundamental reconocido por la Corte Constitucional, que implica además la materialización y eficacia de otros derechos como son los de trabajo, vivienda, mínimo vital y dignidad humana. Desde allí los intervinientes recuerdan que la Corte ha establecido que la realización de esos derechos implica tanto el deber estatal de implementar medidas positivas, como "la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de los mismos" conforme a la Sentencia T-428 de 2012. En este sentido dan aplicación al test de no regresividad, y concluyen que la medida adoptada por el legislador no lo satisfacía y que por lo mismo, era inconstitucional.

En segundo lugar los intervinientes cimientan el cargo de inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 por violación del artículo 13 de la Constitución, dando aplicación a un nuevo test, en este caso, el juicio integrado de igualdad, para concluir finalmente, que "En el caso de la norma demandada, se está adoptando una medida de promoción y facilitación del acceso a la tierra de campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales. Sin embargo, la  norma pone a estas tres poblaciones en el mismo plano, desconociendo la categoría sospechosa adicional  que pesa sobre las mujeres en su doble condición como tales y como parte de la población rural vulnerable"[30], lo que conduce  la violación del artículo 13 de la Constitución y a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 17 de la ley demandada.

8. Comisión Colombiana de Juristas[31]

Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Daniel Albarracín, Diego Chávez, Luisa Fernanda González, Jhenifer Mojica y Juan Carlos Ospina intervinieron en nombre de la Comisión Colombiana de Juristas, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas. Afirman que los literales demandados del inciso segundo el artículo 3 de la ley ZIDRES violan los artículos 53 y 64 de la Constitución. Como consideración inicial señalan que el modelo de desarrollo rural propuesto por la Ley1776 de 2016, implica la consolidación de un tipo de producción agropecuario de corte agroindustrial, que no es negativo en sí mismo, "pero que exacerba la deuda histórica de la política del agro colombiano en detrimento el campesinado".

Como fundamento de su postura, reconstruyen los modos de asignación de la tierra a través de la titulación de baldíos desde el siglo XIX hasta el año 2009, señalando que en términos reales no ha acontecido una reforma agraria, sino una "política de tierras", que ha permitido altos niveles de desigualdad y acumulación, vinculada a intensos márgenes de pobreza en las zonas de frontera agrícola.

Efectuado lo anterior, el texto hace un análisis de la agroindustria en el país, evidenciando su expansión, hasta el punto de tener el 36.5% del área sembrada, con alta participación de los cultivos agroindustriales y afectación del campesinado, señalando desde allí, que "En conjunto la Ley 1776 de 2016 atenta contra lo exigido en el artículo 64 superior frente al "acceso progresivo a la propiedad de la tierra", pero en especial los mecanismo expuestos en los numerales (sic) a, b y c del inciso segundo del artículo tercero, afectan los derechos de los campesinos y su derecho a la territorialidad"[32], conforme se desprende de las garantías consignadas en al sentencias C-536 de 1997 (función social de la propiedad), C-006 de 2002 (derecho a tratamiento especial a los campesinos) y C-644 de 2012 (derecho a la territorialidad y test de progresividad), y concluyen, desde la aplicación de este test, que las medidas demandadas son regresivas por cuanto van en detrimento de la Ley 160 de 1994, por afectar los alcances logrados por esta legislación y por restringir el acceso a la tierra sin justificación, todo lo cual se agrava, si se considera que la instalación de las ZIDRES propicia una economía de enclave, con zonas francas al interior de los proyectos y la obvia exclusión campesina.

El escrito expone también la inconstitucionalidad de las normas demandadas frente a la autonomía territorial y descentralización administrativa, planteado que dichas normas "no asignan ningún papel a los municipios en la identificación, delimitación o aprobación de los proyectos en las ZIDRES, asignando las mismas a diversas instancias en el nivel nacional"[33]. De este modo se desconocen no solo aquellos principios, sino también las normas sobre planeación y ordenamiento territorial, tales como la ley orgánica de desarrollo (Ley 152 de 1994) y la ley orgánica de ordenamiento territorial (Ley 1454 de 2011), lo que resulta especialmente sensible respecto del municipio y los usos del suelo, en tanto que asistirá como agente pasivo a la toma de decisiones respecto de él.

Finalmente se refieren a la violación de los derechos de las mujeres respecto del acceso a la propiedad de la tierra, rememoran la discriminación histórica padecida por las mujeres, que se acentúa en el caso de aquellas que viven en el campo, marcada por la indiferencia social e institucional, que se traduce en la normativa de la ley demandada.

9. Caribe Afirmativo[34]

El ciudadano Wilson de Jesús Castañeda intervino dentro del proceso en nombre de CARIBE AFIRMATIVO, una organización civil de promoción de la diversidad, interesada en la defensa, el acompañamiento y la promoción de los derechos humanos en general, y en especial de los derechos de las personas LGTBI. En este sentido expresó su apoyo a la solicitud de inexequibilidad de los enunciados demandados, por medio de un escrito que los autores calificaron como un amicus curiae.

Respecto de la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo el artículo 3 de la ley ZIDRES, sostienen al igual que los demandantes, que acontece la violación del artículo 64 de la Constitución, en el sentido que "el Estado deja de ser el responsable de garantizar este derecho a los campesinos sin tierra, asignándole esa función a los particulares proponentes o implementadores de las ZIDRES, porque al dejar el legislador en manos de particulares lo que la Constitución delega en cabeza del Estado"[35].

En relación con la inconstitucionalidad del artículo 17, por afectar el derecho a la igualdad del que son titulares las mujeres, dicen que la norma no establece acciones afirmativas en favor del acceso a la tierra por parte de aquellas, considerando que se estaba en presencia de una medida regresiva, que mantienen la discriminación sobre la mujer rural.

El interviniente reitera que es deber del Estado la adopción de medidas afirmativas, que protejan a las personas históricamente discriminadas de conformidad con los artículos 13, 43 y 85 de la Constitución, precisando además que la norma demandada "En ningún caso muestra cómo garantizar el acceso de mujeres trans, que sostiene otra categoría sospechosa de discriminación de la orientación sexual e identidad de género, no alimenta la poción de este despacho (sic) el contexto de la mujer trans en lo rural pudiéndose tomar como estudio para este análisis el Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica "Aniquilar la diferencia. Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trangeneristas en el marco del conflicto armado colombiano" de 2016"[36].

10. Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC

El Señor Luis Fernando Forero Gómez radicó escrito de intervención en calidad de Representante Legal Suplente de la SAC, junto con la fotocopia de su cédula de ciudadanía[38] y seis anexos contenidos en ciento veinte (120) folios, solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas. El interviniente advierte que allegaba un "concepto técnico", señalando claramente, "que las luchas de clases deben ser temas del pasado" y que lo importante es "construir un modelo de agricultura en donde quepan pequeños, medianos y grandes como modelo de desarrollo".

Hecha la advertencia, pone de presente la difícil situación del agro colombiano y las lamentables brechas urbano-sociales, dejando muy en claro que eso es culpa del Estado y  no de los empresarios. En concreto considera que "no sería sensato atribuir este fenómeno a la empresa agropecuaria ni al aprovechamiento de las economías de escala, sino a la menor atención del Estado en las zonas rurales".

Acto seguido hace una cierta reconstrucción de lo que llamó "los modelos de producción en el agro y su coexistencia", para mostrar luego los grandes beneficios que traería el desarrollo empresarial jalonado por el sector privado, entre los que se cuentan, las mejoras en la cantidad y calidad del empleo, los mayores ingresos, el acceso a la seguridad social, la formalización y pago de impuestos, la reducción del trabajo infantil, la formación empresarial y la mayor vinculación de las víctimas y excombatientes a proyectos sostenibles.

Efectuado lo anterior, inicia el análisis de lo que llamó "Las ZIDRES y el desarrollo del campo en Colombia", hasta formular una conclusión contundente: si se quiere salvar el campo, entonces la Corte debe aprobar las ZIDRES. La afirmación concreta es la siguiente:

 "Si queremos quebrar la grave situación que enfrenta el campo colombiano, si queremos lograr responder al enorme reto de la seguridad alimentaria y sustitución de las importaciones, creemos que los Honorables Magistrados deberían reconocer en esta ley una expresión clara de los mandatos de nuestra constitución."[39]

Finalmente el escrito se refiere a lo que denomina "elementos constitucionales ZIDRES", a lo que agrega algunos comentarios sobre la necesidad, la idoneidad, la razonabilidad, la progresividad y la no regresividad en párrafos separados; para luego afirmar que los demandantes confundían la Unidades Agrícolas Familiares – UAF con las ZIDRES y que eso no era correcto; que experiencias similares desarrolladas en América Latina habían sido exitosas; para concluir finalmente que "la Ley además de responder al test de progresividad, se constituye en un instrumento que sin duda alguna, estimulará la asociatividad, el desarrollo empresarial en el campo y la promoción de la inversión, pero sobre todo, estamos seguros que generará enormes beneficios sociales y económicos que es el fin último que persigue nuestra carta política"[40].

