REPUìBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-326 DE 2025

Referencia: expediente RE-385.

Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 466 de 2025, “[p]or el cual se establece un reconocimiento económico temporal y excepcional a los miembros de la Fuerza Pública que se encuentren en desarrollo de operaciones militares y operativos policiales, en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Jurisprudencia relevante: en relación con los requisitos formales de los decretos legislativos ver las sentencias C-150 de 2020; C-467, C-466 y C-465 de 2017; C-701 y C-671 de 2015; C-241 y C-223 de 2011; C-911 de 2010, y C-226, C-225, C-224, C-145 y C-136 de 2009. Sobre los requisitos materiales de los decretos legislativos ver las sentencias C-204 de 2020; C-409, C-434, C-437, C-465, C-466, C-467 de 2017; C-434, C-701 y C-724 de 2015; C-241, C-227, C-224 y C-223 de 2011; C-225 y C-145 de 2009; C-802 de 2002.

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha dictado la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

Como primer punto, la Sala Plena concluyó que la materia regulada en el Decreto Legislativo 466 de 2025 se encuentra cobijada por la exequibilidad parcial declarada en la Sentencia C-148 de 2025. Esto es así porque la norma de excepción se enmarca en las “medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la Fuerza Pública” y no regula un fenómeno estructural o que hubiese sido excluido de la decisión de exequibilidad parcial.

Consideró que el Decreto Legislativo 466 de 2025 cumple los requisitos formales de validez. En efecto, fue suscrito por el presidente de la República y los diecinueve ministros que forman parte del gabinete, está motivado, establece el territorio sobre el cual debe ser aplicado y fue remitido oportunamente a la Corte Constitucional.

Por otro lado, cumple las exigencias del juicio de finalidad porque está directa y específicamente orientado a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. Lo anterior, por cuanto reconoce el esfuerzo de la Fuerza Pública, que ha puesto en riesgo su vida y su integridad personal, para superar la situación de crisis. Este tipo de medidas ya han sido avaladas por la Corte en emergencias como la vivida en la pandemia de COVID-19, en relación con el personal médico.

El decreto también satisface las condiciones del juicio de conexidad material interna porque las medidas adoptadas tienen una relación específica con las consideraciones que motivaron su expedición; y de conexidad material externa, por cuanto guarda relación con las consideraciones del Decreto Legislativo 062 de 2025, respecto de la necesidad de “adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza Pública”.

En relación con los requisitos del juicio de motivación suficiente, la Sala estimó que el decreto los cumple satisfactoriamente. Así, se constató que expone las razones que justificaron su expedición y no limita ningún derecho constitucional. De igual forma, el citado decreto supera el juicio de ausencia de arbitrariedad, toda vez que no suspende los derechos humanos ni las libertades fundamentales; no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

El decreto respeta las reglas del juicio de intangibilidad, ya que no afecta ninguno de los derechos catalogados como intangibles en los tratados de derechos humanos y en la jurisprudencia constitucional. La norma de excepción satisface el juicio de no contradicción específica porque no contraría la Constitución o a los tratados internacionales; no desconoce los artículos 34 a 45 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante, LEEE); no desmejora los derechos sociales de los trabajadores y, puntualmente, de los miembros de la Fuerza Pública.

La Sala también consideró que la norma sub examine supera el juicio de incompatibilidad, por cuanto no suspende ninguna disposición legal vigente de manera expresa o tácita y, en consecuencia, no se activa el deber exigido por el artículo 12 de la LEEE. En este orden, no modifica ni suspende las normas que prevén prestaciones sociales a favor de los miembros de la Fuerza Pública, y tampoco altera su régimen salarial.

El pleno también señaló que, desde la perspectiva de la necesidad fáctica, la medida beneficiará a los más de trece mil miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que prestan sus servicios en la región respecto de la cual se declaró el estado de conmoción interior.

El Decreto Legislativo 466 de 2025 también satisface las exigencias del juicio de necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad. En primer lugar, el artículo 345 superior consagra que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Dicha norma debe armonizarse con el artículo 38, literales l y ll, de la Ley 137 de 199, que consagra que en tiempos de excepción el Presidente de la República está facultado para ordenar gastos no dispuestos en el presupuesto, tal y como ocurrió con la creación de esta erogación adicional, que crea el reconocimiento económico a favor de la Fuerza Pública, por su participación en la superación de la crisis de orden público vivida en el Catatumbo y en la región delimitada por el Decreto Legislativo 062 de 2025.

Por otro lado, la creación de tal reconocimiento económico no tiene reserva de ley marco, por cuanto las leyes 4 de 1992 y 923 de 2004 no contienen algún precepto que se refiera a la posibilidad de otorgar dichos reconocimientos a favor de la Fuerza Pública en los estados de excepción. De este modo, las normas legales mencionadas no prevén una disposición con fundamento en la cual el presidente de la República hubiera podido ejercer sus competencias ordinarias. Es por ello que el Decreto 466 de 2025 invocó la Ley 137 de 1994, que sí faculta al Presidente para crear un gasto adicional no dispuesto en el presupuesto de rentas.

El Decreto objeto de estudio cumple las condiciones del juicio de proporcionalidad porque sus medidas son una respuesta equilibrada a la magnitud de la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior. De este modo, aquellas no resultan excesivas en relación con la perturbación que se pretende conjurar.

Finalmente, el Decreto Legislativo 466 de 2025 no desconoce el juicio de no discriminación porque no contiene medidas que impongan tratos diferentes injustificados.

Aclaración previa

Las pruebas remitidas al expediente de la referencia por el Ministerio de Defensa Nacional contienen información reservada porque guardan relación directa con la defensa y la seguridad naciona. Por ello, no se encuentran en el expediente digital y solo fueron trasladadas por la Secretaría General al despacho ponente. En consecuencia, esta providencia contará con dos versiones: una en la que está la descripción detallada de la información suministrada por el Ministerio de Defensa Nacional, y otra, en la que solo se hace una descripción general de esa información, es decir, sin ninguna referencia a datos sensibles. Esta última será la versión que se publicará en la Relatoría de la corporación. La presente versión es la que contiene la información de carácter reservado.

I. ANTECEDENTES

El 24 de enero de 2025, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 062, “[p]or el cual se decreta el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

En desarrollo del estado de conmoción interior, el 23 de abril de 2025, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 466 de 2025, “[p]or el cual se establece un reconocimiento económico temporal y excepcional a los miembros de la Fuerza Pública que se encuentren en desarrollo de operaciones militares y operativos policiales, en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Al día siguiente, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo 466 de 2025. Dicho decreto fue radicado con el número RE-385. Sometido a reparto, el expediente fue asignado el 25 de abril de 2025 a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger.

El 30 de abril de 2025, la magistrada sustanciadora avocó el conocimiento del asunto, ordenó comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República y a los ministros que integran el Gobierno nacional, decretó la práctica de pruebas, ordenó la fijación en lista del proceso e invitó a participar en él a diferentes entidades públicas y organizaciones privada. Por último, dispuso correr traslado al procurador general de la nación para que rindiera concepto sobre el asunto.

La magistrada Cristina Pardo Schlesinger terminó su periodo constitucional el 15 de mayo de 2025. El mismo día, la doctora Carolina Ramírez Pérez fue elegida magistrada encargada por la Sala Plena. En consecuencia, a partir del 16 de mayo de 2025, la sustanciación de los expedientes del despacho, incluido el presente asunto, quedaron a cargo de la magistrada Carolina Ramírez Pérez.

El 4 de junio de 2025, una vez allegadas y valoradas todas las evidencias, la magistrada sustanciadora encargada ordenó continuar con el proceso.

El 3 de julio de 2025, el doctor Héctor Alfonso Carvajal Londoño se posesionó como magistrado de la Corte Constitucional, en reemplazo de la doctora Cristina Pardo Schlesinger.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a adelantar el control automático de constitucionalidad de la norma de la referencia.

II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN

A continuación, se transcribe el contenido del decreto legislativo sometido a revisión, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial n.º 53.097 del 23 de abril de 2025:

DECRETO 466 DE 2025

(Abril 23)

Por el cual se establece un reconocimiento económico temporal y excepcional a los miembros de la Fuerza Pública que se encuentren en desarrollo de operaciones militares y operativos policiales, en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, las que le confieren los artículos 189 y 213 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al presidente de la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

Que, en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política, y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-, el Gobierno nacional puede dictar decretos legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, y (vi) cuando se trate de medidas que suspendan leyes, se deben expresar las razones por las cuales éstas son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior.

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Que el artículo 217 de la Constitución Política establece que la finalidad de las Fuerzas Militares (Ejército Nacional, Armada Nacional y la Fuerza Aeroespacial) es la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio y el orden constitucional; y que el artículo 218 dispone que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil a cargo de la Nación, cuyo objetivo principal es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

Que mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, "en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar".

Que el estado de conmoción interior fue decretado para conjurar la grave perturbación del orden público que, de manera excepcional y extraordinaria, se está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de conmoción interior- derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos ilegales, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil y alteración de la seguridad.

Que, según el Decreto 062 de 2025, pese a los esfuerzos conjuntos e interinstitucionales del Ejército Nacional, la Fuerza Aeroespacial Colombiana, la Policía Nacional y las autoridades locales para restablecer el orden público, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza Pública y asegurar la gobernabilidad en la región.

Que, además, el Decreto 062 de 2025 aludió a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de la Fuerza Pública para conjurar la grave perturbación del orden público y, por lo tanto, se refirió, entre otras cosas, a la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para fortalecer las acciones y capacidades de la Fuerza Pública mediante el mecanismo de recurrir a recursos fiscales extraordinarios y a modificaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2025.

Que, mediante el Decreto legislativo 0274 del 11 de marzo de 2025, el Gobierno Nacional adicionó el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2025, por la suma de $2,768,000,000,000, de los cuales $881,297,929, 117 corresponden a los recursos adicionales necesarios para fortalecer las capacidades de la Fuerza Pública, para así proteger a la población y fortalecer la presencia institucional en la región del Catatumbo.

Que el Decreto 0359 del 27 de marzo de 2025 liquidó los recursos adicionados por el Decreto 274 de 2025, y que, para el caso del sector defensa, corresponden principalmente a gastos de personal, adquisición de bienes y servicios, e inversión. En el anexo que contiene el detalle del gasto, en el rubro de gastos de personal, se presupuestaron recursos para “REMUNERACIONES NO CONSTITUTIVAS DE FACTOR SALARIAL”, con destino al personal de la Fuerza Pública que se ha desplegado para atender la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo.

Que los recursos destinados en el rubro referido a las “REMUNERACIONES NO CONSTITUTIVAS DE FACTOR SALARIAL” han sido apropiados para reconocer un incentivo económico temporal y excepcional en favor del personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para conjurar la afectación del orden público en la región delimitada por el Decreto 062 de 2025. Incentivo que no constituye factor salarial ni prestacional y que se pagará únicamente durante el término de vigencia del estado conmoción interior, declarado por el Decreto 062 de 2025.

Que el personal de la Fuerza Pública desplegado en la región del Catatumbo no solo está expuesto al riesgo inherente que implica su labor, con lo cual contribuye al cumplimiento de los cometidos constitucionales (artículos 217 y 218 de la Constitución), sino que está sometido a un riesgo diferente, mayor y extraordinario, que supera el riesgo propio que asumen las personas al incorporarse a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. La inesperada ola de violencia que sufre la región del Catatumbo, por cuenta del cruel enfrentamiento entre dos grupos armados ilegales, afecta principalmente a la población civil y, además, expone a un riesgo superior al personal de la Fuerza Pública, ya que las condiciones de extrema violencia incrementan el riesgo de afectación de los derechos a la vida e integridad del personal.

Que el incentivo económico temporal pretende, entonces, reconocer el valor, compromiso y sacrificio del personal de la Fuerza Pública que atiende la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo y que, con su esfuerzo, permite retomar el control del territorio afectado, impedir las afectaciones a la población civil y asegurar la presencia del Estado. Fundamentalmente, el incentivo económico del presente decreto, que no constituye factor salarial ni prestacional, está dirigido al personal de la Fuerza Pública que desarrolla operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, incluido el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas.

Que, para reconocer la constancia y permanencia en servicio, se reconocerá este incentivo económico temporal a los miembros de la Fuerza Pública que hayan prestado sus servicios y desempeñado sus funciones atendiendo la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo, por lo menos durante 5 días continuos o discontinuos en el respectivo mes.

Que, con estrictos criterios de equidad para el personal de la Fuerza Pública, el reconocimiento económico temporal se calculó a partir de los recursos adicionados al Presupuesto General de la Nación y, por lo tanto, corresponderá al 15% de un salario mínimo mensual legal vigente para el personal de oficiales, nivel ejecutivo de la Policía Nacional, suboficiales de las Fuerzas Militares, soldados e infantes de marina profesionales, patrulleros y agentes de Policía Nacional que, bajo las condiciones establecidas por este decreto, desarrollen operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, incluido el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para atender la situación de orden público en la zona delimitada por el Decreto 062 de 2025.

Que, en mérito de lo expuesto,

DECRETA

Artículo 1. Reconocimiento económico temporal para miembros de la Fuerza Pública. El personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para conjurar la afectación del orden público en la región delimitada por el Decreto 062 de 2025, tienen derecho a un reconocimiento económico temporal, durante el término de la conmoción interior declarada.

El reconocimiento económico será del 15% de un salario mínimo mensual legal vigente y se pagará durante el término de vigencia de la conmoción interior.

Parágrafo. El reconocimiento económico consagrado en este artículo tiene carácter temporal y excepcional y, por ende, no constituye factor salarial ni prestacional.

Artículo 2. Beneficiarios del reconocimiento económico temporal. En los términos del artículo anterior, pueden ser beneficiarios de este reconocimiento económico quienes ostenten los siguientes grados o categorías en las Fuerzas Militares o la Policía Nacional:

OFICIALES:

- Teniente Coronel

- Mayor

- Capitán

- Teniente

- Subteniente

NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL:

- Todas las categorías

SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS MILITARES:

- Todos los grados

SOLDADOS E INFANTES DE MARINA PROFESIONALES

PATRULLEROS DE LA POLICÍA NACIONAL

AGENTES (POLICÍA NACIONAL- DECRETO 1213 DE 1990)

Parágrafo 1. En el caso de las unidades destacadas de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán derecho al reconocimiento o beneficio económico quienes hayan desempeñado las labores indicadas en el artículo 1, durante por lo menos 5 días, continuos o discontinuos, en el respectivo mes.

Parágrafo 2. En el caso del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, diferente al estipulado en el parágrafo anterior y que se envíen en comisiones, acorde con el artículo 1 del presente decreto, tendrá derecho a este reconocimiento económico, siempre y cuando la comisión dure 5 días o más, continuos o discontinuos, en el respectivo mes.

Para el caso de las tripulaciones de las aeronaves de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, se les reconocerá por alguna de las razones antes expuestas, o por la combinación de 5 misiones de vuelo en diferente día cada una, de manera continua o discontinua en el respectivo mes, en apoyo directo a las acciones enmarcadas dentro del Decreto 062 de 2025.

Parágrafo 3. Para ser beneficiario de este reconocimiento económico temporal, el personal de la Fuerza Pública deberá estar relacionado en una orden de operaciones o constancia de permanencia en unidad de Policía, o los actos administrativos que correspondan.

Artículo 3. Certificación. El Comando o Dirección de Personal de cada Fuerza Militar y los comandos de la Región de Policía certificarán el personal beneficiario del reconocimiento económico temporal señalado en este decreto, que cumpla con las condiciones señaladas en el artículo 2.

Artículo 4. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 24 de enero de 2025.

Publíquese y cúmplase.

Dado a los 23 días del mes de abril de 2025.

Gustavo Petro Urrego

El ministro del interior,

Armando Alberto Benedetti Villaneda

El ministro de relaciones exteriores (E),

Mauricio Jaramillo Jassir

El ministro de hacienda y crédito público (E),

Carlos Emilio Betancourt Galeano

La ministra de justicia y del derecho,

Ángela María Buitrago Ruíz

El ministro de defensa nacional,

Pedro Arnulfo Sánchez Suárez

La ministra de agricultura y desarrollo rural,

Martha Viviana Carvajalino Villegas

El ministro de salud y protección social,

Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez

El ministro del trabajo,

Antonio Eresmid Sanguino Páez

El ministro de minas y energía (E)

José Luciano Sanín Vásquez

El ministro de comercio, industria y turismo (E),

Francisco Melo Rodríguez

El ministro de educación nacional,

José Daniel Rojas Medellín

El ministro de ambiente y desarrollo sostenible (E),

Jhon Alejandro Aristizábal Bedoya

La ministra de vivienda, ciudad y territorio (E),

Aydee Marqueza Marsiglia Bello

El ministro de tecnologías de la información y las comunicaciones,

Julián Molina Gómez

La ministra de transporte,

María Fernanda Rojas Mantilla

La ministra de las culturas, las artes y los saberes,

Yannai Kadamani Fonrodona

La ministra del deporte,

Patricia Duque Cruz

La ministra de ciencia, tecnología e innovación,

Ángela Yesenia Olaya Requene

El ministro de igualdad y equidad,

Carlos Alfonso Rosero

III. PRUEBAS

El 8 de mayo de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió sus respuestas a las preguntas formuladas en el auto dictado el 30 de abril del mismo año por la entonces magistrada ponente. El mismo día, el Ministerio de Defensa Nacional solicitó que se prorrogara “por tres días más el plazo inicialmente concedido para responder a los interrogantes formulados por su despacho en auto de 30 de abril de 2025, comunicado por oficio del día 5 de mayo de 2025.

El 14 de mayo de 2025, el despacho prorrogó por una sola vez el término probatorio concedido en el auto dictado el 30 de abril del mismo año. Sin embargo, en esa misma fecha, el Ministerio de Defensa Nacional envió a la Secretaría General de la corporación sus respuestas al auto que decretó pruebas.

En la medida de lo pertinente, el contenido de los informes enviados por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa Nacional será expuesto en acápites posteriores de la presente sentencia.

IV. INTERVENCIONES

Durante el término de fijación en list, la Secretaría General recibió dos intervenciones.

1. Facultad de Derecho y Especialización en Derechos Humanos y Sistemas de Protección de la Universidad Militar Nueva Granada

La Facultad de Derecho y la Especialización en Derechos Humanos y Sistemas de Protección de la Universidad Militar Nueva Granada solicitó a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de varios apartes del Decreto Legislativo 466 de 202, “estableciendo claridad en la interpretación de los apartes señalados.

Para argumentar su solicitud, la Universidad consideró que la Sala Plena debe precisar los siguientes elementos: (i) la periodicidad conforme a la cual será pagado el incentivo económic''; (ii) el fundamento fáctico de la norma a cuyo tenor dicho incentivo será del 15% de un salario mínimo mensual legal vigent y (iii) la compatibilidad entre el pago de la prima de orden público y el pago del aludido incentiv.

No obstante, la Universidad argumentó que la norma objeto de control cumple los requisitos materiales de validez que exigen la Constitución y la LEEE. En este sentido, advirtió que el decreto: (i) cumple la exigencia de conexidad material porque “la Fuerza Pública [es] la llamada a contrarrestar [la grave perturbación del orden público] y hacer frente al cumplimiento constitucional de proteger el territorio nacional con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (ii) satisface el juicio de intangibilidad, en la medida en que, “[a]unque pueda existir alguna incidencia en relación a la igualdad entre los miembros de la Fuerza Pública que no aplican para recibir la medida decretada, la misma se entiende en proporcionalidad por la descripción de la zona o región en la que actúan determinados miembros de la Fuerza Pública conforme al estado de conmoción; y (iii) supera la condición de no contradicción específica, toda vez que “no contradice la LEEE, los tratados internacionales, ni los derechos fundamentales de las personas.

Igualmente, el Decreto Legislativo 466 de 2025 cumple los requisitos de ausencia de arbitrariedad, motivación suficiente y finalidad. Esto último, porque el incentivo económico que aquel reconoce se sustenta en las acciones de la Fuerza Pública para conjurar la perturbación del orden público en la región del Catatumbo. Respecto del juicio de necesidad fáctica, si bien dicho incentivo “no es en sí mismo óbice para superar las causas que dieron lugar al estado de conmoción”, lo cierto es que “eleva la moral de las tropas. Por tanto, la actividad de las Fuerza Pública “sí se pueden ver afectada de manera positiva.

Así mismo, la norma de excepción supera los juicios de incompatibilidad, porque no suspende ninguna norma; proporcionalidad, ya que no restringe derechos fundamentales; y no discriminación, pues, aunque solo prevé el incentivo económico para los miembros de la Fuerza Pública que prestan sus servicios en la región del Catatumbo, este tratamiento diferente se encuentra justificado.

2. Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña

El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma objeto de control. Afirmó que sobre el Decreto Legislativo 466 de 2025 operó el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia. A su juicio, no existe ninguna relación entre el citado decreto y las materias y hechos del Decreto Legislativo 062 de 2025, respecto de los cuales, mediante la Sentencia C-148 de 2025, la Sala Plena declaró la exequibilidad parcial.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El procurador general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 466 de 202. Para sustentar sus pretensiones, argumentó que el decreto legislativo cumplió con los requisitos tanto formales como materiales. Para empezar, explicó el alcance del Decreto Legislativo 466 de 2025 que pretendió crear un “reconocimiento económico temporal y excepcional para los “miembros de la Fuerza Pública que se encuentren en desarrollo de operaciones militares y operativos oficiales.

Así, resaltó que se trata de un reconocimiento económico temporal, equivalente al 15% de un salario mínimo mensual para los miembros de la Fuerza Públic–, sin tener una naturaleza salarial o prestacional. Las condiciones para recibirlo deben ser acreditadas a través de una orden de operación o de la constancia de permanencia en la unidad de policía o de los actos administrativos correspondientes. Estas certificaciones quedaron en cabeza del Comando o la Dirección de Personal de cada Fuerza Militar y Comandos de la Región de Policía.

Teniendo en cuenta lo anterior, afirmó que el Decreto Legislativo 466 de 2025 está cobijado en la declaración de exequibilidad parcial de la Corte Constitucional del estado de conmoción interior, específicamente el fortalecimiento de la Fuerza Pública en los términos de la Sentencia C-148 de 2025. Esta sentencia delimitó el alcance del estado de conmoción interior, avalando medidas como “el fortalecimiento de la Fuerza Pública, la atención humanitaria, la garantía de derechos fundamentales de la población civil y la financiación de estos propósitos.

En este sentido, el decreto bajo estudio se encuentra en los anteriores supuestos, pues otorga un incentivo moral y económico a algunos miembros de la Fuerza Pública que se están enfrentando a grupos armados para evitar el control sobre el territorio afectado, el desplazamiento forzado masivo y restablecer el orden público en la región del Catatumbo. En otras palabras, manifestó que se trata de un beneficio para reconocer el riesgo excepcional en el que se encuentran algunos miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, contribuir al bienestar del personal y asegurar la estabilidad institucional en contextos de alto riesgo.

Por su parte, el procurador se refirió sobre el régimen de los estados de excepción en Colombia establecido en los artículos 212 al 215 de la Constitución y desarrollado por la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional. Mencionó el examen formal y material que debe realizarse sobre los decretos legislativos que adoptan medidas en el marco de un estado de conmoción interior. Respecto del examen formal, explicó que hay requisitos para la suscripción, la motivación, el ámbito temporal de aplicación, el ámbito territorial y la remisión a la Corte Constitucional. En relación con el examen material, resaltó los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias, proporcionalidad, no discriminación, de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares.  

Con el anterior análisis, aseguró que el Decreto Legislativo 466 de 2025 cumplió con las exigencias formales y materiales de los decretos legislativos. Sobre los requisitos formales, aseguró que cumplió con el requisito de suscripción ya que fue firmado por el presidente y los diecinueve ministro. Superó el requisito de motivación, pues el Gobierno nacional justificó el propósito en la necesidad de reconocer el riesgo extraordinario en el que estuvo la Fuerza Pública al prestar sus servicios en la región del Catatumbo. Satisfizo el requisito de temporalidad ya que se expidió dentro de los 90 días calendario después del 24 de enero de 2025. Cumplió con el criterio de la territorialidad ya que se delimitaron sus efectos a las zonas afectadas por el estado de conmoción. Se remitió a la Corte Constitucional al siguiente día hábil a su expedición.

Respecto de los requisitos materiales, afirmó que la medida superó los juicios de finalidad y conexidad material. Esto porque la región del Catatumbo tuvo una escalada de violencia con una magnitud extraordinaria, por lo que creó un escenario de riesgo exacerbado para la Fuerza Pública. De manera que el decreto pretendió adoptar medidas para fortalecer y reconocer el riesgo al que estuvieron expuestas las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Encontró que el decreto legislativo superó los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente por cuanto el articulado guardó relación con las consideraciones y hubo razones que respaldan el reconocimiento económico temporal. Sin embargo, mencionó que el Gobierno pudo haber realizado un ejercicio de mayor rigurosidad para fundamentar la adopción de las medidas.

Aseguró que satisfizo los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad ya que únicamente pretendió valorar el sacrificio de los miembros de la Fuerza Pública. Sus medidas estuvieron acordes a los artículos 36 y 38 de la Ley 137 de 1994, por lo que superó el juicio de no contradicción específica. También, cumplió los juicios de necesidad e incompatibilidad ya que el reconocimiento, al no ser de carácter laboral ni prestacional, se trató de un incentivo por el riesgo excepcional, siendo un recurso razonable y con vocación de utilidad.

Asimismo, reconoció que la medida fue proporcional porque buscó incentivar el desarrollo de una labor indispensable en las zonas declaradas con conmoción interior. Esto lo hizo de manera equilibrada debido a que se calculó con fundamento en el salario mínimo mensual vigente y no en atención a la escala salarial de la Fuerza Pública y para un grupo en particular. Así, no generó una carga estructural para el gasto público. Finalmente, el decreto legislativo no otorgó facultades de la Justicia Penal Militar, por lo que respetó los juicios de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares.