11. Universidad Externado de Colombia[41]

El Departamento de Derecho Administrativo dela Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia coadyuva la solicitud de inexequibilidad de las normas demandas. La Universidad señala que el mandato de progresividad establecido en el artículo 64 de la Constitución está desinado a la protección de los derechos sociales, y que se ubica en la misma línea de la Ley 160 de 1994, cuya finalidad es la de propiciar y efectivizar el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, mandato que resulta más sensible si se considera que se trata de  sujetos de especial protección constitucional, en virtud de la marginalidad histórica a la que han sido sometidos.

Dice el interviniente que si bien la Ley 160 de 1994 se refiere exclusivamente a los terrenos baldíos, excepcionalmente la ley ZIDRES puede establecer en determinadas zonas, un régimen distinto para el manejo de los baldíos, afectando a la población mencionada. Por lo mismo debe considerarse que si bien el legislador tiene amplio margen de configuración respecto de la política agraria, la economía campesina y la agroindustria, no puede exceder el marco constitucional.

Concluye que la ley Zidres, al disminuir la disponibilidad de baldíos para asignación a campesinos sin tierra, permite la ocupación de los mismos por personas que no son sujetos de reforma agraria, concediéndoles la facultad de disponer del uso, goce y disposición  de los mismos, estableciendo derechos adquiridos, estableciendo así un modelo regresivo o de retroceso.

En relación con el derecho a la igualdad, la Universidad referencia las medidas de acción afirmativa establecidas en favor de personas que han sido históricamente discriminadas o marginadas, como ha sucedido con las mujeres del agro colombiano. Dentro de esta perspectiva considera, que "el impacto derivable del artículo 17 no resultaría eficaz para morigerar la incidencia en los factores que generan la desventaja en la que se encuentran las mujeres rurales atendiendo la correlación entre el contexto social y los fones que se pretenden realizar"[42]. Adicionalmente que tampoco se cumplía la característica central de las acciones afirmativas, relacionadas con el objeto de remover, solucionar o incidir  en la remoción de la marginalidad.

Por último el texto se ocupa del cargo relacionado con la violación del principio de autonomía territorial. Para el efecto recuerda que, de acuerdo con el diseño constitucional, la facultad de establecer los usos del suelo fue atribuida a los concejos municipales, en la medida que el desarrollo del modelo territorial  influye de manera directa en las condiciones de vida de los habitantes de la jurisdicción del municipio. De este modo la Universidad considera que los incisos demandados de los artículos 20 y 21 son inconstitucionales, pues desconocen  la concurrencia, la coordinación y la subsidiariedad que debe caracterizar la distribución de competencias, siempre que intervengan los distintos niveles territoriales, lo que no sucede en este caso.

V. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO[43]

La Procuradora General de la Nación (E), solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los enunciados demandados. Respecto de la impugnación de los literales a), b) y c) del inciso primero del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, considera que dichos enunciados se ajustan a la Constitución, en la medida en que se limitan a fijar los elementos y requisitos de los procesos asociativos, sin que impidan el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra. La entidad recaba la posición asumida en el Concepto No. 6126, rendido dentro de los Expedientes D-11275 y 11276, donde dijo:

"La determinación del terreno a ser adquirido por los campesinos sin tierra dentro de los proyectos productivos asociativos, así como la garantía que los campesinos adquieran  el terreno como condición para que los dueños (sic) de los proyectos productivos puedan ser beneficiarios de las políticas de incentivos o estímulos, no resultan contrarios a la distribución equitativa de los beneficios y oportunidades del desarrollo en lo que tiene que ver con la democratización de la propiedad privada a través de la aplicación del régimen de baldíos para los terrenos de esta naturaleza jurídica que se encuentren dentro de las Zidres"[44].

En relación con el cargo formulado contra el artículo 17 de la ley, que los accionantes acusan como inconstitucional, por violar el derecho a la igualdad material del que son titulares las mujeres conforme a los artículos 13 y 43 de la Constitución, el Ministerio Público se refiere a esas dos normas, destacando la importancia del mandato de protección especial en favor de grupos discriminados y marginados. Sin embargo afirma que la norma demandada busca proteger a las mujeres jóvenes rurales, a los campesinos, y a los trabajadores agrarios, mediante el establecimiento de los proyectos, respetando el mandato de protección de los grupos vulnerables.

Invoca a modo de argumento, que "Aquella finalidad, concreta de la norma lleva a esta jefatura a concluir que, no existe razón alguna que justifique un amparo especial o una medida específica de apoyo para las mujeres rurales en particular, que no se ofrezca para todo el sector campesino en general (art 64 C.P.), pues es claro que no solo ellas sino todos los trabajadores del campo han padecido de miseria y marginación social, especialmente en estos dos últimos siglos. Razón por la cual, en línea de principio, puede decirse que las Zidres buscan promover  la inclusión social y económica de todos  los integrantes de ese gripo minoritario, en tanto agentes sociales, productivos y emprendedores. Lo que impone concluir que el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 no vulnera el ordenamiento superior"[45].

Finalmente y en lo relacionado con los incisos de los artículos 20 y 21 de la Ley 1776 de 2016 demandados, el Ministerio Público transcribe extensamente el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, para señalar desde allí, que "resulta fácil deducir que las disposiciones acusadas no vacían sino que, por el contrario, limitan la competencia de las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo de conformidad con lo dispuesto por el ordenamiento superior", agrega además, nuevamente en referencia al concepto rendido dentro de los expedientes D-11275 y D-11276, que "la creación y el desarrollo de proyectos agroindustriales encaja dentro del mandato constitucional del desarrollo sostenible de contenido agrario, en los términos de los artículos 65 y 80 de la Constitución Política de Colombina. El primero de ellos habla del desarrollo integral de actividades agrícolas y el segundo del manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales"[46].

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues los enunciados demandados forman parte de la Ley 1776 de 2016.

Aptitud de la demanda

2.1. Los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17, 20 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1776 de 2016. Sostienen que las normas cuestionadas violan el artículo 64 de la Constitución, que establece el derecho que tienen los trabajadores agrarios al acceso a la propiedad de la tierra, en tanto que se trata de una medida regresiva, que mediante el establecimiento de proyectos productivos propicia la apropiación de la tierra y de los baldíos por los operadores privados. También que la Ley 1776 de 2016, especialmente el artículo 17 demandado, no estableció medidas específicas en favor de las mujeres campesinas, un grupo vulnerable de especial protección constitucional, que resulten adecuadas para garantizar la realización de su derecho de acceso a la propiedad de la tierra, en condiciones de igualdad material con el resto de la población. Adicionalmente que el legislador no había efectuado un enfoque de género. Finalmente que el conjunto de medidas contenidas en la Ley 1776 de 2016, vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales, en tanto que el diseño de los proyectos productivos, la presentación, la aprobación y la implementación de los mismos se hace desde el poder central, sin participación de las entidades territoriales, lo que resulta contrario al principio de autonomía territorial, especialmente en relación con asuntos neurálgicos, como los relacionados con la destinación y utilización del suelo.

El Ministerio Público y un grupo de intervinientes consideran que todos los enunciados demandados se ajustan a la Constitución, pues corresponden a la instalación de un modelo de desarrollo agroindustrial, que transformará el campo colombiano, sin afectar los derechos de los trabajadores agrarios ni el régimen de los baldíos regulado por la Ley 160 de 1994, pues el diseño e implementación de los proyectos productivos y de las ZIDRES, prevé la existencia de los espacios necesarios para la participación campesina y el acceso a la propiedad de la tierra.

2.2. Dos de los intervinientes solicitan a la Corte que emita sentencia inhibitoria por ineptitud en la demanda, por no satisfacer la carga argumental exigida por la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001. La ANDI afirmó la "ineptitud sustantiva de la demanda"[47], sin precisar cuáles de los cargos formulados carecían de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, limitándose a decir, que los demandantes partían de una premisa errónea, al entender que la Ley 1776 de 2016 deroga la Ley 160 de 1994, pues las ZIDRES consisten en una figura que debe analizarse de forma integral. También dijeron que los demandantes "hacen una interpretación errónea del artículo 64 de la Constitución Política".

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural alega por su parte, que la demanda de inconstitucionalidad no cumple con la exigencia de la certeza, precisando que los cargos "han devenido de interpretaciones superfluas de los demandantes", que la controversia está sustentada "en puntos de vista meramente subjetivos relacionados con el resultado de la aplicación de la norma no así a la norma misma", sin precisar en concreto, qué cargos presentan ese déficit y en qué consiste específicamente la deficiencia.