Por estas razones, solicitó la exequibilidad de la medida debido a que fue expedida en el marco de las competencias del Ejecutivo.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para examinar el Decreto Legislativo 466 de 2025, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 214, numeral 6, y 241, numeral 7, de la Constitución, 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.

La competencia de la Corte no se elimina por el hecho de que, mediante el Decreto 467 del 23 de abril de 2025, el Gobierno nacional hubiera levantado el estado de conmoción interior declarado por medio del Decreto 062 de 24 de enero de 2025. En estos eventos, la jurisprudencia ha sustentado la competencia para surtir el control, con base en el principio de perpetuatio jurisdictioni     y la necesidad de precaver la elusión del control constituciona.

2. Cuestión previa: la materia regulada en el Decreto Legislativo 466 de 2025 se encuentra cobijada por la exequibilidad parcial declarada en la Sentencia C-148 de 2025

El Decreto Legislativo 466 de 2025 desarrolla el Decreto Legislativo 062 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar. El Decreto Legislativo 062 de 2025 fue declarado parcialmente exequible mediante la Sentencia C-148 de 2025.

En concreto, en la citada sentencia, la Sala Plena declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 062, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con las siguientes materias: “(i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados –internos y transfronterizos– y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Al respecto, el numeral primero de la parte resolutiva del mencionado fallo aclara que “[e]sta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos [negrilla fuera del texto original].

En contraste, la corporación declaró la inexequibilidad del Decreto, “respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

El Decreto Legislativo 466 de 2025 otorga un “incentivo económico temporal y excepcional en favor del personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas en el área geográfica respecto de la cual se declaró el estado de conmoción interior. Con dicho reconocimiento económico transitorio, el Gobierno nacional pretende “reconocer el valor, compromiso y sacrificio del personal de la Fuerza Pública que atiende la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo y que, con su esfuerzo, permite retomar el control del territorio afectado, impedir las afectaciones a la población civil y asegurar la presencia del Estado.

La finalidad que persigue el Decreto fue reiterada por el Ministerio de Defensa Nacional en el informe remitido al proces. La entidad precisó que el personal de la Fuerza Pública que presta sus servicios en la región del Catatumbo enfrenta situaciones y riesgos extraordinarios que superan el riesgo que asumen los demás miembros de la Fuerza Pública en otros lugares del paí. En el caso concreto de la región del Catatumbo, estos servidores públicos exponen su vida e integridad personal para recuperar el control del Estado sobre el territorio, restaurar la estabilidad institucional y limitar y prevenir los riesgos que causa la grave perturbación del orden público sobre la población civi.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha advertido que existe una relación intrínseca de validez entre el acto que declara el estado de excepción y los decretos expedidos en virtud de este. En efecto, el primero “es el instrumento a través del cual el presidente de la República se reviste de las facultades de excepción” que lo habilitan para adoptar los segundo. Por ello, la inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción deriva en el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma”, debido a la sustracción de su fundamento jurídico.

La jurisprudencia ha aludido al fenómeno de la “inconstitucionalidad por consecuencia, que consiste en que “la declaración de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción produce, como efecto obligado, la [inconstitucionalidad] de los decretos legislativos que lo desarrollan. Ello implica que los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un estado de excepción declarado inconstitucional carecen de causa jurídica y son inconstitucionales independientemente del contenido de sus normas. En consecuencia, “declarada la inexequibilidad del decreto básico, el presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

La figura de la inconstitucionalidad por consecuencia resulta también aplicable cuando, al efectuar el examen judicial del decreto declaratorio, la Corte adopta una modulación sobre sus efecto. Al respecto, la Sala Plena ha sostenido que la procedencia del control formal y material de los decretos legislativos de desarrollo dependerá de la existencia de un vínculo temático entre la respectiva disposición y la materia objeto de diferimiento o de exequibilidad parcial, “bajo criterios de estricta necesidad y conexidad. En caso de que no se verifique esa relación, solo podría aplicarse la figura de la inconstitucionalidad por consecuenci.

Con fundamento en la decisión adoptada en la Sentencia C-148 de 2025, es preciso verificar si las medidas previstas en el Decreto Legislativo 466 de 2025 se encuentran comprendidas entre los hechos y consideraciones que la Corte consideró válidos para el ejercicio de la potestad de declarar el estado de conmoción interior. La Sala Plena concluye que, en efecto, sí existe una relación directa y específica, bajo criterios de estricta necesidad y conexidad, entre las medidas legislativas que adopta el decreto y los aludidos hechos y consideraciones. Las razones que fundamentan esta conclusión son las siguientes:

El Decreto Legislativo 466 de 2025 se enmarca en las “medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública. El reconocimiento económico temporal que crea el Decreto constituye un estímulo dirigido al personal de la Fuerza Pública que ejecuta su labor en el área geográfica delimitada en el Decreto Legislativo 062 de 2025. Esta medida contribuye al fortalecimiento de la Fuerza Pública en la región del Catatumbo y que, a su vez, guardan relación directa con “la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC.

El primer objetivo consiste en reconocer los esfuerzos realizados por la Fuerza Pública que pone en riesgo su vida e integridad personal para la recuperación del control territorial por parte del Estado. En efecto, es un mecanismo adecuado para que los integrantes de la Fuerza Pública coadyuven a la recuperación del poder militar en el territorio. El segundo objetivo se enmarca en la necesidad de priorizar el bienestar individual de ese personal. Lo anterior, debido al “riesgo diferente, mayor y extraordinario” que deben enfrenta, dadas “las condiciones de extrema violencia” de la zon. De igual forma, cubre, así sea de forma simbólica, algunos gastos en que haya incurrido por su permanencia en la zona de conflicto.

El Decreto Legislativo 466 de 2025 no regula un fenómeno estructural o que hubiese sido excluido de la decisión de exequibilidad parcial. El Decreto Legislativo 466 de 2025 no se refiere a situaciones y problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de conmoción interior. En este sentido, ninguno de sus artículos se ocupa de la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, la concentración de cultivos ilícitos, las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social, los daños a la infraestructura energética y vial o a las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. En su lugar, la norma analizada establece un reconocimiento económico temporal al poder militar en la zona, originado en los hechos constatados en la Sentencia C-148 de 2025.

3. Problema jurídico y esquema de la decisión

En virtud del procedimiento previsto en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional asumió el conocimiento del Decreto Legislativo 466 de 2025, que, a su vez, desarrolla el Decreto Legislativo 062 de 2025, “por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”. En el apartado anterior, se indicó que el Decreto Legislativo 062 de 2025 fue declarado parcialmente exequible mediante la Sentencia C-148 de 2025.

En virtud del alcance del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno nacional con fundamento en la declaratoria de un estado de excepción, corresponde a la Sala Plena determinar si el Decreto Legislativo 466 de 2025 satisface las condiciones formales y materiales de validez que exigen la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte: (i) expondrá brevemente una caracterización general de la conmoción interior como estado de excepción y su control de constitucionalidad; (ii) verificará el cumplimiento de los requisitos formales del Decreto; (iii) indicará los antecedentes de las medidas adoptadas; (iv) determinará su finalidad, alcance y contenido y, (v) finalmente, constatará si el Decreto satisface cada uno de los juicios que permiten comprobar la acreditación de las condiciones sustanciales de validez.

4. Caracterización general del estado de conmoción interior y su control de constitucionalidad

La Constitución Política regula los estados de excepción en sus artículos 212 a 215. Estas normas facultan al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para declarar tres modalidades específicas: guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica. Este marco constitucional primario se complementa con la Ley 137 de 1994 –Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE)– y las normas de derecho internacional de los derechos humanos, las cuales conforman un sistema complejo de controles que garantiza el carácter excepcionalísimo de estas medida. El ordenamiento superior impone que todas estas herramientas extraordinarias se sometan estrictamente a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad, lo cual materializa la naturaleza reglada, excepcional y limitada que caracteriza a los estados de excepción en el ordenamiento jurídico colombiano.

Así, los estados de excepción constituyen respuestas institucionales diseñadas para enfrentar situaciones graves y anormales que superan la capacidad del Estado para ser atendidas mediante sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica fundamental del Estado constitucional radica en que esta competencia excepcional no puede ejercerse de manera absoluta ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones específicas que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción como en aquellos decretos de desarrollo que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis.

Particularmente, el estado de conmoción interior está previsto para situaciones que impliquen una “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía.

Esta Corporación ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de conmoción tiene dos facetas. Desde el punto de vista formal, los decretos expedidos en desarrollo del estado de conmoción interior deben satisfacer, de forma concurrente, cinco exigencias de trámite: (i) suscripción por el presidente de la República y los ministros (requisito de competencia); (ii) delimitación temporal; (iii) motivación; (iv) delimitación territorial; y (v) remisión a la Corte Constitucional.

En cuanto al aspecto material, este implica “el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el examen material supone el desarrollo de los siguientes juicios: (i) el juicio de finalidad, (ii) el juicio de conexidad material, (iii) el juicio de motivación suficiente, (iv) juicio de ausencia de arbitrariedad, (v) juicio de intangibilidad, (vi) juicio de no contradicción específica, (vii) juicio de incompatibilidad, (viii) juicio de necesidad, (ix) juicio de proporcionalidad y (x) juicio de no discriminació.

5. Análisis del cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo 466 de 2025

En concordancia con lo dispuesto en la Constitución y en la LEEE, los decretos legislativos deben cumplir estos tres requisitos de form: estar suscritos por el presidente de la República y todos los ministros del gabinet; haber sido dictados y promulgados en desarrollo del decreto que declaró el estado de excepción, y dentro del término de est; y contar con la motivación correspondient. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de excepción haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo exceda. Por último, estos decretos deben enviarse a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, para que surtan el control automático y oficioso de constitucionalida.

La Corte observa que el Decreto Legislativo 466 de 2025 cumple los requisitos formales de validez indicados en precedencia, así:

Suscripción por el presidente de la República y los diecinueve ministros que forman parte del gabinete (requisito de competencia). El Decreto Legislativo, el cual fue publicado en el Diario Oficial Nº 53.097 del 23 de abril de 2025, fue firmado por el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, y por todos los ministros que conformaban para ese momento el Gobierno nacional. Trece de los diecinueve ministros eran titulares y seis estaban nombrados en encargo. El siguiente cuadro refleja la situación administrativa de estos últimos, según el informe remitido al proceso por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República:

Nombre y Ministerio	Acto administrativo	Término del nombramiento en encargo
Mauricio Jaramillo Jassir, ministro encargado de Relaciones Exteriores	Decretos 450 del 18 de abril y 468 del 23 de abril de 2025	Entre el 19 y el 27 de abril de 2025
Carlos Emilio Betancourt Galeano, ministro encargado de Hacienda y Crédito Público	Decretos 452 del 18 de abril y 470 del 25 de abril de 2025	Entre el 21 y el 24 de abril de 2025
José Luciano Sanín Vásquez, ministro encargado de Minas y Energía	Decreto 464 del 22 de abril y 471 del 25 de abril de 2025	Entre el 22 y el 30 de abril de 2025
Francisco Melo Rodríguez, ministro encargado de Comercio, Industria y Turismo	Decreto 465 del 23 de abril de 2025	Entre el 23 y el 25 de abril de 2025
Jhon Alejandro Aristizábal Bedoya, ministro encargado de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible	Decreto 449 del 18 de abril de 2025	Entre el 20 y el 25 de abril de 2025
Aydee Marqueza Marsiglia Bello, ministra encargada de Vivienda, Ciudad y Territorio	Decretos 407 del 1 de abril y 451 del 18 de abril de 2025	Entre el 11 y el 29 de abril de 2025

Expedición durante la vigencia y en desarrollo del Decreto Legislativo 062 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior (requisito de delimitación temporal). Como ya se indicó, el Decreto de la referencia fue publicado en el Diario Oficial 53.097 del 23 de abril de 2025. El Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025 declaró el estado de conmoción interior por el término de 90 días contados a partir de su entrada en vigor. Por tanto, el decreto sub examine fue expedido dentro del término establecido en el artículo 213 de la Constitución.

El decreto debe estar motivado (requisito de motivación). En sus quince considerandos, el Decreto hace explícitos los hechos y las razones fácticas y jurídicas que originaron su expedición. Igualmente, indica la finalidad de las medidas adoptadas y su relación con la declaratoria del estado de conmoción interior.

El decreto debe establecer el territorio sobre el cual debe ser aplicado (requisito de delimitación territorial). El Decreto Legislativo 466 de 2025 limita su aplicación al mismo ámbito geográfico al que alude el Decreto Legislativo 062 de 2025. El artículo 1 del decreto materia de examen dispone: “El personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para conjurar la afectación del orden público en la región delimitada por el Decreto 062 de 2025, tienen derecho a un reconocimiento económico temporal, durante el término de la conmoción interior declarada”.

Remisión a la Corte Constitucional. El Decreto Legislativo 466 de 2025 fue remitido oportunamente a la Corte. Esa norma fue expedida el 23 de abril de 2025. Al día siguiente, fue enviado a la Corte por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

La Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el Decreto Legislativo 466 de 2025 satisface las exigencias formales previstas para el efecto y, por ello, es constitucional en ese aspecto.

6. Antecedentes del Decreto Legislativo 466 de 2025

En desarrollo del Decreto Legislativo 062 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 274 de 202. Este decreto adicionó el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y el Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2025, en la suma de dos billones setecientos sesenta y ocho mil millones de pesos ($2.768.000.000.000).

En el caso particular del Ministerio de Defensa Nacional, de ese monto, el Decreto Legislativo 274 de 2025 destinó en el presupuesto de inversión y, en particular, bajo el concepto de “capacidades de las fuerzas militares en seguridad pública y defensa en el territorio nacional”, la suma de nueve mil ochocientos sesenta millones de pesos ($9.860.000.000.

Mediante el Decreto ordinario 359 de 2025, el Gobierno nacional liquidó los recursos adicionados al Presupuesto General de la Nación en el Decreto Legislativo 274 de 2025. En el anexo que contiene el detalle del gasto, el Decreto 359 dispone el concepto de “remuneraciones no constitutivas de factor salarial”, para el Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea.

De conformidad con las consideraciones del decreto sub examine, los recursos destinados al mencionado rubro fueron apropiados para hacer efectivo el reconocimiento de que trata esa norm. Al respecto, es preciso destacar que mediante el Auto 706 de 2025, la Sala Plena suspendió los términos del control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 274 de 2025. Esto, debido a la prejudicialidad que opera sobre ese decreto en relación con las medidas adoptadas, entre otras, en el Decreto Legislativo 466 de 2025.

7. Finalidad, alcance y contenido de las medidas adoptadas

En apartados anteriores, la Sala Plena indicó que el Decreto Legislativo 466 de 2025 otorga un reconocimiento “económico temporal y excepcional en favor del personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas” en el área geográfica a la que alude el Decreto Legislativo 062 de 2025. Con dicho reconocimiento económico, el Gobierno nacional pretende enaltecer “el valor, compromiso y sacrificio del personal de la Fuerza Pública que atiende la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo y que, con su esfuerzo, permite retomar el control del territorio afectado, impedir las afectaciones a la población civil y asegurar la presencia del Estado.

El mencionado reconocimiento económico temporal tiene las siguientes tres características generales: (i) es temporal y excepcional “y, por ende, no constituye factor salarial ni prestacional; (ii) “será del 15% de un salario mínimo mensual legal vigente y (iii) se pagará durante el término de vigencia de la conmoción interior, es decir, entre el 24 de enero y el 23 de abril de 202. Esto último significa que el sector defensa “hará un solo pago retroactivo correspondiente a la liquidación en cada caso.

El reconocimiento económico será reconocido a quienes ostenten los siguientes grados o categorías en las Fuerzas Militares o la Policía Naciona: (i) oficiales: teniente coronel, mayor, capitán, teniente y subteniente; (ii) nivel ejecutivo de la Policía Nacional: todas las categorías; (iii) suboficiales de las Fuerzas Militares: todos los grados; (iv) soldados e infantes de marina profesionales; (v) patrulleros de la Policía Nacional; y (vi) agentes de la Policía Nacional.

Para acceder al reconocimiento económico “el personal de la Fuerza Pública deberá estar relacionado en una orden de operaciones o constancia de permanencia en unidad de Policía, o los actos administrativos que correspondan. Además, el Comando o Dirección de Personal de cada fuerza militar y los comandos de la Región de Policía certificarán el cumplimiento de las condiciones que se indican a continuació:

Beneficiarios	Condición
Miembros de las unidades destacadas de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.	Las labores deben haberse desempeñado durante por lo menos cinco días, continuos o discontinuos, en el respectivo me.
Personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se envíen en comisiones, que no forme parte de las unidades destacadas.	La comisión debe haber durado cinco días o más, continuos o discontinuos, en el respectivo me.
Tripulaciones de las aeronaves de las Fuerzas Militares y Policía Nacional.	Se les reconocerá por alguna de las razones antes expuestas, o por la combinación de cinco misiones de vuelo en diferente día cada una, de manera continua o discontinua en el respectivo me.

El reconocimiento económico no es acumulativo en el mes para quienes, por ejemplo, desempeñen labores por lo menos durante diez días o más, continuos o discontinuos; sean enviados en comisión durante diez días o más, continuos o discontinuos; o realicen diez misiones de vuel. Es decir, se otorga por el cumplimiento de uno de los tres criterios establecidos y por una sola vez en el me.

En consecuencia, “el reconocimiento del 15% de un salario mínimo legal vigente es único por mes durante el periodo de conmoción y se activa al cumplirse alguna de las condiciones mencionadas, sin que exista fundamento normativo para acumulación. Esta interpretación de la norma “es consistente con los principios de racionalidad del gasto público y evita la duplicidad de reconocimientos por un mismo período mensual, respetando además los objetivos del Decreto 062 de 2025, al que se remite como marco de acción operativa.

De conformidad con el número de beneficiarios, el cual, como se verá más adelante, asciende a más de trece mil personas, el reconocimiento de este reconicimiento tiene un monto total asignado por el orden de ocho mil quinientos cincuenta y seis millones ciento sesenta mil doscientos setenta y cinco pesos ($ 8.556.160.275. El valor del reconocimiento mensual por cada uniformado es de doscientos trece mil quinientos veinticinco pesos ($213.525), para un total de seiscientos cuarenta mil quinientos setenta y cinco pesos ($640.575) por los tres meses en que estuvo vigente el estado de conmoción interio.

La Corte procede a determinar si estas medidas cumplen, uno a uno, los requisitos sustanciales de validez definidos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

8. Análisis del cumplimiento de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 466 de 202

La Sala Plena constata que, a diferencia de lo que ocurre respecto de los decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, la jurisprudencia no ha identificado pasos explícitos para el control de constitucionalidad de los decretos dictados al amparo de un estado de conmoción interior. El último estado de conmoción interior que fue declarado exequible y permitió el análisis de los decretos de desarrollo ocurrió hace aproximadamente dos década. Para ese momento, la jurisprudencia constitucional no empleaba la metodología de juicios que aplica en la actualidad para el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica.

Sin embargo, nada se opone a que, para verificar la validez de los decretos legislativos de desarrollo de los estados de conmoción interior, la Corte emplee los requerimientos sustanciales o materiales que deben satisfacer los decretos de desarrollo de los estados de emergencia económica, social y ecológica. Esto es así porque tales requerimientos se fundamentan en las mismas fuentes normativas que subyacen al estudio de constitucionalidad de los decretos de desarrollo de los estados de conmoción interior: los artículos 212 a 215 de la Constitución, la LEEE y los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombi. La única particularidad evidente consiste en que, en el juicio de no contradicción específica, la Sala Plena debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de conmoción interior, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 34 a 45 de la LEEE.

La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este tribunal, primero, obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepció; y, segundo, exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humano.

8.1. El juicio de finalidad

El juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efecto.

Las medidas adoptadas en el Decreto 466 de 2025 buscan superar las causas de la grave perturbación del orden público que dio lugar al estado de conmoción interior. Los hechos y consideraciones del estado de conmoción interior declarado por el Decreto Legislativo 062 de 2025, que sustentaron la exequibilidad parcial de ese decreto, se refieren, entre otros, a “la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros Gor, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC.

El reconocimiento económico temporal dispuesto para el personal militar y de policía que atiende la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo reconoce el trabajo del Ejército para restaurar y conservar el orden público turbado y, en esa medida, está directa y específicamente encaminado a superar las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de conmoción interior.

Ahora bien, en cuanto a la finalidad del reconocimiento económico temporal la Dirección de Planeación y Presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional explicó:

“Más allá del componente estrictamente económico, este tipo de incentivos pretende el fortalecimiento de la moral de los uniformados de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. La moral es uno de los pilares en la efectividad de las operaciones de seguridad pública y defensa. El reconocimiento económico ayuda a reafirmar el compromiso del Estado con su Fuerza Pública, y del personal con las misiones u operativos militares [y] policiales.

En este sentido, el incentivo económico del 15% del SMMLV (que es un incentivo simbólico) no solo se concibe como una retribución financiera, sino también como una herramienta estratégica para fortalecer la cohesión, el sentimiento de pertenencia y la motiv[ación] de los efectivos, en especial cuando están enfrentando la situación excepcional y adversa declarada en la región del Catatumbo, donde dejó […] una gran cantidad de muertes de miembros de la Fuerza Pública como retaliación al despliegue de operaciones para reestablecer el orden público. Este tipo de medidas son representativas para mantener altos niveles de rendimiento y profesionalismo en condiciones complejas y aumentar la moral de los uniformados [a quienes] les es encomendado recuperar el orden.

En relación con lo anterior, la Sala Plena considera necesario precisar que los reconocimientos económicos temporales como el contenido en la norma objeto de análisis no pueden establecerse para promover políticas de resultados ni pueden otorgarse por el cumplimiento de metas, sino por el simple hecho de que el personal desempeñe sus funciones dentro del territorio. En esta medida, para la Corte es indispensable enfatizar en que estos reconocimientos de carácter económico consideran los esfuerzos humanos y los gastos en que puedan incurrir las familias de los uniformados mientras ellos se encuentran en el territorio que el Estado pretende recuperar.

Las medidas adoptadas en el Decreto 466 de 2025 buscan impedir la extensión o agravación de los efectos de la grave perturbación del orden público. Según lo indica la parte considerativa del Decreto Legislativo 466 de 2025, el reconocimiento económico constituye un estímulo dirigido al personal de la Fuerza Pública cuya labor permite “retomar el control del territorio afectado, impedir las afectaciones a la población civil y asegurar la presencia del Estado.

Conforme a lo expuesto, el Decreto Legislativo 466 de 2025 cumple las exigencias del juicio de finalidad porque está directa y específicamente orientado a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. Concretamente, se inscribe dentro del fortalecimiento de la Fuerza Pública, al tener en cuenta factores extraordinarios sobre el traslado, gastos y desgaste psicológico y familiar, que intenta ser compensado por un pago que no se ata a resultados concretos o específicos sino que se origina por el hecho de encontrarse el servidor público en el territorio que se pretende recuperar.

8.2. El juicio de conexidad material

El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEE. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vist: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondient y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergenci.

8.2.1. Conexidad material interna

La Sala Plena constata que las medidas adoptadas tienen una relación específica con las consideraciones que motivaron su expedición. En efecto, en precedencia se explicó que la norma contiene consideraciones explícitas en relación con la necesidad de “reconocer un incentivo económico temporal y excepcional en favor del personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para conjurar la afectación del orden público en la región delimitada por el Decreto 062 de 2025.

En sus consideraciones, el Decreto también anuncia las siguientes medidas adoptadas en su parte dispositiva:

1. El reconocimiento económico temporal “no constituye factor salarial ni prestacional y […] se pagará únicamente durante el término de vigencia del estado conmoción interior, declarado por el Decreto 062 de 2025.

2. El reconocimiento económico se reconocerá a quienes “hayan prestado sus servicios y desempeñado sus funciones atendiendo la grave alteración del orden público en la región del Catatumbo, por lo menos durante 5 días continuos o discontinuos en el respectivo mes.

3. De igual forma, “corresponderá al 15% de un salario mínimo mensual legal vigente para el personal de oficiales, nivel ejecutivo de la Policía Nacional, suboficiales de las Fuerzas Militares, soldados e infantes de marina profesionales, patrulleros y agentes de Policía Nacional que, bajo las condiciones establecidas por este decreto, desarrollen operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, incluido el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para atender la situación de orden público en la zona delimitada por el Decreto 062 de 2025.

8.2.2. Conexidad material externa

La Corte concluye que existe una relación entre el Decreto sub examine y el Decreto Legislativo 062 de 2025, por el cual se declaró el estado de conmoción interior. Lo anterior, por cuanto fue expresamente expedido con ocasión y en desarrollo de dicho estado y su propósito es conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión o agravación de sus efectos.

En páginas anteriores se explicó que el reconocimiento económico temporal que regula el Decreto Legislativo 466 de 2025 pretende fortalecer las capacidades de la Fuerza Pública para restaurar y conservar el orden público turbado y contrarrestar los efectos de las circunstancias que dieron lugar al estado de conmoción interior sobre el territorio, la población civil y la estabilidad institucional. Esto, pues se orienta a compensar los esfuerzos de los uniformados mientras ellos se encuentran en el territorio del que se busca su recuperación.

Con fundamento en lo expuesto, la Corte concluye que el decreto objeto de estudio cumple los requisitos del juicio de conexidad material porque existe relación directa, específica e inmediata entre, por un lado, sus partes resolutiva y motiva y, por otro, las materias que este desarrolla y los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.

8.3. El juicio de motivación suficiente

El juicio de motivación suficiente complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de desarrollo, el presidente de la República presentó razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptada. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medida, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales. En efecto, el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.

Según lo indicado en el párrafo anterior, en el presente caso, el juicio de motivación suficiente resulta menos exigente. Esto es así porque el Decreto Legislativo 466 de 2025 no contiene medidas que limiten, afecten, suspendan o restrinjan derechos fundamentales. Antes bien, entre sus finalidades está la de priorizar el bienestar individual del personal de la Fuerza Pública que presta sus servicios en la zona sobre la cual se declaró el estado de conmoción interior. Esto, debido al “riesgo diferente, mayor y extraordinario” que deben enfrenta, dadas “las condiciones de extrema violencia” de la zon.