2.3. Luego de considerar las alegaciones de la ANDI y del Ministerio de Agricultura, la Sala concluye que la demanda y su corrección satisfacen los presupuestos que se exigen para proferir un fallo de fondo. En primer lugar se afirma que los cargos formulados son ciertos, pues corresponden a interpretaciones objetivas de las normas demandadas, como ocurre con el cargo de violación del acceso a la propiedad de la tierra, la violación el principio de progresividad, la ausencia de acciones afirmativas y la violación de la autonomía territorial de los municipios. Los cargos son también específicos y señalan violaciones concretas de la Constitución. De este modo afirman la violación del artículo 64 de la Constitución y la del régimen de baldíos; la transgresión de los artículos 13 y 43 que establecen el derecho a la igualdad de las mujeres en general, denunciado además, la ausencia de acciones afirmativas en favor de las mujeres campesinas; y la violación del artículo 311 de la Constitución, pues según los demandantes, permite que desde Bogotá se tomen las decisiones sobre la destinación del suelo en numerosos municipios del país.

Igual cosa puede decirse respecto de la pertinencia de los cargos formulados, en la medida que todos ellos plantean problemas jurídicos relacionados con los derechos de los trabajadores agrarios, las mujeres campesinas, el régimen de la tierra en Colombia, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. Todas estas son cuestiones de innegable relevancia constitucional, que avalan la pertinencia de las acusaciones. Finalmente la Sala afirma la suficiencia de la argumentación, poniendo de presente su fuerza persuasiva, hasta el punto de haber concitado un debate constitucional en el que la totalidad de los intervinientes se pronunciaron de fondo alrededor de los cargos formulados.

3. Consideración previa. La existencia de cosa juzgada constitucional por medio de la Sentencia C-077 de 2017

Previamente al planteamiento del caso, la formulación de los problemas jurídicos y el programa de la decisión, la Corte Constitucional advierte que mediante Sentencia C-077 de 2017, resolvió las demandas de inconstitucionalidad que fueron formuladas en contra del inciso segundo (literales a, b, c, d, e) y los parágrafos 3 y 4 del artículo 3;  del artículo 4; de los parágrafos 1 y 2 del artículo 7; de los artículos 8, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); del inciso 1 del artículo 20; de los incisos 2, 3 y 5 del artículo 21; y del artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, que correspondieron a los Expedientes D-11275 y D-11276, los que fueron objeto de acumulación.

Surtido el trámite de las demandas, la Corte Constitucional adoptó las siguientes decisiones, vertidas en la parte resolutiva del fallo[48]:

"Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos fundados en vicios de procedimiento, la Ley 1776 de 2016 "por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres".

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1776 de 2016, por el cargo de omisión de la consulta previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio 169 de la OIT.

Tercero.-Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados

1. Los literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016.
2. El parágrafo 1º del artículo  7º de la Ley 1776 de 2016.
3. Los artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la ley 1776 de 2016.

Cuarto.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo de reserva de ley, en relación con literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión "que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios" contenida en el inciso cuarto del artículo 4º de la Ley 1776 de 2016.

Sexto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión "solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación", contenida en el parágrafo 2º del artículo 7º de la Ley 1776 de 2016.

Séptimo.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 8º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.

Noveno.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que "la prohibición de constituir ZIDRES se extiende a los territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como resguardos".

Décimo.- Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que "la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres deberá estar precedida de un proceso de información, concertación y coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos municipios"." (subrayados fuera de texto)

La Sala observa que la Sentencia C-077 de 2017, se pronunció de fondo sobre todas las normas demandadas en este proceso. Por lo mismo se examina a continuación la cosa juzgada constitucional contenida en ese fallo, para luego formular los problemas jurídicos que sean del caso, de haber lugar a ello.

3.1. La cosa juzgada constitucional

La figura de la cosa juzgada constitucional fue establecida en el artículo 243 de la Constitución y de acuerdo con el mismo, "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional". La Corte Constitucional la definió como "una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto"[49]. La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado múltiples aspectos de la cosa juzgada constitucional, entre los que se cuentan su fundamento, las características, los elementos constitutivos, los efectos y su clasificación.

Respecto de sus fundamentos, la Corporación ha dicho que la cosa juzgada constitucional y sus efectos tienen cuatro fundamentos básicos como son[50]: la protección de la seguridad jurídica que impone la estabilidad y certidumbre de las reglas que rigen la actuación de la autoridades y ciudadanos; la salvaguarda de la buena fe que exige asegurar la consistencia de las decisiones de la Corte; la garantía de la autonomía judicial al impedirse que luego de juzgado un asunto por parte del juez competente y siguiendo las reglas vigentes pueda ser nuevamente estudiado; y la condición de la Constitución como norma jurídica, en tanto las decisiones de la Corte que ponen fin al debate tienen por propósito, asegurar integridad y supremacía de la misma.

Las características de la cosa juzgada fueron identificadas desde los comienzos de la Corte Constitucional. Así en la Sentencia C-131 de 1993 se dijo que en virtud de ella, las sentencias que sean resultado del ejercicio del control abstracto presentan las siguientes características[51]: Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes; por regla general obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso concreto; como todas las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por los mismos motivos; las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, no pueden ser nuevamente objeto de controversia, y todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte Constitucional.

La cosa juzgada constitucional opera de distintas maneras, según se predique de sentencias que hayan declarado la inexequibilidad de un enunciado, la exequiblidad o la exequibilidad condicionada del mismo. En primer lugar, si la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de una norma y esta vuelve a ser demandada, entonces deberá declararse la existencia de la cosa juzgada constitucional y estarse a lo resuelto en la sentencia previa, lo que sucede "cuando se demandan normas que en una providencia previa fueron declaradas inexequibles y salieron del ordenamiento jurídico, dado que las nuevas demandas sobre tales disposiciones, no tienen un objeto normativo sobre el que pueda darse un pronunciamiento constitucional. En efecto, una vez expulsada la norma del ordenamiento jurídico a consecuencia del fallo de su inexequibilidad, ésta no pude ser aplicada para fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las autoridades públicas, ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos"[52].

En segundo término debe diferenciarse si la Corte ha declarado la exequibilidad simple, no modulada de la norma demandada, o si ha declarado la exequibilidad condicionada.  Si se trata de una declaratoria de exequibilidad no modulada, debe verificarse si el examen de la Corte fue hecho respecto de toda la Constitución o respecto de alguna norma constitucional específica. En el primer caso, se estaría ante la cosa juzgada absoluta, evento en el cual la Corporación debe abstenerse de realizar un nuevo examen y estarse a lo resuelto en el fallo anterior. En sentido contrario, si la sentencia previa declaró la exequibilidad condicionada de un determinado enunciado, entonces "La norma jurídica así consolidada, puede ser objeto de nuevos pronunciamientos respecto de los cargos de inconstitucionalidad que no fueron examinados en la decisión precedente. Sin embargo, el examen de constitucionalidad posterior que se haga de la norma sujeta a condición, por motivos evidentes, no recaerá solamente sobre el texto original de la ley, sino sobre la norma jurídica que surge, a partir del fallo condicionado"[53].  

La cosa juzgada puede configurarse de distintas maneras y generar diversos efectos en cada caso. Dentro de esta comprensión ha sido dispuesta la clasificación de la cosa juzgada constitucional, señalando que puede ser absoluta o relativa; formal o material; aparente o real; y explícita o implícita[54].

3.2. Cosa juzgada absoluta o relativa

La cosa juzgada absoluta está relacionada con el tipo de escrutinio que lleva cabo el Tribunal y se presenta "cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto constitucional"[55] o como se dijo más recientemente, "sucede en aquellos casos en que el Tribunal Constitucional implícita o expresamente manifiesta que el examen realizado a la norma acusada, la confronta con todo el texto constitucional, con independencia de los cargos estudiados explícitamente, lo que impediría la admisión de otra demanda"[56]. Dentro de la misma línea ha dicho también la Corte, que la cosa juzgada absoluta está fundada en una presunción según la cual, el tribunal analiza la conformidad de la norma demandada con todos los artículos de la Constitución.

Por otra parte se configura la cosa juzgada relativa, "cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada a los cargos estudiados en el caso concreto a fin de autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que fue objeto de pronunciamiento anterior"[57]. Conforme fue señalado en la Sentencia C-148 de 2015, hay lugar a la cosa juzgada relativa en tres casos[58]: (i) cuando la Corte limita su pronunciamiento a los cargos de la demanda o a los cargos analizados en la sentencia; (ii) cuando la Corte limita su pronunciamiento a uno o varios artículos de la Constitución respecto de los cuales circunscribió su análisis; y (iii) cuando la Corte ha limitado su examen a un punto específico que se estudió en un fallo, lo que "sucede excepcionalmente cuando la Corte al interpretar el cargo del demandante restringe su análisis constitucional a un aspecto del mismo que estima especialmente complejo"

La cosa juzgada relativa puede ser explícita o implícita. "Se tratará de cosa juzgada relativa explícita cuando en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente por el pronunciamiento de la Corte que se limita a los cargos analizados. Será, por el contrario, cosa juzgada relativa implícita, cuando no obstante no hacer tal referencia, puede deducirse, a partir de la lectura de las consideraciones, que el análisis se hizo sobre determinados cargos"[60] (resaltado dentro del texto).

En otras palabras, hay cosa juzgada relativa explícita, cuando "la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma pueda ser reexaminada en el futuro"[61]; y hay cosa juzgada relativa implícita en tres casos[62]: (i) cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva  no se mencione dicha limitación; (ii) cuando el examen de la Corte se ha limitado a cotejar el texto con una o algunas normas constitucionales, sin extenderlo al resto de la Constitución; y (iii) cuando la Corte ha limitado su escrutinio a un único aspecto de constitucionalidad.

3.3. Cosa juzgada formal o material

Según lo ha señalado la Corte Constitucional, "La cosa juzgada formal se presenta 'cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llegada posteriormente a su estudio', o cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual"[63].

En los casos de cosa juzgada material no se examina propiamente el enunciado sino su contenido normativo. Según ha dicho la Corte "esta figura tiene lugar cuando la norma acusada tiene un contenido normativo idéntico al de otra disposición sobre la cual esta Corporación previamente emitió decisión"[64] y para que se configure, es necesaria la concurrencia de cuatro elementos:

"1. Que un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible.

2. Que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción.

3. Que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la "reproducción" haya sido declarado inconstitucional por "razones de fondo",  lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma.

4. Que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad."[65]

Como elemento concurrente debe decirse, que "En la práctica, la Corte ha sido bastante prudente en el examen de la cosa juzgada material"[66].

Al diferenciar entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material, la Corte Constitucional se ha valido de la distinción existente entre los conceptos de norma y de disposición. Dentro de esta comprensión ha dicho que "En ese plano, la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había analizado."[67]

3.4. Cosa juzgada real o aparente

Hay cosa juzgada real si la declaratoria de exequibilidad o de inexequibilidad hecha por la Corte, corresponde a los análisis, razonamientos o argumentaciones que hayan sido efectivamente desarrollados en la parte considerativa del fallo. En sentido contrario hay cosa juzgada aparente, cuando la disposición de la parte resolutiva del fallo, no fue efectivamente confrontada con la Constitución.

La Sentencia C-774 de 2001, definió la cosa juzgada aparente desde la Sentencia C-700 de 1999, que aún hoy, es el caso emblemático de su aplicación:

"Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de la providencia. En estos eventos "...la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado..."[68], tiene como consecuencia que la decisión pierda, "...la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido..."[69].  Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a "... a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.""

Más recientemente reiteró la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2015, que existe cosa juzgada aparente, "cuando, no obstante existir en la parte resolutiva, un pronunciamiento decisorio en relación con una determinada norma, puede constatarse que no existe realmente en su motivación referencia alguna que sustente la decisión supuestamente tomada en relación con ella. En este caso no existe en realidad el fenómeno de la cosa juzgada constitucional."[72]

3.5. Cosa juzgada implícita o explícita

Esta distinción y clasificación fueron introducidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-131 de 1993, a propósito de la fuerza vinculante del precedente constitucional y la introducción de los conceptos de ratio decidendi y de obiter dicta en el sistema colombiano. La Corte señaló que la cosa juzgada explícita se refiere al contenido de lo dispuesto en la parte resolutiva del fallo, mientras que la cosa juzgada implícita hace relación a los conceptos de la parte considerativa que guardan unidad de sentido con lo resuelto en la sentencia. Específicamente dijo la Corte:   

"3. ¿Qué parte de las sentencias de constitucionalidad tiene la fuerza de la cosa juzgada?

La respuesta es doble: poseen tal carácter algunos apartes de las sentencias en forma explícita y otros en forma implícita.

Primero, goza de cosa juzgada explícita la parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de la Constitución.

Segundo, goza de cosa juzgada implícita los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos.

En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.

Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia."[73]

Efectuadas las anteriores consideraciones y dispuesta la referida clasificación, se examina la cosa juzgada respecto de los cargos.

4. El parámetro de control en los casos de cosa juzgada constitucional formal y el examen de los cargos formulados en esta demanda

La Corte Constitucional ha identificado los criterios de evaluación que permiten determinar frente a la nueva demanda, si se está en presencia de la cosa juzgada constitucional formal. Así en la Sentencia C-729 de 2009 señaló la Corporación, que "el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior."[74].

Estos criterios fueron retomados y precisados por la Sentencia C-178 de 2014 en la que se dijo que "La configuración de la cosa juzgada formal requiere tres elementos: que (i) se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes."[75]

Desde estos tres criterios la Corte Constitucional verifica a continuación si se está en presencia de la cosa juzgada formal y que por lo mismo, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento de fondo.

4.1. La cosa juzgada constitucional formal respecto de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016

Los accionantes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, que establece los componentes de los proyectos asociativos, alegando que el legislador dejó en manos de los particulares temas relacionados con la tierra, que deberían estar en manos del Estado; que operó una "delegación tácita" de materias reservadas al Estado, que únicamente pueden ser desarrolladas por la ley; y que la imposición del modelo ZIDRES impide el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, pues dicho acceso tan solo podrá operar en la medida en que los particulares lo permitan. Adicionalmente indicaron que era un modelo regresivo en comparación con el establecido en la Ley 160 de 1994, que contradice la obligación que tiene el Estado de adoptar medidas progresivas estructurales destinadas a garantizar el acceso a la propiedad de la tierra, conforme ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte, especialmente en las sentencias C-644 de 2012 y C-623 de 2015.

La Corte Constitucional en el punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017, declaró la exequibilidad de las normas demandadas, "por los cargos analizados", de la siguiente manera:

"Tercero.-Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados

1. Los literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016. (...)"

Dicha sentencia formuló dos problemas jurídicos en las consideraciones 5.5 y 5.6., preguntándose si tales enunciados violaban el artículo 64 de la Constitución, por reducir el marco de protección del derecho social de acceso a la tierra. El programa del fallo fue formulado en la consideración No. 7, anunciando el desarrollo de los temas que operarían como marco teórico previo al análisis de los cargos, incluyendo allí "(ii) El derecho de acceso a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales. En particular al régimen de baldíos y el acceso a la tierra", así como "(iv) El principio de prohibición de regresividad en derechos sociales, con especial referencia al acceso a la titulación de la tierra."[76] La regla de la decisión del examen de constitucionalidad de los literales fue enunciada en las consideraciones Nos. 148 y 149 de la sentencia, de la siguiente manera:  

"148. Sobre este aparte de la demanda la Corte se formuló el siguiente problema jurídico:

 ¿El artículo 3°, inciso 2°, literales a), b), y c), los artículos 7 y 17 (parciales) son contarios al artículo 64 (acceso progresivo a la propiedad de la tierra) comoquiera que reducen el marco de protección del derecho social al acceso a la tierra?

149. Los literales a), b) y c) del inciso segundo, del artículo 3° establecen que cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente a los componentes generales (inciso primero), deberán cumplir los siguientes requisitos: a) la determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados; b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente; y c) un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y trabajadores agrarios en la gestión del crédito para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto.

Cuando la norma refiere a "la determinación" del terreno – literal a)- destinado a su adquisición hace referencia a la identificación del mismo, a su particularización para cumplir con un requisito específico, comoquiera que la decisión acerca de su selección debe ser plenamente decidida por los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que libremente decidan participar e n el proyecto.

Adicionalmente, por tratarse de proyectos asociativos, respecto de los cuales están previstos los incentivos contemplados en el artículo 7° de la ley 1776/16, es preciso interpretar el alcance de estos requisitos a partir de los objetivos generales de la ley, especialmente el relativo a "promover el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación", por lo que el sistema de dotación de tierras a que refiere el literal b) debe responder a una estrategia orientada a la materialización de este principio orientador de toda la regulación. En ese mismo contexto, los créditos a que alude el literal c) forman parte de los incentivos y estímulos previstos en el artículo 7.a) como líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

Un entendimiento de las normas examinadas bajo este contexto interpretativo, no evidencia una reducción del marco de protección del derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Art. 64), en los términos que lo plantean los demandantes, comoquiera que se trata de requisitos específicos que deben cumplir los proyectos y no de un mecanismo de acceso a la propiedad de la tierra para los campesinos que se asocien a los mismos."[77]

Al examinar la ocurrencia de la cosa juzgada constitucional, se tiene en primer lugar, que esta demanda versa sobre la misma disposición normativa. En efecto, en el capítulo de Antecedentes de la Sentencia C-077 de 2017 claramente se señala, que varios ciudadanos presentaron demanda "contra el inciso segundo  (literales a, b, c, d, e), y los  parágrafos 3° y 4° del artículo 3°" y de otras normas de la Ley 1776 de 2016, y que el Magistrado sustanciador admitió las demandas sobre los mismos enunciados. De análoga forma, el Auto de octubre 12 de 2016, admitió la demanda de inconstitucionalidad "contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por la eventual violación del artículo 64 de la Constitución".