Aunque el Decreto Legislativo 466 de 2025 no limita ni suspende derechos fundamentales, sí expone las razones que justificaron su expedición. En sus consideraciones se lee, primero, el fundamento constitucional y estatutario de la competencia para declarar el estado de conmoción interior y las finalidades que, de acuerdo con el texto superior, deben alcanzar las Fuerzas Militares y la Policía Naciona. Segundo, las razones que justificaron la suscripción del Decreto Legislativo 062 de 202. Tercero, las consideraciones del Decreto Legislativo 062 de 2025 relativas a la necesidad de adoptar medidas “extraordinarias y transitorias” para fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza Públic. Cuarto, los antecedentes presupuestales del Decreto Legislativo 466 de 202. Quinto, las razones fácticas y jurídicas que sustentan las medidas adoptadas en la norma de excepció y sexto, el valor del incentivo y las condiciones para acceder a é.

En resumen, la Sala Plena comprueba que el Decreto cumple las exigencias del juicio de motivación suficiente porque, aunque no limita ningún derecho constitucional, sí expone las razones que justificaron su expedición.

8.4. El juicio de ausencia de arbitrariedad

El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que el decreto legislativo no establezca medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombi. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentale; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamient.

En la sección anterior se indicó que el Decreto Legislativo 466 de 2025 no limita, afecta o suspende derechos fundamentales. Por el contrario, entre sus finalidades está la de priorizar el bienestar individual del personal de la Fuerza Pública que presta sus servicios en la zona sobre la cual se declaró el estado de conmoción interior y que se encuentra sometido a un riesgo diferente, mayor y extraordinario. Además, tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Por lo anterior, la Sala Plena considera que el Decreto Legislativo 466 de 2025 supera las exigencias del juicio de ausencia de arbitrariedad.

8.5. El juicio de intangibilidad

El juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter intocable de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepció.

La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangible: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

Adicionalmente, la Sala estima necesario resaltar que el reconocimiento económico temporal debe interpretarse conforme a los tratados de derechos humanos y a los principios constitucionale. Por lo tanto, debe excluirse cualquier lectura que permita concluir que esta clase de reconocimientos pueden ligarse a resultados específicos.

Ya se destacó que el Decreto Legislativo 466 de 2025 no limita ni suspende ningún derecho fundamental. Respecto del presente juicio, la Corte encuentra que tampoco afecta ninguno de los derechos catalogados como intangibles en los tratados de derechos humanos y en la jurisprudencia constitucional.

8.6. El juicio de no contradicción específica

El juicio de no contradicción específica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera específica la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de conmoción interior, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 34 a 45 de la LEEE. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y lega, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos previstos en el artículo 215 superior.

En primer lugar, no existe contradicción entre las medidas adoptadas y la Constitución. Ninguna norma constitucional prohíbe al legislador, ordinario o extraordinario, el reconocimiento de pagos económicos temporales a los miembros de la Fuerza Pública que prestan sus servicios en zonas de alta conflictividad y en las cuales, por tanto, es necesario restablecer el orden público. Al respecto, es preciso tener en cuenta que el inciso 2 del artículo 217 de la Constitución dispone que “[l]as Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. Así mismo, el inciso 2 del artículo 218 superior estatuye que el “fin primordial” de la Policía Nacional es “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.

Los propósitos fundamentales de la Fuerza Pública se insertan en los fines esenciales del Estado. En efecto, de conformidad con lo prescrito en el artículo 2 de la Constitución, son fines esenciales del Estado “defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica”. La norma citada prescribe, además, que las autoridades de la República, entre las que se encuentran los miembros de la Fuerza Pública, “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes”.

En este contexto, es claro que un reconocimiento económico a los miembros de la Fuerza Pública no contraría de manera específica la Constitución. En particular, esto es así cuando mediante aquellos el legislador extraordinario busca reconocer, así sea de forma simbólica, los esfuerzos adelantados por la Fuerza Pública. No se puede olvidar que, de acuerdo con la jurisprudencia, de la labor de la Fuerza Pública “depende la existencia del orden constitucional.

En segundo lugar, la Sala Plena advierte que no es necesario verificar si la medida satisface los límites que imponen los artículos 34 a 45 de la LEEE. En efecto, ya se dijo que la norma sub examine no afecta el núcleo esencial de ningún de derecho fundamental. Igualmente, no ordena el desarraigo ni el exilio intern, no utiliza bienes privado o impone la prestación de servicios técnicos y profesionale, no limita la libertad de informació, no restringe la celebración de reuniones y manifestacione o el derecho de huelg. Además, tampoco ordena la interceptación o registro de comunicacione, la aprehensión preventiva de persona o niega el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjero.

En tercer lugar, la norma no desmejora los derechos sociales de los trabajadores y, puntualmente, de los miembros de la Fuerza Pública. Por el contrario, se reitera que la medida se enmarca en la necesidad de priorizar el bienestar individual de ese personal. Lo anterior, debido al “riesgo diferente, mayor y extraordinario” que deben enfrenta, dadas “las condiciones de extrema violencia” de la zon. En este sentido, la medida busca mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de una función pública que supone un riesgo inminente, grave y extraordinario para sus vidas, y que se deriva de manera directa de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.

Sobre el particular, la Corte ha reconocido que el legislador puede establecer emolumentos especiales a favor de los miembros de la Fuerza Pública, que se fundamenten en el riesgo excepcional al que se encuentran expuesto. Así, la “existencia de prestaciones especiales a favor de los miembros de la Fuerza Pública, lejos de ser inconstitucionales, pretenden hacer efectivos los principios de igualdad material y equidad. Esto es así porque, “en lugar de otorgar privilegios injustificados, contrarios al principio constitucional de igualdad, procuran compensar a los integrantes de la Fuerza Pública por 'el desgaste físico y emocional sufrido durante un largo período de tiempo [y] por la prestación ininterrumpida de una función pública que envuelve un peligro inminente.

De este modo, en ellos y, especialmente, en los miembros de la Fuerza Pública que de forma permanente arriesgan su vida, su salud y su integridad personal, “se ha cumplido el destino de abnegación, sacrificio y renuncia que se impone para que la sociedad conserve sus instituciones y su normal funcionamiento. Lo anterior implica que la materialización de los riesgos extraordinarios a los que se encuentran expuestos “ocurre para que el resto de integrantes de la sociedad gocen de una existencia normal, pacífica y sin sobresaltos.

Y, en cuarto lugar, en el contexto de estados de excepción anteriores al declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025, la jurisprudencia ha admitido reconocimientos económicos a favor de las personas que prestan sus servicios para superar la crisis y que, en el ejercicio de su labor, arriesgan su vida de manera extraordinaria. En la Sentencia C-252 de 2020, la corporación declaró la exequibilidad del artículo 11 del Decreto Legislativo 538 del mismo añ   . Este decreto fue expedido con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional por causa del COVID-19.

El citado artículo establecía un “reconocimiento económico temporal para el talento humano de salud que [presten] servicios durante el Coronavirus COVID-19”. De acuerdo con la norma, el reconocimiento, que no constituía factor salarial, sería pagado por una sola vez, según el monto establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social, como una proporción del Ingreso Base de Cotización (IBC) promedio de cada perfil ocupacional. En la mencionada sentencia, la Sala Plena afirmó que la medida satisfacía todos los juicios de validez porque, en la superación de las causas del estado de excepción, la labor del talento humano en salud, es decir, de las personas que prestaban sus servicios a pacientes con sospecha o diagnóstico de Coronavirus COVID-19, incluidos quienes realizaban vigilancia epidemiológica, resultaba “imprescindible         .

Aunque las medidas previstas en los decretos legislativos 538 de 2020 y 466 de 2025 son distintas en varios aspectos, no cabe duda de que la Sentencia C-252 de 2020 constituye un precedente relevante. En efecto, para la Sala es necesario resaltar que el reconocimiento económico temporal destinado al talento humano en salud, evaluado mediante la Sentencia C-252 de 2020 presenta sus propias condiciones y particularidades. Sin embargo, la referencia a esta decisión resulta pertinente por cuanto evidencia que la jurisprudencia ha permitido reconocimientos económicos transitorios en estados de excepción, a quienes realicen esfuerzos extraordinarios. Con sustento en lo anterior, resulta razonable concluir que la norma objeto de control supera el juicio de no contradicción específica porque, al igual que el reconocimiento económico previsto en el Decreto Legislativo 538 de 2020, en términos generales, busca reconocer el valor, el sacrificio y el compromiso de quienes arriesgan su vida para conjurar las causas que subyacen al estado de excepción.

En estos términos, la corporación concluye que la norma objeto de control cumple los requisitos del juicio de no contradicción específica, toda vez que no desconoce ninguna norma de rango constitucional y respeta los límites fijados en los artículos 34 a 45 de la LEEE.

8.7. El juicio de incompatibilidad

El juicio de incompatibilidad, según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

La Corte encuentra que el Decreto Legislativo 466 de 2025 no suspende, inaplica o sustituye ninguna disposición legal vigente de manera expresa o tácita y, en consecuencia, no se activa el deber exigido por el artículo 12 de la LEEE. El Decreto se limita a crear “un reconocimiento económico temporal, durante el término de la conmoción interior declarada, a favor del “personal de la Fuerza Pública que desarrolle operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión, y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas, para conjurar la afectación del orden público en la región delimitada por el Decreto 062 de 2025.

Dicho reconocimiento no modifica, suspende o interfiere con las normas legales que regulan el régimen salarial y prestacional de esos servidores públicos. Al respecto, se debe destacar que el parágrafo del artículo 1 del Decreto establece que “[e]l reconocimiento económico consagrado en este artículo tiene carácter temporal y excepcional y, por ende, no constituye factor salarial ni prestacional”.

En este sentido, como se explicará más adelante, por su naturaleza, el reconocimiento económico al que alude Decreto Legislativo 466 de 2025 no es incompatible con la prima de orden público, regulada en los artículos 72 del Decreto Ley 1212 de 1990, 34 del Decreto Ley 1213 de 1990 y 44 del Decreto Ley 1214 de 1990.

En este orden, la Corporación observa que ninguna norma legal resulta incompatible con los contenidos normativos del Decreto Legislativo 466 de 2025. Por tanto, el Decreto supera las exigencias del juicio de incompatibilidad.

8.8. El juicio de necesidad

El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse de dos elemento: (i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. En este punto se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

8.8.1. Necesidad fáctica o idoneidad

Desde la perspectiva de la necesidad fáctica, la Corte concluye que las medidas contenidas en el Decreto sub examine son útiles para reconocer a la Fuerza Pública en su propósito de restaurar y conservar el orden público turbado y contrarrestar los efectos de este sobre el territorio, la población civil y las instituciones. Lo anterior es así, por las siguientes razones:

En primer lugar, en los casos en los que los reconocimientos económicos transitorios son otorgados a los servidores públicos que prestan sus servicios en zonas de difícil acceso o en regiones en las que se requiere una mayor presencia del Estado, los estímulos de esa naturaleza permiten garantizar la prestación continua y permanente del servicio público de que se trate y, por tanto, son instrumentos para satisfacer los fines esenciales del Estad. En este contexto, esos reconocimientos no solo retribuyen y recompensan la labor, sino también constituyen un impulso para hacer esfuerzos superiores o adicionales a los ordinarios.

En segundo lugar, la medida es útil porque beneficiará a los más de trece mil miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que prestan sus servicios en la región respecto de la cual se declaró el estado de conmoción interior. Ya se ha dicho que su trabajo es imprescindible para conjurar las causas que dieron origen a ese estado de excepción y evitar la extensión y agravación de sus efectos. Ello, por cuanto la medida se inscribe dentro del fortalecimiento de la Fuerza Pública, al tener en cuenta factores extraordinarios sobre el traslado, los gastos en que se incurren y el desgaste psicológico y familiar, por el hecho de que dichos servidores públicos desempeñan sus funciones en el territorio que se pretende recuperar.