En segundo término se aprecia que el cargo examinado en la Sentencia C-077 de 2017, fue el mismo que se formuló en la demanda que ahora se resuelve. Para el efecto basta atender al problema jurídico formulado por la Corte Constitucional en aquella sentencia, que fue planteado en la consideración  No. 5.5. de ese fallo, que concurre con el que tendría lugar con ocasión de esta demanda. De este modo en uno y otro caso los cargos apuntan a lo mismo, a la supuesta transgresión del artículo 64 de la Constitución Política. Finalmente se tiene que el parámetro del control de la primera demanda fue el artículo 64 de la Constitución[78], lo que resulta concurrente con el cargo formulado por los demandantes que ha dado lugar a esta sentencia.

Como conclusión de todo lo anterior se tiene la configuración de la cosa juzgada constitucional formal contenida en la Sentencia C-077 de 2017, respecto de los literales demandados por el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución Política, debiendo la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.

4.2. La cosa juzgada constitucional formal respecto del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016

Los demandantes solicitaron la inexequibilidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2916, así como el de otras normas, señalando que violaban los principio de autonomía territorial y descentralización administrativa, argumentando que "la anterior afirmación tiene asidero en el hecho que con la aplicación de las normas demandadas nos avocamos a un retroceso de la consolidación del principio de autonomía territorial, violentándolos con la implementación  de las ZIDRES, y la concentración del manejo de las mismas en el Ministerio de Agricultura, quien sería en ultimas el que decidiría el uso del suelo de los entes territoriales y a estos sólo les correspondería ajustar tal decisión a los POT, PBOT O EOT, según sea el caso, en contravía de lo ordenado en la Constitución en materia de autonomía territorial"[79]. La Corte Constitucional en el punto resolutivo quinto de la Sentencia C-077 de 2017, tras examinar la constitucionalidad de la totalidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, declaró la inexequibilidad parcial del enunciado, así:

"Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión "que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios" contenida en el inciso cuarto del artículo 4º de la Ley 1776 de 2016."

El problema jurídico fue formulado allí de la siguiente manera: "¿El inciso cuarto del artículo 4°, el inciso primero del artículo 20, y los incisos segundo y tercero del artículo 21 son contrarios a los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales (Arts. 287, 288 y 311 C.P.), en cuanto desconocen las funciones constitucionales de los municipios en materia de ordenamiento del desarrollo de su territorio y regulación de los usos del suelo?"[80]

La Corte efectuó el examen de constitucionalidad de la totalidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, afirmando su conformidad con la Carta, salvo las expresiones"que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios", que fueron declaradas inexequibles. La regla de la decisión fue enunciada en las consideraciones 193 y 194. Se transcribe a continuación la última de estas:

"194. Tal como está diseñada una de las normas acusadas (el segmento final del inciso 4° del artículo 4°) los lineamientos, criterios y parámetros que defina la UPRA en relación con el uso potencial del suelo en las zonas Zidres, "deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquema de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios". Vistas así las cosas, la inclusión de los criterios y parámetros de ordenamiento del suelo establecidos por la UPRA aparece como una imposición para las autoridades locales encargadas de elaborar los planes, planes básicos y esquema de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios, lo cual riñe con el modelo de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales previsto en el artículo 288 de la Carta, y con los artículos 287.2 y 313.7, que contemplan la autonomía como un derecho de las entidades territoriales, un presupuesto para la gestión autónoma de sus intereses y un límite al legislador en el ejercicio de sus competencias, siendo una de ellas la de reglamentar los usos del suelo.   

Dada esta evidente incompatibilidad entre el contenido del segmento final del inciso cuarto del artículo 4° de la Ley 1776 de 2016 y los preceptos superiores mencionados, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios"."[81]

Al verificar la ocurrencia de la cosa juzgada desde los tres criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, se tiene el cumplimiento del primer requisito, que exige que la demanda verse sobre la misma disposición normativa, pues conforme al problema jurídico de la Sentencia C-077 de 2017,  la Corte se preguntó si el inciso cuarto del artículo 4°, y otros enunciados, eran contrarios a los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales, por desconocer las funciones constitucionales de los municipios de ordenar su territorio y regular los usos del suelo. De este modo, el cargo se refiere exactamente al mismo inciso que fue objeto de pronunciamiento en ese fallo.

En segundo término se tiene que el cargo examinado en la Sentencia C-077 de 2017 fue el mismo que se formuló en la demanda propuesta y corregida por los accionantes, quienes acusaron la inconstitucionalidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, señalando que violaba el principio de autonomía territorial contenido en los artículos 287, 288 y 311 de la Constitución. El tercer criterio exige que el parámetro de constitucionalidad usado, sea el mismo en relación con los cargos formulados en la nueva demanda. Este requisito se satisface también, pues el examen de la Corte se efectuó respecto de las normas que establecen el principio de autonomía territorial de los municipios, referido específicamente a la regulación del suelo, hasta derivar la inexequibilidad de un segmento de la norma demandada, por considerar que el mismo "riñe con el modelo de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales previsto en el artículo 288 de la Carta, y con los artículos 287.2 y 313.7, que contemplan la autonomía como un derecho de las entidades territoriales, un presupuesto para la gestión autónoma de sus intereses y un límite al legislador en el ejercicio de sus competencias, siendo una de ellas la de reglamentar los usos del suelo".

Del anterior examen se concluye que el cargo de violación del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 fue objeto de examen específico y de pronunciamiento por la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo así la cosa juzgada constitucional formal.

4.3. La cosa juzgada constitucional formal respecto del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016

En la demanda se solicitó también la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, arguyendo que introducía una modificación al régimen de baldíos, que impedía el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. En concreto se afirmó que "Las normas citadas vulneran lo contenido en el artículo 64 de la Constitución por cuanto le abren las posibilidades a que se presenten concentraciones de tierras en favor de empresas agroindustriales o personas jurídicas o naturales que detenten ocupación de tierras baldías y contraría abiertamente la Carta Magna, por cuanto el artículo violentado contempla de manera taxativa que el Estado promoverá el acceso a la propiedad privada de la tierra en favor de los campesinos"[82]. La Corporación en el punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017, declaró la exequibilidad de dicho artículo, "por los cargos analizados":

"Tercero.-Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados

2. Los artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la ley 1776 de 2016."

La referida sentencia efectuó el control de constitucionalidad sobre el artículo, por el mismo cargo de violación el artículo 64 de la Constitución, declarando su exequibilidad, sosteniendo que la regulación contenida en la Ley 1776 de 2016 no es incompatible con la Ley 160 de 1994 sobre adjudicación de baldíos, que coexiste con ella, y que no impide el acceso de la tierra. La regla de la decisión se encuentra en la consideración 138 de la Sentencia, así:

"138. Pues bien, una vez presentados los elementos normativos de la regulación anterior (Ley 160/94) y de la demandada, en materia de baldíos, observa la Corte que, de manera general, no se encuentra en la ley objeto de control una pretensión de sustituir o modificar la regulación que, sobre baldíos destinados a garantizar el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, contempla la normatividad anterior. Los instrumentos previstos en dicha normatividad para la democratización del acceso la propiedad rural, el control sobre la concentración de la misma y la prevención de ejercicios especulativos sobre tierras con aptitud para programas de reforma agraria, se mantienen intactos.

Las normas que son objeto de control (artículos 3° (parágrafo 3), 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5° de la Ley 1776 de 2016), hacen referencia a inmuebles de la nación que no tendrían aptitud para desarrollar programas de reforma agraria, comoquiera que, por su ubicación y condiciones agrológicas demandan altos costos de adaptación para su productividad. Así, las normas acusadas se inscriben, no en un contexto de reforma agraria encaminada a la redistribución de la propiedad rural, sino en un marco de desarrollo económico rural focalizado en zonas específicas del país, que responde a un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico, que debe ser sostenible desde el punto de vista humano, social y ecológico; y que no es incompatible sino que debe coexistir, preservar y fortalecer el modelo de empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, desarrollado a través de las Unidades Agrícola Familiares."[83]

También se cumplen aquí los criterios establecidos por la jurisprudencia, para la configuración de la cosa juzgada constitucional. En primer lugar se tiene que la nueva demanda versa sobre la misma disposición normativa que fue declarada exequible. En efecto, el artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, fue demandado bajo el cargo de violar el artículo 64 de la Constitución, por modificar el régimen de baldíos, lo que también aconteció respecto de la Sentencia C-077 de 2017, de conformidad con el problema jurídico que allí se formuló[84].

Como segunda cuestión hay que señalar, que los cargos formulados en la demanda que ha dado lugar a esta sentencia, fueron los mismos que se examinaron en la Sentencia C-077 de 2017. En ambos casos se acusó la inconstitucionalidad del artículo 13, bajo el cargo de violar el artículo 64 de la Constitución, señalando además como argumento, que el régimen de la Ley 1776 de 2016 se superponía al ya vigente contenido en la Ley 160 de 1994 sobre adjudicación de baldíos. La Sala Plena encontró que no se impidió el acceso a la propiedad de la tierra, que la medida soportaba el test de no regresividad y que por lo mismo, no había  violación de la Carta Política.

Finalmente y al examinar el parámetro de control utilizado por la Corte en la Sentencia C-077 de 2017, se encuentra que es el mismo que refieren los demandantes en su demanda y en el escrito de corrección, hasta el punto que la Corte declaró en el tercer elemento decisorio, la constitucionalidad integral de los artículos 10, 13, 14, 15 y 21 inciso quinto, por considerar que no había superposición  de los dos régimen de la tierra, ni violación del artículo 64 de la Constitución, que actuó como parámetro de constitucionalidad, surgiendo por lo mismo la cosa juzgada constitucional.

Del anterior examen se concluye que el cargo de violación del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016 fue objeto de examen específico y de pronunciamiento por la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo así la cosa juzgada constitucional formal.

4.4. La cosa juzgada constitucional formal respecto del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016

La constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 fue demandada, bajo el cargo de violar los artículos 13 y 43 de la Constitución que establecen el derecho a la igualdad en favor de las mujeres. Los demandantes consideraron que lo allí dispuesto es insuficiente e inconstitucional, pues debería contener medidas de acción afirmativa concreta. Señalaron además, que era necesario hacer el estudio de la norma desde el enfoque de género, concluyendo que el alcance del derecho a la igualdad no puede basarse solamente en que la misma incorpore formalmente la palabra "mujeres", sin consecuencias reales sobre el sistema, lo que se aviene con el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución, de acuerdo con el cual, "La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades", que justifica el establecimiento de diferenciaciones en favor de las mujeres, de modo tal que pueda ser cerrada la discriminación histórica. Como refuerzo argumental, los demandantes dijeron que el artículo demandado violaba también los artículos 93 y 94 de la Constitución y por esta vía, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación a la Mujer – CEDAW.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-077 de 2017, se pronunció expresamente sobre el artículo 17 de la  Ley 1776 de 2016, disponiendo en el tercer punto resolutivo:

"Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016."

Dentro de esta perspectiva se tiene que la demanda contenida en el expediente D-11643 cuestionó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, el que fue declarado inexequible en su totalidad por el octavo punto resolutivo de la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo de la cosa juzgada constitucional formal.

En este sentido, respecto del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, la Corte declarará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.

4.5. La cosa juzgada constitucional formal del inciso primero del artículo 20, y los incisos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016

Finalmente los demandantes acusaron la inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016. Como argumento señalaron que la aplicación de las normas demandadas implica un retroceso en la consolidación del principio de autonomía territorial, el que resultaba violado con la implementación de las  ZIDRES y la concentración del manejo de las mismas por el Ministerio de Agricultura, quien decidiría el uso del suelo de los entes territoriales, los que simplemente tendrían que someter sus POT, PBOT o EOT a las decisiones tomadas desde Bogotá, en contravía de lo dispuesto por el principio de autonomía territorial. Dijeron que las normas eran inconstitucionales "al abrogarse de manera irregular e ilegítima el Ministerio de Agricultura, funciones propias de la delimitación del uso del suelo y explotación del mismo, que por mandato legal y constitucional antes señalado, le corresponde a los municipios".

La Corte mediante Sentencia C-077 de 2017, se pronunció expresamente sobre esas normas, declarando su exequibilidad condicionada en el décimo punto resolutivo de esa providencia, así:

"Décimo.- Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que "la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres deberá estar precedida de un proceso de información, concertación y coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos municipios".

El problema jurídico fue consignado en la consideración No. 5.7. y la regla de la decisión se encuentra en las consideraciones 195, 196 y 197 de la sentencia, estando relacionada con la adopción de una declaratoria de exequibilidad condicionada. Allí se estableció lo siguiente:

"195. De otra parte, observa la Corte que no se prevé ningún mecanismo de coordinación con la autoridad local competente para regular los usos del suelo (Concejo Municipal), en las fases de identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres por parte del Gobierno Nacional (Arts. 20 y 21).

La referencia del artículo 5° a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural como instancia de identificación de las prioridades y de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial, no garantiza la participación auténtica que deben tener los entes territoriales, específicamente los Concejos municipales en decisiones que afectan de manera significativa los usos del suelo y el ordenamiento del territorio. En primer lugar, porque de conformidad con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 el Consejo Municipal de Desarrollo Rural (CMDR), parece cumplir unas funciones de coordinación entre las autoridades del sector rural y las comunidades, con enfoque en el orden local; y en segundo lugar, porque la norma que remite a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR) como instancia de coordinación, es ambigua comoquiera que le asigna tareas de "identificación de prioridades", "de concertación entre autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural, en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial", pero no hace referencia específica a una participación auténtica de las autoridades locales en la definición, delimitación y aprobación de las zonas Zidres, (...).

196. Esta configuración, dado su carácter ambiguo, podría admitir una lectura consistente en que esta instancia constituye un escenario de coordinación entre el Gobierno Nacional- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y las autoridades y las comunidades locales, en materia de decisiones relacionadas con las zonas Zidres, teniendo en cuenta que la norma prevé como una de sus funciones la concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes de ordenamiento territorial, y que de acuerdo con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 el Concejo Municipal debe estar representado en el CMDR. Sin embargo, esa misma ambigüedad, también permite una lectura que resulta contraria a la Constitución según la cual, las decisiones sobre identificación de las áreas potenciales para declarar una zona Zidres, su delimitación y aprobación puedan adoptarse por el Gobierno central sin contar con un mecanismo que permita una efectiva concurrencia y coordinación con la autoridad local, a la que la Constitución Política le asigna la función de regular los usos del suelo. (...)

197. Así las cosas, con el fin de excluir esta interpretación, contraria a la Constitución, y que resulta posible dada la ambigüedad que genera la instancia de coordinación prevista en la ley, la Corte modulará su decisión declarando la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 20, así como de los incisos segundo y tercero del artículo 21, "en el entendido que la identificación, delimitación, y aprobación de la zonas Zidres, por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y concertación con los Concejos Municipales de los entes territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios"."[85]

La Sala verifica si frente a este cargo también se está en presencia de la cosa juzgada formal. Se constata que el cargo recae sobre la misma disposición que fue evaluada en la Sentencia C-077 de 2017, de conformidad con el capítulo de Antecedentes de aquella sentencia y el primer punto resolutivo del Auto de octubre 12 de 2016, que dispuso admitir la demanda "contra los incisos 1 del artículo 20, 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la eventual violación del artículo 311 de la Constitución".

También se cumple con el segundo requisito, pues el cargo examinado en la Sentencia C-077 de 2017 fue el mismo que se formuló en la demanda que se resuelve en este caso, relacionado con la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, por la  eventual violación del artículo 311 de la Constitución. Esto se corrobora atendiendo al problema jurídico formulado en la consideración No. 5.7. de la Sentencia C-077 de 2017, el que resulta concurrente con el problema jurídico de este cargo demandado.

Finalmente la Sala señala que el tercer criterio también se satisface, pues tanto en la Sentencia C-077 de 2017 como en este caso, el parámetro de control fue dispuesto desde la misma norma, es decir, desde el artículo 311 de la Constitución Política, que reconoce la autonomía del municipio como entidad territorial. La Sala encontró que los enunciados demandados admitían diversas lecturas alrededor de la incidencia de las ZIDRES frente al principio de autonomía territorial, por lo que se decidió adoptar una sentencia condicionada, conforme se consignó en la consideración 197 de la siguiente manera:

"197. Así las cosas, con el fin de excluir esta interpretación, contraria a la Constitución, y que resulta posible dada la ambigüedad que genera la instancia de coordinación prevista en la ley, la Corte modulará su decisión declarando la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 20, así como de los incisos segundo y tercero del artículo 21, "en el entendido que la identificación, delimitación, y aprobación de la zonas Zidres, por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y concertación con los Concejos Municipales de los entes territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios"."[86]

En consecuencia se configura la cosa juzgada constitucional formal, en relación con el inciso 1° del artículo 20 y los incisos 2 y 3 del artículo 21 y por lo mismo la Corte declarará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.