El siguiente cuadro presenta el número total de beneficiarios, de acuerdo con los siguientes elementos: (i) el tipo de actividad que desarrollan (“operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión y el personal uniformado de la Policía Nacional que desempeñe funciones operativas); (ii) la pertenencia a las Fuerzas Militares o a la Policía Nacional; y (iii) el rango dentro de la institución (“personal de oficiales, nivel ejecutivo de la Policía Nacional, suboficiales de las Fuerzas Militares, soldados e infantes de marina profesionales, patrulleros y agentes de Policía Nacional). En el caso del rango dentro de la institución, el cuadro discrimina el número de beneficiarios según el grado o la categoría, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 de la norma objeto de control:

Fuerza	Rango	Cantidad	Actividad
Ejército Nacional	Teniente coronel	26	Operaciones militares
Ejército Nacional	Mayor	74	Operaciones militares
Ejército Nacional	Capitán	64	Operaciones militares
Ejército Nacional	Teniente	49	Operaciones militares
Ejército Nacional	Subteniente	114	Operaciones militares
Ejército Nacional	Sargento mayor Comando	8	Operaciones militares
Ejército Nacional	Sargento primero	93	Operaciones militares
Ejército Nacional	Sargento viceprimero	276	Operaciones militares
Ejército Nacional	Sargento segundo	314	Operaciones militares
Ejército Nacional	Cabo primero	203	Operaciones militares
Ejército Nacional	Cabo segundo	178	Operaciones militares
Ejército Nacional	Cabo tercero	213	Operaciones militares
Ejército Nacional	Soldado profesional	6491	Operaciones militares
Armada Nacional	Capitán de Fragata	1	Operaciones militares
Armada Nacional	Teniente de Fragata	1	Operaciones militares
Armada Nacional	Suboficial primero	1	Operaciones militares
Armada Nacional	Suboficial segundo	4	Operaciones militares
Armada Nacional	Suboficial tercero	4	Operaciones militares
Armada Nacional	Infante de marina profesional	23	Operaciones militares
Fuerza Aeroespacial	Teniente coronel	1	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Mayor	3	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Capitán	5	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Teniente	5	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Subteniente	3	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Técnico Primero	7	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Técnicos Segundo	14	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Técnico Tercero	10	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Técnico Cuarto	4	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Fuerza Aeroespacial	Aerotécnicos	3	Personal en comisión de servicio destacados en el área (operaciones militares aéreas y de apoyo a la misión)
Policía Nacional	Teniente coronel	18	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Mayor	45	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Capitán	53	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Teniente	37	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Subteniente	39	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Comisario	3	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Subcomisario	19	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Intendente jefe	182	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Intendente	282	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Subintendente	1649	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
Policía Nacional	Patrullero	2838	Personal uniformado de la Policía Nacional que desempeña funciones operativas y/o de inteligencia
TOTAL	13.357

*Tabla elaborada por la Dirección de Planeación y Presupuesto del Ministerio de Defensa, remitida al expediente por el Ministerio de Defensa Naciona.

Ahora bien, el cuadro que se presenta a continuación refleja el monto, definido en pesos, del reconocimiento económico temporal para cada beneficiario, en concordancia con la pertenencia a las Fuerzas Militares o a la Policía Nacional y el rango dentro de la institución. En el caso del rango dentro de la institución, el cuadro también discrimina el número de beneficiarios según el grado o la categoría:

Valor salario mínimo legal mensual vigente: $1.423.500	Valor del reconocimiento mensual por cada uniformado: $213.525
Fuerza	Grado	Cantidad	Total Reconocimiento mensual	Reconocimiento por tres meses
Ejército Nacional	Teniente coronel	26	$5.551.650	$16.654.950
Ejército Nacional	Mayor	74	$15.800.850	$ 47.402.550
Ejército Nacional	Capitán	64	$13.665.600	$40.996.800
Ejército Nacional	Teniente	49	$10.462.725	$31.388.175
Ejército Nacional	Subteniente	114	$24.341.850	$73.025.550
Ejército Nacional	Sargento mayor Comando	8	$1.708.200	$5.124.600
Ejército Nacional	Sargento primero	93	$19.857.825	$59.573.475
Ejército Nacional	Sargento viceprimero	276	$58.932.900	$176.798.700
Ejército Nacional	Sargento segundo	314	$67.046.850	$201.140.550
Ejército Nacional	Cabo primero	203	$43.345.575	$130.036.725
Ejército Nacional	Cabo segundo	178	$38.007.450	$114.022.350
Ejército Nacional	Cabo tercero	213	$45.480.825	$136.442.475
Ejército Nacional	Soldado profesional	6491	$1.385.990.775	$4.157.972.325
Armada Nacional	Capitán de Fragata	1	$213.525	$640.575
Armada Nacional	Teniente de Fragata	1	$213.525	$640.575
Armada Nacional	Suboficial primero	1	$213.525	$640.575
Armada Nacional	Suboficial segundo	4	$854.100	$2.562.300
Armada Nacional	Suboficial tercero	4	$854.100	$2.562.300
Armada Nacional	Infante de marina profesional	23	$4.911.075	$14.733.225
Fuerza Aeroespacial	Teniente coronel	1	$213.525	$640.575
Fuerza Aeroespacial	Mayor	3	$640.575	$1.921.725
Fuerza Aeroespacial	Capitán	5	$1.067.625	$3.202.875
Fuerza Aeroespacial	Teniente	5	$1.067.625	$3.202.875
Fuerza Aeroespacial	Subteniente	3	$640.575	$1.921.725
Fuerza Aeroespacial	Técnico primero	7	$1.494.675	$4.484.025
Fuerza Aeroespacial	Técnico segundo	14	$2.989.350	$8.968.050
Fuerza Aeroespacial	Técnico tercero	10	$2.135.250	$6.405.750
Fuerza Aeroespacial	Técnico cuarto	4	$854.100	$2.562.300
Fuerza Aeroespacial	Aerotécnicos	3	$640.575	$1.921.725
Policía Nacional	Teniente coronel	18	$3.843.450	$11.530.350
Policía Nacional	Mayor	45	$9.608.625	$28.825.875
Policía Nacional	Capitán	53	$11.316.825	$33.950.475
Policía Nacional	Teniente	37	$7.900.425	$23.701.275
Policía Nacional	Subteniente	39	$8.327.475	$24.982.425
Policía Nacional	Comisario	3	$640.575	$1.921.725
Policía Nacional	Subcomisario	19	$4.056.975	$12.170.925
Policía Nacional	Intendente jefe	182	$38.861.550	$116.584.650
Policía Nacional	Intendente	282	$60.214.050	$180.642.150
Policía Nacional	Subintendente	1649	$352.102.725	$1.056.308.175
Policía Nacional	Patrullero	2838	$605.983.950	$1.817.951.850
TOTAL	13.357		$2.852.053.425	$8.556.160.275

*Tabla elaborada por la Dirección de Planeación y Presupuesto del Ministerio de Defensa, remitida al expediente por el Ministerio de Defensa Naciona.

Por los motivos expuestos, la Corte concluye que el presidente de la República no incurrió en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis porque la norma de excepción beneficia a los más de trece mil miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que prestan sus servicios en la región sobre la cual se declaró el estado de conmoción interior, con lo cual se encamina al fortalecimiento institucional de la Fuerza Pública. Así, el reconocimiento económico transitorio opera como un mecanismo adecuado para que los integrantes de la Fuerza Pública coadyuven en la recuperación del control del territorio afectado y aseguren la presencia del Estado en dicha zona.

Como fue expuesto previamente, en el contexto de estados de excepción anteriores al declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025, la jurisprudencia constitucional ha admitido que se establezcan reconocimientos económicos a favor de las personas que prestan sus servicios para superar la crisis y que, en el ejercicio de su labor, arriesgan su vida de manera extraordinaria. En la Sentencia C-252 de 2020, esta corporación declaró la exequibilidad del artículo 11 del Decreto Legislativo 538 del mismo añ. Dicho decreto fue expedido con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional por causa del COVID-19.

Particularmente, en relación con el juicio de necesidad fáctica, la Corte resaltó que la labor del personal sanitario era imprescindible para la contención y la mitigación del COVID-19. Por lo tanto, destacó “la incidencia del factor humano en la superación de las causas que condujeron a la declaratoria de la emergencia sanitaria. En un sentido similar, para la Sala Plena es claro que la medida se encamina a reconocer la función que desarrollan los miembros de la Fuerza Pública en la recuperación del territorio, la cual resulta esencial e instrumental para conjurar las causas de la perturbación del orden público que sustentaron la declaratoria del estado de conmoción interior. Por consiguiente, la norma analizada supera el juicio de necesidad fáctica.   

8.8.2. Necesidad jurídica o subsidiariedad

El Decreto también satisface las exigencias del juicio de necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad. Para llegar a esta conclusión, es preciso aclarar los elementos que se desarrollan a continuación.

8.8.2.1. Reserva de ley marco y ausencia de facultades ordinarias para crear el reconocimiento económico

Para empezar, la Sala Plena observa que el artículo 150 de la Constitución le atribuye al Congreso de la República la competencia de hacer las leyes. Por medio de ellas, ejerce, entre otras funciones, la contenida en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución: “[d]ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para […] [f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública”. Al respecto, los incisos 3 de los artículos 217 y 218 superiores estatuyen que, en relación con las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, la ley determinará el régimen de carrera, prestacional y disciplinario.

De acuerdo con la jurisprudencia, la definición del régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública “se desarrolla conforme al ejercicio de una competencia concurrente que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y, en segundo término, al presidente dentro del marco trazado por aquel. Esas leyes que dicta el Congreso se denominan leyes marco o leyes cuadr. En estas, el legislador fija los criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública. A su turno, “el presidente de la República, se encarga de desarrollar dichos parámetros a través de sus propios decretos administrativos o ejecutivo. Esta distribución de competencias entre el legislador y el presidente “permite simultáneamente resguardar el principio democrático y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.

El diseño competencial de las leyes marco supone, primero, que “el Legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino circunscribirse a fijar pautas generales. Y, segundo, de modo correlativo, la ampliación “de la potestad regulatoria del Ejecutivo, puesto que le faculta ya no sólo para disciplinar aquellos aspectos necesarios para el cabal cumplimiento de las leyes, sino que le encomienda la tarea de completar la legislación atendiendo a las directrices generales fijadas por el Congreso''''.

En la actualidad, las pautas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública se encuentran reguladas en las leyes 4 de 1992 y 923 de 2004. En este punto conviene señalar que, con anterioridad a la Constitución de 1991, algunas materias que ahora tienen reserva de ley marco no fueron reguladas mediante ese tipo de leyes. De ahí que los Decretos Ley 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, que desarrollan asuntos propios del aludido régimen, hayan sido expedidos por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas en la Ley 66 de 198 . Lo anterior se debió a que la Constitución de 1886 no sometió su definición a la expedición de leyes marc y tampoco restringió las materias objeto de facultades extraordinaria. Esta es la razón por la cual, por ejemplo, la prima de orden público fue creada mediante el Decreto Ley 1214 de 1990, y no a través de una ley marco.

 En la Sentencia C-432 de 200, la Sala Plena explicó que, tratándose de la Fuerza Pública, el régimen prestacional de la Fuerza Pública, que tiene reserva de ley marco, comprende dos materia : primera, las prestaciones que tienen origen de manera directa en la relación de trabajo. Tal es el caso de “las cesantías, las primas de servicios, las primas de antigüedad, la bonificación por servicios, el suministro de calzado y vestido, etc.. Estas prestaciones se conocen como prestaciones inmediatas. Y, segunda, las prestaciones destinadas a cubrir los riesgos o contingencias propias de la seguridad social, “como las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud. Estas prestaciones se conocen como prestaciones mediatas. Tanto las prestaciones inmediatas como mediatas “son susceptibles de regulación exclusivamente mediante ley marco y no admiten, en su desarrollo, otra modalidad normativa.

En otras oportunidades, la Sala Plena ha destacado que el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública también incluye, entra otras prestaciones: las asignaciones de retir, las indemnizaciones por la disminución de la capacidad sicofísica y la muert, las pensiones de sobreviviente y de invalide y las prima. En cualquier caso, es preciso destacar que en la ya citada Sentencia C-432 de 2004, la Corte advirtió que el régimen prestacional de la Fuerza Pública no comprende las acreencias laborales. Es decir, las “obligaciones laborales cuya fuente mediata o inmediata no es la relación laboral, sino el cumplimiento de otros propósitos constitucionales y legales, tales como el derecho al descanso.

El Consejo de Estado también ha unido el régimen prestacional al de la seguridad social en los siguientes términos:

“Dichos regímenes prestacionales especiales constituyen un conjunto normativo que crea, establece, regula y desarrolla una serie de prestaciones a favor de un determinado grupo social, el cual goza de una reglamentación propia, en virtud de ciertas características individuales que le confieren plena particularidad. La Corte Constitucional ha justificado en reiteradas oportunidades la existencia del régimen prestacional especial de los miembros de la Fuerza Pública, dada la naturaleza peligrosa que implica el ejercicio de sus funciones, razón que considera suficiente para que mediante aquél se pretenda compensar el desgaste físico y mental que involucra el estado latente de inseguridad al que es sometido durante largos periodos, no sólo el militar, si no también los miembros de su familia. De ahí que la ley marco que fija el régimen prestacional para los miembros de la Fuerza Pública debe precisar el contenido especial del sistema pensional y de asignación de retiro de sus miembros, señalando los requisitos necesarios para su reconocimiento tales como edad, tiempo de servicios, montos, ingresos bases de liquidación, indemnizaciones sustitutivas y demás condiciones y exigencias; correspondiendo al Gobierno Nacional mediante decreto, reglamentar los elementos accidentales y variables de dicho régimen.

Ahora bien, en consideración de lo anterior, en este punto es necesario determinar si, en lugar de expedir una norma de excepción para reconocer un reconocimiento económico a la Fuerza Pública que desempeña su labor en el Catatumbo, el presidente de la República debió expedir un decreto ordinario con sujeción a lo dispuesto en las leyes 4 de 1992 y 923 de 2004.