5. Síntesis del fallo

5.1. La Corte resolvió la demanda formulada en contra de varias normas contenidas en la Ley 1776 de 2016 "Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES". La Sala examinó los asuntos relacionados con la aptitud de la demanda, advirtiendo además, que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-077 de 2017, resolvió la demanda de inconstitucionalidad que se formulara en contra de numerosas normas contenidas en la misma ley, entre ellas, las aquí cuestionadas, procediendo al examen de la cosa juzgada constitucional formal.

5.2. Respecto de la cosa juzgada constitucional, la Corte señaló que se trata de una institución que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución, mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, implicando que no sea posible demandar ni pronunciarse nuevamente sobre las normas que fueron objeto de juzgamiento. Igualmente precisó que la cosa juzgada constitucional opera de distintas maneras, y que responde a diversas clasificaciones.

5.3. Dispuesto lo anterior, se procedió al examen de cada uno de los cargos, considerando la existencia de la cosa juzgada constitucional contenida en la Sentencia C-077 de 2017, desde los criterios contenidos en la Sentencia C-178 de 2014, de acuerdo con la cual, "La configuración de la cosa juzgada formal requiere tres elementos: que (i) se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes"[87]. De este modo se determinó:

5.3.1. Respecto de la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, la Corte encontró que esos enunciados fueron declarados exequibles en el punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017, "por los cargos analizados". Precisó además, que el cargo por violación del artículo 64 de la Constitución fue el mismo que se decidió en aquella sentencia; que el contenido del problema jurídico había sido el mismo en ambos casos; y que la regla de la decisión adoptada en el primer fallo, señalaba claramente que los incisos demandados no violaban el derecho de acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. Por lo mismo declaró la existencia de la cosa juzgada constitucional y estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.

5.3.2. En relación con el cuestionamiento de la constitucionalidad del inciso 4 el artículo 4 de la ley demandada, la Corte verificó que la Sentencia C-077 de 2017 había efectuado el control sobre todo el inciso, declarando la inexequibilidad de las expresiones "que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en la zonas rurales de los municipios". Igualmente verificó que el inciso demandado había sido el mismo que se examinó en aquella oportunidad, que el cargo era compartido (la violación del principio de autonomía de los municipios) y que el parámetro de control también lo era, al estar conformado por los artículos 287, 288 y 311 de la Constitución.

5.3.3. Similares consideraciones fueron hechas respecto del cargo de inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, en tanto que dicha norma fue declarada exequible "por lo cargos analizados" en el punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017, La Sala verificó la existencia de cosa juzgada constitucional formal, al haber sido demandada la misma norma, bajo el cargo recurrente de superposición de la Ley 1776 de 2016 sobre la Ley 160 de 1994, y de violación del artículo 64 sobre acceso al territorio y a la tierra por parte de los trabajadores agrarios, el que adicionalmente se erigió en el parámetro de control en las dos ocasiones.

5.3.4. En relación con el ataque al artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, se tiene que el punto resolutivo octavo de la Sentencia C-077 de 2017 declaró la inexequibilidad de ese artículo. En este sentido la Corte advirtió que estaba en presencia de la cosa juzgada constitucional formal absoluta, y que por lo mismo debía estarse a lo resuelto en ese fallo.

5.3.5. Finalmente la Sala examinó los cargos contra el inciso primero el artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por violar el principio de autonomía territorial dispuesto en el artículo 311 de la Constitución, constatando que el punto resolutivo décimo de la Sentencia C-077 de 2017 dispuso la exequibilidad condicionada de esos enunciados "por el cargo analizado".

La Corte estableció que el cargo había sido el mismo que se decidió en aquella sentencia; que el contenido del problema jurídico era igual en ambos casos; y que se había optado por la adopción de una sentencia de exequibilidad condicionada, a efectos de acoger una interpretación que garantizara la realización de los procesos de información y concertación entre las autoridades territoriales y las nacionales, encargadas del reconocimiento y la aprobación de las ZIDRES. De este modo la Corte declaró de nuevo la existencia de la cosa juzgada constitucional, disponiendo estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato expreso de la Constitución

RESUELVE

PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la EXEQUIBILIDAD de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES, por el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución Política.

SEGUNDO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones "que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en la zonas rurales de los municipios", contenidas en el inciso cuarto del artículo 4 de la Ley 1776 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES.

TERCERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la EXEQUIBILIDAD del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES, por el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución Política.

CUARTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la INEXEQUIBILIDAD del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES.

QUINTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la EXEQUIBILIDAD condicionada del inciso primero del artículo 20 y de los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES, por el cargo de violación del principio de autonomía territorial.

  

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (E)

Con aclaración de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrado

Con impedimento aceptado

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

Con aclaración de voto

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS

Magistrado (E)

ROCÍO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (e)

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALBERTO ROJAS RÍOS

A LA SENTENCIA C-335/17

Referencia: Expediente D-11643

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13, el artículo 17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, "Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES".

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

"Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa..."

1. El constituyente de 1991, mediante varias normas, pretendió sentar las bases para una reforma rural integral destinada a disminuir la inequidad en el campo y evitar la concentración de la tierra en pocos propietarios. La función social de la propiedad, introducida en la reforma constitucional de 1936, fue reiterada en el artículo 58 superior, al paso que en los artículos 64 y 65 quedaron establecidas las obligaciones estatales de asegurar "el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios", y de proteger especialmente la producción de alimentos, con prioridad, entre otras, de las actividades agrícolas.

2. A diferencia de la Constitución derogada, en 1991 quedó establecido el acceso a la tierra rural en beneficio de la población agricultora, razón por la cual se dispuso como finalidad del acceso progresivo a la propiedad la necesidad de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del campo. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos del constituyente los resultados no son los esperados; al respecto la Corte ha dicho:

"Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad.

De hecho, su situación ha empeorado durante los años de vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos formulados en el presente asunto".[88]

3. Sobre el contenido y alcance del artículo 64 superior, la Corte, en sentencia C-590 de 1992, dijo que cuando en esta norma se habla de un deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores rurales, se hace referencia a una auténtica obligación estatal que trae como consecuencia la obligación de adelantar políticas especiales en favor de la población campesina. En el mismo sentido, sentencia C-021 de 1994, la Corporación manifestó que "el contenido normativo en cuestión entraña el diseño de una estrategia global del desarrollo rural, que el Constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural".

Como corolario de lo expuesto por la Corte podemos afirmar que el artículo 64 superior constituye un mecanismo de realización del principio de democratización de la propiedad rural en favor de los campesinos y trabajadores agrarios, para evitar el acaparamiento de los predios y garantizar a la población más vulnerable el acceso a una extensión de tierra, esto dentro de los mandatos constitucionales que garantizan la función social de la propiedad (art. 58 C.P.) y procuran la realización de los fines esenciales del Estado, entre estos, los de promover la prosperidad general y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (art. 2º C.P.).

4. Por la naturaleza y los fines del artículo 64 de la Constitución, tratándose de predios baldíos debe consolidarse la propiedad del campesino y del trabajador agrario, sin condicionamiento alguno. Es decir, sin tiempo mínimo de iniciado el proyecto ni porcentajes de tierra fijados por el Gobierno Nacional, como lo establecía el artículo17 de la Ley 1776 de 2016.

En la Sentencia C-077 de 2017, la Corte declaró la INEXEQUIBILIDAD del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, señalando que el legislador ubicó a los campesinos y trabajadores sin tierra, en una posición más desventajosa que la de los empresarios y los pequeños y medianos productores, en cuanto aquellos pueden asociarse a los proyectos productivos pero aportando sus propios terrenos o solicitando al Estado, a título no traslaticio de dominio, bienes de la Nación. Es decir, según la Corte, la medida condicionaba la aplicación de la política de beneficios e incentivos a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que se asociaran a proyectos productivos, a algunos mecanismos inciertos de acceso a la tierra, entre ellos el acceso al crédito bancario.

La Corte ha señalado que el modelo de desarrollo rural con sostenibilidad social exige para los campesinos y trabajadores agrarios un "tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social"[89].

5. Con fundamento en estos razonamientos la Corte[90] determinó que las condiciones previstas en el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, establecían requisitos adicionales y desproporcionados para los campesinos que optaran por asociarse a proyectos productivos, por cuanto se erigían en barreras y creaban situaciones inequitativas, por lo que decidió eliminarlas "... a efecto de que los campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de incentivos y estímulos para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez beneficiarios de programas orientados a la democratización del acceso a la propiedad en el contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares que no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma agraria."

El artículo 17, declarado inexequible mediante la sentencia C-077 de 2017, establecía:

"Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo." (Subrayas no originales).