Las leyes 4 de 1992 y 923 de 2004 no contienen alguna previsión sobre reconocimientos económicos que hubiese podido ser desarrollada por el Gobierno nacional

El artículo 1 de la Ley 4 de 1992 dispone que “[e]l Gobierno nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: || […] d) Los miembros de la Fuerza Pública”. El artículo 2 determina los trece objetivos y criterios referido. Los artículos 3 y 4 disponen los componentes del sistema salarial de los servidores públicos y la obligación a cargo del Gobierno de modificar cada año dicho sistema, en el caso de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, el Congreso, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y los miembros de la Fuerza Pública.

El artículo 5 se ocupa de la remuneración de los funcionarios del servicio exterior; los artículos 6 y 7, de la posibilidad de delegar la facultad de realizar aumentos salariales; el artículo 8, de la asignación mensual de los miembros del Congreso; y el artículo 9, de las negociaciones colectivas en las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Los artículos 10 a 22 se refieren, entre otras, a las siguientes materias: (i) la ineficacia de los regímenes salariales o prestacionales que se establezcan contraviniendo las disposiciones contenidas en la Ley 4 de 1992 o en sus decretos de desarrollo; (ii) los aumentos de salario; (iii) la definición del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales; (iv) la determinación de una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública; (v) la creación de una prima para algunos cargos; (vi) el régimen pensional de los miembros del Congreso; (vii) las excepciones a la prohibición general de recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público y (viii) el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades públicas nacionales.

Por su parte, la Ley 923 de 200, por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, contiene siete artículos distribuidos en dos títulos. El primer título (artículos 1 y 2) estatuye que el Gobierno nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa ley, fijará el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública. Tales criterios y objetos son och.

El segundo título (artículo 3 a 7) se denomina “marco pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”. Estos artículos regulan los elementos mínimos de las mencionadas prestaciones pensionales, incluidos sus beneficiarios, montos y la existencia de un régimen de transición. Igualmente, prevén las entidades responsables de las labores de administración de aportes, el reconocimiento y pago de tales prestaciones, los porcentajes de estas, las indemnizaciones prestacionales por disminución de la capacidad psicofísica o por muerte, el incremento de las asignaciones de retiro y de las pensiones y el “sistema de tiempos dobles”. Finalmente, también prescriben la constitución de un fondo especial y la ineficacia de los regímenes prestacionales que se establezcan contraviniendo las disposiciones contenidas en la Ley 923 de 2004.

En vista de lo anterior, para la Sala es claro que las leyes 4 de 1992 y 923 de 2004 no contienen ninguna previsión que le permita al Gobierno nacional, en el marco de las competencias relacionadas con el régimen salarial y prestacional de las fuerzas armadas, crear un reconocimiento económico temporal y extraordinario como el que acá se estudia. Al respecto, se debe destacar que, en su informe al Auto que decretó pruebas, el Ministerio de Defensa Nacional indicó que el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública “no está previsto para la creación temporal y extraordinaria de un reconocimiento económico en favor de la Fuerza Pública (que no tiene carácter salarial, ni prestacional), en el marco de un estado de excepción.

De acuerdo con lo anterior, la Sala no advierte la existencia de reglas jurídicas ordinarias que le hubiesen permitido al Gobierno nacional: (i) reconocer un reconocimiento económico temporal a los miembros de la Fuerza Pública que desempañan su labor en la región del Catatumbo; (ii) establecer su monto y beneficiarios; y (iii) las condiciones administrativas y de servicio para acceder a dicho reconocimiento, del mismo modo en que lo hace el Decreto Legislativo 466 de 2025.

8.8.2.2. La necesidad jurídica también se encuentra demostrada en la utilización de las facultades dadas por la Ley Estatutaria de estados de excepción para modificar el presupuesto

La Constitución establece con toda claridad el principio de legalidad del gasto (artículos 345 a 347) al señalar que, en tiempo de paz, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos. En este sentido, no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso. La norma dispone:

“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.

En virtud de las normas constitucionales mencionadas, la Corte ha señalado lo siguiente:

“Conforme a lo anterior, y como claramente lo señala el artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del gasto en materia presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según la cual sólo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento contable sino que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que explican a su vez, su fisonomía jurídica. Así, tal y como esta Corporación ya lo había destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público […].

Sobre las competencias del Gobierno Nacional y el Congreso en la definición del presupuesto de gastos también ha dicho la Corte:

“En numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al alcance del principio de legalidad del gasto público, particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del Gobierno, de manera que existe una sólida línea jurisprudencial al respect.  Según ella, es necesario distinguir dos momentos en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto mediante ley, y su apropiación específica en la ley de presupuesto.  

El principio de legalidad “supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la Ley Anual de Presupuesto, so pena de ser declarada inexequible–.  

Se concluye entonces que, del contenido de los artículos 150-11, 345, 346 y 352 de la Constitución Polític, ningún poder público distinto al Congreso, estaría legítimamente habilitado para introducir modificaciones al presupuesto general de la Nación. No obstante, la redacción misma del artículo 345 es clara en establecer que, en tiempos de anormalidad, dicho reparto de competencias se modifica de forma transitoria para hacer frente a las situaciones de crisis.

En efecto, dicha norma debe armonizarse con el artículo 38 literal l y ll de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción”, que consagra que en tiempos de excepción el presidente de la República está facultado para ordenar gastos no dispuestos en el presupuesto. Específicamente, el artículo 38 ordinales l) y ll), regulan las facultades del Presidente durante el estado de conmoción interior:

“ARTÍCULO 38. FACULTADES. Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar las siguientes medidas:

(….)

l) Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos.

PARÁGRAFO. Los ingresos percibidos por concepto de regalías por los departamentos productores de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales contemplados en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, no podrán afectarse en más de un diez por ciento (10%). Los recursos afectados deberán destinarse a inversiones en seguridad dentro de la misma entidad territorial. La limitación señalada en este parágrafo no se tendrá en cuenta en caso de guerra exterior;

ll) Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia;

En otras palabras, la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario en los casos en que se declaren estados de excepción.

La Ley Orgánica de Presupuesto, Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción.

“ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (Ley 38/89, artículo 69, Ley 179/94, artículo 36).

ARTÍCULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (Ley 179/94, artículo 57)”.

Sobre tal previsión la Corte Constitucional se pronunció en el siguiente sentido:

“Si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica de Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la adición presupuestal por el gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el Estado de conmoción interior y con ocasión de él.

“La declaratoria del Estado de conmoción interior, dota al Presidente de facultades especiales, diseñadas de tal forma que le permitan atender eficientemente los retos que plantea una situación de tal naturaleza. A pesar de la aguda transformación que sufrió la antigua institución del estado de sitio en la Asamblea Nacional Constituyente y de sus mayores limitaciones, la nueva Carta dota al ejecutivo de la facultad necesaria para estimar las necesidades que surgen con ocasión de un estado excepcional, dadas las características del mismo, así como de las suficientes herramientas para resolverlas, y exige la observancia de criterios de razonabilidad, conexidad, necesariedad y proporcionalidad en la adopción de las medidas destinadas a conjurar la crisis.

Es claro entonces que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción (artículos 213 y 215 superiores), en los cuales está habilitado para hacerlo el Gobierno nacional, tal como lo establece la ley estatutaria de estados de excepción y el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

En uso de dicha facultad, y en desarrollo del decreto legislativo 466 se adicionó el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y el Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2025, en la suma de dos billones setecientos sesenta y ocho mil millones de pesos ($2.768.000.000.000). En el caso particular del Ministerio de Defensa Nacional, de ese monto, el Decreto Legislativo 274 de 2025 destinó en el presupuesto de inversión y, en particular, bajo el concepto de “capacidades de las fuerzas militares en seguridad pública y defensa en el territorio nacional”, la suma de nueve mil ochocientos sesenta millones de pesos ($9.860.000.000. Mediante el Decreto ordinario 359 de 2025, el Gobierno nacional liquidó los recursos adicionados al Presupuesto General de la Nación en el Decreto Legislativo 274 de 2025. En el anexo que contiene el detalle del gasto, el Decreto 359 dispone el concepto de “remuneraciones no constitutivas de factor salarial”, para el Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea. Es por ello que también se encuentra demostrado que era necesaria la intervención del legislador extraordinario de excepción para proceder a la modificación del presupuesto general de la Nación.

A continuación, la Corte estudiará si la finalidad que busca la medida extraordinaria objeto de análisis podría haberse logrado mediante la prima de orden público. Esta valoración es necesaria por cuanto el juicio de necesidad jurídica “implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. Ello, por cuanto, en caso de que aquellas disposiciones suficientes y adecuadas existan, la medida de excepción no superaría el juicio de necesidad jurídica.

8.8.2.3. La prima de orden público es diferente al reconocimiento económico transitorio creado en el decreto legislativo objeto de estudio

La prima de orden público, regulada en los artículos 72 del Decreto Ley 1212 de 1990, 34 del Decreto Ley 1213 de 1990 y 44 del Decreto Ley 1214 de 1990, es una prestación social, periódica y permanente, que se reconoce a favor de los miembros de la Fuerza Pública que prestan sus servicios en lugares donde se desarrollen operaciones militares para restablecer el orden público. El Ministerio de Defensa Nacional determina las zonas y las circunstancias en que deba pagarse esta prima.

La Corte constata que dicha prima no le permite al Gobierno nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepción. Para comenzar, debe recordarse que, en concordancia con la parte motiva del Decreto Legislativo 466 de 2025, el reconocimiento económico busca compensar el “riesgo diferente, mayor y extraordinario” que deben enfrentar los miembros de la Fuerza Pública que laboran en la región del Catatumb, en consideración de “las condiciones de extrema violencia” de la zon. Es decir, tal reconocimiento económico transitorio constituye un pago adicional a favor de quienes, en cumplimiento de una función constitucional, enfrentan un riesgo aún mayor y extremo al que de ordinario padecen los miembros de la Fuerza Pública en varias regiones del país en las que el orden público se encuentra turbado. Este riesgo ordinario es compensado con la prima de orden público y, por tanto, su reconocimiento no resarce el riesgo extraordinario que aquellos padecen en la región delimitada en el Decreto Legislativo 062 de 2025.

Además de la finalidad que persigue cada emolumento, existen al menos tres diferencias importantes entre la prima de orden público y el reconocimiento económico regulado en el Decreto Legislativo 466 de 2025. Primera, mientras la prima de orden público es una prestación social que forma parte del régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, el reconocimiento económico no tiene esa naturaleza. Ya se dijo que se trata de una acreencia económica temporal y excepcional, que no constituye factor salarial ni prestacional, a favor de quienes desempeñan su labor en la zona del Catatumbo. Segunda, mientras la prima de orden público se reconoce en porcentajes diferentes a los integrantes de la Policía Nacional y a los miembros de las fuerzas militare, el monto del incentivo económico es el mismo para todos los miembros de la Fuerza Pública.

Y tercera, mientras las zonas y las circunstancias en que debe pagarse la prima de orden público son determinadas por el Ministerio de Defensa Nacional, el Decreto legislativo 466 de 2025 establece que el reconocimiento económico únicamente se pagará a los miembros de la Fuerza Pública que desempeñen funciones “para conjurar la afectación del orden público en la región delimitada por el Decreto 062 de 2025.

Estas diferencias en la naturaleza jurídica, el alcance territorial y temporal y en las condiciones de acceso a los dos beneficios reafirman la conclusión en virtud de la cual el reconocimiento de la prima de orden público no le permite al Gobierno nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepción. El reconocimiento económico es, en cualquier caso, un pago adicional que obedece a una circunstancia específica y excepcional. Por lo anterior, y comoquiera que los dos emolumentos persiguen finalidades distintas, la Corte interpreta que, en principio, el pago del reconocimiento económico al que alude Decreto Legislativo 466 de 2025 no se opone o es irreconciliable con el pago de la prima de orden público.

Ahora bien, en desarrollo de un estado de emergencia motivado en el incremento de los ataques perpetrados contra la población civil por grupos guerrilleros y grupos criminales (masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de la infraestructura de servicios esenciales) y de actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias, requiere de la intervención de los miembros de la Fuerza Pública como indispensable y razonablemente obligatoria en apoyo de la tarea estatal de contener y mitigar la mencionada situación.

La intervención estatal en los estados de conmoción interior trae consigo un riesgo extraordinario al ya asumido por los miembros de la Fuerza Pública, y que difiere del riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrolla. Por ello, el reconocimiento económico temporal establecido en el decreto objeto de análisis no puede equipararse con aquellas prestaciones especiales ya reconocidas, pues su origen no es de aquellos que resulte de las facultades propias del legislador de regular el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública y que responda a un riesgo propio de su actividad, sino de una situación extraordinaria, que exige la adopción de medidas que contribuyan a la superación de la perturbación del orden público que generó la declaratoria del estado de excepción, lo cual implica un mayor esfuerzo y un riesgo más significativo al que ya está previsto regularmente en su actividad. Desde esta perspectiva, la Corte concluye que el reconocimiento temporal creado en el decreto objeto de estudio no podía ser ordenado por el Ejecutivo con base en el régimen marco vigente.

Adicionalmente, la Sala Plena aclara que los reconocimientos económicos temporales creados en el marco de estados de conmoción interior son regulaciones especiales, no cobijadas por la ley marco y que no pueden ser replicadas de forma ordinaria, salvo que se fundamenten en definiciones del Legislador, lo que permitiría, eventualmente, que el Ejecutivo disponga en el futuro de dicha facultad.

En suma, la Sala Plena considera que el Gobierno no incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca del carácter imprescindible de las medidas contenidas en el Decreto y acertó en su valoración fáctica y jurídica.

8.9. El juicio de proporcionalidad

El juicio de proporcionalidad que se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalida. Advierte la Corte que este juicio particular no excluye, naturalmente, la aplicación del test de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad. 

El Decreto sub examine cumple las condiciones de este juicio porque sus medidas son proporcionales a la magnitud de la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior. En efecto, el reconocimiento económico transitorio a favor de los miembros de la Fuerza Pública que prestan sus servicios en la región del Catatumbo no resulta excesivo en relación con la perturbación que se pretende conjurar. En este sentido, la medida es razonable y legítima para: (i) incentivar una mejora en el rendimiento operacional y la capacidad de respuesta de la Fuerza Pública en la recuperación del control territorial; y (ii) priorizar el bienestar individual de esos servidores públicos, en razón del “riesgo diferente, mayor y extraordinario” que deben enfrenta, dadas “las condiciones de extrema violencia” de la zon.

En este punto debe destacarse que, en los términos del inciso 2 del artículo 1 del Decreto Legislativo 466 de 2025, el valor del reconocimiento económico es del 15% de un salario mínimo mensual legal vigente. Esto significa que el monto que será entregado a cada uniformado es de apenas doscientos trece mil quinientos veinticinco pesos ($213.525), para un total de seiscientos cuarenta mil quinientos setenta y cinco pesos ($640.575) por los tres meses en que estuvo vigente el estado de conmoción interio. Este es un valor pequeño, casi simbólico, si se compara con la proporción del esfuerzo realizado por los servidores públicos beneficiarios.

De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Defensa Nacional, “el 15% del SMMLV fue considerado como un valor equilibrado, suficientemente significativo para que cumpla una función motivadora y de reconocimiento, pero también viable presupuestalmente, dada la magnitud del universo de personal involucrado en operaciones regulares y especiales. En este orden, no existe ninguna razón para considerar que ese porcentaje contradiga la Constitución o la LEEE por resultar excesivo o desproporcionado. De este modo, el reconocimiento monetario por el esfuerzo excepcional y valeroso del personal policial y militar se ajusta a los propósitos constitucionales. En efecto, la cuantía del reconocimiento económico temporal responde a la necesidad de armonizar las pretensiones simbólicas del estímulo con las limitaciones presupuestales del Estado.

Al respecto, la Sala destaca que los reconocimientos monetarios –aun los que, por su cuantía, tienen un carácter simbólico– satisfacen el principio de proporcionalidad si su propósito es el de compensar, aunque sea mínimamente, el esfuerzo del servidor estatal llamado a desempeñar una labor excepcional.

 La Sentencia C-468 de 1993 indicó respecto de un reconocimiento excepcional que “la bonificación o prima que se instituyó, además de tener el carácter de excepcional, está destinada precisamente a retribuir o compensar, así sea en mínima parte, el gran esfuerzo que implicaba para cada uno de los  servidores estatales de los despachos atrasados, obtener el propósito buscado, dado el número de procesos que en muchas ocasiones existía, sin tener que descuidar, ni desatender los asuntos que se encontraban adelantando, como aquellos otros que les correspondiera por reparto. En similar sentido, se tiene que el reconocimiento adoptado a través del Decreto Legislativo 466 de 2025 no solamente es excepcional en virtud de la declaratoria del estado de conmoción interior, sino que mínimamente reconoce el esfuerzo adelantado por los miembros de la Fuerza Pública en la recuperación de la soberanía del Estado sobre el territorio del Catatumbo, cumpliendo con el requisito de proporcionalidad al ser reconocido de manera individual y a todos los miembros de la Fuerza Pública que ejercen funciones en dicha zona.

Para la Sala, aunque el pago tenga una dimensión mínimamente compensatoria o retributiva, por su naturaleza, no es indispensable que la compensación sea total. Por el contrario, basta con que el reconocimiento económico temporal retribuya en una mínima proporción el desempeño del servidor público en las condiciones de excepcionalidad previamente descritas para entender satisfecho el principio de proporcionalidad.

Dicho reconocimiento simbólico responde al riesgo extraordinario que deben asumir los miembros de la Fuerza Pública, más allá de lo dispuesto en su régimen prestacional y salarial, pues atiende a la justificación del Decreto Legislativo 466 de 2025 que se encuentra cobijada por la exequibilidad parcial declarada en la Sentencia C-148 de 2025, “medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública.

Igualmente, el Decreto Legislativo 466 de 2025 está debidamente limitado a la finalidad que pretende alcanzar y en él no se advierte una extralimitación por parte del Gobierno nacional. Esto se debe a sus características esenciales: (i) sus beneficiarios son todos los miembros de la Fuerza Pública que desarrollan operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión o que desempeñan funciones operativas en la región delimitada por el Decreto Legislativo 062 de 2025; (ii) el porcentaje del reconocimiento económico es el mismo para todos ellos, al margen del grado, cargo, fuerza o tipo de trabajo; (iii) las condiciones para acceder al beneficio son razonables –por lo menos cinco días o más, continuos o discontinuos de servicios al mes– y, por tanto, de posible cumplimiento por los interesados; y (iv) las condiciones administrativas –orden de operaciones o constancia de servicios y certificación del personal beneficiario– para el reconocimiento otorgan seguridad jurídica y seriedad al reconocimiento económico.

Por las razones expresadas, la Sala Plena considera que el Decreto Legislativo 466 de 2025 satisface las exigencias del juicio de proporcionalidad, porque su contenido es acorde con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.

8.10. El juicio de no discriminación

El juicio de no discriminación, el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosa. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificado. El artículo 13 de la Constitución Política establece el principio fundamental de que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y deben ser tratadas de manera equitativa y sin discriminación alguna. “En su sentido natural y obvio, según lo reitera esta Corte, la igualdad se predica de los iguales y la desigualdad de los desiguales, a condición de que uno u otro tratamientos se funden en referentes objetivos, racionales, razonables y proporcionados.    Siendo inadmisibles las disposiciones legales que permiten darle un tratamiento desigual a hipótesis realmente iguales, bajo el supuesto de una ficción legal infundada. 

El Decreto de la referencia no impone ningún trato discriminatorio, fundado en criterios sospechosos como los enlistados en el artículo 14 de la LEEE. Además, no impone tratos diferentes injustificados. En efecto, para comenzar, la norma de excepción no prevé ninguna distinción respecto de los beneficiarios del reconocimiento económico, pues este será otorgado a todos los miembros de la Fuerza Pública que desempeñan su labor en la región de que trata el Decreto Legislativo 062 de 2025. Tampoco prevé diferencias en relación con la pertenencia a las Fuerzas Militares o a la Policía Nacional, al rango dentro de la institución, o al grado o categoría de cada rango. Del mismo modo, se reitera que el Decreto Legislativo 466 de 2025 determina que el porcentaje del reconocimiento económico será el mismo para todo el personal. Sobre el particular, se ha de destacar que en el informe remitido con ocasión del Auto que decretó pruebas, la Dirección de Planeación y Presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional argumentó lo siguiente:

Es importante mencionar que dentro del régimen de compensaciones del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, existen diversas asignaciones y primas que dependen de varios factores, como el grado jerárquico, la especialización, el lugar de servicio, y la naturaleza de las misiones y la misma fuerza a la que pertenece. La implementación de un porcentaje sobre el SMMLV para este reconocimiento económico es una decisión equitativa, ya que garantiza que todos los miembros, independientemente de su jerarquía, reciban una compensación proporcional a la naturaleza de las tareas desempeñadas. Esto evita situaciones donde, por ejemplo, un oficial de mayor rango reciba una compensación más alta que un suboficial o soldado, cuando ambos están expuestos al mismo riesgo excepcional presentado en la región del Catatumbo.

Optar por un porcentaje del SMMLV como base de cálculo permite que el incentivo sea uniforme, neutro y equitativo, evitando diferencias injustificadas entre los beneficiarios y respetando la estructura salarial existente.

Ahora bien, la Sala Plena advierte que, con independencia del rango o de la función desempeñada, todos los militares y policiales recibirán el mismo pago en la misma cuantía, lo cual puede suscitar una discusión desde el punto de vista del derecho a la igualdad. Al respecto, la Corte considera que el mencionado estímulo responde a criterios de equidad y proporcionalidad para todos los miembros de la fuerza pública, sin importar el rango o labor desempeñada, teniendo como única diferencia de los demás miembros de la Fuerza Pública, el riesgo extraordinario al cual se ven enfrentados aquellos que prestan sus servicios en el territorio del Catatumbo a causa de la declaratoria de un estado de conmoción interior. Así mismo, se cumple con las exigencias previstas para el derecho a la igualdad en tanto todos los miembros de la Fuerza Pública encargados de atender la emergencia en el territorio objeto de la declaratoria de conmoción interior son expuestos de manera conjunta y equitativa al mismo riesgo, sin discriminación de la función específica a desarrollar, y compensa, aunque sea de manera simbólica, la labor desplegada por aquellos que ponen en riesgo su vida e integridad por la recuperación de la soberanía en el territorio y el restablecimiento del orden público.

Para esta Corporación, el tratamiento igualitario en la asignación del reconocimiento económico temporal se encamina a robustecer la dimensión simbólica de la compensación. El trato igualitario a personas jerárquicamente disímiles está justificado por la finalidad del beneficio económico. La antedicha equiparación resalta simbólicamente el desempeño operacional de los militares y policías de menor rango, quienes han estado expuestos a un importante riesgo. En suma, si bien los destinatarios no son equiparables jerárquicamente, es razonable que los beneficiarios de la medida sean tratados de manera igualitaria por cuanto: (i) ejercen una labor conjunta que debe ser respetada por el Estado; (ii) existe una exposición equitativa al riesgo excepcional que afrontan por la permanencia en el territorio que se pretende recuperar; y (iii) el reconocimiento supone una compensación simbólica del personal de menor rango que, como en el caso de los soldados, ha tenido que soportar grandes amenazas a su seguridad e integridad con base en la específica labor operacional que ha desempeñado en el restablecimiento del orden público.

Como es natural, la medida sí distingue el tipo de actividad que desarrollan los miembros de las fuerzas militares –“operaciones militares o labores de inteligencia en apoyo a la misión– y de la Policía Nacional –“personal uniformado […] que desempeñe funciones operativas–. Esta descripción es importante para satisfacer el principio de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad porque establece la condición inicial para acceder al beneficio, de acuerdo con la pertenencia a cada fuerza, según las funciones constitucionales y legales asignadas a las fuerzas militares y a la Policía Naciona.

 Ahora bien, es evidente la razón por la cual la medida no prevé el reconocimiento económico para otros servidores públicos, como los miembros de la Fuerza Pública que desempeñan sus labores en otras regiones del país o el personal civil de la Fuerza Pública que, en principio, podría encontrase en la región del Catatumbo. Ninguno de esos dos grupos es comparable fáctica y jurídicamente con el personal de la Fuerza Pública que presta sus servicios en la región respecto de la cual se declaró el estado de conmoción interior. Dicho personal es el único que, en términos militares y en el contexto específico de los combates y enfrentamientos armados, arriesga su vida y su integridad personal para la recuperación del control territorial, la estabilización de las instituciones locales y la limitación y prevención de los efectos colaterales del conflicto sobre la población civil.

Particularmente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el personal civil y los miembros de las Fuerzas Militares no son sujetos comparables desde el punto de vista del juicio de igualdad porque “se trata de dos regímenes diversos que se ocupan de supuestos de hecho evidentemente disímiles y por lo tanto justifican tratos propios en cada caso. En esas condiciones, la misma jurisprudencia ha puntualizado que “en ningún caso puede asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador habilitado constitucionalmente para ello dispuso de conformidad con los preceptos de orden superior -artículos 217 y 218-, un régimen prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil de las mismas (Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990), dada la naturaleza del servicio que cada uno desempeña).

Visto lo anterior, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 466 de 2025 no contiene medidas que impongan tratos diferentes injustificados.

Finalmente, se debe mencionar que el artículo 4 del Decreto, el cual dispone que “[e]l presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 24 de enero de 2025”, solo refiere el momento a partir del cual la norma produce efectos jurídicos y, puntualmente, efectos fiscales. Al respecto, ya se dijo que esto último significa que el Sector Defensa “hará un solo pago retroactivo correspondiente a la liquidación en cada caso. Por tanto, no tiene ningún reparo de inconstitucionalidad.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Único. Declarar EXEQUIBLE el Decreto 466 de 2025, “[p]or el cual se establece un reconocimiento económico temporal y excepcional a los miembros de la Fuerza Pública que se encuentren en desarrollo de operaciones militares y operativos policiales, en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con salvamento de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con salvamento de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General