6. Como motivos para declarar inexequible el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016[91], relacionados con la vulneración del derecho de los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios a acceder a la propiedad de la tierra (art. 64 C.P.), la Corte expuso:

"... se excluirán del orden jurídico aquellos segmentos normativos que radican en cabeza de los particulares promotores y ejecutores de los proyectos agroindustriales, como si se tratara de un componente más del proyecto, la función de establecer mecanismos orientados a dotar de tierras a campesinos y trabajadores agrarios que no la posean (Art. 17); y condicionan esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados con la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor (Art. 17). Estas medidas, resultan contrarias al derecho de acceso progresivo de los campesinos y trabajadores rurales a la tierra, por imponer cargas desproporcionadas a sujetos que por su histórica condición de marginalidad demandan la protección reforzada del Estado.

Advierte la Corte que la facultad que se atribuye a los promotores del proyecto en el sentido de establecer un mecanismo orientado a la dotación ("hacerlos propietarios") de tierras a los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios que se vinculen al proyecto asociativo, que la Corte considera incompatible con la Constitución, se encuentra contenido en el primer segmento del artículo 17 que prevé que "Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3°, los proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante". No obstante, a renglón seguido se establece un instrumento orientado al logro de ese propósito consistente en prever en el contrato de asociatividad una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que se trata de un dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación de tierras cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto, la inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda vez que la misma está establecida en función de ("para tal efecto") ese mecanismo de definición del acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que no posee autonomía propia, forma parte integral del mecanismo de acceso a la propiedad que la norma contempla y por ende está afectada de la inconstitucionalidad predicada de este."

7. En la sentencia C-335 de 2017[92], respecto de la cual respetuosamente expreso los motivos de mi aclaración, la Corte explicó que el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 fue declarado inexequible por el numeral octavo de la parte resolutiva de la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo de esta manera la cosa juzgada constitucional formal, por lo que la Corporación declaró estarse a lo resuelto en esta última providencia.

8. Considero que, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución Política, el acceso a la propiedad de los predios baldíos por parte de los campesinos y de los trabajadores agrarios, no debe estar supeditado a tiempos mínimos ni a un determinado porcentaje de la tierra como lo preveía el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, por el contrario, los baldíos deben consolidarse como propiedad del campesino, sin condicionamiento alguno. Es decir, desde el principio y no con el paso del tiempo.

Para este propósito el Estado bien puede implementar políticas de adjudicación directa de la propiedad, omitiendo erigir barreras o establecer requisitos que por ser desproporcionados o inequitativos puedan vaciar de contenido el artículo 64 superior al generar privilegios para aquellos sectores sociales o económicos que históricamente han sido beneficiarios de medidas concebidas para mejorar las condiciones de vida de los campesinos, pero que a la postre no cumplen con su cometido debido a la aparición de elementos que concentran la tenencia de la tierra y desvirtúan el sentido constitucional del "principio de acceso progresivo a la tierra".  

9. Como lo expusieron los Magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio en su salvamento de voto a la sentencia C-077 de 2017, "... existen diagnósticos documentados acogidos por la Corte que explican las deudas pendientes en materia de reforma agraria teniendo en cuenta diversos elementos de juicio (T-488 de 2014, C-644 de 2012, C-330 de 2016 y SU-426 de 2016), según los cuales (i) en Colombia la tierra está concentrada en pocas manos; (ii) los baldíos no están plenamente identificados, inventariados y clarificados; (iii) buena parte de los baldíos de la Nación y de las tierras ya adjudicadas a los campesinos han sido objeto de usurpación o despojo por factores como la violencia armada. La corrupción, los negocios fraudulentos o espurios o los proyectos asociados a grandes intereses económicos (tanto legales como ilegales)."

Ante estas evidencias, teniendo en cuenta el mandato sobre democratización de la propiedad de la tierra y en aplicación de lo establecido en el artículo 64 superior, dejo expuesta mi aclaración de voto en el sentido que tratándose de predios baldíos debe consolidarse como propiedad del campesino, sin condicionamiento alguno.

Mi opinión particular que como aclaración expongo, lleva mi respeto incondicional por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Fecha ut supra,

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

[1] Sentencia C-330 de 2013 consideración jurídica No. 9

[2] Sentencia C-330 de 2013, citando las sentencias C-533 de 2012, C-100 de 2011 y C-978 de 2010.

[3] El texto de la demanda está contenido entre los folios 1 a 40, y la corrección de la misma fue dispuesta entre los folios 99 a 114 del Cuaderno 1

[4] Folio 14 Cuaderno 1

[5] Folio 100 Cuaderno 1

[6] Folio 102, citando la Sentencia C-644 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango, consideración jurídica No. 5.1. Cuaderno 1

[7] Folio 113 Cuaderno 1

[8] Folio 19 Cuaderno 1

[9] Folio 108 Cuaderno 1

[10] Folio 104 Cuaderno 1

[11] Folio 27 Cuaderno 1

[12] Folio 38 Cuaderno 1

[13] Folios 56 a 63 Cuaderno 1

[14] Folio 171 Cuaderno 1

[15] Folios 172 a 181 Cuaderno 1

[16] Folio 177 Cuaderno 1

[17] Folios 194 a 200

[18] Folio 199 Cuaderno 1

[19] Folios 201 a 234 Cuaderno 1

[20] Folio 214 Cuaderno 1

[21] Folio 217 Cuaderno 1

[22] Folio 233 Cuaderno 1

[23] Folios 241 a 354 Cuaderno 1

[24] Folio 245 Cuaderno 1

[25] Folios 259 a 317 Cuaderno 1

[26] Folios 265 a 272 Cuaderno 1

[27] Folio 271 Cuaderno 1

[28] Folio 356 Cuaderno 1

[29] Folios 1 a 11 Cuaderno 2

[30] Folio 9 Cuaderno 2

[31] Folios 12 a 34 Cuaderno 2

[32] Folio 27 Cuaderno 2

[33] Folio 40 Cuaderno 2

[34] Folios 46 a 54 Cuaderno 2

[35] Folio 51 Cuaderno 2

[36] Folio 53 Cuaderno 2

[37] Folios 60 a 196 Cuaderno 2

[38] Folio 195 Cuaderno 2

[39] Folio 66 Cuaderno 2

[40] Folio 76 Cuaderno 2

[41] Folios 202 a 216 Cuaderno 2

[42] Folio 210 Cuaderno 2

[43] Folios 218 a 230 Cuaderno 2

[44] Folio 225 Cuaderno 2

[45] Folio 227 Cuaderno 2

[46] Folio 230 Cuaderno 2

[47] Folio 179, Cuaderno 1 del Expediente

[48] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, parte resolutiva

[49] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración  jurídica No. 3.2.

[50] Sentencia C-544 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica No. 2.1., citando las sentencias C-600 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-241 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-462 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. En igual sentido la Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa

[51] Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración jurídica No. 3, reiterado en Sentencia C-037 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia C-539 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[52] Sentencia C-259 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No. 11, citando las sentencias C-539 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-335 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto

[53] Sentencia C-259 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No.12, citando la Sentencia C-449 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto

[54] Esta clasificación ha sido dispuesta entre otros, en los siguientes fallos: Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-729 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado

[55] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración No. 3.2.c)

[56] Sentencia C-659 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No. 1.1.2., citando entre otras, las sentencias C-850 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-366 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil  

[57] Sentencia C-659 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No., 1.1.3.

[58] Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración No. 9

[59] Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración No. 9, citando las sentencias C-291 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández y C-108 de 2002 M.P. Eduardo  Montealegre Lynett

[60] Sentencia C-554 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración No. 2.1

[61] Sentencia C-492 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero

[62] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.b)

[63] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.b), citando las sentencias C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

[64] Sentencia C-355 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas, consideración jurídica No. 4

[65] Sentencia C-228 de 2002  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett., consideración jurídica No. 6.2. En idéntico Sentencia C-311 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 3, Sentencia C-583 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No. 3.3.1.

[66] Sentencia C-583 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No.3.4

[67] Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 17

[68] Sentencia C-700 de 1999. En el mismo sentido la Sentencia C-492 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero

[69] Sentencia C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

[70] Sentencia C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

[71] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.a)

[72] Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No. 9

[73] Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración jurídica No. 3

[74] Sentencia C-729 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica No. 4.3, citando la Sentencia C-228 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto

[75] Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 23

[76] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 7

[77] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideraciones jurídicas Nos. 148 y 149

[78] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 149

[79] Folio 36 Cuaderno 1

[80] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 188

[81] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 194

[82] Folio 31 Cuaderno 1

[83] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 138

[84] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 5.4.

[85] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideraciones jurídicas Nos. 195, 196 y 197

[86] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 197

[87] Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 23

[88] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.

[89] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002.

[90] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[91] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[92] Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos.