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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-317 de 2024
Referencia: expediente PE-055.
Asunto: revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles".
Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución Política y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Síntesis de la decisión
La Corte Constitucional realizó el control de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles".
La Corte destacó que esta iniciativa, de origen legislativo, es una expresión del compromiso institucional y político con la creación de medidas que hagan posible la materialización de las promesas constitucionales en torno a los derechos de las mujeres que participan en la esfera pública nacional. En este sentido, la Corte resaltó que todas las medidas encaminadas a enfrentar la violencia contra las mujeres en general, y en la vida pública y política en particular, son una manifestación de los fines esenciales del Estado, del mandato de igualdad material y del derecho fundamental de las mujeres a una vida libre de violencias.
Asimismo, esta Corporación reiteró la necesidad de adoptar políticas integrales que hagan énfasis en la comprensión social del fenómeno de la violencia contra las mujeres en política y su prevención, que permitan complementar el debate democrático y estimular la participación de las mujeres en la vida pública y política.
Para adelantar el control del proyecto, la Corte examinó en primer lugar el trámite legislativo y concluyó que este satisfizo todos los requisitos formales exigibles para las iniciativas estatutarias, salvo por algunas disposiciones particulares que fueron declaradas inconstitucionales por violar los principios de consecutividad e identidad flexible y de unidad de materia.
En primer lugar, la Corte constató que la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad" contenida en el artículo 12 desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Ese artículo establece acciones para promover la participación política de las mujeres. En criterio de la Corte, lo que fue objeto de debate en la totalidad del proceso legislativo fue la promoción de la participación política de las mujeres y no de los otros grupos poblacionales que se mencionan en la referida expresión.
En segundo lugar, la Corte encontró que la expresión "y sus consejos seccionales" contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13 vulneró el principio de unidad de materia, pues no guarda conexidad con la temática del proyecto de ley. El artículo 13 prevé medidas a cargo del Consejo Nacional Electoral para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral. Sin embargo, para la Corte, la inclusión y atribución de funciones a los consejos seccionales del Consejo Nacional Electoral, que no existen actualmente, es un asunto que no tiene relación con la temática del proyecto, esto es, con hacer frente al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política y asegurar el ejercicio de sus derechos.
Una vez concluido el examen de los requisitos formales del proyecto de ley estatutaria (en adelante PLE), la Corte realizó el control material de sus disposiciones. Para ello, y a manera de contextualización previa, abordó dos asuntos transversales a la discusión. El primero, relacionado con la conceptualización, alcance y estándares jurídicos aplicables al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política. En este punto, la Corte se refirió a los antecedentes normativos y doctrinarios del concepto de violencia contra las mujeres en política y presentó algunas consideraciones sobre los estándares jurídicos relevantes para enfrentar esta forma particular de violencia. Asimismo, y a modo de diagnóstico general, presentó algunos datos de cómo se expresa este fenómeno en Colombia.
El segundo asunto abordado consistió en las posibles tensiones entre la libertad de expresión y los mecanismos para enfrentar la violencia contra las mujeres en política. Para esos efectos, la Corte se refirió al alcance y contenido normativo del derecho fundamental a la libertad de expresión en una sociedad democrática y a su protección constitucional reforzada y preferente. Asimismo, la Corte reiteró que, pese a la importancia del derecho a la libertad de expresión, este, como todo derecho, no es absoluto y encuentra su límite principal en los llamados discursos prohibidos, de los que hacen parte, entre otras expresiones –y de particular relevancia para el análisis del PLE–, aquellas que violentan a las mujeres por el hecho de serlo. Finalmente, en este punto la Corte hizo referencia a los parámetros que la jurisprudencia constitucional ha establecido para evaluar si una restricción a la libertad de expresión resulta o no razonable.
De conformidad con estas consideraciones, la Corte abordó el análisis de constitucionalidad de cada una de las disposiciones del proyecto de ley. Para ello, agrupó las disposiciones en cuatro bloques temáticos. En el primer bloque, analizó las disposiciones referidas al alcance, definiciones y derechos reconocidos en el PLE. La Corte encontró que las disposiciones de este primer bloque son constitucionales, pues desarrollan principios y valores superiores de suma relevancia en el Estado social de derecho. En particular, estas normas suponen un desarrollo del deber de protección de sectores sociales sujetos a condiciones históricas y estructurales de discriminación, en este caso, las mujeres. Asimismo, para la Corte estas disposiciones desarrollan el deber de garantizar la igualdad tanto formal como material y, en especial, el derecho de las mujeres a participar "en la conformación, ejercicio y control del poder político", consagrado en el artículo 40 superior.
Por otra parte, la Corte señaló que las normas que contienen definiciones y conceptos relevantes sobre la violencia contra las mujeres en política (en adelante VCMP) reconocen el fenómeno de la violencia basada en el género y las distintas manifestaciones que puede tener dicha violencia en las mujeres que participan en la vida pública y política. Para la Corte, este reconocimiento contribuye a generar transformaciones, al poner en el radar la complejidad de violencias tradicionalmente ignoradas por el Estado y la sociedad. En todo caso, la Corte aclaró que las definiciones y conceptos del PLE deben leerse a la luz de la Constitución, y que corresponde a los operadores jurídicos determinar si un presunto acto de agresión tiene una motivación o resultado discriminatorio, o si, por el contrario, reviste el ejercicio legítimo de otros derechos, especialmente el de la libertad de expresión.
En el segundo bloque temático, la Corte analizó las disposiciones referidas al ámbito de aplicación, interpretación y vigencia del PLE y también las encontró ajustadas a la Constitución. La Corte destacó la importancia de que la ley se aplique de acuerdo con los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional sobre la violencia basada en género y las obligaciones de la Convención Interamericana para Prevenir, Investigar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, también conocida como Convención Belém do Pará.
En el tercer bloque, la Corte agrupó las disposiciones que se refieren a obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares, y encontró que también son compatibles con la Constitución en la medida en que materializan la garantía del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias y estereotipos; el deber del Estado de remover todas las formas de discriminación que afectan el ejercicio de derechos fundamentales de las mujeres, incluido su derecho a la participación política; el mandato de igualdad formal y material entre hombres y mujeres; el principio de debida diligencia y el enfoque de género en la prevención, atención, investigación y sanción de las manifestaciones de violencia contra las mujeres en política. Sin embargo, de manera puntual, la Corte indicó que las siguientes disposiciones debían condicionarse en su constitucionalidad.
En primer lugar, las disposiciones que prevén el deber de registro y reporte de los casos de VCMP: parágrafo 4 del artículo 8; literales a), b), c) y o) del artículo 9; literal e) y parágrafo 3 del artículo 13; literal i) del artículo 15; literales m) y n) del artículo 16 y segundo inciso del artículo 24. La Corte reconoció la importancia que revisten los mecanismos de reporte y registro para la efectiva puesta en marcha de la movilización de recursos, el desarrollo de programas, la implementación de políticas y el monitoreo de intervenciones relacionadas con la prevención, investigación y sanción de las manifestaciones de violencia contra la mujer en política. Sin embargo, para evitar riesgos frente al uso de datos sensibles, la Corte condicionó la constitucionalidad de estas disposiciones, en el entendido de que estos mecanismos de registro deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
En segundo lugar, la Corte encontró que el artículo 9, que establece lineamientos para el Gobierno, también debía condicionarse en su constitucionalidad, bajo el entendido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que la Constitución le atribuye al Consejo Nacional Electoral. Esto con el fin de entender que lo que dispone la norma no excluye funciones que constitucionalmente se han atribuido a otras autoridades, sino que son complementarias.
En tercer lugar, la Corte condicionó la constitucionalidad del literal a) y el parágrafo transitorio del artículo 13. Estas disposiciones se refieren al deber, en cabeza del CNE, de adoptar la regulación interna para prevenir, atender, rechazar, investigar y sancionar los casos de VCMP. La Corte reiteró que las normas de derecho sancionatorio están sometidas a reserva de ley y, por lo tanto, la regulación interna a la que se refieren estas disposiciones solo puede ocuparse de aspectos administrativos, operativos y técnicos.
Por último, en cuarto lugar, la Corte consideró que los literales a), b) y c) del artículo 15 también debían condicionarse en su constitucionalidad. Estos literales se refieren a los siguientes deberes en cabeza de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral: (i) hacer seguimiento y llamado a las organizaciones políticas para que hagan efectivos los principios de paridad, alternancia y universalidad al conformar sus listas; (ii) hacer llamado a estas organizaciones para que distribuyan equitativamente los espacios de propaganda electoral entre sus candidatas(os) y (iii) realizar seguimiento a las campañas políticas para evitar conductas que inciten a la violencia, la discriminación o los discursos de odio.
La Corte consideró importante delimitar los alcances de las funciones que implican "realizar seguimiento" y "hacer llamado" para limitar su comprensión y evitar conductas que puedan ser arbitrarias en el ejercicio de dichas funciones. En esa medida condicionó estos literales en el entendido de que (i) la labor de seguimiento se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de solicitar información a las campañas políticas; presentar las denuncias ante las autoridades correspondientes cuando detecten, en ejercicio de su función de vigilancia preventiva, la ocurrencia de conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio; elaborar informes sobre la ocurrencia de dichas conductas y darlos a conocer a la ciudadanía; esta labor de seguimiento deberá respetar la autonomía de los partidos y el derecho a la libertad de expresión, por lo que, en ningún caso podrá implicar actuaciones que constituyan censura; y ii) la función de hacer llamados se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de invitar de manera general al cumplimiento de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os) y las reglas de distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos.
Por último, en el cuarto bloque temático, la Corte estudió las disposiciones relativas al régimen de responsabilidad, sanciones y garantías para las mujeres establecido en el PLE. En la primera subsección de este apartado analizó la constitucionalidad de las disposiciones que establecen las sanciones que pueden imponer los organismos políticos: (literal j) del artículo 13, literales h), i) y o) del artículo 16, y artículos 18, 19 y 20). La Corte declaró constitucionales todas esas disposiciones, salvo la expresión "podrán establecer" contenida en el literal h) del artículo 16, que fue declarada inconstitucional y se sustituyó por la expresión "establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio". En este punto, la Corte recordó que, aunque la Constitución reconoce la autonomía de los partidos y movimientos políticos, en todo caso es deber de estas organizaciones establecer un régimen disciplinario interno e imponer sanciones a sus miembros por desconocer el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias, de conformidad con los artículos 2, 13, 40 y 108 de la Constitución Política. Esto quiere decir que no es meramente facultativo sancionar las conductas constitutivas de VCMP, sino un deber que emana directamente de la Constitución y del desarrollo estatutario contenido en el PLE.
En la segunda subsección, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 27 del PLE que consagra la prohibición de propaganda que incite a la violencia por razón de género contra las mujeres que participan en la vida pública y política nacional. Esta disposición fue declarada constitucional. La Corte reiteró que la propaganda política es una manifestación del derecho a la libertad de expresión, de manera que la medida contemplada en el artículo 27 constituye una restricción al ejercicio de ese derecho fundamental. Sin embargo, la Corte destacó que se trata de una restricción compatible con la Constitución porque prohíbe la propaganda política que incita a la discriminación contra las mujeres que participan en la vida pública y política, lo cual constituye un discurso que no está amparado por el derecho a la libertad de expresión.
En la tercera subsección, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 28 del PLE en el que se establecen medidas de prevención, protección y atención a las mujeres víctimas de violencia política de género. La Corte Constitucional declaró la disposición ajustada a la Constitución y destacó la importancia de contar con medidas efectivas y celeras para enfrentar las distintas manifestaciones de esta violencia. Asimismo, precisó que las autoridades llamadas a aplicar dichas medidas en los casos concretos deberán hacer un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, que tome en cuenta los intereses en juego, la gravedad de la conducta y la inminencia o no de un perjuicio irremediable.
Finalmente, la Corte encontró que el artículo 29 del PLE, relativo a las medidas de protección aplicables por parte del Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE), es compatible con la Constitución, y reiteró que la propaganda política que constituye violencia contra las mujeres no está protegida por el derecho a la libertad de expresión, en tanto se trata de un discurso prohibido que vulnera derechos fundamentales. Sin embargo, la Corte precisó que el CNE tiene el deber de motivación reforzada de las medidas de protección que ordenen retirar la propaganda electoral y/o publicaciones que promuevan la VCMP. Asimismo, señaló que el CNE tiene el deber de considerar si en el caso concreto pueden aplicarse otras medidas que logren la finalidad de proteger a las mujeres frente a mensajes estigmatizantes y estereotipados por razones de género, pero que resulten menos restrictivas de la libertad de expresión. Finalmente, la Corte resaltó que quienes consideren que la aplicación de una medida de protección de retiro de publicidad política implicó la violación de su derecho a la libertad de expresión tienen la posibilidad de hacer un reclamo posterior que, incluso, puede generar responsabilidad del Consejo Nacional Electoral.
Tabla de contenido
I. ANTECEDENTES
1. Texto de la norma objeto de control
2. Intervenciones
3. Concepto de la procuradora General de la Nación
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
2. Metodología de la decisión
3. Delimitación del objeto de control de constitucionalidad
4. Examen del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria
4.1. Generalidades respecto del control formal de los proyectos de leyes estatutarias
4.2. Reserva de ley estatutaria y competencia del Congreso
4.3. Iniciativa legislativa
4.4. Asignación de Comisión competente y publicación de la exposición de motivos
4.5. Acumulación
4.6. Publicaciones de los informes de ponencia
4.7. Anuncios previos a las votaciones
4.8. Quorum, mayorías y formas de votación
4.9. Presentación y votación de impedimentos en el trámite de un proyecto de ley estatutaria
4.10. Requisitos en relación con la publicidad de las proposiciones
4.11. Recuento del trámite en cada uno de los debates correspondientes
Primer debate en la Comisión Primera del Senado
Segundo debate en la plenaria del Senado
Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
Segundo debate en la plenaria de la Cámara
Conciliación Senado
Conciliación Cámara
4.12. Conclusiones con respecto al trámite de la iniciativa en relación con las exigencias de quorum, mayorías y formas de votación
4.13. Plazos entre debates, totalidad de debates y duración total del trámite
4.14. Consecutividad e identidad flexible
4.15. Unidad de materia
4.16. Consulta previa
4.17. Análisis de impacto fiscal
5. Control material del Proyecto de Ley Estatutaria
5.1. Violencia política de género: concepto, alcance y estándares jurídicos para enfrentarla
5.1.1. Concepto de violencia contra las mujeres en política
5.1.2. Mecanismos para enfrentar la violencia política de género
5.1.3. Alcance de la violencia política de género en Colombia
5.2. Libertad de expresión y violencia contra las mujeres en política
5.2.1. La tensión entre la libertad de expresión y la protección frente a las manifestaciones de VCMP
5.2.2. La relevancia de la libertad de expresión en un sistema democrático y su protección constitucional reforzada y preferente
5.2.3. Los discursos especialmente protegidos
5.2.4. Límites a la libertad de expresión
5.2.5. Las herramientas para determinar la razonabilidad de las restricciones a la libertad de expresión
5.3. Análisis de constitucionalidad de los artículos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria bajo control
Metodología de examen
5.3.1. Primer bloque temático: alcance, definiciones y derechos reconocidos
5.3.2. Segundo bloque temático: ámbito de aplicación, interpretación y vigencia
5.3.3. Tercer bloque temático: obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares
5.3.4. Cuarto bloque temático: régimen de responsabilidad, sanciones y garantías para las mujeres
III. DECISIÓN
1. La Secretaría del Senado de la República remitió el 12 de julio de 2023 a la Secretaría General de la Corte Constitucional[1] el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria número 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara[2]–, conforme a lo previsto en el artículo 153 inciso 2 de la Constitución, en concordancia con el artículo 208 numeral 2 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 39 del Decreto 2067 de 1991. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 13 de julio de 2023, repartió el expediente a la magistrada Natalia Ángel Cabo[3].
3. En el mismo auto, la magistrada ordenó fijar en lista el proceso de la referencia para permitir la intervención ciudadana, de conformidad con el artículo 153 de la Constitución Política. También se invitó a varias instituciones para que presentaran un concepto técnico sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objeto de control, si lo estimaban pertinente.
4. Por último, se ordenó remitir el expediente por Secretaría General de la Corte Constitucional al despacho de la procuradora general de la Nación para que, vencido el término probatorio, se diera inicio al término de treinta (30) días para la presentación de su concepto.
5. En respuesta al auto de pruebas del 1 de agosto de 2023, el despacho ponente recibió quince (15) intervenciones y conceptos de: (i) ciudadanos y ciudadanas[5]; (ii) entidades del Estado[6] y (iii) organizaciones expertas invitadas a rendir concepto[7]. Asimismo, se recibió la documentación solicitada por la Corte a los secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6. Cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a estudiar la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–.
1. Texto de la norma objeto de control
7. Debido a su extensión, se incluye como Anexo 1 de esta sentencia el texto original del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, según se consignó en el informe de conciliación publicado en las Gacetas del Congreso 695 y 697, ambas del 13 de junio de 2023. Dicho anexo hará parte integral de la presente providencia. Además, al abordar el análisis del contenido material del proyecto se transcribirán los respectivos artículos.
8. Sin desconocer la distinción entre las intervenciones[8] según su origen, fundamento y finalidad, a continuación, se presentan en un cuadro las distintas posiciones de los intervinientes frente al contenido del PLE. En el cuadro se incluyen solo los artículos frente a los cuales los escritos plantearon una solicitud expresa, bien sea para que la Corte declare su constitucionalidad condicionada o inconstitucionalidad[9]. Posteriormente, en el análisis material del proyecto se abordarán con más detalle los argumentos de los intervinientes con respecto a cada uno de los artículos. Asimismo, el resumen de las intervenciones que fueron presentadas a la Corte Constitucional, divididas de acuerdo con el tipo de solicitud que contienen, se incluye como Anexo 2 de esta providencia.
| Artículo | Constitucionalidad condicionada | Inconstitucionalidad |
| 2 | Representante Alirio Uribe Muñoz, Universidad Libre. | El Veinte/Karisma/FLIP. |
| 6 | · Literal a): representante Alirio Uribe Muñoz. · Literal b): El Veinte/Karisma/FLIP, Universidad Libre. · Literal f): representante Alirio Uribe Muñoz, Universidad Libre. · Literal g): El Veinte/Karisma/FLIP. | · Literal a): El Veinte/Karisma/FLIP. |
| 8 | Universidad Libre · Numeral 1: El Veinte/Karisma/FLIP. · Numeral 3: MOE, representante Alirio Uribe Muñoz. · Numeral 4: El Veinte/Karisma/FLIP. · Numeral 14: El Veinte/Karisma/FLIP, representante Alirio Uribe Muñoz. | · Numeral 3: El Veinte/Karisma/FLIP |
| 9 | · Literal l): El Veinte/Karisma/FLIP. | |
| 14 | Ministerio de la Igualdad y Equidad. | |
| 5 | · Literal c): El Veinte/Karisma/FLIP, MOE, representante Alirio Uribe Muñoz. | |
| 28 | MOE · Literal a): El Veinte/Karisma/FLIP, representante Alirio Uribe Muñoz. · Literal f): representante Alirio Uribe Muñoz. | · Literal f): El Veinte/Karisma/FLIP. |
| 29 | El Veinte/Karisma/FLIP. |
3. Concepto de la procuradora General de la Nación[10]
9. La procuradora general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible[11] [sic] el PLE. Para sustentar su posición, la procuradora abordó el estudio de la norma en tres puntos (i) la pertinencia de la tramitación por vía de ley estatutaria; (ii) el análisis formal del trámite legislativo adelantado; y (iii) el análisis material del proyecto de ley.
10. Frente al primer punto, la procuradora afirmó que el Congreso de la República tramitó adecuadamente el proyecto mediante el procedimiento legislativo especial de ley estatutaria, pues la iniciativa establece medidas para asegurar los derechos políticos de las mujeres y su participación paritaria en la vida política del país. Además, la representante del Ministerio Público destacó que algunas disposiciones modifican normas de rango estatutario, esto es, los artículos 10 y 12 de la Ley 1475 de 2011.
11. Respecto del segundo punto, la procuradora se refirió a la Sentencia C-379 de 2016 para evaluar el cumplimiento de los requisitos procedimentales en el trámite de proyectos de ley estatutaria. A partir de su apreciación de las pruebas del expediente, la procuradora concluyó que el trámite legislativo cumplió con las reglas establecidas por la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional.
12. Finalmente, respecto del análisis material de constitucionalidad del proyecto, la procuradora general de la Nación señaló que el cuerpo normativo establece "medidas afirmativas para asegurar el pleno ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres, así como para incentivar su participación en forma paritaria y en condiciones de igualdad en todos los espacios de la vida política y pública"[12].
13. En ese sentido, la procuradora argumentó que "las definiciones, la atribución de competencias, las reglas de procedimiento y las medidas adoptadas en el PLE son respetuosas de las normas superiores" en la medida en que desarrollan los artículos 1, 2, 13, 15, 29, 43, 93, 107, 209, 265 y 277 de la Constitución Política. Según la procuradora, estas disposiciones constitucionales establecen un mandato que impone al Estado la obligación de erradicar la violencia por razones de género en el ámbito político.
14. Para reforzar su argumentación, la procuradora señaló que el proyecto, como medida de acción afirmativa, persigue un fin legítimo que es materializar mandatos superiores frente a la prevención y sanción de la discriminación en el ámbito político por razones de género; establece medidas idóneas para cumplir ese fin, pues fija competencias y responsabilidades a distintos actores para promover los derechos de las mujeres en el ámbito político; es necesario en tanto crea mecanismos para enfrentar la violencia que se produce en el contexto de desigualdad estructural contra las mujeres en política en Colombia, y no impone restricciones desproporcionadas a los derechos fundamentales de otras personas, en particular, de los hombres[13].
15. De conformidad con lo previsto por los artículos 153 y 241.8 de la Constitución Política, corresponde a esta Corte el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia, este Tribunal es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la referencia.
16. Para abordar el análisis de constitucionalidad del PLE, la Corte seguirá la siguiente metodología: (1) delimitará el objeto de análisis y determinará si esta Corporación ya ha realizado un examen de constitucionalidad sobre algún apartado; (2) desarrollará el examen del trámite legislativo del PLE en el Congreso; y (3) llevará a cabo el control material de constitucionalidad. Este último análisis se subdividirá en dos partes: en la primera se expondrá el marco general dentro del cual se realizará el análisis de constitucionalidad del PLE, y en la segunda se abordará el estudio del articulado a partir de su distribución en cuatro bloques temáticos.
3. Delimitación del objeto de control de constitucionalidad
17. La Corte observa que el PLE realiza modificaciones puntuales a artículos de otra ley estatutaria. En esa medida, para evitar pronunciamientos sobre aspectos que esta Corporación ya ha analizado, en este punto se identificarán las modificaciones hechas por el PLE, para establecer qué disposiciones son nuevas y requieren revisión por parte de la Corte, y cuáles ya fueron analizadas en sentencias anteriores y por lo tanto tienen efecto de cosa juzgada.
18. Los artículos 18 y 19 del PLE modificaron y adicionaron los artículos 10 y 12 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011[14]. Estas reformas se encuentran subrayadas en el siguiente cuadro:
| Ley 1475 de 2011 | Texto contenido en el PLE |
| Artículo 10 de la ley 1475 de 2011. Faltas: Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos: 1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos políticos. 2. Desconocer en forma reiterada, grave e injustificada, la solicitud de alguna instancia u organismo interno. 3. Permitir la financiación de la organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas. 4. Violar o tolerar que se violen los topes o límites de ingresos y gastos de las campañas electorales. 5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados o llegaren a serlo durante el período para el cuál resultaren elegidos, por delitos cometidos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad. 6. Estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda a favor del partido, movimiento o candidatos o que influya en la población para que apoye a sus candidatos. 7. Utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral. 8. Incurrir en actos tipificados cómo delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico. 9. Cometer delitos contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos correspondientes, o no realizar las denuncias del caso. Parágrafo. Los partidos o movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el período del cargo público al cuál se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval correspondiente. | Artículo 18º. Modificación al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011. Adiciónese el numeral 10 al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011: 10. Desconocer en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer, pertenecer a un pueblo étnico, tener una orientación o identidad sexual diversas, tener una condición de discapacidad o cualquier otra identidad históricamente excluida. Mostrar connivencia con estos, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso. |
| Artículo 12. Sanciones aplicables a los partidos y movimientos Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas, la categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción: 1. Suspensión o privación de la financiación estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, en los casos de incumplimiento grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10. 2. Suspensión de su personería jurídica, hasta por cuatro (4) años, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 4 del artículo 10. 3. Suspensión del derecho de inscribir candidatos o listas en la circunscripción en la cual se cometan las faltas a las que se refieren los numerales 4 al 8. 4. Cancelación de su personería jurídica, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 4 al 8 del artículo 10. 5. Disolución de la respectiva organización política, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 7 al 8 del artículo 10, y 6. Cuando se trate de condenas ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, el partido o movimiento que inscribió al condenado no podrá presentar candidato para la siguiente elección en la misma circunscripción. Si faltaren menos de 18 meses para la siguiente elección no podrá presentar terna, caso en el cual el nominador podrá libremente designar el reemplazo. Los partidos o movimientos políticos perderán el reconocimiento de su personería jurídica, cuando al restarle los votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos a que se refiere el numeral 5° del artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos se ordenará adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña en una cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también se aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos de listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de candidatos elegidos. En todo caso, desde el momento en que se dictare medida de aseguramiento por tales delitos, el Consejo Nacional Electoral suspenderá proporcionalmente el derecho de los partidos y movimientos políticos a la financiación estatal y a los espacios otorgados en los medios de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético. En los casos de suspensión o privación de la financiación estatal impuesta cuando ya el partido o movimiento político la hubiere recibido, se ordenará la devolución de las sumas a que hubiere lugar. Parágrafo 1°. Las sanciones de suspensión de espacios en medios de comunicación y de la financiación estatal son concurrentes con las de suspensión de la personería jurídica o de disolución, y sólo surtirán efectos desde su anotación en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. Parágrafo 2°. Las sanciones podrán ser impuestas con efectos en la circunscripción en la cual se cometieron las faltas sancionables. | Artículo 19°. Modificación el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011: Adiciónese el numeral 7 al artículo 12: 7. Sanción monetaria de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a aquellos partidos que incumplan lo establecido en el numeral 10 del artículo 10. |
19. A partir de esta comparación, se concluye que la Corte puede realizar el control de constitucionalidad de todo el contenido de los artículos 18 y 19 del PLE. En efecto, estos artículos no se refieren a un elemento que ya existiera en la Ley 1475 de 2011, sino que agregan aspectos completamente nuevos. Por lo tanto, el análisis previo realizado por la Corte en la Sentencia C-490 de 2011 no consideró ninguno de los elementos incorporados por los artículos del PLE y por esta razón la Corte está facultada para examinarlos. Ello no impide que la Corte, en su análisis material, tome en cuenta el contexto normativo en el cual están insertas estas disposiciones, así como las consideraciones planteadas previamente por este Tribunal al ejercer el control judicial propio de las leyes estatutarias a las que pertenecen dichas disposiciones.
4. Examen del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria
4.1. Generalidades respecto del control formal de los proyectos de leyes estatutarias
20. La Corte Constitucional ejerce control sobre los proyectos de ley estatutaria luego de que sean aprobados por el Congreso de la República. En esa revisión la Corte analiza la iniciativa objeto de control tanto en sus aspectos formales, relacionados con el trámite legislativo, como en su contenido material. Ese proceso puede ser objeto de la intervención y participación ciudadana. En consecuencia, se trata de un control jurisdiccional, previo, automático, integral, público y participativo[15].
21. Dentro de los diversos tipos de leyes que están reconocidas por la Constitución se encuentran las leyes estatutarias. El artículo 152 superior prevé las materias que deben ser reguladas como leyes estatutarias, dentro de las que se encuentran los "[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección[16]", la "[o]rganización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales[17]" y las "[i]nstituciones y mecanismos de participación ciudadana[18]".
22. Como se trata de un trámite reservado para ciertas materias, el artículo 153 de la Constitución[19] dispone el cumplimiento de tres requisitos especiales para su aprobación, modificación o derogación. En primer lugar, el trámite de la iniciativa estatutaria debe agotarse en el curso de una misma legislatura. En segundo lugar, debe contar con la mayoría absoluta de los votos favorables de los integrantes de las células legislativas en que sea tramitado, es decir, tanto de las respectivas comisiones constitucionales permanentes como de las plenarias de cada cámara del Congreso. En tercer lugar, debe superar la referida revisión de constitucionalidad a cargo de esta Corporación[20].
23. Adicionalmente, el proyecto de ley estatutaria debe cumplir con los requisitos generales que se predican de las leyes que también están sometidas al proceso legislativo ordinario[21], a saber:
| Requisito formal | Fundamento normativo |
| Que su origen sea reconocido como válido a la luz de la Constitución. | Artículos 154 y 156 CP y artículo 140.1 de la Ley 5 de 1992. |
| Iniciar su trámite a través de la comisión constitucional permanente de la respectiva cámara[22]. | Artículo 2 de la Ley 3 de 1992. |
| Publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes del inicio de su trámite en la respectiva comisión. | Artículo 157 CP y 144 de la Ley 5 de 1992. |
| Publicación de los informes de ponencia antes del debate en comisiones y plenarias. | Artículo 160 CP y 156, 157 y 185 de la Ley 5 de 1992. |
| Anuncio del proyecto en una sesión previa y diferente a aquella en que sea discutido y votado el proyecto. | Artículo 160 CP. |
| Ser objeto de cuatro debates, primero en la comisión y luego en la plenaria de una cámara y, posteriormente, la repetición de ese proceso en la otra cámara. | Artículo 157 CP. |
| Que medien al menos 8 días entre el primer y segundo debate en cada cámara y al menos 15 días entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio de su discusión en la otra[23]. | Artículo 160 CP. |
| Se deben cumplir las reglas del quorum, mayorías y forma de votación. En el caso de iniciativas estatutarias la mayoría es absoluta y la votación nominal y pública. | Artículos 133, 134, 142, 145 y 146 CP. |
| Si se presentan discrepancias entre los textos aprobados por la plenaria del Senado y la de la Cámara se debe conformar una comisión de conciliación. | Artículo 161 CP. |
| En el trámite de la conciliación, el informe de conciliación debe ser publicado en la Gaceta del Congreso al menos con un día de anticipación a su discusión y aprobación. | Artículo 161 CP. |
| Las modificaciones que sufra el texto del proyecto durante el trámite deben respetar los principios de consecutividad e identidad flexible. | Artículo 160 CP. |
| El proyecto debe respetar la unidad de materia. | Artículo 158 CP. |
| Debe cumplir con la consulta previa si contiene normas que puedan afectar directamente a las comunidades étnicas. | Artículos 93, 329 y 330 CP. |
| Si contiene normas que ordenan gasto o conceden un beneficio tributario se debe contar con un estudio de impacto fiscal. | Artículo 7 de la Ley 819 de 2003. |
24. En consecuencia, y sin perjuicio de otras precisiones normativas, a continuación, se adelanta el examen de constitucionalidad del procedimiento legislativo que surtió la iniciativa objeto de estudio.
4.2. Reserva de ley estatutaria y competencia del Congreso
25. Para determinar si un proyecto de ley debe tramitarse a través de las exigencias especiales del procedimiento de las leyes estatutarias, se debe tener en cuenta que la reserva de ley estatutaria es de interpretación restrictiva[24]. En este sentido, la Corte recurre a dos criterios: uno formal y otro sustantivo. El primero hace referencia a que el proyecto objeto de control modifique normas de rango estatutario y el segundo responde a que, en su contenido, las disposiciones de la iniciativa versen sobre los asuntos que el constituyente reservó para las leyes estatutarias.
26. En este caso se acredita, tanto por el criterio formal como por el criterio sustantivo, que la iniciativa objeto de control debía tramitarse como un proyecto de ley estatutaria[25]. En relación con el criterio formal, este se predica de los artículos 18 y 19 que respectivamente modifican los artículos 10 y 12 de la Ley 1475 de 2011. Esa ley[26], al ser estatutaria, fue objeto del control automático de constitucionalidad que dio lugar a la Sentencia C-490 de 2011.
27. En cuanto al criterio sustantivo, las materias sujetas a la reserva de ley estatutaria están previstas en el artículo 152 superior. La Corte considera que esta iniciativa versa sobre tres de esas materias. En primer lugar, el proyecto de ley regula derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección (artículo 152.a de la Constitución).
28. La jurisprudencia constitucional ha fijado varias reglas de interpretación para determinar las regulaciones de derechos fundamentales que deben ser tramitadas mediante una ley estatutaria. En particular, la Corte ha señalado que (i) la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional; (ii) la denominación que adopte el legislador sobre una iniciativa no determina si se trata de una regulación ordinaria o estatutaria, pues se define en función del contenido material del proyecto; (iii) las leyes estatutarias regulan el núcleo esencial del derecho fundamental; (iv) por vía estatutaria también se deben tramitar las regulaciones integrales de los derechos fundamentales, al igual que los elementos estructurales esenciales y los mecanismos de protección del derecho fundamental. Por su parte, al legislador ordinario le corresponde la regulación puntual y detallada del derecho fundamental[27].
29. Para la Corte este proyecto, al "establecer medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política"[28], aporta una regulación que incide en elementos estructurales de los derechos políticos y electorales de las mujeres, su derecho a la participación y a una vida libre de violencias. Además, señala la relación del ejercicio de esos derechos con otros como la libertad de expresión, reunión y asociación, el derecho a la no discriminación por motivos de sexo o género, y reconoce "el derecho a vivir libre de patrones, estereotipos de comportamiento y de prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación"[29].
30. Todo ello, en relación con los procesos electorales, de participación democrática y del ejercicio de funciones públicas y en concordancia con los instrumentos internacionales en materia derechos humanos, derechos de las mujeres y género ratificados por Colombia[30].
31. A su vez, el PLE establece una serie de deberes a cargo de autoridades y de particulares y correlativas sanciones, responsabilidades y garantías para asegurar que las mujeres "ejerzan plenamente sus derechos políticos y electorales y participen en forma paritaria y en condiciones de igualdad en todos los espacios de la vida política y pública"[31]. Así las cosas, la iniciativa regula un elemento integral y estructural de esos derechos, como lo es su ejercicio por parte de las mujeres de forma paritaria, en condiciones de igualdad y libres de violencia.
32. En segundo lugar, es una iniciativa que por el referido alcance de sus contenidos comporta elementos que inciden en la regulación de la organización y el régimen de los partidos y movimientos políticos (artículo 152.c superior). En ese ámbito destacan los artículos 1, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 26, 27, 29, 30 y 31. En tercer lugar, la iniciativa también aborda la regulación de instituciones y mecanismos de participación ciudadana (artículo 152.d de la Constitución). Este enfoque es transversal al proyecto por ser una iniciativa que adopta medidas para prevenir, atender, hacer seguimiento y sancionar la violencia contra las mujeres en el contexto del ejercicio de su participación política y electoral "en todos los niveles de la estructura y organización del Estado"[32].
33. Finalmente, en este punto cabe hacer referencia a la intervención de un ciudadano[33] que afirmó que varios de los artículos del PLE son de materia de leyes ordinarias, y esto afecta su constitucionalidad por desconocer el principio de reserva de ley estatutaria. Al respecto, conviene recordar que, según la línea jurisprudencial consolidada de la Corte, la situación que pone de relieve el ciudadano:
"no acarrea reproche alguno de constitucionalidad, en la medida en que las leyes estatutarias están sometidas a condiciones de trámite legislativo más estrictas que las leyes ordinarias, de modo que se considera que la inclusión de este tipo de disposiciones en nada afecta la vigencia del principio democrático"[34].
34. Así, dado que se verificó que el contenido del proyecto está cobijado por la reserva de ley estatutaria, la Corte continuará con el análisis del procedimiento legislativo que adelantó el Congreso de la República para su aprobación. Enseguida se explican brevemente, uno a uno, los requisitos cuyo cumplimiento debe ser observado, para luego verificar si se satisficieron en el caso concreto.
35. De conformidad con el artículo 154 superior y en concordancia con el artículo 140.1 de la Ley 5 de 1992, los congresistas están facultados para presentar, individualmente y a través de sus bancadas, iniciativas legislativas. En este caso, las tres iniciativas que a la postre fueron acumuladas para ser tramitadas y dar lugar al proyecto objeto de control fueron presentadas por congresistas, por lo que son de iniciativa congresual.
36. El Proyecto de Ley 006 de 2022 se radicó el 20 de julio de 2022 ante la Secretaría General del Senado[35]. Sus autores fueron las senadoras y los senadores Nadya Blel Scaf, Angélica Lozano, Efraín Cepeda Sarabia, Soledad Tamayo Tamayo, Juan Samy Merheg Marun, Miguel Ángel Barreto Castillo, Carlos Andrés Trujillo, Diela Liliana Benavides Solarte, José Alfredo Marín Lozano, Germán Blanco Álvarez, Liliana Bitar Castilla, Marcos Daniel Pineda García y los y las representantes Juan Loreto Gómez Soto, Armando Zabaraín de Arce, Yamil Hernando Arana Padaui y Juliana Aray Franco[36].
37. El Proyecto de Ley 095 de 2022 se radicó el 3 de agosto de 2022 ante la Secretaría General del Senado[37]. Su autora fue la senadora Piedad Córdoba Ruiz[38].
38. El Proyecto de Ley 109 de 2022 fue radicado el 8 de agosto de 2022 ante la Secretaría General del Senado[39]. Sus autores fueron las senadoras y los senadores María José Pizarro Rodríguez, Sandra Yaneth Jaimes Cruz, Clara Eugenia López Obregón, César Augusto Pachón Achury, Fabián Díaz Plata, Andrea Padilla Villarraga, Jahel Quiroga Carrillo, Gloria Inés Flórez Schneider, Esmeralda Hernández Silva, Martha Isabel Peralta Epieyú, Aida Marina Quilcué Vivas, Robert Daza Guevara, Isabel Zuleta y las y los representantes María Fernanda Carrascal Rojas, Etna Tamara Argote Calderón, Pedro José Suarez Vacca, Gabriel Becerra Yañez, Santiago Osorio Marín, David Alejandro Toro Ramírez, Leider Alexandra Vásquez Ochoa, Jorge Andrés Cancimance López, David Ricardo Racero Mayorca, Juan Carlos Lozada Vargas, Gabriel Ernesto Parrado Durán, Eduard Sarmiento Hidalgo, Alirio Uribe Muñoz, Leyla Marleny Rincón y Jhon Jairo González[40].
39. Así, es claro que la iniciativa de los legisladores en relación con este PLE fue compatible con las disposiciones constitucionales en la materia. Además, el proyecto no aborda los asuntos que el artículo 154 superior, en concordancia con el artículo 142 de la Ley 5 de 1992, reservan como de iniciativa privativa del Gobierno nacional. Por lo tanto, se entiende superado el examen de la iniciativa legislativa.
4.4. Asignación de Comisión competente y publicación de la exposición de motivos
40. De conformidad con lo previsto en el artículo 157.1 de la Constitución, para ser ley, todo proyecto debe ser publicado por el Congreso en forma oficial antes de darle curso en la comisión respectiva[41].
41. El principio de publicidad es transversal al proceso que da lugar a la formación de las leyes. La finalidad constitucional de ese principio es, por un lado, permitir que los congresistas conozcan integral y oportunamente el contenido de la iniciativa como prerrequisito para poder debatirlo de manera transparente, democrática, deliberativa y sustantiva y para la existencia misma del debate[42]. Por otro lado, el principio de publicidad hace posible que la sociedad en su conjunto pueda participar, incidir y ejercer control político sobre los congresistas a propósito de la formación de las leyes[43].
42. La Corte señala que cuando se emplean los medios legales ordinarios para dar cumplimiento al principio de publicidad, se presume el conocimiento por parte de los legisladores de los materiales que son objeto de publicidad. Conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 5 de 1992 el medio oficial de publicidad de los actos del Congreso es la Gaceta de esa corporación. Así, la jurisprudencia ha establecido que respecto de los actos publicados por ese medio se puede "suponer el cumplimiento del deber de informarse para emitir el voto de manera informada y consciente"[44].
43. En todo caso, en atención a las particularidades de la actividad congresual, la jurisprudencia ha permitido acudir a medios alternativos a la Gaceta del Congreso para cumplir el principio de publicidad, pero estos deben ser "previamente distribuidos, anunciados o referenciados"[45] para tenerlos por válidos.
44. En este caso, el texto del Proyecto de Ley 006 de 2022 Senado y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 875 del 5 de agosto de 2022. Por su parte, el texto y exposición de motivos del Proyecto de Ley 095 de 2022 Senado se publicaron en la Gaceta del Congreso No. 899 del 9 de agosto de 2022. Finalmente, la Gaceta del Congreso No. 911 del 11 de agosto de 2022 contiene el texto y exposición de motivos del Proyecto de Ley 109 de 2022. Por lo demás, las tres iniciativas fueron repartidas a la Comisión Primera Constitucional del Senado para ser tramitadas por esa célula legislativa[46].
45. De este modo, la Corte encuentra probado que cada uno de los tres proyectos de ley que a la postre fueron acumulados y se convirtieron en el PLE objeto de estudio fueron debidamente publicados, conforme lo prevé la Constitución y la ley. Además, la decisión de darle trámite a estos proyectos de ley a través de la Comisión Primera Constitucional del Senado fue compatible con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992 que les asigna a las comisiones primeras la competencia para tramitar en primer debate los proyectos de ley estatutaria.
46. Los artículos 151 y 152 de la Ley 5 de 1992 regulan la acumulación de proyectos de ley. En virtud del artículo 151, cuando a una comisión le sea repartido un proyecto de ley que verse sobre el mismo tema de otro que esté en trámite, el presidente podrá remitirlo con la debida fundamentación al ponente para que se acumulen las iniciativas. Ello sólo será posible en primer debate y siempre que no se haya presentado el informe de ponencia.
47. Del informe de ponencia para primer debate que en calidad de ponentes presentaron la senadora María José Pizarro y el senador Germán Blanco, es dable concluir que los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado les fueron remitidos luego del proyecto 006 de 2022 Senado por la presidencia para su acumulación. También se concluye que las tres iniciativas versaban sobre el tema común de atender la violencia contra las mujeres en política y que esa acumulación se dispuso en sede del primer debate y antes de la presentación del informe de ponencia para ese debate. Esto, a partir de tres elementos. Primero, que el título del informe de ponencia que presentaron fue:
"Informe de ponencia para primer debate Proyecto de Ley N° 006 de 2022 Senado 'Por medio de la cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones´ acumulado con los Proyectos de Ley 095 de 2022 Senado 'por medio de la cual se dictan normas para el control, vigilancia y sanción de la violencia política contra la mujer y se dictan otras disposiciones' y con el Proyecto 109 de 2022 Senado 'por medio del cual se crean mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y el acoso político contra las mujeres'"[47].
48. Segundo, que enseguida explicaron que:
"[m]ediante Acta MD-06, fuimos designados por la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado de la República como ponentes en primer debate del siguiente proyecto de ley: -Proyecto de ley N° 006 de 2022 Senado '[p]or medio de[l] cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones' acumulado con los proyectos de ley 095 de 2022 Senado '[p]or medio de[l] cual se dictan normas para el control, vigilancia y sanción de la violencia política contra la mujer y se dictan otras disposiciones' y con el proyecto 109 de 2022 Senado '[p]or medio de[l] cual se crean mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y el acoso político contra las mujeres'[48].
49. Tercero, el pliego de modificaciones da cuenta de un esfuerzo de integración, en el articulado propuesto para primer debate, de los contenidos normativos propuestos en los Proyectos de Ley 006, 095 y 109 de 2022 Senado[49]. En conclusión, la acumulación de las iniciativas ocurrió de conformidad con la Ley 5 de 1992.
4.6. Publicaciones de los informes de ponencia
50. Por mandato del cuarto inciso del artículo 160 de la Constitución, "[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente". Por su parte, la Ley 5 de 1992 en sus artículos 156 y 157 para el caso de las comisiones y 174 y 175 para las plenarias, prevé que el informe de ponencia sea presentado y publicado para que la iniciativa pueda ser considerada.
51. En este caso se cumplió el requisito de dar publicación oportuna a los informes de ponencia para cada debate en las Comisiones Primeras y en las plenarias de cada cámara, como se ilustra en el cuadro de síntesis al final de esta sección.
52. Además, dado que esta iniciativa tuvo que ser conciliada, es oportuno dar cuenta en este punto de las reglas especiales que gobiernan el principio de publicidad en relación con los informes de conciliación. El artículo 161 superior prevé que los informes de conciliación han de ser publicados "por lo menos con un día de anticipación" a su debate y aprobación. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el día de anticipación no corresponde a un término previo de 24 horas, sino a un día calendario diferente y anterior a la fecha de debate y aprobación[50]. En criterio de la Corte, al adoptar esta interpretación se obtiene "una garantía efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para que los [congresistas] tengan la oportunidad de conocer el informe [de] estas comisiones accidentales"[51].
53. En adición a esa regla, el artículo 160 de la Constitución consagra el anuncio previo como otra garantía del principio de publicidad. Sin embargo, la descripción de tal requisito y su acreditación en relación con el proyecto objeto de control serán abordados más adelante al examinar en conjunto la totalidad de anuncios previos que tuvo la iniciativa en el curso del trámite.
54. La siguiente tabla da cuenta de las fechas y medios de publicación de cada informe de ponencia y de los respectivos informes de conciliación. De su lectura es posible constatar que dicho acto de publicidad ocurrió siempre de conformidad con las normas constitucionales que así lo exigen, de manera previa a su discusión y votación.
| Informe de Ponencia | Publicación informe de ponencia | Discusión y votación |
| Primer debate en la Comisión Primera del Senado | Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022. Páginas 3-27. | Gaceta del Congreso No.1719 del 22 de diciembre de 2022 que contiene el Acta No.19 del 26 de octubre de 2022 y la Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022 que contiene el Acta No.20 del 1 de noviembre de 2022. |
| Segundo debate en la plenaria del Senado | Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022. Gaceta del Congreso No.1511 del 24 de noviembre de 2022 que contiene la adhesión de ponentes. Páginas 1-18. | Gaceta del Congreso No.136 de 2023 que contiene el Acta No.30 del 28 de noviembre de 2022. |
| Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara | Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023. Páginas 1-13 | Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023 que contiene el Acta No.43 del 18 de abril de 2023. |
| Segundo debate en la plenaria de la Cámara | Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023. Páginas 1-34 | Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023 que contiene el Acta del 24 de mayo de 2023. |
| Informe de conciliación para plenaria del Senado | Gaceta del Congreso No.695 del 13 de junio de 2023. Páginas 1-24. | Gaceta del Congreso No.1125 de 2023 que contiene el Acta No.57 del 14 de junio de 2023. |
| Informe de conciliación para plenaria de la Cámara | Gaceta del Congreso No.697 del 13 de junio de 2023. Páginas 1-24 | Gaceta del Congreso No.1402 del 4 de octubre de 2023 que contiene el Acta No.066 del 14 de junio de 2023. |
55. Así las cosas, se concluye que en cada debate que surtió la iniciativa, el respectivo informe de ponencia fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso antes de su correspondiente discusión y votación. Además, los informes de conciliación fueron publicados también en el medio oficial del Congreso con un día de anticipación a su discusión y votación.
4.7. Anuncios previos a las votaciones
56. El inciso final del artículo 160 superior establece que en relación con la votación de la iniciativa se debe anunciar previamente que así se hará. Ese anuncio, conforme lo dispone el texto constitucional, debe hacerse en sesión distinta a aquella en que se realice la votación y lo dará la presidencia de la respectiva cámara o comisión en la que se debata el proyecto. Sin perjuicio de ello, la jurisprudencia constitucional ha entendido como posible que el anuncio lo lleve a cabo el secretario de la respectiva célula legislativa[52].
57. Este requisito busca garantizar los principios constitucionales de publicidad y transparencia, así como la debida formación de la voluntad del legislador, la participación democrática, las garantías de la oposición y el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía en su conjunto con ocasión del proceso legislativo[53]. La práctica de anunciar en sesión previa que un proyecto será debatido evita que la actuación del legislador ocurra de improviso y le permite tanto a los congresistas como al público en general tener conocimiento previo de aquello que será objeto de debate. Por ende, es también un paso necesario para la conformación de la voluntad democrática del legislador y para que la participación e incidencia política de la población sea posible[54].
58. La jurisprudencia constitucional fija siete requisitos en relación con el anuncio previo, a saber:
"1. El anuncio previo no exige el uso de fórmulas sacramentales; 2. El anuncio debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación; 3. El anuncio previo debe determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto; 4. La fecha de esa sesión futura ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable; 5. En los casos en que no se señale expresamente la fecha de la sesión futura en que dicha votación se realizará, la sesión podrá entenderse referida a la siguiente en la cual se voten proyectos de ley, siempre y cuando el proyecto de ley sea incluido en el orden del día de dicha siguiente sesión; 6. Debe llevarse a cabo una cadena de anuncios por aplazamiento de la votación; y 7. Se dará por satisfecho el requisito de anuncio previo del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista, finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse"[55].
59. Al verificar el cumplimiento de esas reglas la Corte admite cierta flexibilidad, siempre que el anuncio sea expreso, cierto, inequívoco y detallado[56], de forma tal que el proyecto a tratar sea identificable, así como la finalidad del anuncio y que sea posible determinar la fecha de la votación[57]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha avalado que se haga referencia a "la próxima semana", "siguiente sesión", "día de mañana"[58] y ha permitido expresiones como "anunciar", "aprobarán", "discutirán"[59] o "consideración en primer debate"[60] tanto para manifestar la fecha de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto como para dar cuenta de la finalidad del anuncio. Esto es así si, según el contexto en que se formulen esas expresiones, se puede entender que se garantizan los fines del anuncio.
60. La siguiente tabla permite evidenciar que los anuncios de discusión y votación que tuvo el PLE cumplieron con las referidas exigencias constitucionales porque los anuncios fueron previos a las votaciones, incluyeron fechas determinadas o determinables, y el proyecto fue debidamente identificado.
| Etapa del trámite | Sesión en la que se anunció la discusión y votación | Fecha de discusión y votación |
| Primer debate en la Comisión Primera del Senado. | Sesión del 25 de octubre de 2022: se anunció que "por secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión ordinaria [...] Proyecto de ley Estatutaria número 06 de 2022 Senado, por medio de la cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones; acumulado con el Proyecto de ley número 095 de 2022 Senado; Proyecto de ley 109 de 2022 Senado" y "[s]iendo las 12:18 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca, para el día miércoles 26 de octubre de 2022 a partir de las 9:00 a.m., en el salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional"[61]. | 26 de octubre de 2022[62] |
| Primer debate en la Comisión Primera del Senado. | Sesión del 26 de octubre de 2022: se anunció que "[a]tendiendo instrucciones de la [p]residencia por secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión ordinaria: Proyecto de Ley Estatutaria número 06 de 2022 Senado, por medio de la cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones, acumulado con el Proyecto de ley número 95 de 2022 Senado; Proyecto de ley número 109 de 2022 Senado". Y "[s]iendo las 1:59 p. m., la [p]residencia levanta la sesión y convoca para el día martes 1° de noviembre de 2022 a partir de las 10:00 a. m., en el salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional"[63]. | 1 de noviembre de 2022[64] |
| Segundo debate en la plenaria del Senado | Sesión del 23 de noviembre de 2022: se anunció que "[p]or instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. [...] Proyectos de ley o de Actos Legislativos que serán considerados y eventualmente votados en la Sesión Plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del día 23 de noviembre de 2022. Con ponencia para Segundo Debate: [...] Proyecto de ley número 06 de 2022 Senado, acumulado con los proyectos de Ley 095 de 2022 y 109 de 2022, 320 de 2022 Cámara, por medio de la cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones". Y "[l]evantamos la sesión, nos vemos el lunes a las tres de la tarde"[65]. | 28 de noviembre de 2022[66] |
| Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara | Sesión del 12 de abril de 2023: se anunció que: "Sí, señor Presidente, y honorables Representantes, por instrucciones suyas se anuncian los siguientes proyectos que se discutirán y votarán para la próxima sesión. No sin antes manifestar Presidente, por instrucción suya, contar recordarles que mañana hay dos audiencias públicas una a las 9:00 a. m., otra a las 2:00 p. m., con relación al Proyecto de Acto Legislativo número 173 de 2022 Cámara, 35 2022 Senado, por el cual se reforma la Constitución Política de Colombia y se establece la jurisdicción agraria rural. Hay dos audiencias públicas, es un Proyecto de Acto Legislativo que está para Segunda Vuelta. Anuncio por instrucciones suyas Presidente, los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión. [...] Proyecto de Ley Estatutaria número 320 de 2022 Cámara, 06 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley número 95 de 2022 Senado, y 109 de 2022 Senado, por medio de la cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en la vida política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles". Y Presidente: "Muy bien, señora Secretaria. Entonces se levanta la sesión, citaremos por Secretaría". Secretaria: "Así si se hará Presidente, usted ha levantado la sesión siendo las 11:35 a. m., y se ha convocado para mañana dos audiencias públicas, el orden del día de la próxima semana será por Secretaría. Muchas gracias"[67]. | 18 de abril de 2023[68] |
| Segundo debate en la plenaria de la Cámara | Sesión del 17 de mayo de 2023: se anunció: "Sí, Presidente, se suspende la discusión de este proyecto y se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día 23 de mayo del 2023 o para la siguiente sesión plenaria, en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos[69]. [...] Y, por último, el Proyecto de Ley Estatutaria número 320 de 2022 Cámara, número 06 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley número 095 de 2022 Senado y número 109 de 2022 Senado, por medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles y se dictan otras disposiciones. Han sido anunciados los proyectos, señora Presidente"[70]. | 24 de mayo de 2023[71] |
| Aprobación del informe de conciliación en Cámara | Sesión del 13 de junio de 2023: se anunció que "Secretario General, Jaime Luis Lacouture Peñaloza: Sí, Presidente. De acuerdo con lo ordenado, se convoca para mañana. Dirección de Presidencia, David Ricardo Racero Mayorca: 2:00 de la tarde. Secretario General, Jaime Luis Lacouture Peñaloza: Se convoca a sesión plenaria para mañana a las 2:00 de la tarde y se anuncian los siguientes proyectos: [...] Proyecto de Ley número 320 de 2022 Cámara, 06 de 2022 Senado, acumulado por el Proyecto de Ley número 95 de 2022 Senado y 109 de 2022 Senado, por medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra la mujer en la vida política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles [...] Sí, Presidente. Siendo las 6:40 de la tarde, se levanta la sesión plenaria del día de hoy. Se convoca para mañana a las 2:00, para mañana 14 de junio a las 2:00 de la tarde o para la siguiente sesión plenaria donde se debatan proyectos de ley o actos legislativos."[72]. | 14 de junio de 2023[73] |
| Aprobación del informe de conciliación en Senado | Sesión del 13 de junio de 2023: se anunció que "Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. [...] Sí, Presidente, gracias, es para completar los anuncios de esta mañana. Con informe de conciliación: [...] Proyecto de Ley Estatutaria número 06 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley 95 de 2022 Senado y el Proyecto de Ley número 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara, por medio de la cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en la vida política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles". Y "Siendo las 10:19 p. m., la Presidencia levanta la sesión y cita para mañana miércoles 14 de junio del año en curso a las 2:00 p. m"[74]. | 14 de junio de 2023[75] |
61. En relación con la identificación del proyecto, la Corte constata que en todos los anuncios se identificó plena y satisfactoriamente el PLE objeto de control.
62. En segundo lugar, en cuanto a la finalidad del anuncio, para la Corte en todos los anuncios quedó claro que la finalidad era comunicar que en la sesión siguiente el PLE sería votado. Los dos anuncios de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado, el anuncio en el segundo debate ante la plenaria del Senado, el anuncio en la Comisión Primera de la Cámara y el anuncio para la aprobación del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara tuvieron en común que en ellos se manifestó expresamente que la finalidad era anunciar los proyectos que serían sometidos a discusión y votación en la sesión futura.
63. Por su parte, el anuncio para segundo debate en la plenaria de la Cámara también permitió identificar la finalidad, pues el secretario expresó que se anunciaba para el "23 de mayo del 2023 o para la siguiente sesión plenaria, en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos"[76], con lo que era posible concluir que la finalidad del anuncio era indicar que ese proyecto sería objeto de debate y por ende de discusión y votación en la sesión siguiente. A su vez, en el anuncio previo a la aprobación del informe de conciliación en el Senado, luego de convocar para el día siguiente se expresó que "se anuncian los siguientes proyectos". Esas expresiones son compatibles con otras que fueron referidas en párrafos precedentes como fórmulas que la Corte tiene por válidas para acreditar la finalidad del anuncio.
64. En tercer lugar, en relación con la fecha de la votación, en todos los anuncios la fecha futura fijada para la votación del proyecto fue cierta, determinada o determinable. El anuncio para segundo debate en la plenaria de la Cámara y el anuncio para el informe de conciliación en la Plenaria del Senado incluyeron fechas ciertas o determinadas. En el primero se indicó que la fecha de la convocatoria sería el 23 de mayo de 2023 o la siguiente en que se debatan proyectos de ley y en el segundo se indicó que "se convoca para mañana" e incluso se fijó como hora de convocatoria las 2 de la tarde.
65. En relación con los demás anuncios, en la Comisión Primera y en la plenaria del Senado, en la Comisión Primera de la Cámara y para la aprobación de la conciliación en la Cámara, la fecha era determinable pues se usó la expresión "próxima sesión ordinaria" o "próxima sesión". Además, luego de realizado el anuncio, según se aprecia en la Comisión Primera y en la plenaria del Senado, así como para la aprobación del informe de conciliación en la Cámara, se precisaron las fechas de convocatoria para la siguiente sesión. En la Comisión Primera del Senado se citó para el 26 de octubre y para el 1 de noviembre de 2022, en la plenaria del Senado se convocó para "el lunes" y para la conciliación en la Cámara se citó para el 14 de junio de 2022.
66. Además, en la Comisión Primera de la Cámara, luego de usar la expresión "próxima sesión", se precisó que la sesión inmediatamente siguiente a la del 12 de abril estaba convocada para audiencias públicas y no para discusión de proyectos, con lo que quedaba claro que no se anunciaba para el 13 de abril, sino para la sesión siguiente que tuviera por objeto la discusión y votación de proyectos. Para reforzar esa claridad, luego se señaló que el orden del día para la semana siguiente sería publicado por secretaría. Por ende, era claro que la fecha de la sesión en que se votaría el proyecto era determinable, pues sería en la próxima sesión de discusión y votación de proyectos que tendría lugar la semana siguiente conforme fuera comunicado por la secretaría a través del orden del día. En efecto, la sesión siguiente a la del 12 de abril en que se anunció el proyecto tuvo lugar el 18 de abril de 2023, tal como se aprecia en la página web de la Comisión Primera de la Cámara en que reposa el calendario de sesiones de la Comisión y el orden del día del 18 de abril que incluye al proyecto objeto de control[77].
67. Finalmente, para la Corte está acreditado, a partir de las fechas de anuncio y discusión y del consecutivo de actas, que la discusión y votación de la iniciativa tuvo lugar en las sesiones futuras para las que fue anunciada. Sólo una precisión al respecto: el segundo debate en la plenaria de la Cámara se anunció para el 23 de mayo de 2023 o la sesión siguiente en que se debatieran proyectos. El proyecto fue votado el 24 de mayo de 2023 y en la página web del orden del día de la Secretaría General de la Cámara de representantes se aprecia que la plenaria del 23 de mayo de 2023 fue cancelada. En consecuencia, la sesión siguiente a la del 17 de mayo fue la del 24 de mayo[78].
4.8. Quorum, mayorías y formas de votación
68. En esta sección se analiza el proceso de conformación del quorum, mayorías y formas de votación a propósito del trámite del PLE. Para vincular las particularidades que se presentaron en los debates de esta iniciativa, la Corte recapitulará en este apartado las reglas generales sobre la votación de impedimentos con ocasión del trámite de proyectos de ley estatutaria y sobre la publicidad de las proposiciones.
69. En relación con el quorum, según el artículo 116 de la Ley 5 de 1992, se trata del "número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir"[79]. El numeral primero de esa norma precisa que el quorum deliberatorio es el que se requiere para que la célula legislativa pueda deliberar y se conforma con la presencia de al menos la cuarta parte de los integrantes de la respectiva comisión o plenaria. Por su parte, el segundo numeral del referido artículo señala que el quorum decisorio es el que obra para que el Congreso pueda decidir y se acredita, en su versión ordinaria, con la asistencia de la mayoría de los miembros[80] de la respectiva célula legislativa[81].
70. En cuanto a las mayorías, el artículo 153 superior establece que para aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias se requiere la mayoría absoluta de los votos de los legisladores[82]. Por su parte, a partir del artículo 117.2 del reglamento del Congreso se tiene que la mayoría absoluta hace referencia a los votos de la mayoría de los integrantes de la respectiva comisión y plenaria, requisito que la jurisprudencia ha señalado como el número entero siguiente a la mitad de los referidos legisladores[83].
71. En relación con la forma de votación, el artículo 133 de la Constitución señala que esos votos deben expresarse en forma nominal y pública y el artículo 130 de la Ley 5 de 1992 permite que esa modalidad de votación pueda desarrollarse empleando medios electrónicos que den cuenta del sentido del voto de cada legislador. En ausencia de esos medios, la votación nominal y pública podrá surtirse a través del llamado verbal a lista. Además, el mismo artículo del reglamento permite que la votación del título, el tránsito a la otra cámara y la pregunta sobre si se quiere que el proyecto sea ley se realice en una sola votación. Todo ello, en concordancia con los artículos 157 y 161 de la Constitución, debe acreditarse con ocasión de los cuatro debates correspondientes en plenarias y comisiones y del trámite de conciliación.
72. Todos estos requisitos deben observarse tanto en los dos debates que se surten en cada cámara, como en la etapa de conciliación cuando esta ocurra. En efecto, ante la existencia de discrepancias entre el texto de la iniciativa que resulta aprobado por la plenaria de la Cámara y por la plenaria del Senado es preciso conformar comisiones accidentales de conciliación para superar esas diferencias, en aplicación del artículo 161 superior. Este trámite está gobernado por los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992.
73. La siguiente tabla expone la cantidad de votos y de legisladores presentes que eran requeridos en cada instancia del trámite para cumplir los requisitos de quorum y mayorías.
| Instancia | Número de integrantes | Quorum deliberatorio | Quorum decisorio | Mayoría absoluta |
| Comisión Primera del Senado | 22 | 5 | 12 | 12 |
| Plenaria del Senado | 106[84] | 27 | 54 | 54 |
| Comisión Primera de la Cámara | 41[85] | 11 | 21 | 21 |
| Plenaria de la Cámara | 187 | 47[86] | 94 | 94 |
74. En cuanto a las formas de votación es preciso señalar que, según la jurisprudencia constitucional[87], se debe verificar el número de congresistas presentes al momento de cada votación para: (i) acreditar el cumplimiento del mandato constitucional según el cual el Congreso solo puede decidir con la asistencia de la mayoría de integrantes de la respectiva corporación[88]; (ii) corroborar que el número de votos sea igual al número de legisladores presentes al momento de la votación que tuvieran derecho a votar[89]; y (iii) acreditar el cumplimiento de la votación exigida en la correspondiente actuación.
75. A su vez, la Corte ha determinado que esa verificación puede lograrse si se certifica el quorum justo antes de la votación. En ausencia de ese procedimiento "no es posible inferir la cifra de congresistas asistentes en una determinada votación únicamente con fundamento en el registro inicial de asistencia a la sesión"[90]. Por el contrario, el total de votos obtenidos en una votación nominal y pública es el medio de prueba fundamental para verificar la existencia de quorum decisorio, la configuración de la mayoría requerida y para descartar posibles discrepancias entre el total de número de votos y de congresistas presentes[91].
76. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte también destaca que cuando se presenta una discrepancia entre el número de votos y la cantidad de senadores o representantes asistentes a una sesión, esa particularidad no configura un vicio de constitucionalidad mientras no vulnere un principio de valor constitucional como el principio de mayorías, el de publicidad o el respeto por las minorías ni afecte el proceso de formación de voluntad democrática o el contenido básico del diseño institucional. Así, por ejemplo, esa situación no constituye un vicio si en la votación objeto de examen, pese a la discrepancia entre el número de asistentes y votantes, se mantuvo el quorum decisorio y se alcanzó la mayoría requerida por la ley[92].
77. Hasta aquí se han sintetizado los requisitos generales sobre quorum, mayorías y formas de votación. En atención a que en el trámite de este proyecto de ley se presentaron impedimentos y a que varios artículos en los diferentes debates fueron objeto de proposiciones, la Corte agregará unas breves consideraciones sobre las reglas que gobiernan la presentación y votación de los impedimentos, que deben ser observadas a propósito de la discusión y votación de proposiciones.
4.9. Presentación y votación de impedimentos en el trámite de un proyecto de ley estatutaria
78. Según lo previsto en el artículo 292 de la Ley 5 de 1992, es deber de los congresistas manifestar, ante el presidente de la respectiva célula legislativa, la existencia de un impedimento para participar en la discusión y votación de las iniciativas que hagan curso en esa comisión o plenaria. El cumplimiento de ese deber implica que el impedimento sea debidamente formulado, es decir, que el congresista precise la causal y fundamento fáctico en que se funda como una garantía para el "debate democrático, transparente e imparcial" en el que prevalezca el interés general[93]. La indebida manifestación del impedimento podría viciar el procedimiento de un proyecto, por ejemplo, si esa situación "incide sobre la formación de la voluntad política de las Cámaras, afecta los derechos de las minorías parlamentarias o desconoce otros valores democráticos protegidos por la Constitución Política"[94].
79. Ante la presentación de múltiples impedimentos, la misma Ley 5 de 1992 faculta al presidente de la respectiva comisión o plenaria para agruparlos de acuerdo con las causales y circunstancias de configuración. Además, la aprobación o rechazo del impedimento debe darse mediante mayoría simple[95].
80. Al respecto, la jurisprudencia constitucional subraya que la exigencia de mayoría simple para la resolución de impedimentos aplica incluso en la aprobación de aquellos que se presenten con ocasión de la discusión y votación de proyectos de ley estatutaria[96]. Esta regla se justifica en que la exigencia constitucional de mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias contenida en el artículo 153 superior se predica de las votaciones sobre el contenido de esas leyes, y no para los impedimentos que se resuelvan durante su trámite.
81. En suma, en ausencia de norma especial que demande una mayoría diferente a la simple para resolver impedimentos con ocasión del trámite de leyes estatutarias se debe aplicar el mandato general que señala la mayoría requerida para resolver impedimentos, contenida en el artículo 291 de la Ley 5 de 1992. Ello, a su vez, es concordante con la máxima constitucional prevista en el artículo 146 según la cual las decisiones del Congreso se toman con la mayoría de los votos de los asistentes, salvo mandato especial.
4.10. Requisitos en relación con la publicidad de las proposiciones
82. El principio de publicidad al que se hizo referencia en apartados previos también debe verse garantizado con ocasión de las proposiciones que se presenten durante el trámite de los proyectos de ley. La Ley 5 de 1992, a través de los artículos 115 y 125, dispone la lectura de las proposiciones antes de que sean debatidas y luego, antes de su votación. Por su parte, el artículo 47.3 prescribe que es deber del secretario general de la respectiva Cámara dar lectura a las proposiciones ante la plenaria respectiva.
83. Aunque la jurisprudencia constitucional reconoce que la transgresión de esos mandatos puede comportar una irregularidad, también señala que no constituye un vicio en tanto se garantice la publicidad de las proposiciones por otros medios[97]. En esa medida, como alternativa a la lectura, la Corte admite la publicación de las proposiciones en la Gaceta del Congreso, su distribución a cada congresista por medio de copias de manera previa a la discusión y votación de la propuesta, o que su contenido sea explicado en forma particular y concreta por vía oral. Finalmente, también se acepta como medio alternativo de publicidad la publicación de la proposición en la página web de la respectiva corporación o la disponibilidad de la proposición para consulta en la oficina de la secretaría de la célula legislativa correspondiente[98].
84. Sin embargo, la Corte también ha señalado que para que esos medios alternativos de publicidad sean válidos, se debe constatar que fueron previamente anunciados o referenciados de manera que era claro para los congresistas que el medio alternativo sería el empleado para darle publicidad a la proposición. En consecuencia, los congresistas deben conocer de la forma para acceder a ese material y que además ese medio permita el conocimiento de la proposición[99].
85. Adicionalmente, en ausencia de lectura o de medios alternativos, la Corte ha descartado la configuración de un vicio, y para ello recurre al contexto del debate, si este permitía concluir que los legisladores sí conocían el contenido de la proposición. Por ejemplo, si en sus intervenciones los congresistas expresaron opiniones sobre el contenido de las propuestas de modificación al articulado[100].
86. Finalmente, en relación con las proposiciones que resultan derrotadas durante el trámite o que se dejaron de debatir, además de las reglas antes descritas, es necesario acreditar que los proponentes o quienes resultan afectados con la posible vulneración del principio de publicidad fueran diligentes en el debate para evitar la trasgresión a los mandatos legales que rigen el proceso de formación de las leyes. Por ende, si el proponente acepta pasivamente la situación irregular no se constituye un vicio[101].
87. La Corte considera que en relación con el trámite del proyecto de interés se respetaron los requisitos superiores sobre quorum, mayorías y formas de votación. Para soportar esa conclusión primero se ofrece un recuento del trámite en los debates correspondientes. Enseguida se exponen las conclusiones generales.
4.11. Recuento del trámite en cada uno de los debates correspondientes
Primer debate en la Comisión Primera del Senado
88. Este debate inició en la sesión del 26 de octubre de 2022, de la que da cuenta el Acta No. 19 de 2022 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1719 de 2022. Aquel día la secretaría informó que se había conformado quorum decisorio al inicio de la sesión[102]. El punto del orden del día relativo a la consideración y proyectos en primer debate inició con la discusión del proyecto de interés. Entonces, la secretaría dio lectura de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia y se abrió la discusión del respectivo informe[103].
89. La discusión contó con las explicaciones de la senadora y del senador ponentes de la iniciativa ante esa célula legislativa y a ellas se le sumaron otras senadoras en el uso de la palabra[104]. Enseguida, se votó de manera nominal y pública la proposición con que terminaba el informe de ponencia positiva con un resultado de 17 votos a favor y 0 en contra[105]. En la sesión del 26 de octubre la discusión de la iniciativa llegó hasta la aprobación del informe de ponencia para darle paso a la discusión del articulado en la sesión siguiente[106].
90. La sesión siguiente fue la del 1 de noviembre de 2022 de la que da cuenta el Acta No. 20 de 2022 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1720 de 2022. Ese día la secretaría informó sobre la conformación del quorum deliberatorio al inicio de la sesión[107], y luego de leer el orden del día, se conformó el quorum decisorio[108]. El proyecto de la referencia fue el primero en debatirse[109]. El debate continuó con la consideración del articulado que se abordó de la siguiente manera: primero la secretaria leyó los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 tal como habían sido presentados en el pliego de modificaciones por ser los artículos frente a los que no se radicaron proposiciones[110]. Se surtió un espacio para su discusión[111] y luego se procedió con la votación nominal y pública de esos artículos, que resultaron aprobados con 14 votos a favor y 0 votos en contra[112].
91. Enseguida se consideraron los artículos frente a los que se habían presentado proposiciones. En relación con las proposiciones, vale señalar que antes del debate de los artículos sin proposiciones, la secretaría informó que se habían radicado dos proposiciones al articulado[113]. El senador Motoa precisó que había "radicado cerca de 5 proposiciones, no sé si ya fueron, si ya las lograron encontrar, si no para volverlas a radicar, al artículo 4°, al artículo 8°, al artículo 6°", y esto fue confirmado por la secretaria quien señaló "cuando yo di el informe del articulado había radicada una proposición, las demás proposiciones acabaron de llegar"[114].
92. Con esas claridades, y luego de la referida votación de los artículos sin proposiciones, se abordó el artículo 4 respecto del cual la secretaria leyó la proposición que presentó el senador Carlos Fernando Motoa[115] y enseguida el autor de la propuesta intervino y la explicó[116]. Igual proceso se surtió con la proposición que el mismo senador presentó al artículo 6[117]. Luego, la secretaria leyó las proposiciones que el senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta presentó en relación con el artículo 10, la que radicó la senadora Paloma Valencia al artículo 14[118], la que formuló el senador Carlos Fernando Motoa al artículo 16[119] y otras más que presentaron este senador y la senadora Valencia en relación con el artículo 8[120]. Enseguida inició la discusión de esas disposiciones[121] y a su término se procedió con la votación nominal y pública de los artículos con las referidas modificaciones que a esa altura habían sido avaladas por los ponentes[122]. El resultado de la votación fue de 18 votos por el sí y 0 por el no[123].
93. Acto seguido se procedió a la discusión del artículo 12. El senador Motoa informó que dejó como constancia una proposición sobre ese artículo[124]. Luego, el artículo fue votado en forma nominal y pública, con 17 votos a favor y 0 en contra[125]. Finalmente, la secretaria leyó el título del proyecto, abrió su discusión y preguntó a los senadores si era su deseo que el proyecto fuera ley, a término de lo cual el título y la pregunta fueron aprobados en forma nominal y pública con 17 votos favorables y 0 en contra[126]. El texto aprobado del proyecto se publicó en la Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022.
Segundo debate en la plenaria del Senado
94. Este debate se llevó a cabo en la sesión del 28 de noviembre de 2022 que fue consignada en el Acta No. 30 de 2022 publicada en la Gaceta del Congreso No. 136 del 9 de marzo de 2023. Tras el llamado a lista la secretaría informó que se registró quorum deliberatorio y luego quorum decisorio[127].
95. La iniciativa objeto de control fue el segundo proyecto que se debatió ese día[128]. La discusión inició en torno a un impedimento que presentó el senador Iván Leonidas Name Vásquez, y que fue negado con 53 votos contra 5. El senador empleó, como fundamento de su impedimento, que su hija "por ser [c]oncejal de la ciudad de Bogotá y participar en política, podría verse favorecida, lo cual podría generar un conflicto de intereses al ser aprobado el presente Proyecto de Ley"[129].
96. Luego se abordó el informe de ponencia positiva, cuya proposición fue leída y aprobada mediante votación nominal y pública con 68 votos por el sí y 0 votos por el no[130]. Tras la discusión del informe de ponencia positivo[131], el primer vicepresidente explicó que había proposiciones avaladas, otras no avaladas, señaló que había una proposición de Sandra Ramírez, otra de José Vicente Carreño y otra de Lorena Ríos que quedaban como constancia y precisó que no hacía falta votar tres proposiciones de Laura Fortich porque en ese momento no estaba presente[132]. Por ende, enseguida le dieron lectura a las proposiciones avaladas que versaban sobre los artículos 9, 12, 15, 24 y 29 cuya autoría fue de Laura Fortich, de Sandra Ramírez, del Partido Mira, de Jorge Armando Benedetti y de María José Pizarro[133].
97. Seguidamente, la presidencia sometió a votación nominal y pública la omisión de lectura del articulado, el bloque de artículos incluyendo las proposiciones avaladas a los artículos 9, 12, 15, 24 y 29, el título del proyecto y la pregunta sobre su tránsito a la Cámara de Representantes. Dicha votación se superó con 79 votos favorables y 0 en contra[134]. El texto aprobado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 1545 del 30 de noviembre de 2022.
Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
98. Este debate ocurrió en la sesión del 18 de abril de 2023, cuyo contenido está registrado en el Acta No. 43 de 2023, que se publicó en la Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023. Aquel día la sesión inició con el llamado a lista y verificación del quorum decisorio[135].
99. Tras algunas discusiones sobre la configuración del orden del día en relación con la discusión de proyectos, el de interés para este caso se mantuvo y fue abordado como primer asunto en la agenda de proyectos[136]. En primer lugar, se sometió a consideración un impedimento de la representante Marelen Castillo. Ella señaló que entonces cursaba una demanda en el Consejo de Estado porque había sido víctima de violencia política en meses recientes, por lo que estimó que podía verse beneficiada por la discusión y votación de la iniciativa[137]. Ese impedimento fue aprobado con un resultado de 24 votos por el sí y 1 voto por el no[138].
100. En lo sucesivo se expuso el informe de ponencia[139] al final de cuya discusión[140] se lo sometió a votación nominal y pública. Así, la proposición con que terminaba el informe de ponencia positivo fue aprobada con 28 votos por el sí y 0 por el no[141].
101. La votación del articulado se adelantó de la siguiente manera: primero se abordaron los artículos respecto de los cuales no se presentaron proposiciones. Estos fueron los artículos 4, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 30. Mediante votación nominal y pública esas disposiciones obtuvieron el respaldo de 32 representantes y no fueron objeto de rechazo[142].
102. Enseguida la secretaría hizo un recuento en el que relacionó los artículos frente a los que se presentaron proposiciones, sus autores y si estos las habían dejado o no como constancia o si habían sido avaladas[143]. Después, leyó aquellas proposiciones que no fueron dejadas como constancia[144]. En consecuencia, la Comisión Primera votó de manera nominal y pública los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 12, 15, 23 incluyendo las proposiciones avaladas, los cuales fueron aprobados por una mayoría absoluta de 31 votos por el sí y 0 votos por el no[145].
103. Finalmente, la secretaria precisó que sobre el título había una proposición avalada por los ponentes, a la que le dio lectura. Luego formuló la pregunta sobre el tránsito del proyecto a la plenaria de la Cámara y su voluntad de que fuera ley de la República. Por ende, se llamó a lista y en forma nominal y pública 30 representantes aprobaron en forma unánime la iniciativa[146]. Al cierre del debate el presidente anunció que para el debate en plenaria obrarían como ponentes los mismos representantes que lo hicieron ante la Comisión Primera[147]. El texto del proyecto aprobado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023.
Segundo debate en la plenaria de la Cámara
104. Este debate se desarrolló durante la sesión del 24 de mayo de 2023, tal como consta en el Acta No. 60 de 2023 que reposa en la Gaceta del Congreso No. 1098 del 17 de agosto de 2023. Tras la apertura del registro y unas intervenciones a modo de constancia, la Secretaría General informó que se había conformado quorum decisorio[148].
105. La discusión del proyecto de interés estaba prevista como cuarto asunto en el orden de discusión y votación de proyectos[149], y así fue considerado[150]. En un primer momento la secretaría manifestó que la representante Karen Manrique había presentado un impedimento, pero ante su ausencia quedó como constancia[151]. Entonces, se dio paso a la discusión del informe de ponencia positivo y consecuentemente a su votación que arrojó en forma nominal y pública 108 votos favorables y ningún voto por el no[152].
106. En relación con el trámite del articulado, primero se abordaron los artículos sin proposiciones que fueron los artículos 4, 7, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30 y 31 como venían en la ponencia. Al respecto, la secretaría informó que sobre los artículos 4, 7 y 22 se habían presentado proposiciones, pero todas fueron dejadas como constancia por sus autores[153]. Esos artículos fueron aprobados en forma nominal y pública con 107 votos a favor y ningún voto en contra[154].
107. Luego se le dio paso a los artículos con proposiciones avaladas que fueron los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16 y 29. El subsecretario general indicó, artículo por artículo, cuáles proposiciones habían sido formuladas, señaló sus autores y explicó y leyó aquellas que fueron avaladas[155]. Esos artículos fueron aprobados de manera nominal y pública con 108 votos a favor y ninguno en contra[156]. Finalmente, se dio lectura al título del proyecto y la pregunta sobre si la plenaria quería que el proyecto se convirtiera en ley, asuntos que fueron aprobados con votación nominal y pública de 110 votos favorables y ninguno por el no[157]. El texto del proyecto aprobado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 660 del 8 de junio de 2023.
108. En la sesión del 14 de junio de 2023 de la plenaria del Senado de la República se aprobó el informe de conciliación del proyecto de interés, tal como consta en el Acta No. 57 que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1125 del 23 de agosto de 2023.
109. Al inicio de la sesión la secretaría llamó a lista, contestaron 96 senadores y con ello se conformó quorum decisorio[158]. Para esa sesión, la conciliación del PLE se previó como tercer asunto[159]. El informe fue aprobado mediante votación nominal y pública con 75 votos favorables y ninguno en contra[160].
110. En la sesión del 14 de junio de 2023 de la plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó el informe de conciliación del proyecto de interés, tal como consta en el Acta No. 66 que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1402 del 4 de octubre de 2023.
111. Al inicio de la sesión la secretaría informó la configuración de quorum deliberatorio[161] y luego decisorio[162]. Aquel día, la conciliación del proyecto se previó como sexto asunto a ser conciliado[163]. El informe fue aprobado mediante votación nominal y pública con 130 votos a su favor y ninguno en contra[164].
112. En este caso la conformación de la comisión de conciliación fue adecuada. En primer lugar, el artículo 161 superior exige que estas comisiones estén integradas por igual número de miembros de cada cámara, en las que preferencialmente se incluirá a los autores o ponentes o a quienes hayan participado de la discusión del proyecto en las comisiones permanentes[165]. Este requisito se cumplió, pues la comisión fue integrada, cumpliendo la regla de simetría, por la senadora María José Pizarro y por la representante Catherine Juvinao[166], quienes provenían de las comisiones primeras y fueron coordinadoras ponentes del proyecto. De hecho, una de ellas fue autora de la iniciativa, por lo que conocía el proyecto en detalle.
113. Si bien el artículo 187 de la Ley 5 de 1992 prevé que en la conformación de estas comisiones se deba asegurar la representación de las bancadas, la Corte, al interpretar esa exigencia, ha señalado que si la comisión no está integrada por miembros de todos los partidos políticos no se configura un vicio, siempre y cuando no exista una objeción formal de los sectores políticos que no fueron directamente incluidos[167]. Además, la Corte ha valorado positivamente la debida publicación del informe de conciliación en la Gaceta como garantía de que los congresistas de todas las fuerzas políticas lo puedan conocer[168] y ha señalado que la aprobación del informe de conciliación por una amplia mayoría permite concluir que el resultado final no habría variado con una integración más multipartidista de la comisión[169].
114. En este caso, aunque no hubo representación en la comisión de todas las bancadas, las conciliadoras hacen parte de diferentes partidos políticos, no hubo un reparo formal por parte de las bancadas que no fueron incluidas, el texto conciliado fue publicado con la debida anticipación y tanto en Cámara como en Senado el informe se votó en forma nominal y pública, siendo aprobado por unanimidad.
115. Por lo demás, en la Sentencia C-136 de 2024 la Corte, aunque no se manifestó expresamente sobre ese hecho, validó una conformación idéntica de la comisión de conciliación (mismas senadora y representante) a propósito del trámite del PLE 093 de 2022 Senado – 349 de 2023 Cámara[170].
4.12. Conclusiones con respecto al trámite de la iniciativa en relación con las exigencias de quorum, mayorías y formas de votación
116. A partir del estudio del trámite del proyecto en comisiones, plenarias y conciliación, la Corte concluye que se respetaron las reglas sobre quorum, mayorías y formas de votación.
117. En relación con los requisitos de quorum, en todos los debates la deliberación ocurrió previa conformación del quorum deliberatorio y las decisiones se tomaron en presencia del quorum decisorio. En efecto, los resultados de las votaciones nominales y públicas dan cuenta de que para el momento de cada votación estaban presentes los congresistas suficientes para dar por superado el quorum decisorio.
118. En cuanto a las mayorías y formas de votación, precisamente los resultados de cada votación acreditan que estas ocurrieron en forma nominal y pública y que en todos los casos se alcanzó la mayoría absoluta que se requiere para la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias. En este punto la Corte destaca cinco asuntos.
119. Primero, que la iniciativa, en cada una de las votaciones sobre su contenido, gozó de un apoyo no solo mayoritario en sentido absoluto, sino que también fue unánime. Ello denota el intenso acuerdo, el amplio respaldo de legitimidad democrática con la que fue aprobada la iniciativa en el Congreso y el sentido inequívoco de la voluntad del legislador de que esta iniciativa se convirtiera en ley. En efecto, ningún representante o senador de los que votaron estuvo en desacuerdo siquiera con un solo artículo del proyecto tal como fue sometido a consideración y votación en los cuatro debates y en la conciliación.
120. Segundo, para el desarrollo de esas votaciones se emplearon medios electrónicos o el llamado a lista, garantizando siempre la claridad sobre el sentido del voto de cada legislador.
121. Tercero, aunque en algunas de las votaciones que se realizaron en el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no votaron todos los congresistas asistentes, esa particularidad no configura un vicio de inconstitucionalidad. Esa conclusión se soporta en que, pese a la diferencia entre el número de asistentes y el total de votos, se respetaron los principios constitucionales de relevancia para el trámite legislativo, no se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática ni se transgredió el contenido básico del diseño institucional.
122. Al respecto, hay certeza de que en todas las votaciones se mantuvo el quorum decisorio y las decisiones se tomaron con mayoría absoluta, por lo que esa circunstancia no afectó al principio de mayorías. Además, la discrepancia entre los votos y el número de asistentes no ocurrió como consecuencia de una vulneración de las garantías de las minorías para debatir ni para manifestar su voluntad democrática ni como resultado de una transgresión del contenido básico del diseño institucional. En efecto, se otorgaron plenas posibilidades de participación en el debate para todos los asistentes y ningún integrante de la comisión cuestionó la votación ni solicitó su anulación.
123. La formación de la voluntad democrática tampoco se vio afectada, pues como se acreditó, el proyecto contó en todas sus votaciones con el respaldo unánime y absoluto de la Comisión Primera. Adicionalmente, se respetó el principio de publicidad, pues los contenidos y materias de cada votación se expusieron en debida forma, las votaciones fueron debidamente anunciadas y en el acta hay pleno registro de cada proceso de votación. En atención a ello, se cumplen las condiciones que exige la jurisprudencia constitucional para descartar que tal particularidad conlleve a un problema de validez en la formación de la ley.
124. Cuarto, como se señaló en la parte general de este capítulo, la votación de impedimentos se rige por mayoría simple también cuando estos se presentan a propósito del trámite de un proyecto de ley estatutaria. En este caso, se presentaron impedimentos en la plenaria del Senado y en la Comisión Primera de la Cámara. En ambos casos se precisaron las razones en que se fundaron los impedimentos y estos fueron definidos por mayoría simple, en cumplimiento de los requisitos formales para tal fin.
125. Finalmente, y en quinto lugar, a las proposiciones aprobadas se les dio la debida publicidad, pues fueron leídas y/o explicadas conforme los parámetros legales y jurisprudenciales, permitiendo el conocimiento de su contenido por parte de los congresistas antes de su discusión y votación.
126. En relación con las demás proposiciones, es decir, aquellas que fueron dejadas como constancia, la Corte concluye que el que no fueran leídas no constituye un vicio, pues se entiende que los proponentes renunciaron o desistieron de ellas, de manera que por la propia voluntad de sus autores no había lugar a que fueran objeto de discusión y votación.
127. Al respecto vale hacer dos precisiones. En primer lugar, el hecho de que durante el debate sus autores dejaran como constancia esas proposiciones no equivale a que no fueran tramitadas. Ello, pues en efecto, las mesas directivas durante el debate abordaron y anunciaron la existencia de las proposiciones. Efectivamente les dieron trámite cuando le preguntaron a los proponentes si su voluntad era que las referidas proposiciones quedaran como constancia y los autores ratificaron o confirmaron esa voluntad.
128. En segundo lugar, incluso si los propios autores no hubieran confirmado ese deseo o si simplemente no se les hubiera preguntado por la suerte de su proposición, en aplicación de la regla de la debida diligencia de los proponentes, la conclusión de que la falta de lectura de las referidas proposiciones no constituyó un vicio seguiría siendo ineludible. Efectivamente, los proponentes tuvieron la oportunidad de solicitar que sus proposiciones no fueran dejadas como constancia y que, por el contrario, fueran leídas y sometidas a discusión y votación, pero como no actuaron para que así fuera, hay lugar a concluir que aceptaron pasivamente la situación. Por ende, en aplicación de las reglas jurisprudenciales antes expuestas se concluye que en el trámite de las proposiciones no se configuró un vicio.
4.13. Plazos entre debates, totalidad de debates y duración total del trámite
129. El artículo 160 superior establece los plazos que deben mediar entre debates. Así, esa norma señala que deben pasar al menos ocho días entre el primer y segundo debate en cada cámara y al menos quince días entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio de su discusión en la otra. Por su parte, el artículo 157 de la Constitución prevé que para convertirse en ley de la República todo proyecto debe ser objeto de cuatro debates. El primero en la respectiva comisión y el segundo en la plenaria de la cámara de origen y posteriormente se debe surtir el mismo proceso en la otra cámara.
130. Vale agregar que por mandato del artículo 161 superior, cuando surgen discrepancias en lo aprobado en cada cámara, procede la integración de las comisiones de conciliación que tendrán por objetivo conciliar los textos y someter un articulado conciliado de nuevo a consideración de cada una de las plenarias en lo que el texto superior denomina como "la repetición del segundo debate".
131. En el caso de la iniciativa objeto de control se respetaron esos plazos y se surtieron los cuatro debates. En el Senado la iniciativa fue aprobada el 1 de noviembre de 2022 en Comisión Primera y la discusión del proyecto en segundo debate ocurrió el 28 de noviembre de 2023, con lo que mediaron más de ocho días entre el primer y el segundo debate. Por su parte, en la Cámara de Representantes el proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera el 18 de abril de 2023 y la discusión en la plenaria de la corporación tuvo lugar el 24 de mayo, por lo que entre el primer y el segundo debate en esa cámara también se garantizaron los ocho días entre debates. Se deriva de lo anterior que entre la aprobación del proyecto en el Senado y el inicio de su discusión en la Cámara mediaron más de los quince días mínimos reglamentarios.
132. Así las cosas, los cuatro debates en las respectivas comisiones y plenarias sí tuvieron lugar. Además, dado que fue necesario conciliar los textos aprobados por el Senado y por la Cámara, la repetición del segundo debate ocurrió el 14 de junio de 2023.
133. Adicionalmente, por mandato del artículo 153 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias debe surtir su trámite en una sola legislatura, comprendida por el periodo entre el 20 de julio de un año y el 20 de junio de la siguiente anualidad. Ese requisito también se cumple respecto de esta iniciativa, toda vez que su aprobación ocurrió dentro de la legislatura 2022-2023. En efecto, los proyectos que fueron acumulados se radicaron entre el 20 de julio y el 8 de agosto de 2022 y el informe de conciliación fue aprobado en cada cámara el 14 de junio de 2023.
4.14. Consecutividad e identidad flexible
134. Los numerales 2 y 3 del artículo 157 y los artículos 159 y 160 de la Constitución Política señalan que para ser ley todos los proyectos deben ser objeto de dos debates en cada una de las cámaras. Así, se deben surtir dos en las respectivas comisiones y dos en las plenarias. En desarrollo de ese mandato, los asuntos que integran el articulado de la iniciativa deben ser objeto de discusión y aprobación en esos mismos cuatro debates: primero en las comisiones constitucionales permanentes y luego en las plenarias. Ello, sin perjuicio de los casos en los que, en aplicación del artículo 163 superior, el primer debate en las comisiones constitucionales permanentes ocurra de manera conjunta. A esa exigencia hace referencia el principio de consecutividad[171].
135. La transgresión a la consecutividad se denomina elusión de debate y constituye un vicio en el trámite[172]. Para verificar la sujeción a ese principio se debe acreditar que en el trámite cada célula legislativa estudió y debatió los temas que le fueron propuestos sin delegar ese deber en otra instancia legislativa, para lo cual la materia objeto de regulación debió ser debatida, aprobada o improbada, incluyendo las proposiciones que sobre ella versaran[173].
136. A su vez, el artículo 160 constitucional prevé que "[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias", lo que implica que no existe tal cosa como una prohibición de modificabilidad del articulado en el curso del trámite. Tan es así que en virtud del diseño bicameral del Congreso es dable que la comisión que recibe el proyecto previamente aprobado por la otra cámara pueda hacerle modificaciones al articulado[174].
137. En efecto, la jurisprudencia constitucional reconoce que los cambios en el texto de la iniciativa son una manifestación del principio democrático[175] y permiten que el legislador realice "un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o por el contrario, uno más conciso y de menor extensión"[176]. A esa posibilidad hace referencia el principio de identidad flexible.
138. El principio de identidad flexible demanda que en el curso del procedimiento, tanto en comisiones como en plenarias, el proyecto sea el mismo[177]. Ello, porque la posibilidad de modificación del articulado no puede derivar en la desintegración del núcleo temático de la ley durante todas las etapas de su formación[178]. Así, los cambios que se hagan en plenaria deben tener relación con aquello que hizo parte del debate en comisión y las modificaciones que realice una cámara deben guardar conexión con lo aprobado por la otra. Precisamente, el artículo 177 de la Ley 5 de 1992 dispone que los cambios en el curso del trámite "no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados" en etapas previas, para asegurar que las modificaciones que se causen durante el trámite están relacionadas con la misma materia que fue debatida desde el inicio del proceso de formación de la ley[179].
139. Ahora bien, esa relación es cualificada pues como señala la Sentencia C-332 de 2005:
"[...] no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones 'remotas', 'distantes', o meramente 'tangenciales'. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser 'clara y específica', 'estrecha', 'necesaria', 'evidente'. En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que, si la 'adición' tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional"[180].
140. La misma providencia fijó criterios para determinar la novedad de un tema, así:
"(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema"[181].
141. En suma, la Corte reconoce la posibilidad de que las plenarias y comisiones incluyan artículos nuevos que no estuvieron contemplados en el proyecto cuando este cursó en la otra cámara o en las comisiones, siempre que las modificaciones guarden relación cualificada con aquellas materias que fueron objeto de debate en las etapas previas. En ese sentido, el examen de consecutividad e identidad flexible no se predica de un artículo individualmente considerado, sino del proyecto en su conjunto, pues el interés no reside en observar la reiteración de un texto literal y concreto sino la discusión consecutiva de determinada materia o temática[182].
142. Finalmente, la Corte ha señalado que una vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible no se puede convalidar ni se entiende subsanada mediante la conciliación[183]. Lo anterior en el entendido de que permitir esa posibilidad equivaldría a que las plenarias sustituyeran a las células competentes (comisiones) para debatir los proyectos en su instancia respectiva, a vaciar de contenido la exigencia constitucional de los cuatro debates, dos de los cuales deben ser en comisiones, y a que por esa vía se anulen las previsiones sobre un debate reflexivo, especializado y sujeto al control ciudadano[184].
143. A continuación, se dedica un breve acápite para describir el alcance de las facultades de las comisiones accidentales de conciliación en relación con la consecutividad e identidad flexible.
Alcance de las facultades de las Comisiones Accidentales de Conciliación
144. Ante la existencia de discrepancias entre el texto de la iniciativa aprobado por la plenaria de la Cámara y por la plenaria del Senado es precisa la actuación de comisiones accidentales de conciliación para superar esas diferencias, tal como lo prevé el artículo 161 superior. El trámite de la conciliación está reglado en los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992.
145. En virtud del último inciso del artículo 161, las discrepancias objeto de conciliación comprenden "las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas". Esa previsión es concordante con la posibilidad de que tanto comisiones como plenarias realicen modificaciones, adiciones o supresiones al articulado. Como consecuencia de ello, es constitucionalmente posible que las comisiones encargadas de conciliar los textos adopten un artículo que solo fue aprobado por una cámara y negado por la otra[185]. También pueden proponer fórmulas originales de redacción para superar las discrepancias en torno a un tema[186], en tanto se acredite que el asunto fue objeto de debate por ambas corporaciones[187].
146. Lo que tienen proscrito estas comisiones accidentales es validar conductas lesivas de los principios de consecutividad e identidad flexible como, por ejemplo, incorporar como parte del texto conciliado una norma cuyo contenido no fue objeto de los cuatro debates correspondientes[188].
147. Con ello en mente, enseguida se examina el cumplimiento de esas reglas en el caso concreto. Para adelantar esa revisión el articulado del proyecto se dividirá en tres grupos, conforme la metodología que emplea la Corte al examinar proyectos de ley estatutaria con varios artículos[189].
148. En primer término, se agrupan los artículos sin modificaciones en el trámite o con modificaciones menores como variaciones de numeración o de redacción que no comportan cambios sustantivos. En segundo lugar, se ubican los artículos que sí tuvieron modificaciones sustantivas en el trámite, pero cuyos asuntos fueron abordados durante la totalidad de los debates. Finalmente, en tercer lugar, se encuentran los artículos que le reportan dudas a la Corte en relación con el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible y respecto de aquellos que fueron directamente cuestionados por los intervinientes en relación con este requisito.
149. Primer grupo - artículos 2, 4, 7, 11, 15, 20, 22, 23, 26, 28, 30 y 32. La Corte considera que al contenido de estos artículos se le realizaron cambios en la numeración[190]. Asimismo, se verifica que aunque se introdujeron modificaciones en su redacción, estas no derivaron en transformaciones normativas que afectaran su consecutividad ni identidad flexible[191]. En atención a ello y a que no se advierte la inclusión de materias externas a las que hicieron parte de los debates en esos artículos, la Corte pasa a examinar los artículos pertenecientes a los grupos dos y tres.
150. Segundo grupo – artículos 1, 3, 6, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 27 y 29. A diferencia del primer grupo, las disposiciones que hacen parte de este sí fueron objeto de modificaciones sustanciales a propósito del trámite. En consecuencia, en la siguiente tabla se da cuenta de los contenidos que le fueron agregados a cada uno de esos artículos durante su paso por el Congreso.
| Descripción del artículo en el PLE objeto de control | Resumen de los cambios que experimentó cada artículo en los debates y razones que hacen compatibles esas modificaciones con los principios de consecutividad e identidad flexible |
| Artículo 1. Objeto. Alcance y tipos de medidas para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política y aplicación de la ley en todos los niveles de la estructura del Estado. | Inclusión de que la ley aplicaría en el nivel distrital[192] y que sus medidas también contemplarían el seguimiento de la violencia contra mujeres en política[193]. No viola la consecutividad e identidad flexible, pues precisa la aplicación de la ley en los diferentes niveles de la estructura del Estado y acota el alcance de las medidas. Fueron asuntos presentes en todos los debates[194]. |
| Artículo 3. Definiciones para considerar en la aplicación de la ley. | Modificación en la definición de interseccionalidad, participación ciudadana y riesgo extraordinario de género[195]. No viola la consecutividad e identidad flexible pues se trata de ajustes de redacción o de precisión en la definición de conceptos que estuvieron presentes en todos los debates[196]. |
| Artículo 6. Categorías de violencia contra las mujeres en política y sus consecuencias. | -Inclusión de la definición de la categoría de violencia vicaria[197]. No viola la consecutividad e identidad flexible pues es una figura que pertenece al asunto de las categorías de violencia contra las mujeres en política, presente en todos los debates[198]. -Inclusión de precisiones de redacción en las definiciones de violencia psicológica, física, simbólica, sexual, económica y digital[199]. No viola la consecutividad e identidad flexible pues son adiciones que precisan aspectos conceptuales y de redacción sobre esas categorías de violencia que fueron definidas desde el inicio del trámite[200]. -Inclusión de la precisión según la cual la comisión concurrente de violencias contra una misma mujer agrava la sanción a que hubiere lugar[201]. No viola la consecutividad e identidad pues durante todo el trámite el proyecto previó sanciones para castigar la violencia contra la mujer en política[202]. |
| Artículo 8. Manifestaciones de violencia contra las mujeres en política. | -Inclusión de los propósitos que causan la violencia contra las mujeres en política[203]. No viola la consecutividad e identidad porque adiciona una precisión sobre los móviles de esa forma de violencia, y esto guarda relación con la conceptualización de las manifestaciones de esa forma de violencia. -Reformulación de las manifestaciones de violencia. Se introdujeron nuevas fórmulas de redacción para conceptualizar y describir las manifestaciones de violencia contra las mujeres en política en relación con bienes jurídicos protegidos y no solo desde ejemplos de acciones o conductas violentas[204]. No viola la consecutividad e identidad pues la redacción nueva retoma los ejemplos de acciones concretas que estaban presentes en el artículo desde su ponencia para primer debate[205]. -Inclusión del parágrafo 1 en que se precisa que son manifestaciones no taxativas, concurrentes, que deben investigarse con enfoque de género, diligentemente y con medidas para la protección de los DDHH de las mujeres[206]. No viola la consecutividad e identidad porque desde la ponencia para primer debate se precisó que la lista no agotaba la totalidad de manifestaciones de esa forma de violencia y el proyecto previó desde su primera ponencia el deber de investigar con diligencia y de proteger a las mujeres frente a la violencia en política. -Inclusión del parágrafo 2 sobre mandato de las autoridades de identificar expresamente que las manifestaciones de violencia en política vulneran los derechos políticos de las mujeres[207]. -Inclusión del parágrafo 3 que prevé que las autoridades garantes del derecho a la participación política y a la transparencia de los resultados electorales pueden solicitar intervención de otras autoridades al conocer la ocurrencia de alguna de las manifestaciones de violencia y la aplicación de medidas para que ello cese[208]. -Inclusión del parágrafo 4 sobre el mandato a las autoridades de reportar en la Plataforma URIEL todos los casos de violencia contra mujeres en política[209]. Esos 3 parágrafos no violan la consecutividad e identidad flexible pues son adiciones o precisiones relacionadas con los deberes de las autoridades estatales al investigar, prevenir y sancionar esas formas de violencia, asunto presente en todos los debates[210]. |
| Artículo 9. Diseño e implementación de políticas, planes, programas y proyectos para la promoción del derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política en igualdad de condiciones y libres de toda forma de violencia. | -Inclusión del Ministerio de Igualdad y Equidad y de las secretarías del interior entre las entidades con las que se debe coordinar el Ministerio del Interior para el diseño e implementación de políticas, planes, programas y proyectos para la promoción del derecho a participar en política en igualdad y libres de violencia[211]. -Inclusión de la Plataforma URIEL para la recopilación de los casos y denuncias de violencia contra las mujeres en política[212]. -Inclusión de un lineamiento para focalizar las reacciones rápidas y las alertas tempranas en casos de violencia contra las mujeres en política[213]. -Inclusión de un lineamiento para promover la participación temprana de niñas y adolescentes en la formación de liderazgos políticos y en la prevención de la violencia política contra las mujeres[214]. -Inclusión de un lineamiento para presentar anualmente ante la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso un informe estadístico sobre los casos y denuncias de violencia contra las mujeres en política[215]. -Inclusión de un lineamiento para la coordinación con el CNE de una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la ley[216]. -Inclusión de un lineamiento para que la Defensoría del Pueblo, con apoyo del Ministerio del Interior, las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno y de la Mujer y las Personerías Municipales y Distritales emitan alertas tempranas antes riesgos o amenazas para la vida, integridad, libertad, seguridad y libertades civiles y políticas de las mujeres en política[217]. Desde el primer debate y en todos se contempló una amplia lista de lineamientos para orientar el desarrollo de las acciones de política pública para promover la participación política de las mujeres en igualdad y libre de violencias. Los asuntos que le fueron incluidos al artículo durante el trámite son compatibles con los principios de consecutividad e identidad flexible, pues responden y guardan relación con la materia general del artículo que fue objeto de debate en la totalidad del trámite[218]. Todas esas acciones coadyuvan directamente a la promoción de la participación en política y, en sentido más amplio, a los objetivos de la ley de prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra la mujer, asunto que también estuvo presente en todos los debates. |
| Artículo 10. Formación y capacitación para prevenir la violencia contra las mujeres en política. | -Inclusión del Ministerio de Igualdad y Equidad y los partidos políticos entre los actores con los que se debe coordinar el Ministerio del Interior para la estrategia de formación y capacitación para la prevención de la violencia contra las mujeres en política[219]. -Inclusión, en las estrategias de formación y capacitación, de herramientas para identificar y reaccionar a la violencia en política[220]. No violan la consecutividad e identidad flexible, pues en todos los debates estaba previsto que el Ministerio del Interior trabaje con entidades del Gobierno Nacional para la referida formación y capacitación[221]. Incluir herramientas para identificar y reaccionar a la violencia contra las mujeres en política está estrechamente vinculado con el objeto de la ley de prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra la mujer, presente en todos los debates. |
| Artículo 13. Medidas a cargo del Consejo Nacional Electoral para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral. | -Se precisa que se debe instar a los partidos y movimientos políticos a prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política[222]. -Se precisa que se debe garantizar el debido proceso al regular los procedimientos para atender, investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en política[223]. -Se precisa que el CNE debe concurrir con la Registraduría Nacional del Estado Civil para llevar un registro anual de los casos y denuncias de violencia contra las mujeres en política[224]. -Inclusión de la medida de establecer lineamientos mínimos para las organizaciones políticas en la elaboración de marcos regulatorios internos para prevenir, atender, rechazar, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política[225]. -Inclusión de la potestad del CNE para solicitar estatutos, protocolos, códigos de ética e información interna de las agrupaciones políticas para verificar el cumplimiento de los lineamientos sobre violencia contra las mujeres en política y para solicitar medidas preventivas en favor de las mujeres[226]. -Se precisa la forma de definir el monto de las multas a imponer por el CNE[227]. -Inclusión de la potestad del CNE de vigilar y publicar la información de recursos que los partidos y movimientos destinan para la prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres en política y para coordinar una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la ley, especialmente sobre el registro de casos y operatividad de las medidas de prevención, atención, sanción y rechazo a la violencia contra las mujeres en política[228]. -Se precisa que el CNE deberá rendir un informe público periódico sobre algunas de las medidas contempladas en el artículo y que las facultades del CNE que contempla el artículo se dan sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1474 de 2011[229]. Los cambios que tuvo el artículo durante el trámite son compatibles con la consecutividad e identidad flexible, pues se trata de precisiones de redacción y aunque algunas son facultades que fueron incorporándose con el curso de los debates, estas hacen parte y responden al tema o asunto del artículo que fue abordado en todas las instancias[230]. En efecto, los cambios reflejan un esfuerzo del legislador por acotar, precisar y aclarar el alcance de las medidas a cargo del CNE para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral. |
| Artículo 14. Obligaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil para promover el derecho de las mujeres a elegir y ser elegidas libres de discriminación y violencia. | -Se precisó que la entidad deberá dar traslado oportunamente, a las autoridades competentes, de los hechos de violencia contra la mujer en política de los que tenga conocimiento[231]. No vulnera la consecutividad e identidad flexible porque desde la ponencia para primer debate se contemplaba que la entidad debía rechazar públicamente esos hechos[232]. Es dable entender que dar traslado es una fórmula más precisa que permite acotar el mandato de rechazar ese tipo de violencias y hace parte del deber de las autoridades de investigar, prevenir y sancionar esas violencias, asunto transversal al proyecto durante todo su trámite. -Se identificó al CNE como la entidad con la que debe concurrir la Registraduría en la consolidación de un mecanismo para identificar los casos de violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral[233]. Es compatible con los principios de interés porque el mandato de concurrencia para la consolidación del referido mecanismo estuvo presente en todos los debates. Solo se precisó la autoridad con la que debía concurrir para cumplir esa obligación. -Se incluyó el deber de la registraduría de diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana y política libre de violencia contra las mujeres[234]. Es compatible con la consecutividad e identidad flexible porque hacer pedagogía sobre la participación política libre de violencia contra las mujeres es un medio o una medida que guarda estrecha relación con la promoción del derecho a elegir y ser elegidas, en tanto ese derecho está directamente vinculado con el de la participación en política. Además, constituye una medida de prevención frente a esa forma de violencia, lo que se deriva del contenido del artículo 1, objeto de la totalidad del trámite. |
| Artículo 16. Deberes de los partidos y movimientos políticos para detectar, prevenir, atender y sancionar la violencia contra las mujeres en política. | -Se precisa que las acciones de prevención, atención y sanción a la violencia contra la mujer en política se darán de acuerdo con sus estatutos, códigos de ética y sin afectar procesos internos y autonomía de los partidos y movimientos políticos[235]. -Se agregan medidas de sensibilización y protección frente a la violencia contra las mujeres en política como parte de las acciones que deben adelantar los partidos y movimientos políticos[236]. -Inclusión de previsión presupuestaria para financiar los procesos de formación en derecho electoral y participación política con enfoque de género[237]. -Inclusión del deber de proveer asistencia jurídica para el trámite de casos de violencia contra las mujeres en política de las militantes electas[238]. -Inclusión del deber de generar una ruta para la recepción de denuncias o quejas por casos de violencia contra las mujeres en política[239]. -Se precisa que las sanciones para los militantes y miembros directivos estarán antecedidas de investigaciones y deberán seguir el principio de debida diligencia y un enfoque interseccional[240]. - Inclusión del deber de investigar y sancionar a sus miembros y afiliados por el uso de violencia para el ejercicio de la participación en política[241]. -Inclusión del deber de adoptar protocolos para detectar, prevenir y atender casos de violencia contra las mujeres en política[242]. -Precisa que la reforma a los estatutos o códigos de ética de los partidos y movimientos políticos debe darse también para la detección de la violencia contra las mujeres en política y que el incumplimiento en la realización de esas reformas acarreará las sanciones previstas en la Ley 1475 de 2011[243]. Son compatibles con la consecutividad e identidad flexible porque adicionan o desarrollan los deberes de los partidos y movimientos políticos para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política, asunto transversal al trámite[244]. Adopta conceptos como el deber de debida diligencia, la obligación de investigar y sancionar y de considerar la interseccionalidad que también fueron parte del trámite en relación con otros artículos como el 1, 3, 5 y 8. |
| Artículo 17. Potestad sancionatoria de los partidos y movimientos políticos frente a acciones u omisiones que impliquen violencia contra las mujeres en política y posibilidad de impugnación de la sanción ante el Consejo Nacional Electoral. | -Precisa que los partidos y movimientos políticos deben garantizar la doble conformidad al sancionar conductas de violencia política contra las mujeres, con arreglo a sus estatutos y/o códigos de ética[245]. No viola la consecutividad e identidad flexible porque al ser una garantía propia del debido proceso sancionatorio, es una precisión que guarda relación con la materia sancionatoria que hizo parte del artículo en todos sus debates. Además, la modificación ocurrió en el primer debate. -Precisión en la redacción para acotar la posibilidad de acudir ante el CNE por la vulneración al debido proceso en ese contexto[246]. No viola la consecutividad e identidad flexible porque se trata de un ajuste en la redacción. Desde la ponencia para primer debate estaba prevista la posibilidad de impugnar esas decisiones ante el CNE, por ejemplo, en el literal d) del artículo 12[247]. Además, la modificación ocurrió en el primer debate. |
| Artículo 18. Modificación del artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 para incluir una nueva falta sancionable para los directivos de partidos y movimientos políticos. | -Reformula la redacción para precisar que la falta es mostrar connivencia con casos de violencia contra la mujer basados en criterios sospechosos de discriminación; dejar de actuar y hacer seguimiento a los casos; no iniciar los procesos correspondientes ante ese tipo de violencias y dejar de realizar las denuncias del caso[248]. No vulnera la consecutividad e identidad flexible, pues en todo el trámite se previó una modificación al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 para incluir una nueva falta sancionable para los partidos y movimientos políticos por incurrir en violencia contra la mujer por criterios sospechosos de discriminación y por tolerar o dejar de actuar ante esos hechos[249]. |
| Artículo 19. Modificación del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 para incluir una nueva sanción para partidos y movimientos políticos. | -Inclusión del monto específico de la sanción (20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes)[250]. No viola la consecutividad e identidad flexible pues es una precisión. En todos los debates estaba prevista la modificación al artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 para incluir una nueva sanción monetaria a los partidos políticos que incumplan el numeral 10 del artículo 10 de la referida ley[251]. |
| Artículo 27. Prohibición de propaganda que incite, en razón del género y/o sexo, a la violencia o a acciones ilegales contra las mujeres que participan en política. | -Inclusión de ajustes de redacción para precisar que la prohibición aplica sobre la propaganda electoral[252]. En los primeros debates se preveía sobre toda propaganda física o virtual contra los derechos políticos y electorales de la mujer[253]. Es compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible, pues se trata de una adición que acota un universo más amplio, el de la propaganda física o virtual que atenta contra los derechos políticos y electorales de la mujer, en el que está contenida la propaganda electoral[254]. |
| Artículo 29. Deberes y facultades del CNE para la protección de las mujeres que manifiesten ser víctimas de violencia política. | -Precisa que entre las personas a proteger no solo están las mujeres candidatas sino también las mujeres corporadas[255]. -Incluye la posibilidad de retirar también las publicaciones que constituyan violencia contra las mujeres en política[256]. -Inclusión de la precisión de que el CNE también ejercerá la facultad de retirar la propaganda electoral durante el periodo de campaña electoral tomando las medidas para que la situación de violencia no perjudique las condiciones de la competencia[257]. Son compatibles con la consecutividad e identidad flexible, pues desarrollan o acotan el alcance de los deberes y facultades del CNE para proteger a las mujeres. Ese tema hizo parte de todo el trámite, así como las medidas en relación con las propagandas y publicaciones electorales[258]. |
151. Para la Corte, esas modificaciones fueron respetuosas de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues correspondían a temas que sí fueron objeto de todos los debates. En lo que sigue, la Corte estudiará el tercer grupo de artículos. Estos tienen en común que, o suscitaron dudas sobre el respeto por los referidos principios, o fueron objeto de cuestionamiento por parte de los intervinientes.
152. Tercer grupo - artículos 5, 12, 21, 24, 25 y 31. Para adelantar este estudio, primero se abordan los artículos 12, 24 y 25, luego los artículos 5 y 21, a continuación de lo cual se examina el artículo 31.
153. Los artículos 12, 24 y 25 suscitaron un especial interés, toda vez que su texto fue incluido en la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara y así fueron acogidos en la conciliación[259]. En particular, un interviniente cuestionó por esta causa la exequibilidad del artículo 12. Como se expresó en la parte general de este capítulo, la inclusión de un artículo nuevo no siempre deriva en que se trate de un asunto novedoso, toda vez que puede versar sobre materias antes debatidas. Para determinar si los contenidos de esos tres artículos son respetuosos de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Corte describirá los temas de los que tratan e identificará si ellos fueron o no parte del trámite en los debates correspondientes.
154. Artículo 12. Esta disposición establece acciones a cargo de la organización electoral para promover la participación ciudadana de las mujeres, fortalecer la democracia y difundir valores cívicos y democráticos. Para lograr ese objetivo el artículo prevé la obligación de poner a disposición de la ciudadanía información accesible sobre los procedimientos, logística electoral y candidatos inscritos; diseñar e implementar programas para partidos y movimientos políticos con personería jurídica para divulgar la normatividad electoral, su democratización interna, la capacitación de sus directivos, la administración de registro de militantes, la realización de consultas internas y para la promoción de la participación política, real y efectiva de mujeres, personas LGTBIQ+ y personas en situación de discapacidad.
155. Por su parte, el parágrafo le ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en articulación con los entes territoriales, promover el ejercicio de la democracia y participación ciudadana de las mujeres. Ello, mediante el apoyo a las organizaciones de acción comunal, a las elecciones de sus dignatarios, y el suministro de cubículos de votación y capacitación.
156. Para la Corte el tema desarrollado por el artículo no era novedoso por dos razones. Primero, desde la delimitación del objeto de la ley en primer debate se incluyó como una finalidad central y transversal a la iniciativa asegurar el ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres y, en particular, su participación en los diferentes espacios de la vida pública y política en condiciones de igualdad y libres de violencia[260]. Por supuesto, la promoción de la participación ciudadana de las mujeres, en particular en el contexto electoral, hace parte de ello.
157. Segundo, también desde el primer debate y con ocasión del objeto de la ley se determinó que la iniciativa tendría desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado y que las medidas adoptadas para la referida finalidad incluirían los procesos de elección, participación ciudadana, democracia interna de las organizaciones políticas, representación democrática y ejercicio de la función pública en todos los niveles[261]. En sentido similar, desde el inicio del trámite el legislador previó, en el artículo 4, que la ley aplicaría a todas las mujeres en el marco de procesos electorales y de participación ciudadana[262]. De allí se desprende que las medidas para la promoción de la participación de las mujeres podrían cobijar a la organización electoral, a las entidades territoriales, a las actividades electorales y a los partidos y movimientos políticos. En refuerzo de lo anterior, también desde la génesis del trámite el legislador estatutario previó la vinculación y asignación de acciones a cargo de la organización electoral en general y de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral en particular para garantizar los derechos políticos de las mujeres, incluyendo su derecho a la participación[263].
158. Adicionalmente, vale destacar que en los cuatro debates varios congresistas, entre ellos María José Pizarro[264], Catherine Juvinao[265], Germán Blanco[266], Soledad Tamayo[267] y Astrid Sánchez[268], intervinieron para manifestarse sobre los deberes de la organización electoral para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política y garantizar su derecho a la participación.
159. De todas maneras, una expresión del artículo 12 no cumplió con los principios de consecutividad e identidad flexible. Ella es la expresión las "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad". Como se observa del trámite legislativo, la participación de estos colectivos no fue objeto de debate. El debate siempre giró alrededor de la promoción de la participación de las mujeres y no de otros grupos poblacionales. Por ende, al ser un tema que no cumplió con el requisito de consecutividad e identidad flexible, la expresión mencionada del artículo 12 debe declararse inconstitucional.
160. Para concluir, se observa que el contenido normativo del artículo 12, salvo por la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad", cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, al responder al tema de las medidas a cargo de la organización electoral para promover la participación ciudadana de las mujeres, que fue debatido como un asunto transversal durante todo el trámite de la iniciativa. Por el contrario, la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad", al no responder a un asunto discutido durante todo el trámite legislativo, debe ser declarada inconstitucional.
161. Artículos 24 y 25. El artículo 24 establece que las entidades del Ministerio Público deben sistematizar e identificar en sus registros si la conducta que investigan puede afectar la participación y/o representación política de las mujeres y si puede constituir violencia en razón al género. Además, precisa que deben reportar esos registros a la Plataforma URIEL. La Corte observa que el tema del artículo 24 son los deberes y facultades del Ministerio Público en la identificación y reporte de conductas que pueden constituir violencia contra las mujeres en política, y afectar su derecho a la participación y/o representación política.
162. Por su parte, el artículo 25 dispone que la Procuraduría General de la Nación debe fomentar la formación y sensibilización de operadores para identificar y rechazar la violencia por razón del género contra las mujeres que estén ejerciendo su derecho a la participación y representación político-electoral o que desempeñen funciones públicas. Con ese fin, el artículo faculta a la Procuraduría para expedir directrices con miras a garantizar la participación de las mujeres en diversos ámbitos de la vida pública y política. Finalmente, el artículo precisa que el objetivo perseguido es hacer efectivo el principio de igualdad y no discriminación. En consecuencia, el tema del artículo 25 es el de los deberes y facultades de la Procuraduría General de la Nación en la identificación y rechazo de la violencia contra las mujeres, para garantizar su participación en la vida pública y en la política.
163. Los temas de esos artículos no son novedosos por tres razones. Primero, los temas de los artículos 24 y 25 se enfocan en los deberes y facultades de las autoridades para garantizar que la participación política de las mujeres se dé en condiciones de igualdad y libre de violencias.
164. A su vez, mientras que el artículo 24 pone el énfasis en la identificación y reporte de violencias contra las mujeres en política, el artículo 25 se centra en la identificación y rechazo de esas conductas. A partir del primer debate el legislador fijó la necesidad de establecer medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política[269]. Identificar y reportar conductas de violencia contra las mujeres en política son acciones para prevenir, atender, rechazar y sancionar ese tipo de violencia contra la mujer.
165. Segundo, las medidas para garantizar el derecho a la participación de las mujeres y para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra ellas en política estarían a cargo también del Ministerio Público en general y de la Procuraduría en particular. Esto es así porque desde el inicio se determinó que la iniciativa tendría desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado. Asimismo, en todo el trámite del artículo 4 se estableció que la ley aplicaría a todas las mujeres en ejercicio de derechos políticos, de participación democrática y de funciones públicas.
166. Además, desde el inicio del trámite y durante la totalidad de los debates el legislador dispuso la vinculación del Ministerio Público y de la Procuraduría General en la garantía del derecho a la participación de las mujeres y en la atención a la violencia política en su contra[270]. En refuerzo de lo anterior, vale destacar que en los cuatro debates varias congresistas como María José Pizarro[271], Catherine Juvinao[272] y Piedad Correal[273], intervinieron para manifestarse sobre los deberes del Ministerio Público para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política y garantizar su derecho a la participación.
167. Así, la inclusión de los contenidos de los artículos 24 y 25 constituye un esfuerzo del legislador por desarrollar y acotar los deberes y facultades del Ministerio Público y de la Procuraduría en relación con los objetivos de la ley y en particular con el tema que estuvo presente en todo el trámite, como la concurrencia de esas entidades para garantizar la participación de las mujeres y hacer frente a la violencia política en su contra. En conclusión, el trámite de los artículos 24 y 25 fue respetuoso de los requisitos de consecutividad e identidad flexible.
168. Artículos 5 y 21. Estas disposiciones llamaron la atención de la Corte toda vez que, en el trámite de conciliación, la comisión delegada para tal fin modificó la redacción de esos artículos para superar las discrepancias existentes entre los textos aprobados por la Cámara y por el Senado. Con todo, esa situación no afectó el cumplimiento de la consecutividad e identidad flexible de su contenido, como se pasa a explicar.
169. En primer lugar, el artículo 5 establece que la interpretación y aplicación de la ley debe tener en cuenta los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género ratificados por Colombia. La versión aprobada por la plenaria del Senado así lo preveía y listaba algunos de ellos, a saber: la Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de discriminación contra la mujer CEDAW, la Resolución 1325 de 2000 de Mujeres Paz y Seguridad, la Convención Americana sobre Derechos Humanos CADH, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belém do Pará), la Recomendación General Nº 35 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW) sobre la violencia por razón de género, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención sobre derechos Políticos de las Mujeres. Esa formulación del artículo 5 estuvo presente en ambos debates en el Senado.
170. Sin embargo, el texto que aprobó la Comisión Primera de la Cámara de Representantes prescindía de esa lista y en cambio hacía referencia general a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, mujer y género acogidos por el Estado colombiano[274]. La plenaria de la Cámara modificó de esa formulación el término "acogidos" que lo cambió por "ratificados"[275]. Para conciliar la diferencia y alcanzar una redacción común en la conciliación se adoptó el texto de la Cámara y se le agregó la expresión "derechos de las mujeres"[276]. En efecto, las comisiones de conciliación están habilitadas para incorporar fórmulas originales en la redacción que permitan solucionar las discrepancias entre los textos aprobados por una y otra cámara.
171. En este caso, esa precisión en la redacción para enfatizar en los instrumentos del derecho internacional en materia de derechos de las mujeres es compatible con la consecutividad y la identidad flexible pues, como se aprecia, es una mera precisión en la redacción que no modifica ni introduce asuntos extraños a los que fueron objeto de la deliberación en cada una de sus instancias. La modificación que generó la Cámara respecto del artículo que aprobó el Senado también es admisible toda vez que consistió en emplear una expresión general que agrupa y cobija los instrumentos del derecho internacional a los que hacía referencia la versión del artículo 5 aprobada por el Senado.
172. Por su parte, el artículo 21 fija los deberes de las mesas directivas de las corporaciones públicas de elección popular o de instancias colectivas de participación social y ciudadana para hacer frente a la violencia política contra las mujeres. A continuación, se describen los cambios que experimentó el artículo durante el trámite y luego se exponen dos consideraciones sobre esa materia.
173. Tal como fue aprobado luego de completar el trámite, el primer inciso del artículo 21 dispone que esas autoridades deben (i) garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular y (ii) rendir cuentas sobre las medidas y acciones tomadas para prevenir, rechazar y sancionar la violencia política en contra de las mujeres en el desarrollo de las sesiones y de espacios públicos de debate y participación. Además, contiene un parágrafo que prevé que el Ministerio Público, junto con las autoridades de participación que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana, presten acompañamiento para que se cumplan los dos deberes previstos en el primer inciso.
174. En el texto aprobado por el Senado se preveía el deber de las corporaciones públicas de garantizar canales de atención en favor de las mujeres para la recepción, atención y sanción de las denuncias de casos de violencia contra mujeres en política dentro de cada corporación[277]. En esos términos estuvo previsto el artículo 21 en los dos debates ante el Senado y en el primer debate en la Cámara[278].
175. Por su parte, lo que se propuso y aprobó en la plenaria de la Cámara era el deber de las mesas directivas de las corporaciones públicas o de instancias colectivas de participación social y ciudadana de rendir cuentas sobre las medidas para prevenir, rechazar y sancionar la violencia política contra las mujeres en el curso de sesiones y espacios públicos de debate y participación. A su vez, a propósito de ese debate se introdujo en la ponencia el parágrafo que vincula al Ministerio Público y a las demás autoridades que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana[279].
176. Ante la discrepancia en la forma en que las cámaras concebían el tema de los deberes de esas autoridades para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política, en el trámite de conciliación se adoptó una fórmula con las siguientes características. Primero, se acogió en su mayoría el texto de la Cámara, incluyendo el deber de las referidas autoridades de rendir cuentas sobre las medidas para prevenir, rechazar y sancionar la violencia política contra la mujer en las sesiones y espacios públicos de debate y participación y el parágrafo sobre el acompañamiento del Ministerio Público. Segundo, en relación con el primer inciso, la comisión incluyó la expresión "deberán garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de trabajo de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular"[280], contenida originalmente en el texto que aprobó el Senado. De este modo, integró ambos deberes al artículo 21.
177. Se deben hacer dos aclaraciones respecto del trámite de aprobación de este artículo en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible. En primer lugar, los cambios que se introdujeron al primer inciso del artículo a instancias de la plenaria de la Cámara son compatibles con los referidos principios, pues guardan relación con el asunto o tema general del artículo que era fijar los deberes de ciertas autoridades para hacer frente a la violencia política contra las mujeres.
178. Además, el parágrafo que obliga al Ministerio Público y a las autoridades que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana también es respetuoso de la consecutividad e identidad flexible. Aunque no se había considerado a esos actores en todos los debates respecto del artículo 21, la consecutividad e identidad no se evalúa respecto de cada artículo individualmente considerado sino tomando al proyecto en su conjunto. En ese aspecto es claro que en la integralidad del trámite el legislador concibió la necesidad de vincular al Ministerio Público y a las autoridades que vigilan y controlan procesos de participación ciudadana en las medidas para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política. En suma, la Corte considera válida la decisión del legislador de precisar y hacer explícita la inclusión de esas autoridades en relación con los deberes contemplados en el artículo 21.
179. En segundo lugar, la fórmula de redacción que incorporó la comisión de conciliación para integrar los textos aprobados en cada Cámara permitió solucionar la discrepancia entre la versión del artículo aprobada por la Cámara y la que aprobó el Senado, sin que al hacerlo modificara ni introdujera asuntos extraños a los que fueron objeto de la deliberación en cada una de las instancias del trámite. En efecto, el texto del artículo conciliado proviene de los textos aprobados por las cámaras y su contenido refleja una conexión cualificada con el tema central que era fijar los deberes de las referidas autoridades para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política. Esa materia fue objeto de todos los debates.
180. En consecuencia, la Corte tiene por acreditado que en este caso cuando la Comisión de Conciliación creó fórmulas para superar discrepancias entre las Cámaras en torno a un tema, lo hizo con arreglo a los principios de consecutividad e identidad flexible y respetando el alcance de sus facultades.
181. Artículo 31. Este artículo establece el deber de las autoridades electorales, de los entes de control y judicialización y de los partidos y movimientos políticos de actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar las conductas que atenten contra el goce efectivo de los derechos de las mujeres y que puedan constituir violencia en su contra, de conformidad con el artículo 7.b de la Convención de Belém do Pará.
182. En relación con su trámite, el artículo fue incluido desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado[281]. También para segundo debate ante la plenaria del Senado[282] y en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[283]. Tanto en el primer[284]y el segundo debate en el Senado[285], como en el primer debate en la Cámara[286], el artículo fue aprobado.
183. Sin embargo, el texto del artículo no fue incluido en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. En el pliego de modificaciones en que se da cuenta de las variaciones entre el texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera y el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes no se incluyó el referido artículo[287]. Además, en ese informe de ponencia tampoco se incluyó el artículo en el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara[288]. El artículo sólo aparece en la gaceta que contiene el informe de ponencia para segundo debate en la sección en que se reproduce el texto aprobado en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara[289].
184. Lo anterior indica que los ponentes no incluyeron expresamente el artículo 31 en la propuesta a ser debatida ante la plenaria de la Cámara. Esa conclusión se refuerza con el hecho de que el artículo no figura como aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes[290]. Por su parte, en el informe de conciliación, en la columna que da cuenta del texto aprobado en la plenaria del Senado, se incluyó el artículo de interés numerado como artículo 29. No obstante, en la columna que recoge el articulado aprobado por la Cámara de Representantes el espacio correspondiente para el ahora artículo 31 está vacío[291]. De hecho, en la descripción de la discrepancia entre los textos de ambas cámaras, en relación con el artículo 31, solo se indica que "[s]e adopta el texto aprobado en Senado y se corrige la numeración en el texto propuesto para la conciliación"[292].
185. De todas formas, y pese a que el recuento anterior ilustra que la literalidad del texto del artículo 31 no fue debatida en la plenaria de la Cámara, es posible concluir, a la luz del contenido de la iniciativa en su conjunto, que la temática a la que se refiere el artículo sí fue objeto de discusión durante el segundo debate en la Cámara.
186. Tal como se expuso en líneas precedentes, durante todo el trámite de la iniciativa y a propósito del debate en la plenaria de la Cámara, los congresistas discutieron sobre la necesidad de adoptar medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política, a fin de asegurar el ejercicio de sus derechos políticos. Asimismo, señalaron que aquello tendría desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado (artículo 1)[293]. Igualmente, en todos los debates se estableció que para interpretar y aplicar la ley se deberían tener en cuenta los instrumentos del derecho internacional en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género (artículo 5)[294], incluyendo el deber de debida diligencia contemplado en la Convención de Belem do Pará.
187. Sumado a esto, y como lo ilustró la ponencia, en la discusión de varios artículos que fueron propuestos y aprobados en el segundo debate ante la plenaria de la Cámara[295] se aprecia el abordaje del tema del artículo 31. Es el caso del parágrafo 1 del artículo 8 del PLE que prevé el principio de debida diligencia a cargo de las autoridades al investigar las manifestaciones de violencia contra la mujer en política, y del artículo 23 que establece el deber de debida diligencia por parte de la Procuraduría General en el desarrollo de las investigaciones a su cargo.
188. En síntesis, un estudio conjunto de la iniciativa muestra que el tema sobre el que versa el artículo 31 sí fue objeto de los dos debates en el Senado y de los dos debates en la Cámara. En ese sentido, se concluye que la Comisión de Conciliación sí podía incluir en su informe el texto del artículo 31 para resolver las diferencias resultantes de los debates en cada cámara. En efecto, esta situación se encuadra dentro de la posibilidad que reconoce la Constitución de que el texto del articulado varíe entre una cámara y la otra, y dentro del ejercicio de la potestad conferida a la comisión de conciliación para que resuelva las diferencias que surjan en los textos de cada cámara. Así las cosas, para la Corte el trámite del artículo 31 fue respetuoso de los requisitos de consecutividad e identidad flexible.
189. El artículo 158 superior establece que "[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella". Por su parte, el artículo 169 de la Constitución prevé que "[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido" y el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 dispone que el presidente de la comisión correspondiente "deberá rechazar las disposiciones o modificaciones [de un proyecto] que no se relacionen con una misma materia".
190. La finalidad constitucional que persigue la unidad de materia es racionalizar y dotar de transparencia al trámite legislativo, de manera que los asuntos que componen la ley tengan coherencia interna y una unidad temática con una materia general y principal que los agrupe. Ello también favorece el control político de la ciudadanía al Congreso y evita la inclusión subrepticia de asuntos sin conexión con lo que se pretende regular[296].
191. Aunque la observancia de la unidad de materia no puede ser "extremadamente deferente"[297], sí debe admitir flexibilidad, pues de otro modo se afectaría en exceso la libertad de configuración del legislador, e incluso podría anularse el principio democrático[298]. Con ese fin, la Corte ha precisado que la noción de "materia" debe interpretarse de forma "amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"[299]. En esa medida, la jurisprudencia constitucional establece cuatro criterios o tipos de relaciones para valorar la conexidad entre las disposiciones de la ley y la materia que debe agruparlas: conexidad causal, temática, teleológica y sistemática, que la Corte ha definido así:
"(i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, "lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular". El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, "sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos". El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado"[300].
192. Además, la Corte ha fijado una metodología de dos pasos para evaluar la unidad de materia: (i) determinar el núcleo temático de la ley a partir, por ejemplo, del título de la iniciativa, de los antecedentes legislativos y del contenido del proyecto; (ii) examinar si en virtud de las cuatro formas de conexidad antes descritas existe relación entre las normas que componen la ley y el núcleo temático de esta última[301].
193. Para la Corte este proyecto cumple con el requisito de unidad de materia, pues sus diversas disposiciones se articulan en torno a una misma materia. Como se verá, los artículos de la iniciativa guardan conexión causal, temática, teleológica y sistemática con la materia que es transversal a la regulación propuesta.
194. Sobre el primer paso de la metodología, a saber, fijar el núcleo temático de la iniciativa, una lectura del proyecto y del análisis global de su trámite muestra que su núcleo temático es hacer frente al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política para asegurar el ejercicio de sus derechos, en particular de sus derechos políticos y electorales de forma paritaria y en condiciones de igualdad, y su derecho fundamental a una vida libre de violencias. De la lectura del título y del artículo 1 que fija el objeto de la iniciativa se concluye que el alcance de esa respuesta de política pública incluye medidas para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en todos los niveles de la estructura y organización del Estado.
195. Sobre el segundo paso del método, consistente en determinar si existe relación entre las normas que integran el proyecto y su núcleo temático, vale la pena comenzar por exponer la estructura general de la ley y la forma en que cada disposición se integra a ella, para luego acreditar cada uno de los criterios de conexidad que exige la jurisprudencia.
196. En cuanto a su contenido, el proyecto de ley estatutaria puede dividirse en cuatro secciones. La siguiente tabla da cuenta de ellas y de los artículos que se relacionan con cada una. Vale advertir que la clasificación se plantea en términos generales y es meramente descriptiva, pues algunas de esas normas pueden ser al tiempo contentivas de deberes para más de un actor y abordar temas que hacen parte de al menos dos de las categorías identificadas. Con todo, como se observará enseguida, es de utilidad para evaluar las distintas formas de conexidad.
| Sección | Artículos relacionados |
| (i) Definiciones y derechos reconocidos. | Artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8. |
| (ii) Ámbito de aplicación, interpretación y vigencia. | Artículos 4, 5 y 32. |
| (iii) Obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares. | Artículos 8 (parágrafos 1-4), 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 29 (primer inciso) y 31. |
| (iv) Régimen de responsabilidad, sanciones y garantías para las mujeres. | Artículos 13 (literal j), 16 (literal h y parágrafo transitorio), 18, 19, 20, 27, 28, 29, 30 y 31. |
197. La primera categoría compone la parte general de la regulación y se trata de un grupo de artículos en los que se presenta el alcance de la iniciativa, la dimensión de la problemática, las particularidades del fenómeno de violencia que se busca solucionar y su relación con el goce efectivo de algunos derechos de las mujeres. En particular el artículo 1 referente al objeto fija el alcance y la materia general del proyecto, el artículo 2 define la violencia contra las mujeres en política y el artículo 6 da cuenta de diversas categorías en las que se encuadra ese fenómeno de violencia[302]. Por su parte, el artículo 3 define conceptos complementarios[303] que permiten comprender el alcance del fenómeno y que deben tenerse en cuenta para la aplicación de la ley. El artículo 7 reconoce el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política libre de violencia y su relación con el ejercicio de otros derechos, y el artículo 8, salvo por sus parágrafos, expone algunas formas en que se manifiesta ese tipo de violencia contra la mujer.
198. Como parte de la segunda sección, el artículo 4 presenta el ámbito de aplicación, el artículo 5 los instrumentos en relación con los que se debe interpretar y aplicar la ley y el artículo 32 prevé la vigencia de la iniciativa. Con estos tres artículos se completa la parte general de la regulación objeto de control.
199. Por su parte, los artículos que integran la tercera categoría tienen en común que prevén obligaciones y deberes a cargo de entidades públicas y de algunos particulares para enfrentar la problemática que pretende abordar esta regulación estatutaria. En concreto, (i) los parágrafos del artículo 8 establecen los deberes generales de las autoridades para combatir el fenómeno de la violencia política contra la mujer e identifican la plataforma para tramitar los casos de violencia contra las mujeres en política; (ii) el artículo 31 también reconoce en las autoridades electorales, en los entes de control y judicialización y en los partidos y movimientos políticos el deber de prevenir, investigar y sancionar las conductas que pueden constituir violencia contra las mujeres y afectar el goce y el ejercicio de sus derechos políticos; (iii) los artículos 9[304], 10 y 13 (literal l) prevén los deberes del poder ejecutivo; (iv) los artículos 10 y 16 abordan los deberes de los partidos y movimientos políticos[305] y (v) el artículo 9 (parágrafo transitorio) fija obligaciones específicas para las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.
200. Por su parte, los artículos 9 (literal a y parágrafo 2), 21 (parágrafo), 22, 23, 24 y 25 fijan los deberes del Ministerio Público y de los organismos de control; los artículos 9 (parágrafo 1), 11, 12, 13, 14, 15 y 29 disponen las obligaciones de la Organización Electoral; el artículo 21 (primer inciso) hace lo propio en relación con las mesas directivas de las corporaciones públicas y de instancias colectivas de participación social y ciudadana; el artículo 17 señala los deberes de los particulares y el artículo 26 dispone aquellos cuyo cumplimiento se predica de las organizaciones sociales y estudiantiles, de los sindicatos y movimientos ciudadanos que adelanten actividades de participación ciudadana con fines de representación política. Todos ellos son deberes y obligaciones en función de hacer frente a la problemática objeto de regulación.
201. Finalmente, la cuarta categoría completa la parte especial del proyecto y presenta el régimen de responsabilidad al que se sujetan las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política, las correlativas sanciones, sus formas de aplicación y las garantías que protegen a las mujeres frente a ese fenómeno de violencia.
202. Específicamente, (i) los artículos 13 (literal j), 16 (literal h, parágrafo transitorio) y el artículo 19 dan cuenta de las sanciones a partidos y movimientos políticos por conductas relacionadas con violencia contra las mujeres en política; (ii) el artículo 18 dispone que los directivos de partidos y movimientos políticos podrán ser sancionados por el incumplimiento de los deberes a su cargo en relación con la problemática de interés; (iii) el artículo 28 prevé el deber de investigar, prevenir y sancionar las conductas que puedan ser constitutivas de violencia contra las mujeres en política; (iv) el artículo 20 dispone que las corporaciones públicas de elección popular deben incorporar en sus reglamentos normas que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política y que contemplen mecanismos de protección en favor de las víctimas, así como una garantía de verificación del cumplimiento de esas normas a cargo de las mesas directivas de las referidas corporaciones.
203. A su vez, los artículos 27 y 29 (literal a) regulan la propaganda política que pueda relacionarse con actos de violencia política contra la mujer, y para ello contemplan restricciones en su contenido y circulación. Por su parte, los artículos 30 y 31 señalan que las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política acarrean responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, precisan la forma de aplicación de las sanciones e instituyen el deber de prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y aquellas conductas que afecten el goce y el ejercicio de sus derechos políticos.
204. En vista de lo anterior, y como pasará a desarrollarse, en su inmensa mayoría, los artículos de la ley guardan unidad con la materia principal de la regulación objeto de revisión. Lo anterior, salvo por la expresión "y sus consejos seccionales" contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13.
205. La generalidad de la ley cumple con el principio de unidad de materia. En primer lugar, existe conexidad causal, pues hay identidad en las razones que llevaron al legislador a expedir la ley y las que lo llevaron a incluir cada uno de sus artículos.
206. En efecto, la causa por la cual el legislador buscó expedir esta regulación estatutaria fue enfrentar el fenómeno de la violencia contra las mujeres en política. La totalidad de los artículos que integran la iniciativa persiguen el mismo fin. Para responder a la referida problemática, el legislador consideró que hacía falta adoptar medidas de prevención, atención, seguimiento, rechazo y sanción a las distintas manifestaciones de esa forma de violencia. Asimismo, cada una de las disposiciones adopta medidas o aporta herramientas normativas para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y/o sancionar la violencia contra las mujeres en política. En suma, hay una correspondencia entre las causas que dieron lugar a la creación de la ley y las que conllevaron la inclusión de los artículos que la componen.
207. En segundo lugar, para la Corte también hay conexidad temática. Del argumento anterior se desprende que es posible vincular objetiva y razonablemente la materia dominante de la iniciativa con las materias a las que se refieren las disposiciones particulares. Como se vio, los 32 artículos responden a diversas materias que se relacionan con la prevención, atención, seguimiento, rechazo o sanción de la violencia contra la mujer en política.
208. En tercer lugar, se supera el juicio de conexidad teleológica, toda vez que hay identidad entre los objetivos y fines de la ley en general con respecto a cada una de sus normas en particular. En efecto, como parte del objeto y fin general de la ley que es enfrentar la violencia contra las mujeres en política, el legislador consideró necesario adoptar medidas para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y sancionar esa forma de violencia. Las medidas específicas que se abordan en los artículos responden o guardan identidad con esos cinco ingredientes o temas de la política que, en sentido general, identificó el legislador para resolver dicho fenómeno de violencia.
209. En concreto, para prevenir y atender la problemática hace falta definirla, comprender su alcance, sus manifestaciones, particularidades y efectos sobre los derechos de las mujeres. En esa medida, los artículos que componen la sección primera de la ley obran para prevenir y atender la problemática general. Valga decir que los artículos que hacen parte de la sección tercera también coadyuvan al fin de prevenir y atender esa forma de violencia contra las mujeres, pues fijan obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares, algunos de los cuales se orientan hacia la prevención y atención de esas violencias.
210. A su vez, para hacerle seguimiento a la situación y rechazarla es necesario fijar las obligaciones y deberes de cada actor vinculado con la violencia contra las mujeres en política, cosa de la que se ocupan las disposiciones que integran la sección tercera del proyecto. Por su parte, para rechazar y sancionar la violencia contra la mujer en política es preciso establecer el régimen de responsabilidades asociadas a esas conductas, los mecanismos concretos de prevención, protección y sanción, así como las garantías para las personas afectadas por esa forma de violencia y no perder de vista los instrumentos y estándares normativos que deben ser considerados en la interpretación y aplicación de la ley. A todo ello coadyuvan las normas incluidas, respectivamente, en las secciones cuarta y segunda de la iniciativa.
211. Finalmente, el proyecto goza de conexidad sistemática en atención a la relación existente entre cada una de las cuatro secciones antes descritas de la ley, que a su vez derivan en una estrecha imbricación entre sus 32 artículos. Como se describió en párrafos previos, la iniciativa puede entenderse organizada en una parte general compuesta de dos secciones en las que se hacen los planteamientos trasversales para describir la problemática objeto de regulación con su alcance, particularidades y efectos sobre los derechos de las mujeres y en la que también se señalan los instrumentos normativos que deben ser empleados en la interpretación y aplicación de la ley.
212. De esa parte general se deriva la que podría denominarse parte especial, compuesta por las dos secciones en las que se precisan las obligaciones y deberes de los actores que el legislador encontró como vinculados a la problemática de la violencia contra las mujeres en política, y prevé responsabilidades y sanciones para ellos y garantías para las mujeres afectadas por la violencia en la política.
213. Se trata entonces de una regulación organizada y sistemática, pues sus disposiciones se relacionan entre sí y se dan sentido mutuamente. En consecuencia, se entiende que la regulación propuesta constituye una unidad normativa en la que todas sus disposiciones dialogan para atender la materia común que las articula.
214. Por lo demás, queda acreditado que el título de la ley corresponde precisamente a su contenido. Globalmente, los 32 artículos que componen la regulación efectivamente "establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política". A su vez, ese conjunto de disposiciones coadyuva al goce efectivo del derecho a la participación de las mujeres.
215. Ahora bien, la Corte procede, entonces, a examinar el requisito de unidad de materia en relación con la expresión "y sus consejos seccionales", contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13. El artículo 13 prevé medidas a cargo del Consejo Nacional Electoral para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral.
216. La Corte reconoce que, en principio, la previsión de obligaciones y deberes a cargo de las entidades públicas permite enfrentar la problemática que el proyecto quiere atender. Por lo tanto, se aprecia que existe conexidad entre precisar la manera en que el Consejo Nacional Electoral debe vincularse en la respuesta estatal al problema de la violencia contra las mujeres en política y el objetivo de hacer frente a ese fenómeno asegurando el ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres.
217. Sin embargo, en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13 el legislador pretendió la inclusión y atribución de funciones a los denominados "consejos seccionales" del Consejo Nacional Electoral. La Corte no pasa por alto que esos consejos no existen actualmente, por lo que es posible interpretar que, al otorgarles funciones, se estaría aceptando su creación. La inclusión y atribución de funciones a dependencias inexistentes del Consejo Nacional Electoral y, por esa vía, la autorización a la creación de esos entes, es un asunto que rebasa la temática del proyecto.
218. En efecto, en relación con la conexidad temática, la autorización para crear, incluir y atribuir funciones a entes inexistentes dentro del Consejo Nacional Electoral es una materia diferente de aquella que le da sentido al proyecto. Un tema es precisar la manera en que una entidad debe vincularse en la respuesta estatal a un problema de política pública y otro es autorizar la creación de dependencias dentro de una entidad en funcionamiento y atribuirles funciones. En este caso, no existe una relación objetiva y razonable entre una y otra materia. Además, en cuanto a la conexidad causal, de la revisión de los antecedentes legislativos no se derivan con claridad las razones que llevaron al legislador a crear o al menos a atribuirle funciones a los llamados "consejos seccionales". En todo caso, no se sigue que dicha medida se soporte en las mismas causas que lo llevaron a formular una regulación para atender el fenómeno de la violencia contra las mujeres en política.
219. Con respecto a la conexidad teleológica, no se aprecia identidad entre los objetivos y fines de hacer frente a la violencia contra las mujeres en política, y aquellos que derivan en autorizar la creación de los referidos consejos seccionales y de atribuirles funciones. Tampoco se soporta una conexidad sistemática, pues no se observa una relación ni articulación entre la expresión bajo estudio y el resto del proyecto de ley.
220. Finalmente, vale destacar que la referencia a los consejos seccionales es un asunto del todo ajeno al resto del cuerpo normativo, tanto así que su ausencia no compromete en nada la efectividad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 13 para poder vincular al Consejo Nacional Electoral en la respuesta estatal al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política.
221. En conclusión, el proyecto objeto de control, salvo por la expresión "y sus consejos seccionales" contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13, es respetuoso del principio de unidad de materia. En consecuencia, la referida expresión será declarada inconstitucional, toda vez que vulneró el mencionado principio.
222. La consulta previa es un derecho fundamental del que son titulares las comunidades étnicas[306], y que se deriva del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT[307]. Además, este derecho se desprende de los principios de pluralismo, democracia participativa y de la protección de la diversidad étnica de la Nación. En ese sentido, la consulta previa reconoce el principio de igualdad y el derecho a la participación de las comunidades étnicas y afrodescendientes en las decisiones que las afectan[308].
223. Ese derecho fundamental tiene incidencia para el trámite de las iniciativas legislativas, incluyendo proyectos de ley estatutaria, que por ser "susceptibles de generar un impacto directo, particular y concreto sobre las comunidades tradicionales"[309] puedan afectarlas directamente. La jurisprudencia constitucional define la afectación directa como "el impacto positivo o negativo que pueda tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica"[310].
224. Cuando se anticipe una posible afectación directa, el Estado debe consultar las iniciativas legislativas en forma previa con las comunidades étnicas y afrodescendientes potencialmente afectadas bajo los principios de la buena fe y del respeto por su identidad[311]. La consecuencia de omitir el requisito de la consulta previa en relación con las medidas legislativas es, en principio, su inconstitucionalidad, pues es un vicio que no solo afecta el trámite del proyecto, sino los derechos de las comunidades concernidas[312].
225. En todo caso, la consulta previa no es requisito para los proyectos de ley que regulen una materia de manera general y uniforme respecto de toda la población. Tampoco lo es cuando se trata de iniciativas que no generan afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas o afrodescendientes respecto del resto de la población[313].
226. Al respecto, conviene mencionar que la Corte se ha ocupado de estudiar si la regulación estatutaria de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales requiere consulta previa. En la Sentencia C-490 de 2011, por ejemplo, se examinó el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 1475 de 2011[314]. En esa oportunidad la Corte concluyó que la iniciativa no requería consulta previa, salvo por una previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del proyecto que establecía una regla en virtud de la cual:
"en las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia"[315].
227. A juicio de la Corte, esa disposición sí generaba una afectación directa a las comunidades étnicas y afrodescendientes en la medida que establecía reglas específicas sobre su representación democrática. Por oposición, en esa misma providencia este Tribunal consideró que otra expresión del mismo artículo no estaba sometida al requisito de consulta previa. Ese contenido normativo impedía que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica inscribieran candidatos y listas para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas. La Corte concluyó que esa segunda disposición no debía ser objeto de consulta porque los destinatarios de esa previsión no eran las comunidades étnicas ni afrocolombianas, sino los partidos y movimientos políticos no minoritarios, por lo que la disposición no afectaba directamente a las comunidades titulares del derecho a la consulta previa.
228. En forma similar, en la Sentencia C-702 de 2010 la Corte encontró inexequible, por omitir el requisito de consulta previa, el inciso final del segundo artículo del Acto Legislativo 1 de 2009 que pretendía modificar el artículo 108 superior y que señalaba:
"[l]os partidos y movimientos políticos que habiendo obtenido personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción".
229. Luego de reconocer la relación entre la identidad cultural de las comunidades étnicas, su representación política y la existencia de las circunscripciones especiales para esas minorías, la Corte concluyó que la norma afectaba directamente a esas comunidades pues tocaba "de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política"[316], por lo que debió ser objeto de consulta previa. En efecto, la Corte destacó que la norma introducía restricciones a las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por partidos políticos con personería jurídica por la circunscripción especial de minorías étnicas. En particular, la norma introducía nuevas restricciones para el aval de candidatos en comparación con lo contemplado en la versión del artículo 108 superior que era anterior a la reforma constitucional.
230. En suma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las regulaciones que se ocupan en sentido general y uniforme de una materia, como puede ser el régimen de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales o de la participación política, no requieren consulta previa, salvo por las disposiciones que se refieran en forma específica y diferenciada a la situación de las comunidades tradicionales en esos contextos.
231. Con base en las anteriores consideraciones, se concluye que el proyecto objeto de control no debía ser sometido a consulta previa. Las disposiciones que integran la iniciativa no tienen el potencial de generar un impacto directo, particular y concreto sobre las comunidades étnicas ni plantean una regulación específica y diferenciada de la materia en relación con esas poblaciones. La iniciativa no tiene impacto directo ni concreto sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que son base de la cohesión social de esas comunidades. Por el contrario, se trata de una regulación que hace frente a la problemática de la violencia contra las mujeres en la política de manera global, general y uniforme para toda la población.
232. En efecto, el proyecto adopta medidas generales para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política. Este objetivo "aplica a todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos en el marco de procesos electorales, de participación democrática y el ejercicio de funciones públicas", tal como menciona el artículo. Esto reafirma que la iniciativa es general y uniforme, y que no tiene por objeto regular de manera directa, particular, concreta y diferenciada la participación democrática ni los derechos políticos o electorales de los pueblos étnicos. Con todo, es preciso advertir que ello no exime a las autoridades del deber de consultar previamente a las comunidades étnicas en caso de que, en desarrollo de este PLE, adopten medidas diferenciadas que las afecten de manera directa.
233. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario examinar en detalle el parágrafo del artículo 16, el artículo 18 y el numeral b del artículo 13 porque esos contenidos, a diferencia del resto de disposiciones que componen el proyecto, no tienen el mismo nivel de generalidad y, por ende, merecen un análisis más detallado para determinar si han debido ser consultados en forma previa con las comunidades étnicas del país.
234. Sobre el punto, en primer lugar, se observa que el artículo 16 estipula los deberes y obligaciones de los partidos y movimientos políticos de generar acciones y protocolos para la "sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política"[317]. El parágrafo de interés establece que:
"[l]as organizaciones políticas como grupos significativos de ciudadanos, los movimientos sociales que participan en las diferentes circunscripciones especiales y todas aquellas con derecho de postulación en las procesos electorales, incluyendo, prácticas y procesos organizativos juveniles, deberán adoptar protocolos para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres en política, las cuales serán exigibles en el momento de la inscripción de sus candidaturas a las respectivos procesos electorales" (Negrilla fuera de texto).
235. Ese parágrafo prevé el deber general a cargo de las organizaciones políticas de adoptar protocolos para prevenir y atender la violencia contra las mujeres en política y precisa que estos serán exigibles al momento de la inscripción de las candidaturas en los respectivos procesos electorales. La expresión en comento se hace extensiva, entre otras, a las organizaciones y movimientos políticos que participan a través de las circunscripciones especiales de las comunidades étnicas.
236. En ese entendido, el parágrafo del artículo 16 se inserta en una regulación general que vincula por igual a la totalidad de fuerzas políticas que actúan en el país, por lo que la norma no genera afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas. En efecto, la obligación de contar con protocolos para prevenir y atender la violencia contra las mujeres en política no genera una distinción particular y concreta entre las organizaciones políticas que integran las circunscripciones especiales étnicas y las que no lo hacen, y por lo tanto, la disposición no requiere consulta previa.
237. Esta conclusión se diferencia de aquella a la que se arribó en las sentencias C-702 de 2010[318] y C-490 de 2011[319]. En ellas, la Corte declaró inconstitucionales las disposiciones[320] que se referían de manera directa, particular y concreta al otorgamiento de avales y a la inscripción de candidaturas por parte de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida en las circunscripciones especiales de pueblos étnicos. Además, modificaban las reglas de acceso a la competencia electoral al establecer barreras o requisitos adicionales para permitir la inscripción y aval de candidatos únicamente respecto de las fuerzas políticas que actúan en las circunscripciones especiales étnicas. Por el contrario, como ya se dijo, el artículo 16 del PLE examinado vincula por igual a todas las fuerzas políticas del país, por lo que no genera afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas.
238. Sumado a ello, de una lectura sistemática del artículo 16 se concluye que la obligación prevista en el parágrafo se debe cumplir con arreglo a los estatutos y/o códigos de ética y sin afectar la autonomía y procesos internos de cada partido y movimiento político. En consecuencia, la norma no es contraria al principio de autonomía que protege a las comunidades indígenas y afrocolombianas. En efecto, esta disposición señala que las acciones y los "protocolos de sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política" deben generarse en ese marco de autonomía partidaria y organizacional. Así las cosas, y para atender la preocupación según la cual al momento de su aplicación esta norma podría generar una afectación en las comunidades titulares del derecho a la consulta previa, la Corte enfatiza en que de la interpretación sistemática del artículo 16 se desprende que la creación de los protocolos en las comunidades titulares del derecho a la consulta previa debe estar mediada por el principio de autogobierno.
239. Con estas precisiones sobre el parágrafo del artículo 16, la Corte pasará a estudiar el artículo 18. Esta disposición modifica el artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 que establece, en forma general, global y uniforme, faltas sancionables que sean imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos[321] . Además, esta disposición incluye una nueva falta sancionable imputable a los directivos de los partidos y movimientos políticos consistente en dejar de actuar o en mostrar connivencia frente a los casos de violencia contra las mujeres por razones discriminatorias. El artículo menciona el tema étnico únicamente para ilustrar, en una lista no taxativa, uno entre muchos grupos poblacionales históricamente excluidos en relación con los cuales se erigen criterios sospechosos de discriminación.
240. En esa medida, la norma no requiere consulta previa por diferentes razones. Primero, porque, como se indicó, el artículo establece una nueva falta sancionable que es de carácter general para los directivos de todos los partidos y movimientos políticos, que son los destinatarios de la norma, pues su imposición se deriva de una causa común como lo es desatender casos de violencia contra las mujeres que estén basados en criterios sospechosos de discriminación. Segundo, porque la norma no tiene por objeto regular la situación de las comunidades titulares de la consulta previa.
241. Sobre este punto, vale la pena recordar que en la Sentencia C-490 de 2011 la Corte examinó el trámite de la Ley 1475 de 2011, contentiva del artículo 10 que el artículo 18 de la presente iniciativa pretende modificar. En esa oportunidad, la Corte concluyó que no hacía falta someter a consulta previa el referido artículo 10. Además, la séptima falta prevista en el artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 es similar a la que se incorporó en el artículo 18 del PLE, que se refiere a "[u]tilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral". La falta propuesta en el artículo 18 está relacionada con la falta del artículo 10.7 de la Ley 1475 de 2011 al ser similar en su alcance, pues también reprocha como falta sancionable la connivencia con la violencia, en este caso, aquella contra las mujeres que se base en criterios sospechosos de discriminación.
242. En conclusión, el articulo 18 no requiere ser sometido a consulta previa, pues comporta una regulación general y uniforme que afecta a todos los directivos de los partidos y movimientos políticos por dejar de actuar o por mostrar connivencia frente a casos de violencia contra las mujeres en política.
243. Finalmente, se examina el requisito de consulta previa en relación con el numeral b del artículo 13 del proyecto de ley. Esa disposición le encomienda al "Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva" el liderazgo de una línea de seguimiento a las denuncias por violencia política contra las mujeres y que presente recomendaciones para su atención. Esta facultad se enmarca en las obligaciones a cargo del Consejo Nacional Electoral para (i) promover medidas encaminadas a prevenir la violencia contra las mujeres en política con ocasión de la actividad electoral y (ii) para instar a los partidos y movimientos políticos a prevenir, investigar y sancionar esas conductas violentas.
244. La disposición no está sujeta al requisito de consulta previa por las siguientes tres razones. Primero, la norma no recae de manera particular, concreta ni directa sobre las comunidades titulares del derecho a la consulta previa ni las hace receptoras de la obligación allí prevista. Por el contrario, el mandato de hacer seguimiento a las denuncias de violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral y de elaborar recomendaciones para su atención está a cargo de una dependencia del Consejo Nacional Electoral que es la única autoridad destinataria de la disposición.
245. Segundo, la norma no plantea un tratamiento ni afectación diferencial en relación con las comunidades indígenas o afrodescendientes. En efecto, de una lectura inicial del literal, el nombre del grupo puede sugerir que se trata de una medida diferenciada en favor de las comunidades étnicas en materia de género. Sin embargo, no es el caso. El Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva fue inicialmente creado por el Consejo Nacional Electoral a través del artículo 1 de la Resolución 1752 de 2021[322] como un grupo de trabajo interno de la entidad. Conforme lo previsto por el artículo 3 del referido acto, esta dependencia tiene como principal función incorporar los enfoques diferenciales en materia étnica, de género e interseccional en el contexto electoral y de participación ciudadana, entre otras. Se trata entonces de una dependencia que trabaja de manera global y general en favor de poblaciones que gozan de especial protección constitucional y/o que han sido históricamente discriminadas, y no sólo de los pueblos étnicos.
246. En conclusión, la Corte reitera que las disposiciones del proyecto de ley de la referencia no debían ser objeto de consulta previa. A continuación, se procede a estudiar si era o no necesario adelantar un estudio de impacto fiscal.
4.17. Análisis de impacto fiscal
247. En virtud de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, considerar el impacto fiscal de la iniciativa y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo constituye un requisito formal para el trámite de todo proyecto de ley que ordene un gasto o que conceda un beneficio tributario[323]. Ese requisito tiene por finalidad velar por la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, ordenar las finanzas públicas, dotar de transparencia y coadyuvar el control ciudadano y garantizar que las leyes puedan aplicarse con efectividad[324].
248. De conformidad con lo previsto por la jurisprudencia constitucional, una ley ordena un gasto cuando en ella hay un mandato imperativo de gasto que obre como título jurídico suficiente y obligatorio para incluir una partida en la ley de presupuesto. Entre esas normas la jurisprudencia ha identificado, por ejemplo, las que crean cargos, dependencias o entidades[325], las que ordenan un incremento en la remuneración de algunos servidores[326] o las que necesariamente derivan en un aumento de una partida presupuestal[327].
249. Por oposición, no constituyen órdenes de gasto las iniciativas que (i) únicamente autorizan un gasto que puede ser o no incluido en el presupuesto conforme a la voluntad del Gobierno Nacional, (ii) no determinan con claridad si ordenan o autorizan un gasto porque dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar la disposición, (iii) simplemente habilitan la realización de arreglos presupuestales sin ordenar que deban comportar un nuevo gasto o no fijan el responsable de cumplir la orden[328] y (iv) únicamente confieren competencias[329] o (v) reproducen órdenes de gasto contenidas en normas anteriores que no pueden ser contrastadas por la Corte[330].
250. Además, la Corte ha reconocido que para determinar si una norma constituye una orden de gasto se puede acudir al texto y al sentido literal de la disposición. A ese criterio se lo reconoce como criterio gramatical. Por ejemplo, el uso de términos como "debe" o "puede" son indicadores del nivel de vinculatoriedad, o no, de la norma. No obstante, también ha señalado que conviene analizar la finalidad de la disposición, su articulación con otras del ordenamiento, así como su nivel de concreción y ejecutabilidad. A ese segundo criterio se le denomina criterio funcional[331]. La utilidad de ese criterio reside en que, pese al uso de vocablos imperativos, puede darse el caso en que la norma objeto de control no constituya una orden de gasto al carecer de un título jurídico suficiente para la inclusión de una partida presupuestal. Tal es el supuesto, por ejemplo, cuando la norma requiere de un desarrollo normativo posterior para su implementación[332].
251. Al respecto, es preciso reseñar el caso de la Ley 2055 de 2020 que adoptó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y que contemplaba el deber del Estado de implementar políticas públicas en favor de esa población. Pese a ese contenido imperativo, la norma no ordenaba un gasto específico y daba lugar a una obligación de cumplimiento progresivo que le otorgaba margen al Gobierno para determinar la forma de cumplirla. Entonces, la Corte encontró en la Sentencia C-395 de 2021 que por ello la norma no requería estudio de impacto fiscal.
252. Por otra parte, una norma concede un beneficio tributario si pone en situación de privilegio o le otorga un trato preferencial a una persona o a una actividad sujeta a tributar con propósitos extrafiscales. Ello, en relación con una obligación preexistente[333]. El impacto fiscal de ese tipo de disposiciones consiste en que reducen los ingresos tributarios[334].
253. Así las cosas, si se acredita que la norma no comporta una orden de gasto ni concede un beneficio tributario en los términos previstos por la jurisprudencia de esta Corte, no hace falta que el proyecto en cuestión cumpla el requisito de impacto fiscal previsto en la Ley 819 de 2003[335].
254. Ahora bien, en caso de encontrar que la norma sí ordena un gasto o concede un beneficio tributario, se debe considerar si en el trámite se tuvieron en cuenta los denominados referentes básicos del estudio de impacto fiscal que son: el costo fiscal de la iniciativa, la fuente adicional o sustitutiva que se empleará para cubrir el gasto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. El análisis que haga el proyecto de esos elementos debe quedar contenido en la exposición de motivos y en los informes de ponencia del proyecto[336].
255. El alcance de las obligaciones a cargo del Congreso, del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal varía según se trate de una iniciativa de origen legislativo, gubernamental o mixto, pues el ejecutivo cuenta con mayores conocimientos e insumos técnicos para desarrollar el estudio de impacto fiscal[337].
256. Por la relevancia para el caso, a continuación, se ahonda con especial detenimiento en las particularidades de esos deberes en relación con los proyectos que son de iniciativa congresual[338]. Los proyectos que se originan en la iniciativa de los congresistas deben observar las siguientes seis reglas:
"(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados"[339].
257. De lo anterior se desprende que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene el deber de presentar, en cualquier momento del trámite, un concepto en el que se pronuncie sobre la consistencia del análisis de costos propuesto. Ese documento debe quedar publicado en la Gaceta del Congreso y tiene que ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En relación con proyectos que sean de iniciativa de los congresistas, la omisión de ese deber por parte de la cartera de hacienda no incide negativamente en la constitucionalidad del proyecto, siempre que los congresistas realicen el análisis de impacto que les corresponde[340]. Esto se justifica, entre otras razones, porque darle ese alcance a la omisión del referido deber "equivaldría a concederle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público un poder de vetar el ejercicio de la función legislativa", lo que a su vez derivaría en una transgresión al principio de separación de poderes[341].
258. Además, el concepto que presente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (incluyendo el análisis sobre el costo fiscal, las fuentes de financiación y su concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo), pese a no ser vinculante[342], debe ser objeto de debate por parte del Congreso con el fin de aceptarlo o rechazarlo. El documento presentado por la cartera ministerial debe ser incluido en el informe de ponencia para el debate siguiente a su presentación[343]. Con todo, en su deliberación el legislador no está atado por el sentido del concepto a descartar el proyecto de ley ni tampoco está obligado a aprobarlo[344].
259. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que para el proyecto de ley objeto de control no era exigible este requisito, toda vez que sus disposiciones no contienen órdenes de gasto ni conceden beneficios tributarios.
260. Así también lo consideraron los actores involucrados con el cumplimiento de este requisito. En primer lugar, los congresistas autores de los proyectos de ley 109 de 2022 Senado, 095 de 2022 Senado y 006 de 2022 Senado no plantearon en la exposición de motivos de esos proyectos consideración alguna sobre los referentes básicos del estudio de impacto fiscal[345], lo que refleja que en su criterio sus iniciativas no contemplaban órdenes de gasto ni beneficios tributarios.
261. En segundo lugar, los ponentes tanto en Cámara como en Senado también concluyeron que la iniciativa acumulada no debía cumplir con el requisito de estudio de impacto fiscal. En el informe de ponencia para primer debate ante la Comisión Primera del Senado, los ponentes argumentaron que se trata de un proyecto que establece "un marco general para la prevención, atención, rechazo y sanción de la violencia contra las mujeres en política" por lo que concluyeron que "no se debe hacer explícito tal análisis"[346]. En el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado los ponentes señalaron que el proyecto desarrolla "una serie de mecanismos y dotación de capacidades a entidades y oficinas públicas existentes [...] medidas que desarrollan el actual funcionamiento de varias de estas entidades sin afectar o tan siquiera comprometer más recursos de su funcionamiento"[347].
262. Los ponentes agregaron que en particular el artículo 9 de la ponencia establecía medidas adicionales para algunas entidades públicas, pero que ellas hacían parte de su misionalidad. Además, precisaron que el Ministerio del Interior contaba con las oficinas y las capacidades para cumplir con estas medidas, y en ese sentido el incremento en la carga misional debía darse con arreglo al Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que no debería conllevar mayores partidas presupuestales y no requería aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[348].
263. En la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no se plantearon consideraciones sobre el impacto fiscal de la iniciativa[349]. Finalmente, en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes los ponentes señalaron que "la iniciativa legislativa objeto de la presente ponencia, no tiene impacto fiscal[350]".
264. En tercer lugar, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló, durante el trámite ante la Corte Constitucional[351], que esa cartera no presentó el concepto de impacto fiscal porque consideró que el proyecto de ley no ordena gastos ni otorga beneficios tributarios. Al respecto precisó que la Dirección General del Presupuesto Público Nacional formuló observaciones sobre los artículos 9 y 10 del proyecto para aclarar que en su criterio esas disposiciones no constituían órdenes de gasto, sino meras "autorizaciones de gasto que tendrían que ser desarrolladas en una ley posterior"[352]. En atención a que los artículos 9 y 10 interesaron al poder ejecutivo y que los ponentes del proyecto para su segundo debate en el Senado también se refirieron específicamente al artículo 9, la Corte estudiará la situación de esas normas en relación con el requisito de análisis de impacto fiscal.
265. Artículo 9. Esta disposición tiene un primer inciso seguido de 15 literales y tres parágrafos, uno de ellos transitorio. El primer inciso prevé que:
"El Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y articulados con las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno o del Interior y de la Mujer y demás instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, diseñarán e implementarán las políticas, planes, programas y proyectos necesarios para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política del país en condiciones de igualdad y libre de toda forma de violencia".
266. En ese punto el artículo establece la obligación del Gobierno, en particular del Ministerio del Interior, de diseñar e implementar políticas, planes, programas y proyectos que sean necesarios para promover la participación de las mujeres en la vida pública y política en condiciones de igualdad y libres de toda forma de violencia. Para cumplir este fin, el Ministerio del Interior deberá coordinarse con las otras entidades del orden nacional a las que se refiere el inciso, quienes a su vez se articularán con las secretarías departamentales, municipales y distritales y demás instancias mencionadas en la norma.
267. Pese a que los verbos "diseñarán e implementarán" dan a entender el carácter imperativo de la disposición, esa norma no constituye una orden de gasto específica ni imperativa. El inciso no establece cuántas ni cuáles deben ser las políticas, planes, programas y proyectos a diseñar e implementar ni fija costos asociados para ello ni dispone la creación de partidas presupuestales específicas para tal fin. Solo dispone que el ejecutivo deberá desarrollar aquellas que sean necesarias para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política en igualdad y libres de violencias.
268. Es previsible que el diseño e implementación de políticas, planes, programas y proyectos genere costos. Sin embargo, la norma le da margen al ejecutivo para hacerlo en forma progresiva y con arreglo a los recursos asignados y disponibles, pues el inciso no establece un plazo ni condición para su cumplimiento. Así, la norma no deriva indefectiblemente en la creación de nuevos gastos por parte del ejecutivo ni en la necesidad de destinar nuevas partidas presupuestales para su financiación. De hecho, podría darse el caso que se adecúen en su diseño e implementación políticas, planes, programas y proyectos existentes.
269. Por ende, la Corte comparte el criterio de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional al caracterizar el referido inciso como una norma que podría obrar como una mera autorización de gasto. Así, el ejecutivo podría soportarse en el artículo 9 para la eventual destinación adicional de recursos para políticas, planes, programas y proyectos en favor de la participación de la mujer. No obstante, en sí mismo su primer inciso no constituye un mandato imperativo para la destinación adicional de recursos públicos.
270. Enseguida el artículo fija, en quince literales y tres parágrafos, los lineamientos para orientar el desarrollo de esas acciones. Para describir su alcance se empleará la siguiente tabla. Luego se analizará si esos contenidos normativos comportan o no órdenes de gasto.
| Art. 9 | Entidades vinculadas | Mandato |
| A | Las "entidades del Estado con competencia para recibir denuncias o casos de violencia de género que afectan el derecho a la participación" de las mujeres. | Registrar y reportar las denuncias y casos de violencia de género que afecten el derecho a la participación de las mujeres y reportarlos al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral (URIEL) y al Observatorio Colombiano de Mujeres. Fortalecer a la Plataforma URIEL. |
| B | Ministerio del Interior | Incluir en la Plataforma URIEL determinadas variables y criterios que permiten registrar con detalle las formas como se presenta la violencia. |
| C | Las entidades del Gobierno nacional articuladas con el ejecutivo departamental, municipal y distrital y con las instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, tal como lo prevé el inciso primero. | Llevar un registro anual de casos de violencia contra las mujeres en política y darlo a conocer al mecanismo que se diseñe. |
| D | Las mismas del literal anterior | Promover la formación de liderazgos políticos de mujeres y fortalecer las redes de mujeres políticas. |
| E | Las mismas del literal anterior | Formular estrategias de prevención y mitigación de riesgos de violencia contra las mujeres en política. |
| F | Las mismas del literal anterior | Promover en las entidades procedimientos, rutas y protocolos de atención oportuna para mujeres víctimas de violencia y asegurar la protección de sus derechos político-electorales. |
| G | Las mismas del literal anterior | Fortalecer los mecanismos de observación y acompañamiento en procesos electorales con perspectiva de género. |
| H | Las mismas del literal anterior | Promover espacios de comunicación institucional y reconocer y respaldar el trabajo de las mujeres en cargos públicos y sus agendas de representación y participación política. |
| I | Las mismas del literal anterior | Suscitar espacios de sensibilización y prevención de la violencia contra las mujeres en política y hacer campañas sobre el conocimiento y aplicación de la ley con enfoque diferencial. |
| J | Las mismas del literal anterior | Instar a la institucionalidad garante del derecho a la participación a rechazar toda violencia contra las mujeres en política. |
| K | Las mismas del literal anterior | Promover la cultura de la no violencia contra la mujer en las organizaciones políticas y acompañar la elaboración de regulaciones y protocolos para prevenir, atender y sancionar esa forma de violencia en política. |
| L | Las mismas del literal anterior | Rechazar pública y oportunamente la violencia contra la mujer en política e invitar a no tolerar y denunciar la discriminación y violencia contra la mujer. |
| M | Ministerio del Interior y la Comisión Intersectorial Para La Respuesta Rápida a Las Alertas Tempranas (Ciprat) | Tener en cuenta y seguir lo previsto en el artículo 11 del Decreto 2124 de 2017 para focalizar las reacciones rápidas y las alertas tempranas hacia las mujeres beneficiarias de la ley. |
| N | Las entidades del Gobierno nacional articuladas con el ejecutivo departamental, municipal y distrital y con las instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, tal como lo prevé el inciso primero | Promover la participación temprana de niñas y adolescentes en la formación de liderazgos políticos y prevenir las violencias contra ellas. |
| O | Ministerio del Interior | Presentar un informe estadístico a la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República en los primeros 3 meses de cada año que muestre, por lo menos, los datos de los literales b y c de este artículo. |
| Pará. 1 | Las entidades del Gobierno nacional en coordinación con el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces | Coordinar una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la ley |
| Pará. 2 | Defensoría del Pueblo, Ministerio del Interior, Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno y de la Mujer y las Personerías Municipales y Distritales | Emitir alertas tempranas conforme con el Decreto 2124 de 2017 y en los casos de riesgo o amenaza a la vida, integridad, libertad, seguridad personal, libertades civiles y políticas de las mujeres en política. |
| Pará. transitorio | Las entidades del Gobierno nacional articuladas con el ejecutivo departamental, municipal y distrital y con las instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, tal como lo prevé el inciso primero | Coordinar, hacer seguimiento y evaluar mecanismos para fortalecer la participación política y la igualdad de las mujeres en las organizaciones postulantes a las listas de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz y en el ejercicio de su acción parlamentaria durante la vigencia de esas circunscripciones. |
271. Las disposiciones contenidas en los referidos literales e incisos, a los que el legislador ha denominado lineamientos para cumplir lo previsto en el primer literal del artículo 9, no constituyen órdenes de gasto. Todos son mandatos que tienen en común que, al igual que el primer inciso del artículo, no ordenan gastos específicos y dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar dichos mandatos, cosa que además puede hacer en forma progresiva. En adición a ello, comparten la característica de que pueden entenderse como normas que le confieren competencias o tareas a diversas entidades públicas, característica que la Corte ha tenido por no constitutiva de una orden de gasto.
272. Los literales a, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, n, el parágrafo 1 y el parágrafo transitorio tampoco ordenan gasto, pues no fijan con certeza al responsable de su cumplimiento. Si bien de una lectura sistemática del artículo se tiene que a esas obligaciones están compelidas las entidades listadas en el inciso primero, no es claro el alcance de cada una en el cumplimiento de la obligación.
273. Por su parte, el literal m) y el parágrafo 2 remiten a obligaciones del Decreto 2124 de 2017 que reglamentó el sistema de prevención y alerta para la reacción rápida ante acciones y/o actividades, hechos o conductas criminales que pongan en riesgo los derechos de la población y la implementación del Acuerdo Final de Paz. Ese decreto, en su artículo 21, incorpora previsiones presupuestales para financiar al sistema de prevención y alerta. Por ende, las referidas disposiciones del proyecto objeto de control ya tendrían unas garantías presupuestales y estarían remitiendo a normas anteriores que no pueden ser objeto de control por parte de la Corte en el presente proceso.
274. Tal como se reconoció en el estudio del primer inciso de este artículo, el cumplimiento de las disposiciones incluidas en los quince incisos y en los tres parágrafos del artículo 9 puede requerir recursos y generar gastos. Sin embargo, tal como lo señalaron los ponentes del proyecto de ley en la ponencia para segundo debate en el Senado, se trata de medidas a cargo de entidades o dependencias de entidades públicas que se relacionan con su misionalidad y que no necesariamente comprometen más recursos que aquellos con los que actualmente cuentan esas entidades. Además, no son normas que creen cargos, dependencias y entidades, pues todas las que se ven vinculadas ya están en funcionamiento. Tampoco prevén incrementar la remuneración de servidores públicos.
275. Finalmente, tampoco es una norma que conceda un beneficio tributario, pues es un artículo que no aborda la materia tributaria, no reduce los ingresos tributarios ni mucho menos posiciona en situación de privilegio ni le otorga un trato preferencial a ninguna persona ni actividad sujeta de tributación.
276. Artículo 10. Esta disposición se enfoca en la formación y capacitación como medio para prevenir la violencia contra las mujeres en política. Para ello dispone que:
"[e]l Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y los partidos políticos, incluirán en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana dirigidos a los distintos grupos poblacionales, una línea referente a la prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política, así como herramientas para reaccionar a este tipo de acciones".
277. De ello se desprende una obligación a cargo del Gobierno Nacional, en particular del Ministerio del Interior, y de los partidos políticos de incluir en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana una línea sobre prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política y sobre las herramientas para reaccionar a esa forma de violencia. Para cumplir con ello, el Ministerio del Interior deberá coordinarse con las otras entidades del orden nacional a las que se refiere el artículo.
278. Pese a que el verbo "incluirán" da a entender el carácter imperativo de la disposición, esa norma no constituye una orden de gasto específica ni imperativa. Nótese que el artículo no ordena siquiera la realización de nuevas actividades de capacitación y formación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana ni fija la forma en que debe adelantarse esa estrategia de capacitación y formación. Solo dispone la inclusión de contenidos específicos en las referidas estrategias de formación y capacitación. En consecuencia, lo imperativo es incorporar los referidos componentes a las estrategias a las que se refiere la norma, no generar una partida presupuestal para financiar un nuevo gasto.
279. En efecto, el artículo 10 le otorga margen al Gobierno y a los partidos políticos para determinar la forma de adelantar la referida estrategia de capacitación y formación, y para definir la manera de incluir en ella los contenidos o enfoques que contempla el artículo para prevenir la violencia contra la mujer en política. Además, dado que la inclusión de esos contenidos en las estrategias de capacitación y formación no está sujeta a un plazo o condición, el artículo 10 también le concede al ejecutivo, en particular al Ministerio del Interior, y a los partidos políticos un margen para hacerlo de manera progresiva y con arreglo a los recursos que tengan asignados para tal fin, sin obligar al ejecutivo a incluir nuevas partidas presupuestales para financiar nuevos gastos.
280. Así, la Corte coincide con el criterio de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional en cuanto a que la norma únicamente autoriza a que el ejecutivo, en el marco de su autonomía y si así lo considera necesario, eventualmente invoque esta disposición para incluir una partida en el presupuesto tendiente a financiar la inclusión de los referidos elementos en las estrategias de formación y capacitación a las que se refiere el artículo 10.
281. Por último, el artículo 10 tampoco concede beneficios tributarios, pues no aborda la materia tributaria, tampoco deriva en una reducción de los ingresos tributarios y no posiciona en situación de privilegio ni le otorga un trato preferencial a ninguna persona o actividad sujeta de tributación en relación con una obligación tributaria preexistente.
282. Demás disposiciones del PLE. Los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 32 incorporan definiciones, reconocen el derecho a la participación en política en condiciones de igualdad y de manera libre de violencias, establecen el ámbito de aplicación, los instrumentos a la luz de los cuales debe interpretarse la ley y su vigencia. Estas disposiciones no comportan beneficio tributario alguno o la inclusión de una orden de gasto. Por lo tanto, no era necesario adelantar el estudio de impacto ambiental.
283. Por su parte, los artículos 13 (literal j), 16 (literal h y parágrafo transitorio), 18, 19, 20, 27, 28, 29, 30 y 31 presentan habilitaciones para imponer sanciones como multas, la expulsión del partido o movimiento político y la prohibición y retiro de propaganda política; órdenes para realizar modificaciones en los estatutos de los partidos y movimientos políticos y en los reglamentos internos de entidades públicas; la aplicación de los regímenes de responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal ante conductas constitutivas de violencia política contra las mujeres; el mandato de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de esas conductas por parte del Estado; y el reconocimiento de acceso a medidas de prevención, protección y atención a mujeres víctimas de esas violencias con arreglo a lo previsto en leyes anteriores como la Ley 1257 de 2008, lo que incluye medidas de restitución de derechos y vinculación a programas estatales en curso, reglamentados en normas preexistentes.
284. Así las cosas, en relación con esas disposiciones la Corte no observa que concedan beneficios tributarios, pues tampoco abordan la materia tributaria ni devienen en la reducción de los ingresos tributarios de la nación. Tampoco constituyen órdenes de gasto. O bien son disposiciones que no derivan en la generación de un gasto o se trata de actividades misionales para cuya ejecución no hace falta la inclusión de nuevas partidas presupuestales o que guardan relación con gastos contemplados en normas que rebasan la órbita del presente control constitucional.
285. Por último, los artículos 8 (parágrafos 1 – 4), 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 29 (primer inciso) y 31 prevén, en sentido similar a los artículos 9 y 10, obligaciones y deberes a cargo de entidades públicas y de algunos particulares. Por lo tanto, la Corte remite a la argumentación desarrollada en relación con dichas disposiciones y concluye que los artículos mencionados no ameritaban un estudio de impacto fiscal.
286. En relación con los artículos que le conceden un margen de discrecionalidad al ejecutivo para determinar la mejor forma de implementarlos de manera progresiva, la potestad reglamentaria del ejecutivo en la materia se limita a emitir normas para promover el derecho fundamental de las mujeres a participar en política libres de violencia y que permitan la correcta ejecución y cumplimiento de la ley estatutaria.
287. Teniendo en cuenta que ningún otro interviniente manifestó algún cuestionamiento o comentario sobre la exigibilidad del requisito de estudio de impacto fiscal para esta iniciativa ni para alguna de sus disposiciones, la Corte reitera que el proyecto de ley de la referencia no debía ser objeto de análisis de impacto fiscal.
288. Síntesis del análisis del trámite legislativo. La Corte encontró que el PLE objeto de estudio cumplió con todos los requisitos constitucionales previstos para el trámite cualificado de las leyes estatutarias, salvo por dos expresiones declaradas inconstitucionales. La primera, la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad" contenida en el artículo 12, por desconocer el principio de consecutividad e identidad flexible. La segunda, la expresión "y sus consejos seccionales" contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13, por desconocer el principio de unidad de materia.
289. De este modo, la Corte concluye el estudio de los requisitos formales del proyecto de ley estatutaria objeto de revisión y da paso al control material de su contenido.
5. Control material del Proyecto de Ley Estatutaria
290. Para adelantar el estudio del contenido del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles", la Corte primero abordará dos asuntos cruciales para situar el debate de control constitucional integral de las disposiciones que hacen parte del cuerpo legislativo objeto de análisis.
291. En primer lugar, la Corte se referirá a la conceptualización, alcance y estándares jurídicos aplicables al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política (en adelante VCMP). En este primer apartado, se abordarán los antecedentes normativos y doctrinarios del concepto de violencia contra las mujeres en política, para posteriormente referirse al contenido específico de esta categoría. Acto seguido, se desarrollarán algunas consideraciones sobre los estándares jurídicos relevantes para enfrentar esta forma particular de violencia. Por último, se hará referencia a las características que este fenómeno reviste en Colombia a modo de diagnóstico general de la situación.
292. En segundo lugar, la Corte encuadrará las tensiones entre la libertad de expresión y los mecanismos para enfrentar la VCMP. Para esos efectos, se plantearán las discusiones conforme a lo que señalaron varias intervenciones allegadas a la Corte. Acto seguido, se abordará el alcance y contenido normativo del derecho fundamental a la libertad de expresión en una sociedad democrática, con particular énfasis en los discursos que gozan de especial protección constitucional. Por último, se establecerán los parámetros constitucionales con base en los cuales debe estudiarse cualquier restricción al ejercicio del derecho a la libertad de expresión.
5.1. Violencia política de género: concepto, alcance y estándares jurídicos para enfrentarla
293. La violencia contra las mujeres es un asunto que desde hace varias décadas preocupa tanto al juez constitucional[353] como a otros estamentos del Estado[354]. Sin embargo, es fundamental reconocer que el fenómeno de la violencia contra las mujeres en la vida política y pública, aunque grave y preocupante, cuenta con pocos esfuerzos para enfrentarlo[355].
294. El PLE que debe estudiar la Corte Constitucional en esta oportunidad es una manifestación del compromiso institucional y político con la creación de medidas que hagan posible la materialización de grandes promesas constitucionales en torno a los derechos de las mujeres que participan en la esfera pública nacional, y la superación de los rezagos señalados. No es un propósito nuevo, pues ya desde la Asamblea Nacional Constituyente se reconoció la necesidad de garantizar la superación de la discriminación que impide a las mujeres acceder en condiciones de igualdad a la esfera pública[356].
295. Los artículos 2, 13, 40 y 43 de la Constitución Política, son especialmente relevantes a este propósito. Por ejemplo, todas las medidas encaminadas a enfrentar la violencia contra las mujeres en general, y en la vida pública y política en particular, son una manifestación de los fines esenciales del Estado contemplados en el artículo 2 de la Constitución Política. Particularmente, estas medidas buscan garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos y todas en las decisiones que les afectan, así como en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.
296. El artículo 13 superior, por su parte, establece un mandato de igualdad tanto formal como material, conforme al cual el Estado no sólo tiene el deber de garantizar que los hombres y las mujeres gocen de la misma protección del ordenamiento jurídico, sino que también tiene la obligación de asegurar condiciones materiales para que las mujeres puedan ejercer libre y plenamente sus derechos fundamentales. El mandato del inciso segundo del artículo 13 comporta el deber de remover las barreras sociales y culturales que impiden la igualdad material entre hombres y mujeres, de modo que tiene "un carácter remedial, compensatorio, emancipatorio corrector y defensivo" frente a quienes, como las mujeres, encuentran obstáculos sustanciales para el ejercicio pleno de su ciudadanía en los ámbitos público y político[357].
297. Asimismo, la Constitución establece el deber del Estado de eliminar todas las formas de discriminación que afectan el ejercicio de derechos fundamentales de las mujeres, incluido su derecho a la participación política. De este modo, el artículo 40 superior, además de reconocer el derecho de todas las personas a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, señala que las autoridades deberán garantizar la adecuada y efectiva participación de las mujeres en todos los niveles decisorios de la administración pública.
298. Por su parte, el artículo 43 superior señala expresamente que "la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación". Al respecto, la Corte Constitucional ha enfatizado desde el inicio de su jurisprudencia que el mandato del artículo 43 reconoce una realidad de desigualdad profunda que afecta a las mujeres y que, por lo tanto, exige una acción del Estado que supere la noción liberal-positivista de neutralidad del derecho frente a la injusticia[358]. Como se indica en la Sentencia C-410 de 1994:
"proceder de manera neutral frente a la realidad social entrañaría el desconocimiento de los valores, principios y fines que la Constitución consagra, abandonar la búsqueda de una sociedad justa, respetuosa de la dignidad humana y vaciar de contenido las normas constitucionales que prohíben la discriminación de la mujer y que disponen su especial protección"[359].
299. A partir de la lectura conjunta de estas disposiciones y el bloque de constitucionalidad en sentido estricto que incluye la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, mejor conocida como Convención de Belém do Pará, la Corte ha reconocido como derecho fundamental el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia[360].
300. Para la Corte, dicho reconocimiento es una respuesta a la afectación grave que por largo tiempo han sufrido las mujeres y que, por lo general, se oculta "detrás del velo de la domesticidad o la privacidad del hogar"[361]. En particular, la Corte ha insistido en que reconocer el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias supone, entre otras cosas, que el Estado y la sociedad identifiquen y aborden "las causas de la discriminación, así como sus vínculos con otras formas de opresión sociales, culturales, económicas y políticas, con el fin de prevenir los hechos violentos y garantizar la atención integral de la mujer que los ha sufrido"[362].
301. En el campo internacional, también la violencia contra las mujeres se ha abordado como un asunto de derechos humanos. Aunque este reconocimiento surge a partir de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y la Convención para Eliminar todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1981), en la década de 1990 el asunto cobró vital importancia. Efectivamente, desde la pionera Recomendación General No. 19 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW por sus siglas en inglés) de 1992, la violencia por razones de género se entendió como una manifestación particularmente intensa de la discriminación porque implica actos de violencia "dirigida contra la mujer porque es mujer o que la afecta en forma desproporcionada [...] que infligen daño o sufrimiento de índole física, mental o sexual, las amenazas de esos actos, la coacción y otras formas de privación de la libertad"[363]. Se les considera actos discriminatorios porque tienen por efecto limitar, restringir o anular el ejercicio de derechos a las mujeres de forma injustificada.
302. En la misma línea, dos instrumentos fundamentales del derecho internacional de los derechos humanos propusieron una primera codificación para avanzar en el propósito común de erradicar la violencia contra las mujeres. Por un lado, la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1993. Dicha Declaración señala que la lucha contra la violencia por razones de género es una condición indispensable para asegurar la plena vigencia de los derechos humanos y los propósitos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas y la CEDAW. Allí se define la violencia contra las mujeres como:
"todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada"[364].
303. Por otro lado, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (en adelante, Convención Belém do Pará o la Convención), adoptada en Brasil en 1994. Esta Convención fue el primer tratado en establecer obligaciones específicas de debida diligencia estatal para eliminar la violencia contra las mujeres. La Convención presenta como innovación el reconocimiento a nivel interamericano del derecho humano de las mujeres a una vida libre de violencia en todos los ámbitos en los que se desarrolla su existencia (artículo 3). Además, el artículo 1 de la Convención define la violencia contra las mujeres como "cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado"[365]. Finalmente, este tratado destaca que la violencia contra las mujeres por razones de género no ocurre solo en los espacios domésticos o privados, sino también en otros espacios como los comunitarios y aquellos controlados por el Estado (artículo 2).
304. Ahora bien, las primeras aproximaciones normativas al asunto de la violencia contra las mujeres empujaron un proceso de reforma legal en todo el mundo, y en América Latina en particular[366]. Dichas reformas se enfocaron en la criminalización de conductas que en otros tiempos estaban normalizadas y se asumían como connaturales a la experiencia de vida de las mujeres. El ejemplo paradigmático es el asesinato de las mujeres a manos de sus cónyuges. Mientras que en el Código Penal colombiano de 1936 se contemplaba como atenuante al delito de homicidio el adulterio de la cónyuge, a partir de la Ley 1257 de 2008 –inspirada en Belém do Pará– se incluyeron agravantes al delito de homicidio en el contexto de la pareja[367]. Luego, con la Ley 1761 de 2015, el ordenamiento colombiano se unió a la tendencia latinoamericana de tipificar de forma separada y específica el feminicidio, a través del artículo 104A del Código Penal[368].
305. Estos avances normativos reconocieron que la violencia contra las mujeres, tradicionalmente considerada como un asunto "privado", es en realidad un problema de derechos humanos, de dimensión pública, frente al cual el Estado tiene unos deberes concretos de prevención, protección y eliminación[369]. Aunque es cierto que la violencia contra las mujeres ocurre mayoritariamente en el ámbito doméstico[370], se avanzó en reconocer que ellas no están exentas de sufrirla en el espacio público. Un ejemplo es la particular hostilidad que enfrentan las mujeres cuando se proponen ocupar posiciones que históricamente han sido pensadas para hombres. Así lo reconoce la Convención Belém do Pará al señalar que las mujeres pueden ser víctimas de violencia en todos los ámbitos de la vida, tanto públicos como privados.
306. A propósito de esta constatación, el movimiento de mujeres en Colombia, desde finales de la década de los noventa, se dedicó a estudiar el fenómeno de la violencia sociopolítica de género. La violencia sociopolítica es una categoría de análisis crucial en el ámbito colombiano, y ha sido empleada tanto por académicas como por el movimiento de derechos humanos para caracterizar:
"los hechos que configuran atentados contra la vida, la integridad física y la libertad personal producidos por abuso de autoridad de agentes del Estado, los originados en motivaciones políticas, los derivados de la discriminación hacia marginados sociales, o los causados por el conflicto armado interno"[371].
307. Al incluir la variable de género, se reconoce que los desbalances de poder entre lo masculino y lo femenino tienen una incidencia directa tanto en las razones como en las formas que adquiere la violencia en un contexto social determinado. Así, por ejemplo, la Mesa de Trabajo "Mujer y Conflicto Armado" señaló desde principios del 2000 que la violencia sociopolítica afectaba a las mujeres, a las niñas y a las personas LGBT+ por distintas razones y a través de diferentes patrones de violencia, todos conectados por una cultura de la discriminación por razones de género fuertemente arraigada en la sociedad colombiana:
"[d]entro del contexto de la violencia sociopolítica colombiana, las mujeres y las niñas sufren los efectos directos e indirectos de la confrontación y, bajo estas circunstancias, han sido víctimas de violaciones a sus derechos humanos por razones diversas: por vivir en zonas de conflicto, por tener relaciones afectivas o familiares con algún actor armado, por ser líderes comunitarias, por trabajar a favor de las víctimas, porque son obligadas a albergar o a alimentar a los actores armados, o por otras razones relacionadas con su condición de mujeres. Sin embargo, por la vigencia de una cultura que discrimina y subordina a las mujeres y las niñas, los efectos de la confrontación armada sobre ellas han sido invisibilizados durante mucho tiempo. En el contexto de la violencia sociopolítica se usan, reproducen y profundizan las diversas discriminaciones y exclusiones sociales, especialmente la discriminación con base en la identidad de género"[372].
308. En la misma línea, la Corte Constitucional ha reconocido el fenómeno de la violencia sociopolítica de género, especialmente en relación con el conflicto armado. En el Auto 092 de 2008, la Corte estudió los riesgos específicos que enfrentan las mujeres en el conflicto armado y resaltó aquellos derivados de su pertenencia a organizaciones sociales y comunitarias, o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por el conflicto[373]. Al respecto, la Corte señaló que, si bien tanto mujeres como hombres en posiciones de liderazgo se enfrentan cotidianamente a la violencia armada, hay un impacto diferenciado cuando esta es cometida contra las primeras.
309. Asimismo, la Corte ha manifestado que las defensoras de derechos humanos suelen ser sometidas a "un tipo de violencia sociopolítica de género ejemplarizante, que emplea como herramienta la administración del miedo para generar terror sobre las mujeres e impedir que realicen actividades por las cuales las estigmatizan"[374]. En esa medida, la Corte, desde el 2013, ha reconocido una presunción de riesgo extraordinario en favor de las mujeres defensoras de derechos humanos. Conforme a esta presunción, en los eventos en que las mujeres "acudan a las autoridades para solicitar protección, la autoridad competente debe partir de que la solicitante, en efecto, se encuentra en riesgo extraordinario contra su vida, seguridad e integridad personal y tales riesgos se concretarían con actos de violencia de género"[375].
310. En desarrollo de esta presunción, mediante el Auto 331 de 2019, la Corte reiteró que el Estado tiene la obligación de:
"(i) promover las actividades realizadas en defensa de los Derechos Humanos; (ii) prevenir de la violencia en su contra; (iii) proteger su vida, integridad y seguridad personal; (iv) investigar, sancionar y aplicar las penas y sanciones correspondientes en caso de que se vulneren sus derechos; y (v) atender de forma inmediata, integral y adecuada a las lideresas que son víctimas de la vulneración de sus derechos a la vida, integridad y seguridad personal, en virtud de su labor"[376].
311. Más aún, la constatación y persistencia de estos riesgos llevó a que la Corte estableciera el deber de incorporar un enfoque de género transversal en las políticas de prevención y protección de defensoras y lideresas sociales, en el marco del estado de cosas inconstitucional por la violación masiva y sistemática de los derechos de esta población, declarada mediante la Sentencia SU-546 de 2023.
312. Finalmente, la Corte también ha reconocido que las mujeres que participan en actividades políticas, las defensoras de derechos humanos, las parlamentarias, las mujeres LBT[377], las jóvenes, las periodistas, o aquellas pertenecientes a minorías étnicas son en general más vulnerables a la violencia en el espacio digital por participar en la esfera pública. En la Sentencia T-087 de 2023, la Corte reconoció que la violencia basada en género cometida a través de las tecnologías de la información y la comunicación constituye una agresión que las afecta de forma desproporcionada y que, incluso, puede incitar a otros tipos de violencia que afectan considerablemente a las mujeres que participan en el debate público[378]. Asimismo, la Corte emitió una serie de órdenes y exhortos a través de los cuales puso de presente la necesidad de que tanto en el marco de los Códigos de Ética de los partidos y movimientos políticos como de las leyes de la República se adopten medidas para enfrentar la violencia digital contra las mujeres que se desenvuelven en la esfera pública[379].
5.1.1. Concepto de violencia contra las mujeres en política
313. Ahora bien, la discusión sobre la violencia basada en género le exige al ordenamiento jurídico tener en cuenta los contextos y las dinámicas socioculturales que promueven la violencia contra las mujeres[380]. En particular, convoca a una lectura profunda sobre la forma en la que las sociedades perciben el rol de las mujeres y establecen unas expectativas de conducta que se traducen en normas sociales en las que se naturaliza una idea de inferioridad y subordinación en contra de ellas[381]. La violencia y sus diferentes manifestaciones se entiende en este contexto como un mecanismo para aleccionar, aconductar, objetivizar, someter o castigar cualquier intento de las mujeres por subvertir esos roles.
314. El concepto de violencia contra las mujeres en política o violencia política de género surge en medio de estas discusiones, como una categoría impulsada por movimientos feministas que reclaman garantías para el ejercicio de derechos políticos de las mujeres en el marco del reconocimiento del derecho humano a una vida libre de violencias. Este concepto alude a todas las formas de violencia física, psicológica, económica, simbólica y otras formas interrelacionadas de violencia a las que se enfrentan las mujeres cuando participan en la esfera pública[382].
315. Como lo advierten trabajos académicos, la violencia política contra las mujeres se distingue de la violencia política o electoral general por los rasgos de género específicos que reviste[383]. Efectivamente, si bien las mujeres que participan en la vida pública, tanto en los sistemas electorales como en otros escenarios organizativos, pueden enfrentarse a contextos más amplios de violencia política, lo cierto es que la característica principal de la violencia política de género es que se fundamenta en la división entre los espacios público y privado que asigna unos roles y expectativas específicas a las mujeres[384].
316. Según las académicas que estudian este fenómeno, la violencia contra las mujeres en política es un rasgo de esta división en la medida en que las tácticas para bloquear o eliminar la presencia de las mujeres de la esfera pública por lo general se valen de estereotipos que, por un lado, buscan recordarle a la mujer víctima su lugar limitado en la sociedad y, por otro, desestimulan la participación de otras mujeres por la probabilidad de enfrentarse a esas mismas violencias[385].
317. La distinción con la violencia política común y con otras violencias pone de presente que existe una suerte de guion social sobre cómo atacar a una mujer cuando participa en asuntos públicos. Trabajos académicos ilustran que el elemento de género se hace evidente cuando la manera de atacar a las mujeres en política "es a través del uso de estereotipos de género, enfocándose en sus cuerpos y los roles tradicionales, principalmente como madres y esposas"[386]. Estas herramientas discursivas buscan negar o socavar la competencia de las mujeres para estar en el debate público y participar en sus discusiones[387].
318. Algunas organizaciones sociales en Colombia se han ocupado de este fenómeno, especialmente al estudiar la violencia contra las mujeres en roles de liderazgo social o defensoras de derechos humanos. Al definir la violencia política contra este grupo de mujeres, organizaciones como Sisma Mujer[388] señalan que se trata de "aquella que se ejerce contra las lideresas y defensoras por: i. ser mujeres en una sociedad altamente discriminatoria y patriarcal, y ii. defender derechos humanos/llevar a cabo procesos de liderazgo, es decir, por lo que son y por lo que hacen"[389].
319. Por su parte, la Misión de Observación Electoral (MOE)[390] describe de forma general la violencia contra las mujeres en la política como:
"un conjunto de agresiones dirigidas a las mujeres y/o a sus familiares, personas que tengan relación inmediata con las mujeres, basadas en género, con el objetivo de impedir, desestimular o dificultar el ejercicio de participación y/o de representación política, que se reflejan en sus liderazgos políticos, sociales y/o comunales"[391].
320. Según la MOE, estas violencias incluyen "la tolerancia a diversas formas de violencia basadas en género que se ejercen bien sea en la esfera pública, o en la esfera privada" y se manifiesta "mediante acciones físicas, psicológicas, sexuales, simbólicas y económicas"[392].
321. Estos conceptos apuntan a un elemento clave de la violencia contra las mujeres en el ámbito público: si bien esta es una violencia particular por los contextos en que ocurre y las personas a las que se dirige, lo cierto es que tiene un anclaje profundo en estructuras sociales que discriminan a las mujeres por lo que se asume deben y pueden hacer en entornos patriarcales[393]. En otras palabras, se trata de una perpetuación o continuum de violencia en el que a cada paso que las mujeres dan en el camino a su emancipación, se les recuerda mediante actos violatorios de su dignidad y de su integridad que la sociedad aún no parece reconocer su ciudadanía plena.
322. En todo caso, el reconocimiento de este fenómeno no implica que las mujeres sean o deban ser indemnes a toda crítica. Por el contrario, la pretensión de fondo es sanear el debate público y promover su calidad a través de la erradicación de los discursos que, en vez de enfocarse en el fondo de la conducta de las mujeres en posiciones de poder, acuden a tácticas discriminatorias que legitiman y normalizan la exclusión estructural de las mujeres y los estereotipos de género. En suma, atender la violencia contra las mujeres en política no sólo estimula una participación más nutrida de las mujeres en la vida pública y política, sino que también fortalece la democracia en su conjunto y exige de todos sus actores más rigor en el debate público.
5.1.2. Mecanismos para enfrentar la violencia política de género
323. Ahora bien, desde el punto de vista normativo, la conciencia sobre la violencia contra las mujeres en política ha llevado al desarrollo de varias iniciativas de política pública y legislativas, tanto en el marco de espacios regionales como en las legislaciones domésticas latinoamericanas[394]. En esta sección se presentan las más sobresalientes en nuestra región con el propósito de orientar la discusión constitucional y ofrecer algunos elementos interpretativos desde el derecho internacional y el derecho comparado.
324. El primer escenario en el que se discutió ampliamente la problemática de la violencia política de género fue en la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe[395]. La Conferencia ha desarrollado una Agenda Regional de Género desde 1977 mediante una serie de planes, programas, consensos, estrategias y compromisos que buscan afianzar la igualdad de género en América Latina. En materia de violencia política de género, son particularmente relevantes los consensos de Quito (2007), Brasilia (2010) y Santo Domingo (2014).
325. En el Consenso de Quito, la X Conferencia Regional destacó la importancia de que los Estados adopten "medidas legislativas y reformas institucionales para prevenir, sancionar y erradicar el acoso político contra las mujeres que acceden a puestos de decisión por vía electoral o por designación"[396]. Por su parte, el Consenso de Brasilia impulsó a los Estados a:
"crear mecanismos de apoyo a la participación pública y política de las mujeres jóvenes, sin discriminación de raza, etnia y orientación sexual, en espacios de toma de decisiones [...] propiciando condiciones para la prevención de la estigmatización generacional de sus formas propias de organización y expresión"[397].
326. En esa misma línea, el Consenso de Brasilia señaló una serie de medidas en el artículo 4 dirigidas a prevenir, sancionar, proteger y atender todas las formas de violencia contra las mujeres, incluida la violencia en el ámbito público y político[398]. Finalmente, el Consenso de Santo Domingo reafirmó la necesidad de enfrentar el acoso y la violencia política contra las mujeres a través de medidas de prevención y sanción, con especial atención a los "contenidos sexistas, estereotipados, discriminatorios y racistas" en medios de comunicación y digitales[399].
327. Estos consensos fueron decantados en la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el Marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030. La Estrategia, de 2016, abarca un cúmulo de medidas que buscan asegurar la plena igualdad entre hombres y mujeres para 2030. Dentro de las medidas, destaca el compromiso por reafirmar el derecho de todas las mujeres a una vida libre de violencias y discriminación en distintos ámbitos, incluido el público y político, a través de una conjunción de medidas que ataquen los nudos estructurales que fomentan la desigualdad de las mujeres y las restricciones a su participación en asuntos públicos y políticos[400]. Estas medidas buscan fortalecer la participación de las mujeres, no sólo en la vida electoral, sino en el debate público, particularmente a través del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil[401].
328. En el ámbito interamericano, la Organización de Estados Americanos y el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI) adoptaron en 2015 la Declaración sobre la Violencia y el Acoso Políticos contra las mujeres[402], y en 2017 la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política (en adelante la Ley Modelo)[403].
329. La Ley Modelo parte de una interpretación conjunta de la Convención Belém do Pará, CEDAW y la Recomendación General No. 23 del Comité CEDAW, en el marco de las cuales el concepto de "vida pública y política" es central[404]. De este modo, la Ley Modelo busca promover legislaciones domésticas en el ámbito de la vida pública y política que comprende, por un lado, "todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de la política en los niveles internacional, nacional, regional y local", y por otro, "aspectos de la sociedad civil y las organizaciones, como los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales o industriales, las organizaciones femeninas, las organizaciones comunitarias"[405], entre otras.
330. La Ley modelo define la violencia contra las mujeres en política como:
"cualquier acción, conducta u omisión, realizada de forma directa o a través de terceros que, basada en su género, cause daño o sufrimiento a una o a varias mujeres, y que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos políticos. La violencia contra las mujeres en la vida política puede incluir, entre otras, violencia física, sexual, psicológica, moral, económica o simbólica"[406].
331. La Ley Modelo señala que la violencia contra las mujeres en la vida política y pública pude ocurrir tanto en la familia o espacios domésticos, como en cualquier ámbito público, lo que incluye, por ejemplo, las redes sociales. Además, la Ley Modelo señala que la violencia contra las mujeres en política puede tener diferentes manifestaciones, que van desde las más graves como el feminicidio, hasta la imposición de estereotipos de género en relación con actividades y tareas ajenas a las funciones y atribuciones del cargo o posición que ostentan[407].
332. En cuanto a las formas de enfrentar la violencia contra las mujeres en política, la Ley Modelo propone una serie de medidas integrales que van más allá de la mirada punitiva y, en cambio, apuntan a la articulación integral e interinstitucional para prevenir y proteger a las mujeres de la violencia de género en política. Estas medidas se asignan a una serie de órganos genéricos que hacen parte de la institucionalidad de los Estados, tal como se explica en el siguiente cuadro:
| Mecanismo | Descripción | Medidas |
| Mecanismo Nacional de Mujeres | Adscrito al Ejecutivo, la Ley Modelo propone que sea el órgano rector y articulador de las políticas públicas en materia de violencia contra las mujeres, en general, con lo cual podrá tener incidencia en la definición de medidas concretas para enfrentar la violencia contra las mujeres en política. | Este órgano tiene el deber de elaborar y coordinar las políticas públicas sobre violencia contra las mujeres, incluida la VCMP. Las tareas a cargo de este órgano se enfocan especialmente en la prevención de las violencias y la transformación de la cultura ciudadana en la que se gesta la discriminación contra las mujeres. Esto involucra el monitoreo y remoción de medidas legales o prácticas institucionales que limitan la participación de las mujeres en política, a través de mecanismos de cooperación intergubernamental. |
| Organismos electorales | Los órganos electorales, tanto administrativos como judiciales, asumen el deber de promover, proteger y garantizar los derechos políticos de las mujeres. En particular, tienen el deber de atender y resolver casos en los que se denuncia VCMP. | La Ley Modelo señala que los órganos electorales deben adoptar medidas que van desde la creación de un protocolo interno para asignar responsabilidades concretas para enfrentar la VCMP, hasta la creación de sistemas de información que permitan monitorear la situación de las mujeres que participan en la política electoral, así como las estadísticas sobre violencias en el contexto público y político. Asimismo, la Ley establece que deberán promover la aplicación de las normas que buscan prevenir y atender casos de VCMP, entre otros, a través de medidas de protección como promoción de una cultura que rechace la discriminación contra las mujeres en el mundo político. |
| Otros órganos | En esta sección se incluyen los órganos de la rama judicial, órganos de control e instituciones del ejecutivo encargadas de los presupuestos y de la política educativa. | El ministerio público y los órganos judiciales competentes tienen el deber de resolver acciones de diferente naturaleza sobre casos de VCMP. Por su parte, los órganos de defensa de los derechos humanos de la población pueden interponer acciones de diferente naturaleza cuando se presenten actos de VCMP. El órgano encargado de la política presupuestaria debe asegurar que los programas cuenten con respaldo en el Presupuesto General del Estado. Finalmente, el órgano encargado de la política educativa debe promover la educación sobre los derechos de las mujeres y el principio de igualdad y no discriminación. |
| Partidos políticos y organizaciones de representación política | Los partidos y organizaciones en política deben asumir una serie de obligaciones mediante sus estatutos para promover la participación de las mujeres en política y prevenir y atender la violencia en su contra. | Los partidos políticos tienen múltiples obligaciones a su cargo. En particular, deben prevenir, sancionar y erradicar toda forma de violencia contra las mujeres en política. Asimismo, tienen el deber de rechazar las expresiones de VCMP, asegurar la participación paritaria de las mujeres, estimular la participación de mujeres con los recursos públicos que les son asignados y desarrollar protocolos para prevenir, atender y sancionar la VCMP. Por último, los candidatos deben abstenerse de promover la VCMP y los partidos deben informar a los órganos correspondientes de los casos sobre los que tengan conocimiento. |
| Organizaciones de la vida pública | Se trata de organizaciones sociales, sindicatos, organizaciones estudiantiles, organizaciones de derechos humanos, entre otras. | Estas organizaciones tienen el deber de prevenir y erradicar la VCMP. Asimismo, deben adoptar medidas para que las mujeres y los hombres participen de forma paritaria en la vida pública, según los intereses que persigue la organización. |
| Medios de comunicación | Aunque la Ley no impone medidas sobre los medios de comunicación, sí establece lineamientos para que los Estados fomenten una cultura comunicacional respetuosa de los derechos de las mujeres. | Frente a los medios de comunicación, los Estados tienen el deber de tomar medidas necesarias para "que elaboren, de común acuerdo, directrices de difusión que contribuyan a erradicar" la VCMP. En particular, estos espacios de concertación deben propender porque se eviten expresiones que denigren a las mujeres a partir de estereotipos de género y que se asegure el respeto por los derechos políticos de las mujeres que participan en política. |
| Garantías de protección | Las garantías de protección son una manifestación del deber de debida diligencia que tienen los Estados frente a la violencia contra las mujeres. En el caso de la VCPM, las víctimas tienen derecho a acceder a todas las medidas existentes para que se protejan sus derechos frente a actos de violencia de género por razones políticas. | Todas las medidas pueden ser adoptadas por las autoridades competentes y requeridas por la víctima, terceros o familiares, siempre que la víctima consienta hacerlo de forma verbal o escrita. Estas medidas son particularmente importantes en los períodos de campaña electoral, cuando los órganos electorales deberán realizar todas las actuaciones necesarias para que cese la violencia en contra de las candidatas, de modo que no se perjudiquen sus condiciones de competencia. Estas medidas deben adoptarse con independencia de las acciones penales a las que haya lugar. La conciliación no puede emplearse en estos casos. Finalmente, deben entablarse mecanismos de coordinación con la jurisdicción indígena para poner en su conocimiento casos de VCMP. En cuanto a las medidas concretas, estas abarcan un conjunto amplio que comprende la restricción del acceso de los agresores a los lugares donde habitualmente se encuentra la víctima, asignación de escoltas, limitación en el acceso a armas al agresor, retiro de campañas violentas, suspensión de la candidatura electoral o la elección del candidato o el empleo o cargo del agresor. |
| Sanciones | Las faltas y sanciones descritas en la Ley Modelo se enfocan en la investigación y juzgamiento de conductas definidas como VCMP. Las sanciones deben estar encaminadas a garantizar la no repetición de las conductas. | La Ley Modelo señala que son faltas graves las conductas que van desde el literal t) al w) del artículo 6 (impedir que las mujeres participen en actividades que impliquen toma de decisiones, proporcionar información falsa a las mujeres en el marco del ejercicio de derechos políticos, restricción del uso de derechos políticos a las mujeres, imposición de estereotipos de género en la realización de funciones y atribuciones del cargo que limiten su ejercicio de la función pública). Por otro lado, serán faltas gravísimas las conductas previstas en los literales h) a s) del artículo 6 (amenaza para restringir los derechos políticos de las mujeres, amenaza e incitación a la violencia contra defensoras de derechos humanos, uso indebido del derecho penal para criminalizar la labor de las defensoras de derechos humanos, discriminación en el ejercicio de derechos políticos por estado de embarazo, puerperio, licencia de maternidad, daño a elementos de campaña electoral de mujeres, proporcionar datos falsos a entidades electorales para impedir la participación, restringir los derechos políticos de las mujeres con base en creencias violatorias de las normas de derechos humanos, divulgación de imágenes o mensajes que perpetúen estereotipos de género para menoscabar la imagen pública de las mujeres, obstaculización del acceso a la justicia, imposición de sanciones injustificadas, limitación o negación arbitraria de recursos, obligar a la conciliación en el marco de procesos administrativos sobre el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres). Por su parte, la Ley Modelo destaca que deben ser tipificadas como delitos las conductas definidas en los literales a) a g) del artículo 6 (feminicidio, agresión física, agresión sexual, acoso sexual, amenaza e intimidación para eliminar los derechos políticos de las mujeres, restricción del derecho al voto y difamación, calumnia o injuria). |
| Medidas de reparación | Según la Ley Modelo, "las medidas de reparación deberán garantizar la plena satisfacción de los derechos de las víctimas, y también de sus familiares y de su comunidad [...] así como la garantía de no repetición". | Las medidas de reparación a las víctimas corresponden a los estándares propios del DIDH, como, por ejemplo: la indemnización; la restitución en el cargo si fue obligada a retirarse por motivos de violencia de género; determinación de condiciones de seguridad para ejercer el cargo; retractación de las ofensas en contra de las mujeres víctimas de la violencia. |
333. Una de las fuentes pioneras que inspiró la Ley Modelo Interamericana es la Ley No. 243 de 2012 del Estado Plurinacional de Bolivia, también conocida como Ley contra el Acoso y Violencia Política hacia las Mujeres. La finalidad de este marco normativo es garantizar el ejercicio de derechos políticos a las mujeres, especialmente aquellas que son "candidatas, electas, designadas o en el ejercicio de funciones político-públicas", así como eliminar las manifestaciones individuales o colectivas de acoso y violencia política contra las mujeres. Al igual que la Ley Modelo y los Consensos de Conferencia Regional de la CEPAL, las medidas de la ley boliviana se dirigen a combinar estrategias de prevención, atención y sanción para enfrentar la violencia política contra las mujeres[408].
334. Aunque en América Latina existen pocas leyes que de forma específica se refieran a la violencia en política contra las mujeres, otros marcos normativos generales sobre la prevención y eliminación de la violencia por razones de género incluyen mandatos de protección hacia las mujeres que participan en la vida pública y política. Este es el caso de la Ley No. 27.533 de 2019 en Argentina, la Ley para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres de 2018 en Ecuador, las reformas adoptadas en 2020 a la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en México, la Ley No. 82 que tipifica el feminicidio y la violencia contra las mujeres de 2013 en Panamá, la Ley No. 5.777 de Protección Integral a las Mujeres contra toda forma de violencia de Paraguay, y la Ley No. 19.580 de 2018 sobre violencia hacia las mujeres basada en género en Uruguay[409].
335. En la misma línea, varios países han adoptado protocolos contra la violencia política de género, que en términos generales buscan materializar mandatos establecidos en leyes existentes, pero en la situación concreta de las mujeres que participan en los espacios políticos y públicos. Este es el caso del Protocolo de México para atender la violencia política de género adoptado en 2016 por iniciativa del Tribunal Electoral del Poder Judicial junto con otras instituciones del Estado, que tiene el propósito de asegurar la coordinación interinstitucional para hacer frente a la violencia política de género. Otros ejemplos relevantes en la misma línea son los protocolos adoptados a nivel parlamentario para proteger a las mujeres víctimas de violencia política y transformar la cultura de discriminación en escenarios legislativos, particularmente en Argentina (2018), Chile (2019), El Salvador (2012) y México (2019)[410].
336. En Colombia, resulta particularmente destacable el esfuerzo adelantado por el Consejo Nacional Electoral, que mediante la Resolución No. 8947 de 2021 adoptó el protocolo para promover una mayor participación política de las mujeres, y en particular para prevenir y atender casos de violencia contra las mujeres en política. Dentro de los varios propósitos del protocolo se encuentra el de "visibilizar la violencia política contra las mujeres, con el fin de prevenirla y erradicarla de los procesos de participación a cargos de elección popular y de representatividad de los partidos y movimientos políticos, entre otros"[411].
337. Aunque todas estas medidas son importantes, tanto el MESECVI de la OEA como ONU Mujeres subrayan la necesidad de que se adopten medidas legislativas comprensivas que aborden desde distintos ángulos la violencia política de género[412]. En particular, se debe asegurar que las medidas de prevención, atención, protección y sanción de este fenómeno cubran de forma amplia a todas las mujeres que participan en el espacio público y político, y no sólo a quienes lo hacen en la política electoral o son funcionarias de alto nivel en el Estado[413]. Asimismo, las recomendaciones de los organismos internacionales apuntan a la necesidad de coordinar acciones entre múltiples estamentos del Estado, de modo que no sea sólo una o algunas instituciones las llamadas a responder en casos de violencia política de género[414].
338. Los mecanismos diseñados a nivel regional y doméstico en América Latina ilustran que son muchos los desafíos que enfrenta el Estado a la hora de erradicar la violencia política de género. Sin embargo, la experiencia comparada y regional arroja conclusiones relevantes para valorar iniciativas legislativas y de política pública que pretendan crear mecanismos para enfrentar este fenómeno. En particular, las medidas deben ir más allá de los enfoques puramente punitivos y propender por un abordaje integral de la VCMP.
339. Este abordaje integral implica, además de las medidas sancionatorias: (i) mecanismos de atención, protección y reparación a las víctimas; (ii) mecanismos de sensibilización, educación y promoción de los derechos políticos de las mujeres, que permitan transformar los discursos discriminatorios que circulan en la sociedad y que limitan la participación de las mujeres; (iii) mecanismos de monitoreo y seguimiento a la implementación de las políticas, que incluyen medidas estadísticas que aseguren la existencia de datos sólidos para abordar de forma integral el fenómeno de la VCMP.
340. En ese sentido, es posible afirmar que los estándares en la materia sugieren que más que medidas exclusivamente punitivas, es necesario adoptar políticas integrales que hagan énfasis en la comprensión social del fenómeno y en su prevención.
5.1.3. Alcance de la violencia política de género en Colombia
341. La VCMP es una expresión de la discriminación sistémica e histórica que, por razones de género, afecta de manera desproporcionada a las mujeres en toda su diversidad. La doctrina en esta materia señala que la VCMP perjudica las democracias "y obstaculiza el avance hacia la igualdad sustantiva"[415]. Estas violencias se manifiestan cotidianamente de múltiples formas y tienen un impacto sustancial "en el ejercicio de la ciudadanía política de las mujeres"[416]. Dichas manifestaciones, por su parte, buscan reproducir y profundizar las relaciones desiguales de poder que a lo largo del tiempo han permitido la subordinación y exclusión de las mujeres de los espacios políticos y públicos.
342. Dada su naturaleza estructural, la invisibilización y el subregistro son características que constantemente acompañan las violencias basadas en el género. La violencia política contra las mujeres no escapa de estas dinámicas[417]. El subregistro es particularmente problemático a la hora de evaluar el impacto social de fenómenos como la violencia política de género. Así, por ejemplo, en el marco del estado de cosas inconstitucional por el desplazamiento forzado, la Corte Constitucional reconoció que el subregistro es un problema que afecta la posibilidad de que el Estado cuente con datos confiables que a la vez permitan diseñar e implementar políticas de prevención, atención y reparación integral dirigidas a las mujeres víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado[418].
343. La ausencia de denuncia por parte de las víctimas es la principal razón que impide la consolidación de estadísticas robustas de alcance nacional que den cuenta del fenómeno de la VCMP. Al respecto, ONU Mujeres señala que existen dos grandes obstáculos para la recolección de datos sobre la VCMP. Por un lado, la inexistencia o deficiencia de los marcos legales existentes puede dificultar la caracterización de la violencia de género en política como un fenómeno autónomo que requiere un análisis separado de otras situaciones de violencia. Por otro lado, la naturalización de esta problemática habla de una institucionalización de la discriminación contra las mujeres, profundamente arraigada en la cultura política del Estado[419].
344. En Colombia no existen cifras oficiales que den cuenta del problema de la violencia contra las mujeres en política a escala nacional. Sin embargo, varias organizaciones de la sociedad civil y organizaciones internacionales vienen recopilando esta información desde hace algunos años. En términos generales, tanto institucionalmente como en las organizaciones sociales, se reconocen como manifestaciones de VCMP las siguientes: violencia física, violencia psicológica, violencia económica, violencia simbólica y violencia sexual[420]. Algunas caracterizaciones separan la violencia digital de la violencia simbólica[421]. A partir de esta caracterización, se presentan algunas cifras de VCMP.
345. Según el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD), entre 2012 y 2015, de las 166 mujeres electas en ese periodo a cargos públicos, 63?% "manifestó haber sido víctima de algún tipo de violencia en el ejercicio de sus derechos políticos"[422]. Posteriormente, en 2019, el NIMD hizo un estudio cuantitativo mediante encuestas a 148 mujeres congresistas, diputadas, concejalas, mujeres ediles, gobernadoras y alcaldesas. De ellas, al menos dos mujeres afirmaron retirarse de su actividad política por amenazas e intimidaciones. Además, al preguntárseles si emprenderían campañas de reelección para el período 2019-2023, 30,1?% señalaron que no lo harían. De estas, 22?% señaló que se retiraba del ejercicio político por tener malas experiencias en dicho ámbito, y 4,9?% por haberse sentido vulneradas en el ejercicio de su cargo.
346. Según la Misión de Observación Electoral (MOE), en 2020 hubo un total de 103 actos de violencia contra mujeres en posiciones de liderazgo político, social y comunal[423]. Por su parte, en 2021, hubo 114 eventos de violencia contra estas mujeres, es decir, 10,7?% más que en el año anterior[424]. De esos 114 casos, 34 fueron de violencia letal[425]. Dentro de las mujeres que ejercen este tipo de liderazgos, 63 correspondieron a líderes sociales, de modo que fue esta población la más afectada por la violencia política de género. Las líderes sociales en el ámbito del movimiento de víctimas y el movimiento indígena fueron las más afectadas, con 17 y 15 victimizaciones, respectivamente. Los departamentos del país con mayores índices de VCMP contra líderes sociales en 2021 fueron La Guajira, el Valle del Cauca y el Cauca[426].
347. En cuanto a las mujeres que participan en política electoral, el informe de la MOE de 2021 reseñó 5 casos de violencia simbólica y psicológica que se manifestaron en actos de divulgación de imágenes o mensajes para deslegitimar su capacidad de ejercer el cargo, a partir de estereotipos de género. También se encontraron expresiones orientadas a deslegitimar su ejercicio del cargo a partir de estereotipos de género, así como presiones o amenazas a partir de la vida privada de las mujeres para mermar su capacidad de ejercer los cargos de los que eran titulares[427]. El informe de 2022 de la misma organización señaló que en ese año electoral de las 90 agresiones reportadas, 55 correspondieron a mujeres candidatas, electas, excandidatas, funcionarias de la rama judicial y mujeres en altos cargos de decisión en el Estado. La mayoría de las agresiones se manifestaron en amenazas y en otras formas de VCMP[428].
348. En 2023, el Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política documentó 34 casos de VCMP en el contexto electoral de los cuales tuvieron conocimiento a través de medios de comunicación, redes sociales y fuentes directas en las campañas. Según la investigación, 44,1?% de las mujeres identificadas como víctimas eran aspirantes a una alcaldía, 32,4?% a una gobernación y 20,6?% eran candidatas un concejo o asamblea departamental[429]. De estos casos, el 88,2?% fueron víctimas de violencia psicológica, 17,6?% de violencia física, 11,8?% de violencia simbólica, 11,8?% de violencia digital y 2,9?% de violencia sexual[430].
349. Dado el aumento de la violencia en el contexto electoral, la Defensoría del Pueblo lanzó ese mismo año la Alerta Temprana No. 30 "en la que se hace un llamado a las entidades públicas sobre los elementos diferenciales que enfrentan las mujeres en el contexto electoral y las recomendaciones específicas para garantizar su derecho a la participación"[431].
350. En relación con las defensoras de derechos humanos, la Corporación Sisma Mujer documentó 452 casos a partir de la contrastación entre información de la Defensoría del Pueblo y de la base de datos del CINEP, entre julio de 2016 y julio de 2019. En dicho contexto, Sisma Mujer identificó 280 casos de amenazas, 69 de asesinato y feminicidio, y 36 casos de violencia sexual[432]. Según la organización, la prevalencia de estas conductas da cuenta de patrones de violencia sociopolítica contra las mujeres en posiciones de liderazgo, en la medida en que el factor común en todos estos actos son las marcas de género con base en las cuales se busca "generar terror, miedo y/o intimidación directa hacia las mujeres"[433]. Estas marcas de género se refieren al uso de lenguaje sexista, a amenazas dirigidas a personas bajo el cuidado de las defensoras o recordando sus roles subordinados en la sociedad a través de afirmaciones como "ustedes nacieron para el maltrato y trabajar en la casa" o "por eso es que las violamos y no aprenden". Para Sisma Mujer, estas violencias tienen una relación directa con el recrudecimiento del conflicto armado[434].
351. Delineado el apartado conceptual, los mecanismos para enfrentar la VCMP y sus alcances en Colombia, en lo que sigue, la Corte desarrollará algunas consideraciones sobre los debates que proponen las medidas para erradicar este fenómeno en materia de libertad de expresión.
5.2. Libertad de expresión y violencia contra las mujeres en política
5.2.1. La tensión entre la libertad de expresión y la protección frente a las manifestaciones de VCMP
352. Como se anunció antes, el segundo tema transversal al análisis del articulado del PLE es el referido a la libertad de expresión y sus posibles tensiones con algunas de las disposiciones que son objeto de examen en esta providencia. En efecto, y como se mostrará en detalle cuando se presente el análisis del contenido material de cada artículo, varios de los intervinientes en este trámite cuestionaron la constitucionalidad de algunas disposiciones del PLE porque, en su criterio, restringen injustificadamente el derecho a la libertad de expresión en su componente de protección de los discursos relacionados con asuntos de interés público.
353. Esta tensión entre la libertad de expresión y la protección contra las manifestaciones de violencia hacia las mujeres en política se puso en evidencia también durante los debates del proyecto en el Congreso. En este sentido, la senadora Valencia Laserna señaló que "[...] uno tampoco quiere generar un escenario donde a las mujeres nadie nos puede decir nada porque es violencia política, pero tampoco puede ser que le digan lo que quieran porque es libertad de expresión"[435]. Por su parte, la representante Juvinao Clavijo, durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, precisó que el PLE no pretende acabar con la crítica política hacia las mujeres o con el escrutinio que los ciudadanos les hacen como servidoras públicas, sino evidenciar una violencia específica que perpetúa y legitima patrones de subordinación de la mujer frente al hombre[436].
354. Como ya se mencionó arriba, en línea con estas intervenciones, la Corte reconoce la necesidad e importancia de la crítica y el escrutinio frente a quienes ejercen o pretenden ejercer la función pública[437], y la relevancia de la libertad de expresión para la consolidación de la democracia. Sin embargo, al mismo tiempo este Tribunal admite que ciertas conductas pueden traspasar la frontera de la libertad de expresión cuando se dirigen contra las mujeres por el hecho de serlo, y con el objetivo de restringir o impedir el ejercicio de sus derechos políticos[438].
355. A continuación, entonces, vale la pena recordar lo que ha señalado la Corte en materia del derecho a la libertad de expresión, que consagra la Constitución en el artículo 20, enfatizando en su alcance, los límites y las herramientas para determinar si una restricción a este derecho es razonable y proporcionada.
5.2.2. La relevancia de la libertad de expresión en un sistema democrático y su protección constitucional reforzada y preferente
356. La libertad de expresión es el cimiento de una sociedad democrática. No hay verdadera democracia allí donde no hay una opinión pública libre, el flujo de ideas e información se supedita al capricho de los poderes o a la decisión de los gobiernos de turno[439].
357. Esta interdependencia entre libertad de expresión y democracia ha sido reconocida de manera reiterada por la Corte[440], en armonía con los estándares interamericano y universal de derechos humanos, en los que la libertad de expresión y de opinión son consideradas como "piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas"[441] o, en palabras de la CIDH, "requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática"[442].
358. En este sentido, ya la Corte en Sentencia C-650 de 2003[443] se refirió de manera amplia a las funciones que cumple la libertad de expresión en una democracia, y en esa oportunidad destacó las siguientes: (i) permite la búsqueda de la verdad y el desarrollo del conocimiento; (ii) posibilita el principio de autogobierno; (iii) promueve la autonomía personal; (iv) previene abusos de poder; (v) "promueve la confrontación pacífica de las decisiones estatales o sociales que no se compartan"[444] y, en esa medida, contribuye a la resolución pacífica de los conflictos a partir del debate público y no de la violencia.
359. También la jurisprudencia constitucional, a partir de lo dispuesto en el artículo 20 superior, le asigna a la libertad de expresión una doble dimensión[445]: individual y colectiva. Según la dimensión individual, cada persona puede difundir libremente y por cualquier medio sus pensamientos, ideas y opiniones. Por otro lado, la dimensión colectiva implica el derecho de la sociedad a recibir libremente esas ideas, informaciones y opiniones, y a conocer el pensamiento de los demás. En esa medida, y como lo estableció la Corte IDH, "cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a 'recibir' informaciones e ideas"[446]. Esto explica que, para la Corte Constitucional, ambas dimensiones de la libertad de expresión sean interdependientes y deban protegerse de manera simultánea[447].
360. De lo anterior se desprende también la idea de la libertad de expresión como un derecho fundamental del que se derivan dos componentes esenciales[448], ambos consagrados en el artículo 20 de la Constitución: (i) la libertad de expresión en sentido estricto, o libertad de opinión; y (ii) la libertad de información. La primera "abarca todos los enunciados que pretenden difundir ideas, pensamientos, opiniones, entre otros; mientras que la segunda se refiere a la capacidad y la posibilidad de transmitir noticias sobre, o dar a conocer, sucesos determinados"[449]. En esta medida, la libertad de expresión en sentido estricto tendrá unos límites de protección más amplios que la libertad de información, pues esta última, con su pretensión de dar a conocer sucesos verificables, está sometida, al menos en principio[450], a las cargas de veracidad e imparcialidad[451].
361. Ahora bien, tanto la dimensión individual y colectiva, como el sentido estricto y genérico de la libertad de expresión están reconocidos y protegidos por el artículo 20 de la Constitución y por los instrumentos internacionales vinculantes para el Estado colombiano: el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
362. De esta caracterización del valor de la libertad de expresión en una sociedad democrática se deriva con claridad la razón por la cual este derecho ostenta una protección constitucional reforzada y preferente. En efecto, desde muy temprano la Corte Constitucional sostuvo que la libertad de expresión conlleva un riesgo social ínsito a los sistemas democráticos[452] y que el riesgo derivado de los eventuales daños generados por la expresión es más tolerable que el riesgo de restringir de manera general dicha libertad[453]. En este sentido, para la Corte, "la expresión –con los riesgos que conlleva– goza de un margen de inmunidad ante las limitaciones estatales mayor que el de otras conductas no expresivas que podrían estar cobijadas por otras libertades"[454].
5.2.3. Los discursos especialmente protegidos
363. Dentro de ese ámbito de protección reforzada de la libertad de expresión, existen además unos discursos especialmente protegidos. En la Sentencia T-452 de 2022 se expuso un listado no taxativo de estos discursos, de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional. En este listado se incluyeron:
"el discurso político y sobre asuntos de interés público; el discurso sobre funcionarios públicos o candidatos a ocupar cargos públicos; el que constituye en sí mismo el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el que se vierte en la creación y expresión artísticas, el discurso religioso, la correspondencia, la manifestación pacífica, entre otros; las reivindicaciones de la identidad sexual diversa o la defensa de la equidad de género y la erradicación de la violencia basada en género, así como aquellos que configuran elementos fundantes de la identidad de las personas"[455] (resaltado por fuera del texto).
364. Con respecto a los discursos políticos o sobre temas de interés público, de especial relevancia para el PLE objeto de análisis, la Corte entiende que estos se refieren no solamente a los discursos de contenido electoral, sino a todas las expresiones que tienen incidencia relevante para el desarrollo de la opinión pública sobre "los asuntos que contribuyan a la vida de la Nación"[456], y ello incluye, por supuesto, las críticas al Estado y a los funcionarios públicos[457].
365. Para la Corte, toda restricción a este discurso resulta sospechosa desde lo constitucional[458], por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque estos discursos son la manifestación más clara del vínculo entre democracia y libertad de expresión, y realizan todas las finalidades por las cuales dicha libertad ostenta una protección preferente[459]. En segundo lugar, porque estos discursos suelen ser los más amenazados en tanto quienes detentan mayor poder en la sociedad y se ven afectados con estas expresiones pueden verse tentados a movilizar su poder para censurar esas manifestaciones y reprimir a sus autores[460].
366. Esta Corporación considera, además, que de conformidad con los estándares internacionales acogidos por la jurisprudencia constitucional, los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio de la sociedad, "pues cuando una persona decide voluntariamente convertirse en un personaje público [...] tiene el deber de soportar mayores críticas a su quehacer diario, por razón de la trascendencia social de su oficio"[461]. Lo anterior se traduce en el reconocimiento, por parte de este Tribunal, de un margen de protección particularmente amplio para la expresión crítica al poder[462].
5.2.4. Límites a la libertad de expresión
367. La protección reforzada y preferente de la libertad de expresión no puede interpretarse, sin embargo, como ausencia de límites. La Corte reconoce que la libertad de expresión no es un derecho absoluto, y que su protección prevalente cesa cuando el otro derecho o principio constitucional en pugna tiene un mayor peso en el caso concreto[463]. En efecto, una sociedad democrática se sustenta también en la tolerancia y el respeto a la dignidad humana, y por eso la libertad de expresión excede sus límites –y, con ello, pierde su protección– cuando lo que se comunica puede catalogarse como discurso prohibido.
368. Para la Corte Constitucional existen cinco discursos prohibidos, debido a su potencial lesivo para los derechos humanos:
"(i) la propaganda a favor de la guerra; (ii) la incitación al terrorismo; (iii) la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo (modo de expresión que cobija las categorías conocidas comúnmente como discurso del odio, discurso discriminatorio, apología del delito y apología de la violencia); (iv) la pornografía infantil; y (v) la incitación directa y pública a cometer genocidio"[464].
369. Al tratarse de categorías excepcionales, estas deben interpretarse de manera muy restrictiva[465], para reducir el riesgo de que se incluyan bajo el alcance de la prohibición ciertas formas de expresión que sí merecen legítimamente la protección constitucional[466].
370. Ahora bien, los límites a la libertad de expresión no se superan únicamente en los casos que pueden reconducirse a alguno de estos cinco discursos. También los límites se exceden cuando se hace un ejercicio abusivo de este derecho porque, en los términos del artículo 13.2 de la CADH, se atente contra "el respeto a los derechos o a la reputación de los demás" o "la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas". En definitiva, no se trata de una "libertad absoluta, arrogante e irresponsable y sin deberes frente a los derechos con los que se vincula, colinda o entra en fricción"[467].
5.2.5. Las herramientas para determinar la razonabilidad de las restricciones a la libertad de expresión
371. Para evaluar si las restricciones a la libertad de expresión resultan razonables y, en esa medida, están abarcadas por la libertad de configuración del legislador, la Corte ha hecho uso del juicio de proporcionalidad. En cuanto a la intensidad del juicio, esta Corporación ha señalado que en los supuestos en los que se evalúan limitaciones al derecho a la libertad de expresión, reconocido como un derecho preferente, debe aplicarse un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta, "pues no sólo se enfrenta el juez constitucional a una limitación de derecho fundamental, sino a una limitación de un derecho fundamental especialmente valioso para el sistema constitucional en sí mismo"[468].
372. En este test estricto de proporcionalidad, la Corte debe analizar si la medida:
"(a) persigue una finalidad constitucional imperiosa[469]; (b) es idónea –efectivamente conducente[470]–, esto es, adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue[471]; (c) es necesaria, 'esto es, si no puede ser reemplazad[a] por otr[a]s menos lesiv[a]s para los derechos de los sujetos pasivos de la norma'[472]; por tanto, debe ser la más benigna con los derechos intervenidos entre todas aquellas otras medidas que revistan igual idoneidad[473], y (d) es ponderada o proporcional en sentido estricto, 'si los beneficios de adoptar la medida exceden [...] las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales'"[474].
373. Al contrastar estas exigencias del test utilizado por la Corte Constitucional se comprueba que coinciden en gran parte con las del test tripartito empleado por la Corte IDH[475] en sus dos últimos pasos de análisis.
374. En efecto, el test tripartito de la Corte IDH señala que las restricciones o responsabilidades ulteriores por el ejercicio de la libertad de expresión deben satisfacer los siguientes requisitos: (i) estar fijadas de manera previa por la ley y tener una tipificación clara y precisa[476]; (ii) responder a un fin permitido y legítimo, de conformidad con el artículo 13.2 de la CADH; (iii) deben ser necesarias en una sociedad democrática, esto es, deben satisfacer los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. La Corte IDH señala que en este último punto del test "se considera si la restricción resulta estrictamente proporcional, de tal forma que el sacrificio inherente a aquella no resulte exagerado o desmedido frente a las ventajas que se obtienen mediante tal limitación"[477].
375. En síntesis, la libertad de expresión, como cimiento de una sociedad democrática, goza de una protección constitucional reforzada y preferente. Dentro de este ámbito de protección existen, además, unos discursos especialmente protegidos, entre los cuales destacan el discurso político y sobre asuntos de interés público, y el discurso sobre funcionarios públicos o candidatos a ocupar cargos públicos. Ahora bien, la libertad de expresión no es absoluta y encuentra como límite principal los llamados discursos prohibidos, esto es, la propaganda a favor de la guerra; la incitación al terrorismo; la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo; la pornografía infantil y la incitación directa y pública a cometer genocidio.
376. Al trasladar estas reflexiones al análisis que ocupa a la Corte, cabe afirmar que, si bien la libertad de expresión goza de una protección constitucional especial, esa protección cede frente a expresiones que conllevan a violentar a las mujeres por el hecho de serlo y/o a perpetuar estereotipos de género con sesgos de inferioridad que tengan como propósito limitar o excluir la participación de las mujeres –por el hecho de ser mujeres– en la política o en la vida pública. Dichas expresiones harían parte de los discursos prohibidos que superan los límites de protección de la libertad de expresión.
377. Una vez expuestas las consideraciones generales sobre el alcance, relevancia y contenido normativo del derecho fundamental a la libertad de expresión, y los parámetros constitucionales con base en los cuales debe estudiarse cualquier restricción al ejercicio de este derecho, la Corte pasa a abordar el análisis material de constitucionalidad de los artículos que integran el PLE.
5.3. Análisis de constitucionalidad de los artículos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria bajo control
378. Con el fin de analizar la constitucionalidad de cada uno de los artículos que integran el PLE, la Corte los agrupará según el tema que regulan. Luego, esta Corporación explicará, de manera breve, el contenido de cada uno de ellos y, finalmente, adelantará el control de constitucionalidad correspondiente. Los grupos de artículos son los siguientes: (i) alcance, definiciones y derechos reconocidos; (ii) ámbito de aplicación, interpretación y vigencia; (iii) obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares; (iv) régimen de responsabilidad, sanciones y garantías para las mujeres.
5.3.1. Primer bloque temático: alcance, definiciones y derechos reconocidos
379. Este primer bloque temático se inserta en lo que la Corte considera como la parte general del cuerpo normativo. Se trata de un grupo de artículos en los que se presenta el alcance de la iniciativa legislativa, ciertos conceptos y definiciones relevantes, la dimensión y manifestaciones de la problemática, las particularidades del fenómeno de violencia que se busca solucionar y su relación con el goce efectivo de los derechos de las mujeres. El análisis de este primer bloque se divide en tres apartados. En el apartado A se examinan las disposiciones relacionadas con el objeto del PLE y el alcance del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias en el ejercicio de sus derechos políticos. En el apartado B la Corte aborda el estudio de las disposiciones que contienen definiciones, conceptos relevantes y las manifestaciones más comunes de la VCMP.
A) Objeto del PLE y alcance del derecho a una vida libre de violencias en el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres: artículos 1 y 7
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política, a fin de asegurar que ejerzan plenamente sus derechos políticos y electorales y participen en forma paritaria y en condiciones de igualdad en todos espacios de la vida política y pública incluidos los procesos de elección, participación ciudadana y representación democrática, democracia interna de las organizaciones políticas y en el ejercicio de la función pública, especialmente tratándose de los cargos de elección popular y los ejercidos en los niveles decisorios de las diferentes ramas del poder público y demás órganos del Estado. La presente ley tendrá desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado: En lo nacional, departamental, distrital, municipal, local y comunitario.
Artículo 7. Derecho de las mujeres a participar en la vida política libre de violencia. El derecho de las mujeres a una vida política libre de violencia incluye, entre otros derechos reconocidos en las disposiciones vigentes:?
a. El derecho a la no discriminación por razón de sexo o género, en el goce y ejercicio de sus derechos políticos y electorales.?
b. El derecho a la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación.?
c. El derecho a vivir libre de patrones, estereotipos de comportamiento y de prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación.?
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Se considera que los estereotipos de género afectan la participación de las mujeres cuando generan desventaja o limitan sus posibilidades de elección en cualquier instancia representativa o ciudadana, restringen su libertad de expresión o cumplimiento de tareas en el ejercicio del mandato o función pública, atentan contra su intimidad y privacidad, lesionan injustificadamente su imagen pública.
380. Las disposiciones que integran este primer bloque de análisis delimitan el alcance del PLE y establecen los propósitos que persigue este cuerpo normativo. Ambos artículos ilustran por qué era necesario tramitar este conjunto de medidas a través del procedimiento legislativo cualificado de ley estatutaria.
381. El artículo 1 señala que el objeto del PLE es establecer una serie de medidas integrales para prevenir, atender, hacer seguimiento y sancionar actos constitutivos de violencia contra las mujeres en política. Dichas medidas están encaminadas a garantizar el ejercicio pleno y en condiciones paritarias de los derechos políticos de las mujeres, de manera que puedan participar en la vida pública y política sin condicionamientos asociados a la discriminación por razones de género. Para dotar de contenido el concepto de "vida pública y política", el artículo ejemplifica algunos espacios en los que las mujeres ejercen sus derechos políticos: "los procesos de elección, participación ciudadana y representación democrática, democracia interna de las organizaciones políticas y en el ejercicio de la función pública, especialmente tratándose de los cargos de elección popular y los ejercidos en los niveles decisorios de las diferentes ramas del poder público y demás órganos del Estado". Finalmente, el artículo destaca que la norma deberá aplicarse en todos los niveles del Estado, que corresponde tanto a la descentralización territorial (nacional, departamental y municipal), como a espacios propios de los movimientos sociales (comunitarios) y de la organización interna de las entidades territoriales según su naturaleza (distritos y locales).
382. Por su parte, el artículo 7 se refiere al derecho fundamental de las mujeres a una vida libre de violencias, especialmente en el marco de la participación en la vida pública y política. El contenido de este derecho, según el artículo objeto de análisis, comprende tres elementos: (i) el derecho a la no discriminación por razones de sexo o género; (ii) el derecho a la libertad de expresión, de reunión y de asociación; (iii) el derecho a vivir libre de patrones, estereotipos y prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación. Para dar alcance a la noción de "estereotipos", el inciso final de la norma señala que estos pueden afectar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres cuando generan desventajas o restringen la participación, la libre expresión, el cumplimiento de la carga de trabajo, vulneran su intimidad y privacidad, o lesionan de forma injustificada la imagen pública.
383. Intervenciones. Ninguna de las intervenciones propuso argumentos que cuestionen la constitucionalidad de las disposiciones objeto de análisis. En cambio, frente al artículo 1, Sisma Mujer, el Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política, la Universidad del Rosario, la Red Nacional de Mujeres, el Ministerio de la Igualdad, la senadora Angélica Lozano y la procuradora general de la Nación destacaron que el objeto del proyecto contribuye a materializar compromisos constitucionales y convencionales relacionados con la erradicación de la violencia contra las mujeres.
384. Asimismo, Sisma, el Rosario, la senadora Angélica Lozano y la procuradora destacaron que la ley es un desarrollo de los compromisos adquiridos mediante la suscripción y ratificación de la Convención de Belém do Pará. Por último, las intervinientes destacaron que el objeto de la ley pone de presente la conexión entre la lucha contra la violencia basada en el género con la participación política de las mujeres, un asunto que ha pasado inadvertido tanto en la legislación sobre violencias como en las normas que regulan la participación política y la función pública.
385. Análisis de constitucionalidad. Los artículos 1 y 7 del PLE son una manifestación concreta de la naturaleza estatutaria del cuerpo normativo bajo examen. En efecto, los dos artículos ponen de presente la necesidad de adoptar medidas integrales para garantizar los derechos fundamentales de las mujeres a una vida libre de violencias y a la participación democrática, especialmente en los ámbitos público y político.
386. La Corte reconoce desde su jurisprudencia temprana los deberes especiales que tiene el Estado a la hora de hacer frente a la violencia basada en género, un fenómeno con profundas raíces sociales y culturales que no admite una mirada pasiva de la sociedad y las instituciones[478]. En concreto, la Corte ha señalado que las mujeres en Colombia cargan consigo un legado histórico de desventajas cuyas manifestaciones pueden verse en todos los ámbitos de la vida, incluidos el plano familiar, educativo y laboral[479].
387. Además, como lo señala el Comité CEDAW en la Recomendación General No. 35[480], como ocurre con el derecho a la igualdad o la libertad de expresión, el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias tiene una naturaleza relacional e instrumental en la medida en que de su garantía efectiva depende también la posibilidad de ejercer otros derechos como:
"los derechos a la vida, la salud, la libertad y la seguridad de la persona, la igualdad y la misma protección en el seno de la familia, la protección contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes y la libertad de expresión, de circulación, de participación, de reunión y de asociación"[481].
388. En ese sentido, si se parte de la premisa de que la violencia contra las mujeres es una manifestación extrema de la discriminación estructural por razones de género[482], cuando esta cuestión es llevada a la vida pública y política, se puede concluir que la violencia por razones de género contra las mujeres en posiciones decisorias o con liderazgos sociales o comunitarios es, también, una manifestación de la discriminación, pues limita otros derechos como la participación política o la libertad de expresión. En efecto, como lo reconoció el Comité CEDAW en la Recomendación General No. 23 al interpretar los artículos 7 y 8 de la CEDAW, la violencia constituye una barrera que limita y disuade la participación paritaria de las mujeres en cuestiones públicas que les afectan.
389. Consecuentemente, el Estado tiene el deber de remover este y otros obstáculos que, por razones discriminatorias, impiden que las mujeres participen a plenitud en la vida pública y política. Tales acciones, como se indicó en las consideraciones, deben abarcar múltiples medidas que comprenden la modificación de leyes y prácticas institucionales discriminatorias por razones de género, la creación de mecanismos de prevención, protección y atención a las víctimas, y sanciones para los agresores a partir del principio de debida diligencia[483].
390. En suma, los propósitos descritos en el artículo 1 del PLE objeto de estudio no sólo son compatibles con la Constitución, sino que constituyen un avance que desarrolla postulados constitucionales como el artículo 2 (fines del Estado), en el que se contempla el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes del Estado, en particular el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Asimismo, el artículo 1 del PLE materializa el mandato de igualdad formal y material entre hombres y mujeres establecido en los artículos 13 y 43 de la Constitución. Por último, plantea medidas para asegurar el ejercicio del derecho a la participación política de las mujeres, de conformidad con el artículo 40.
391. Respecto de este artículo, es necesario resaltar la importancia de que el PLE señale que sus disposiciones se aplican a "todos los espacios de la vida pública y política". Como se indicó en las consideraciones generales, el Comité CEDAW ha destacado la necesidad de que las medidas destinadas a enfrentar la violencia contra las mujeres interpreten de forma amplia los espacios en los que ella se produce. En particular, ha señalado que el ámbito de la vida pública y política se refiere a "todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de la política en los niveles internacional, nacional, regional y local" y también corresponde con "aspectos de la sociedad civil y las organizaciones, como los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales o industriales, las organizaciones femeninas, las organizaciones comunitarias"[484].
392. Este concepto se articula con la noción amplia de democracia acogida por el modelo de Estado social y democrático de derecho adoptado por nuestra Constitución. Al respecto, la Corte ha destacado que el principio democrático en nuestro modelo constitucional no se limita "al campo político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales"[485]. En esa medida, la democracia colombiana es a la vez universal y expansiva. Universal, porque abarca distintos escenarios públicos y privados que se determinan a partir de los intereses de las personas, la comunidad y el Estado, y es por tanto "susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social"[486]. También es expansiva porque se amplía progresivamente conforme avanzan los intereses y los ámbitos en los que transcurre la vida de actores tanto públicos como privados de la sociedad[487].
393. En esta misma línea, en la Sentencia C-934 de 2004, la Corte reconoció que la democracia no se limita al ámbito público, sino que extiende sus efectos a los ámbitos privados. De ahí que sea exigible incluso en organizaciones privadas, como las organizaciones no gubernamentales, asegurar la vigencia de los principios del Estado democrático, incluida la igualdad y la no discriminación y la lucha contra todas las formas de violencia contra las mujeres.
394. En el marco de este contexto normativo, el artículo 1 del PLE debe entenderse de forma amplia y los supuestos allí descritos como meramente enunciativos y ejemplificadores de los espacios donde transcurre la vida pública y política, en los que las mujeres pueden enfrentarse a violencias basadas en el género.
395. Por su parte, el artículo 7 es igualmente compatible con la Constitución porque reitera el reconocimiento del derecho a una vida libre de violencias como derecho fundamental, especialmente en el ámbito público y político. Este artículo, además, exalta la naturaleza relacional e instrumental de este derecho en tanto su satisfacción es condición necesaria para que se materialicen otros derechos como la igualdad y la no discriminación, las libertades de expresión, asociación y reunión, y el derecho a vivir sin imposiciones estereotipadas.
396. Para la Corte es particularmente importante que la norma adopte la noción de estereotipos de género, que como esta Corporación ha señalado antes, permite reconocer "la construcción social y cultural de hombres y mujeres, en razón de sus diferentes funciones físicas, biológicas, sexuales y sociales", a partir de la cual se legitima "ignorar las características, habilidades, necesidades, deseos y circunstancias individuales, de forma tal que se le niegan a las personas sus derechos y libertades fundamentales y se crean jerarquías de género"[488].
397. Al respecto, la Corte ha señalado que los estereotipos de género son la fuente primordial de la violencia contra las mujeres, en la medida en que se trata de "concepciones culturales que han determinado y aceptado la asignación de papeles delimitados en el desarrollo de la vida de hombres y mujeres"[489]. Dichas concepciones han justificado la subordinación histórica de las mujeres y la difusión de expectativas arbitrarias sobre los atributos, características y funciones sociales que deberían desempeñar en la sociedad[490].
398. Frente a dichos estereotipos, la jurisprudencia constitucional ha referido las acciones contempladas en la Recomendación General No. 25 del Comité CEDAW, según la cual los Estados deben respetar –abstenerse de acudir a estereotipos–, proteger –generar conciencia social sobre el impacto de los estereotipos y prevenir su utilización– e implementar medidas concretas que permitan erradicar de la sociedad los estereotipos de género que limitan o impiden que las mujeres ejerzan sus derechos libres de imposiciones socioculturales y en condiciones de igualdad[491]. En ese sentido, el Estado colombiano tiene un deber de respetar, proteger e implementar medidas que, como el PLE estudiado, permitan erradicar los estereotipos en todas las dimensiones de la vida en sociedad, incluida la pública y política.
399. En consecuencia, la noción de estereotipos adoptada por el artículo 7 del PLE objeto de análisis es compatible con la interpretación y alcance que este Tribunal le ha dado a dicho concepto y, por lo tanto, constitucional.
400. En suma, las disposiciones objeto de estudio no sólo delimitan el alcance del cuerpo legislativo en el que se insertan. Además, proponen un desarrollo de la Constitución en tres ámbitos relevantes: (i) igualdad material entre hombres y mujeres; (ii) participación política de las mujeres en condiciones de igualdad; (iii) garantía del derecho a una vida libre de violencias y estereotipos de género.
401. Resultado del análisis de constitucionalidad: las dos normas objeto de estudio delimitan el objeto de la ley a la satisfacción del derecho a una vida libre de violencias para las mujeres que participan en la esfera pública y política. En consecuencia, esta Corporación las encuentra ajustadas a la Constitución Política, pues desarrollan principios y valores constitucionales de suma relevancia en el Estado social de derecho. En particular, suponen un desarrollo del deber de proteger especialmente a sectores sociales sujetos a condiciones históricas y estructurales de discriminación, en este caso, las mujeres. Asimismo, estas disposiciones desarrollan el deber de garantizar la igualdad material y la igualdad entre los hombres y las mujeres, especialmente en su derecho a participar "en la conformación, ejercicio y control de poder político", consagrado en el artículo 40 superior. Por lo tanto, ambas disposiciones serán declaradas constitucionales.
B) Conceptos, definiciones relevantes y manifestaciones de la violencia contra las mujeres en política: artículos 2, 3, 6 y 8 (numerales 1 a 14)
Artículo 2°. Violencia contra las mujeres en política. Se entiende por violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política, toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado que, basada en elementos de género, cause daño o sufrimiento a una o varias mujeres o a sus familias, sin distinción de su afinidad política o ideológica, y que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos, en el marco de los procesos electorales, de participación ciudadana y representación democrática y el ejercicio de la función pública.
La violencia contra las mujeres en política puede incluir, entre otras, violencia verbal, física, sexual, psicológica, moral, económica o patrimonial, digital y simbólica.
Parágrafo: Se entenderá que las acciones, conductas u omisiones se basan en elementos de género, cuando se dirijan a una mujer por su condición de mujer, y tengan un impacto diferenciado en ella o en la población que representa.?
Artículo 3°. Para los efectos de la aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:?
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-Violencia por razón de género contra las mujeres: Es la violencia contra la mujer basada en roles y estereotipos de género que perpetúa su posición subordinada con respecto al hombre, como en el caso de las amenazas y agresiones verbales sexistas, el acoso y la violencia sexual; y que vulnera sus derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural civil, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada.?
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-Interseccionalidad: Son los elementos por los cuales las mujeres son violentadas de manera simultánea a su género, sexo, orientación sexual, edad, raza, nacionalidad, religión, situación de discapacidad, etnia, ascendencia o cualquier otra característica o forma de identidad con la que se busque discriminar y/o poner en peligro a las mujeres, individual o colectivamente.?
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-Participación ciudadana de las mujeres: Se entiende como el derecho de las mujeres a intervenir en la postulación, conformación, ejercicio y control del poder político y la toma de decisiones en la esfera pública, de manera complementaria a los procesos electorales. Estas formas de participación incluyen el ejercicio de los mecanismos, formas, espacios, canales e instancias de participación ciudadana.?
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-Presunción de Riesgo extraordinario de género: Cuando las amenazas sean contra mujeres, lideresas y defensoras de derechos humanos, debe aplicarse la presunción de riesgo extraordinario de género. Esta presunción a favor de las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política debe concretarse en que, en los eventos en que ellas acudan a las autoridades para solicitar protección, la autoridad competente debe partir de que la solicitante, en efecto, se encuentra en riesgo extraordinario contra su vida, seguridad e integridad personal y tales riesgos se concretarían con actos de violencia de género.?
Artículo 6°. Categorías de violencia contra las mujeres en política.?
a. Violencia psicológica: Acción u omisión destinada a degradar y/o controlar las acciones, comportamientos, creencias y decisiones de las mujeres, por medio de coerción, acoso, boicot social, amenazas hostigamientos u ofensas verbales y/o escritas de violencia física y/o violencia sexual en su contra o en contra de su familia, entre otras formas de violencia psicológica.?
b. Violencia simbólica: Es aquella que a través de actos recurrentes de violencia contra las mujeres refuerza los estereotipos de género usando imágenes, gestos, comentarios, iconos o signos que reproducen la idea de dominación, desigualdad y discriminación en las relaciones sociales, sujetas a los procesos electorales y sus funciones públicas naturalizando la subordinación de la mujer en la sociedad y limitando su derecho a participar sin obstáculos en la vida pública. La violencia simbólica afecta principalmente a las mujeres de manera colectiva y a sus agendas políticas.
c. Violencia económica: Acciones y omisiones que buscan controlar, restringir, impedir y/o anular el acceso a los recursos económicos y patrimoniales, asignados a las mujeres para ejercer política.?
d. Violencia física: Acciones que generan afectaciones a la integridad física de una mujer o de su familia. Se refiere a lesiones, homicidios, feminicidios, secuestros, desapariciones y maltratos, con el objetivo de limitar la actividad política.?
e. Violencia sexual: Cualquier acto de naturaleza sexual que se causa y/o tiene consecuencias en el contexto del ejercicio de la política, y a su vez resulta, o es probable que resulte, en daño físico, psicológico y emocional. Asimismo, estas acciones pueden tener como objetivo obligar a las mujeres a intercambiar favores sexuales para ganar una candidatura en el partido o movimiento político; o conseguir financiación para la campaña o acceso a recursos patrimoniales de la colectividad, e incluso anular o limitar la voluntad de la mujer.
f. Violencia digital: Cualquier manifestación o acto de violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política o que la afecta en forma desproporcionada cometido con la asistencia del uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación o agravado por éste; a través del uso de redes sociales, plataformas digitales, correo electrónico, aplicaciones móviles, celular o cualquier medio tecnológico desde el que se pueda acceder a Internet o a otros entornos digitales.
g. Violencia vicaria: Es aquella que se ejerce de forma consciente, valiéndose de maltratar a una persona secundaria, para generar un daño a la mujer para obtener cualquier fin que afecte el libre ejercicio de la política. Este tipo de género o violencia hacia la mujer en su grado más alto, se constituye igualmente en la instrumentalización y el maltrato a los hijos o a cualquier miembro de la familia y, en los peores casos, el homicidio, con el fin de afectar el libre y voluntario ejercicio de la política por parte de la mujer.
Parágrafo: En el ámbito de violencia contra mujeres en política puede presentarse la concurrencia de violencias, es decir, que diferentes tipos de violencia presentes en esta ley se configuren en contra de una misma persona de forma simultánea en un mismo contexto y en uno o varios ámbitos, lo cual se constituirá como un agravante al momento de determinar la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 8°. Manifestaciones de violencia contra las mujeres en política. Las acciones, conductas u omisiones constitutivas de violencia contra las mujeres en política pueden manifestarse de manera física, sexual, psicológica, simbólica, digital y/o económica, y tienen el propósito de limitar, restringir o menoscabar su representación política, su liderazgo, su capacidad electoral o imagen pública o los derechos políticos de las mujeres en razón de su género, siendo algunas de ellas las siguientes:
1. Aquellas conductas que atenten contra la vida e integridad personal de las mujeres con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: las agresiones físicas, el homicidio, el secuestro, el feminicidio, actos discriminatorios, hostigamiento, extorsión, constreñimiento ilegal, entre otras.
2. Aquellas conductas que atenten contra la libertad, integridad y formación sexual con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: acoso, proposiciones, tocamientos, agresiones, o invitaciones sexuales que influyan en sus aspiraciones políticas o las condiciones de su actividad política, entre otras.?
3. Aquellas conductas que atenten contra la integridad moral con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: injuriar, calumniar, reproducir mensajes de odio, realizar expresiones que denigren, desacrediten o descalifiquen, a las mujeres por su género, restringir los canales de comunicación en cualquiera medio virtual o físico, divulgar material o información íntima o privada, entre otra.
4. Aquellas conductas que atenten contra los Derechos políticos, mecanismos de participación democrática o aquellas que atenten contra la Seguridad Pública, las cuales se encuentran consagradas en el Capítulo 1 del Título XII del Código Penal, que se lleven a cabo con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: restringir o anular el derecho al voto libre y secreto, proporcionar intencionalmente a las mujeres, a las autoridades administrativas, electorales información falsa, errónea o incompleta.
5. Aquellas conductas que atenten contra la debida administración de justicia con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: usar las acciones judiciales de forma temeraria o de mala fe en un proceso administrativo o judicial, obstaculizar o impedir el acceso a la justicia para proteger sus derechos políticos, electorales o desconocer las decisiones adoptadas, imponer sanciones injustificadas o abusivas, entre otras.
6. Aquellas conductas que atenten contra la libertad de expresión con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: restringir o anular su libertad de expresión en los canales de comunicación, entre otras.
7. Suministrar intencionalmente a las mujeres que aspiran u ocupan un cargo de elección popular o en el ejercicio de sus derechos políticos, información falsa, errada, incompleta o imprecisa u omitir información a la mujer, que impida o induzca al incorrecto ejercicio de sus atribuciones o de sus derechos políticos o electorales en condiciones de igualdad e impedir que asistan a cualquier actividad que implique toma de decisiones.
8. Limitar o negar arbitrariamente el uso de cualquier recurso y/o atribución inherente al cargo político que ocupa la mujer, incluido el pago de salarios y de prestaciones asociadas al ejercicio del cargo en condiciones de igualdad.
9. Restringir el uso de la palabra de las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos o electorales, impidiendo el derecho a voz de acuerdo a la normativa aplicable y en condiciones de igualdad.
10. Discriminar a las mujeres en el ejercicio de sus derechos políticos, por encontrarse en estado de embarazo, parto, puerperio, o el ejercicio de la maternidad, impedir o restringir su reincorporación al cargo tras hacer uso de la licencia de maternidad, o de cualquier otra licencia contemplada en la normatividad relacionada.
11. Imponer con base en estereotipos de género la realización de actividades y tareas ajenas a las funciones y atribuciones de su cargo o posición, o que tengan como resultado la limitación del ejercicio de la función política.
12. Instrumentalizar a la mujer a permanecer dentro del proceso electoral en contra de su voluntad, incluyendo la continuación de trámites sin su consentimiento y que comprometan sus derechos políticos.?
13. Obstaculizar en razón del género, los derechos de asociación y afiliación a todo tipo de organizaciones políticas y civiles.
14. Suplantar la identidad de una mujer por cualquier medio incluyendo entornos digitales con el objetivo o el resultado de menoscabar o afectar negativamente su candidatura, imagen pública y/o limitar o anular sus derechos políticos o electorales como parte de su función política.
402. El artículo 2 del PLE define la violencia contra las mujeres en política y describe los distintos tipos de violencia en los que se puede manifestar. El elemento central de esta definición es el componente de género. En efecto, el artículo entiende que la violencia contra las mujeres en política abarca "toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado" basada en elementos de género. Esto quiere decir que no se trata de cualquier violencia cometida contra las mujeres. En cambio, se refiere a una violencia cuya motivación directa o indirecta es la forma en que social, cultural y políticamente se han definido los roles y espacios que pueden ocupar las mujeres y los hombres según los imaginarios construidos en torno a la diferencia sexual.
403. El otro elemento relevante de la definición tiene que ver con las consecuencias de las conductas calificadas como VCMP. Según el artículo, debe tratarse de conductas que causen "daño o sufrimiento" y que tengan consecuencias discriminatorias, es decir, que restrinjan o anulen la capacidad de las mujeres de ejercer sus derechos políticos en distintos ámbitos de la vida pública y privada.
404. De otra parte, el artículo 3 desarrolla algunas definiciones relevantes para la interpretación del resto de la ley. En particular, el artículo define la violencia por razón de género contra las mujeres, la interseccionalidad, la participación ciudadana de las mujeres y la presunción de riesgo extraordinario de género. El contenido detallado de estos conceptos será abordado en el análisis de constitucionalidad de la disposición.
405. En relación con los tipos de violencia, el artículo 6 del cuerpo normativo desarrolla las definiciones de la violencia psicológica, simbólica, económica, física, sexual, digital y vicaria. Según el parágrafo único de la disposición, estas formas de violencia pueden solaparse o presentarse en simultáneo en uno o varios ámbitos de la vida de las mujeres. El contenido pormenorizado de las definiciones se discutirá en el análisis de constitucionalidad para efectos de brevedad.
406. Por último, el artículo 8 del PLE desarrolla un listado de conductas que ejemplifican la violencia contra las mujeres en política. Siguiendo las pautas sugeridas por el artículo 6 de la Ley Modelo Interamericana sobre violencia contra las mujeres en política, esta disposición del PLE describe las acciones y omisiones constitutivas de violencia política contra las mujeres en clave de los derechos fundamentales que se desconocen de forma concreta en cada una de las manifestaciones. De este modo, se aprecia que la violencia política de género puede implicar violaciones a varios derechos que van desde la vida y la integridad personal hasta la libertad de expresión, de asociación y el derecho de reunión. El listado de conductas no es taxativo, pues el artículo se refiere al listado como a "algunas de ellas" (manifestaciones de la violencia contra las mujeres en política).
407. Intervenciones. En relación con el artículo 2, en la intervención conjunta de El Veinte, la Fundación Karisma y la Fundación para la Libertad de Prensa, estas organizaciones afirmaron que la disposición es inconstitucional. Según esta intervención, la definición de violencia contra las mujeres en política no distingue entre la crítica y la violencia, y contiene expresiones amplias, ambiguas, vagas e imprecisas que se prestan para restricciones inconstitucionales de la libertad de expresión[492]. En particular, consideran que el artículo desconoce que el derecho a la libertad de expresión es un derecho preferente y que las expresiones sobre asuntos de interés público gozan de una protección constitucional reforzada[493]. Además, destacaron que la definición de violencia no exige la intención de causar daño[494]. De otra parte, las intervinientes señalaron que el artículo es desproporcionado porque no considera la gravedad de las afectaciones que puede tener una definición tan amplia de la violencia contra las mujeres en política[495]. Por último, indicaron que de no declararse inconstitucional, la expresión "toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado" debe ser declarada constitucional condicionadamente con base en las consideraciones ya esbozadas[496].
408. Por su parte, el representante a la Cámara Alirio Uribe le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de esta disposición, de manera que quede claro que esta noción de violencia debe interpretarse en un sentido que no desconozca el derecho a la libertad de expresión, particularmente frente a los discursos que gozan de especial protección por estar relacionados con personas públicas[497]. Otros intervinientes presentaron oposiciones al inciso segundo que enuncia los tipos de violencia a través de los cuales se puede manifestar la VCMP, que se examinarán en relación con las definiciones desarrolladas en el artículo 6.
409. En relación con el artículo 3 del PLE, el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política destacó el hecho de que el proyecto incorpore los conceptos de interseccionalidad y de riesgo extraordinario de género. A juicio del interviniente, dicha incorporación demuestra un esfuerzo de articulación entre distintas instancias del Estado para enfrentar el fenómeno de la VCMP. Ningún interviniente se opuso a la constitucionalidad de este artículo.
410. En relación con el artículo 6, se presentaron varias oposiciones a las definiciones de varios tipos de violencia. Frente al concepto de violencia psicológica, el CELE, El Veinte, la Fundación Karisma y la FLIP señalaron que varias expresiones de esta disposición carecen de especificidad, son vagas y ambiguas y, por lo tanto, pueden desencadenar excesos y restricciones ilegítimas a la libertad de expresión. El CELE se refirió en particular a la falta de especificidad de las "ofensas verbales" y las "ofensas escritas". Por su parte, la intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP señaló que las nociones de "boicot social", "hostigamientos" y "ofensas verbales y/o escritas" son inconstitucionales porque desconocen el requisito de legalidad que exige cualquier restricción a la libertad de expresión. A su juicio, esta definición puede desencadenar en censura. Finalmente, el representante a la Cámara Alirio Uribe solicitó declarar la constitucionalidad condicionada, de modo que no se desconozca la libertad de expresión.
411. En cuanto a la violencia simbólica, en la intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP, estas organizaciones pidieron que se declare constitucional condicionadamente en el sentido en que sólo sean considerados como violencia simbólica aquellos casos en donde haya una intención de reforzar estereotipos y de causar un daño. En el mismo sentido se pronunció la Universidad Libre. De otra parte, la Universidad del Rosario y la profesora Juliana Restrepo Sanín destacaron que este es uno de los tipos de violencia más recurrentes que enfrentan las mujeres en el ámbito público y político especialmente invisibilizado y naturalizado. Por lo tanto, ambas intervinientes destacaron que es muy valioso su reconocimiento como una forma particular de violencia.
412. Respecto de la violencia económica no hubo oposiciones a la constitucionalidad del literal c). La organización Mujer y Futuro resaltó la importancia de distinguir entre la violencia económica y la violencia patrimonial en concordancia con la Sentencia T-878 de 2014. Por su parte, el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política señaló como un acierto la inclusión de la violencia económica, pues esta es una de las razones que suelen obstaculizar la participación de las mujeres en la vida pública y política. En particular, el Observatorio destacó que la falta de financiamiento de las campañas de las mujeres supone una de las más significativas brechas entre hombres y mujeres en el mundo político.
413. Sobre la definición de violencia física no hubo oposiciones a la constitucionalidad del literal d). Lo mismo ocurre con la definición de violencia sexual contenida en el literal e).
414. En cuanto al concepto de violencia digital, la Universidad Libre y el representante Alirio Uribe solicitaron declarar la constitucionalidad condicionada del literal f), pues consideraron que por su amplitud y vaguedad puede dar lugar a restricciones injustificadas a la libertad de expresión. Por su parte, la profesora Restrepo Sanín y el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política señalaron que aunque es importante reconocer el fenómeno de la violencia digital, no encuentran un desarrollo posterior en el articulado que establezca medidas o competencias para combatir esta forma de violencia[498]. El Observatorio destacó que esto implica perder la oportunidad de desarrollar medidas de acuerdo con lo que dispuso la Corte Constitucional en la Sentencia T-280 de 2022[499].
415. En relación con el concepto de violencia vicaria, la intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones "maltrato" y maltratar". Según las organizaciones, es importante que en el ámbito de la libertad de expresión sólo se aplique esta definición cuando esté probada una transgresión de derechos, tangible y desproporcionada. Esta consideración se aplica especialmente a casos en los que las personas afectadas sean figuras o funcionarias públicas[500]. Por su parte, la Universidad del Rosario destacó la importancia de que en el ordenamiento jurídico se reconozca de forma expresa la violencia vicaria, un asunto que ya fue abordado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-245A de 2022.
416. Finalmente, sobre el parágrafo del artículo 6, la Universidad del Rosario resaltó como un acierto que se agraven las sanciones por la concurrencia de violencias. A juicio de la Universidad, esto reconoce que las mujeres pueden ser víctimas de varias violencias a la vez, con la gravedad que ello supone[501].
417. En cuanto al artículo 8, las intervenciones presentaron varias objeciones, que se sintetizarán en el análisis de constitucionalidad mediante un cuadro para efectos de brevedad y claridad.
418. Análisis de constitucionalidad. Para abordar el estudio de constitucionalidad de los artículos 2, 3, 6 y 8, la Corte primero recordará el alcance que esta Corporación le ha dado al concepto de violencia basada en género. En la misma línea, la Corte dará alcance a la forma en que la jurisprudencia constitucional ha conceptualizado los distintos tipos de violencia de los que pueden ser objeto las mujeres. Posteriormente, desarrollará unas breves consideraciones sobre el control de constitucionalidad de las definiciones legales. Finalmente, la Corte adelantará el examen de constitucionalidad de las mencionadas disposiciones.
419. Alcance del concepto de violencia basada en género: la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el concepto de violencia basada en género a partir de una interpretación articulada del texto constitucional y los avances en esta materia en el derecho internacional de los derechos humanos. Dado que este concepto se estudió extensamente en las consideraciones generales, en el siguiente cuadro se sintetizan las principales definiciones existentes en el DIDH en orden cronológico[502]. Estas definiciones, como se dijo antes, han sido fundamentales para interpretar el mandato de igualdad y no discriminación de la Constitución en relación con las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano frente a los derechos de las mujeres.
| Instrumento | Definición |
| Recomendación General No. 19, Comité CEDAW, 29/01/1992 | "La violencia contra la mujer es una forma de discriminación que inhibe gravemente la capacidad de la mujer de gozar de derechos y libertades en pie de igualdad con el hombre" (párr. 1). "En el artículo 1 de la Convención se define la discriminación contra la mujer. En la definición de la discriminación se incluye la violencia basada en el sexo, es decir, la violencia dirigida contra la mujer porque es mujer o que la afecta en forma desproporcionada. Se incluyen actos que infligen daño o sufrimiento de índole física, mental o sexual, las amenazas de esos actos, la coacción y otras formas de privación de la libertad". (párr. 6) |
| Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, 1993 | Artículo 1: "todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la privada". |
| Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belém do Pará", 1994 | Artículo 1: "Para los efectos de esta Convención debe entenderse por violencia contra la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado". |
| Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, 1995 | "La expresión "violencia contra la mujer" se refiere a todo acto de violencia basado en el género que tiene como resultado posible o real un daño físico, sexual o psicológico, incluidas las amenazas, la coerción o la privación arbitraria de la libertad, ya sea que ocurra en la vida pública o en la privada". |
| Recomendación General No. 35, Comité CEDAW, 26/07/2017 | "El concepto de 'violencia contra la mujer', tal como se define en la recomendación general núm. 19 y en otros instrumentos y documentos internacionales, hace hincapié en el hecho de que dicha violencia está basada en el género. En consecuencia, en la presente recomendación, la expresión 'violencia por razón de género contra la mujer' se utiliza como un término más preciso que pone de manifiesto las causas y los efectos relacionados con el género de la violencia. La expresión refuerza aún más la noción de la violencia como problema social más que individual, que exige respuestas integrales, más allá de aquellas relativas a sucesos concretos, autores y víctimas y supervivientes" (párr. 9). |
420. Como puede observarse, desde las primeras definiciones hay una remisión expresa al contexto en el que se despliegan las conductas constitutivas de violencia basada en género. Dicho contexto, como se ha dicho a lo largo de esta sentencia, se relaciona con la forma en que la sociedad ve a las mujeres y a otros sujetos desfavorecidos por la jerarquía que privilegia lo masculino sobre lo femenino. Las ideas de inferioridad, debilidad, falta de habilidad física e intelectual, entre otras, suelen justificar la existencia de unos guiones sociales de violencia a los que se acude para recordar la posición social subordinada o marginal de las mujeres y de otros sujetos afectados por la estructura social patriarcal.
421. Así lo entiende también la Corte Interamericana de Derechos Humanos al reconocer que las violencias perpetuadas contra las mujeres suelen obedecer a una cultura de la discriminación que busca reafirmar los desbalances de poder entre hombres y mujeres[503]. En tal sentido, resulta indispensable considerar los contextos y las características que adopta la violencia contra las mujeres, pues no todo acto de violencia contra ellas está motivado en el género, pero el género sí suele ser la causa principal de las agresiones que experimentan a lo largo de su vida. En esa medida, cualquier norma que pretenda definir este concepto debe tener en cuenta justamente esos elementos de contexto que la cualifican y distinguen de otras expresiones de violencia en la sociedad[504].
422. La Corte Constitucional también destaca la naturaleza contextual, histórica y estructural de la violencia basada en género[505]. En la Sentencia C-297 de 2016, en la que analizó la constitucionalidad del tipo penal de feminicidio, la Corte estableció que:
"[l]a violencia contra la mujer se fundamenta en prejuicios y estereotipos de género. Estos, a su vez, se desprenden del lugar histórico que la mujer ha cumplido en la sociedad, generalmente ligado a su función reproductiva y a labores domésticas como la limpieza y la crianza [...]. Por lo tanto, la violencia de género responde a una situación estructural, en la medida en que busca perpetrar un orden social previamente establecido a partir de relaciones disímiles"[506].
423. En esa medida, la Corte definió la violencia basada en género como "un fenómeno social vigente que se fundamenta en la discriminación de la mujer y tiene serias consecuencias para el goce de sus derechos fundamentales"[507].
424. Tipos de violencias basadas en género. En los primeros instrumentos de derechos humanos que abordaron el problema de la violencia basada en género solía reconocerse que esta violencia puede manifestarse en actos de violencia física, sexual y psicológica[508]. Sin embargo, con el paso del tiempo, el concepto de violencia basada en género se ha ampliado para incluir otras manifestaciones de la discriminación por razones de género. Un reflejo de esta expansión se encuentra en el artículo 2 de la Ley 1257 de 2008 en el que se define la violencia contra la mujer como:
"cualquier acción u omisión, que le cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, económico o patrimonial por su condición de mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, bien sea que se presente en el ámbito público o en el privado".
Todas estas expresiones de la violencia basada en género han sido estudiadas, y las normas que las definen han sido consideradas constitucionales por esta Corporación[509].
425. La Corte Constitucional también ha señalado que la violencia contra las mujeres es un problema social que demanda cambios en todos los ámbitos donde transcurre la vida de las personas[510]. Asimismo, la Corte reconoce que la violencia de género "se puede presentar en múltiples escenarios"[511] y, en ese sentido, advierte que a partir del mandato de igualdad y no discriminación todas esas manifestaciones de la violencia se encuentran proscritas. Con base en esta reflexión, la Corte ha reconocido que las violencias tienen manifestaciones adicionales a las enlistadas en instrumentos internacionales y en la legislación nacional –como la Ley 1257 de 2008–, por ejemplo, la violencia institucional[512], la violencia digital[513] y la violencia vicaria[514].
426. En suma, la violencia basada en género es un concepto en expansión y constante evolución, pues tanto la sociedad como el derecho aún cuentan con desafíos significativos para comprender el alcance de las violencias que experimentan las mujeres en la vida cotidiana. En esa medida, la incorporación de nuevos conceptos de violencia basada en género al ordenamiento jurídico contribuye a visibilizar, comprender y avanzar en el compromiso constitucional de eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres.
427. Parámetros de control constitucional de las definiciones legales. Desde su jurisprudencia temprana, la Corte Constitucional señala que a la hora de valorar el lenguaje legal, el juez constitucional debe aplicar dos reglas de valoración. Por un lado, el principio de conservación del derecho, según el cual es deber del juez constitucional preservar "al máximo la ley, en defensa del principio democrático"[515]. Dicho principio implica que si de un determinado vocablo jurídico se desprende una interpretación contraria al espíritu y valores constitucionales, es deber del juez constitucional retirar toda interpretación contraria a la Constitución y mantener vigente la disposición[516].
428. Por otro lado, la Corte Constitucional tiene el deber de "preservar el contenido axiológico humanístico que informa nuestra norma fundamental, velando aún por que el lenguaje utilizado por el legislador no la contradiga"[517]. En ese sentido, el juez constitucional tiene el deber de eliminar vocablos legales que contradigan los valores que procura la Constitución. En otras palabras, "el legislador está en la obligación de hacer uso de un lenguaje legal que no exprese o admita siquiera interpretaciones contrarias a los principios, valores y derechos reconocidos por la Constitución Política"[518].
429. Además de estos criterios hermenéuticos, la Corte ha señalado que el lenguaje legal desarrollado, por ejemplo, en ciertas definiciones jurídicas, tiene un poder instrumental y simbólico importante que debe ser tenido en cuenta a la hora de valorar la compatibilidad de determinadas expresiones con la Constitución. En ese sentido, el lenguaje legal es un fenómeno social que "no aparece desligado de los hombres y mujeres que lo hablan, escriben o gesticulan quienes contribuyen por medio de su hablar, escribir y gesticular a llenar de contenidos las normas jurídicas en una sociedad determinada"[519]. En consecuencia, dado que el lenguaje es uno de los principales instrumentos de la comunicación humana y que por lo tanto refleja "los hábitos, las concepciones y los valores imperantes en un medio social determinado", también puede ser un vehículo para reproducir o enfrentar situaciones sociales y los imaginarios de inclusión y exclusión[520]. Así las cosas, la Corte ha reconocido el potencial transformador del lenguaje jurídico sobre situaciones estructurales de injusticia y desigualdad.
430. Frente a las definiciones legales, la Corte sostiene en la Sentencia C-804 de 2006 que uno de sus fines "consiste en fijar fronteras y, en tal sentido, en determinar quiénes se encuentran dentro de los límites establecidos por las definiciones y quiénes permanecen por fuera"[521]. En esa medida, la Corte ha declarado inconstitucionales expresiones que no sólo no tienen una naturaleza técnica, sino que, por el contrario, reflejan valores sociales e ideológicos excluyentes que contrarían el espíritu pluralista e incluyente de la Constitución[522].
431. Ahora bien, las definiciones jurídicas pueden servir de fundamento para establecer medidas que restrinjan derechos, como la libertad de expresión. Para que dicha restricción sea compatible con la Constitución, es indispensable que la definición por sí misma cumpla con el principio de legalidad. Como se indicó en las consideraciones generales, la valoración de la legalidad implica verificar que la definición sea clara y precisa.
432. Además, si estas definiciones se valen de conceptos jurídicos indeterminados, ello no las hace por sí mismas contrarias a la Constitución, pues el uso de dichos conceptos es legítimo constitucionalmente siempre que (i) no establezcan una restricción injustificada de derechos; (ii) el concepto tenga sentido en el contexto normativo en que se inserta y (iii) respete los principios e intereses que busca regular el cuerpo normativo que lo aloja[523].
433. Estos parámetros serán tenidos en cuenta para analizar especialmente las definiciones de los artículos 2, 6 y 8, en la medida en que los operadores jurídicos llamados a aplicar esta legislación pueden calificar un ejercicio de la libertad de expresión u opinión como una forma de violencia contra las mujeres en política. Este calificativo, a su vez, puede permitir que se establezcan responsabilidades ulteriores a quienes emiten expresiones constitutivas de VCMP. Consecuentemente, estas definiciones deben superar un examen de legalidad.
434. Análisis de constitucionalidad de los artículos 2, 3, 6 y 8 del PLE. El artículo 2 del PLE define la violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política como
"toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado que, basada en elementos de género, cause daño o sufrimiento a una o varias mujeres o a sus familias, sin distinción de su afinidad política o ideológica, y que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos, en el marco de los procesos electorales, de participación ciudadana y representación democrática y el ejercicio de la función pública."
435. El concepto desarrollado por el artículo 2 fue cuestionado por una de las intervenciones, que pidió declararlo inconstitucional por su ambigüedad y por no distinguir la violencia de la crítica a la que naturalmente se exponen quienes ocupan posiciones de poder en el Estado y en la sociedad. La Corte considera que no les asiste razón a los intervinientes, por los motivos que pasa a explicar.
436. En primer lugar, la definición aportada por el PLE guarda una relación estrecha con la definición de violencia basada en género establecida por la jurisprudencia de esta Corporación a partir de la interpretación conjunta de la Constitución y de los instrumentos que integran el bloque de constitucionalidad como la Convención Belém do Pará. En esa medida, no es una definición arbitraria o antojadiza del legislador. Por el contrario, es una definición que responde tanto a la jurisprudencia constitucional en la materia como a los estándares internacionales sobre los derechos humanos de las mujeres recogidos por la jurisprudencia constitucional.
437. En segundo lugar, aunque expresiones como "sufrimiento" pueden ser indeterminadas, esto no se traduce en un desconocimiento de la libertad de opinión con la que cuenta la ciudadanía para cuestionar a personajes públicos. La Corte entiende que el concepto "sufrimiento", por ejemplo, tiene una importante dimensión subjetiva que corresponde a la experiencia vivida de la persona que sufre[524]. Sin embargo, este concepto no puede ser leído de forma aislada, pues la misma norma establece elementos objetivos que permiten dar cuenta del alcance que el legislador le da a dicha noción en el contexto legislativo en que se incorpora.
438. En particular, es importante tener en cuenta que la segunda parte del primer inciso precisa que dicho daño o sufrimiento debe tener una causa o efecto discriminatorio. De este modo, al señalar que se trata de toda acción, conducta u omisión "que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio" de los derechos políticos, la norma claramente señala que debe tratarse de un sufrimiento que, objetivamente, constituya una forma de discriminación por razones de género. En esa medida, este concepto por sí solo no establece una restricción injustificada de derechos pues debe leerse en su contexto normativo. Además, su uso es compatible no sólo con los principios e intereses que regula el cuerpo normativo que lo contiene, sino con la jurisprudencia constitucional.
439. En tercer lugar, y en línea con lo anterior, al señalar que esa acción u omisión que causa daño y sufrimiento debe estar "basada en elementos de género", el legislador precisa que no se trata de cualquier crítica o ataque a las mujeres que participan en la vida pública y política. En cambio, se trata de agresiones a través de las cuales se refuerzan los imaginarios sociales estereotipados que ubican a las mujeres en posiciones socialmente subordinadas. En tal sentido, no puede perderse de vista que, como se señaló antes, la idea de que estas violencias están basadas en el género remite a unos elementos contextuales objetivos que deben valorarse caso a caso y no de forma abstracta.
440. En síntesis, el artículo es constitucional porque define la violencia contra las mujeres en política de una forma coherente con el ordenamiento constitucional y en línea con las obligaciones del Estado colombiano en esta materia. En particular, exige que toda conducta calificada de este modo esté fundada en razones de género. En esa medida, el operador jurídico está llamado a indagar por los estereotipos y patrones socioculturales de exclusión en los que se inscriben las agresiones contra las mujeres en la vida pública y política, y que se encuentran presentes en el caso concreto. Finalmente, la disposición es constitucional porque la norma exige que la conducta tenga un efecto discriminatorio, es decir, "menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos", de modo que no es el sufrimiento subjetivo y desprovisto de contexto lo que permite calificar una conducta como violencia contra las mujeres en política, sino un análisis conjunto de factores objetivos de discriminación que deben valorarse caso a caso.
441. En este sentido, no pueden calificarse como VCMP las expresiones que, en ejercicio de la libertad de opinión, constituyen críticas legítimas sobre la actividad que desarrollan las mujeres en posiciones de poder, pues este es un asunto de interés público que goza de especial protección constitucional, tal como se señaló en las consideraciones generales. Sin embargo, la especial protección constitucional de la crítica política y el mayor escrutinio al que están sometidas todas las personas que ocupan lugares de poder social y estatal no supone una carta abierta para valerse de estereotipos sexistas para criticarlas, pues su uso tiene un efecto disuasorio sobre la participación de las mujeres.
442. Ahora bien, respecto del artículo 3 no se presentaron objeciones a su constitucionalidad. La Corte concuerda con los intervinientes que destacaron la inclusión del concepto de interseccionalidad, que permite dar una lectura compleja a los casos de violencia basada en género. La Corte Constitucional establece que "[l]a interseccionalidad consiste en el cruce de dos o más causas o motivos prohibidos que generan una situación particular de discriminación"[525]. Esto no supone entender la interseccionalidad como una suma o acumulación de discriminaciones, sino "como la confluencia de diferentes factores que generan una discriminación particular o especial"[526]. En la misma línea, el Comité CEDAW ha señalado que la interseccionalidad permite comprender que "[l]a discriminación de la mujer por motivos de sexo y género está unida de manera indivisible a otros factores que afectan a la mujer, como la raza, el origen étnico, la religión o las creencias, la salud, el estatus, la edad, la clase, la casta, la orientación sexual y la identidad de género"[527].
443. La inclusión del concepto de interseccionalidad en esta ley subraya que su ámbito de aplicación se extiende a todas las mujeres que participan en la vida pública y política, con independencia de los espacios en que dicha participación se desarrolla. Asimismo, esta categoría supone que se encuentran protegidas las mujeres en toda su diversidad, sin que la norma haga distinciones con base en criterios como la pertenencia étnica, la racialización, la posición política, la religión, la orientación sexual[528] o la identidad de género[529] de quienes son víctimas de esta violencia.
444. En este punto vale la pena referirse al cuestionamiento planteado por la Universidad Libre en relación con el alcance de las expresiones "mujer" y "mujeres". Esta categoría debe entenderse a la luz de la interseccionalidad como un principio que orienta la aplicación del mandato de igualdad y no discriminación, y que presupone el reconocimiento de la realidad diversa y compleja de las mujeres.
445. Así, dado que el fenómeno de la violencia basada en género afecta a las mujeres no sólo por su sexo sino, sobre todo, por los imaginarios sociales y culturales que se edifican en torno a lo que significa ser una mujer y a lo que se exige de los individuos a partir de los estereotipos que de allí se desprende, cabe recordar que la Corte Constitucional ha señalado que aunque existen diferencias importantes en la experiencia vital de las mujeres cisgénero y las mujeres transgénero, ello no es óbice para que las medidas dirigidas a proteger a las primeras de la violencia y la discriminación no les sean aplicables a las segundas[530].
446. Por otra parte, la Corte destaca que el legislador incorpore el concepto de riesgo extraordinario de género desarrollado por la jurisprudencia constitucional en el marco del estado de cosas inconstitucional a propósito del desplazamiento forzado, así como en la situación generalizada de violación de los derechos humanos de las lideresas y defensoras de derechos humanos en el país. Esta categoría es indispensable para que el Estado adopte medidas coordinadas que protejan a las mujeres en entornos de participación en la vida pública y política en los que son particularmente vulnerables, como por ejemplo, zonas afectadas por el conflicto o en el activismo ambiental, dos escenarios de riesgo exacerbado para las mujeres[531].
447. Igualmente, la Corte destaca que el concepto de violencia por razón de género contra las mujeres es particularmente ilustrativo y da luces sobre cómo debe interpretarse en relación con el contexto de la discriminación sistémica y estructural que enfrentan las mujeres. Así las cosas, la Corte concluye que las definiciones establecidas en el artículo 3 del PLE son compatibles con la Constitución.
448. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el artículo 6, también se plantearon cuestionamientos sobre ciertos conceptos por considerarlos indeterminados. Para empezar, estas definiciones son importantes y compatibles con la Constitución porque sirven al propósito de delimitar la conducta que se reprocha en el contexto de las acciones del Estado encaminadas a enfrentar la violencia contra las mujeres en política, y ofrecen elementos de juicio para determinar en qué contextos y a partir de qué expresiones concretas puede manifestarse esta violencia.
449. Por otra parte, las definiciones de violencia psicológica, económica, física y sexual cuentan con varios referentes normativos y jurisprudenciales, particularmente a partir de las interpretaciones de la Convención Belém do Pará y la Ley 1257 de 2008. Sin embargo, algunos intervinientes cuestionaron la amplitud de varias definiciones, particularmente las contenidas en los literales a), b), f) y g). Dentro de estos conceptos se encuentran categorías que tienen cierto grado de novedad, especialmente la de violencia simbólica, digital y vicaria. En tal sentido, a continuación se hace un breve análisis de estas disposiciones con el ánimo de determinar su compatibilidad con la Constitución.
450. Violencia psicológica y violencia simbólica. El artículo 2 de la Convención Belém do Pará menciona explícitamente la violencia psicológica como una forma de violencia contra las mujeres por razones de género. En la Sentencia SU-080 de 2020, la Corte Constitucional señaló que en el contexto doméstico la violencia psicológica se presenta a través de actos de "control, aislamiento, celos patológicos, acoso, denigración, humillaciones, intimidación, indiferencia ante las demandas afectivas y amenazas"[532].
451. Aunque la Ley 1257 de 2008[533] no desarrolla el concepto de violencia psicológica, sí establece en su artículo 3 que la violencia basada en género puede generar daños psicológicos, los cuales deben entenderse como una:
"[c]onsecuencia proveniente de la acción u omisión destinada a degradar o controlar las acciones, comportamientos, creencias y decisiones de otras personas, por medio de intimidación, manipulación, amenaza, directa o indirecta, humillación, aislamiento o cualquier otra conducta que implique un perjuicio en la salud psicológica, la autodeterminación o el desarrollo personal"[534].
452. Por su parte, la violencia simbólica corresponde a una forma de violencia de cuño más reciente. El Mecanismo de Seguimiento a la Convención Belém do Pará ha señalado que se trata de una forma de violencia que "comprende mensajes, valores y símbolos que trasmiten y reproducen relaciones de dominación, desigualdad y discriminación contra las mujeres"[535]. La Corte Constitucional no ha tenido la oportunidad de valorar o aplicar el concepto de violencia simbólica, con lo cual estas herramientas interpretativas son relevantes para adelantar el juicio de constitucionalidad sobre esta expresión[536].
453. Al respecto, conviene recordar que como señaló una de las intervinientes[537], la violencia simbólica es una de las más frecuentes, si no la más frecuente forma de violencia contra las mujeres que participan en la vida pública y política. Esta constatación ilustra la relevancia constitucional de que se establezca una definición de esta categoría en una ley que pretende enfrentar la violencia contra las mujeres en ese ámbito particular.
454. Ahora bien, algunos intervinientes cuestionaron la amplitud de categorías como "ofensas verbales", "ofensas escritas", "boicot social", "hostigamientos", "maltrato" y "maltratar". También se hicieron objeciones globales sobre el concepto de violencia simbólica y se pidió declararlo constitucional condicionadamente de modo que se entienda que no puede dar lugar a la restricción de la libertad de expresión y que debe tratarse de conductas que tengan la intención de reforzar estereotipos nocivos de género.
455. Como se señaló en el análisis del artículo 2, la Corte concuerda con algunas de las intervinientes en que las definiciones incluidas en el PLE no pueden ser una excusa para limitar ilegítimamente libertades cardinales en el ordenamiento constitucional y la democracia, como la libertad de opinión o la libertad de prensa, todas protegidas por la libertad de expresión. Sin embargo, la Corte reitera que los operadores llamados a aplicar estas disposiciones deben leerlas en su contexto y en relación con el propósito que cumplen en la ley, esto es, establecer derroteros claros que permitan interpretar el alcance de la violencia contra las mujeres en política.
456. Para esta lectura de contexto, vale recordar que las ofensas escritas y/o verbales, el maltrato, los hostigamientos y el boicot social son todas expresiones que deben leerse a la luz de la cualificación que propone el concepto de violencia basada en género. En efecto, todas estas conductas deben entenderse en el marco de un contexto específico de discriminación por razones de género. En ese sentido, las ofensas a las que hace referencia el literal a) no son aquellas que cuestionan a través de un lenguaje incómodo, por ejemplo, la labor parlamentaria de una mujer electa para desarrollar esa función. En cambio, son ofensas que se valen de estereotipos de género y que en consecuencia buscan reforzar la idea de que su lugar en la sociedad es subordinado e inferior.
457. En virtud de lo anterior, por ejemplo, las denuncias masivas por corrupción o por una conducta contraria a la ley o a los códigos de ética en plataformas digitales no deben ser vistas como una forma de VCMP, porque se trata de un discurso de interés público que goza de una amplia protección constitucional. Sin embargo, si esa misma denuncia masiva se vale de estereotipos sexistas para atacar a su destinataria, esos ataques sexistas (mas no las denuncias) sí podrán ser calificadas como VCMP, pues la protección reforzada de la crítica política no justifica la violencia basada en género.
458. Violencia digital. Como se señaló en varias oportunidades en esta sentencia, la Corte ha acogido el concepto de violencia digital con el propósito de visibilizar todo acto de violencia "cometido, con la asistencia, en parte o en su totalidad, del uso de las TIC, o agravado por este, como los teléfonos móviles y los teléfonos inteligentes, Internet, plataformas de medios sociales o correo electrónico, dirigida contra una mujer porque es mujer o que la afecta en forma desproporcionada"[538].
459. Esta definición, más que destacar un tipo particular de violencia, ilustra una dimensión contemporánea de la violencia contra las mujeres que merece un reconocimiento específico: aquella que ocurre con asistencia o facilitada por la tecnología[539]. Al reconocerse que la tecnología y que el espacio digital son escenarios en los que reproduce la violencia contra las mujeres no necesariamente se desconoce la libertad de expresión y opinión. En cambio, permite nombrar un fenómeno propio de nuestro tiempo y abrir las puertas a que se tomen medidas de prevención y protección para reducir la desigualdad que se reproduce tanto en el mundo analógico como en el virtual[540].
460. En consecuencia, se reitera, la calificación de una conducta como violencia digital en el marco de esta ley no puede entenderse como una restricción injustificada a la libertad de expresión, toda vez que la definición busca precisar los contextos en los que se puede presentar la violencia basada en género en el ámbito de la participación pública y política. Para dar una guía y alcance a la aplicación el operador jurídico deberá tener en cuenta, además de esta sentencia, los derroteros fijados en la jurisprudencia constitucional en la materia, en particular, las sentencias T-280 de 2022, T-064 de 2023 y T-087 de 2023.
461. Violencia vicaria: en la Sentencia T-245-A de 2022, la Corte señaló que la violencia vicaria es una forma de violencia indirecta basada en género, mediante la cual se busca "dañar a la mujer a través de sus seres queridos y especialmente de sus hijas e hijos"[541]. Asimismo, en la Sentencia T-172 de 2023, la Corte dio alcance a esta definición y señaló que la violencia vicaria es "cualquier acción u omisión que genere daño físico, psicológico, emocional, sexual, patrimonial o de cualquier índole a familiares, dependientes o personas afectivamente significativas para la mujer con el objetivo de causarle daño. Se trata de una violencia indirecta que tiene como fin afligir a una persona instrumentalizando a un tercero, especialmente a un niño"[542]. La Corte señaló que, aunque ese concepto no estaba acuñado en ninguna disposición de orden legal, su reconocimiento por vía judicial era importante para "visibilizar todas las formas de violencia contra la mujer y, en particular, contra los niños y las niñas"[543].
462. En tal sentido, el reconocimiento de la violencia vicaria es importante para ilustrar los alcances instrumentales de la violencia de género, especialmente de los estereotipos sobre la maternidad. A su turno, por ser una violación compleja de derechos que afecta no sólo a la mujer sino, por lo general, a niños y niñas, permite mostrar una cara tradicionalmente ignorada de la violencia de género: aquella en la que se impacta la vida de personas que rodean, que aman y que son amadas por las mujeres atacadas.
463. En ese sentido, en el contexto de esta ley, los actos de violencia dirigidos contra los hijos, familiares o seres queridos de mujeres que participan en política deben tener un propósito discriminatorio, es decir, lesionar y menoscabar los derechos a la participación de las mujeres agredidas.
464. En síntesis, la Corte reitera que la inclusión de estas definiciones, más que limitar la presunción de cobertura que se desprende del derecho fundamental a la libertad de expresión (artículo 20), ofrecen elementos para precisar que no son las críticas o la difusión de discursos que cuestionen la conducta de mujeres en posiciones de poder lo que constituye violencia contra las mujeres en política.
465. Para la Corte es valioso que el legislador dote de seguridad jurídica la conceptualización de violencias que han ganado reconocimiento jurisprudencial en sede de tutela en esta Corporación, como ocurre con la violencia digital y vicaria. Asimismo, la Corte destaca que se reconozcan las múltiples formas de violencia que enfrentan las mujeres cuando deciden participar en la vida pública y política, pues con el acto de definirlas el legislador las reconoce como una realidad y las visibiliza. Esta, a juicio de la Corte, es una manifestación del poder transformador del lenguaje legal.
466. Para concluir esta sección, en relación con el artículo 8, la Corte primero se referirá a los numerales frente a los cuales no se propusieron objeciones de constitucionalidad. Luego se abordará el estudio de los numerales que fueron objeto de cuestionamientos constitucionales.
467. El numeral 2 del artículo 8 señala que una manifestación de la VCMP es la violencia sexual en sus distintas formas. Para la Corte no cabe duda de que cualquier forma de violencia contra la integridad sexual de las mujeres como una medida para restringir o impedir su participación en la vida pública y política no sólo constituye un atentado contra los derechos políticos y el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Además, de acuerdo con los estándares internacionales en la materia y la jurisprudencia constitucional, puede ser también una forma de tortura, especialmente cuando se utiliza como un mecanismo para menoscabar el derecho de las mujeres a participar en asuntos públicos y políticos[544]. En esa medida, el numeral 2 es compatible con la Constitución.
468. El numeral 4 se refiere a aquellas conductas que constituyen atentados contra el ejercicio de los derechos políticos y que restringen de forma ilegitima los mecanismos de participación o afectan la seguridad pública. Este numeral hace una remisión normativa al Código Penal, especialmente a los delitos consagrados en el Capítulo 1 del Título XII. Esta disposición es compatible con la Constitución porque no hace nada distinto a establecer como una manifestación de la violencia contra las mujeres en política una serie de conductas que lesionan la democracia y la participación plural y amplia.
469. El numeral 5 del artículo 8 consagra como una manifestación de la VCMP las conductas que limitan el derecho de acceso a la justicia de las mujeres o que usan la administración de justicia para, de forma temeraria y de mala fe, impedir el ejercicio de derechos políticos de las mujeres. Este numeral se refiere a dos tipos diferentes de conductas. Por un lado, impedir que las mujeres accedan al aparato judicial y administrativo para poner en conocimiento de las autoridades conductas que afectan el ejercicio de sus derechos políticos por razones de género. Para la Corte es claro que cualquier restricción al acceso a la justicia y a las autoridades administrativas motivada en razones discriminatorias por el género es reprochable desde el punto de vista constitucional.
470. Por otra parte, la disposición se refiere al fenómeno conocido como demandas estratégicas contra la participación pública o SLAPP, por sus siglas en inglés. Según el Relator Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH, el SLAPP es una estrategia que tiene el objeto de silenciar, intimidar o provocar una retaliación contra la persona demandada por participar en la vida pública[545]. Muchas veces, estas demandas se dirigen contra periodistas para que abandonen sus actividades investigativas. El uso del aparato judicial con fines intimidatorios o chilling effects supone que el Estado debe prever medidas para que los operadores de justicia reconozcan dichas intenciones y con ello garanticen la libertad de expresión. Así también lo señaló esta Corporación en la Sentencia T-452 de 2022. Para la Corte, reconocer este fenómeno a nivel legislativo es un avance importante en el esfuerzo por evitar la instrumentalización del sistema de justicia para restringir o impedir el ejercicio de derechos políticos a las mujeres.
471. El numeral 8 se refiere a la limitación o negación arbitraria del uso de recursos y/o atribución propia del cargo público para lesionar su derecho a la participación política. El numeral pone como ejemplo la negativa a pagar salarios o prestaciones asociadas al ejercicio del cargo, lo cual supone una violación a los derechos laborales y a la seguridad social de las mujeres que participan en la vida pública y política. Esta disposición es compatible con la Constitución justamente porque ilustra la naturaleza discriminatoria de la VCMP. En efecto, la modalidad descrita en esta disposición muestra que con el objeto de cercenar la participación de las mujeres en la vida pública y política se pueden desplegar conductas que niegan, impiden o limitan el acceso a sus derechos fundamentales, y otros atributos que surgen con el acceso a estas posiciones de poder que históricamente les ha sido negado. En esa medida, la Corte no encuentra objeciones de constitucionalidad sobre esta disposición.
472. El numeral 10 se refiere a la discriminación hacia la mujer en el ejercicio de los derechos políticos por encontrarse en estado de embarazo, parto, puerperio o por ejercer la maternidad. El artículo 43 superior establece el deber del Estado de proteger y asistir de forma especial a las mujeres durante el embarazo y después del parto. Dicha protección constitucional reforzada supone también establecer garantías encaminadas a que el ejercicio de la maternidad en sus distintas etapas no sea instrumentalizado para limitar o impedir que las mujeres participen en la vida pública y política. En ese sentido, esta disposición no sólo es constitucional, sino que desarrolla el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución.
473. El numeral 11 del artículo 8 consagra como una manifestación de la VCMP la imposición de realizar actividades y tareas ajenas a las funciones del cargo o posición con base en estereotipos de género. Esta disposición se refiere a una desviación de funciones para someter a las mujeres a posiciones subordinadas y con ello reforzar la lógica según la cual los espacios públicos o políticos no les pertenecen. En esa medida, esta manifestación de la VCMP no sólo constituye una violación a los derechos políticos de las mujeres. Además, es un atentado contra los fines de Estado por razones discriminatorias inadmisible en una democracia constitucional. Por eso la Corte considera que esta disposición también es compatible con la Constitución.
474. El numeral 12 del artículo 8 se refiere a la instrumentalización de las mujeres para que permanezcan en el proceso electoral en contra de su voluntad. Cualquier acto contrario a la voluntad de las personas, y particularmente de las mujeres, que busque instrumentalizarlas y convertirlas en un medio para la satisfacción de intereses ajenos constituye una violación del principio/derecho a la dignidad humana. Por lo tanto, esta disposición es constitucional porque desarrolla un principio esencial para el Estado social y democrático de derecho.
475. Finalmente, el numeral 13 del artículo 8 consagra la obstaculización de los derechos de asociación y afiliación a cualquier organización política y civil por razones de género. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, cualquier restricción a los derechos fundamentales que tenga como sustento un criterio sospechoso como el género es por sí misma una conducta sobre la cual recae una presunción de inconstitucionalidad[546]. En tal sentido, la disposición consagra una medida que desarrolla el mandato de igualdad y no discriminación del artículo 13 superior y es por lo tanto compatible con la Constitución.
476. Ahora corresponde analizar los numerales 1, 3, 6, 7, 9 y 14, sobre los cuales se presentaron objeciones de constitucionalidad. Al respecto, es importante mencionar que todas las objeciones de los intervinientes se plantearon en clave de libertad de expresión. En consecuencia, por tratarse de definiciones a partir de las cuales el operador jurídico puede imponer restricciones sobre el derecho a la libertad de expresión, en lo que sigue se hará un examen sobre cada uno de los numerales objetados, a la luz de este derecho.
| Disposición | Observaciones |
| Inciso primero | La Universidad Libre propuso declarar la constitucionalidad condicionada sin hacer referencia específica al contenido que de forma precisa consideran que potencialmente puede suponer un desconocimiento del derecho a la libertad de expresión[547]. El Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política destacó que este listado de manifestaciones coincide con lo que propone la Ley Modelo Interamericana adoptada por el MESECVI de la OEA en 2017. Al respecto, el Observatorio señaló que este no es un listado taxativo y que, por lo tanto, en cada caso los operadores jurídicos deberán valorar las conductas constitutivas de VCMP y establecer medidas no sólo sancionatorias sino de atención y protección para asegurar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres[548]. |
| Numeral 1 | El Veinte, Karisma y la FLIP consideraron necesario señalar que la expresión "actos discriminatorios" debe entenderse de conformidad con lo que esta Corporación ha definido. |
| Numeral 3 | La MOE solicitó declarar la constitucionalidad condicionada en cuanto considera que puede implicar una restricción desproporcionada al derecho a la libertad de expresión. A juicio de la organización, este numeral reduce el umbral de tolerancia que deben tener las personalidades públicas y políticas frente al escrutinio social, a partir de expresiones ambiguas como la de "mensajes de odio". Lo mismo ocurre, según la organización, con las expresiones denigrar, desacreditar o descalificar. Para esta organización la expresión "contra la mujer por su género" resulta insuficiente para dar un alcance restrictivo a los atentados contra la integridad moral de las mujeres, pues es difícil de identificar y demostrar probatoriamente[549]. Por su parte, el CELE, El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron que la inclusión de los delitos de injuria y calumnia no contempla excepciones importantes y necesarias para asegurar la libertad de expresión. Lo mismo señalaron sobre expresiones como "mensajes de odio" y "restricción de canales de comunicación virtuales". Frente a la última, argumentaron que puede suponer una restricción injustificada al ejercicio de moderación y contenidos que hacen los intermediarios que administran redes sociales. La intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP incluso señaló que el apartado "injuriar, calumniar, reproducir mensajes de odio, realizar expresiones que denigren, desacrediten o descalifiquen, a las mujeres por su género, restringir los canales de comunicación en cualquiera medio virtual o físico, divulgar material o información íntima o privada, entre otras" es inconstitucional porque puede generar restricciones y un efecto intimidatorio sobre personas críticas de ciertas mujeres en el espacio público y político[550] |
| Numerales 6, 7 y 9 | El CELE presentó objeciones por la posible vulneración de la libertad de expresión de estos numerales. |
| Numeral 14 | El Veinte, Karisma y la FLIP pidieron declarar la constitucionalidad condicionada del numeral 14 referido a la suplantación de la identidad de las mujeres que participan en la vida pública y política, de modo que se entienda que no abarca ejercicios legítimos de la libertad de expresión como la parodia o la sátira[551]. Por su parte, el representante a la Cámara Alirio Uribe propuso también declarar la constitucionalidad condicionada para que se entienda que esta manifestación de la violencia política de género debe reconocerse de un modo que no sacrifique el ejercicio legítimo de la libertad de expresión. |
477. Numeral 1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional define los actos discriminatorios como una "conducta, actitud o trato que pretende –consciente o inconscientemente– anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus derechos fundamentales"[552]. En esa medida, un acto discriminatorio implica un trato desigual e injustificado "que, por lo común, se presenta en el lenguaje de las normas o en las prácticas institucionales o sociales, de forma generalizada, hasta confundirse con la institucionalidad misma, o con el modo de vida de la comunidad, siendo contrario a los valores constitucionales de la dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no exigible jurídica ni moralmente, a la persona"[553].
478. Dado que la eficacia directa de la Constitución hace que sus efectos irradien sobre todo el ordenamiento jurídico, la noción incluida en esta disposición no puede entenderse de un modo distinto al reconocido por la jurisprudencia constitucional. En cualquier caso, vale la pena aclarar que no hay nada en esta disposición ni en otras del PLE que permita concluir que es posible extraer una interpretación distinta a la ya reseñada o que sea contraria a la Constitución. En tal sentido, se declarará constitucional sin condicionamientos el numeral 1.
479. Numeral 3. Las objeciones planteadas por los intervinientes convergen en el punto según el cual la disposición propone como manifestación de la violencia distintos actos que por su amplitud e indeterminación pueden imponer restricciones ilegítimas a la libertad de expresión. La Corte no concuerda con sus conclusiones por las razones que se explican a continuación.
480. En primer lugar, se debe insistir que la cualificación de la violencia a partir del concepto de género es fundamental para leer las disposiciones de este cuerpo normativo. Ello supone que, aunque implique una mayor tarea, es un deber del Estado y de las autoridades soportar con evidencia objetiva y contextual cada evento en el que se investiguen casos de violencia política de género. Al respecto, es importante considerar que las objeciones sobre normas que remiten al género han sido acusadas por inconstitucionales antes por presuntamente desconocer otras garantías fundamentales, como por ejemplo el debido proceso. Este es el caso del tipo penal de feminicidio, que fue acusado por inconstitucional por señalar que se trata de causarle muerte a una mujer por su condición de mujer.
481. Aunque es cierto que estos conceptos aún requieren mayores concreciones, también lo es que hay avances que permiten aplicar el enfoque de género y reconocer los elementos objetivos de la violencia motivada en dicha razón. En el caso del feminicidio, por ejemplo, la Corte ha señalado que el contexto es determinante para probar el elemento subjetivo del tipo penal, a través de indicios, antecedentes y amenazas contra las mujeres. Nada se opone a que estos mismos elementos contextuales sean tenidos en cuenta para probar la intención o carácter discriminatorios de las conductas[554].
482. En segundo lugar, los delitos de injuria y calumnia son tipos penales que buscan proteger la honra y el buen nombre de las personas, incluso cuando son personas públicas. Si bien estos derechos pueden ceder ante la necesidad de garantizar un debate público abierto y vigoroso, también es cierto que en el marco de la violencia basada en género la desacreditación personal con base en estereotipos es una herramienta frecuente para negar la posibilidad de que las mujeres participen en la vida pública y política. En esa medida, no puede perderse de vista que para que esas conductas sean afirmadas como delitos se requiere la intervención de una autoridad judicial que así lo declare para el caso concreto y que tome en consideración tanto las garantías de la libertad de expresión como las afectaciones diferenciales que este tipo de desacreditaciones tienen sobre las mujeres.
483. En tercer lugar, las expresiones de odio, que denigren, descalifiquen o desacrediten a las mujeres son también componentes del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Este derecho, como se explicó arriba, implica un deber de combatir la cultura de discriminación y los patrones socioculturales que ponen a las mujeres en una posición de subordinación. En esa medida, si lo que se pretende es erradicar las prácticas culturales y sociales discriminatorias, mal haría el PLE en omitir mencionar como una práctica constitutiva de VCMP aquella que supone enviar mensajes de odio o que de forma pública y con base en estereotipos, lesionan la imagen pública de las mujeres.
484. Finalmente, frente a la posibilidad de que los intermediarios de redes sociales curen contenidos, en la Sentencia SU-420 de 2019 la Corte señaló que esa labor tiene unos límites que son los derechos fundamentales. Asimismo, esta y otras sentencias como la T-155 de 2019 destacan que en el ámbito digital el Estado de derecho tiene plena vigencia y que, por lo tanto, también en plataformas de redes sociales se ejercen derechos fundamentales. En tal sentido, la Corte no desconoce la labor valiosa de curación de contenidos que hacen los intermediarios de redes sociales, fundamental para garantizar un internet libre y seguro. Sin embargo, en concordancia con lo manifestado por la relatora sobre Libertad de Expresión de las Naciones Unidas, dicha labor debe ceñirse a normas de derechos humanos y evitar que las decisiones de moderación de contenidos se fundamenten en razones discriminatorias[555]. Este mismo razonamiento aplica para las objeciones planteadas por el CELE al numeral 7 del artículo 8.
485. Numeral 9. Este numeral se refiere a la restricción al uso de la palabra para las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos y electorales. Para la Corte, esta disposición es compatible con la Constitución porque reconoce de forma expresa que una forma común de violencia contra las mujeres en la vida pública y política es el silenciamiento, es decir, la anulación de su voz como interlocutoras relevantes en el debate público. En todo caso, esta disposición debe interpretarse de forma restrictiva, en el sentido en que es necesario acudir a las disposiciones legales que regulan el uso de la palabra, por ejemplo, en corporaciones públicas. En esa medida, apagar el micrófono de una mujer que ha excedido el tiempo para el uso de la palabra no puede entenderse como VCMP. En cambio, la conducta deliberada de callar una mujer usando epítetos sexistas o simplemente anulando la capacidad de hablar de las mujeres en desarrollo de sus funciones sí puede considerarse como una forma de VCMP.
486. Numerales 6 y 14. En lo que atañe al numeral 6, para la Corte es claro que debe tratarse, como el propio numeral lo indica, de conductas que restrinjan de manera irrazonable la libertad de expresión, y esto deberá ser valorado por el operador jurídico frente a cada caso concreto, en un ejercicio de ponderación que observe los criterios jurisprudenciales que se expusieron en las consideraciones de esta providencia, con especial atención al carácter preferente y a la protección constitucional reforzada de la libertad de expresión.
487. En lo que tiene que ver con el numeral 14, la interpretación de la suplantación debe hacerse de manera sistemática, lo que impide que esta se confunda con la parodia o sátira. Para ello, el propio legislador estatutario, en el numeral analizado, asoció esta conducta a la intención de menoscabar o afectar negativamente la candidatura o imagen de la mujer, o anular sus derechos políticos o electorales. A ello debe sumarse que el ordenamiento jurídico proporciona elementos para establecer esa distinción entre la suplantación y la parodia. En este sentido, el Código Penal en su artículo 296 tipifica la conducta de falsedad personal y exige para ella los elementos subjetivos de dolo y propósito de obtener un provecho propio o ajeno. Como verbos rectores, este tipo penal se refiere a la sustitución o suplantación, o la atribución de nombre, edad, estado civil, o calidad que pueda tener efectos jurídicos. Existen entonces elementos en el ordenamiento jurídico para descartar una interpretación de este numeral que permita su aplicación en escenarios de sátira o parodia, pues ello contradiría la protección constitucional reforzada de la libertad de expresión, con los alcances que ya se han expuesto en esta providencia.
488. En síntesis, para la Corte las disposiciones cuestionadas son constitucionales. En todo caso, la Corte recuerda que el análisis de las situaciones de violencia contra las mujeres en política debe hacerse a la luz del contexto en el que se produce y caso a caso. Esto implica que los operadores que se valgan de estas definiciones para catalogar una conducta o una omisión como constitutiva de violencia contra las mujeres en política deberán sopesar si en el contexto específico lo que se desarrolla es una manifestación legítima de la libertad de expresión o si, por el contrario, se trata de una expresión que desconoce los propios estándares de dicha libertad porque incita a la violencia directa o constituye un discurso de odio por razones de género.
489. Al respecto, conviene recordar que la incitación directa y pública a la violencia por razones discriminatorias, así como el discurso de odio, son discursos que carecen de protección y por lo tanto, calificar expresiones de esa naturaleza como VCMP no constituye una violación a la libertad de expresión. Además, es importante precisar que calificar una conducta como violencia contra las mujeres en política no implica de por sí restricciones a la libertad de expresión a través, por ejemplo, de sanciones. El espíritu de este PLE, en concordancia con los estándares internacionales en la materia, trasciende a lo puramente punitivo y busca, sobre todo, abrir una conversación en clave de prevención, protección y reparación de las mujeres que, en ejercicio de sus derechos políticos, son objeto de conductas discriminatorias.
490. Resultado del análisis de constitucionalidad. Las disposiciones de los artículos 2, 3, 6 y 8, analizadas en este apartado, son constitucionales en la medida en que reconocen el fenómeno de la violencia basada en el género y las distintas manifestaciones que puede tener dicha violencia en las mujeres que participan en la vida pública y política. Este reconocimiento constituye una actitud transformadora en la que el lenguaje legal contribuye a dar visibilidad a violencias tradicionalmente ignoradas por el Estado y la sociedad. En todo caso, la Corte aclara que estas definiciones y conceptos deben leerse a la luz de la Constitución Política y que corresponde a los operadores jurídicos determinar si un presunto acto de agresión tiene una motivación o resultado discriminatorio, o si, por el contrario, reviste el ejercicio legítimo de otros derechos, especialmente la libertad de expresión.
5.3.2. Segundo bloque temático: ámbito de aplicación, interpretación y vigencia
491. Este segundo bloque temático integra lo que la Corte ha considerado como la parte general del PLE. Aquí la Corte analizará el ámbito de aplicación de la ley, los instrumentos en relación con los que se debe interpretar y aplicar la ley y, finalmente, su vigencia.
Artículo 4°. Ámbito de aplicación. La presente Ley aplica a todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos en el marco de procesos electorales, de participación democrática y el ejercicio de funciones públicas.
Artículo 5°. Interpretación y aplicación. Para la interpretación y aplicación de la presente ley se tendrán en cuenta los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género, ratificados por el Estado Colombiano.
Artículo 32°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
492. El artículo 4 señala el ámbito de aplicación de la ley, y advierte que el PLE está dirigido a todas las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos en la vida pública y política. Por su parte, el artículo 5 señala que los tratados de derechos humanos, más concretamente aquellos que desarrollan los derechos de las mujeres, son un parámetro de interpretación del cuerpo normativo. Finalmente, el artículo 32 señala que el PLE tiene efecto general inmediato, es decir, rige para el futuro desde el momento de su promulgación.
493. Intervenciones. Ninguna de las intervenciones presentadas durante el trámite del examen de constitucionalidad se pronunció concretamente sobre estas disposiciones.
494. Análisis de constitucionalidad. En primer lugar, la disposición contenida en el artículo 4 es constitucional porque, como se señaló en las consideraciones, los estándares sobre violencia contra las mujeres en política establecen que las medidas orientadas a enfrentar este fenómeno deben estar dirigidas a las mujeres en toda su diversidad y en los distintos ámbitos de la vida pública y política en los que pueden ejercer sus derechos políticos. Eso quiere decir que no se limita solamente a las mujeres en cargos de elección popular o que ocupan cargos altos en la estructura del Estado. Además, las medidas deben buscar proteger a las mujeres defensoras de derechos humanos, líderes en los ámbitos social, comunitario, ambiental, feminista, de víctimas, entre otros.
495. Esto es particularmente importante en el contexto nacional, pues como se ilustró en las consideraciones generales, la violencia contra las mujeres en la vida pública y política en Colombia no sólo afecta a funcionarias públicas sino, sobre todo, a las mujeres líderes en distintos ámbitos nacionales, regionales y locales. Estas medidas integrales deben propugnar por la reducción de los índices de violencia contra las defensoras y líderes en nuestro país, y acompañarlas en el ejercicio de sus derechos políticos para así asegurar el ejercicio pleno de su ciudadanía.
496. Finalmente, como se explicó con suficiencia en el análisis del artículo 3, el PLE objeto de estudio extiende su protección a las mujeres que participan en la vida pública y política, en toda su diversidad. Esto quiere decir que el acceso a las medidas establecidas en el PLE debe aplicarse sin discriminación.
497. Por su parte, el artículo 5 es compatible con la Constitución porque establece que los tratados de derechos humanos, especialmente aquellos que se refieren a los derechos de las mujeres y a los asuntos de género, son un parámetro hermenéutico que el operador jurídico debe tener en cuenta a la hora de aplicar las medidas del PLE. Esta posición del legislador es compatible con la Constitución porque supone un desarrollo del artículo 93 superior, conforme al cual "[l]os tratados internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno". En el contexto de este cuerpo normativo son particularmente relevantes la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de 1979[556] y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer de 1994[557].
498. Las fuentes de derecho blando o soft law que se desarrollan por los órganos llamados a interpretar estos instrumentos, así como la jurisprudencia expedida por tribunales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, constituyen criterios auxiliares de interpretación que pueden servir para darle alcance a los mandatos contenidos en esos tratados, siempre y cuando no vayan en contravía de la Constitución y de los derroteros fijados en esta providencia[558].
499. Por último, la disposición del artículo 32 contiene una fórmula genérica de vigencia que consagra el efecto general inmediato, es decir, la vigencia de la norma a partir de la promulgación de la ley. Esta disposición no ofrece cuestionamientos de constitucionalidad y, en consecuencia, será declarada ajustada a la Constitución.
500. Resultado del análisis de constitucionalidad. Los artículos 4, 5 y 32 del PLE son compatibles con la Carta Política, y por tal razón la Corte los declarará constitucionales.
5.3.3. Tercer bloque temático: obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares
501. Este tercer bloque temático conforma, junto con el cuarto, lo que la Corte ha denominado la parte especial del PLE, y en él se precisan las obligaciones y deberes de los actores que el legislador encontró como vinculados a la problemática de la violencia contra las mujeres en política.
502. El análisis de las disposiciones de este tercer bloque se divide en doce apartados. Cada apartado se refiere a disposiciones que prevén diferentes deberes relacionados con: (i) la aplicación de enfoque de género y debida diligencia (apartado A); (ii) la identificación de un caso como VCMP (apartado B); (iii) el registro y reporte de los casos de VCMP (apartado C); (iv) el traslado a las autoridades competentes cuando se conoce un caso que puede constituir VCMP (apartado D); (v) el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida (apartado E); (vi) otros lineamientos para la actuación del Gobierno (apartado F); (vii) la formación, sensibilización y capacitación para prevenir la VCMP (apartado G); (viii) la organización electoral (apartado H); (ix) los partidos y movimientos políticos (apartado I); (x) las mesas directivas de corporaciones públicas (apartado J); (xi) la asesoría y acompañamiento legal por parte del Ministerio Público (apartado K); y (xii) las organizaciones que adelantan actividades de participación ciudadana (apartado L).
A) El deber de aplicar enfoque de género y la debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de la VCMP: parágrafo 1 del artículo 8, artículo 23 y artículo 31
Artículo 8°
[...]
Parágrafo 1. Las manifestaciones descritas en el presente artículo no son exhaustivas, pueden ser concurrentes y los hechos deberán analizarse e investigarse por las autoridades competentes con enfoque de género, con seguimiento al principio de debida diligencia y a las medidas de protección de los derechos humanos de las mujeres.
[...]
Artículo 23°. La Procuraduría General de la Nación adelantará con especial diligencia las investigaciones contra los servidores públicos, contra los particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado que incurran en faltas disciplinarias relacionadas con hechos de violencia contra las mujeres en política.
Artículo 31°. En todos los casos en que se tenga conocimiento de la comisión de conductas que afectan el goce y ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y que pueden constituir violencia contra ellas, las autoridades electorales, entes de control y judicialización y los partidos y movimientos políticos, deberán actuar para prevenir, investigar y sancionar, conforme al principio de debida diligencia consagrado en el artículo 7o literal b) de la Convención de Belém do Pará, ratificada por el Estado colombiano mediante la Ley 248 de 1995.?
503. Las disposiciones que componen este primer conjunto están relacionadas con el deber de aplicar enfoque de género y actuar de conformidad con el principio de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de los casos de VCMP.
504. En primer lugar, el parágrafo 1 del artículo 8 aclara que el listado de manifestaciones de VCMP previsto en dicho artículo –y que fue objeto de análisis en el primer bloque temático– no es exhaustivo, y advierte que estas manifestaciones de violencia pueden concurrir en una misma persona. Así, por ejemplo, una misma mujer puede ser víctima de violencia digital y psicológica; no son manifestaciones excluyentes.
505. También este mismo parágrafo establece que las autoridades competentes para analizar e investigar los casos deben hacerlo con enfoque de género, con seguimiento del principio de debida diligencia y de las medidas de protección de derechos humanos.
506. El artículo 23 radica este deber de especial diligencia de manera más específica, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y en las investigaciones disciplinarias de su competencia, relacionadas con hechos de VCMP.
507. Por su parte, el artículo 31 es más amplio en su alcance y dispone que las autoridades electorales, entes de control y judicialización y los partidos y movimientos políticos deberán actuar de conformidad con el principio de debida diligencia en las actividades de prevención, investigación y sanción de conductas que constituyan VCMP.
508. Análisis de constitucionalidad. Una vez descrito el contenido de las disposiciones que hacen parte del primer conjunto de análisis, y que no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en este trámite, la Corte encuentra que las normas son compatibles con la Constitución, por las siguientes razones:
509. El reconocimiento de que el listado de manifestaciones de VCMP contenido en el artículo 8 no es taxativo y que además pueden concurrir varias de estas manifestaciones de violencia contra una misma mujer está en consonancia con el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia en todos los ámbitos en los que se desarrolla su existencia (artículo 3 de la Convención de Belém do Pará). Esta disposición también se compagina con los artículos 13 y 43 de la Constitución porque visibiliza la magnitud que tienen –y que pueden alcanzar– las distintas manifestaciones de violencia que son, al mismo tiempo, formas particularmente intensas de discriminación, como se explicó antes.
510. Por su parte, la inclusión expresa, en los tres artículos analizados, del deber de aplicar un enfoque de género y de actuar de conformidad con el principio de debida diligencia en el tratamiento de los supuestos de VCMP ayuda a plasmar los siguientes artículos de la Constitución: (i) artículo 2, que consagra los fines esenciales del Estado y el deber de las autoridades de proteger los derechos y libertades de las personas; (ii) artículo 40, que protege el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y que en su numeral 7, inciso segundo, establece el deber de las autoridades para garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración; (iii) artículos 13 y 43, en tanto protegen a la mujer de la violencia en política como manifestación intensa de discriminación. También el principio de debida diligencia es (iv) un mandato del bloque de constitucionalidad (artículo 93 superior), particularmente del artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, ratificada por Colombia mediante la Ley 248 de 1995[559].
511. En efecto, la última norma mencionada consagra expresamente el deber del Estado de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer. Para la Corte, este deber impone, entre otras obligaciones, las de (i) tener en cuenta la desigualdad sistemática que han soportado las mujeres, y su situación de riesgo y amenaza de violencia; (ii) abstenerse de revictimizar a las mujeres reproduciendo estereotipos de género negativos[560] y (iii) atender de manera célere y efectiva los casos de violencia y/o discriminación contra las mujeres por motivos de género[561].
512. Este principio de debida diligencia en el derecho internacional de los derechos humanos es el parámetro más utilizado para medir el cumplimiento del deber de los Estados de prevenir y responder a las manifestaciones de violencia contra las mujeres. Al mismo tiempo, los sistemas universal y regional de derechos humanos advierten la relación intrínseca entre discriminación, violencia y debida diligencia, y enfatizan en que la omisión estatal de actuar con debida diligencia en los casos de violencia contra las mujeres constituye una forma de discriminación[562].
513. El principio de debida diligencia incluye, a su vez, el deber que tienen las autoridades judiciales y administrativas de aplicar un enfoque de género en sus actuaciones. La Corte, en la Sentencia T-012 de 2016, explicó que el enfoque de género exige tener en cuenta, al menos, las siguientes obligaciones:
"(i) desplegar toda actividad investigativa en aras de garantizar los derechos en disputa y la dignidad de las mujeres; (ii) analizar los hechos, las pruebas y las normas con base en interpretaciones sistemáticas de la realidad, de manera que en ese ejercicio hermenéutico se reconozca que las mujeres han sido un grupo tradicionalmente discriminado y como tal, se justifica un trato diferencial; (iii) no tomar decisiones con base en estereotipos de género; (iv) evitar la revictimización de la mujer a la hora de cumplir con sus funciones; reconocer las diferencias entre hombres y mujeres; (v) flexibilizar la carga probatoria en casos de violencia o discriminación, privilegiando los indicios sobre las pruebas directas, cuando estas últimas resulten insuficientes; (vi) considerar el rol transformador o perpetuador de las decisiones judiciales; (vii) efectuar un análisis rígido sobre las actuaciones de quien presuntamente comete la violencia; (viii) evaluar las posibilidades y recursos reales de acceso a trámites judiciales; (ix) analizar las relaciones de poder que afectan la dignidad y autonomía de las mujeres"[563].
514. A estas obligaciones cabe añadir las de verificar si en el caso bajo examen procede la aplicación de medidas especiales cautelares o de protección, escuchar la voz de las mujeres y establecer medidas de reparación integral del daño[564].
515. Ahora bien, en relación puntual al artículo 23 del PLE, debe notarse que dicha norma es un desarrollo del artículo 118 de la Constitución, que le atribuye al Ministerio Público la función de guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Asimismo, la disposición guarda concordancia con el artículo 277 superior, en especial con el numeral 6, que le atribuye a la procuradora general de la Nación la función de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, adelantar las investigaciones e imponer las sanciones correspondientes ante faltas disciplinarias.
516. En este punto cabe recordar que, tal como lo estableció la Corte en la Sentencia C-030 de 2023, estas facultades de la Procuraduría no se corresponden con el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que son ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado.
517. Finalmente, y también en relación con el artículo 23 y la referencia que hace a "los particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado", la Corte remite a lo previsto en el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) que establece quiénes son los particulares disciplinables e incluye a aquellos que: (i) ejercen funciones públicas de manera permanente o transitoria; (ii) administran recursos públicos; (iii) cumplen labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales o (iv) son auxiliares de la justicia. Con respecto a quienes administran recursos públicos, el mismo artículo 70 en su inciso cuarto aclara que se trata de "aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos"[565].
518. Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el parágrafo 1 del artículo 8, y los artículos 23 y 31 del PLE son compatibles con la Constitución porque consagran el deber de aplicar enfoque de género y la debida diligencia en los casos de VCMP, lo que a su vez es concreción de los artículos 2, 40, 13 y 43 superiores, y del artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, en virtud del bloque de constitucionalidad (artículo 93 superior).
B) El deber de identificación de un caso como VCMP: parágrafo 2 del artículo 8 y primer inciso del artículo 24
Artículo 8
[...]
Parágrafo 2. Las autoridades competentes que inicien la indagación sobre alguna de las manifestaciones aquí descritas u otras vigentes en la legislación, deberán identificar expresamente que se trata de un hecho que vulnera los derechos políticos de la presunta víctima.
[...]
Artículo 24°. Las entidades que integran el Ministerio Público deberán sistematizar e identificar en sus registros si la conducta que investigan presuntamente afecta el derecho a la participación y/o representación política de las mujeres y puede constituir violencia por razón de género.
[...]
519. Este segundo conjunto de disposiciones se relaciona con el deber de identificar los casos que puedan encuadrarse en alguna o algunas de las manifestaciones de violencia a las que se refiere el artículo 8 del PLE.
520. El parágrafo 2 del artículo 8 radica este deber en cabeza de las autoridades competentes que inician la indagación sobre alguna de las manifestaciones de este tipo de violencia. El artículo 24 del PLE se refiere a dicho deber por parte de las entidades que integran el Ministerio Público, quienes deberán sistematizar e identificar en sus registros que la conducta que investigan presuntamente afecta los derechos políticos de las mujeres y puede llegar a constituir violencia por razón de género.
521. Análisis de constitucionalidad. Una vez descrito el contenido de las dos disposiciones que hacen parte del segundo conjunto de análisis, y que no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en este trámite, la Corte procede a examinar su compatibilidad con la Constitución.
522. En lo que tiene que ver con la obligación prevista en el parágrafo 2 del artículo 8, que consiste en que la autoridad que inicia la indagación identifique expresamente que se trata de un hecho que vulnera los derechos políticos de la presunta víctima, la Corte encuentra que dicha obligación es compatible con las normas constitucionales. No obstante, considera necesario realizar algunas precisiones para la interpretación de esta disposición.
523. En este sentido, es claro que la obligación de identificar el caso que se indaga como un hecho de VCMP permite a la autoridad reconocer que debe actuar de conformidad con el principio de debida diligencia que, entre otros aspectos, incluye la necesidad de adoptar un enfoque de género, como se explicó en el apartado anterior. También la identificación temprana de un hecho como una posible manifestación de VCMP es el insumo para el reporte del caso al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma URIEL y al Observatorio Colombiano de las Mujeres, que constituye otra de las obligaciones previstas en el PLE cuyo análisis se presenta más adelante. Así, la disposición desarrolla particularmente los artículos 2, 13 y 43 de la Constitución, y el artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, en virtud del bloque de constitucionalidad (artículo 93 superior).
524. No obstante, toda vez que la disposición analizada se refiere al inicio de la indagación, es claro que en esta fase la autoridad competente aún no puede afirmar con certeza que el caso del que está conociendo vulnera efectivamente los derechos políticos de la mujer, pues esta afirmación sólo puede hacerse cuando exista una decisión en firme que así lo establezca. El PLE utiliza en este parágrafo la expresión "presunta víctima" que contribuye a que la interpretación de la norma se ajuste a la Carta Política, en especial a la garantía de la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 superior. En efecto, al referirse a la presunta víctima, el legislador acepta que los hechos están en una fase muy temprana de investigación y, por lo tanto, no pueden identificarse aún, en estricto sentido, como vulneradores de los derechos políticos de la mujer.
525. De esta manera, la obligación de identificar expresamente el hecho debe interpretarse a partir de la expresión que usa el propio legislador cuando se refiere a la presunta víctima. La autoridad competente deberá, entonces, identificar expresamente que el caso bajo indagación se trata de una presunta manifestación de VCMP, de tal manera que se satisfagan los deberes asociados al tratamiento de posibles manifestaciones de violencia política contra la mujer y, al mismo tiempo, la garantía constitucional de la presunción de inocencia.
526. Esta interpretación es, precisamente, la que se deriva del artículo 24 que utiliza una fórmula más adecuada porque se refiere a que las entidades del Ministerio Público deben identificar si la conducta que están investigando "presuntamente afecta" los derechos políticos y "puede constituir" violencia de género. Esta fórmula compatibiliza la protección de la mujer frente a todas las formas de violencia, con la garantía de la presunción de inocencia.
527. Ahora bien, hechas estas precisiones, para la Corte es claro que cuando exista una decisión definitiva que concluya el proceso judicial o administrativo y, por ende, desvirtúe la presunción de inocencia, las respectivas autoridades tendrán el deber de señalar expresamente que los hechos que dieron lugar a la investigación, proceso y declaratoria de responsabilidad correspondieron a una manifestación de violencia que vulneró los derechos políticos de la mujer víctima.
528. Por último, toda vez que el primer inciso del artículo 24 establece la obligación de identificación de un caso como VCMP, en cabeza de las entidades que integran el Ministerio Público, la Corte encuentra que la disposición analizada también se compagina con las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos, protección del interés público y vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, según lo establecido en los artículos 118 y 227 de la Constitución para estas entidades.
529. Resultado del análisis de constitucionalidad. El parágrafo 2 del artículo 8 y el primer inciso del artículo 24 del PLE, que establecen el deber de identificación de un caso como VCMP, son compatibles con la Constitución y desarrollan particularmente los artículos 2, 13 y 43 superiores, y el artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, y, para el caso específico del artículo 24 del PLE, los artículos 118 y 227 superiores. Al mismo tiempo, las disposiciones analizadas respetan la garantía de la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 de la Constitución.
C) El deber de registro y reporte de los casos de VCMP: parágrafo 4 del artículo 8; literales a), b), c) y o) del artículo 9; literal e) y parágrafo 3 del artículo 13; literal i) del artículo 15; literales m) y n) del artículo 16 y segundo inciso del artículo 24
Artículo 8°
[...]
Parágrafo 4. Sin perjuicio de las competencias y acciones realizadas por parte de las entidades competentes, todos los casos de violencia contra las mujeres en política deberán ser de conocimiento de la plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL-, para lo cual, una vez conocido el caso, se remitirá de manera inmediata para surtir el trámite.
Artículo 9° [Sobre deberes del gobierno a través del Ministerio del interior]
[...]
a. Fortalecerá la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- como el mecanismo para recopilar los casos y denuncias de violencia contra las mujeres en política. Para ello, las entidades del Estado con competencia para recibir denuncias o casos de violencia de género que afectan el derecho a la participación en los términos de esta ley deberán realizar un registro de los mismos y reportarlos al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- y al Observatorio Colombiano de las Mujeres.
b. La Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- deberá incluir las variables de: filiación partidaria, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, descripción sumaria de los hechos, y demás criterios que permitan hacer un registro detallado de las formas como se presenta la violencia.
c. Llevar un registro anual de los casos de violencia contra las mujeres en política, de las cuales tenga conocimiento y darlos a conocer al mecanismo que se diseñe.
[...]
o. Presentar ante la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República, dentro de los primeros tres (3) meses de cada anualidad, un informe estadístico que muestre, por lo menos, los datos de que trata los literales b) y c) del presente artículo.
[...]
Artículo 13° [Sobre medidas que debe adoptar el Consejo Nacional Electoral]
[...]
e. Llevar registro anual de los casos y denuncias reportadas por las organizaciones políticas en concurrencia con la Registraduría Nacional del Estado Civil. En este registro se incluirá la variable de renuncia de las mujeres a los diferentes cargos de elección y, en lo posible, la causa de renuncia.
[...]
Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral rendirá un informe periódico sobre los literales c), e), h), i), k), el cual, hará público y consultable por la ciudadanía garantizando el derecho de acceso a la información pública.
Artículo 15° [Sobre los deberes de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia]
[...]
i. Aportar en la recolección y sistematización de los casos de violencia contra mujeres en política para que sean incluidos en el registro en la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral- URIEL-.
[...]
Artículo 16° [Sobre las obligaciones mínimas de los partidos y movimientos políticos]
[...]
m. Llevar un registro propio de los casos de violencia contra las mujeres en política sobre los cuales haya tenido conocimiento con ocasión al trámite interno o cuando la víctima fuere militante o simpatizante de la colectividad.
n. Reportar anualmente al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y otras entidades de acuerdo a su competencia las denuncias interpuestas al interior de la organización o de aquellas que conozca, en las cuales sus militantes sean víctimas.
[...]
Artículo 24° [Deber de las entidades que integran el ministerio público]
[...]
Este registro será reportado periódicamente a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL-.
530. Las disposiciones que se analizan tienen que ver con el registro y reporte de los casos de VCMP. En este sentido, el PLE establece que siempre que se tenga conocimiento de la comisión de posibles conductas de VCMP, todos los casos deberán remitirse inmediatamente a la plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL (parágrafo 4 del artículo 8). Por su parte, el literal i) del artículo 15 reitera este deber cuando se refiere a los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia, que deberán aportar en la recolección y sistematización de casos de VCMP para que se incluyan en la mencionada plataforma. La obligación de reportar estos casos en el sistema URIEL también se reitera en el artículo 24 frente a las entidades que integran el Ministerio Público.
531. El literal a) del artículo 9 especifica más el procedimiento de reporte de casos y señala que las entidades del Estado con competencia para recibir denuncias de posibles manifestaciones de VCMP deberán realizar un registro de dichos casos y reportarlos al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma URIEL y al Observatorio Colombiano de las Mujeres. Este mismo artículo, en su literal b), especifica las variables que debe incluir la plataforma URIEL: filiación partidaria, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, síntesis de los hechos y otros criterios que permitan un registro detallado de cómo se manifiesta la violencia.
532. Dicha plataforma es una instancia de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, coordinada por el Ministerio del Interior. Se trata de un mecanismo de coordinación y colaboración que busca promover el normal desarrollo y la transparencia de los procesos electorales, y esto lo hace a través de la recepción de quejas y denuncias por irregularidades en dichos procesos, para que estas sean atendidas de manera prioritaria por las autoridades competentes. Así, URIEL articula a las entidades que la integran[566], para la vigilancia, investigación y sanción de estas conductas.
533. Por su parte, el Observatorio Colombiano de las Mujeres, creado mediante la Ley 1009 de 2006, es una herramienta que tiene como objetivo recopilar, analizar y difundir información cuantitativa y cualitativa sobre la situación de las mujeres y la equidad de género en Colombia. A partir de esta información, el Observatorio también tiene como función la de formular recomendaciones de políticas, programas, proyectos y normas que contribuyan a cerrar las brechas de equidad de género en el país.
534. Ahora bien, el PLE también establece la obligación, para varias entidades, de llevar un registro de los casos de VCMP de los que tenga conocimiento. En este sentido, (i) el literal c) del artículo 9 establece dicho deber en cabeza del Gobierno y a través del Ministerio del Interior; (ii) el literal e) del artículo 13 lo dispone para el Consejo Nacional Electoral, en concurrencia con la Registraduría Nacional del Estado Civil, con la particularidad de que este registro incluirá la variable de renuncia de la mujer al cargo de elección y, en lo posible, la causa de renuncia; (iii) el parágrafo 3 de este mismo artículo 13 se refiere al deber del CNE de rendir un informe periódico y público que tiene que ver, sobre todo, con la verificación del cumplimiento de las medidas adoptadas por las organizaciones políticas para atender la VCMP; y, finalmente, (iv) el literal m) del artículo 16 consagra la obligación de registro propio de los casos de VCMP para los partidos y movimientos políticos y se añade, en el literal n), la obligación de reportar cada año a las autoridades competentes las denuncias de VCMP en las cuales sean víctimas las militantes de los respectivos partidos o movimientos.
535. Por último, dentro de este conjunto de disposiciones referidas al deber de registrar y reportar los casos de VCMP, el literal o) del artículo 9 establece para el Gobierno la obligación de presentar, en el primer trimestre de cada año y ante la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República, un informe estadístico que muestre, como mínimo, los datos a los que se refieren los literales b) y c) del mismo artículo, a los que acaba de hacerse alusión.
536. Análisis de constitucionalidad. Luego de describir las disposiciones que hacen parte del tercer conjunto de análisis del segundo bloque temático, y cuyo contenido no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en este trámite, la Corte pasa a examinar su compatibilidad con la Carta Política.
537. La Corte considera ajustados a la Constitución los mecanismos de reporte de casos de VCMP, así como la obligación de registro propio de los casos en cabeza del Gobierno, el CNE en concurrencia con la Registraduría, y los partidos y movimientos políticos, siempre que dichos mecanismos de reporte y registro garanticen la protección de los derechos fundamentales de habeas data e intimidad de las mujeres víctimas de violencia política, según se expone a continuación.
538. Tal como lo indicó el Observatorio de VCMP en referencia a la plataforma URIEL, pero extensible a los demás mecanismos analizados, se trata de una herramienta que permite caracterizar la problemática de la VCMP, conocer su dimensión real y el nivel de las afectaciones, lo que constituye uno de los mayores retos de los países en relación con esta forma de violencia[567], debido a su invisibilización y subregistro, como se puso de relieve en las consideraciones de esta sentencia. Durante el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de representantes, la representante Correal Rubiano señaló la importancia de reforzar los alcances de la ley incluyendo un ente articulador, y propuso que ello se hiciera desde la plataforma URIEL[568].
539. Los mecanismos de reporte y registro de casos de VCMP constituyen, entonces, herramientas de protección a la mujer víctima de violencia política (artículos 2, 40, 13 y 43 de la Constitución) y de articulación de las autoridades para la prevención, investigación y sanción de este tipo de violencia (artículo 113 de la Constitución). También estos mecanismos son el desarrollo de una de las medidas específicas que prevé la Convención de Belém do Pará, consagrada en el artículo 9, literal h), y que consiste en:
"[g]arantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer y de formular y aplicar los cambios que sean necesarios".
540. En este sentido, y como lo advierte ONU Mujeres, la recolección, investigación y análisis de datos son fundamentales para la efectiva puesta en marcha de la movilización de recursos, el desarrollo de programas, la implementación de políticas y el monitoreo de intervenciones relacionadas con la prevención, investigación y sanción de las manifestaciones de violencia contra la mujer[569].
541. Ahora bien, para la Corte resulta importante advertir que, al tratarse de mecanismos para el reporte y registro de casos de VCMP, estos deben garantizar la protección del derecho de habeas data e intimidad de las presuntas víctimas (artículo 15 superior).
542. Como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-032 de 2021, el derecho al habeas data tiene dos dimensiones: la primera faculta a todas las personas para conocer, actualizar y rectificar la información que de ellas exista en bancos de datos y archivos de entidades públicas o privadas; la segunda, de especial importancia para el análisis que ocupa a la Corte, somete la recolección, tratamiento y circulación de datos a las garantías constitucionales, entre las cuales destaca el derecho a la intimidad. Este último derecho se concentra "en el reconocimiento y protección de la esfera privada del individuo y su familia frente a intromisiones indebidas o injustificadas por parte de terceros y, en particular, del Estado"[570].
543. Ambos derechos –habeas data e intimidad– cobran especial relevancia en el análisis del PLE, toda vez que de las disposiciones relativas al deber de reporte y registro de casos de VCMP se desprende que en plataformas como URIEL reposarán datos sensibles, frente a los cuales el derecho a la intimidad exige una protección reforzada. Así, por ejemplo, el artículo 9.b del PLE hace referencia a variables como la filiación partidaria, la pertenencia étnico-racial o la discapacidad de la mujer víctima de violencia política. La difusión de estos datos afecta de manera directa e inequívoca el derecho a la intimidad y, además, el uso indebido de esta información puede generar discriminación. Son datos que, como se advierte en la Sentencia C-032 de 2021, "de manera general, no están llamados a circular, salvo que se cumplan con los requerimientos propios de un juicio estricto de proporcionalidad"[571]. También en este sentido el artículo 8, literal f) de la Ley 1257 de 2008 establece que la mujer tiene derecho a ser tratada con reserva de identidad, entre otras situaciones, cuando recibe asistencia legal.
544. Así, por su especial relevancia, la Corte observa que para la debida implementación y funcionamiento de los mecanismos de registro y reporte de casos de VCMP previstos en el PLE, el Estado debe garantizar que todas las entidades autorizadas para la recepción de dichos reportes satisfagan los requisitos para el tratamiento de los datos personales, a partir de las reglas jurisprudenciales definidas por esta Corporación[572]. Por tal razón, la Corte condicionará la constitucionalidad de las disposiciones analizadas, en el sentido de que los mecanismos referidos deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data e intimidad de las mujeres víctimas de violencia política.
545. Finalmente, y como se expondrá en el literal F) de este bloque temático, los literales del artículo 9 analizados en este apartado quedarán también cobijados por el condicionamiento que este Tribunal hará frente a dicho artículo en su totalidad, en el sentido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral.
546. Resultado del análisis de constitucionalidad. De conformidad con las razones expuestas, la Corte considera que el parágrafo 4 del artículo 8; los literales a), b), c) y o) del artículo 9; el literal e) y el parágrafo 3 del artículo 13; el literal i) del artículo 15; los literales m) y n) del artículo 16 y el segundo inciso del artículo 24 son constitucionales, en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
D) Deber de dar traslado a las autoridades competentes cuando se conoce de un hecho que puede constituir VCMP: parágrafo 3 del artículo 8, parágrafo del artículo 11, parágrafo 1 del artículo 13 y literales d), e), f), g) y h) del artículo 15
Artículo 8°
[...]
Parágrafo 3. Las entidades que concurren en la protección y garantía del derecho a la participación política, así como en la transparencia e integridad de los procesos electorales, deberán solicitar la intervención de las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de la ocurrencia de alguna de las manifestaciones señaladas y la aplicación de las medidas necesarias para que cese la afectación.
[...]
Artículo 11° [Sobre deberes del Consejo Nacional Electoral]
[...]
Parágrafo: El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces dará traslado a las autoridades competentes cuando conozca de hechos de violencia contra mujeres en política que deban ser investigados y sancionados por otras autoridades.
[...]
Artículo 13° [Sobre deberes del Consejo Nacional Electoral]
[...]
Parágrafo 1. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y sus consejos seccionales[573], en el marco de su competencia, solicitará a las autoridades competentes el otorgamiento de las medidas preventivas y de protección en los casos que se considere deben concurrir según sus competencias para atender los casos de violencia contra mujeres en política.
[...]
Artículo 15° [Sobre los deberes de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral]
[...]
d. Informar a las autoridades competentes sobre las manifestaciones de violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política establecidas en la presente Ley.
e. Monitorear y dar aviso al Consejo Nacional Electoral sobre la existencia de propaganda electoral y publicidad política física o virtual, que incite a la violencia contra mujeres y candidatas.
f. Informar al Consejo Nacional Electoral y demás autoridades competentes sobre los casos que conozcan a solicitud de parte sobre acoso en línea o a través de redes sociales contra mujeres en ejercicio de sus derechos políticos en el contexto electoral.
g. Dar a conocer al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces sobre casos de violencia contra mujeres en política que se den en el contexto electoral.
h. Presentar recomendaciones ante las Comisiones de Coordinación y Seguimiento Electoral sobre casos de especial atención de violencia política que afecte a las mujeres.
[...]
547. Las disposiciones bajo análisis consagran el deber, en cabeza de diferentes entidades, de dar traslado a las autoridades competentes cuando conozcan de hechos que pueden ser constitutivos de VCMP.
548. En este sentido, el parágrafo 3 del artículo 8 consagra este deber para todas las entidades que concurren en la protección y garantía del derecho a la participación política, así como en la transparencia e integridad de los procesos electorales. Por su parte, el parágrafo del artículo 11 y el parágrafo 1 del artículo 13 radican el deber en cabeza del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, cuando los hechos de los que conozca deban ser investigados y sancionados por otras autoridades diferentes. En el caso del parágrafo 1 del artículo 13, el deber se extiende a que el CNE solicite medidas preventivas o de protección a dichas autoridades. Finalmente, el artículo 15 atribuye a los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral este deber de poner en conocimiento de los hechos a las autoridades competentes, y lo hace en cuatro de sus literales.
549. Así, en el literal d), el deber se plasma de forma más genérica, toda vez que se refiere a la obligación de informar a las autoridades competentes sobre las manifestaciones de VCMP. En el literal e), el deber es más específico y se centra en que los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral den aviso al CNE sobre propaganda electoral y publicidad política que incite a la violencia contra las mujeres. En el literal d), el deber de informar al CNE y demás autoridades competentes se refiere a manifestaciones de violencia digital. El literal g) reitera la obligación de dar aviso al CNE o quien haga sus veces, de casos de VCMP y lo circunscribe al contexto electoral, que es el ámbito en que operan estos tribunales. Finalmente, el literal h) se refiere al deber de presentar recomendaciones a las Comisiones de Coordinación y Seguimiento Electoral sobre casos de VCMP que requieran especial atención.
550. En este punto, es importante recordar que los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral son cuerpos colegiados que prestan apoyo a la labor realizada por el Consejo Nacional Electoral en la vigilancia y el seguimiento de los procesos electorales[574]. Estos tribunales se constituyen de forma temporal para cada una de las contiendas electorales que se celebran en Colombia, mediante resoluciones proferidas por el Consejo Nacional Electoral con anterioridad a las elecciones[575]. En el ejercicio de sus funciones, los tribunales desarrollan actividades preventivas para identificar a tiempo las posibles amenazas al proceso electoral, y actividades de fiscalización de las actuaciones que adelantan los agentes que intervienen en dicho proceso.
551. Análisis de constitucionalidad. Para la Corte las disposiciones descritas, cuyo contenido no fue cuestionado por los intervinientes en este trámite, son compatibles con la Carta Política. En efecto, el deber de dar traslado a las autoridades competentes para investigar y sancionar las manifestaciones de VCMP desarrolla varios artículos superiores.
552. En primer lugar, y toda vez que se trata de disposiciones que consagran actuaciones encaminadas a proteger a las mujeres contra las distintas formas de violencia política, aquellas desarrollan el artículo 2 superior que establece el deber de las autoridades de proteger los derechos y libertades de las personas; el artículo 40 que protege el derecho a la participación política, que en su numeral 7 se refiere específicamente al deber de las autoridades para garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer; los artículos 13 y 43, como mecanismos de protección de la mujer contra la violencia en política que, se reitera, constituye una manifestación particularmente intensa de discriminación. También las disposiciones analizadas son plasmación de los artículos 3, 5, 6 y 7 de la Convención de Belém do Pará, que desarrollan el derecho de toda mujer a una vida libre de violencia, y los deberes de los Estados Partes para la prevención, sanción y erradicación de esta violencia.
553. Asimismo, las disposiciones que se examinan en este apartado están en consonancia con el deber de todos los ciudadanos de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia (artículo 95.7 de la Constitución) y, en esa medida, son también desarrollo del derecho fundamental de acceder a ella (artículo 229 superior). Además, estas disposiciones, al reconocer que existen unas autoridades competentes para la investigación y sanción de las manifestaciones de VCMP, y que debe darse traslado a dichas autoridades de los hechos que puedan configurar alguna de estas manifestaciones, desarrolla los principios de legalidad de la función pública (artículo 121 de la Constitución) y de separación de poderes y colaboración armónica entre las autoridades (artículo 113 superior).
554. Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el parágrafo 3 del artículo 8, el parágrafo del artículo 11, el parágrafo 1 del artículo 13 y los literales d), e), f), g) y h) del artículo 15, que establecen el deber de dar traslado a las autoridades competentes cuando se conoce de un hecho que puede constituir VCMP, son compatibles con la Constitución.
E) Sobre el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida: literal m) y parágrafo 2 del artículo 9
Artículo 9° [Sobre deberes del gobierno a través del Ministerio del interior]
[...]
m. A través de la secretaría técnica (la cual se encuentra bajo responsabilidad del Ministerio del Interior) de la Comisión Intersectorial Para La Respuesta Rápida a Las Alertas Tempranas Para La Respuesta Rápida (Ciprat), tendrá en cuenta y seguirá lo establecido en el artículo 11 del decreto 2124 de 2017 focalizando las reacciones rápidas y las alertas tempranas hacia las sujetas para la que la presente ley va dirigida.
[...]
Parágrafo 2: La Defensoría del Pueblo, con apoyo del Ministerio del Interior, las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno y de la Mujer y las Personerías Municipales y Distritales, emitirán alertas tempranas en los términos del procedimiento establecido en el Decreto 2124 de 2017, cuando se adviertan y acrediten riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas de las mujeres en política.
[...]
555. Ambas disposiciones previstas en el artículo 9 del PLE se relacionan con el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida y sus dos componentes. El parágrafo 2 se refiere al componente de alertas tempranas, mientras que el literal m) alude al componente de respuesta rápida. Ambas disposiciones prevén que, tanto las alertas tempranas como las reacciones rápidas se activen ante riesgos o amenazas derivadas de manifestaciones de violencia contra las mujeres en política.
556. Análisis de constitucionalidad. Para la Corte ambas disposiciones son compatibles con la Constitución. En las sentencias SU-020 de 2022 y SU-546 de 2023, la Corte hizo referencia al Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida y a sus dos componentes que acaban de mencionarse. Dicho sistema está reglamentado en el Decreto 2124 de 2017, que menciona el PLE en el literal m) del artículo 9. Antes de describir el sistema, es importante advertir que dicho decreto reglamentario no tiene carácter estatutario. En este punto, no sobra recordar lo que se dijo al inicio de esta sentencia en el sentido de que no todas las disposiciones de una ley estatutaria tienen que tener esa naturaleza[576].
557. Hecha esta advertencia, cabe señalar que el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida es un mecanismo que permite la reacción rápida ante los riesgos y amenazas a la vida, integridad, libertad, seguridad personal, libertades civiles y políticas, y ante las infracciones al Derecho Internacional Humanitario[577].
558. El primer componente de alertas tempranas, a cargo de la Defensoría, tiene como función principal la de "identificar de forma temprana los riesgos, advertirlos y generar recomendaciones para evitar las violaciones a los derechos humanos"[578]. Por su parte, el segundo componente de respuesta rápida de alertas tempranas, coordinado por la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) del Ministerio del Interior, tiene como función la de articular de manera célere y oportuna a las entidades nacionales y autoridades territoriales para responder y reaccionar a los riesgos identificados previamente en la alerta temprana.
559. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte se refirió a los contenidos mínimos que debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de las y los líderes sociales. Dentro de ese sistema identificó cuatro derechos básicos[579] y al primero de ellos, el derecho a la seguridad personal con enfoque de seguridad humana, le asoció como contenido específico el de:
"la implementación oportuna de las recomendaciones de las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo y [...] la definición de una metodología para la adopción de planes de acción dentro de las Comisiones Intersectoriales para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT)"[580].
560. En esta oportunidad, la Corte reitera la importancia de estos mecanismos de alerta rápida y respuestas tempranas que, en el PLE bajo análisis, se focalizan en la protección de las mujeres en política. En esta medida, las disposiciones del PLE que se refieren a estos mecanismos se encuentran ajustadas a la Carta Política y resultan coherentes con la protección de las mujeres frente a toda forma de violencia (artículos 2, 13, 40 y 43 superiores) y la articulación de las autoridades para la prevención, investigación y sanción de la VCMP (artículos 2 y 113 de la Constitución).
561. Ahora bien, frente al literal m) del artículo 9, la Corte observa un error mecánico (o lapsus calami) porque al nombrar a la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) se repite la expresión "Para La Respuesta Rápida". No obstante, este error en nada afecta la constitucionalidad de la disposición y, como advirtió la Corte en la Sentencia C-032 de 2021, (i) el ejercicio del control de constitucionalidad no se propone corregir la redacción del legislador y (ii) el error advertido se supera fácilmente con un adecuado ejercicio interpretativo, y esto deja a salvo a la correcta comprensión del precepto.
562. Finalmente, y como se expondrá más adelante[581], el literal m) y el parágrafo 2 del artículo 9, analizados en este apartado, quedarán cobijados por el condicionamiento que este Tribunal hará frente a dicho artículo en su totalidad, en el sentido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral.
563. Resultado del análisis de constitucionalidad. El literal m) y el parágrafo 2 del artículo 9 del PLE, que se refieren al Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida, son compatibles con la Constitución Política. No obstante, estas disposiciones quedarán cobijadas por el condicionamiento que la Corte hará frente al artículo 9 en su totalidad, en el sentido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral, como se expone en el literal siguiente.
F) Otros lineamientos para la actuación del Gobierno nacional a través del Ministerio del Interior: inciso primero, literales d), e), f), g), h), i), j), k), l), n), y parágrafos 1 y transitorio del artículo 9
Artículo 9°. El Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y articulados con las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno o del Interior y de la Mujer y demás instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, diseñarán e implementarán las políticas, planes, programas y proyectos necesarios para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política del país en condiciones de igualdad y libre de toda forma de violencia. Los lineamientos que orientarán el desarrollo de estas acciones serán:
[...]
d. Promover la formación de liderazgos políticos de mujeres y el fortalecimiento de las redes de mujeres políticas.
e. Formular estrategias de prevención y mitigación de riesgos de violencia contra la mujer en política.
f. Promover al interior de las entidades y de manera interinstitucional, la definición de procedimientos, rutas y protocolos de atención oportuna para las mujeres víctimas de violencia, y asegurar la protección eficaz de sus derechos políticos y electorales.
g. Fortalecer los mecanismos de observación y acompañamiento en los procesos electorales con perspectiva de género.
h. Promover en los espacios de comunicación institucional, el reconocimiento y respaldo del trabajo desempeñado por las mujeres en ejercicio de cargos públicos y las agendas de representación y participación política.
i. Suscitar espacios de sensibilización y prevención de la violencia contra las mujeres en la vida política, así como campañas de conocimiento y aplicación de esta ley, teniendo en cuenta el enfoque diferencial.
j. Instar a toda la institucionalidad garante del derecho a la participación al nivel nacional y territorial a rechazar todo acto de violencia contra las mujeres en política, sin perjuicio de las conductas que por su naturaleza sean objeto de sanción electoral, penal, disciplinaria u otra.
k. Promover en las organizaciones políticas una cultura de la no violencia contra las mujeres y acompañar la elaboración de marcos regulatorios y protocolos tendientes a prevenir, atender y sancionar la violencia contra las mujeres en el ámbito político.
l. Rechazar pública y oportunamente cualquier forma de violencia contra las mujeres en política y hacer llamados a la opinión pública para no tolerar y denunciar cualquier forma de discriminación y violencia contra ellas.
[...]
n. Promuévase la participación temprana de niñas y adolescentes en la formación de liderazgos políticos de mujeres, así como la prevención de la violencia política contra niñas y adolescentes.
[...]
Parágrafo 1: Coordinar con el Consejo Nacional Electoral o quién haga sus veces, una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la presente ley.
[...]
Parágrafo transitorio: Durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, las mismas instituciones deberán coordinar, hacer seguimiento y evaluar mecanismos para el fortalecimiento de la participación política y la igualdad de género dentro de las organizaciones sociales postulantes de las listas, así como en el ejercicio mismo de su acción parlamentaria.
564. El artículo 9 establece la obligación en cabeza del Gobierno nacional (presidente y ministros, en este caso en particular el Ministerio del Interior), de diseñar e implementar políticas y proyectos para promover la participación de las mujeres en condiciones de igualdad y libre de violencia. También esta disposición se refiere a la coordinación y el trabajo armónico entre diferentes entidades que tienen a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos. El artículo enlista unos lineamientos que deben orientar el desarrollo de estas acciones y que buscan promover:
(i) la formación y fortalecimiento de liderazgos y redes de mujeres en política (literal d) y la participación temprana de niñas y adolescentes (literal n); (ii) estrategias de prevención de VCMP (literal e); (iii) protocolos de atención y mecanismos de protección a mujeres víctimas de violencia (literal f); (iv) mecanismos de observación y acompañamiento en procesos electorales (literal g); (v) reconocimiento del trabajo de las mujeres que ejercen cargos públicos (literal h); (vi) espacios de sensibilización y prevención de la VCMP y campañas de difusión de esta ley (literal i); (vii) rechazo público y oportuno de cualquier forma de VCMP (literales j y l); (viii) acompañamiento en la elaboración de regulaciones y protocolos para prevenir, atender y sancionar la VCMP (literal k); (ix) coordinación con el CNE de una instancia de vigilancia, control y seguimiento de esta ley (parágrafo 1); (x) participación política e igualdad de género en las organizaciones sociales postulantes de las listas durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.
565. Intervenciones. Dos intervenciones se pronunciaron sobre la constitucionalidad del literal l) del artículo 9 que, como uno de los lineamientos para el Gobierno dispone "[r]echazar pública y oportunamente cualquier forma de violencia contra las mujeres en política y hacer llamados a la opinión pública para no tolerar y denunciar cualquier forma de discriminación y violencia contra ellas".
566. Por un lado, la Fundación El Veinte, la Fundación Karisma y la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) señalaron en su intervención conjunta que el referido literal debe ser declarado "exequible condicionalmente" bajo el entendido de que la función que establece debe ejercerse con apego a la jurisprudencia constitucional sobre el derecho-deber de los funcionarios públicos a la libertad de expresión, y que no puede utilizarse para estigmatizar o atacar a quienes ejercen control político o veeduría a la gestión de los servidores públicos[582].
567. El Observatorio de Violencia Contra Las Mujeres en Política, en cambio, expuso que el rechazo de cualquier forma de VCMP es una medida de disuasión y de desnaturalización de la violencia. Para el Observatorio, el pronunciamiento sobre conductas socialmente intolerables puede aportar en la construcción de una cultura de paz frente a situaciones que no necesariamente se deben resolver por vías judiciales[583].
568. Análisis de constitucionalidad. Con respecto al literal l), cuyo contenido fue el único del artículo 9 que se cuestionó por los intervinientes, la Corte comparte lo expuesto por el Observatorio de Violencia Contra Las Mujeres en Política y considera que dicho literal es compatible con la Constitución. En este sentido, el hecho de que un lineamiento para el Gobierno consista en rechazar pública y oportunamente cualquier manifestación de VCMP es desarrollo del artículo 2 superior que, dentro de los fines del Estado –particularmente relevantes para este caso– consagra los de promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los derechos, facilitar la participación de todos y asegurar la convivencia pacífica.
569. El rechazo de toda forma de violencia contra la mujer en política es también desarrollo del artículo 40 que protege el derecho a la participación política, y de los artículos 13 y 43 porque, como se ha señalado de manera reiterada en esta providencia, la violencia política contra las mujeres constituye una de las manifestaciones más intensas de discriminación. Entendida así, este tipo de violencia se enmarca en aquellos discursos que no estarían protegidos por la libertad de expresión, tal como se explicó en las consideraciones de este fallo.
570. Sumado a ello, el lineamiento al Gobierno para rechazar y hacer llamados a no tolerar y a denunciar cualquier forma de VCMP se compagina con el artículo 5 de la Convención de Belém do Pará, según el cual los Estados Partes reconocen que la violencia contra la mujer le impide y anula el ejercicio de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. La misma Convención, en su artículo 7, señala que los Estados que la ratifiquen o adhieran a ella "condenan todas las formas de violencia contra la mujer". Así, el rechazo público y oportuno de las manifestaciones de violencia es una forma de condenarlas y de "[f]omentar el conocimiento y la observancia del derecho de la mujer a una vida libre de violencia [...]", en los términos del literal a) del artículo 8 de la citada Convención.
571. También la Corte encuentra que las demás disposiciones del artículo 9, cuyo contenido no fue cuestionado, son compatibles con la Carta Política. Estas disposiciones desarrollan los artículos 2, 13, 40 y 43 superiores, a los que ya se hizo alusión. Además, ayudan a plasmar el artículo 113 de la Constitución que prevé la colaboración armónica entre las autoridades, en este caso las que tienen a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos, y del artículo 208 superior, según el cual, a los ministros, bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho. Las políticas a las que se refiere este artículo, y que se enfocan, principalmente, en la promoción de la participación de las mujeres en condiciones de igualdad y libre de violencia, se compadecen con los ámbitos de actuación del Ministerio del Interior. Finalmente, las disposiciones desarrollan el artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, sobre los deberes de los Estados en la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra la mujer.
572. En el caso específico del parágrafo transitorio, este alude a la coordinación, seguimiento y evaluación –en cabeza de las mismas instituciones que se mencionan en el artículo– de los mecanismos para fortalecer la participación política y la igualdad de género en las organizaciones sociales postulantes de las listas durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Para la Corte, esta disposición procura desarrollar, especialmente, los derechos a la igualdad, la participación política y la reparación integral de las víctimas.
573. En efecto, como señaló esta Corporación en la Sentencia SU-150 de 2021, las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, previstas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, buscan una sociedad más incluyente, pluralista y participativa, a partir de la creación de fuerzas políticas que históricamente no han tenido representación en el Congreso y que habitan los territorios más afectados por la violencia. Se trata, entonces, de una medida "transicional, de representación, reparación integral y garantía de no repetición a favor de las víctimas"[584]. Así, la disposición del PLE bajo examen busca contribuir a este propósito, con particular atención a la promoción de la participación política de las mujeres que, además, en el caso de estas Circunscripciones, hacen parte de una población en situación de extrema vulnerabilidad.
574. Ahora bien, sobre el punto se advierte que las funciones previstas en este artículo se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral, en cuanto a la organización de las elecciones, su dirección y suprema inspección y vigilancia (artículos 120 y 265 de la Constitución). Por eso la Corte condicionará en este sentido la constitucionalidad del artículo, de tal manera que las funciones que prevé el artículo en cabeza del Gobierno sean ejercidas por este de manera complementaria a aquellas que de manera prevalente debe ejercer el CNE en este ámbito.
575. Por último, es necesario hacer referencia a la intervención presentada por el Ministerio de la Igualdad y la Equidad[585]. El Ministerio señaló que, debido a la transferencia de funciones de la anterior Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM) al nuevo Ministerio de la Igualdad y la Equidad, las responsabilidades establecidas en los artículos 9 y 10 del proyecto de ley corresponden a esta cartera y no a la CPEM. Para argumentar su posición, el Ministerio destacó que es necesario garantizar que el PLE se armonice con el ordenamiento jurídico actual, especialmente con el artículo 48 del Decreto 1075 de 2023 en el que se definió la estructura y funcionamiento de esa cartera, y en el que se dispuso el traslado de competencias de la Consejería al Ministerio.??
576. En este punto, la Corte recuerda que, mediante la Sentencia C-161 de 2024, esta Corporación declaró inexequible con efectos diferidos la Ley 2281 de 2023 que creó el Ministerio de Igualdad y Equidad. Así, de conformidad con el resolutivo segundo de dicha providencia, "[u]na vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico". En este sentido, resulta importante advertir que de no adelantarse el trámite legislativo para subsanar los errores identificados por la Corte en la Sentencia C-161 de 2024, las responsabilidades que establecen los artículos 9 y 10 del PLE quedarán en cabeza de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
577. Resultado del análisis de constitucionalidad. Por las razones expuestas, la Corte considera que el artículo 9 es constitucional, bajo el entendido de que las funciones que se establecen en este artículo se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral.
G) Formación, sensibilización y capacitación para prevenir la VCMP: artículo 10, literal c) del artículo 16 y artículo 25
Artículo 10°. Formación y capacitación para prevenir la Violencia Contra las Mujeres en Política. El Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y los partidos políticos, incluirán en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana dirigidos a los distintos grupos poblacionales, una línea referente a la prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política, así como herramientas para reaccionar a este tipo de acciones.
Artículo 16° [Sobre obligaciones mínimas de los partidos y movimientos políticos]
[...]
c. Adelantar con cargo a los presupuestos de funcionamiento destinados en los numerales, 2, 3, y 5 del artículo 18 de la ley 1475 de 2011, procesos de formación en derecho electoral y participación política con perspectiva de género dirigida a las personas afiliadas, militantes y simpatizantes y a los órganos de dirección de la Organización Política.
[...]
Artículo 25°. La Procuraduría General de la Nación fomentará la formación y sensibilización de operadores para identificar y rechazar la violencia por razón de género hacia las mujeres que se encuentran ejerciendo su derecho a la participación y representación político-electoral o quienes ejercen funciones públicas.
Para lo anterior, podrá expedir directrices tendientes a garantizar la participación y representación de las mujeres en los procesos electorales, mecanismos de participación ciudadana, espacios de participación social y democrática con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad y no discriminación por razón de género, sexo, etnia, religión, condición de discapacidad, pertenencia a la oposición, o cualquier otra condición especifica.
578. Las normas contenidas en estos artículos asignan un deber a distintas entidades, a saber: (i) el Ministerio del Interior; (ii) el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces; (iii) la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer; (iv) los partidos y movimientos políticos y (v) la Procuraduría General de la Nación. Dicho deber se traduce en dos objetivos: promover la formación y sensibilización sobre participación política y prevención de la VCMP y desarrollar herramientas de respuesta ante este tipo de violencia.
579. Análisis de constitucionalidad. Como lo planteó en su intervención el Observatorio de la Violencia Contra las Mujeres en Política, estas disposiciones representan un avance en la formación para prevenir la VCMP, pues permiten generar conciencia sobre las distintas manifestaciones de violencia y las medidas para afrontarla[586]. Además, y en línea con la intervención del Observatorio, las normas bajo análisis buscan hacer frente a la baja capacitación de las mujeres para participar en política, que implica que muchas veces estas sean instrumentalizadas para conformar las listas y cumplir con los requisitos de ley[587].
580. Para la Corte, la inclusión de normas como las descritas es compatible con la Constitución y desarrolla, particularmente, los artículos 13 y 43 superiores, al promover la prevención, identificación y reacción frente a la VCMP como forma de discriminación, y el artículo 40, particularmente el inciso segundo del numeral 7 que establece el deber, en cabeza de las autoridades, de garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración.
581. Con respecto a este último artículo, la Corte en Sentencia T-553 de 2023 sostuvo que el núcleo esencial del derecho a la participación política incluye las condiciones para garantizar que dicha participación sea real y efectiva, tanto en el rol de quien elige como de quien se postula a un cargo de elección[588], y se refirió a la relación inescindible entre el derecho a participar de la conformación del poder político y el derecho a su ejercicio. Las normas que examina la Corte en esta oportunidad promueven esa participación real y efectiva de las mujeres, a partir de estrategias de capacitación y formación para distintos grupos poblacionales.
582. En esa misma línea, el artículo 10, el literal c) del artículo 16 y el artículo 25 del PLE también desarrollan el artículo 93 superior a través de la Convención de Belém do Pára que, dentro de las medidas específicas que los Estados Partes deben adoptar en forma progresiva (artículo 8), incluye la de:
[m]odificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer".
583. En el caso específico del literal c) del artículo 16, este también es desarrollo del inciso tercero del artículo 107 de la Constitución, que dentro de los principios rectores de los partidos y movimientos políticos se refiere a la moralidad y la equidad de género. La disposición también es coherente con el inciso sexto de este mismo artículo superior, que establece el deber, para los directivos de los partidos y movimientos políticos, de propiciar espacios de democratización interna.
584. Por su parte, el artículo 25 del PLE, que le asigna a la Procuraduría el deber de formar y sensibilizar a los operadores para que identifiquen y rechacen las manifestaciones de VCMP, y la potestad de expedir directrices para garantizar la participación política de las mujeres, además de las normas constitucionales mencionadas desarrolla también los artículos 118 y 277 de la Constitución. En este sentido, la norma analizada se relaciona, principalmente, con las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos y de protección del interés público.
585. Todas las disposiciones analizadas en este apartado son también el reconocimiento de que no es suficiente adoptar medidas jurídicas para erradicar la violencia de género, y que para ello se requieren medidas integrales de eliminación de estereotipos y actitudes discriminatorias. La Corte comparte la idea de que la educación y la información resultan fundamentales para el logro de este propósito.
586. Finalmente, y como se advirtió en el apartado anterior, la Corte reitera que de no adelantarse el trámite legislativo para subsanar los errores identificados por la Corte en la Sentencia C-161 de 2024, las responsabilidades que establece el artículo 10 del PLE para el Ministerio de la Igualdad y la Equidad quedarán en cabeza de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
587. Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el artículo 10, el literal c) del artículo 16 y el artículo 25 del PLE, que consagran deberes de adelantar estrategias y procesos de formación, sensibilización y capacitación para prevenir la VCMP, son compatibles con la Constitución y, en esa medida, declarará su constitucionalidad.
H) Deberes en cabeza de la organización electoral o los organismos que la componen
Artículo 11°. Corresponde al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces promover, garantizar y proteger los derechos políticos de las mujeres y atender y resolver, en los casos de su competencia las denuncias de actos de violencia contra mujeres en política, que limiten, restrinjan o impidan el ejercicio de sus derechos políticos o electorales.
[...].
588. La norma contenida en el primer inciso de este artículo asigna un deber al Consejo Nacional Electoral que puede dividirse en cinco conductas: (i) promover los derechos políticos de las mujeres; (ii) garantizar estos derechos; (iii) protegerlos en caso de amenaza o vulneración; (iv) atender las denuncias de actos de VCMP que limiten, restrinjan o impidan el ejercicio de estos derechos, y (v) resolver diligentemente estas denuncias cuando sean de su competencia.
589. Análisis de constitucionalidad. El contenido de este artículo no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes. La Corte también lo encuentra ajustado a la Constitución con base en los argumentos que se exponen a continuación.
590. La disposición analizada desarrolla los siguientes artículos de la Carta Política: (i) el artículo 2 que consagra como fin esencial del Estado el de proteger los derechos de las personas; (ii) los artículos 13 y 43, en la medida en que reconoce una protección especial a raíz de la situación de vulnerabilidad en que pueden encontrarse las mujeres al ejercer sus derechos políticos; (iii) el artículo 40, pues ofrece garantías a las mujeres que aspiran a formar parte del poder político, y (iv) el numeral 6 del artículo 265 superior, que consagra entre las funciones del Consejo Nacional Electoral la de velar por el desarrollo de las contiendas electorales con garantías plenas.
591. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-133 de 2022 expuso que:
"[...] a la organización electoral le corresponde, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, organizar, dirigir y vigilar las elecciones, en cada una de las etapas propias del proceso electoral constituidas por el conjunto de actuaciones cuyo objeto es el de garantizar el ejercicio de la función electoral"[589].
592. Por tal motivo, la Corte encuentra coherente que el ente rector de la organización electoral pueda ejercer sus funciones para brindar garantías electorales a las mujeres, desde la promoción de sus derechos hasta la recepción y trámite efectivo de las denuncias cuando tales derechos resulten amenazados o vulnerados.
593. Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el inciso 1 del artículo 11 del PLE es compatible con la Constitución porque asigna al Consejo Nacional Electoral el deber de promover y proteger los derechos políticos y electorales de las mujeres para permitir su participación con plenas garantías. Lo anterior encuentra apoyo en los artículos 2, 40, 13, 43 y 265 numeral 6 superiores.
Artículo 12°. La organización electoral, adelantará planes, programas y proyectos para promover la participación ciudadana de las mujeres, fortalecer la democracia en Colombia, difundir valores cívicos y democráticos. Con anterioridad de cada jornada electoral pondrá a disposición de la ciudadanía información accesible sobre los procedimientos y la logística electoral, así como de las personas candidatas inscritas para cada elección, con el propósito de incentivar la participación ciudadana de las mujeres. También diseñará e implementará programas dirigidos a partidos y movimientos políticos con personería jurídica para divulgar la normatividad electoral, la democratización interna de las organizaciones políticas, la capacitación de sus directivos, la administración de los registros de militantes, la realización de consultas internas, la promoción de la participación política, real y efectiva de las mujeres, personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad[590].
Parágrafo: La Registraduría Nacional del Estado Civil, en articulación con los entes territoriales apoyarán las organizaciones de acción comunal, de las elecciones de sus dignatarios, en el suministro de los cubículos de votación y capacitación, en aras de promover el ejercicio de la democracia y la participación ciudadana de las mujeres.
594. La norma impone deberes a la organización electoral en su conjunto, que consisten en promover la democracia, los valores cívicos y la participación de las mujeres en ejercicio de sus derechos ciudadanos.
595. Para tales fines, la norma estipula que la organización electoral brinde información a la ciudadanía en la etapa pre-electoral en lo relativo al desarrollo de la contienda.
596. Asimismo, el artículo bajo examen impone a esta organización el deber de ofrecer a los partidos y movimientos políticos programas que permitan: (i) dar a conocer las normas que rigen el sistema electoral, (ii) promover la democracia interna de estas agrupaciones políticas, (iii) capacitar a los directivos de las mismas, (iv) facilitar la administración de los registros de militantes, (v) facilitar la realización de consultas internas y (vi) promover la participación política real y efectiva de las mujeres.
597. Por otra parte, el parágrafo del artículo impone a la Registraduría Nacional del Estado Civil el deber de articularse con los entes territoriales para brindar apoyo a las organizaciones de acción comunal en el desarrollo de sus procesos electorales mediante capacitación para fomentar la participación de las mujeres, así como el suministro de cubículos de votación.
598. Análisis de constitucionalidad. Una vez establecido el contenido de este artículo, que no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes, procede la Corte a estudiar su conformidad con la Carta Política.
599. De acuerdo con el artículo 120 de la Constitución, la organización electoral se encuentra conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley. Por tal razón, es posible afirmar que los deberes impuestos por la norma bajo examen se dirigen a estas organizaciones en su conjunto.
600. En cuanto a las funciones de la organización electoral, el artículo 120 superior señala que tiene a cargo la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, así como lo relativo a la identidad de las personas. Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022 la Corte sostuvo que "si bien la función electoral es propia de los ciudadanos y que de allí deviene la legitimidad del poder público, ella requiere para su adecuado funcionamiento de una organización –autónoma e independiente– que le brinde garantías al acto electoral [...][591]".
601. Es precisamente en ese esfuerzo por brindar garantías al acto electoral (reiterado en el artículo 258, el numeral 6 del artículo 265 y el inciso 2 del artículo 266 superior) que tienen cabida las disposiciones de este artículo 12 del PLE, y por ello la Corte no encuentra en ellas ningún problema de constitucionalidad. A ello se añade que la norma busca garantizar la participación política real y efectiva de las mujeres, lo que resulta coherente con los mandatos de los artículos 13 y 43 de la Constitución.
602. Finalmente, también es compatible con la Constitución el deber de la Registraduría de brindar apoyo a las organizaciones de acción comunal en el desarrollo de sus procesos electorales mediante capacitación para fomentar la participación de las mujeres, así como el suministro de cubículos de votación. En efecto, este deber es desarrollo de la función de dirección y organización de las elecciones, prevista para la organización electoral en el artículo 120 de la Constitución, y específicamente para el registrador nacional del estado civil en el inciso segundo del artículo 266.
603. El artículo bajo examen dispone, además, que este deber se cumpla en articulación con los entes territoriales. En esta labor de articulación, las dependencias del nivel desconcentrado de la Registraduría – las delegaciones departamentales y la Registraduría del Distrito Capital, por un lado, y las registradurías especiales y municipales, por otro– cumplen un papel fundamental en desarrollo de su función de "[o]rganizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral"[592] y de "[o]rganizar las elecciones en aspectos como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar y sitios de escrutinios"[593]. En esta medida, la norma examinada desarrolla, también, el artículo 113 de la Constitución que prevé la colaboración armónica entre las autoridades, en este caso las que tienen a su cargo funciones de organización electoral.
604. Lo expuesto hasta aquí muestra, además, que la norma analizada respeta el principio de legalidad de la función pública, consagrado en el artículo 121 superior, porque asigna deberes que se compadecen con las funciones constitucionales y legales de los organismos de la organización electoral.
605. Resultado del análisis de constitucionalidad. En síntesis, la Corte considera que el artículo 12 de este proyecto de ley es constitucional, en la medida en que desarrolla las funciones propias de la organización electoral y brinda garantías a los actores que organizan, participan y sufragan en las contiendas, en particular a las mujeres y grupos vulnerables.
Artículo 13°. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces promoverá las medidas de prevención de violencia contra las mujeres en política, durante la actividad electoral, los procesos y campañas electorales e instará a los partidos y movimientos políticos, a prevenir, investigar y sancionar las conductas de violencia política.
En el marco de esta competencia deberá adoptar las siguientes medidas:
a. Regular internamente los procedimientos y competencias para atender, investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral de su competencia. Garantizando un término perentorio para llevar a cabo el procedimiento de forma expedita sin perjuicio del debido proceso.
b. El Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva liderará una línea de seguimiento de las denuncias de violencia política contra las mujeres a efectos de presentar recomendaciones para su atención.
c. Inspeccionar, vigilar y garantizar el cumplimiento de las medidas que establezcan las organizaciones políticas para la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres en política y aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, de acuerdo con la normativa vigente.
d. Conocer la impugnación contra las decisiones tomadas por los órganos estatutarios de los partidos y movimientos políticos, relacionados con violencia contra mujeres en política.
[...]
f. Implementar y divulgar campañas o estrategias periódicas de prevención y capacitación frente a la violencia contra las mujeres en política, en especial durante las etapas del proceso electoral.
g. Establecer lineamientos mínimos para organizaciones políticas en la elaboración de marcos regulatorios internos que prevengan, atiendan, rechacen, investiguen y sancionen la violencia contra las mujeres en política.
h. El Consejo Nacional Electoral, a través de la asesoría de inspección y vigilancia, podrá solicitar los protocolos, estatutos, códigos de ética y demás información interna a las agrupaciones políticas con derecho a postulación para verificar el cumplimiento mínimo de los lineamientos sobre violencia contra mujeres en política.
i. Adoptar las medidas necesarias para verificar el cumplimiento y eficacia de las acciones afirmativas dispuestas en la legislación en favor de la participación política de las mujeres y demás poblaciones subrepresentadas.
j. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces podrá imponer multas a las organizaciones políticas que omitan o dilaten la investigación de casos en los cuales tenga competencia o incurran en prácticas o actuaciones que den lugar a la violencia contra las mujeres en política en los términos de esta ley. El monto será el establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011.
k. Vigilar y hacer pública la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica destinan para el fortalecimiento, promoción, capacitaciones, prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres en política, de acuerdo con lo establecido por el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011.
l. El Consejo Nacional Electoral en conjunto con el Ministerio del Interior coordinaran una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la presente ley, en especial el registro de los casos, la operatividad de las medidas de prevención, atención, sanción y rechazo, de acuerdo a sus competencias.
m. Las demás medidas que establezca la presente ley.
[...]
Parágrafo 2. Las facultades aquí otorgadas al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y sus consejos seccionales[594] se establecen sin perjuicio de aquellas consignadas en la Ley 1475 de 2011.
[...]
Parágrafo Transitorio. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces deberá adoptar la regulación interna para prevenir, atender, rechazar investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral, en el término de doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.
606. El artículo 13 se refiere a la competencia del Consejo Nacional Electoral para promover medidas de prevención de la VCMP e instar a las organizaciones políticas a prevenir, investigar y sancionar esta forma de violencia. Dentro de esa competencia, el artículo enlista diversas medidas que pueden agruparse así:
607. En un primer grupo, más enfocado a actividades preventivas, se incluye el deber de implementar estrategias de prevención y capacitación frente a la VCMP (literal f) y de presentar recomendaciones para la atención de la VCMP, a partir del seguimiento que realice el Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva sobre las denuncias de este tipo de violencia (literal b).
608. Un segundo grupo incluye medidas relacionadas con la verificación del cumplimiento de la ley. Así, se ordena al CNE verificar que las acciones afirmativas dispuestas en la legislación para promover la participación de las mujeres y de las demás poblaciones subrepresentadas se cumplan y sean eficaces (literal i) y coordinar con el Ministerio del Interior una instancia para vigilar, controlar y hacer seguimiento al cumplimiento de esta ley (literal l). La última disposición está en consonancia con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 9 ya analizado, en el que se prevé el mismo deber para el Gobierno, en cabeza del Ministerio del Interior y en coordinación con el CNE.
609. En un tercer grupo, el artículo incluye deberes relacionados con la normativa interna del CNE. En este sentido, el literal a) le ordena a esta entidad regular los procedimientos para la atención, investigación y sanción de casos de VCMP que son de su competencia. Esta regulación debe adoptarse en el término de 12 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la ley (parágrafo transitorio), y debe garantizar que el procedimiento sea expedito y acorde con las garantías del debido proceso (literal a).
610. El cuarto grupo tiene que ver con obligaciones relacionadas con la vigilancia de las organizaciones políticas. Así, se ordena al CNE establecer lineamientos mínimos dirigidos a dichas organizaciones en la elaboración de sus marcos regulatorios internos para la prevención, investigación y sanción de la VCMP (literal g). Para verificar el cumplimiento de esos lineamientos mínimos, el CNE puede solicitar los protocolos, estatutos, códigos de ética y demás información interna (literal h). También el artículo incluye el deber de hacer seguimiento de las medidas adoptadas por las organizaciones políticas para enfrentar la VCMP y aplicar sanciones frente a su incumplimiento (literal c). Además, el PLE incluye el deber de vigilar y publicar la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos destinan para hacer frente a la VCMP (literal k).
611. Dentro de este cuarto grupo de medidas, el artículo analizado también prevé que si las organizaciones políticas omiten o dilatan la investigación de los casos de violencia política contra las mujeres o incurren en prácticas que den lugar a este tipo de violencia, el CNE puede imponer multas (literal j). El artículo 13 incluye la competencia del CNE de conocer la impugnación contra las decisiones que toman los órganos estatutarios de partidos y movimientos políticos en relación con casos de VCMP (literal d).
612. Finalmente, el parágrafo 2 advierte que las facultades a las que se refiere este artículo se establecen sin perjuicio de las previstas para el CNE en la Ley 1475 de 2011.
613. Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la compatibilidad de las disposiciones de este artículo 13 del PLE con la Constitución. A continuación, la Corte analizará la constitucionalidad de estas disposiciones, a partir de los cuatro grupos a los que acaba de hacerse referencia.
614. En cuanto al primer grupo de medidas que incluye actividades de prevención, capacitación y formulación de recomendaciones para la atención de los casos de VCMP (literales b y f), la Corte considera que estas se enmarcan en las atribuciones que el artículo 265 le otorga el CNE, especialmente las previstas en el numeral 6 sobre protección de los derechos de las minorías y el desarrollo de los procesos electorales con el pleno de garantías. En esa misma línea, las medidas del primer grupo también desarrollan el artículo 93 de la Constitución, a través de la Convención de Belém do Pará que, en su artículo 8, dentro de las medidas específicas que los Estados Parte deben adoptar en forma progresiva, incluye la modificación de los patrones socioculturales que legitiman o exacerban la violencia contra la mujer.
615. El segundo grupo de medidas de verificación de realización de acciones afirmativas y de coordinación de una instancia que vigile el cumplimiento de esta ley (literales i y l) es plasmación del artículo 265 superior, especialmente de las funciones de inspección y vigilancia asignadas al CNE en el primer inciso, y en los numerales 1 y 6 del citado artículo. También estas medidas están en consonancia con el artículo 113 de la Constitución que prevé la colaboración armónica entre las autoridades para la consecución de los fines del Estado.
616. El tercer grupo, compuesto por el literal a) y el parágrafo transitorio del artículo 13, habilita al Consejo Nacional Electoral para que adopte la regulación interna para prevenir, atender, rechazar investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral. La Corte no pasa por alto que esa habilitación implicaría que el CNE regule tanto el procedimiento como las sanciones a imponer, materias que están sujetas a reserva de ley.
617. En efecto, el supuesto regulado por ambas disposiciones se inscribe en el ámbito del derecho administrativo sancionador, que exige unos mínimos definidos por la ley. Al respecto es relevante la Sentencia C-044 de 2023[595] que señala que:
"la reserva de ley en el derecho administrativo sancionador exige que el legislador como mínimo indique (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; (iii) los entes encargados de imponerla, y (iv) el procedimiento sancionador".
618. Por lo tanto, el literal a) y el parágrafo transitorio del artículo 13 sólo son compatibles con la Constitución y, en particular con el principio de legalidad en su dimensión de reserva de ley (artículo 29 superior) si se entiende que la regulación interna que adopte el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces se circunscribirá a aspectos administrativos, operativos y técnicos. La Corte condicionará en ese sentido la constitucionalidad de esas disposiciones.
619. Ahora bien, con respecto al cuarto grupo de medidas, que establecen obligaciones relacionadas con la vigilancia de las organizaciones políticas, la Corte encuentra que están en consonancia con las normas constitucionales referidas en este apartado y desarrollan, también, el principio de legalidad de la función pública (artículo 121 de la Constitución), pues las obligaciones y potestades a las que se refieren se ubican en el ámbito de competencias del CNE.
620. En este sentido, la obligación de establecer lineamientos mínimos para las organizaciones políticas en la elaboración de regulaciones internas para la prevención, investigación y sanción de la VCMP, y la posibilidad de solicitar información interna para verificar el cumplimiento de estos lineamientos atiende a lo establecido en el artículo 265 superior que asigna al CNE, entre otras, la función de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, así como la de velar por los derechos de las minorías y el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías.
621. Al tratarse de lineamientos mínimos, la norma también resulta respetuosa del principio de autonomía de los partidos (artículo 107 de la Constitución). En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación entiende que la autonomía de los partidos no es absoluta y está sujeta a limitaciones[596], en particular, y como señaló la Sentencia C-490 de 2011, "aquellas orientadas a proteger los principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los partidos, como es la equidad de género", de conformidad con el inciso tercero del artículo 107 superior.
622. Estas mismas normas constitucionales se ven satisfechas con la disposición que prevé el deber de hacer seguimiento de las medidas adoptadas por las organizaciones políticas para enfrentar la VCMP y la potestad de aplicarles sanciones por el incumplimiento de dichas medidas (literal c). También es compatible con las normas constitucionales la posibilidad de que el CNE imponga multas a las organizaciones políticas que omitan o dilaten la investigación de los casos de violencia política contra las mujeres o incurran en prácticas que den lugar a este tipo de violencia.
623. En efecto, esta potestad sancionadora del CNE a los partidos políticos –como se desarrollará más ampliamente en el cuarto bloque temático de este análisis– tiene respaldo constitucional en los artículos 265 y 107 de la Constitución. Este último, además de describir varias de las conductas que generan responsabilidad para las agrupaciones políticas, indica cuáles pueden ser esas sanciones y su gradualidad (inciso noveno del artículo 107 superior). Asimismo, el artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 consagra el ejercicio preferente del CNE en la competencia para imponer sanciones a los partidos; disposición que fue avalada por este Tribunal en la Sentencia C-490 de 2011, a partir de lo establecido en el artículo 265 superior sobre las funciones de inspección, vigilancia y control de las agrupaciones políticas por parte del CNE.
624. También cuenta con el aval constitucional la disposición que incluye el deber, en cabeza del CNE, de vigilar y hacer pública la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos destinan para hacer frente a la VCMP (literal k), según lo establecido por el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011. La Sentencia C-490 de 2011 ya mencionada consideró ajustado a la Constitución dicho artículo, de conformidad con el artículo 109 superior. También en esa sentencia, la Corte señaló que el requisito impuesto a los partidos políticos de ofrecer información completa y pública sobre las decisiones en materia presupuestal es un claro desarrollo de los postulados superiores previstos en los artículos 108 y 109 de la Constitución, en cuanto "contribuye a garantizar la transparencia a través de la completa información pública de los manejos financieros de los partidos y movimientos políticos, y a fortalecer las funciones administrativas, y de control y vigilancia que debe desarrollar el Consejo Nacional Electoral"[597].
625. En lo que tiene que ver con la competencia del CNE de conocer la impugnación contra las decisiones que toman los órganos estatutarios de partidos y movimientos políticos en relación con casos de VCMP (literal d), la Corte también la encuentra ajustada a la Constitución. Como lo señaló este Tribunal en la Sentencia C-490 de 2011, la adscripción de competencia que le hace el legislador estatutario al CNE para resolver la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos estatutarios de los partidos y movimientos políticos es compatible con el artículo 265 superior que le confiere a este organismo la función de regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, y la de velar por el cumplimiento de las normas sobre estas organizaciones políticas.
626. También en esta sentencia, la Corte concluyó que, "aunque no existe una previsión constitucional específica que otorgue al CNE la función de resolver la impugnación de las citadas sanciones, esta actividad está intrínsecamente relacionada con las competencias que sí tienen raigambre superior"[598].
627. Finalmente, tampoco se advierte ningún problema de constitucionalidad en el parágrafo 2, según el cual las facultades a las que se refiere este artículo 13 se establecen sin perjuicio de las previstas para el CNE en la Ley 1475 de 2011. Esta remisión a la Ley 1475 de 2011 está respaldada por la revisión que la Corte hizo de dichas facultades en la Sentencia C-490 de 2011.
628. Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que las disposiciones del artículo 13 del PLE, analizadas en este apartado, son constitucionales, salvo el literal a) y el parágrafo transitorio que se declararán constitucionales en el entendido de que la regulación interna que adopte el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces deberá circunscribirse a aspectos administrativos, operativos y técnicos.
Artículo 14°. La Registraduría Nacional del Estado Civil, en su calidad de garante de la transparencia del proceso electoral, deberá promover el derecho de las mujeres a elegir y ser elegidas libres de toda forma de discriminación y violencia. En tal sentido, la Registraduría deberá:
a. Dar traslado oportunamente a las autoridades competentes de cualquier hecho de violencia contra mujeres en política durante los procesos electorales de los que se tenga conocimiento.
b. Concurrir con el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces en la consolidación del mecanismo que se defina para la identificación y registro de los casos de violencia contra las mujeres en política.
c. Diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana y política libre de violencia contra las mujeres.
629. El artículo 14 del PLE consagra un deber general para la Registraduría Nacional del Estado Civil, que consiste en promover el derecho de las mujeres a la participación política sin discriminación ni violencia. Este deber, a su vez, se descompone en tres conductas: (i) dar traslado a las autoridades competentes de los hechos de VCMP durante los procesos electorales; (ii) consolidar, junto con el CNE, el mecanismo de identificación y registro de los casos de VCMP y (iii) diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana libre de VCMP.
630. Intervenciones. El Ministerio de Igualdad y Equidad cuestionó las funciones que el artículo bajo análisis delegó en la Registraduría, pues considera que podrían no ser compatibles con las que le atribuye el artículo 266 de la Constitución. Para el Ministerio, esto genera el riesgo de que las acciones afirmativas definidas en el artículo 14 se queden sin ejecutar, y por eso propone que este artículo se entienda en el sentido de que es la organización electoral, definida en los artículos 264, 265 y 266 superiores, la responsable de la ejecución de dichas acciones[599].
631. Lo anterior se contrapone con la motivación del texto propuesto para el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, en el que se añadió el literal c) al artículo 14 bajo el entendido de que se compagina con la función general de la Registraduría de coordinar las acciones orientadas al desarrollo óptimo de las elecciones, según el numeral 15 del artículo 5 del Decreto 1010 de 2000, "así como su facultad para promocionar los derechos políticos e incentivar la participación ciudadana"[600].
632. Análisis de constitucionalidad. Para la Corte, la duda de constitucionalidad formulada por el Ministerio de Igualdad no alcanza a los literales a) y b) del artículo analizado. En el caso del literal a), este se refiere al deber –que no es exclusivo de la Registraduría, sino que está en cabeza de todas las entidades– de dar traslado a las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de hechos que podrían constituir VCMP. Ya antes, en el apartado D) de este tercer bloque temático, se aludió a este deber, a su fundamento constitucional y a su compatibilidad con la Carta Política. Esas consideraciones son trasladables al literal que se examina, y a ellas remite la Corte.
633. En lo que tiene que ver con el literal b), la Corte también remite a las consideraciones realizadas en el apartado C) de este tercer bloque temático, en torno a la constitucionalidad del deber de identificación y registro de los casos de VCMP, y al papel que para ello el PLE le atribuye al mecanismo URIEL. Tanto el Consejo Nacional Electoral como la Registraduría hacen parte de esa plataforma y, en esa medida, la contribución a su consolidación no es ajena a sus funciones constitucionales de organización, dirección y vigilancia de las elecciones, tal como lo dispone el artículo 120 superior.
634. Ahora bien, el literal c) del artículo 14 del PLE le atribuye a la Registraduría la función de diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana libre de VCMP. Esta función es asimilable a la prevista en el artículo 10 ya analizado, en cabeza del Ministerio del Interior, referida a la inclusión en su estrategia de formación y capacitación, de una línea sobre prevención e identificación de la VCMP, y a la prevista en el artículo 12 para la organización electoral en general.
635. En este sentido, si bien la Corte está de acuerdo con que la dispersión de funciones en varias entidades puede, eventualmente, dificultar la ejecución de las acciones afirmativas derivadas de dichas funciones, esta situación no implica que la asignación de funciones por parte del legislador estatutario se torne inconstitucional.
636. En el caso bajo examen, el diseño e implementación de la política pedagógica sobre participación ciudadana libre de VCMP puede encuadrarse en el artículo 120 superior y en las funciones de organización y dirección de las elecciones, también asignadas al registrador en el artículo 266 de la Constitución. En efecto, ya en el análisis del artículo 12 del PLE la Corte avaló la constitucionalidad de la disposición que establece el deber de la Registraduría de brindar apoyo a las organizaciones de acción comunal en el desarrollo de sus procesos electorales mediante capacitación para fomentar la participación de las mujeres, y lo hizo tomando como referente las normas constitucionales que acaban de citarse.
637. La Corte reitera, entonces, que las labores de capacitación y formación encaminadas a la prevención de la violencia de género no son ajenas a la Registraduría, como parte de la organización electoral. Incluso este deber más específico en cabeza de la Registraduría puede considerarse cobijado por el más genérico del primer inciso del artículo 12 para la organización electoral, y que consiste en promover la democracia, los valores cívicos y la participación de las mujeres en ejercicio de sus derechos ciudadanos. Si el legislador estatutario asignó esta función a la organización electoral en su conjunto, implica que la radicó también en cabeza de la Registraduría, como una de las entidades que conforma dicha organización. Que el legislador haya incluido nuevamente la función en el literal bajo examen no implica que pase a estar exclusivamente en cabeza de la Registraduría, como parece derivarse de la intervención del Ministerio. Se trata simplemente de una reiteración que en nada modifica el análisis de constitucionalidad ya presentado.
638. Sumado a esto, el inciso segundo del artículo 266 de la Constitución dispone que el registrador Nacional "ejercerá las funciones que establezca la ley". Esta previsión constitucional da también sustento a la posibilidad de que la Registraduría, en el marco de la dirección y organización de las elecciones, pueda ejercer funciones relacionadas con el deber de promover el derecho de las mujeres a la participación política sin discriminación ni violencia. Todo ello, claro está, sin perjuicio de las funciones que corresponden al Consejo Nacional Electoral.
639. Resultado del análisis de constitucionalidad. La Corte considera que el artículo 14 es compatible con la Carta Política, y por eso declarará su constitucionalidad.
Artículo 15°. Los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral, en ejercicio de las funciones que les corresponde para identificar posibles amenazas y vulneraciones a los procesos electorales deberán:
a. Hacer seguimiento y llamados a los partidos y agrupaciones políticas para que exista eficacia material de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os).
b. Efectuar llamado a los partidos y agrupaciones políticas para que exista distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos.
c. Realizar seguimiento a las campañas políticas, a fin de evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio.
[...]
Parágrafo transitorio: Estas disposiciones también aplicarán para los Tribunales Electorales Transitorios dispuestos por el Artículo Transitorio No. 10 del Acto Legislativo 02 de 2021.
640. En el apartado D de este bloque temático se analizaron algunos de los literales de este artículo, relacionados con el deber que tienen estos tribunales de dar traslado a las autoridades competentes cuando se conoce de un hecho que puede constituir VCMP. Los literales restantes que se analizarán en este apartado están relacionados con otros deberes en cabeza de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral y que consisten en: (i) hacer seguimiento y llamado a las organizaciones políticas para que hagan efectivos los principios de paridad, alternancia y universalidad al conformar sus listas; (ii) hacer llamado a estas organizaciones para que distribuyan equitativamente los espacios de propaganda electoral entre sus candidatas y candidatos y (iii) realizar seguimiento a las campañas políticas para evitar conductas que inciten a la violencia, la discriminación o los discursos de odio.
641. El parágrafo transitorio del artículo establece que las mismas disposiciones se aplicarán a los Tribunales Electorales Transitorios.
642. Intervenciones. Varios intervinientes cuestionaron la constitucionalidad del literal c) de este artículo, por la tensión que puede suponer con el derecho a la libertad de expresión. En este sentido, la Misión de Observación Electoral solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del literal c), pues la expresión "discursos de odio" limita de manera amplia la libertad de expresión. La Misión añadió que en el ordenamiento colombiano no existe un desarrollo legal o jurisprudencial que defina y determine el alcance de esa expresión[601].
643. También la Universidad del Rosario cuestionó esta expresión bajo el argumento de que "alegar violencia política con motivo de un discurso de odio hacia las mujeres, puede llegar a confundirse con meras opiniones contrarias al partido o movimiento político al cual pertenece [la] presunta víctima"[602].
644. Por su parte, la Fundación El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron que el artículo debe ser declarado constitucional condicionalmente, bajo el entendido de que la función ahí establecida no puede constituir una verificación previa para censurar contenidos publicados en las campañas políticas[603].
645. En una línea similar, el representante a la Cámara Alirio Uribe señaló que la Corte debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo, bajo el entendido de que no se puede vulnerar el derecho a la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos que estén relacionados con personas públicas[604].
646. Análisis de constitucionalidad. Como se explicó antes, los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral prestan apoyo al CNE en la vigilancia de los procesos electorales, y para ello realizan actividades preventivas de identificación de posibles amenazas a dicho proceso, y de fiscalización de las actuaciones de los agentes que intervienen en él.
647. El fundamento legal de estos tribunales se encuentra en el literal a) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994, que en su inciso segundo dispone que "[e]n ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta Ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia [...]". Asimismo, esta disposición tiene sustento constitucional en el inciso primero y el numeral 1 del artículo 265 superior que consagra la función de vigilancia, por parte del CNE, de la actividad electoral.
648. Dentro de ese marco normativo, el literal a) del artículo 15 es compatible con la Constitución, bajo el entendido de que la labor de hacer seguimiento y llamados se asocia a la verificación del cumplimiento de las exigencias constitucionales y legales de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas de candidatas y candidatos, y a la invitación, de manera general, al cumplimiento de dichas exigencias. En esta medida, el cumplimiento del deber previsto en el literal bajo examen implica actividades de observación, monitoreo y verificación, y de convocatorias a los partidos y agrupaciones políticas para que atiendan al principio rector de la equidad de género, pero no permite actuaciones que interfieran de manera desproporcionada en la autonomía de los partidos para la conformación de sus listas.
649. Como se mencionó antes, el principio de autonomía de los partidos está sujeto a los límites que legítimamente impone el legislador, en particular aquellos que buscan proteger los principios rectores de la organización y actuación de los partidos. Entre esos principios destaca, para el presente análisis, el de la equidad de género[605], con los mandatos de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas, en los términos del artículo 262 de la Constitución.
650. En este sentido, y como lo destacó la Corte en la Sentencia C-136 de 2024, mecanismos como la implementación de una medida de cuota en las listas para corporaciones de elección popular no afectan de forma irrazonable la autonomía constitucional de los partidos políticos, "puesto que mantiene[n] la posibilidad de que, bajo procedimientos democráticos configuren las listas a las corporaciones públicas de modo que reflejen sus preferencias y programas"[606]. Una medida de este tipo va en línea con los propósitos constitucionales de garantizar la participación de las mujeres[607].
651. Lo dicho hasta aquí permite concluir que el deber previsto en el literal a), entendido como la verificación del cumplimiento de mandatos constitucionales y legales sobre equidad de género, y el llamado a que dichos mandatos se satisfagan por parte de los partidos y agrupaciones políticas, es coherente con los derechos y principios consagrados en los artículos 13, 40, inciso tercero del artículo 107 e inciso segundo del artículo 262 de la Constitución.
652. Estas mismas normas constitucionales se ven reflejadas en el literal b) del artículo 15, referido al deber de efectuar llamados a los partidos y agrupaciones políticas para que haya una distribución equitativa de los espacios de propaganda política entre candidatas y candidatos, y por eso esta disposición no genera reproches a la luz de la Constitución, si se entiende como una invitación general a cumplir con estas reglas de distribución equitativa en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos. Lo mismo cabe decir del parágrafo transitorio que, en virtud del principio de igualdad, extiende estos deberes a los Tribunales Electorales Transitorios de Paz dispuestos por el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 02 de 2021.
653. En cuanto al literal c), cuya constitucionalidad fue cuestionada por varios intervinientes, debido a una posible tensión con el derecho a la libertad de expresión, la Corte presenta las siguientes consideraciones.
654. Como se mencionó antes, este literal establece el deber, en cabeza de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral, de "[r]ealizar seguimiento a las campañas políticas, a fin de evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio".
655. En primer lugar, aunque las intervenciones de la MOE y la Universidad del Rosario centraron el reproche en la expresión "discursos de odio", para la Corte esta no es una expresión problemática desde el principio de legalidad. En efecto, contrario a lo que plantea la MOE, esta Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la delimitación de su contenido, y en la Sentencia T-242 de 2022 estableció que los discursos de odio:
"son aquellas expresiones humillantes, insultantes y peyorativas que exteriorizan 'emociones intensas e irracionales de oprobio, enemistad y aversión' en contra de un sujeto o grupo de sujetos. No toda apología al odio o expresión de odio está prohibida per se. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, sólo constituyen discursos prohibidos aquellas expresiones de odio que, directa o indirectamente, inciten a cometer actos de discriminación, hostilidad, o violencia 'contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo'"[608].
656. Ahora bien, en segundo lugar y en lo que tiene que ver con la expresión "realizar seguimiento a las campañas políticas", que podría generar algunas dudas sobre su alcance, la Corte considera que dicha expresión es determinable y debe entenderse enmarcada en las funciones de vigilancia preventiva de la organización electoral. Al respecto, el artículo 39 de la Ley 130 de 1994 prevé que, en ejercicio de esta función, el CNE podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia. En concordancia, el artículo 7 de la Ley 62 de 1988 dispone que esa entidad designará tribunales seccionales de garantías o de vigilancia para asegurar el normal proceso de las elecciones y la imparcialidad de los funcionarios públicos[609].
657. Así, para la Corte, las tareas de seguimiento previstas en la norma deben interpretarse en el marco de las funciones legales de los tribunales seccionales de garantías, esto es, aquellas relacionadas con la verificación y vigilancia de los procesos electorales. Esta conclusión se apoya, también, en la Sentencia C-089 de 1994, en la que esta Corporación consideró que la función policiva-electoral del CNE, por su origen constitucional, no puede ser delegada en tribunales o comisiones de garantías o vigilancia integradas por particulares o miembros de los partidos y movimientos, y que esas tareas, por lo tanto, deben circunscribirse a las de servir de órganos de observación y de apoyo a la organización electoral[610].
658. De conformidad con lo dicho hasta aquí, los alcances de la expresión "realizar seguimiento" pueden establecerse a partir de la naturaleza y funciones de los tribunales. En tal sentido, la locución analizada se refiere a la acción de monitorear, observar o supervisar el progreso de una actividad a lo largo del tiempo, para luego elaborar informes dirigidos a la ciudadanía. Esto puede involucrar la recopilación de datos, la evaluación de resultados, la toma de decisiones a partir de la información obtenida y la presentación de denuncias ante las autoridades competentes. Para la Corte, los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral solo están facultados para realizar dicho monitoreo, sin que ello implique, en modo alguno, que sus competencias puedan llegar hasta el acto de la censura.
659. En esta misma línea, y toda vez que el seguimiento está limitado expresamente a la prevención de expresiones de violencia de género, discriminación o discursos de odio, los cuales –como se explicó en las consideraciones de esta providencia– hacen parte de los discursos prohibidos, la norma analizada no contempla una limitación desproporcionada a la libertad de expresión.
660. Para la Corte, el literal c) del artículo 15 tampoco vulnera la autonomía de los partidos políticos. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente:
"[e]n lo que interesa a la autonomía de los partidos y movimientos políticos, [la Sentencia C-490 de 2011] concluyó que a pesar de que las reformas constitucionales de 2003 y de 2009 habían introducido 'un cambio cualitativo en el grado de intervención del Estado en la organización interna y la estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos', el mismo no significó el abandono de dicha garantía para la autogestión de los partidos y movimientos políticos, sino el establecimiento de mayores limitaciones a la misma. Dicha decisión de este tribunal estableció la regla vigente para el control de la constitucionalidad de las disposiciones legales relativas a los partidos y movimientos políticos, a la luz del principio de autonomía de los mismos la que, mutatis mutandi, resulta también aplicable para el control concreto de constitucionalidad: '[e]l Congreso está facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático representativo'"[611].
661. En este sentido, asignar a los tribunales seccionales de garantías y vigilancia electoral una función de seguimiento para evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio, no desconoce la autonomía de los partidos políticos, máxime cuando esta función no incide en la organización o estructura de estos ni establece ninguna posibilidad de sanción derivada de dicho seguimiento.
662. Resultado del análisis de constitucionalidad. De conformidad con lo anterior, la Corte considera los literales a), b) y c) del artículo 15 son constitucionales en el entendido de que: (i) la labor de seguimiento se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de solicitar información a las campañas políticas; presentar las denuncias ante las autoridades correspondientes cuando detecten, en ejercicio de su función de vigilancia preventiva, la ocurrencia de conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio; elaborar informes sobre la ocurrencia de dichas conductas y darlos a conocer a la ciudadanía; esta labor de seguimiento deberá respetar la autonomía de los partidos y el derecho a la libertad de expresión, por lo que, en ningún caso podrá implicar actuaciones que constituyan censura; y ii) la función de hacer llamados se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de invitar de manera general al cumplimiento de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os) y las reglas de distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos.
I) Deberes de los partidos y movimientos políticos
Artículo 16°. Los partidos y movimientos políticos, con el acompañamiento de la dependencia de género o del organismo facultado para ello, deberán generar acciones y protocolos de sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política, de acuerdo con sus estatutos y/o códigos de ética, sin afectar su autonomía y procesos internos.
Las Organizaciones Políticas tendrán como obligaciones mínimas:
a. Rechazar, investigar y sancionar cualquier expresión que implique violencia contra las mujeres en política ejercida por las militantes, miembros y directivos de la Organización Política.
b. Promover la participación política paritaria y en igualdad de condiciones desde sus máximas estructuras de decisión y organización y el respeto a las acciones afirmativas en favor de las mujeres establecidas en la Ley.
[...]
d. Proveer con cargo a los gastos de funcionamiento asistencia técnica jurídica específica orientada al trámite de casos de violencia contra mujeres en política o afectaciones a los derechos políticos de las militantes y electas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
e. Generar una ruta para la recepción de denuncias o quejas de casos de violencia contra mujeres en política y de seguimiento de los casos al interior de la Colectividad. Esta ruta debe garantizar la confidencialidad y tener lineamientos para los casos en que existan conflictos de intereses entre quien recibe la denuncia y la denunciante.
f. Disponer de mecanismos de acceso a la información de forma abierta y pública sobre la rendición de cuentas detallada sobre los recursos destinados para la inclusión efectiva de las mujeres en política.
g. Adelantar investigaciones y determinar las sanciones a que haya lugar para los militantes, miembros directivos en casos de violencia contra las mujeres en política, en atención al principio de debida diligencia y con enfoque interseccional.
[...]
j. Adoptar dentro de los valores éticos que rigen la Organización Política, la no tolerancia y el rechazo de toda forma de violencia y discriminación especialmente hacia las mujeres.
k. Incluir en la propaganda de la Organización Política mensajes que promuevan la participación política de mujeres y hombres en condiciones de igualdad.
l. Asesorar legalmente y acompañar a las víctimas de violencia contra mujeres en política, pertenecientes al partido o movimiento político, para que denuncien ante las autoridades pertinentes, incluyendo las direcciones territoriales.
[...]
Parágrafo. Las organizaciones políticas como grupos significativos de ciudadanos, los movimientos sociales que participan en las diferentes circunscripciones especiales y todas aquellas con derecho de postulación en los procesos electorales, incluyendo, prácticas y procesos organizativos juveniles, deberán adoptar protocolos para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres en política, los cuales serán exigibles en el momento de la inscripción de sus candidaturas a los respectivos procesos electorales.
Parágrafo transitorio. Las reformas estatutarias o del código de ética para la detección, prevención, atención y sanción de la violencia contra mujeres en política deberá llevarse a cabo por los partidos políticos y movimientos políticos, en el término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, so pena de las sanciones establecidas en la Ley 1475 de 2011.
663. El análisis de algunos de los literales de este artículo ya se abordó en los apartados referidos al deber de registro y reporte de casos de VCMP, y de formación para la prevención de este tipo de violencias. Otros literales serán analizados en el último bloque temático relativo al régimen de responsabilidad, sanciones y garantías. En este apartado se estudian, entonces, los literales restantes. Para ello, y por su extensión, la Corte los dividirá en tres grupos de obligaciones: (i) prevención y sensibilización; (ii) detección de los casos y atención a las víctimas; y (iii) investigación y sanción.
664. Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la constitucionalidad de las disposiciones objeto de análisis, y la Corte anticipa que no encuentra tampoco problemas de constitucionalidad en ellas.
665. En este punto destaca el planteamiento del Observatorio de violencia contra las mujeres en política al referirse al artículo 16 del PLE y al papel de los partidos y movimientos políticos. El observatorio señaló que estos:
"son espacios fundamentales en la consolidación de las aspiraciones político - electorales de las mujeres. Estas instancias son responsables de generar condiciones de igualdad para la participación de hombres y mujeres que militan o simpatizan con sus causas. También son escenarios donde se concretan una gran parte de los hechos de VCMP que se reportan"[612].
666. Las consideraciones del Observatorio sirven de antesala al análisis de constitucionalidad de las disposiciones, porque tienen en cuenta el papel fundamental de los partidos y movimientos políticos en la consolidación de la democracia y la efectiva participación de las mujeres en condiciones de igualdad y libre de violencia.
667. Antes de analizar la constitucionalidad de cada una de las disposiciones de estos tres grupos, la Corte hará referencia al contenido del inciso primero. En este inciso se establece que los partidos y movimientos políticos deben generar acciones y protocolos dirigidos a sensibilizar, prevenir, detectar, atender y sancionar la VCMP, y se aclara que el cumplimiento de este deber atenderá a los estatutos y/o códigos de ética, sin que se afecte su autonomía.
668. Este inciso, al mismo tiempo que reconoce el deber de los partidos y movimientos políticos para imponer sanciones, deja a salvo el principio de autonomía (artículo 107 superior) al disponer que esas acciones y protocolos guarden coherencia con los estatutos o códigos de ética propios de cada organización. También la disposición es coherente con las normas constitucionales a las que ya se ha hecho reiterada alusión en esta providencia y que buscan proteger a las mujeres de toda forma de violencia (artículos 2, 13, 40 y 43 de la Constitución).
669. En cuanto al primer grupo de obligaciones que consagra este artículo, y que tienen que ver con la prevención de la VCMP y la sensibilización frente a este tipo de violencia, la Corte encuentra que son compatibles con la Constitución. En efecto, dentro de este primer grupo el legislador estatutario incluyó cuatro deberes: (i) promover la participación política paritaria y el respeto a las acciones afirmativas en favor de las mujeres (literal b); (ii) contar con mecanismos de rendición de cuentas sobre los recursos que se destinan a la inclusión efectiva de las mujeres (literal f); (iii) incluir en la propaganda mensajes que promuevan la participación política en condiciones de igualdad (literal k); (iv) adoptar dentro de los valores éticos de la organización el rechazo a toda forma de violencia o discriminación, especialmente contra las mujeres (literal j). Con respecto a este último deber, el parágrafo transitorio establece un plazo de seis (6) meses para que los partidos y movimientos políticos realicen las respectivas reformas estatutarias o del código de ética. Finalmente, en el parágrafo se incluye el deber de todas las organizaciones con derecho de postulación en los procesos electorales, de adoptar protocolos para la prevención y atención de la VCMP.
670. Todos estos deberes enfocados en la prevención y en la sensibilización frente a las distintas manifestaciones de VCMP son coherentes con los principios rectores de los partidos y movimientos políticos, previstos en el artículo 107 superior, en especial con el de la equidad de género. Además, el enfoque pedagógico y de sensibilización de las medidas está en consonancia, no sólo con el propósito del PLE que, como ya se advirtió, más que punitivo es preventivo, sino que además desarrolla el artículo 93 superior a través de la Convención de Belém do Pará, especialmente las medidas que dicha convención consagra en su artículo 8.
671. Con respecto al literal f) y los mecanismos de rendición de cuentas, la Corte comparte las consideraciones del Observatorio de violencia contra las mujeres en política. Para el Observatorio, este literal representa un avance porque procura responder a la poca claridad que ha existido sobre la destinación de los recursos públicos entregados a las organizaciones políticas para la efectiva inclusión de las mujeres. En este sentido, la disposición insta a las organizaciones políticas a que destinen correctamente estos recursos, lo que repercute en la elegibilidad y participación política de las mujeres[613] (artículos 13, 40 e inciso tercero del artículo 107 de la Constitución).
672. También es razonable el plazo de seis meses que el PLE le otorga a los partidos y movimientos políticos para reformar sus estatutos o códigos de ética. Dicho plazo concilia, por un lado, los deberes de debida diligencia en la prevención, atención y sanción de la VCMP, con la autonomía de los partidos para darse sus estatutos, sin perjuicio de los límites que les establecen la Constitución y las leyes[614].
673. El segundo grupo de obligaciones que prevé el artículo 16 está relacionado con la detección de los casos de VCMP y la atención a las víctimas. El artículo 16 del PLE plantea tres deberes en este sentido: (i) generar una ruta para recibir las denuncias o quejas de casos de VCMP, garantizando la confidencialidad y la existencia de lineamientos para el manejo de conflictos de intereses entre la denunciante y quien recibe la denuncia (literal e); (ii) asesorar legalmente y acompañar a las víctimas pertenecientes a la organización, para que denuncien ante las autoridades competentes (literal l); y (iii) proveer asistencia jurídica orientada al trámite de casos de violencia política contra las mujeres militantes y electas (literal d).
674. Estos deberes de atención de denuncias y acompañamiento legal a las víctimas también están en consonancia con la garantía del derecho a la participación política (artículo 40 superior) y con la protección de la mujer frente a las manifestaciones de violencia política como forma intensa de discriminación (artículo 13 de la Constitución). También estas disposiciones son desarrollo del artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, que consagra expresamente el deber del Estado de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer. Además, al establecer que los canales internos de denuncia en las organizaciones deben respetar la confidencialidad, las disposiciones son compatibles con el derecho a la intimidad de las presuntas víctimas (artículo 15 superior), que se relaciona también con el derecho de la mujer a ser tratada con reserva de identidad, entre otras situaciones, cuando recibe asistencia legal.
675. Finalmente, el tercer grupo de obligaciones, relacionado con labores de investigación y sanción de la VCMP, también es compatible con la Constitución. Como se advirtió antes, las disposiciones más específicas sobre el régimen sancionatorio se evaluarán en el cuarto bloque temático. Las más genéricas que se analizan aquí implican dos deberes principales: (i) adelantar las investigaciones e imponer sanciones en casos de VCMP, con atención al principio de debida diligencia y con un enfoque interseccional (literal g); y (ii) rechazar, investigar y sancionar expresiones que impliquen VCMP (literal a).
676. Para el análisis de constitucionalidad de este último grupo, la Corte debe hacer primero una aclaración. El literal g) se refiere a "militantes, miembros directivos" como las personas frente a las que se adelantan las investigaciones y se imponen las sanciones en casos de VCMP. La Corte entiende que se trata de otro error mecánico (o lapsus calami), y que el legislador estatutario hace referencia a "militantes, miembros y directivos", pues no tendría sentido que los miembros que no son directivos estuvieran excluidos de las investigaciones y posibles sanciones en casos de VCMP.
677. Esta interpretación está avalada, además, por: (i) el literal a) del mismo artículo, que se refiere a la violencia ejercida por "militantes, miembros y directivos" de la respectiva organización política, y (ii) los antecedentes legislativos de este proyecto, pues el texto aprobado por el Senado dice "militantes, miembros y directivos"[615], y lo mismo sucede con el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara[616].
678. Como se advirtió antes, este error no afecta la constitucionalidad de la disposición y, en virtud de lo previsto por la Corte en la Sentencia C-032 de 2021, (i) el ejercicio del control de constitucionalidad no se propone corregir la redacción del legislador y (ii) el error advertido se supera fácilmente con un adecuado ejercicio interpretativo, y esto deja a salvo a la correcta comprensión del precepto, que debe incluir a militantes, miembros y directivos.
679. Una vez hecha esta aclaración, la Corte encuentra que las disposiciones de este tercer grupo también son compatibles con la Constitución. Frente a la primera, que se refiere a la debida diligencia y al enfoque interseccional en la investigación y sanción de los casos de VCMP dentro de los partidos y movimientos políticos, son trasladables aquí las consideraciones que ya se presentaron en el primer bloque temático sobre el concepto de interseccionalidad, y en este bloque temático en lo que tiene que ver con el principio de debida diligencia. A estas consideraciones, que muestran la compatibilidad de estos conceptos con las normas constitucionales, remite la Corte.
680. Ahora bien, frente al literal a) que se refiere al deber de rechazar, investigar y sancionar cualquier expresión que implique VCMP, caben dos consideraciones importantes.
681. En primer lugar, y como se mostró antes, el rechazo de toda forma de violencia contra la mujer en política es desarrollo del artículo 40 que protege el derecho a la participación política, y de los artículos 13 y 43 porque busca proteger a las mujeres de una de las manifestaciones más intensas de discriminación, como lo es la violencia política. Estas mismas normas encuentran desarrollo en el deber de investigar y sancionar las manifestaciones de VCMP.
682. Ahora bien, y como lo prevé el literal examinado, debe entenderse que el rechazo hacia "cualquier expresión que implique violencia contra las mujeres en política" se refiere a discursos que no estarían protegidos por la libertad de expresión, tal como se explicó en las consideraciones de este fallo. Por eso la locución "cualquier expresión", para que sea compatible con la Constitución y, en particular, con el artículo 20 superior, no debe interpretarse de manera aislada a la frase que le sigue inmediatamente: "que implique violencia contra las mujeres en política". Así, los partidos y movimientos políticos, en el cumplimiento de su deber de rechazo, investigación y sanción, deben realizar un ejercicio de ponderación que les permita afirmar, para el caso concreto, si la expresión denunciada está o no está amparada por el derecho a la libertad de expresión porque implique, en este último caso, una efectiva manifestación de VCMP.
683. Resultado del análisis de constitucionalidad. Para la Corte, las disposiciones analizadas en este apartado, incluidas en el artículo 16 del PLE, resultan ajustadas a la Carta Política y por eso serán declaradas constitucionales.
Artículo 17°. Es obligación de los aspirantes, precandidatos, candidatos o personas electas en los cargos de elección popular, militantes o directivas de las Organizaciones Políticas, abstenerse de cualquier acción u omisión que implique violencia contra las mujeres en política, en los términos de la presente ley.
Dichas conductas serán sancionadas en los términos del estatuto y/o código de ética del partido o movimiento político al que pertenezca y estos deberán garantizar el derecho a la doble conformidad.
Lo anterior, sin perjuicio de acudir al Consejo Nacional Electoral por vulneración al debido proceso o garantías constitucionales en los mismos términos de la impugnación consagrada en el artículo 11 de la Ley 1475 de 2011.
684. Este artículo se encuentra compuesto por tres secciones principales. La primera sección impone un deber a diversos actores políticos, a saber: aspirantes, precandidatos, candidatos, personas electas en los cargos de elección popular, militantes y directivos de las organizaciones políticas. Este deber consiste en abstenerse de cometer cualquiera de los actos de violencia contra las mujeres que el PLE regula, ya sea por acción o por omisión.
685. La segunda sección establece sanciones para los actores políticos enlistados en el párrafo anterior que incurran en cualquiera de las conductas que configuren violencia contra la mujer. Para este efecto, la ley se remite a los estatutos y/o códigos de ética de las agrupaciones políticas y garantiza a los presuntos responsables el derecho a la doble conformidad.
686. Finalmente, la tercera sección establece una garantía adicional para todos los grupos de actores políticos cobijados por este artículo. Dicha garantía consiste en el derecho de impugnar la decisión adoptada por el partido o movimiento político ante el Consejo Nacional Electoral, con el fin de que este decida sobre violaciones al debido proceso o a las garantías constitucionales involucradas en el proceso sancionatorio. Para tal fin, este proyecto de ley remite al procedimiento de impugnación previsto por la Ley 1475 de 2011 en su artículo 11.
687. Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la constitucionalidad de este artículo. La Corte también encuentra que el artículo es compatible con la Constitución, con base en los siguientes argumentos.
688. En primer lugar, la norma es desarrollo del artículo 13 superior que impone al Estado un deber general de brindar protección especial a grupos que se hallen en condiciones de mayor riesgo, entre los cuales se pueden encontrar las mujeres que participen en la vida política, tal como se explicó en acápites anteriores. También como ya se advirtió, el inciso tercero del artículo 107 superior incluye a la equidad de género como uno de los principios rectores de los partidos y movimientos políticos, y ello resulta plenamente compatible con la sanción de las conductas que constituyan violencia contra la mujer por parte de los aspirantes, precandidatos, candidatos, personas electas, militantes y directivos pertenecientes a la respectiva organización política.
689. En ese mismo sentido, el inciso 10 del artículo 107 de la Constitución establece en cabeza de los directivos de los partidos políticos el deber de actuar con la debida diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que se les confieren, y los somete al régimen sancionatorio que la ley determine. También la disposición halla soporte constitucional en el principio de autonomía de los partidos (artículo 107 superior) y en el inciso sexto del artículo 108 de la Constitución que faculta a los partidos y movimientos políticos para establecer sus regímenes disciplinarios mediante sus propios estatutos. Esta Corporación, en Sentencia C-490 de 2011 también avaló el sustento constitucional de la potestad sancionadora de los partidos y movimientos.
690. Por otra parte, en lo que respecta a la garantía de impugnación de las sanciones adoptadas por los partidos o movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral en los mismos términos del artículo 11 de la Ley 1475 de 2011, la Corte encuentra que dicha garantía está en consonancia con el derecho al debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y con los numerales 6 y 14 del artículo 265 del texto superior. Estas últimas disposiciones constitucionales asignan al CNE las funciones de velar por que se sigan las normas que regulan los partidos y movimientos políticos, proteger los derechos de las minorías, brindar garantías a los procesos electorales y acatar aquellas funciones adicionales que la ley le asigne.
691. En efecto, ya la Corte en la precitada Sentencia C-490 de 2011 se pronunció sobre la constitucionalidad de la competencia del CNE para resolver la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y movimientos políticos, y consideró que dicha competencia se inserta en la cláusula general prevista en el artículo 265 de la Constitución.
692. Cabe añadir que la garantía de impugnación ante el CNE, que el PLE hace extensiva a todos los sujetos destinatarios del artículo 17, tiene soporte constitucional en la medida en que se ejerza, al igual que todo el proceso sancionatorio, con sujeción a las garantías propias del debido proceso, y así lo dispone la norma examinada.
693. Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, para la Corte el artículo 17 del PLE es compatible con la Constitución porque consagra el deber de abstenerse de incurrir en casos de VCMP e impone sanciones sujetas a la regulación interna de los partidos y movimientos políticos. Lo anterior es plasmación de los artículos 13, 29, 107, 108 y 265 de la Carta Política.
J) Deberes de las mesas directivas de corporaciones públicas
Artículo 21°. Las mesas directivas de corporaciones públicas o instancias colectivas de participación social y ciudadana, deberán garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de trabajo de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular y rendir cuentas públicas de las medidas y acciones tomadas para prevenir, rechazar y sancionar actuaciones de violencia política contra las mujeres en el desarrollo de las sesiones y espacios públicos de debate y participación.
Parágrafo: El Ministerio Publico y las autoridades de participación que realizan vigilancia y control de procesos de participación ciudadana en los diferentes niveles, harán el acompañamiento respectivo para el cumplimiento de esta disposición.
694. Este artículo, en su primer inciso, impone un deber a las mesas directivas de las corporaciones públicas o de las instancias colectivas de participación social y ciudadana. Dicho deber se descompone, a su vez, en dos conductas. En primer lugar, garantizar canales de atención para las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos. En segundo lugar, rendir cuentas públicas sobre las medidas tomadas en pro de tres fines: prevenir actos de VCMP durante las sesiones y espacios de debate y participación pública, rechazar estos actos y sancionarlos.
695. Por otra parte, el parágrafo de este artículo impone al Ministerio Público y a otras entidades que vigilan o controlan los procesos de participación de la ciudadanía, hacer seguimiento sobre el cumplimiento del deber asignado a las mesas directivas en el primer inciso.
696. Análisis de constitucionalidad. Una vez descrito el contenido y el alcance de esta norma, la Corte encuentra que es compatible con la Constitución.
697. La asignación del deber de establecer canales de atención para las mujeres[617], así como las obligaciones de prevención, rechazo y sanción de la VCMP, y la de rendición de cuentas públicas hallan soporte en el artículo 40 que protege el derecho a la participación política, y en los artículos 13 y 43 en tanto buscan proteger a las mujeres de la violencia política como forma intensa de discriminación. También estos deberes se asocian con el principio de debida diligencia que, entre otras obligaciones, impone la de atender de manera célere y efectiva los casos de violencia y/o discriminación contra las mujeres por motivos de género.
698. Con respecto al deber previsto en el parágrafo, resulta coherente con la Carta Política que el Ministerio Público y las autoridades que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana acompañen el cumplimiento de los deberes asignados a las mesas directivas de las corporaciones públicas. Lo anterior es compatible con las funciones que desde la Constitución se asignan al Ministerio Público (artículo 118) y, en esa medida, también guarda coherencia con el principio de legalidad de la función pública, previsto en el artículo 121 de la Constitución.
699. Resultado del análisis de constitucionalidad. La Corte considera que el artículo 21 del PLE es compatible con la Carta Política, y por lo tanto declarará su constitucionalidad.
K) Deber de acompañamiento y asesoría legal por parte del Ministerio Público: artículo 22 del PLE
Artículo 22°. La Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías Municipales o Distritales y demás órganos de defensa de los derechos humanos, prestarán acompañamiento y asesoría legal en los casos de violación de la presente ley, y de los derechos en ella consagrados con el fin de garantizar y proteger el ejercicio de los derechos políticos o electorales de las mujeres víctimas de violencia de género en política.
700. El artículo 22 atribuye a la Procuraduría General de la Nación y a las demás entidades que ejercen ministerio público el deber de prestar asesoría y acompañamiento legal en los casos de VCMP.
701. Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la compatibilidad de esta disposición con la Constitución, y la Corte tampoco encuentra ningún problema de constitucionalidad.
702. En efecto, la disposición se refiere a un deber que está dentro del ámbito de competencia de las entidades que ejercen ministerio público, tal como lo prevé el artículo 118 superior. En especial, la norma se alinea con las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos y protección del interés público. Además, la disposición analizada respeta el principio de legalidad de la función pública, consagrado en el artículo 121 superior, porque asigna un deber que se compadece con las funciones constitucionales y legales de estas entidades. También esta disposición se alinea con las normas constitucionales que desarrollan las funciones específicas de la Procuraduría y la Defensoría, y que sustentan su intervención preventiva (artículo 277 superior, numerales 5 y 6; y artículo 282, numerales 1 y 2, respectivamente).
703. Finalmente, al consagrar el deber de acompañar y asesorar legalmente en los casos de VCMP, para garantizar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres víctimas de violencia, la disposición es desarrollo de las normas constitucionales que protegen la igualdad de la mujer, su derecho a una vida libre de violencia y el deber de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de este tipo de violencia (artículos 2, 13 y 43 superiores, y artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará incorporada al bloque de constitucionalidad a través del artículo 93 superior).
704. Resultado del análisis de constitucionalidad. La Corte concluye que el artículo 22 del PLE es compatible con la Carta Política y por eso declarará su constitucionalidad.
L) Deberes de todas las organizaciones que adelantan actividades de participación ciudadana con fines de representación política
Artículo 26°. Todas las organizaciones sociales, sindicatos, organizaciones estudiantiles, movimientos ciudadanos, entre otras, que adelanten actividades de participación ciudadana con fines de representación política, deberán incorporar en sus normas de funcionamiento las siguientes obligaciones:
a. Prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en política.
b. Adoptar todas las medidas a su alcance para lograr la participación política paritaria de mujeres y hombres en igualdad de condiciones.
705. El artículo 26 del PLE atribuye a todas las organizaciones que adelantan actividades de participación ciudadana con fines de representación política el deber de incorporar en sus regulaciones internas dos obligaciones: (i) prevenir, atender, sancionar y erradicar la VCMP y (ii) adoptar medidas para lograr la paridad en la participación política.
706. Análisis de constitucionalidad. Ninguna intervención cuestionó la constitucionalidad de la disposición bajo examen. La Corte tampoco encuentra razones para ello y, en cambio, considera que la disposición es compatible con la Carta Política.
707. Lo primero que debe destacarse es que, tal como lo dijo esta Corporación en la Sentencia C-136 de 2024, la paridad es un desarrollo de los artículos 13, 40 y 43 superiores, en la medida en que asegura que en el campo político, las mujeres participen de una forma correspondiente con la conformación poblacional de nuestra sociedad.
708. En este contexto destaca también la Sentencia C-371 de 2000 que analizó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que derivó en la Ley 581 de 2000, conocida como Ley de Cuotas. Esta ley incorporó el mandato de paridad en las listas para los cargos a proveer mediante el sistema de listas[618] y en la composición de las autoridades encargadas de calificar en los concursos de méritos para ingresar y ascender en la carrera administrativa y en los sistemas especiales de carrera[619].
709. En la sentencia mencionada, esta Corporación señaló la importancia de establecer medidas en favor de la paridad, como parte de los instrumentos normativos para promover la participación de las mujeres. Esas medidas, como ya se dijo, contribuyen a obedecer y desarrollar el mandato constitucional de garantizar "la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública" (inciso final del artículo 40 superior). Al mismo tiempo, estas acciones afirmativas son el reconocimiento de que la intervención del Estado es necesaria para remover los mayores obstáculos que históricamente han tenido que enfrentar las mujeres para acceder a los cargos de mayor responsabilidad del Estado[620].
710. En este contexto, es importante reiterar que las cuotas son una medida que avanza hacia la paridad como finalidad en la consolidación de una democracia que garantiza la igualdad entre sus ciudadanos y ciudadanas. En ese sentido, la paridad es "un proceso estratégico contra el monopolio masculino del poder, en busca de un reparto equitativo de este entre hombres y mujeres" y también una "propuesta de transformación de todos los ámbitos de la vida en sociedad, incluidos el económico, el social y el cultural"[621]. Por lo tanto, el principio de paridad pretende redefinir el concepto de ciudadanía para establecer un nuevo contrato social en el que las reglas de la sociedad se definan desde la participación igualitaria de hombres y mujeres en el Estado.
711. Así, medidas como las leyes de cuotas o como este cuerpo normativo son una manifestación de la necesidad presente de estimular por vía de acciones afirmativas la participación de las mujeres en la esfera pública y política por la naturaleza estructural de los desafíos que supone la materialización de esa promesa de paridad.
712. En este sentido, el MESECVI[622] y la CEPAL[623] han señalado que, aunque durante las últimas tres décadas en América Latina proliferaron las leyes o medidas de acción afirmativa para fomentar la paridad en escenarios políticos y públicos, lo cierto es que aún es largo el recorrido para asegurar que la paridad sea una realidad que refleje la composición social de nuestros países. Al respecto, por ejemplo, CEPAL señaló en su informe de 2023 que la participación de las mujeres parece estar estancada hace varios años en el umbral del 30?%, común a las leyes de cuotas. En esa medida, más que puntos de partida, se convirtieron en techos que en sí mismos limitan la expansión de la paridad en las democracias latinoamericanas[624].
713. Como puede observarse, los desafíos son grandes en el ámbito de lo que se monitorea a nivel regional, es decir, en las altas dignidades del Estado a las que se llega a través de procesos electorales o por designación. Sin embargo, poco se puede decir sobre la participación en organizaciones de la sociedad civil que, aunque tienen una incidencia indiscutible en la configuración del debate público, carecen del mismo escrutinio que se ejerce sobre partidos políticos o estamentos de gobierno con potestades de designación.
714. En este sentido, el artículo objeto de estudio es valioso desde el punto de vista constitucional, pues estimula la democratización interna de organizaciones sociales que son vitales para asegurar un debate público vigoroso, que involucre la voz y la mirada de todas las personas en ejercicio de su ciudadanía. Asimismo, avanza en la concreción del literal c) del artículo 7 de la CEDAW, conforme al cual:
"[l]os Estados Parte tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a [...] [p]articipar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país"[625].
715. También este tipo de disposiciones que incluyen, por ejemplo, a organizaciones estudiantiles, fomentan desde etapas tempranas la participación política en condiciones de igualdad y libre de violencia (artículo 40 de la Constitución), y generan conciencia sobre las distintas manifestaciones de VCMP, muchas veces invisibilizadas, para que estas no se perpetúen (artículo 43 superior). En un sentido similar se pronunció el representante Sarmiento Hidalgo en el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cuando advirtió la necesidad de "partir de momentos aún más tempranos en la discusión sobre la violencia política en contra de las mujeres" para que la participación de estas se garantice desde el inicio y no sólo en etapas posteriores[626].
716. En esta línea, la disposición bajo examen desarrolla también el artículo 103 de la Constitución que consagra el deber del Estado de contribuir a la promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, para que constituyan "mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública [...]"[627].
717. Finalmente, para la Corte es importante señalar que la lectura de este artículo del PLE debe hacerse desde una perspectiva amplia de la participación política de las mujeres y de lo que implica la violencia en su contra como barrera a las posiciones de liderazgo en diversos espacios sociales y no sólo en la función pública. De ahí la importancia de abordar la democracia como un espacio en expansión, en línea con lo dispuesto por esta Corporación en la Sentencia C-934 de 2004[628], en la que señaló que el principio democrático es universal y expansivo, y no se limita al campo político, sino que se extiende a múltiples esferas sociales, tal como se mostró antes en esta providencia[629]. El PLE bajo examen atiende a esa concepción expansiva de la democracia participativa, y en ese sentido desarrolla, además de las normas constitucionales referidas hasta aquí, otras como el artículo 39 (asociación sindical), 333 (libertad de empresa) y 67 (derecho a la educación).
718. Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 26 del PLE es compatible con la Carta Política y en tal medida la Corte declarará su constitucionalidad.
5.3.4. Cuarto bloque temático: régimen de responsabilidad, sanciones y garantías para las mujeres
719. En este bloque se estudiarán los artículos del PLE que presentan el régimen de responsabilidad al que se sujetan las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política, las correlativas sanciones, sus formas de aplicación y las garantías que protegen a las mujeres frente a ese fenómeno de violencia.
A) Disposiciones que establecen las sanciones que deben imponer los organismos políticos: literal j) del artículo 13, literales h), i) y o) del artículo 16, y artículos 18, 19 y 20
720. Durante los debates que precedieron la expedición del PLE, se enfatizó repetidamente en que el proyecto de ley no tiene la intención de imponer sanciones[630]. Se señaló que su propósito no es crear nuevos delitos ni establecer penas, sino más bien cumplir una función educativa que permita a las instituciones comprender mejor el concepto de violencia política contra la mujer. A pesar de esto, la Corte observa que algunos artículos del PLE efectivamente incluyen sanciones específicas. Por lo tanto, en este punto, la Corte evaluará la constitucionalidad de dichas disposiciones.
Artículo 13°
[...]
j. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces podrá imponer multas a las organizaciones políticas que omitan o dilaten la investigación de casos en los cuales tenga competencia o incurran en prácticas o actuaciones que den lugar a la violencia contra las mujeres en política en los términos de esta ley. El monto será el establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011.
[...]
Artículo 16°
[...]
h. Los partidos y movimientos políticos podrán establecer sanciones por actuaciones de violencia contra las mujeres en política que pueden llegar hasta la expulsión del partido o movimiento político.
i. Establecer términos pertinentes, eficaces y razonables para llevar a cabo las respectivas investigaciones y seguimientos de casos de violencia contra las mujeres en política y para la implementación de las sanciones, en caso de ser necesarias.
[...]
o. Los partidos y/o movimientos políticos deberán investigar y sancionar, por medio de sus Comités de Ética, a sus miembros y afiliados cuando estos utilicen o permitan el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política.
[...]
Artículo 18°. Modificación al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011. Adiciónese el numeral 10 al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011:
10. Desconocer en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer, pertenecer a un pueblo étnico, tener una orientación o identidad sexual diversas, tener una condición de discapacidad o cualquier otra identidad históricamente excluida. Mostrar connivencia con estos, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso.
Artículo 19°. Modificación el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011: Adiciónese el numeral 7 al artículo 12:
7. Sanción monetaria de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a aquellos partidos que incumplan lo establecido en el numeral 10 del artículo 10.
Artículo 20°. Las corporaciones públicas de elección popular incorporarán en sus reglamentos normas para el debate democrático que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política, así como los mecanismos de protección en favor de las víctimas. Las mesas directivas deberán verificar que estas normas se cumplan.
721. Intervenciones. El Observatorio de Violencia Política contra la Mujer señaló, en lo relativo a las sanciones establecidas en el artículo 13, que es pertinente que se le otorguen al Consejo Nacional Electoral las facultades de sancionar a las organizaciones políticas que incumplan lo establecido en el PLE para garantizar un cumplimiento efectivo de la Ley y el otorgamiento de garantías a las mujeres[631].
722. Asimismo, la Universidad del Rosario destacó que los artículos 18 y 19 del PLE incorporan la perspectiva de género en la regulación de los partidos y movimientos políticos, pues establecen sanciones específicas, contundentes y concretas a los partidos que desconozcan las disposiciones del proyecto. Estas modificaciones, a juicio de la interviniente, están acordes con lo estipulado en tratados e instrumentos internacionales como la Convención de Belém do Pará[632].
723. Análisis de constitucionalidad. Todos estos artículos tienen como objetivo garantizar que los casos de violencia de género por razones políticas sean sancionados efectivamente. Esto es coherente con los artículos 2, 13 y 43 de la Constitución, que fundamentan la prohibición de discriminación a las mujeres. Asimismo, estos artículos son acordes con la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual es necesario implementar medidas eficaces que permitan sancionar realmente los escenarios de violencia de género[633].
724. Además de esto, dichos artículos, al establecer unas sanciones concretas en los casos de violencia contra las mujeres en política, permiten implementar algunos de los mandatos de los instrumentos internacionales sobre este tema. Por ejemplo, al incorporar estas sanciones, se da cumplimiento al artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, el cual requiere que los Estados introduzcan medidas administrativas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. Asimismo, se da efectividad a lo dispuesto en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que establece la obligación para los Estados de incluir en su legislación las disposiciones necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia de género.
725. Sin embargo, para llegar a una conclusión definitiva sobre la constitucionalidad de estas disposiciones, se debe analizar si las sanciones establecidas en estos artículos cumplen con los estándares propios del derecho sancionador.
726. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de sanciones agrupadas constituyen una categoría denominada derecho sancionador, y deben cumplir con determinados principios y valores, derivados de la cláusula general del debido proceso, para que sean compatibles con la Constitución[634].
727. En el derecho sancionador, se parte de la presunción de que hay una cláusula general de competencia del legislador, y en esa medida, es en el foro democrático en el que las sanciones deben ser debatidas[635]. Sin embargo, el legislador debe tener en cuenta que las facultades sancionatorias encuentran un límite en el principio de legalidad, en virtud del cual "[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"[636].
728. Bajo esta perspectiva, la Corte ha señalado que se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta, y (iii) la sanción que será impuesta o los criterios para determinarla con claridad[637].
729. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte adelantará el estudio del articulado del PLE.
730. El literal j) del artículo 13 del PLE establece que el Consejo Nacional Electoral podrá imponer multas a las organizaciones políticas. Además, señala que el monto será el establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011. La norma consagra una sanción administrativa que, aunque es diferente de las sanciones disciplinarias y penales[638], también es una medida correctiva que limita derechos y por lo tanto es necesario verificar si cumple con los requisitos del principio de legalidad en el contexto del derecho administrativo sancionador.
731. En primer lugar, la norma establece los elementos básicos de la conducta que será sancionada. En efecto, el literal j) del artículo 13 establece que el comportamiento reprochable es que "las organizaciones políticas [...] omitan o dilaten la investigación de casos en los cuales tenga competencia o incurran en prácticas o actuaciones que den lugar a la violencia contra las mujeres en política en los términos de esta ley". Los elementos esenciales de la conducta están determinados, pues se entiende que el sujeto activo son las organizaciones políticas y el hecho que constituye la sanción es omitir o dilatar una investigación en los casos en los que se incurra en violencia política.
732. En segundo lugar, la disposición no consagra un tipo en blanco y por tanto no se requiere una remisión normativa precisa.
733. En tercer lugar, el artículo dispone claramente cuál es la sanción que será impuesta: una multa cuyo monto estará establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011. Sobre esta sanción es importante señalar que, en la Sentencia C-490 de 2011 en la que la Corte analizó las medidas sancionatorias del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011, se llegó a la conclusión de que dichas medidas son constitucionales porque responden a criterios de gradualidad y razonabilidad.
734. A partir de estas consideraciones se puede concluir que la multa consagrada en el literal j) del PLE no desconoce ningún principio constitucional en la medida en que establece los elementos básicos del tipo sancionatorio y permite que la parte a quien se le va a imponer la sanción pueda conocer previamente las conductas por las cuales puede ser condenada. A ello se añade que el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 establece, en su primer inciso, criterios de gradualidad ("según la gravedad o reiteración de las faltas") cuya constitucionalidad ya fue avalada por la Corte en la Sentencia C-490 de 2011 referida.
735. Los literales h), i) y o) del artículo 16 del PLE se refieren a las sanciones que pueden imponer los partidos y movimientos políticos. El literal h) establece que los partidos y movimientos políticos podrán establecer "sanciones que pueden llegar hasta la expulsión del partido o movimiento político"; el literal i) menciona que los partidos podrán "establecer términos pertinentes, eficaces y razonables para llevar a cabo las respectivas investigaciones y seguimientos de casos de violencia contra las mujeres en política", y el literal o) dispone que los partidos y/o movimientos políticos "deberán investigar y sancionar, por medio de sus Comités de Ética, a sus miembros y afiliados cuando estos utilicen o permitan el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política".
736. Estas tres normas, aunque regulan supuestos diferentes, se refieren a un mismo asunto: el ejercicio de las facultades sancionatorias por parte de los partidos políticos sobre sus miembros o afiliados.
737. Al respecto, es importante mencionar que el artículo 107 superior constitucionalizó el sistema de partidos políticos y adoptó un conjunto de disposiciones sobre su organización y funcionamiento. El artículo 108 de la Constitución, por su parte, estableció que los partidos políticos tienen competencia para imponer sanciones por la inobservancia de las directrices de sus bancadas. Asimismo, la Ley 1475 de 2011[639], conocida como la Ley de Reforma Política, reguló aspectos sobre el régimen de sanciones de los partidos políticos[640]. Por su parte, la Ley 130 de 1994[641] determinó en sus artículos 41 a 47 las competencias que tienen los partidos políticos para monitorear la actividad de sus miembros o afiliados.
738. La Corte Constitucional ha señalado que, aunque los partidos políticos están conformados por particulares, tienen potestad sancionatoria[642]. Esta potestad, sin embargo, debe llevarse a cabo respetando plenamente el debido proceso. En ese sentido, la Corte ha destacado que:
"los procedimientos sancionatorios aplicables al interior de los partidos políticos deben respetar las siguientes garantías fundamentales: (i) tipicidad de las conductas sancionables y de las sanciones; (ii) proporcionalidad de la sanción prevista frente a la conducta realizada; (iii) presunción de inocencia; (iv) ejercicio del derecho de defensa y de contradicción; y (v) facultad de impugnar la decisión sancionatoria"[643].
739. Las normas objeto de análisis cumplen con dichos criterios. En efecto, las sanciones previstas en dichas normas respetan el principio de tipicidad, ya que el supuesto de hecho que fundamenta la imposición de sanciones por los partidos políticos está claramente definido: las conductas de violencia contra las mujeres en el ámbito político, un concepto ampliamente desarrollado a lo largo de esta sentencia. Como se destacó en el primer bloque temático, el PLE ofrece un repertorio amplio de elementos que sirven como base detallada y precisa para que, en el ámbito interno de cada colectividad política, se establezcan las conductas merecedoras de sanciones y constitutivas de violencia contra las mujeres en política.
740. También se respeta el principio de proporcionalidad porque las sanciones previstas en las normas fueron diseñadas de manera gradual, de modo que las más severas se reservan para los casos más graves de violencia política contra las mujeres. Esto garantiza una adecuada relación entre la gravedad del hecho y la sanción aplicable. En cualquier caso, la norma contempla que la expulsión del partido es el castigo más grave. Dicha sanción, lejos de resultar desproporcionada, se corresponde con la gravedad que implica cometer actos severos de violencia política contra las mujeres.
741. En cuanto al respeto por la presunción de inocencia, el ejercicio del derecho de defensa y la facultad de impugnar la decisión sancionatoria, la Corte entiende que el ejercicio de la potestad sancionatoria de los partidos ya supone el respeto por estas garantías. En efecto, la Corte ha establecido que el procedimiento previsto para la investigación y sanción por parte de las agrupaciones políticas debe respetar las mismas etapas del derecho administrativo sancionador, en el que ya se contemplan los derechos asociados al debido proceso[644]. Por lo tanto, se puede concluir que las sanciones a las que hacen referencia las normas analizadas suponen la obligación de garantizar la presunción de inocencia, el ejercicio del derecho de defensa y la facultad de impugnar la decisión sancionatoria.
742. En todo caso, no sobra insistir en que, al aplicar lo dispuesto en dicho artículo, los partidos políticos deberán respetar los principios y requisitos generalmente establecidos para la imposición de sanciones a sus miembros. Por tal razón, se reitera, los partidos solo podrán aplicar las sanciones contempladas en la ley en respeto de los principios relacionados con las garantías del debido proceso.
743. Por último, es imprescindible analizar la expresión "podrán establecer", contenida en el literal h) del artículo 16 examinado. Dicha expresión podría sugerir que la imposición de sanciones por violencia contra las mujeres en política es únicamente una facultad discrecional de los partidos y movimientos políticos, y no un deber. No obstante, esta interpretación resulta incompatible con la Constitución y con el bloque de constitucionalidad. En efecto, es deber de estas organizaciones establecer un régimen disciplinario interno e imponer sanciones a sus miembros por desconocer el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias, de conformidad con los artículos 2, 13, 40 y 108 de la Constitución Política. Esto quiere decir que no es meramente facultativo sancionar las conductas constitutivas de VCMP, sino un deber ineludible que emana directamente de la Constitución y del desarrollo estatutario contenido en este PLE.
744. En consecuencia, la Corte declarará inconstitucional la expresión "podrán establecer", que se sustituirá por la expresión "establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio". Esta modificación constituye una limitación razonable a la autonomía de los partidos políticos y se fundamenta en los artículos 47 y 108 de la Constitución que imponen el deber de ejercer la potestad sancionatoria en casos de incumplimiento de los deberes legales y constitucionales por parte de los miembros de las bancadas.
745. Resultado del análisis de constitucionalidad. A partir de los anteriores argumentos, la Corte concluye que el literal j) del artículo 13 y los literales h), i) y o) del artículo 16 del PLE son constitucionales, salvo la expresión "podrán establecer", contenida en el literal h) del artículo 16, que será declarada inconstitucional y se sustituirá por la expresión "establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio".
746. Los artículos 18 y 19 del PLE son una modificación a la Ley 1475 de 2011. En ese sentido, aunque es necesario hacer un control integral de dichos artículos porque la Corte no se ha pronunciado sobre ellos, también se debe hacer referencia al contexto normativo en que se encuentran insertos y a las consideraciones planteadas por este Tribunal cuando ejerció el escrutinio constitucional de dicha ley.
747. En efecto, en la Sentencia C-490 de 2011, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 10 y 12 de la Ley 1475 de 2011, que establecen las conductas sancionables por los partidos políticos y las sanciones que estos pueden imponer.
748. El artículo 10 de la Ley 1475 de 2011, modificado por el artículo 18 del PLE, hace referencia a las faltas sancionables por los movimientos políticos. Cuando la Corte analizó la constitucionalidad de esa disposición concluyó que todos sus numerales eran ajustados a la Constitución. La Corte mencionó que las faltas tipificadas en dicho artículo eran compatibles con el régimen constitucional en materia de funcionamiento y organización de partidos y movimientos políticos, pues en general las obligaciones jurídicas concretas que exigía estaban dirigidas a evitar la incursión de actores ilegales en las colectividades políticas. Además, este Tribunal señaló que dicha norma fue clara y específica al tipificar las sanciones contempladas.
749. El artículo 18 del PLE agrega a dichas faltas el siguiente supuesto: "desconocer en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer, pertenecer a un pueblo étnico, tener una orientación o identidad sexual diversas, tener una condición de discapacidad o cualquier otra identidad históricamente excluida. Mostrar connivencia con estos, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso". Este supuesto se ajusta a la Constitución en la medida en que persigue un fin legítimo: incluir la violencia política contra la mujer dentro de las conductas reprochables en los partidos políticos. Además, es una disposición que no establece unas consecuencias desfavorables concretas, diferentes a aquellas previstas en la ley en la que se inserta, esto es, la Ley 1475 de 2011, cuyo contenido ya fue avalado por esta Corte en la Sentencia C-490 de 2011.
750. En dicha sentencia, la Corte también analizó el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011, que fue modificado por el artículo 19 del PLE. Esta disposición regula las sanciones que pueden imponer los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. La Corte concluyó que las sanciones previstas en el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 eran razonables, ya que respetaban los estándares planteados en el artículo 107 de la Constitución Política.
751. El artículo 19 del PLE suma a las sanciones contempladas en el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 una sanción monetaria de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a aquellos partidos que incumplan lo establecido en el numeral 10 del artículo 10. Para la Corte, dicha norma cumple con las garantías del principio de legalidad en la medida en que establece (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, pues señala que la multa se ordenará por el incumplimiento de lo adicionado en el artículo 18 del PLE, es decir, por evadir en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer y (ii) la sanción que será impuesta, que consiste en una multa de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
752. La Corte considera además que la sanción del artículo 19 del PLE no es desproporcionada. En efecto, esta Corporación ha establecido en torno a las multas que, aunque en esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, se debe analizar si existe un criterio sospechoso de discriminación o si las medidas adoptadas restringen o limitan el ejercicio de derechos fundamentales[645].
753. En ese sentido, no se evidencia que la sanción del artículo 19 del PLE, que regula el desconocimiento de la obligación de investigar y eventualmente sancionar conductas constitutivas de VCMP, limite el ejercicio de un derecho fundamental o que haya un criterio sospechoso de discriminación, por esta razón se concluye que la disposición es acorde con los principios constitucionales.
754. El artículo 20 del PLE establece que las corporaciones públicas de elección popular incorporarán en sus reglamentos normas para el debate democrático que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política, así como los mecanismos de protección en favor de las víctimas. La norma establece de manera general que las entidades pueden implementar sanciones contra los actos constitutivos de violencia política hacia las mujeres. En este sentido, la disposición no especifica infracciones particulares, no detalla las posibles consecuencias adversas de las sanciones ni tampoco define con precisión comportamientos específicos que darán lugar a la sanción.
755. Por lo tanto, esta disposición respeta todos los principios del derecho sancionador, ya que no crea nuevas sanciones, sino que simplemente reafirma de manera general una facultad que es ampliamente reconocida: que las entidades públicas de elección popular tienen la capacidad de aplicar sanciones frente a acciones que sean moral o legalmente censurables. Sin embargo, las sanciones que se establezcan posteriormente en cumplimiento de esta norma deberán ajustarse a los estándares y principios específicos requeridos en cada ámbito para la imposición de sanciones, ya sea éticas, electorales, disciplinarias o penales.
756. Resultado del análisis de constitucionalidad. Los artículos 18, 19 y 20 del PLE son constitucionales en la medida en que (i) son acordes a los artículos 2, 13 y 43 de la Constitución, que fundamentan la prohibición de discriminación a las mujeres; (ii) permiten materializar el mandato de los tratados internacionales en materia de violencia política de género; y (iii) respetan los lineamientos en cuanto a la facultad sancionatoria del Estado.
B) Prohibición de propaganda política que incite a la violencia por razón de género: artículo 27
Artículo 27°. Queda prohibida toda propaganda electoral que incite a la violencia por razón de género, o cualquier otra acción ilegal similar contra las mujeres o grupo de mujeres que participan en política, por motivos de sexo y/o género.
757. Análisis de constitucionalidad de la disposición. El artículo 24 de la Ley 130 de 1994 define la propaganda electoral como "la que [realizan] los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con el fin de obtener apoyo electoral". Asimismo, se entiende por propaganda electoral aquella que se presenta en el marco de los procesos participativos y democráticos en los que actúan líderes políticos y la ciudadanía en general.
758. La Corte ha señalado que la propaganda electoral constituye un ejercicio de libertad de expresión. Además, ha destacado que la regulación de la propaganda electoral promueve el derecho de todos los ciudadanos a formar libremente movimientos políticos, unirse a ellos y difundir sus ideas y programas, un aspecto fundamental para la libre expresión de ideas y la participación política[646]. La Corte también reconoce que la publicidad es un medio legítimo para difundir el pensamiento político y expresar libremente las ideas[647].
759. En la Sentencia C-089 de 1994 la Corte analizó una norma que prohibía la "propaganda negativa", es decir, la propaganda política con mensajes alusivos a otros candidatos o que invita a abstenerse de votar por otro partido o movimiento. En esa decisión, la Corte Constitucional estimó que este tipo de publicidad es un recurso válido en el ejercicio del proselitismo político porque permite el contraste de las ideas y estimula la formación de la conciencia política del electorado. Esta Corporación concluyó que prohibir este tipo de publicidad era una limitación inconstitucional a la libertad de expresión y al derecho de difundir libremente las ideas y programas.
760. Sin embargo, la Corte también indicó que la publicidad electoral tiene límites. Así, en la misma Sentencia C-089 de 1994, esta Corporación señaló que no se puede restringir la publicidad electoral, salvo que esta "tenga connotaciones que[,] por lesionar la honra y la intimidad de las personas, no se puedan sustentar en la libertad de expresión"[648]. Es decir, la Corte siguió el lineamiento establecido por la jurisprudencia, según el cual la regla general es que debe respetarse la libertad de expresión, excepto en los casos en los que se atente contra el respeto hacia los derechos de los demás o contra el orden público[649], como se explicó también en las consideraciones de esta providencia.
761. El artículo 27 del PLE es una norma que limita el ejercicio de la publicidad electoral. En los antecedentes legislativos se observa que se ajustó la redacción de este artículo para "alinearse con estándares internacionales en protección del derecho a la libertad de expresión"[650]. El texto original establecía lo siguiente: "[q]ueda prohibida toda propaganda física o virtual que constituya apología del odio con base en el género y/o sexo, que incite a la violencia por razón de género, o cualquier otra acción ilegal similar contra las mujeres o grupo de mujeres que participan en política, por motivos de sexo y/o género"[651]. En esa medida, la norma actual delimitó su contenido para restringir la prohibición solo a la propaganda electoral y no la publicidad en general.
762. Para la Corte, la restricción que propone la norma, aunque establece una limitación a la publicidad electoral, es razonable y legítima a la luz del derecho de la libertad de expresión en cuanto tiene como objetivo proteger derechos fundamentales. En efecto, esta medida pretende evitar que la propaganda política fomente discursos que incitan a la discriminación y que ponen en riesgo los derechos fundamentales de las mujeres que participan en la vida pública y política. Es decir, se trata de una medida compatible con la ausencia de protección de aquellos discursos constitutivos de violencia por razones de género que tienen por efecto incitar de forma directa a la discriminación y a cometer otros actos violentos contra las mujeres.
763. Para la Corte, en efecto, la propaganda que promueve la violencia política hacia las mujeres puede ser considerada como un discurso prohibido, debido a su potencial lesivo para los derechos fundamentales. Como se señaló en las consideraciones generales de esta providencia, la Corte ha establecido que dentro de las expresiones que no están cubiertas por la libertad de expresión está "la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo"[652]. Ciertamente, la publicidad que promueve la violencia contra las mujeres es una medida que incita a la discriminación y a la intimidación. Por tanto, hace parte de los discursos que, a juicio de la Corte, justifican una restricción de la libertad de expresión.
764. Por último, conviene precisar que el artículo 27 del PLE establece que será prohibida la publicidad electoral "que incite a la violencia" o "cualquier otra acción ilegal similar". En ese sentido, se entiende que la norma también se refiere a los comportamientos que ya están tipificados como ilegales en el ordenamiento jurídico y que están relacionados con la publicidad que incita a la violencia. El artículo no introduce nuevos delitos ni establece sanciones específicas, ya que no detalla sanciones que pudieran derivarse de la prohibición consagrada en la norma. Su principal objetivo es establecer una restricción general para que la legislación vigente en el ordenamiento jurídico pueda dar cumplimiento concreto a esta normativa.
765. Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 27 del PLE es constitucional porque, al prohibir la propaganda electoral que incita a la violencia contra las mujeres en política, establece una limitación justificada al derecho a la libertad de expresión. Esta restricción se justifica porque busca proteger los derechos de las mujeres que participan en la política y prohíbe un discurso que tiene el potencial de lesionar derechos fundamentales.
C) Medidas de prevención, protección y atención: artículo 28
Artículo 28°. Las mujeres víctimas de violencia en política, en lo que resulte aplicable, tendrán derecho a las medidas de prevención, protección y atención consagradas en la Ley 1257 de 2008 o las disposiciones que hagan sus veces. Cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar:
a. Medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer, mientras se toma una decisión en firme frente al caso de denuncia.
b. Medidas de restitución inmediata de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra a la mujer en política, incluidas medidas simbólicas oportunas que restituyan la afectación política.
c. Vinculación al Programa Integral de Garantías a Lideresas Defensoras de Derechos Humanos en cabeza del Ministerio del Interior, en los términos de las disposiciones que lo regulen.
d. Vinculación al Programa de Prevención y Protección a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior, en los términos del decreto 4912 de 2011, o las disposiciones que hagan sus veces.
e. La restitución inmediata en el cargo o función al que fue obligada a renunciar por motivos de violencia política. Tratándose de miembros de corporaciones públicas procederá la restitución siempre y cuando no haya sido efectuado el reemplazo por vacancia absoluta.
f. Retractación o rectificación y disculpa pública de los actos constitutivos de violencia contra mujeres en política empleando el mismo despliegue, relevancia y trascendencia que tuvo la agresión.
Parágrafo: Además de las medidas de reparación existentes en la legislación para la Violencia por razón de género contra las mujeres, para efectos de la presente ley la reparación comprende la adopción de garantías para continuar en el ejercicio de participación en condiciones de igualdad, eliminar situaciones de desventaja, intervenir los espacios hostiles y discriminatorios y garantizar la libertad de expresión, el acceso a la información, y acciones para restablecer la imagen pública cuando esta se vea lesionada.
En la identificación y definición de las medidas de reparación, deberán concurrir las entidades que ejercen autoridad, seguimiento y vigilancia sobre instancias de participación ciudadana, según corresponda.
766. Intervenciones. La Misión de Observación Electoral -MOE- señaló que el artículo 28 del PLE tiene algunos vacíos en materia de garantías de protección de los derechos de las víctimas. La interviniente indicó que la norma hace referencia a las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008, pero no menciona los derechos establecidos en el artículo 8º de dicha disposición, que incluyen la garantía de reserva de la información de la víctima al recibir asistencia médica, legal o social. En ese sentido, solicitó que se extienda y aclare la remisión normativa a otros apartados de la Ley 1257. En su parecer, si no se hace dicha extensión, se estarían desconociendo las garantías de anonimia de la víctima en procesos sancionatorios y de no revictimización[653].
767. Otros intervinientes aludieron específicamente a dos de las medidas establecidas en el artículo 28 del PLE: aquellas consagradas en el literal a), que se refiere a las medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer; y las consagradas en el literal f), que aluden a la retractación o rectificación y disculpa pública por los actos constitutivos de violencia contra mujeres en política.
768. En cuanto a la medida consagrada en el literal a), la organización El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron en su intervención conjunta que se debía declarar una constitucionalidad de la norma condicionada bajo el entendido de que las medidas cautelares no pueden incluir secuestros de publicaciones por parte del Consejo Nacional Electoral porque ello constituiría censura previa[654]. Asimismo, el representante Alirio Uribe coincidió en que frente a dicho artículo debe declararse una constitucionalidad condicionada, bajo el entendido de que no se puede vulnerar el derecho a la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos que estén relacionados con personas públicas[655].
769. En cuanto a la medida consagrada en el literal f), El Veinte, Karisma y la FLIP mencionaron que es inconstitucional por ser contraria al artículo 20 de la Constitución y no supera el test tripartito que permite establecer si una restricción de la libertad de expresión es desproporcionada[656]. Sobre esto argumentaron que la redacción de la norma no diferencia las informaciones de la opinión y tampoco desarrolla bajo qué supuestos de hecho operarían estas órdenes de retractación. El representante Alirio Uribe propuso una exequibilidad condicionada de la norma, bajo el entendido de que no se puede vulnerar el derecho a la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos que estén relacionados con personas públicas[657]. Por otro lado, el Observatorio de violencia política contra la mujer señaló que las medidas de retractación, rectificación o disculpa pública pueden aportar en la construcción del diálogo y el debate democrático[658].
770. Análisis de constitucionalidad del artículo 28 del PLE. El artículo 28 del PLE consta de varios elementos que fueron cuestionados en su constitucionalidad por diferentes aspectos. Por esta razón, la Corte hará un examen de constitucionalidad de la norma a partir del análisis independiente de cada una de sus partes.
771. Primera parte del artículo: remisión normativa a la Ley 1257 de 2008. La primera parte del artículo 28 del PLE señala que las mujeres víctimas de violencia en política tienen derecho a que se les apliquen las medidas de prevención, protección y atención consagradas en la Ley 1257 de 2008. Para la Corte, esta parte del artículo es constitucional. En efecto, estas medidas persiguen un fin legítimo, de conformidad con los artículos 13, 42, 43 y 53, que son el fundamento para adoptar medidas especiales para promover una igualdad real y efectiva de las mujeres[659]. Además, la Corte en su jurisprudencia ha reiterado en numerosas ocasiones la necesidad de aplicar las medidas consagradas en esta ley para prevenir, investigar y sancionar toda forma de violencia contra las mujeres[660].
772. Sin embargo, la MOE consideró que la remisión a la Ley 1257 de 2008 es insuficiente. A su juicio, el artículo 28 del PLE debería extender la remisión a otros apartados de esta ley, en particular el artículo 8º que consagra el derecho a la anonimia. Al respecto, la Corte observa que el objetivo del artículo 28 del PLE es determinar que las medidas de atención y protección previstas en la Ley 1257 de 2008 también deban ser aplicadas para apoyar a las víctimas de violencia política. Es decir, el artículo se centra exclusivamente en la definición y aplicación de medidas concretas y no pretende abarcar todos los aspectos de la violencia de género. Por esta razón, no es necesario que el artículo 28 del PLE incluya explícitamente una referencia a todas las disposiciones de la Ley 1257 de 2008.
773. Además, la ausencia de esta referencia explícita no significa que los principios y derechos contenidos en esta norma queden excluidos del artículo 28 del PLE. En efecto, el artículo 8 de la Ley 1257 de 2008 se refiere a los derechos de las víctimas de violencia basada en género, de manera que se entiende que a partir de esos derechos se formularon las medidas de protección que se aplican en favor de las mujeres víctimas de violencia de género. Es decir, los derechos enlistados en el artículo 8 de la Ley 1257 de 2008 deben extenderse y forman parte integral de cualquier medida de atención, prevención o protección de la violencia contra las mujeres.
774. Resultado del análisis de constitucionalidad. La remisión normativa a la Ley 1257 de 2008 prevista en el artículo 28 del PLE incluye todos los principios y garantías consagradas en dicha ley, y en esa medida esta parte de la norma es constitucional.
775. Segunda parte del artículo: facultades para implementar las medidas de protección. El artículo 28 del PLE establece que "cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar las medidas de protección". La Corte se detendrá sobre las expresiones "autoridades competentes" y "consideren necesario" para analizar la constitucionalidad de esta parte de la norma.
776. En relación con la expresión "autoridades competentes", es necesario precisar aquí su significado y alcance. Es imperativo identificar qué entidades están autorizadas para emitir las medidas de protección del artículo 28 del PLE, pues la falta de esta especificación podría constituir una violación al principio del debido proceso. Muchas de estas medidas suponen una restricción de derechos –como retractación pública o restitución en el cargo, entre otras–, por lo que es necesario establecer quiénes pueden implementarlas y de qué manera.
777. Para dar alcance al significado de esta expresión se debe hacer un análisis integral del PLE. Como ya se señaló en párrafos anteriores, en los antecedentes legislativos de esta disposición se destacó que su objetivo es plantear principios y definiciones que permitan concientizar a las instituciones sobre el fenómeno de la violencia política contra las mujeres. En ese sentido, en algunos de los debates en el Congreso, se señaló que la norma no tiene una vocación punitiva y por esta razón no determinó sanciones específicas, sino que se remitió a las facultades sancionatorias, punitivas o incluso pedagógicas que llevan a cabo otras autoridades en las diferentes áreas del derecho.
778. En otras palabras, la disposición no plantea un esquema sancionatorio particular, sino que remite a otras autoridades para que sean ellas las que determinen, en su especialidad, las sanciones propias de cada régimen. Esto se puede ver, por ejemplo, en el artículo 30 del PLE, que dispone que las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política darán lugar a responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, en consonancia con la normatividad vigente.
779. Por estas razones se puede inferir que cuando el artículo 28 del PLE menciona "las autoridades competentes", se refiere a aquellas instancias encargadas de adelantar procedimientos para determinar la responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal derivada de la violencia política contra las mujeres. En consecuencia, se entiende que la expresión "autoridades competentes" hace referencia a las autoridades que están legalmente facultadas para iniciar los procedimientos destinados a establecer los diferentes tipos de responsabilidad consagrados en el artículo 30 del PLE.
780. Ahora bien, en cuanto a la expresión "consideren necesario", resulta crucial delimitar claramente su alcance para evitar que las autoridades establezcan de manera subjetiva cuándo y cómo quieren aplicar las medidas de protección. En efecto, aunque las medidas de protección no tienen una naturaleza sancionatoria, sí pueden implicar restricciones sobre los derechos de terceros, por lo que es fundamental especificar que el criterio de necesidad para aplicar la norma no debe depender de la discrecionalidad de los funcionarios encargados del procedimiento sancionatorio.
781. En consecuencia, y para la aplicación de las medidas de protección en cada caso concreto, las autoridades deberán hacer un análisis de proporcionalidad que examine de manera ponderada los derechos que están en juego, la gravedad de la conducta y la inminencia o no de un perjuicio irremediable, siempre y cuando la medida por adoptar implique efectivamente una restricción sobre derechos de terceros. En estos casos, la decisión deberá estar motivada y contar con un breve estudio de los elementos aquí destacados.
782. Resultado del análisis de constitucionalidad. La expresión "cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar las medidas de protección" es constitucional. Para la aplicación de estas medidas es necesario tener en cuenta que (i) las autoridades competentes son aquellas que están facultadas legalmente para adelantar los procedimientos que permiten determinar la responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y/o penal derivada de la violencia política contra las mujeres y (ii) las medidas de protección solo serán necesarias después de que se analice rigurosamente el nivel de riesgo de los derechos amenazados en cada caso.
783. Tercera parte del artículo: las medidas de protección. Durante las intervenciones se cuestionaron principalmente las medidas descritas en los literales a) y f) del artículo 28 del PLE, las cuales requerirán un análisis más detallado. También la Corte examinará con más profundidad los literales e) y b) del mismo artículo, que establecen la restitución inmediata de derechos limitados o menoscabados, así como la reincorporación inmediata al cargo o función al cual una mujer fue obligada a renunciar debido a violencia política, respectivamente. Estos puntos también generan debate sobre su conformidad con la Constitución, en la medida en que pueden afectar los derechos de otras personas.
784. Los literales c) y d) establecen que las mujeres víctimas de violencia política podrán vincularse a programas de atención del Estado y, por tanto, no son medidas que impliquen una limitación a los derechos de otros. La Corte no encuentra, entonces, que estos literales presenten algún problema de constitucionalidad. Por el contrario, lo dispuesto en estos dos literales se compadece con las normas constitucionales que sustentan la protección de la mujer contra todas las formas de violencia, y la debida diligencia que debe orientar las actuaciones de las autoridades en la prevención, investigación y sanción de la VCMP. Al alcance de estas normas se ha hecho reiterada alusión en esta providencia, y la Corte en este punto remite a tales consideraciones.
785. El literal a) del artículo 28 del PLE se refiere a las medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer.
786. La Corte Constitucional ha establecido que las medidas cautelares desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia[661] y no pueden ser consideradas como una sanción porque su razón de ser es la de garantizar un derecho actual o futuro[662]. Sin embargo, esta Corporación también ha advertido que estas medidas pueden llegar a afectar el derecho de defensa y debido proceso y, por lo tanto, la labor del legislador debe ser prudente en esta materia.
787. Además, también se ha establecido que deben darse dos presupuestos esenciales para decretar una medida cautelar, a efectos de asegurar su proporcionalidad y congruencia: (i) el peligro en la demora, que tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor, y (ii) la apariencia de buen derecho, que aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal[663].
788. En ese sentido, es claro que las medidas cautelares tienen la potencialidad de afectar los derechos de la parte contra quien se imponen. Son medidas que deben ser congruentes, proporcionales y deben cumplir con algunos presupuestos para su implementación. Por esta razón, se requiere que exista una claridad previa sobre las condiciones en las cuales se van a implementar.
789. La Corte observa que las medidas cautelares contempladas en el literal a) del artículo 28 tienen el objetivo de proteger con prontitud a las mujeres víctimas de violencia política y evitar que se genere un perjuicio mayor para ellas. Estas finalidades son compatibles con los principios constitucionales de igualdad material, no discriminación y preservación del derecho, y son coherentes con los objetivos preventivos que tienen este tipo de medidas.
790. En este punto es necesario precisar que, al aplicar lo dispuesto en dicho artículo, se deberán respetar los principios y requisitos generalmente establecidos para la imposición de medidas cautelares. Por tal razón, solo podrán dictar estas medidas las autoridades que estén facultadas legalmente para tomar este tipo de decisiones. Además, cuando se pretenda usar este mecanismo, la autoridad llamada a imponerla deberá motivar la decisión en el sentido de justificar que se trata de una medida necesaria pues, de no implementarse, puede generar un perjuicio mayor sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Asimismo, en el acto que reconozca las medidas, se deberán establecer las condiciones precisas para su ejecución.
791. En conclusión, a partir de las consideraciones planteadas, la Corte establece que el literal a) del artículo 28 del PLE es constitucional.
792. El literal f) del artículo 28 del PLE se refiere a la retractación o rectificación y disculpa pública.
793. El derecho a la rectificación, fundamentado en el artículo 20 de la Constitución[664], procede cuando se ha difundido una información que no corresponde a la verdad, o que presenta una visión parcializada o incompleta de los hechos, de manera que se afecte a una persona en su imagen o reputación[665]. Aunque no implica una sanción penal ni establece una indemnización por parte del agresor, su objetivo principal es restaurar el buen nombre, la imagen y la reputación de la persona afectada[666]. Además, como lo señaló el Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política en su intervención, es una medida que permite que, más allá de las sanciones individuales, se propongan escenarios de rechazo público en contra de los actos de violencia política contra las mujeres.
794. En este sentido, la disposición persigue una finalidad compatible con la Constitución, en la medida en que busca asegurar el derecho de rectificación y retractación para las mujeres afectadas por actos de violencia política. La norma busca garantizar que, además de imponer sanciones tradicionales, se repare a las víctimas en lo que respecta a su derecho específico al honor y buen nombre. Esto es coherente con el deber que tiene el Estado de proporcionar una reparación integral a las mujeres víctimas de violencia basada en género.
795. No obstante, también es necesario precisar que la rectificación no puede proceder de manera automática ante cualquier denuncia de violencia política. En efecto, existen unos requisitos para que se ordene una rectificación. En ese sentido, la Corte ha indicado que esta medida solo es procedente cuando:
(i) se demuestre que se divulgaron informaciones falsas, parcializadas o inexactas de los hechos que vulneraron el derecho a la honra y al buen nombre de una persona; (ii) cuando se haya comprobado que la información en relación con decisiones judiciales o procesos disciplinarios era falsa, parcializada o inexacta, y se afectó el derecho a la honra y al buen nombre; (iii) o cuando se afecte el derecho a la honra y al buen nombre de una persona por afirmaciones públicas específicas, aunque no se mencione expresamente el nombre del sujeto[667].
796. En el contexto del PLE, los actos de violencia contra las mujeres en política constituyen en sí mismos una afectación a los derechos a la honra y el buen nombre de las mujeres que ejercen la política. Por lo tanto, en estos casos la víctima no debe asumir la carga de demostrar el impacto en su honra y buen nombre. Sin embargo, para que proceda la medida de retractación o rectificación pública, es necesario demostrar que la mujer fue efectivamente víctima de violencia política por razones de género, tal como quedó claro en el primer bloque temático. No será suficiente una simple denuncia o reclamo por parte de la persona que se sintió afectada por la difusión de cierta información u opinión. Será necesario verificar que el contenido de la expresión acusada en efecto se valga de estereotipos degradantes hacia las mujeres para lesionar la posición política o pública de la denunciante, y que no se trate de una crítica legítima hacia una mujer en posiciones de poder por su quehacer y por la forma en que desarrolla sus funciones.
797. Para determinar que una mujer fue víctima de actos de violencia política, la autoridad responsable de imponer la medida debe llevar a cabo un procedimiento que permita a todas las partes ejercer su derecho a la contradicción y al debido proceso. Por lo tanto, solo cuando la autoridad competente, mediante un análisis fundamentado en las pruebas presentadas, llegue a la convicción de que se cometió un acto de violencia política contra una mujer, podrá ordenar la medida de retractación o rectificación pública. Esto se hará con el propósito de garantizar la reparación de los derechos a la honra y buen nombre que hayan sido efectivamente vulnerados.
798. Lo anterior es necesario porque la rectificación y la retractación públicas son medidas que pueden limitar el derecho a la libertad de expresión. Por tanto, se debe comprobar que el discurso utilizado efectivamente vulneró derechos fundamentales, pues solamente en estos supuestos se justifica una limitación de la libertad de expresión, que en todo caso es compatible con el ejercicio de este derecho, pues se trata de un mecanismo de responsabilidad ulterior y no de una conducta constitutiva de censura. Como se destacó en las consideraciones de esta providencia, este derecho debe tener una restricción mínima, pues su función es vital para el desarrollo de las democracias.
799. En conclusión: el literal f) del artículo 28 del PLE es constitucional. Las medidas que allí se prevén podrán ser ordenadas cuando las autoridades competentes, en el marco de un procedimiento que respete las garantías al debido proceso, lleguen a la conclusión de que se presentaron actos de violencia política contra las mujeres.
800. Los literales e) y b) del artículo 28 del PLE establecen, respectivamente, las medidas de restitución inmediata de los derechos limitados o menoscabados, y la restitución inmediata en el cargo o función al que fue obligada a renunciar la mujer por motivos de violencia política.
801. Lo primero que se observa es que estas medidas tienen un objetivo compatible con la Constitución, pues pretenden asegurar una restitución efectiva de los derechos de las mujeres víctimas de violencia política. En efecto, las medidas establecidas en esta disposición contribuyen a la reparación plena de las víctimas, pues, como lo ha señalado la Corte, en casos de violación de derechos fundamentales, la restitución plena, entendida como el restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, es el primer paso para garantizar una reparación integral[668].
802. No obstante, estas medidas podrían implicar eventualmente una limitación a los derechos de terceros. En efecto, la restitución inmediata en el cargo podría vulnerar los derechos laborales de quienes ocupen temporalmente dicha posición o función, e incluso desconocer el principio de igualdad en relación con otras personas que desempeñen las mismas actividades.
803. Por esta razón, es necesario precisar las condiciones en las que se pueden implementar estas medidas. En efecto, para que se puedan ordenar las medidas de restitución se requiere tener certeza de que se vulneraron los derechos y en qué medida. Así, para que las autoridades competentes puedan ordenar estas medidas de restitución se requiere cumplir con el mismo requisito que se presentó al analizar el literal f) del artículo 28: que a través de un procedimiento que haya garantizado los derechos al debido proceso y defensa de las partes, las autoridades concluyan que efectivamente se incurrió en un acto de violencia política contra las mujeres. La simple denuncia o reclamo no será suficiente para facultar a las autoridades a proferir estas medidas de restitución inmediata.
804. En conclusión: las medidas contempladas en los literales e) y b) del artículo 28 del PLE son constitucionales. Las autoridades competentes deberán garantizar el debido proceso en su aplicación.
805. Resultado del análisis de constitucionalidad. Las medidas de protección contempladas en el artículo 28 del PLE son constitucionales. Al aplicar estas medidas será necesario tener en cuenta que (i) las autoridades competentes a las que se refiere este artículo son aquellas que están facultadas legalmente para adelantar los procedimientos que permiten determinar la responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y/o penal derivada de la violencia política contra las mujeres; y (ii) las medidas de protección solo se considerarán necesarias en el caso concreto después de hacer un análisis de proporcionalidad, que tome en cuenta los intereses en juego, la gravedad de la conducta y la inminencia o no de un perjuicio irremediable, siempre y cuando afecten o puedan afectar los derechos de terceros.
D) Medidas de protección por parte del Consejo Nacional Electoral: artículo 29
Artículo 29°. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, protegerá de forma especial a la mujer candidata y/o corporada que manifieste ser víctima de violencia política, y tomará todas las medidas necesarias para que la situación de violencia cese.
Dentro de otras medidas de protección, podrá interponer las siguientes:
a. Retirar la propaganda electoral y/o publicación, incluyendo aquella que se difunde por medios digitales, que constituya violencia contra mujeres en política, haciendo públicas las razones.
El Consejo Nacional Electoral también ejercerá esta facultad durante el periodo legal de campaña electoral, tomando todas las medidas necesarias para que la situación de violencia no perjudique las condiciones de la competencia electoral.
La campaña política responsable deberá financiar una nueva publicidad que manifieste el respeto a los derechos políticos de las mujeres.
806. Intervenciones. El Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información (CELE) de la Universidad de Palermo indicó que la disposición no establece el procedimiento para retirar la propaganda y por tanto es necesario que la norma sea más precisa para no afectar el derecho a la libertad de expresión[669]. Por su parte, El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron que la disposición es inconstitucional porque incumple el principio de legalidad y otorga poderes desproporcionados al CNE. Además, las intervinientes indicaron que la norma no satisface las garantías básicas del debido proceso porque no establece un tipo de procedimiento que asegure la posibilidad de defensa ante un juez competente[670]. A ello agregaron que el artículo le da al CNE una competencia que está reservada para los jueces y que es indeterminada[671]. Por otro lado, el Observatorio de Violencia Política contra la mujer señaló que la facultad extendida al Consejo Nacional Electoral en el artículo 29 del PLE se ajusta a las potestades dadas a este ente en la Ley 130 de 1994, entre otras[672].
807. Análisis de constitucionalidad. En este artículo el legislador estatutario facultó al CNE para implementar medidas de protección, dentro de las cuales está retirar la propaganda electoral que constituya violencia política contra las mujeres. Además, el artículo establece que la campaña política responsable deberá financiar una nueva publicidad. Como se puede ver, a diferencia del artículo 27 del PLE cuya constitucionalidad ya se avaló, en este artículo no se plantea una prohibición general a la propaganda electoral, sino que se determina una medida de protección específica en cabeza del CNE en contra de las campañas políticas.
808. Para la Corte, esta medida plantea una tensión entre la protección de las mujeres en política y el derecho a la libertad de expresión. La propaganda electoral, como se mencionó cuando se analizó el artículo 27 del PLE, constituye un ejercicio de libertad de expresión que, aunque está sujeto a ciertas restricciones, debe ser protegido porque permite fomentar el debate político y la inclusión de diversas opiniones. Por lo tanto, al limitar la propaganda política, la medida consagrada en el artículo 29 del PLE representa una restricción al derecho fundamental de libertad de expresión.
809. Por esta razón, la Corte llevará a cabo un juicio de proporcionalidad para evaluar si esta restricción a la libertad de expresión es excesiva. Es decir, la Corte determinará si la facultad del CNE para retirar la propaganda constituye una limitación irrazonable al derecho a la libertad de expresión o si, por el contrario, esta restricción está justificada por el efecto que tiene la medida en la protección a las mujeres víctimas de violencia política.
810. El examen de proporcionalidad integrará los dos tipos de juicios que ha establecido la Corte para analizar las limitaciones a la libertad de expresión: por un lado, se verificará el cumplimiento del principio de legalidad que se exige en el test tripartito y, por otro lado, se estudiarán los criterios de idoneidad, necesidad, y proporcionalidad en sentido estricto, establecidos en el juicio estricto de proporcionalidad que ha sido aplicado por la Corte Constitucional en estos casos y que se explicó en las consideraciones de esta sentencia.
i) Las restricciones a la libertad de expresión deben estar fijadas de manera previa, clara y precisa por la ley
811. Como ya se mencionó en esta sentencia, la Corte ha establecido que el principio de legalidad hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica asociada a dicho supuesto.
812. Para la Corte, el artículo 29 del PLE cumple con los requisitos derivados del principio de legalidad. En efecto, la disposición establece cuáles son las acciones que provocarán la imposición de medidas de protección. El artículo dispone que el Consejo Nacional Electoral (CNE) podrá retirar la publicidad "que constituya violencia contra mujeres en política". Es decir, el detonante para aplicar las medidas es que la campaña política haya presentado una publicidad que constituye VCMP. En la medida en que este concepto ya ha sido desarrollado ampliamente en esta sentencia, es posible determinar cuál es el supuesto de hecho que da lugar a la consecuencia jurídica contemplada en la norma.
813. En este sentido, también se observa que el artículo 29 del PLE establece de manera clara y adecuada la medida frente a la violencia política. La norma dispone que el CNE deberá implementar todas las medidas necesarias para garantizar el cese de dicha violencia. En otras palabras, las medidas de protección adoptadas por el CNE deben estar orientadas a lograr el cese inmediato de la violencia ejercida contra las mujeres en el ámbito público y político. Así, es evidente que se trata de una consecuencia específica: aquella que pone fin inmediato al episodio concreto de violencia.
ii) Las medidas deben responder a un fin constitucionalmente imperioso
814. Para la Corte, el artículo 29 del PLE persigue un fin legítimo y constitucionalmente imperioso. En efecto, al otorgar al CNE la facultad de implementar medidas de protección para las mujeres que son víctimas de violencia política, la norma pretende que la autoridad electoral pueda reaccionar de manera más eficaz a estos actos de violencia. Específicamente, esta disposición busca hacer cumplir la prohibición prevista en el artículo 27, que establece que no se permitirá la propaganda electoral que incite a la violencia política contra las mujeres.
815. Se trata entonces de una medida destinada a combatir los actos de violencia política dirigidos contra las mujeres, no solo a través de las instituciones políticas y jurídicas, sino también en el ámbito cotidiano, en el cual tiene particular relevancia la publicidad. La norma busca que en el debate político no se permitan escenarios de violencia contra las mujeres y que los discursos políticos cambien su enfoque frente a este fenómeno.
816. Como se ha señalado en esta providencia, las medidas que pretenden erradicar la violencia contra la mujer son coherentes con los artículos 2, 13, 40 y 43 de la Constitución que fundamentan la prohibición de discriminación hacia las mujeres por razones de género. Asimismo, estas medidas son compatibles con la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual es necesario implementar respuestas eficaces frente a los escenarios de violencia de género, analizadas ampliamente en esta providencia[673].
817. Por estas razones, para la Corte, el artículo 29 del PLE tiene una finalidad legítima y, además, imperiosa a la luz de la Constitución: primero, porque no está prohibida explícita o implícitamente por la Constitución y, segundo, porque lo que persigue es la protección del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias y a la participación en la vida pública y política en condiciones de igualdad, un objetivo defendido por la Constitución, la jurisprudencia y los estándares internacionales.
iii) Las medidas deben satisfacer los requisitos de necesidad y proporcionalidad
818. En la primera parte del análisis, se concluyó que las medidas establecidas en el artículo 29 del PLE cumplen con los estándares del principio de legalidad. Se evidenció que la norma establece de manera adecuada cuál es el supuesto de hecho que conlleva a la imposición de una medida de protección y establece de manera suficiente cuál es la naturaleza de dicha medida.
819. Ahora bien, las medidas de protección contempladas en el artículo 29 pueden suponer un riesgo para el derecho a la libertad de expresión, en tanto implican una supervisión adicional al contenido de las campañas políticas. Por esta razón, en este punto es necesario determinar si dichas medidas suponen una restricción necesaria y proporcional a la libertad de expresión.
820. La Corte ha establecido que una medida es necesaria cuando no puede ser reemplazada por otras menos lesivas para los derechos de los sujetos pasivos de la norma[674]. Si se pueden encontrar alternativas que cumplan el mismo propósito de la disposición, pero que supongan una menor afectación de derechos, se concluirá que la norma no es necesaria.
821. El artículo 29 del PLE cumple con el criterio de la necesidad. En efecto, la propia norma dispone que el CNE "tomará todas las medidas necesarias para que la situación de violencia cese". Esta disposición implica que, frente a cada caso concreto, el CNE debe valorar que no existan otras medidas igual de eficaces para proteger a las mujeres frente a mensajes estigmatizantes y estereotipados por razones de género, pero que resulten menos restrictivas de derechos fundamentales.
822. Este deber de motivación es reforzado en el caso de la medida de protección que se describe expresamente en el artículo, esto es, la del retiro de propaganda y/o de publicaciones que promuevan la violencia contra las mujeres que participan en la vida pública y política. En efecto, el retiro de propaganda deberá aplicarse si no existen otras alternativas igual de efectivas para lograr el cese de la violencia, pero que resulten menos restrictivas de la libertad de expresión. No obstante, la Corte no pierde de vista que en el análisis de la idoneidad y eficacia de medidas alternativas deberá atenderse a la celeridad que requiere la respuesta para que la situación de violencia cese, teniendo en cuenta los tiempos restringidos de duración de las campañas electorales.
823. En segundo lugar, es necesario analizar el criterio de proporcionalidad. Según ha establecido la Corte, para determinar la proporcionalidad de una medida, es crucial evaluar si los beneficios que genera compensan las limitaciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales[675]. En otras palabras, una medida es considerada proporcional cuando los beneficios derivados de su aplicación son considerablemente mayores que las restricciones impuestas a otros derechos.
824. Como se señaló anteriormente, el artículo 29 del PLE no implica una limitación desproporcionada a los derechos de las personas que intervienen en las campañas políticas. Ello si se entiende que las restricciones a la propaganda política de las campañas deben guardar correspondencia con la gravedad de la violencia política ejercida contra las mujeres. Esto significa que cualquier medida que limite los derechos deberá ser proporcional a la gravedad de la amenaza o afectación de los derechos fundamentales involucrados.
825. También se observa que la norma ofrece ventajas significativas en la protección de las mujeres víctimas de violencia política. En particular, faculta al CNE para retirar propaganda política de forma directa e inmediata, lo que permite garantizar una protección efectiva para las mujeres que participan en la política. Este mecanismo resulta esencial en casos en los que el contenido publicitario pueda ser extremadamente lesivo para los derechos de las mujeres que ejercen política. La intervención oportuna del CNE puede prevenir la prolongación de actos que denigren, humillen, ofendan o pongan en peligro a estas mujeres. Por estas razones, la aplicación de las medidas de protección supone unos beneficios constitucionales particulares que son mayores a las restricciones causadas. Esto permite concluir que la norma cumple también con el principio de proporcionalidad.
826. Finalmente, cabe hacer dos advertencias: (i) el propio artículo 29 le exige al CNE hacer públicas las razones del retiro de la propaganda política, y para ello deberán seguirse los lineamientos argumentativos que aquí se han expuesto; y (ii) el retiro de la propaganda es un acto administrativo que cuenta con recursos para ser impugnado. De esta manera, quienes consideren que la aplicación de una medida de protección de retiro de publicidad política implicó la violación de su derecho a la libertad de expresión tienen la posibilidad de hacer un reclamo posterior que, incluso, podría generar responsabilidad del Consejo Nacional Electoral.
827. Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 29 del PLE le permite al CNE brindar una protección adecuada, célere y eficaz a las mujeres que manifiesten ser víctimas de violencia política. La norma es compatible con la Constitución y desarrolla particularmente los artículos 2, 13, 40 y 43 superiores. El CNE tiene el deber de motivación reforzada de las medidas de protección que ordenen retirar la propaganda electoral y/o publicaciones que promuevan la violencia contra las mujeres que participan en la vida pública y política. Asimismo, el CNE deberá considerar si en el caso concreto pueden aplicarse otras medidas que logren la finalidad de proteger a las mujeres frente a mensajes estigmatizantes y estereotipados por razones de género, pero que resulten menos restrictivas de la libertad de expresión.
E) La responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal derivada de las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política: artículo 30
Artículo 30°. Las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política darán lugar a responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, en consonancia con la normatividad vigente.
Parágrafo. La aplicación de las sanciones administrativas o disciplinarias se cumplirá sin perjuicio de la acción penal, cuando corresponda. En caso de que en el proceso interno administrativo o disciplinario, se encuentren indicios de responsabilidad penal, el hecho deberá ser remitido a la Fiscalía General de la Nación de manera inmediata.
828. Intervenciones. El Centro de Estudios en Libertad de expresión (CELE) de la Universidad de Palermo indicó en su intervención que el artículo 30 establece las responsabilidades y sanciones, pero no especifica las excepciones cuando se trata de libertad de expresión y de información que sea de interés público y que incentive el debate en una democracia[676].
829. Análisis de constitucionalidad de la norma. Se observa que el artículo 30 no establece un régimen de responsabilidad específico, sino que remite de manera general a los regímenes de responsabilidad vigentes en diversas áreas del derecho. Además, indica que la responsabilidad en cada ámbito se determinará "en consonancia con la normatividad vigente".
830. De este modo, la norma establece que la responsabilidad derivada de actos de violencia política contra la mujer puede generar consecuencias en los ámbitos ético, electoral, disciplinario y penal, pero siempre bajo el cumplimiento de los principios constitucionales y garantías procesales correspondientes a cada área. En otras palabras, la norma asegura que cualquier responsabilidad debe ajustarse a los estándares legales necesarios para su determinación.
831. En esta sentencia se precisó que las sanciones, medidas correctivas, de protección o de sanción consagradas en el PLE solo podrán aplicarse en la medida en que se hayan respetado las garantías constitucionales, particularmente el debido proceso, el derecho de contradicción, el principio de legalidad y de proporcionalidad. Por esta razón, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política, se entiende que cualquier responsabilidad solo se aplicará cuando previamente se haya demostrado que se ejerció un acto de violencia política que vulneró un derecho fundamental.
832. Por estas razones, la preocupación expresada por el Centro de Estudios en Libertad de Expresión (CELE) de la Universidad de Palermo carece de fundamento. Se entiende que, una vez que se ha concluido que existe responsabilidad, las autoridades ya han evaluado si el comportamiento investigado constituyó un ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión o, por el contrario, rebasó los límites de dicha libertad y requiere una sanción.
833. Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 30 del PLE es constitucional porque establece que la responsabilidad por actos de violencia política contra las mujeres se determinará conforme a la normativa vigente en cada ámbito, lo que permite garantizar el respeto a los principios constitucionales y las garantías del debido proceso en cada caso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. DECLARAR CONSTITUCIONALES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 14, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 30, 31 y 32 del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles".
Segundo. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 8, salvo el parágrafo 4 que se DECLARA CONSTITUCIONAL en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
Tercero. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 9, en el entendido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral. Asimismo, los literales a), b), c) y o) de este artículo se DECLARAN CONSTITUCIONALES en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
Cuarto. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 12, salvo la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad" que se DECLARA INCONSTITUCIONAL por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible.
Quinto. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 13, salvo: (i) el literal e) y el parágrafo 3 que se DECLARAN CONSTITUCIONALES en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política; (ii) el literal a) y el parágrafo transitorio que se DECLARAN CONSTITUCIONALES en el entendido de que la regulación interna que adopte el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces deberá circunscribirse a aspectos administrativos, operativos y técnicos; y (iii) la expresión "y sus consejos seccionales" contenida en los parágrafos 1 y 2 que se DECLARA INCONSTITUCIONAL por desconocer el principio de unidad de materia.
Sexto. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 15, salvo los literales a), b) y c) que se DECLARAN CONSTITUCIONALES en el entendido de que: (i) la labor de seguimiento se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de solicitar información a las campañas políticas; presentar las denuncias ante las autoridades correspondientes cuando detecten, en ejercicio de su función de vigilancia preventiva, la ocurrencia de conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio; elaborar informes sobre la ocurrencia de dichas conductas y darlos a conocer a la ciudadanía; esta labor de seguimiento deberá respetar la autonomía de los partidos y el derecho a la libertad de expresión, por lo que, en ningún caso podrá implicar actuaciones que constituyan censura; y ii) la función de hacer llamados se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de invitar de manera general al cumplimiento de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os) y las reglas de distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos. Asimismo, el literal i) de este artículo se DECLARA CONSTITUCIONAL en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
Séptimo. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 16 salvo: (i) la expresión "podrán establecer", contenida en el literal h), que se DECLARA INCONSTITUCIONAL y se sustituye por la expresión "establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio"; y (ii) los literales m) y n) que se DECLARAN CONSTITUCIONALES en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
Octavo. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 24, salvo el inciso segundo que se DECLARA CONSTITUCIONAL en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.
Noveno. DECLARAR CONSTITUCIONALES los artículos 28 y 29, de conformidad con los fundamentos de esta providencia.
Décimo. REMITIR al presidente del Congreso de la República el texto del Proyecto de Ley Estatutaria No. 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "por medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles", para que sea ajustado de acuerdo con el resolutivo de la presente sentencia, se firme por los presidentes de ambas cámaras y se remita al presidente de la República para su sanción y promulgación.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Aclaración y salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Salvamento parcial de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial y aclaración de voto
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ANEXO 1
Texto original del PLE
A continuación se transcribe el texto original del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara– según se consignó en el informe de conciliación publicado en las Gacetas del Congreso 695 y 697 del 13 de junio de 2023
LEY No. _______________________________________
POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA PREVENIR, ATENDER, RECHAZAR Y SANCIONAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES EN POLÍTICA Y HACER EFECTIVO SU DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN TODOS LOS NIVELES
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política, a fin de asegurar que ejerzan plenamente sus derechos políticos y electorales y participen en forma paritaria y en condiciones de igualdad en todos espacios de la vida política y publica incluidos los procesos de elección, participación ciudadana y representación democrática, democracia interna de las organizaciones políticas y en el ejercicio de la función pública, especialmente tratándose de los cargos de elección popular y los ejercidos en los niveles decisorios de las diferentes ramas del poder público y demás órganos del Estado.
La presente ley tendrá desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado: En lo nacional, departamental, distrital, municipal, local y comunitario.
Artículo 2°. Violencia contra las mujeres en política. Se entiende por violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política, toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado que, basada en elementos de género, cause daño o sufrimiento a una o varias mujeres o a sus familias, sin distinción de su afinidad política o ideológica, y que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos, en el marco de los procesos electorales, de participación ciudadana y representación democrática y el ejercicio de la función pública.
La violencia contra las mujeres en política puede incluir, entre otras, violencia verbal, física, sexual, psicológica, moral, económica o patrimonial, digital y simbólica.
Parágrafo: Se entenderá que las acciones, conductas u omisiones se basan en elementos de género, cuando se dirijan a una mujer por su condición de mujer, y tengan un impacto diferenciado en ella o en la población que representa.
Artículo 3°. Para los efectos de la aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
-Violencia por razón de género contra las mujeres: Es la violencia contra la mujer basada en roles y estereotipos de género que perpetúa su posición subordinada con respecto al hombre, como en el caso de las amenazas y agresiones verbales sexistas, el acoso y la violencia sexual; y que vulnera sus derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural civil, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada.
-Interseccionalidad: Son los elementos por los cuales las mujeres son violentadas de manera simultánea a su género, sexo, orientación sexual, edad, raza, nacionalidad, religión, situación de discapacidad, etnia, ascendencia o cualquier otra característica o forma de identidad con la que se busque discriminar y/o poner en peligro a las mujeres, individual o colectivamente.
-Participación ciudadana de las mujeres: Se entiende como el derecho de las mujeres a intervenir en la postulación, conformación, ejercicio y control del poder político y la toma de decisiones en la esfera pública, de manera complementaria a los procesos electorales. Estas formas de participación incluyen el ejercicio de los mecanismos, formas, espacios, canales e instancias de participación ciudadana.
-Presunción de Riesgo extraordinario de género: Cuando las amenazas sean contra mujeres, lideresas y defensoras de derechos humanos, debe aplicarse la presunción de riesgo extraordinario de género. Esta presunción a favor de las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política debe concretarse en que, en los eventos en que ellas acudan a las autoridades para solicitar protección, la autoridad competente debe partir de que la solicitante, en efecto, se encuentra en riesgo extraordinario contra su vida, seguridad e integridad personal y tales riesgos se concretarían con actos de violencia de género.
Artículo 4°. Ámbito de aplicación. La presente Ley aplica a todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos en el marco de procesos electorales, de participación democrática y el ejercicio de funciones públicas.
Artículo 5°. Interpretación y aplicación. Para la interpretación y aplicación de la presente ley se tendrán en cuenta los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género, ratificados por el Estado Colombiano.
Artículo 6°. Categorías de violencia contra las mujeres en política.
a. Violencia psicológica: Acción u omisión destinada a degradar y/o controlar las acciones, comportamientos, creencias y decisiones de las mujeres, por medio de coerción, acoso, boicot social, amenazas hostigamientos u ofensas verbales y/o escritas de violencia física y/o violencia sexual en su contra o en contra de su familia, entre otras formas de violencia psicológica.
b. Violencia simbólica: Es aquella que a través de actos recurrentes de violencia contra las mujeres refuerza los estereotipos de género usando imágenes, gestos, comentarios, íconos o signos que reproducen la idea de dominación, desigualdad y discriminación en las relaciones sociales, sujetas a los procesos electorales y sus funciones públicas naturalizando la subordinación de la mujer en la sociedad y limitando su derecho a participar sin obstáculos en la vida pública.
La violencia simbólica afecta principalmente a las mujeres de manera colectiva y a sus agendas políticas.
c. Violencia económica: Acciones y omisiones que buscan controlar, restringir, impedir y/o anular el acceso a los recursos económicos y patrimoniales, asignados a las mujeres para ejercer política.
d. Violencia física: Acciones que generan afectaciones a la integridad física de una mujer o de su familia. Se refiere a lesiones, homicidios, feminicidios, secuestros, desapariciones y maltratos, con el objetivo de limitar la actividad política.
e. Violencia sexual: Cualquier acto de naturaleza sexual que se causa y/o tiene consecuencias en el contexto del ejercicio de la política, y a su vez resulta, o es probable que resulte, en daño físico, psicológico y emocional. Asimismo, estas acciones pueden tener como objetivo obligar a las mujeres a intercambiar favores sexuales para ganar una candidatura en el partido o movimiento político; o conseguir financiación para la campaña o acceso a recursos patrimoniales de la colectividad, e incluso anular o limitar la voluntad de la mujer.
f. Violencia digital: Cualquier manifestación o acto de violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política o que la afecta en forma desproporcionada cometido con la asistencia del uso de las Tecnologías de la lnformación y Comunicación o agravado por éste; a través del uso de redes sociales, plataformas digitales, correo electrónico, aplicaciones móviles, celular o cualquier medio tecnológico desde el que se pueda acceder a Internet o a otros entornos digitales.
g. Violencia vicaria: Es aquella que se ejerce de forma consciente, valiéndose de maltratar a una persona secundaria, para generar un daño a la mujer para obtener cualquier fin que afecte el libre ejercicio de la política. Este tipo de género o violencia hacia la mujer en su grado más alto, se constituye igualmente en la instrumentalización y el maltrato a los hijos o a cualquier miembro de la familia y, en los peores casos, el homicidio, con el fin de afectar el libre y voluntario ejercicio de la política por parte de la mujer.
Parágrafo: En el ámbito de violencia contra mujeres en política puede presentarse la concurrencia de violencias, es decir, que diferentes tipos de violencia presentes en esta ley se configuren en contra de una misma persona de forma simultánea en un mismo contexto y en uno o varios ámbitos, lo cual se constituirá como un agravante al momento de determinar la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 7. Derecho de las mujeres a participar en la vida política libre de violencia. El derecho de las mujeres a una vida política libre de violencia incluye, entre otros derechos reconocidos en las disposiciones vigentes:
a. El derecho a la no discriminación por razón de sexo o género, en el goce y ejercicio de sus derechos políticos y electorales.
b. El derecho a la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación.
c. El derecho a vivir libre de patrones, estereotipos de comportamiento y de prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación.
Se considera que los estereotipos de género afectan la participación de las mujeres cuando generan desventaja o limitan sus posibilidades de elección en cualquier instancia representativa o ciudadana, restringen su libertad de expresión o cumplimiento de tareas en el ejercicio del mandato o función pública, atentan contra su intimidad y privacidad, lesionan injustificadamente su imagen pública.
Artículo 8°. Manifestaciones de violencia contra las mujeres en política. Las acciones, conductas u omisiones constitutivas de violencia contra las mujeres en política pueden manifestarse de manera física, sexual, psicológica, simbólica, digital y/o económica, y tienen el propósito de limitar, restringir o menoscabar su representación política, su liderazgo, su capacidad electoral o imagen pública o los derechos políticos de las mujeres en razón de su género, siendo algunas de ellas las siguientes:
1. Aquellas conductas que atenten contra la vida e integridad personal de las mujeres con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: las agresiones físicas, el homicidio, el secuestro, el feminicidio, actos discriminatorios, hostigamiento, extorsión, constreñimiento ilegal, entre otras.
2. Aquellas conductas que atenten contra la libertad, integridad y formación sexual con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: acoso, proposiciones, tocamientos, agresiones, o invitaciones sexuales que influyan en sus aspiraciones políticas o las condiciones de su actividad política, entre otras.
3. Aquellas conductas que atenten contra la integridad moral con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: injuriar, calumniar, reproducir mensajes de odio, realizar expresiones que denigren, desacrediten o descalifiquen, a las mujeres por su género, restringir los canales de comunicación en cualquiera medio virtual o físico, divulgar material o información íntima o privada, entre otra.
4. Aquellas conductas que atenten contra los Derechos políticos, mecanismos de participación democrática o aquellas que atenten contra la Seguridad Pública, las cuales se encuentran consagradas en el Capítulo 1 del Título XII del Código Penal, que se lleven a cabo con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: restringir o anular el derecho al voto libre y secreto, proporcionar intencionalmente a las mujeres, a las autoridades administrativas, electorales información falsa, errónea o incompleta.
5. Aquellas conductas que atenten contra la debida administración de justicia con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: usar las acciones judiciales de forma temeraria o de mala fe en un proceso administrativo o judicial, obstaculizar o impedir el acceso a la justicia para proteger sus derechos políticos, electorales o desconocer las decisiones adoptadas, imponer sanciones injustificadas o abusivas, entre otras.
6. Aquellas conductas que atenten contra la libertad de expresión con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: restringir o anular su libertad de expresión en los canales de comunicación, entre otras.
7. Suministrar intencionalmente a las mujeres que aspiran u ocupan un cargo de elección popular o en el ejercicio de sus derechos políticos, información falsa, errada, incompleta o imprecisa u omitir información a la mujer, que impida o induzca al incorrecto ejercicio de sus atribuciones o de sus derechos políticos o electorales en condiciones de igualdad e impedir que asistan a cualquier actividad que implique toma de decisiones.
8. Limitar o negar arbitrariamente el uso de cualquier recurso y/o atribución inherente al cargo político que ocupa la mujer, incluido el pago de salarios y de prestaciones asociadas al ejercicio del cargo en condiciones de igualdad;
9. Restringir el uso de la palabra de las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos o electorales, impidiendo el derecho a voz de acuerdo a la normativa aplicable y en condiciones de igualdad;
10. Discriminar a las mujeres en el ejercicio de sus derechos políticos, por encontrarse en estado de embarazo, parto, puerperio, o el ejercicio de la maternidad, impedir o restringir su reincorporación al cargo tras hacer uso de la licencia de maternidad, o de cualquier otra licencia contemplada en la normatividad relacionada;
11. Imponer con base en estereotipos de género la realización de actividades y tareas ajenas a las funciones y atribuciones de su cargo o posición, o que tengan como resultado la limitación del ejercicio de la función política;
12. Instrumentalizar a la mujer a permanecer dentro del proceso electoral en contra de su voluntad, incluyendo la continuación de trámites sin su consentimiento y que comprometan sus derechos políticos;
13. Obstaculizar en razón del género, los derechos de asociación y afiliación a todo tipo de organizaciones políticas y civiles;
14. Suplantar la identidad de una mujer por cualquier medio incluyendo entornos digitales con el objetivo o el resultado de menoscabar o afectar negativamente su candidatura, imagen pública y/o limitar o anular sus derechos políticos o electorales como parte de su función política.
Parágrafo 1. Las manifestaciones descritas en el presente articulo no son exhaustivas, pueden ser concurrentes y los hechos deberán analizarse e investigarse por las autoridades competentes con enfoque de género, con seguimiento al principio de debida diligencia y a las medidas de protección de los derechos humanos de las mujeres.
Parágrafo 2. Las autoridades competentes que inicien la indagación sobre alguna de las manifestaciones aquí descritas u otras vigentes en la legislación, deberán identificar expresamente que se trata de un hecho que vulnera los derechos políticos de la presunta víctima.
Parágrafo 3. Las entidades que concurren en la protección y garantía del derecho a la participación política, así como en la transparencia e integridad de los procesos electorales, deberán solicitar la intervención de las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de la ocurrencia de alguna de las manifestaciones señaladas y la aplicación de las medidas necesarias para que cese la afectación.
Parágrafo 4. Sin perjuicio de las competencias y acciones realizadas por parte de las entidades competentes, todos los casos de violencia contra las mujeres en política deberán ser de conocimiento de la plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL-, para lo cual, una vez conocido el caso, se remitirá de manera inmediata para surtir el trámite.
Artículo 9°. El Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y articulados con las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno o del Interior y de la Mujer y demás instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, diseñarán e implementarán las políticas, planes, programas y proyectos necesarios para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política del país en condiciones de igualdad y libre de toda forma de violencia. Los lineamientos que orientarán el desarrollo de estas acciones serán:
a. Fortalecerá la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- como el mecanismo para recopilar los casos y denuncias de violencia contra las mujeres en política. Para ello, las entidades del Estado con competencia para recibir denuncias o casos de violencia de género que afectan el derecho a la participación en los términos de esta ley deberán realizar un registro de los mismos y reportarlos al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral - URIEL- y al Observatorio Colombiano de las Mujeres.
b. La Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- deberá incluir las variables de: filiación partidaria, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, descripción sumaria de los hechos, y demás criterios que permitan hacer un registro detallado de las formas como se presenta la violencia.
c. Llevar un registro anual de los casos de violencia contra las mujeres en política, de los cuales tenga conocimiento y darlos a conocer al mecanismo que se diseñe.
d. Promover la formación de liderazgos políticos de mujeres y el fortalecimiento de las redes de mujeres políticas.
e. Formular estrategias de prevención y mitigación de riesgos de violencia contra la mujer en política.
f. Promover al interior de las entidades y de manera interinstitucional, la definición de procedimientos, rutas y protocolos de atención oportuna para las mujeres víctimas de violencia, y asegurar la protección eficaz de sus derechos políticos y electorales.
g. Fortalecer los mecanismos de observación y acompañamiento en los procesos electorales con perspectiva de género.
h. Promover en los espacios de comunicación institucional, el reconocimiento y respaldo del trabajo desempeñado por las mujeres en ejercicio de cargos públicos y las agendas de representación y participación política.
i. Suscitar espacios de sensibilización y prevención de la violencia contra las mujeres en la vida política, así como campañas de conocimiento y aplicación de esta ley, teniendo en cuenta el enfoque diferencial.
j. Instar a toda la institucionalidad garante del derecho a la participación al nivel nacional y territorial a rechazar todo acto de violencia contra las mujeres en política, sin perjuicio de las conductas que por su naturaleza sean objeto de sanción electoral, penal, disciplinaria u otra.
k. Promover en las organizaciones políticas una cultura de la no violencia contra las mujeres y acompañar la elaboración de marcos regulatorios y protocolos tendientes a prevenir, atender y sancionar la violencia contra las mujeres en el ámbito político.
l. Rechazar pública y oportunamente cualquier forma de violencia contra las mujeres en política y hacer llamados a la opinión pública para no tolerar y denunciar cualquier forma de discriminación y violencia contra ellas.
m. A través de la secretaría técnica (la cual se encuentra bajo responsabilidad del Ministerio del Interior) de la Comisión Intersectorial Para La Respuesta Rápida a Las Alertas Tempranas Para La Respuesta Rápida (Ciprat), tendrá en cuenta y seguirá lo establecido en el artículo 11 del decreto 2124 de 2017 focalizando las reacciones rápidas y las alertas tempranas hacia las sujetas para la que la presente ley va dirigida.
n. Promuévase la participación temprana de niñas y adolescentes en la formación de liderazgos políticos de mujeres, así como la prevención de la violencia política contra niñas y adolescentes.
o. Presentar ante la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República, dentro de los primeros tres (3) meses de cada anualidad, un informe estadístico que muestre, por lo menos, los datos de que trata los literales b) y c) del presente artículo.
Parágrafo 1: Coordinar con el Consejo Nacional Electoral o quién haga sus veces, una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la presente ley.
Parágrafo 2: La Defensoría del Pueblo, con apoyo del Ministerio del Interior, las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno y de la Mujer y las Personerías Municipales y Distritales, emitirán alertas tempranas en los términos del procedimiento establecido en el Decreto 2124 de 2017, cuando se adviertan y acrediten riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas de las mujeres en política.
Parágrafo transitorio: Durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, las mismas instituciones deberán coordinar, hacer seguimiento y evaluar mecanismos para el fortalecimiento de la participación política y la igualdad de género dentro de las organizaciones sociales postulantes de las listas, así como en el ejercicio mismo de su acción parlamentaria.
Artículo 10°. Formación y capacitación para prevenir la Violencia Contra las Mujeres en Política. El Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y los partidos políticos, incluirán en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana dirigidos a los distintos grupos poblacionales, una línea referente a la prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política, así como herramientas para reaccionar a este tipo de acciones.
Artículo 11°. Corresponde al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces promover, garantizar y proteger los derechos políticos de las mujeres y atender y resolver, en los casos de su competencia las denuncias de actos de violencia contra mujeres en política, que limiten, restrinjan o impidan el ejercicio de sus derechos políticos o electorales.
Parágrafo: El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces dará traslado a las autoridades competentes cuando conozca de hechos de violencia contra mujeres en política que deban ser investigados y sancionados por otras autoridades.
Artículo 12°. La organización electoral, adelantará planes, programas y proyectos para promover la participación ciudadana de las mujeres, fortalecer la democracia en Colombia, difundir valores cívicos y democráticos. Con anterioridad de cada jornada electoral pondrá a disposición de la ciudadanía información accesible sobre los procedimientos y la logística electoral, así como de las personas candidatas inscritas para cada elección, con el propósito de incentivar la participación ciudadana de las mujeres. También diseñará e implementará programas dirigidos a partidos y movimentos políticos con personería jurídica para divulgar la normatividad electoral, la democratización interna de las organizaciones políticas, la capacitación de sus directivos, la administración de los registros de militantes, la realización de consultas internas, la promoción de la participación política, real y efectiva de las mujeres, personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad.
Parágrafo: La Registraduría Nacional del Estado Civil, en articulación con los entes territoriales apoyarán las organizaciones de acción comunal, de las elecciones de sus dignatarios, en el suministro de los cubículos de votación y capacitación, en aras de promover el ejercicio de la democracia y la participación ciudadana de las mujeres.
Artículo 13°. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces promoverá las medidas de prevención de violencia contra las mujeres en política, durante la actividad electoral, los procesos y campañas electorales e instará a los partidos y movimientos políticos, a prevenir, investigar y sancionar las conductas de violencia política.
En el marco de esta competencia deberá adoptar las siguientes medidas:
a. Regular internamente los procedimientos y competencias para atender, investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral de su competencia. Garantizando un término perentorio para llevar a cabo el procedimiento de forma expedita sin perjuicio del debido proceso.
b. El Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva liderará una línea de seguimiento de las denuncias de violencia política contra las mujeres a efectos de presentar recomendaciones para su atención.
c. Inspeccionar, vigilar y garantizar el cumplimiento de las medidas que establezcan las organizaciones políticas para la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres en política y aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, de acuerdo con la normativa vigente.
d. Conocer la impugnación contra las decisiones tomadas por los órganos estatutarios de los partidos y movimientos políticos, relacionados con violencia contra mujeres en política.
e. Llevar registro anual de los casos y denuncias reportadas por las organizaciones políticas en concurrencia con la Registraduría Nacional del Estado Civil. En este registro se incluirá la variable de renuncia de las mujeres a los diferentes cargos de elección y, en lo posible, la causa de renuncia.
f. Implementar y divulgar campañas o estrategias periódicas de prevención y capacitación frente a la violencia contra las mujeres en política, en especial durante las etapas del proceso electoral.
g. Establecer lineamientos mínimos para organizaciones políticas en la elaboración de marcos regulatorios internos que prevengan, atiendan, rechacen, investiguen y sancionen la violencia contra las mujeres en política.
h. El Consejo Nacional Electoral, a través de la asesoría de inspección y vigilancia, podrá solicitar los protocolos, estatutos, códigos de ética y demás información interna a las agrupaciones políticas con derecho a postulación para verificar el cumplimiento mínimo de los lineamientos sobre violencia contra mujeres en política.
i. Adoptar las medidas necesarias para verificar el cumplimiento y eficacia de las acciones afirmativas dispuestas en la legislación en favor de la participación política de las mujeres y demás poblaciones subrepresentadas.
j. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces podrá imponer multas a las organizaciones políticas que omitan o dilaten la investigación de casos en los cuales tenga competencia o incurran en prácticas o actuaciones que den lugar a la violencia contra las mujeres en política en los términos de esta ley. El monto será el establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011.
k. Vigilar y hacer pública la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica destinan para el fortalecimiento, promoción, capacitaciones, prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres en política, de acuerdo con lo establecido por el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011.
l. El Consejo Nacional Electoral en conjunto con el Ministerio del Interior coordinarán una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la presente ley, en especial el registro de los casos, la operatividad de las medidas de prevención, atención, sanción y rechazo, de acuerdo a sus competencias.
m. Las demás medidas que establezca la presente ley.
Parágrafo 1. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y sus consejos seccionales, en el marco de su competencia, solicitará a las autoridades competentes el otorgamiento de las medidas preventivas y de protección en los casos que se considere deben concurrir según sus competencias para atender los casos de violencia contra mujeres en política.
Parágrafo 2. Las facultades aquí otorgadas al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y sus consejos seccionales se establecen sin perjuicio de aquellas consignadas en la Ley 1475 de 2011.
Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral rendirá un informe periódico sobre los literales c), e), h), i), k), el cual, hará público y consultable por la ciudadanía garantizando el derecho de acceso a la información pública.
Parágrafo Transitorio. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces deberá adoptar la regulación interna para prevenir, atender, rechazar investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral, en el término de doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.
Artículo 14°. La Registraduría Nacional del Estado Civil, en su calidad de garante de la transparencia del proceso electoral, deberá promover el derecho de las mujeres a elegir y ser elegidas libres de toda forma de discriminación y violencia.
En tal sentido, la Registraduría deberá:
a. Dar traslado oportunamente a las autoridades competentes de cualquier hecho de violencia contra mujeres en política durante los procesos electorales de los que se tenga conocimiento.
b. Concurrir con el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces en la consolidación del mecanismo que se defina para la identificación y registro de los casos de violencia contra las mujeres en política.
c. Diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana y política libre de violencia contra las mujeres.
Artículo 15°. Los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral, en ejercicio de las funciones que les corresponde para identificar posibles amenazas y vulneraciones a los procesos electorales deberán:
a. Hacer seguimiento y llamados a los partidos y agrupaciones políticas para que exista eficacia material de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os).
b. Efectuar llamado a los partidos y agrupaciones políticas para que exista distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos.
c. Realizar seguimiento a las campañas políticas, a fin de evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio.
d. Informar a las autoridades competentes sobre las manifestaciones de violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política establecidas en la presente Ley.
e. Monitorear y dar aviso al Consejo Nacional Electoral sobre la existencia de propaganda electoral y publicidad política física o virtual, que incite a la violencia contra mujeres y candidatas.
f. Informar al Consejo Nacional Electoral y demás autoridades competentes sobre los casos que conozcan a solicitud de parte sobre acoso en línea o a través de redes sociales contra mujeres en ejercicio de sus derechos políticos en el contexto electoral.
g. Dar a conocer al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces sobre casos de violencia contra mujeres en política que se den en el contexto electoral.
h. Presentar recomendaciones ante las Comisiones de Coordinación y Seguimiento Electoral sobre casos de especial atención de violencia política que afecte a las mujeres.
i. Aportar en la recolección y sistematización de los casos de violencia contra mujeres en política para que sean incluidos en el registro en la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral- URIEL-.
Parágrafo transitorio: Estas disposiciones también aplicarán para los Tribunales Electorales Transitorios dispuestos por el Artículo Transitorio No. 10 del Acto Legislativo 02 de 2021.
Artículo 16°. Los partidos y movimientos políticos, con el acompañamiento de la dependencia de género o del organismo facultado para ello, deberán generar acciones y protocolos de sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política, de acuerdo con sus estatutos y/o códigos de ética, sin afectar su autonomía y procesos internos.
Las Organizaciones Políticas tendrán como obligaciones mínimas:
a. Rechazar, investigar y sancionar cualquier expresión que implique violencia contra las mujeres en política ejercida por los militantes, miembros y directivos de la Organización Política.
b. Promover la participación política paritaria y en igualdad de condiciones desde sus máximas estructuras de decisión y organización y el respeto a las acciones afirmativas en favor de las mujeres establecidas en la Ley.
c. Adelantar con cargo a los presupuestos de funcionamiento destinados en los numerales, 2, 3, y 5 del artículo 18 de la ley 1475 de 2011, procesos de formación en derecho electoral y participación política con perspectiva de género dirigida a las personas afiliadas, militantes y simpatizantes y a los órganos de dirección de la Organización Política.
d. Proveer con cargo a los gastos de funcionamiento asistencia técnica jurídica especifica orientada al trámite de casos de violencia contra mujeres en política o afectaciones a los derechos políticos de las militantes y electas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
e. Generar una ruta para la recepción de denuncias o quejas de casos de violencia contra mujeres en política y de seguimiento de los casos al interior de la Colectividad. Esta ruta debe garantizar la confidencialidad y tener lineamientos para los casos en que existan conflictos de intereses entre quien recibe la denuncia y la denunciante.
f. Disponer de mecanismos de acceso a la información de forma abierta y pública sobre la rendición de cuentas detallada sobre los recursos destinados para la inclusión efectiva de las mujeres en política.
g. Adelantar investigaciones y determinar las sanciones a que haya lugar para los militantes, miembros directivos en casos de violencia contra las mujeres en política, en atención al principio de debida diligencia y con enfoque interseccional.
h. Los partidos y movimientos políticos podrán establecer sanciones por actuaciones de violencia contra las mujeres en política que pueden llegar hasta la expulsión del partido o movimiento político.
i. Establecer términos pertinentes, eficaces y razonables para llevar a cabo las respectivas investigaciones y seguimientos de casos de violencia contra las mujeres en política y para la implementación de las sanciones, en caso de ser necesarias.
j. Adoptar dentro de los valores éticos que rigen la Organización Política, la no tolerancia y el rechazo de toda forma de violencia y discriminación especialmente hacia las mujeres.
k. Incluir en la propaganda de la Organización Política mensajes que promuevan la participación política de mujeres y hombres en condiciones de igualdad.
l. Asesorar legalmente y acompañar a las víctimas de violencia contra mujeres en política, pertenecientes al partido o movimiento político, para que denuncien ante las autoridades pertinentes, incluyendo las direcciones territoriales.
m. Llevar un registro propio de los casos de violencia contra las mujeres en política sobre los cuales haya tenido conocimiento con ocasión al trámite interno o cuando la víctima fuere militante o simpatizante de la colectividad.
n. Reportar anualmente al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y otras entidades de acuerdo a su competencia las denuncias interpuestas al interior de la organización o de aquellas que conozca, en las cuales sus militantes sean víctimas.
o. Los partidos y/o movimientos políticos deberán investigar y sancionar, por medio de sus Comités de Ética, a sus miembros y afiliados cuando estos utilicen o permitan el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política.
Parágrafo. Las organizaciones políticas como grupos significativos de ciudadanos, los movimientos sociales que participan en las diferentes circunscripciones especiales y todas aquellas con derecho de postulación en los procesos electorales, incluyendo, prácticas y procesos organizativos juveniles, deberán adoptar protocolos para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres en política, los cuales serán exigibles en el momento de la inscripción de sus candidaturas a los respectivos procesos electorales.
Parágrafo transitorio. Las reformas estatutarias o del código de ética para la detección, prevención, atención y sanción de la violencia contra mujeres en política deberá llevarse a cabo por los partidos políticos y movimientos políticos, en el término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, so pena de las sanciones establecidas en la Ley 1475 de 2011.
Artículo 17°. Es obligación de los aspirantes, precandidatos, candidatos o personas electas en los cargos de elección popular, militantes o directivas de las Organizaciones Políticas, abstenerse de cualquier acción u omisión que implique violencia contra las mujeres en política, en los términos de la presente ley.
Dichas conductas serán sancionadas en los términos del estatuto y/o código de ética del partido o movimiento político al que pertenezca y estos deberán garantizar el derecho a la doble conformidad.
Lo anterior, sin perjuicio de acudir al Consejo Nacional Electoral por vulneración al debido proceso o garantías constitucionales en los mismos términos de la impugnación consagrada en el artículo 11 de la Ley 1475 de 2011.
Artículo 18°. Modificación al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011. Adiciónese el numeral 10 al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011:
10. Desconocer en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer, pertenecer a un pueblo étnico, tener una orientación o identidad sexual diversas, tener una condición de discapacidad o cualquier otra identidad históricamente excluida. Mostrar connivencia con estos, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso.
Artículo 19°. Modificación el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011: Adiciónese el numeral 7 al artículo 12:
7. Sanción monetaria de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a aquellos partidos que incumplan lo establecido en el numeral 10 del artículo 10.
Artículo 20°. Las corporaciones públicas de elección popular incorporarán en sus reglamentos normas para el debate democrático que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política, así como los mecanismos de protección en favor de las víctimas. Las mesas directivas deberán verificar que estas normas se cumplan.
Artículo 21°. Las mesas directivas de corporaciones públicas o instancias colectivas de participación social y ciudadana, deberán garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de trabajo de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular y rendir cuentas públicas de las medidas y acciones tomadas para prevenir, rechazar y sancionar actuaciones de violencia política contra las mujeres en el desarrollo de las sesiones y espacios públicos de debate y participación.
Parágrafo: El Ministerio Público y las autoridades de participación que realizan vigilancia y control de procesos de participación ciudadana en los diferentes niveles, harán el acompañamiento respectivo para el cumplimiento de esta disposición.
Artículo 22°. La Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías Municipales o Distritales y demás órganos de defensa de los derechos humanos, prestarán acompañamiento y asesoría legal en los casos de violación de la presente ley, y de los derechos en ella consagrados con el fin de garantizar y proteger el ejercicio de los derechos políticos o electorales de las mujeres víctimas de violencia de género en política.
Artículo 23°. La Procuraduría General de la Nación adelantará con especial diligencia las investigaciones contra los servidores públicos, contra los particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado que incurran en faltas disciplinarias relacionadas con hechos de violencia contra las mujeres en política.
Artículo 24°. Las entidades que integran el Ministerio Público deberán sistematizar e identificar en sus registros si la conducta que investigan presuntamente afecta el derecho a la participación y/o representación política de las mujeres y puede constituir violencia por razón de género.
Este registro será reportado periódicamente a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL-.
Artículo 25°. La Procuraduría General de la Nación fomentará la formación y sensibilización de operadores para identificar y rechazar la violencia por razón de género hacia las mujeres que se encuentran ejerciendo su derecho a la participación y representación político-electoral o quienes ejercen funciones públicas.
Para lo anterior, podrá expedir directrices tendientes a garantizar la participación y representación de las mujeres en los procesos electorales, mecanismos de participación ciudadana, espacios de participación social y democrática con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad y no discriminación por razón de género, sexo, etnia, religión, condición de discapacidad, pertenencia a la oposición, o cualquier otra condición específica.
Artículo 26°. Todas las organizaciones sociales, sindicatos, organizaciones estudiantiles, movimientos ciudadanos, entre otras, que adelanten actividades de participación ciudadana con fines de representación política, deberán incorporar en sus normas de funcionamiento las siguientes obligaciones:
a. Prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en política.
b. Adoptar todas las medidas a su alcance para lograr la participación política paritaria de mujeres y hombres en igualdad de condiciones.
Artículo 27°. Queda prohibida toda propaganda electoral que incite a la violencia por razón de género, o cualquier otra acción ilegal similar contra las mujeres o grupo de mujeres que participan en política, por motivos de sexo y/o género.
Artículo 28°. Las mujeres víctimas de violencia en política, en lo que resulte aplicable, tendrán derecho a las medidas de prevención, protección y atención consagradas en la Ley 1257 de 2008 o las disposiciones que hagan sus veces. Cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar:
a. Medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer, mientras se toma una decisión en firme frente al caso de denuncia.
b. Medidas de restitución inmediata de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra a la mujer en política, incluidas medidas simbólicas oportunas que restituyan la afectación política.
c. Vinculación al Programa Integral de Garantías a Lideresas Defensoras de Derechos Humanos en cabeza del Ministerio del Interior, en los términos de las disposiciones que lo regulen.
d. Vinculación al Programa de Prevención y Protección a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior, en los términos del decreto 4912 de 2011, o las disposiciones que hagan sus veces.
e. La restitución inmediata en el cargo o función al que fue obligada a renunciar por motivos de violencia política. Tratándose de miembros de corporaciones públicas procederá la restitución siempre y cuando no haya sido efectuado el reemplazo por vacancia absoluta.
f. Retractación o rectificación y disculpa pública de los actos constitutivos de violencia contra mujeres en política empleando el mismo despliegue, relevancia y trascendencia que tuvo la agresión.
Parágrafo: Además de las medidas de reparación existentes en la legislación para la Violencia por razón de género contra las mujeres, para efectos de la presente ley la reparación comprende la adopción de garantías para continuar en el ejercicio de participación en condiciones de igualdad, eliminar situaciones de desventaja, intervenir los espacios hostiles y discriminatorios y garantizar la libertad de expresión, el acceso a la información, y acciones para restablecer la imagen pública cuando esta se vea lesionada.
En la identificación y definición de las medidas de reparación, deberán concurrir las entidades que ejercen autoridad, seguimiento y vigilancia sobre instancias de participación ciudadana, según corresponda.
Artículo 29°. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, protegerá de forma especial a la mujer candidata y/o corporada que manifieste ser víctima de violencia política, y tomará todas las medidas necesarias para que la situación de violencia cese.
Dentro de otras medidas de protección, podrá interponer las siguientes:
a. Retirar la propaganda electoral y/o publicación, incluyendo aquella que se difunde por medios digitales, que constituya violencia contra mujeres en política, haciendo públicas las razones.
El Consejo Nacional Electoral también ejercerá esta facultad durante el periodo legal de campaña electoral, tomando todas las medidas necesarias para que la situación de violencia no perjudique las condiciones de la competencia electoral.
La campaña política responsable deberá financiar una nueva publicidad que manifieste el respeto a los derechos políticos de las mujeres.
Artículo 30°. Las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política darán lugar a responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, en consonancia con la normatividad vigente.
Parágrafo. La aplicación de las sanciones administrativas o disciplinarias se cumplirá sin perjuicio de la acción penal, cuando corresponda. En caso de que en el proceso interno administrativo o disciplinario, se encuentren indicios de responsabilidad penal, el hecho deberá ser remitido a la Fiscalía General de la Nación de manera inmediata.
Artículo 31°. En todos los casos en que se tenga conocimiento de la comisión de conductas que afectan el goce y ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y que pueden constituir violencia contra ellas, las autoridades electorales, entes de control y judicialización y los partidos y movimientos políticos, deberán actuar para prevenir, investigar y sancionar, conforme al principio de debida diligencia consagrado en el artículo 7o literal b) de la Convención de Belém do Pará, ratificada por el Estado colombiano mediante la Ley 248 de 1995.
Artículo 32°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
ANEXO 2
Síntesis de las intervenciones presentadas a la Corte Constitucional en el trámite del control de constitucionalidad
A continuación, se resumen las intervenciones que fueron presentadas a la Corte Constitucional, divididas de acuerdo con el tipo de solicitud que contienen.
A) Intervenciones a favor de declarar la exequibilidad de todas las disposiciones del Proyecto de Ley Estatutaria
Senadora María José Pizarro Rodríguez[677]
La senadora, en su calidad de autora y coordinadora ponente del Proyecto, solicitó a la Corte declarar su constitucionalidad por las siguientes razones.
En primer lugar, la senadora Pizarro sostuvo que ya se habían llevado a cabo diversos intentos para aprobar este tipo de iniciativas en el legislativo sin lograrlo por la brevedad de los tiempos de los que se dispone para el trámite de las leyes estatutarias. Además, a juicio de la senadora, son remarcables las amplias mayorías por las que se acogió el proyecto, pues fue aprobado casi por unanimidad en sus cuatro debates.
En segundo lugar, la senadora añadió que el Proyecto de Ley se desarrolló con base en estándares internacionales de protección de derechos de las mujeres, tales como la "Convención Belém do Pará", la "Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer", la "Ley Modelo Interamericana sobre Violencia Política contra las mujeres"(2017) y el "Protocolo Modelo para Partidos Políticos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política" (2019). En ese sentido, la senadora Pizarro indicó que este proyecto es necesario porque introduce en el ordenamiento jurídico un concepto inexistente como es el de "violencia política contra las mujeres". Para la senadora resulta además fundamental que este tipo de violencia se reconozca, prevenga, sancione y exista reparación para las víctimas.
En tercer lugar, la senadora sostuvo que el fenómeno de la violencia contra las mujeres en política está presente en todo el mundo y representa uno de los mayores obstáculos para el ingreso y la permanencia de las mujeres en escenarios políticos y de participación. De ahí la importancia que tiene para la interviniente el adoptar medidas que garanticen el pleno ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres, con miras a construir democracias sustentadas en la igualdad sustantiva.
Por último, la senadora Pizarro sostuvo que países tales como Bolivia, Argentina, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Costa Rica ya han introducido regulaciones que definen y sancionan la violencia contra las mujeres. Por lo tanto, señaló que Colombia también debe acoger esta iniciativa con el fin de fortalecer la democracia y garantizar los derechos políticos de las mujeres que constituyen la mitad de la población.
Juliana Restrepo Sanín - profesora de la Universidad de la Florida[678]
La profesora Juliana Restrepo Sanín, de la Universidad de la Florida, dirigió a la Corte un concepto mediante el cual advirtió que no haría una evaluación específica sobre la constitucionalidad del proyecto, pero sí mostraría cómo este contribuye a la protección de los derechos de las mujeres colombianas.
En primer lugar, la profesora Restrepo Sanín sostuvo que esta iniciativa legislativa contiene elementos remarcables en la lucha contra la violencia de género, tales como el reconocimiento de la violencia simbólica como una manifestación - la más común- de la violencia política, o la protección de las mujeres contra las denuncias falsas.
Por otra parte, la interviniente indicó que el argumento según el cual las mujeres podrían utilizar esta ley para provocar la censura de sus contradictores y de los medios de comunicación no tiene suficiente fundamento empírico, ya que según las cifras de las que dispone, el número de denuncias falsas por parte de las presuntas víctimas de violencia es bajo y, por el contrario, la evidencia demuestra que las mujeres no denuncian lo suficiente y desconfían del sistema judicial y las autoridades de policía. En ese sentido, la profesora sostuvo que, en un país como Bolivia, en el que se aprobó hace más de diez años la primera ley de este tipo en el mundo, no existe evidencia de que las mujeres usen esta ley de manera sistemática y continua contra sus opositores políticos.
Adicionalmente, la interviniente sostuvo que el proyecto de ley bajo estudio no es exhaustivo en las conductas reconocidas como violencia contra las mujeres en política, y en cambio omite muchas conductas reconocidas como tales, entre esas la violencia digital, las conductas contra las mujeres que deciden intervenir en política en las etapas previas y posteriores a su participación en la contienda electoral, o contra las lideresas y defensoras de derechos humanos que no han hecho públicas sus aspiraciones de ser candidatas.
Finalmente, la profesora Restrepo puso de manifiesto que la representatividad política de las mujeres en Colombia sigue siendo muy baja en contraste con su alta participación porcentual en la demografía del país. Por tal razón, la interviniente sostuvo que esta iniciativa legislativa es necesaria para el fortalecimiento de la democracia y para a elaboración de políticas públicas claras de prevención, atención y sanción de la violencia política contra las mujeres.
Lina María Cabrera Cifuentes y Karla Roxana Pérez García, directora y abogada de la Corporación Sisma Mujer, respectivamente, le solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad del Proyecto de Ley.
En un primer momento, las intervinientes señalaron que la violencia contra las mujeres en la política debe ser entendida en el marco de (i) el derecho de las mujeres a vivir una vida libre violencias y a no ser discriminadas y (ii) el derecho de las mujeres a participar en la vida política y pública. También precisaron que este tipo de violencia puede manifestarse tanto en la esfera privada como en la pública y ser ejercida por agentes estatales y no estatales. En ese sentido, las intervinientes explicaron que, debido a los avances tecnológicos y la divulgación y acceso a la información en línea, esta violencia también se expresa en los entornos digitales, especialmente mediante amenazas de carácter misógino e índole sexual contra las mujeres que participan activamente en la política. Para la corporación, esto tiene impactos graves en el ejercicio de los derechos de las mujeres, pues conlleva a la autocensura, la poca visibilidad, la afectación de la participación pública, e incluso el abandono de la profesión.
Las representantes de Sisma Mujer también indicaron que la violencia política puede manifestarse de manera previa, durante y posterior a las elecciones, y puede incluir a mujeres que participan activamente en la política como lideresas y defensoras de derechos humanos o activistas, y aquellas mujeres que son candidatas, integrantes de partidos políticos y funcionarias del gobierno en todos los niveles.
Las intervinientes también expusieron que en Colombia ha habido algunos esfuerzos por regular el tema, e hicieron referencia, por ejemplo, a la Resolución 8947 de 2021 del Consejo Nacional Electoral (CNE), mediante la cual se adoptó el protocolo para promover una mayor participación política de las mujeres y para prevenir y atender los casos de violencia contra las mujeres en la política. También las intervinientes aludieron a los dos proyectos de ley que fueron aprobados recientemente en el Congreso de la República, esto es, el proyecto de ley bajo examen y el proyecto de ley por la cual se expide el Código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano, que incluye algunas disposiciones relativas a la violencia política contra las mujeres.
A partir de esto, las intervinientes advirtieron que la violencia política contra las mujeres es hoy un tema de interés público que requiere con urgencia la adopción de medidas de diversa índole para su prevención, investigación, sanción y reparación.
En cuanto al análisis constitucional de la norma en específico, las intervinientes destacaron que el proyecto de ley (i) define la violencia contra las mujeres en la política y señala que esta puede incluir, entre otras, la violencia verbal, física, sexual, psicológica, moral, económica o patrimonial (art. 2 y 6); (ii) hace referencia explícita a la violencia digital que ha sido objeto de desarrollo por parte de organismos internacionales y por la misma Corte; (iii) incluye conceptos relevantes para el análisis de estos casos como la violencia por razón de género, la interseccionalidad, la participación ciudadana de las mujeres y la presunción de riesgo extraordinario; (iv) señala la obligación de aplicar la debida diligencia y la adopción de medidas de protección y atención (v) y establece cuáles son las entidades responsables y las acciones para la prevención de este tipo de violencia.
Además, las representantes de la corporación indicaron que el proyecto permite establecer obligaciones nuevas para muchas entidades. Así, por ejemplo, el proyecto de ley le asigna al CNE una serie de funciones, entre las cuales destacan emitir lineamientos para los partidos políticos y agrupaciones políticas en torno a la prevención y atención de las violencias. Lo mismo ocurre respecto de las obligaciones de la Registraduría (Art. 14), los Tribunales electorales (art. 15) y los partidos políticos (art. 16).
A partir de estas consideraciones, las intervinientes concluyeron que las disposiciones del proyecto de ley contribuyen con la obligación que tienen los Estados de tomar todas las medidas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública. De esta manera señalaron que la norma permite el despliegue del aparato estatal para actuar frente a la violencia política contra la mujer en distintos niveles y momentos.
La Fundación Mujer y Futuro defendió la exequibilidad del Proyecto de Ley. Para la fundación, dicho proyecto aboga por el cumplimiento y la efectividad de los principios constitucionales de igualdad y garantía de las condiciones para el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres e incorpora por primera vez al ordenamiento jurídico el concepto de violencia vicaria.
La fundación interviniente señaló que el proyecto es una herramienta para cumplir las obligaciones internacionales que tiene el Estado de evitar la violencia en contra de las mujeres. En ese sentido, la fundación mencionó que los artículos 1 y 7 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW) estableció la obligación de los Estados de actuar con la debida diligencia para prevenir, atender y sancionar cualquier manifestación de discriminación contra las mujeres. También agregó que la Convención de Belem do Pará estableció una serie de obligaciones para los Estados parte, que incluyen abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y garantizar que las autoridades, funcionarios, personal y agentes e instituciones actúen en consecuencia.
De igual manera, la interviniente se pronunció sobre el fundamento constitucional de su posición. En ese sentido, la fundación mencionó que el Proyecto de Ley genera mecanismos de protección a derechos fundamentales y humanos de las mujeres, como el derecho a la vida, integridad personal, libertad de expresión, participación política, igualdad y no discriminación, intimidad personal y familiar, buen nombre y dignidad humana.
La fundación interviniente también destacó que el Proyecto de Ley estatutaria resalta la importancia de proteger a las mujeres en todas las áreas de la existencia, ya que la violencia política es tan peligrosa que no sólo va dirigida hacia las mujeres, sino también hacia sus familiares y/o personas con quienes ellas guarden relación inmediata, lo que genera un riesgo social inminente.
Finalmente, en la intervención se incluyeron como recomendaciones las de (i) identificar nuevos tipos de violencia, como la violencia vicaria y simbólica y (ii) diferenciar la violencia patrimonial independiente de la económica.
Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política[681]
El Observatorio defendió la constitucionalidad del proyecto de ley. La interviniente mencionó que es un gran paso para garantizar la equidad de mujeres en política, pues atiende una realidad que históricamente ha limitado el pleno goce de los derechos políticos de las mujeres. Como fundamento de esta conclusión, el Observatorio se pronunció sobre los siguientes aspectos.
El Observatorio explicó que el concepto de Violencia contra las Mujeres en Política se ha cimentado en fuentes de derecho internacional ya existentes y que tienen como objetivo: i) proteger los derechos humanos de las mujeres y ii) los derechos civiles y políticos de toda la ciudadanía. En ese sentido, el observatorio presentó un listado de los instrumentos internacionales que han analizado este tema, entre esos, la Convención de Belem do Pará, la Convención Sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Declaración sobre la Violencia y el Acoso Político contra las Mujeres, la Ley Modelo para Prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Pública (CIM/OEA 2017), el Protocolo Modelo para Partidos Políticos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política (OEA/CIM, 2019) y el primer informe a la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra Mujeres en Política A/731/302.
En lo que tiene que ver con aspectos del proyecto de ley que respaldan su exequibilidad, el observatorio destacó, entre otros, (i) la incorporación del concepto de interseccionalidad de los derechos; (ii) la mención de la violencia digital; (iii) la incorporación de un mecanismo para la recopilación de datos; (iv) el otorgamiento de mayores responsabilidades a los partidos y movimientos político, (v) la activación de entidades del orden nacional y territorial que lideran la política pública de participación y que son garantes de la protección de los derechos políticos; (vi) la atribución de mayores competencias al Consejo Nacional Electoral para actuar en casos de violencia contra las mujeres en política VCMP; (vii) la inclusión de medidas de reparación y protección en el ámbito del debate político.
Luego el observatorio se refirió a tres barreras especiales que suponen violencia política contra las mujeres y que, en su criterio, fueron bien resueltas por el proyecto de ley.
La primera barrera tiene que ver con que los partidos políticos aportan menos recursos para apoyar las campañas de las candidatas en comparación con los candidatos. En este sentido, el Observatorio señaló que el Proyecto acierta al incluir la categoría de violencia económica, pues es una de las primeras formas de violencia que sufren las mujeres cuando deciden participar activamente del ejercicio político.
La segunda barrera es la poca claridad sobre la destinación de los recursos estatales entregados a las organizaciones políticas para la inclusión efectiva de las mujeres. Sobre esta barrera, la interviniente señaló que es conveniente la disposición del Proyecto que se refiere a la rendición de cuentas detallada sobre los recursos destinados para la inclusión efectiva de las mujeres en política por parte de las organizaciones políticas.
La tercera barrera se refiere a la baja capacitación de las mujeres para ejercer su participación en política. En este sentido, la interviniente señaló que el artículo 10 representa un avance en lo referente a la formación y capacitación para prevenir la violencia contra las mujeres en política, ya que permitira? generar conciencia en los partidos de las manifestaciones de violencia y de medidas para afrontarla.
Por último, el observatorio enfatizó en la importancia de profundizar sobre el concepto de violencia digital, pues pese a que el proyecto se refiere a esta como una manifestación de violencia contra las mujeres en política, no desarrolla herramientas o competencias institucionales que permitan combatirla o rechazarla. En este punto, la interviniente añadió que los debates entre violencia de género y libertad de expresión se deben solucionar caso a caso por los operadores jurídicos.
La organización se pronunció a favor de la constitucionalidad del proyecto de ley. En su intervención, la Red destacó que en virtud de la jurisprudencia constitucional debe entenderse que las leyes estatutarias son una prolongación de la Constitución. Con base en este planteamiento, la Red señaló que el PLE objeto de estudio en esta oportunidad constituye una acción afirmativa que persigue garantizar "los derechos a la igualdad y a la participación en política de las mujeres, consagrados en los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución, así como la eficacia material de los principios de paridad, alternancia y universalidad"[683].
La Red compartió datos de la Misión de Observación Electoral que evidencian la situación de violencia que enfrentan las lideresas políticas, sociales y comunales en el país. Al respecto, la Red destacó que los instrumentos de derechos humanos, especialmente la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Mujeres en su artículo 7 y la Convención Belém do Pará establecen obligaciones que los Estados parte deben cumplir para enfrentar estos problemas. En esa medida, la intervención subraya que el análisis de constitucionalidad del proyecto de ley debe tener en cuenta que a nivel material las disposiciones buscan "eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico y garantizar el ejercicio pleno del derecho a la participación política de las mujeres sin discriminación"[684].
De otra parte, la Red destacó que el proyecto de ley tiene una relación sustancial entre el derecho a una vida libre de violencias y la participación política de las mujeres. En esa medida, la organización destacó que el análisis de constitucionalidad debe tener en cuenta que, para garantizar la participación efectiva de las mujeres en el debate público, es necesario materializar condiciones de seguridad para que la violencia no imponga barreras de acceso y permanencia en escenarios políticos. Sobre el particular, la Red señaló que en la sentencia SU-659 de 2015, la Corte reconoció que la lucha contra la violencia basada en género es una obligación del Estado colombiano.
Por último, la Red destacó que, aunque Colombia cuenta con medidas legislativas importantes para combatir la violencia contra las mujeres, persisten desafíos por la falta de mecanismos concretos para hacer eficaces el reconocimiento de derechos a las mujeres frente a la violencia por razones de género. En tal sentido, la organización señaló que el proyecto de ley es importante para "proveer rutas de atención, prevención y sanción frente a esos actos de violencia"[685].
Senadora Angélica Lozano Correa[686]
La senadora Lozano intervino para defender la constitucionalidad del PLE objeto de estudio. En su intervención, la senadora señaló que como una de las autoras de la iniciativa puede dar fe de que el procedimiento legislativo se adelantó de conformidad con los parámetros definidos por el artículo 152 de la Constitución Política y la Ley 5 de 1992.
Por otro lado, la senadora destacó que el PLE que revisa la Corte Constitucional fue el producto de un acuerdo multipartidista para enfrentar "una preocupación que compartimos las y los congresistas respecto a las situaciones de violencia contra las mujeres al interior del país en diferentes contextos, en el caso concreto: el contexto político"[687].
En la misma línea, la senadora argumentó que el PLE busca cumplir con la Recomendación General No. 35 del Comité CEDAW y la Declaración sobre la Violencia y el Acoso Político contra las Mujeres adoptada por el mecanismo de seguimiento de la Convención Belém do Pará. En esa medida, la interviniente señaló que se tuvo en cuenta la Ley Modelo creada por el Comité de Expertas MESECVI. Al respecto, la senadora argumentó que existen fuentes normativas similares al PLE en otros países de la región que abordan esta problemática, lo que a su juicio muestra un consenso sobre la necesidad de estas medidas en el contexto americano.
En virtud de estas consideraciones, la congresista señaló que las medidas del proyecto son indispensables para enfrentar la violencia basada en género en el ámbito político y que la ausencia de estas disposiciones puede permitir la perpetuación y legitimación de violencias que restringen el ejercicio de derechos políticos y electorales de los que son titulares las mujeres.
Clínica Jurídica contra la violencia intrafamiliar y género de la Universidad del Rosario[688]
La Clínica de la Universidad del Rosario se pronunció para apoyar la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria. Sin embargo, presentó algunas observaciones sobre la constitucionalidad del artículo 15.
Frente a la generalidad del proyecto, la Clínica destacó que se trata de un marco normativo robusto que busca implementar medidas concretas para la prevención, investigación y sanción de la violencia contra las mujeres que participan en política. La Clínica presentó estudios académicos y de organismos de cooperación internacional en los que se concluye que las mujeres experimentan formas diferenciales de violencias basadas en género para las que suele haber una respuesta deficiente de las instituciones del Estado.
En tal sentido, la intervención de la Clínica destacó los avances que supone el proyecto frente a la actualización de las violencias basadas en el género que enfrentan las mujeres en política, a través de la inclusión de las nociones de violencia vicaria, simbólica y digital. Asimismo, la interviniente celebró que el Proyecto de Ley incluya medidas concretas para prevenir y sancionar este tipo de violencias, en contraste con otros instrumentos como las leyes 581 de 2000, 1257 de 2008 y 1475 de 2011.
Respecto del artículo 15, el concepto de la Clínica considera que el literal C puede tener implicaciones negativas sobre el derecho a la libertad de expresión. Este literal se refiere al "seguimiento a las compañas políticas, a fin de evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio" como parte de las funciones de identificación de posibles amenazas o vulneraciones asignadas a los tribunales seccionales de garantías y vigilancia. Para la Clínica, es necesario analizar a profundidad el alcance del artículo 15 a la luz del artículo 20 de la Constitución, porque la expresión "discursos de odio" en medios digitales y masivos puede permitir que "meras opiniones contrarias al partido o movimiento político al cual pertenece la presunta víctima"[689] se asimilen a discursos no permitidos, en desmedro de la protección amplia de la libertad de opinión.
B) Intervenciones que solicitan la exequibilidad condicionada de algunas de las disposiciones del proyecto de ley
Misión de Observación Electoral (MOE)[690]
La Misión de Observación Electoral (MOE) sugirió que se declare la exequibilidad condicionada de algunas de las disposiciones del proyecto bajo estudio, como se indica a continuación.
En primer lugar, la MOE sostuvo que debe declararse la exequibilidad condicionada del numeral 3 del artículo 8 y del literal c) del artículo 15 de este proyecto de ley. Para la interviniente, dichas normas imponen límites a la libertad de expresión en el ejercicio democrático, de tal suerte que reducen el umbral de tolerancia al escrutinio de las mujeres que asuman cargos y funciones públicas y, por otro lado, permiten la aplicación de sanciones con base en conceptos abstractos que actualmente no se encuentran suficientemente definidos en el ordenamiento jurídico colombiano.
En segundo lugar, esta entidad puso de relieve la necesidad de que la Corte se pronuncie sobre la remisión expresa que hace el artículo 28 del proyecto de ley a las medidas de prevención, protección y atención consagradas en la Ley 1257 de 2008, en el entendido de que esta remisión resulta muy restringida, pues no incluye otros derechos derivados de la Ley 1257 tales como la garantía de reserva de la información de las víctimas de violencia política, la anonimia, el tratamiento de datos sensibles y la no revictimización. La MOE recomendó a esta Corporación armonizar la ley bajo estudio con la totalidad de las medidas, derechos y rutas de atención que brinda la Ley 1257 de 2008 en su conjunto.
En tercer lugar, la entidad sostuvo que es necesario brindar criterios de interpretación unificados respecto del artículo 5 y del parágrafo 1 del artículo 8 del proyecto de ley en comento. La MOE sustentó esta recomendación en vista de que el primero de estos artículos incluye como herramientas de interpretación todos los instrumentos internacionales de derechos humanos y derechos de las mujeres ratificados por Colombia, lo cual, en su criterio, resulta amplio y ambiguo. Asimismo, porque el parágrafo 1 del artículo 8 no contiene una lista taxativa de formas de violencia contra la mujer, sino una lista meramente enunciativa.
Representante a la Cámara Alirio Uribe Muñoz[691]
El congresista Alirio Uribe envió una intervención en la que defendió la exequibilidad de la mayoría de los artículos del proyecto, y la exequibilidad condicionada de algunas de sus disposiciones.
En un primer término el interviniente explicó que no se presentó ningún vicio de trámite en el procedimiento legislativo. En ese sentido explicó en detalle todo el trámite desde que empezó en el Senado de la República en la legislatura 2022-2023. A partir de esto, el congresista concluyó que se cumplieron todas las fases del proceso legislativo y se dio satisficieron los principios constitucionales a tener en cuenta durante el trámite legislativo.
El representante Uribe Muñoz también hizo un análisis del derecho a la libertad de expresión. En ese sentido, el interviniente señaló que se siguen presentando episodios de violencia política en contra de la mujer y, por lo tanto, es urgente establecer medidas para la prevención, atención, rechazo y sanción de la violencia contra las mujeres en política.
Sin embargo, el congresista también resaltó que varias organizaciones de la sociedad civil, entre las que destacan la Fundación Karisma, la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), la Fundación el Veinte y la Misión de Observación Electoral (MOE) advirtieron que hay una incompatibilidad de algunas de las disposiciones del proyecto aprobado con el derecho de libertad de expresión. En ese sentido, el interviniente explicó que el proyecto no es muy claro en establecer el momento en el que se termina la libertad de expresión y comienza la violencia en contra de las mujeres que están en la política.
Por tanto, el representante Uribe Muñoz explicó que los siguientes artículos del proyecto de ley deben ser revisados para que su interpretación no implique una limitación absoluta de la libertad de expresión: artículo 2; los literales A y F del artículo 6; los numerales 3 y 14 del artículo 8; el literal C del artículo 15; y los literales A y F del artículo 28.
A partir de las anteriores consideraciones, el interviniente solicitó que se declare la exequibilidad total de la ley por lo relacionado con la existencia de vicios de trámite en el procedimiento legislativo. Sin embargo, en cuanto a los artículos enlistados, el representante solicitó que se declaren exequibles condicionalmente, en el entendido de que no se pueden usar para vulnerar la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos relacionados con personas públicas.
Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre[692]
El Observatorio de la Universidad Libre presentó una intervención en la que planteó la constitucionalidad del proyecto. Sin embargo, desarrolló observaciones sobre algunas disposiciones del proyecto de ley que a juicio de los intervinientes merecen un estudio de constitucionalidad detallado que debe conducir a su declaratoria de constitucionalidad condicionada.
Con el objeto de desarrollar sus argumentos, en primer lugar, los miembros del Observatorio hicieron un recuento del contenido normativo del derecho a la libertad de expresión protegido por el artículo 20 de la Constitución Política. En particular, el Observatorio destacó que las expresiones ciudadanas emitidas por cualquier medio en el marco de la libertad de opinión gozan de una protección reforzada cuando se refieren "a asuntos de interés público, la gestión pública de funcionarios del Estado, así como de sujetos que actúen en cargos públicos de elección política o cualquier otra forma de participación en política"[693]. Para justificar sus argumentos, el Observatorio hizo alusión a las sentencias T-244 de 2018, T-203 de 2022 y T-028 de 2022 de la Corte Constitucional.
Con base en este razonamiento, el Observatorio de la Universidad Libre señaló que el artículo 2, los literales b y f del artículo 6 y el artículo 8 incorporan conceptos amplios y vagos que pueden permitir interpretaciones que lesionen el derecho a la libertad de opinión de la ciudadanía frente a mujeres que participan en política. En particular, respecto de artículo 2, señalaron que el "sufrimiento" como una condición para la determinación de actos constitutivos de violencia contra las mujeres en política es ambiguo y altamente subjetivo, de modo que cualquier opinión podría eventualmente calificarse como fuente de sufrimiento.
Por otra parte, el Observatorio de la Universidad Libre subrayó la necesidad de interpretar el concepto "mujer" desde una perspectiva hermenéutica finalista y sistemática, de modo que permita entender que este vocablo comprende a las mujeres en toda su diversidad. En particular, la Universidad destacó que la forma más coherente de interpretar este concepto es a partir del reconocimiento pleno del derecho a la identidad de género de las personas trans, a quienes debe hacerse extensiva la aplicación de las disposiciones contenidas en la ley, particularmente el artículo 6 que enuncia los tipos de violencia que pueden afectar a las mujeres como grupo protegido. Esta posición la sustentó en la jurisprudencia constitucional que reconoce el derecho a la identidad de género[694] y en fuentes del derecho internacional. Según los intervinientes, esta interpretación persigue un fin imperioso a la luz de los avances en materia de derechos humanos, ya que reconoce que las mujeres trans enfrentan prácticas discriminatorias en la política como las mujeres cisgénero.
En suma, el Observatorio consideró importante que la Corte "declare la constitucionalidad condicionada de los artículos 2º, 6º literales b y f del artículo 6º y el artículo 8º, así como las expresiones "mujer" y "mujeres" del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado acumulado con los proyectos leyes 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara"[695].
Ministerio de la Igualdad y Equidad[696]
La cartera de igualdad se pronunció a favor de la exequibilidad del proyecto de ley. En su intervención, el ministerio señaló, en primer lugar, que el procedimiento legislativo que se siguió en el Congreso de la República se ajustó a las normas constitucionales y legales que definen el proceso de aprobación de leyes estatutarias.
En segundo lugar, el ministerio destacó que el proyecto cumple con el principio de unidad de materia porque todas las medidas que adopta se relacionan con un mismo núcleo rector establecido en el objeto de la ley, consagrado en el artículo 1 del PLE. En similar sentido, la intervención del ministerio apuntó que los artículos 12, 23, 24 y 25, que fueron incluidos en la ponencia sin discusión en el Senado, cumplen con el principio de identidad relativa pues "es evidente el vínculo y la conexidad de las disposiciones aprobadas con los asuntos que ya venía discutiendo el Congreso de la República"[697].
En tercer lugar, frente al análisis material del proyecto de ley, el ministerio señaló que las disposiciones allí contenidas son necesarias en el ordenamiento jurídico colombiano porque se trata de medidas que buscan prevenir, sancionar y erradicar "la violencia política que se ha demostrado sufren en particular las mujeres que ejercen sus derechos políticos, cívicos y electorales"[698]. Sobre el particular, el ministerio trajo a colación algunas cifras y ejemplos en el derecho comparado que a su juicio ponen de presente la necesidad de regular estos asuntos de forma comprensiva y con ello dar cumplimiento al bloque de constitucionalidad que establece obligaciones en cabeza del Estado para enfrentar la violencia basada en género en el ámbito político.
En cuarto lugar, el ministerio señaló que debido a la transferencia de funciones entre la anterior Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM) al nuevo Ministerio de la Igualdad y la Equidad, es necesario aclarar que las responsabilidades establecidas en los artículos 9 y 10 del articulado del proyecto de ley corresponden a esta cartera y no al CPEM. Para argumentar su posición, el ministerio destacó que es necesario garantizar la unidad normativa que se armonice con el ordenamiento jurídico actual, especialmente con el artículo 48 del Decreto 1075 de 2023 en el que se definió la estructura y funcionamiento de esa cartera, y en el que se dispuso el traslado de competencias de la Consejería al Ministerio.
En quinto lugar, el ministerio solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 14 del PLE. Este artículo le confiere a la Registraduría Nacional del Estado Civil tres atribuciones que buscan prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres en política. Para el ministerio, esto puede contrariar los artículos 264, 265 y 266 de la Constitución y dejar en el vacío las medidas contempladas en el artículo 14, porque las nuevas funciones de la Registraduría pueden sobrepasar las competencias que le reconoce la Constitución. En tal sentido, el ministerio propuso una constitucionalidad condicionada del artículo 14 para que se aclare que las facultades allí reconocidas sean obligación de la organización electoral en su conjunto, y no sólo de la registraduría.
En sexto lugar, el ministerio argumentó que las medidas que desarrolla el PLE cumplen una finalidad legítima en el ordenamiento jurídico en tanto buscan enfrentar la violencia y discriminación estructural que limita la participación de las mujeres en los asuntos políticos del Estado. Al respecto, señaló que las disposiciones del proyecto la "no contravienen los valores constitucionales de la carta de 1991, pues al contrario refuerzan el principio de no discriminación mediante la reglamentación y regulación de los escenarios en los que se ponen de presente los derechos fundamentales del artículo 40 superior"[699]. De acuerdo con el ministerio, el proyecto supera unos vacíos a nivel jurídico en la medida en que (i) establece una definición armonizada con los parámetros de derechos humanos sobre el enfoque de género necesario para enfrentar la violencia política; (ii) define con precisión "un campo de acción claro y concreto a las autoridades cuyas competencias constitucionales tienen que ver con la protección y garantía de los derechos de las mujeres"[700]; (iii) y, finalmente, incluye un "catálogo de acciones afirmativas" para garantizar la protección de las mujeres que enfrentan violencia política.
C) Intervenciones que proponen la inexequibilidad de algunas de las disposiciones del proyecto de ley
Fundación El Veinte, Fundación Karisma y Fundación Para La Libertad de Prensa -FLIP-[701]
Las intervinientes sugirieron a la Corte declarar la inexequibilidad de algunas disposiciones del proyecto de ley y la exequibilidad condicionada de otras. Para ello, presentaron una amplia relación de pronunciamientos, tanto de esta Corporación como del sistema interamericano de derechos humanos, en los que se acepta el test tripartito para la protección del derecho a la libre expresión. Las entidades intervinientes recomendaron la aplicación de dicho test para establecer la admisibilidad de las normas estudiadas.
Por otra parte, las intervinientes señalaron que la jurisprudencia ha reconocido una mayor tolerancia al escrutinio público cuando se trata de discursos dirigidos contra funcionarios públicos o candidatos políticos. Asimismo, las entidades intervinientes expresaron sus temores de que la vaguedad, indeterminación y amplitud de algunas disposiciones contenidas en el proyecto de ley puedan ser utilizadas para provocar la censura de contradictores por parte de funcionarios públicos o bien la autocensura de los propios medios de comunicación, por temor a incurrir en conductas que no se encuentran debidamente delimitadas.
Como consecuencia de lo anterior, las intervinientes consideraron que deben ser declarados inexequibles el artículo 2, el literal a) del artículo 6, el numeral 3 del artículo 8, el literal f) del artículo 28 y el artículo 29, y que deben ser declarados condicionalmente exequibles los literales b) y g) del artículo 6, los numerales 1, 4 y 14 del artículo 8, el literal l) del artículo 9, el literal c) del artículo 15 y el literal a) del artículo 28.
El interviniente señaló que el proyecto de ley contiene varios preceptos en materia de diseño de políticas y formación y capacitación para prevenir la violencia contra la mujer en política. Sin embargo, a su juicio, este proyecto está "al llamado" del Ministerio de Igualdad y Equidad, una entidad cuya ley de creación aún está en revisión por parte de la Corte Constitucional.
El señor Sua Montaña indicó que la Corte debe declarar la exequibilidad de los artículos 11 a 20 y 27 y 29 del proyecto de ley, porque considera que el resto del articulado no tiene naturaleza estatutaria. Sobre este punto, el interviniente indicó que el proyecto debió surtirse por trámite ordinario porque no se ubica dentro de la hipótesis descrita en el numeral c) del artículo 152 constitucional ni dentro del carácter excepcional establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-756 de 2008.
Sin embargo, el señor Sua Montaña hizo una excepción con el artículo 12 del proyecto y señaló que este debe ser declarado inconstitucional porque no tuvo discusión en la célula legislativa correspondiente a pesar de ser una "autorización de gasto sin fuente sustitutiva". Con esto, el interviniente consideró que se vulneró el principio de consecutividad y la sostenibilidad fiscal, respectivamente establecidos en el artículo 157 constitucional y el inciso primero del artículo 133 y ante penúltimo del artículo 334 constitucional.
D) Intervención que no se pronuncia expresamente sobre la exequibilidad del proyecto, pero hace observaciones sobre algunos artículos
Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Universidad de Palermo de Argentina - CELE[703]
El Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Universidad de Palermo de Argentina – CELE se dirigió a la Corte con el fin de presentar su concepto en los siguientes términos.
En primer lugar, esta institución planteó dudas sobre la constitucionalidad y la convencionalidad de diversos artículos contenidos en el proyecto de ley, a la luz del elemento de legalidad que compone el test tripartito para la protección de la libertad de expresión desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto, el CELE sostuvo que el sistema interamericano exige que las leyes internas de los Estados sean precisas, expresas, taxativas y previas, con el fin de que exista claridad sobre las expresiones prohibidas y que las normas no tengan vacíos que puedan ser utilizados para provocar censuras abusando de la falta de claridad o vaguedad de la ley.
En ese sentido, el centro de estudios señaló que algunos apartados del proyecto de ley pueden contener expresiones ambiguas o inconsistentes, entre ellos el parágrafo 2 del artículo 2, el literal a) del artículo 6, los numerales 3, 6, 7 y 9 del artículo 8, los literales c) y f) del artículo 14, el literal a) del artículo 29 y el artículo 30.
Por otra parte, esta entidad advirtió que la jurisprudencia interamericana exige la fijación de estándares claros sobre el ejercicio del derecho penal como ultima ratio en la persecución de conductas que potencialmente estén protegidas por la libertad de expresión. Por tal razón, el CELE sostuvo que la Corte debe establecer limitaciones a la persecución penal cuando se trate de la difusión de información de interés público y que incentive el libre debate en una democracia.
Finalmente, el CELE agregó que la jurisprudencia interamericana admite una mayor libertad de expresión frente a quienes ejercen funciones públicas, ya que se sometieron voluntariamente a una mayor exposición al escrutinio público al momento de aceptar sus cargos y porque el control que ejerce la sociedad sobre estas personas es necesario para que funcione adecuadamente la democracia.
ANEXO 3
Texto del PLE ajustado y comentado
A continuación se anexa el texto del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara– ajustado y comentado bajo las siguientes consideraciones:
(i) Se tacharon del texto las palabras, expresiones y artículos declarados inconstitucionales.
(ii) Se incluyeron recuadros en la parte inferior de algunas de las normas con sus respectivos condicionamientos establecidos en la sentencia.
(iii) Las expresiones que la sentencia ordenó sustituir se encuentran destacadas en cursiva.
LEY No. _______________________________________
POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA PREVENIR, ATENDER, RECHAZAR Y SANCIONAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES EN POLÍTICA Y HACER EFECTIVO SU DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN TODOS LOS NIVELES
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política, a fin de asegurar que ejerzan plenamente sus derechos políticos y electorales y participen en forma paritaria y en condiciones de igualdad en todos espacios de la vida política y publica incluidos los procesos de elección, participación ciudadana y representación democrática, democracia interna de las organizaciones políticas y en el ejercicio de la función pública, especialmente tratándose de los cargos de elección popular y los ejercidos en los niveles decisorios de las diferentes ramas del poder público y demás órganos del Estado.
La presente ley tendrá desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado: En lo nacional, departamental, distrital, municipal, local y comunitario.
Artículo 2°. Violencia contra las mujeres en política. Se entiende por violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política, toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado que, basada en elementos de género, cause daño o sufrimiento a una o varias mujeres o a sus familias, sin distinción de su afinidad política o ideológica, y que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos, en el marco de los procesos electorales, de participación ciudadana y representación democrática y el ejercicio de la función pública.
La violencia contra las mujeres en política puede incluir, entre otras, violencia verbal, física, sexual, psicológica, moral, económica o patrimonial, digital y simbólica.
Parágrafo: Se entenderá que las acciones, conductas u omisiones se basan en elementos de género, cuando se dirijan a una mujer por su condición de mujer, y tengan un impacto diferenciado en ella o en la población que representa.
Artículo 3°. Para los efectos de la aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
-Violencia por razón de género contra las mujeres: Es la violencia contra la mujer basada en roles y estereotipos de género que perpetúa su posición subordinada con respecto al hombre, como en el caso de las amenazas y agresiones verbales sexistas, el acoso y la violencia sexual; y que vulnera sus derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural civil, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada.
-Interseccionalidad: Son los elementos por los cuales las mujeres son violentadas de manera simultánea a su género, sexo, orientación sexual, edad, raza, nacionalidad, religión, situación de discapacidad, etnia, ascendencia o cualquier otra característica o forma de identidad con la que se busque discriminar y/o poner en peligro a las mujeres, individual o colectivamente.
-Participación ciudadana de las mujeres: Se entiende como el derecho de las mujeres a intervenir en la postulación, conformación, ejercicio y control del poder político y la toma de decisiones en la esfera pública, de manera complementaria a los procesos electorales. Estas formas de participación incluyen el ejercicio de los mecanismos, formas, espacios, canales e instancias de participación ciudadana.
-Presunción de Riesgo extraordinario de género: Cuando las amenazas sean contra mujeres, lideresas y defensoras de derechos humanos, debe aplicarse la presunción de riesgo extraordinario de género. Esta presunción a favor de las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política debe concretarse en que, en los eventos en que ellas acudan a las autoridades para solicitar protección, la autoridad competente debe partir de que la solicitante, en efecto, se encuentra en riesgo extraordinario contra su vida, seguridad e integridad personal y tales riesgos se concretarían con actos de violencia de género.
Artículo 4°. Ámbito de aplicación. La presente Ley aplica a todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos en el marco de procesos electorales, de participación democrática y el ejercicio de funciones públicas.
Artículo 5°. Interpretación y aplicación. Para la interpretación y aplicación de la presente ley se tendrán en cuenta los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género, ratificados por el Estado Colombiano.
Artículo 6°. Categorías de violencia contra las mujeres en política.
a. Violencia psicológica: Acción u omisión destinada a degradar y/o controlar las acciones, comportamientos, creencias y decisiones de las mujeres, por medio de coerción, acoso, boicot social, amenazas hostigamientos u ofensas verbales y/o escritas de violencia física y/o violencia sexual en su contra o en contra de su familia, entre otras formas de violencia psicológica.
b. Violencia simbólica: Es aquella que a través de actos recurrentes de violencia contra las mujeres refuerza los estereotipos de género usando imágenes, gestos, comentarios, íconos o signos que reproducen la idea de dominación, desigualdad y discriminación en las relaciones sociales, sujetas a los procesos electorales y sus funciones públicas naturalizando la subordinación de la mujer en la sociedad y limitando su derecho a participar sin obstáculos en la vida pública.
La violencia simbólica afecta principalmente a las mujeres de manera colectiva y a sus agendas políticas.
c. Violencia económica: Acciones y omisiones que buscan controlar, restringir, impedir y/o anular el acceso a los recursos económicos y patrimoniales, asignados a las mujeres para ejercer política.
d. Violencia física: Acciones que generan afectaciones a la integridad física de una mujer o de su familia. Se refiere a lesiones, homicidios, feminicidios, secuestros, desapariciones y maltratos, con el objetivo de limitar la actividad política.
e. Violencia sexual: Cualquier acto de naturaleza sexual que se causa y/o tiene consecuencias en el contexto del ejercicio de la política, y a su vez resulta, o es probable que resulte, en daño físico, psicológico y emocional. Asimismo, estas acciones pueden tener como objetivo obligar a las mujeres a intercambiar favores sexuales para ganar una candidatura en el partido o movimiento político; o conseguir financiación para la campaña o acceso a recursos patrimoniales de la colectividad, e incluso anular o limitar la voluntad de la mujer.
f. Violencia digital: Cualquier manifestación o acto de violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política o que la afecta en forma desproporcionada cometido con la asistencia del uso de las Tecnologías de la lnformación y Comunicación o agravado por éste; a través del uso de redes sociales, plataformas digitales, correo electrónico, aplicaciones móviles, celular o cualquier medio tecnológico desde el que se pueda acceder a Internet o a otros entornos digitales.
g. Violencia vicaria: Es aquella que se ejerce de forma consciente, valiéndose de maltratar a una persona secundaria, para generar un daño a la mujer para obtener cualquier fin que afecte el libre ejercicio de la política. Este tipo de género o violencia hacia la mujer en su grado más alto, se constituye igualmente en la instrumentalización y el maltrato a los hijos o a cualquier miembro de la familia y, en los peores casos, el homicidio, con el fin de afectar el libre y voluntario ejercicio de la política por parte de la mujer.
Parágrafo: En el ámbito de violencia contra mujeres en política puede presentarse la concurrencia de violencias, es decir, que diferentes tipos de violencia presentes en esta ley se configuren en contra de una misma persona de forma simultánea en un mismo contexto y en uno o varios ámbitos, lo cual se constituirá como un agravante al momento de determinar la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 7. Derecho de las mujeres a participar en la vida política libre de violencia. El derecho de las mujeres a una vida política libre de violencia incluye, entre otros derechos reconocidos en las disposiciones vigentes:
a. El derecho a la no discriminación por razón de sexo o género, en el goce y ejercicio de sus derechos políticos y electorales.
b. El derecho a la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación.
c. El derecho a vivir libre de patrones, estereotipos de comportamiento y de prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación.
Se considera que los estereotipos de género afectan la participación de las mujeres cuando generan desventaja o limitan sus posibilidades de elección en cualquier instancia representativa o ciudadana, restringen su libertad de expresión o cumplimiento de tareas en el ejercicio del mandato o función pública, atentan contra su intimidad y privacidad, lesionan injustificadamente su imagen pública.
Artículo 8°. Manifestaciones de violencia contra las mujeres en política. Las acciones, conductas u omisiones constitutivas de violencia contra las mujeres en política pueden manifestarse de manera física, sexual, psicológica, simbólica, digital y/o económica, y tienen el propósito de limitar, restringir o menoscabar su representación política, su liderazgo, su capacidad electoral o imagen pública o los derechos políticos de las mujeres en razón de su género, siendo algunas de ellas las siguientes:
1. Aquellas conductas que atenten contra la vida e integridad personal de las mujeres con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: las agresiones físicas, el homicidio, el secuestro, el feminicidio, actos discriminatorios, hostigamiento, extorsión, constreñimiento ilegal, entre otras.
2. Aquellas conductas que atenten contra la libertad, integridad y formación sexual con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: acoso, proposiciones, tocamientos, agresiones, o invitaciones sexuales que influyan en sus aspiraciones políticas o las condiciones de su actividad política, entre otras.
3. Aquellas conductas que atenten contra la integridad moral con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: injuriar, calumniar, reproducir mensajes de odio, realizar expresiones que denigren, desacrediten o descalifiquen, a las mujeres por su género, restringir los canales de comunicación en cualquiera medio virtual o físico, divulgar material o información íntima o privada, entre otra.
4. Aquellas conductas que atenten contra los Derechos políticos, mecanismos de participación democrática o aquellas que atenten contra la Seguridad Pública, las cuales se encuentran consagradas en el Capítulo 1 del Título XII del Código Penal, que se lleven a cabo con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: restringir o anular el derecho al voto libre y secreto, proporcionar intencionalmente a las mujeres, a las autoridades administrativas, electorales información falsa, errónea o incompleta.
5. Aquellas conductas que atenten contra la debida administración de justicia con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: usar las acciones judiciales de forma temeraria o de mala fe en un proceso administrativo o judicial, obstaculizar o impedir el acceso a la justicia para proteger sus derechos políticos, electorales o desconocer las decisiones adoptadas, imponer sanciones injustificadas o abusivas, entre otras.
6. Aquellas conductas que atenten contra la libertad de expresión con el objeto de limitar, anular o restringir sus derechos políticos o electorales, tales como: restringir o anular su libertad de expresión en los canales de comunicación, entre otras.
7. Suministrar intencionalmente a las mujeres que aspiran u ocupan un cargo de elección popular o en el ejercicio de sus derechos políticos, información falsa, errada, incompleta o imprecisa u omitir información a la mujer, que impida o induzca al incorrecto ejercicio de sus atribuciones o de sus derechos políticos o electorales en condiciones de igualdad e impedir que asistan a cualquier actividad que implique toma de decisiones.
8. Limitar o negar arbitrariamente el uso de cualquier recurso y/o atribución inherente al cargo político que ocupa la mujer, incluido el pago de salarios y de prestaciones asociadas al ejercicio del cargo en condiciones de igualdad;
9. Restringir el uso de la palabra de las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos o electorales, impidiendo el derecho a voz de acuerdo a la normativa aplicable y en condiciones de igualdad;
10. Discriminar a las mujeres en el ejercicio de sus derechos políticos, por encontrarse en estado de embarazo, parto, puerperio, o el ejercicio de la maternidad, impedir o restringir su reincorporación al cargo tras hacer uso de la licencia de maternidad, o de cualquier otra licencia contemplada en la normatividad relacionada;
11. lmponer con base en estereotipos de género la realización de actividades y tareas ajenas a las funciones y atribuciones de su cargo o posición, o que tengan como resultado la limitación del ejercicio de la función política;
12. lnstrumentalizar a la mujer a permanecer dentro del proceso electoral en contra de su voluntad, incluyendo la continuación de trámites sin su consentimiento y que comprometan sus derechos políticos;
13. Obstaculizar en razón del género, los derechos de asociación y afiliación a todo tipo de organizaciones políticas y civiles;
14. Suplantar la identidad de una mujer por cualquier medio incluyendo entornos digitales con el objetivo o el resultado de menoscabar o afectar negativamente su candidatura, imagen pública y/o limitar o anular sus derechos políticos o electorales como parte de su función política.
Parágrafo 1. Las manifestaciones descritas en el presente articulo no son exhaustivas, pueden ser concurrentes y los hechos deberán analizarse e investigarse por las autoridades competentes con enfoque de género, con seguimiento al principio de debida diligencia y a las medidas de protección de los derechos humanos de las mujeres.
Parágrafo 2. Las autoridades competentes que inicien la indagación sobre alguna de las manifestaciones aquí descritas u otras vigentes en la legislación, deberán identificar expresamente que se trata de un hecho que vulnera los derechos políticos de la presunta víctima.
Parágrafo 3. Las entidades que concurren en la protección y garantía del derecho a la participación política, así como en la transparencia e integridad de los procesos electorales, deberán solicitar la intervención de las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de la ocurrencia de alguna de las manifestaciones señaladas y la aplicación de las medidas necesarias para que cese la afectación.
Parágrafo 4. Sin perjuicio de las competencias y acciones realizadas por parte de las entidades competentes, todos los casos de violencia contra las mujeres en política deberán ser de conocimiento de la plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL-, para lo cual, una vez conocido el caso, se remitirá de manera inmediata para surtir el trámite.
Artículo 9°. El Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y articulados con las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno o del Interior y de la Mujer y demás instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, diseñarán e implementarán las políticas, planes, programas y proyectos necesarios para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política del país en condiciones de igualdad y libre de toda forma de violencia. Los lineamientos que orientarán el desarrollo de estas acciones serán:
a. Fortalecerá la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- como el mecanismo para recopilar las casos y denuncias de violencia contra las mujeres en política. Para ello, las entidades del Estado con competencia para recibir denuncias o casos de violencia de género que afectan el derecho a la participación en los términos de esta ley deberán realizar un registro de los mismos y reportarlos al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral - URIEL- y al Observatorio Colombiano de las Mujeres.
b. La Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL- deberá incluir las variables de: filiación partidaria, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, descripción sumaria de los hechos, y demás criterios que permitan hacer un registro detallado de las formas como se presenta la violencia.
c. Llevar un registro anual de los casos de violencia contra las mujeres en política, de los cuales tenga conocimiento y darlos a conocer al mecanismo que se diseñe.
d. Promover la formación de liderazgos políticos de mujeres y el fortalecimiento de las redes de mujeres políticas.
e. Formular estrategias de prevención y mitigación de riesgos de violencia contra la mujer en política.
f. Promover al interior de las entidades y de manera interinstitucional, la definición de procedimientos, rutas y protocolos de atención oportuna para las mujeres víctimas de violencia, y asegurar la protección eficaz de sus derechos políticos y electorales.
g. Fortalecer los mecanismos de observación y acompañamiento en los procesos electorales con perspectiva de género.
h. Promover en los espacios de comunicación institucional, el reconocimiento y respaldo del trabajo desempeñado por las mujeres en ejercicio de cargos públicos y las agendas de representación y participación política.
i. Suscitar espacios de sensibilización y prevención de la violencia contra las mujeres en la vida política, así como campañas de conocimiento y aplicación de esta ley, teniendo en cuenta el enfoque diferencial.
j. lnstar a toda la institucionalidad garante del derecho a la participación al nivel nacional y territorial a rechazar todo acto de violencia contra las mujeres en política, sin perjuicio de las conductas que por su naturaleza sean objeto de sanción electoral, penal, disciplinaria u otra.
k. Promover en las organizaciones políticas una cultura de la no violencia contra las mujeres y acompañar la elaboración de marcos regulatorios y protocolos tendientes a prevenir, atender y sancionar la violencia contra las mujeres en el ámbito político.
l. Rechazar pública y oportunamente cualquier forma de violencia contra las mujeres en política y hacer llamados a la opinión pública para no tolerar y denunciar cualquier forma de discriminación y violencia contra ellas.
m. A través de la secretaría técnica (la cual se encuentra bajo responsabilidad del Ministerio del Interior) de la Comisión lntersectorial Para La Respuesta Rápida a Las Alertas Tempranas Para La Respuesta Rápida (Ciprat), tendrá en cuenta y seguirá lo establecido en el artículo 11 del decreto 2124 de 2017 focalizando las reacciones rápidas y las alertas tempranas hacia las sujetas para la que la presente ley va dirigida.
n. Promuévase la participación temprana de niñas y adolescentes en la formación de liderazgos políticos de mujeres, así como la prevención de la violencia política contra niñas y adolescentes.
o. Presentar ante la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República, dentro de los primeros tres (3) meses de cada anualidad, un informe estadístico que muestre, por lo menos, los datos de que trata los literales b) y c) del presente artículo.
Parágrafo 1: Coordinar con el Consejo Nacional Electoral o quién haga sus veces, una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la presente ley.
Parágrafo 2: La Defensoría del Pueblo, con apoyo del Ministerio del Interior, las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno y de la Mujer y las Personerías Municipales y Distritales, emitirán alertas tempranas en los términos del procedimiento establecido en el Decreto 2124 de 2017, cuando se adviertan y acrediten riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas de las mujeres en política.
Parágrafo transitorio: Durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, las mismas instituciones deberán coordinar, hacer seguimiento y evaluar mecanismos para el fortalecimiento de la participación política y la igualdad de género dentro de las organizaciones sociales postulantes de las listas, así como en el ejercicio mismo de su acción parlamentaria.
Artículo 10°. Formación y capacitación para prevenir la Violencia Contra las Mujeres en Política. El Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de lgualdad y Equidad o quien haga sus veces, y los partidos políticos, incluirán en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana dirigidos a los distintos grupos poblacionales, una línea referente a la prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política, así como herramientas para reaccionar a este tipo de acciones.
Artículo 11°. Corresponde al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces promover, garantizar y proteger los derechos políticos de las mujeres y atender y resolver, en los casos de su competencia las denuncias de actos de violencia contra mujeres en política, que limiten, restrinjan o impidan el ejercicio de sus derechos políticos o electorales.
Parágrafo: El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces dará traslado a las autoridades competentes cuando conozca de hechos de violencia contra mujeres en política que deban ser investigados y sancionados por otras autoridades.
Artículo 12°. La organización electoral, adelantará planes, programas y proyectos para promover la participación ciudadana de las mujeres, fortalecer la democracia en Colombia, difundir valores cívicos y democráticos. Con anterioridad de cada jornada electoral pondrá a disposición de la ciudadanía información accesible sobre los procedimientos y la logística electoral, así como de las personas candidatas inscritas para cada elección, con el propósito de incentivar la participación ciudadana de las mujeres. También diseñará e implementará programas dirigidos a partidos y movimentos políticos con personería jurídica para divulgar la normatividad electoral, la democratización interna de las organizaciones políticas, la capacitación de sus directivos, la administración de los registros de militantes, la realización de consultas internas, la promoción de la participación política, real y efectiva de las mujeres, personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad.
Parágrafo: La Registraduría Nacional del Estado Civil, en articulación con los entes territoriales apoyarán las organizaciones de acción comunal, de las elecciones de sus dignatarios, en el suministro de los cubículos de votación y capacitación, en aras de promover el ejercicio de la democracia y la participación ciudadana de las mujeres.
Artículo 13°. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces promoverá las medidas de prevención de violencia contra las mujeres en política, durante la actividad electoral, los procesos y campañas electorales e instará a los partidos y movimientos políticos, a prevenir, investigar y sancionar las conductas de violencia política.
En el marco de esta competencia deberá adoptar las siguientes medidas:
a. Regular internamente los procedimientos y competencias para atender, investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral de su competencia. Garantizando un término perentorio para llevar a cabo el procedimiento de forma expedita sin perjuicio del debido proceso.
b. El Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva liderará una línea de seguimiento de las denuncias de violencia política contra las mujeres a efectos de presentar recomendaciones para su atención.
c. Inspeccionar, vigilar y garantizar el cumplimiento de las medidas que establezcan las organizaciones políticas para la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres en política y aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, de acuerdo con la normativa vigente.
d. Conocer la impugnación contra las decisiones tomadas por los órganos estatutarios de los partidos y movimientos políticos, relacionados con violencia contra mujeres en política.
e. Llevar registro anual de los casos y denuncias reportadas por las organizaciones políticas en concurrencia con la Registraduría Nacional del Estado Civil. En este registro se incluirá la variable de renuncia de las mujeres a los diferentes cargos de elección y, en lo posible, la causa de renuncia.
f. Implementar y divulgar campañas o estrategias periódicas de prevención y capacitación frente a la violencia contra las mujeres en política, en especial durante las etapas del proceso electoral.
g. Establecer lineamientos mínimos para organizaciones políticas en la elaboración de marcos regulatorios internos que prevengan, atiendan, rechacen, investiguen y sancionen la violencia contra las mujeres en política.
h. El Consejo Nacional Electoral, a través de la asesoría de inspección y vigilancia, podrá solicitar los protocolos, estatutos, códigos de ética y demás información interna a las agrupaciones políticas con derecho a postulación para verificar el cumplimiento mínimo de los lineamientos sobre violencia contra mujeres en política.
i. Adoptar las medidas necesarias para verificar el cumplimiento y eficacia de las acciones afirmativas dispuestas en la legislación en favor de la participación política de las mujeres y demás poblaciones subrepresentadas.
j. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces podrá imponer multas a las organizaciones políticas que omitan o dilaten la investigación de casos en los cuales tenga competencia o incurran en prácticas o actuaciones que den lugar a la violencia contra las mujeres en política en los términos de esta ley. El monto será el establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011.
k. Vigilar y hacer pública la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica destinan para el fortalecimiento, promoción, capacitaciones, prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres en política, de acuerdo con lo establecido por el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011.
l. El Consejo Nacional Electoral en conjunto con el Ministerio del Interior coordinaran una instancia de vigilancia, control y seguimiento al cumplimiento de la presente ley, en especial el registro de los casos, la operatividad de las medidas de prevención, atención, sanción y rechazo, de acuerdo a sus competencias.
m. Las demás medidas que establezca la presente ley.
Parágrafo 1. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y sus consejos seccionales, en el marco de su competencia, solicitará a las autoridades competentes el otorgamiento de las medidas preventivas y de protección en los casos que se considere deben concurrir según sus competencias para atender los casos de violencia contra mujeres en política.
Parágrafo 2. Las facultades aquí otorgadas al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y sus consejos seccionales se establecen sin perjuicio de aquellas consignadas en la Ley 1475 de 2011.
Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral rendirá un informe periódico sobre los literales c), e), h), i), k), el cual, hará público y consultable por la ciudadanía garantizando el derecho de acceso a la información pública.
Parágrafo Transitorio. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces deberá adoptar la regulación interna para prevenir, atender, rechazar investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral, en el término de doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.
Artículo 14°. La Registraduría Nacional del Estado Civil, en su calidad de garante de la transparencia del proceso electoral, deberá promover el derecho de las mujeres a elegir y ser elegidas libres de toda forma de discriminación y violencia.
En tal sentido, la Registraduría deberá:
a. Dar traslado oportunamente a las autoridades competentes de cualquier hecho de violencia contra mujeres en política durante los procesos electorales de los que se tenga conocimiento.
b. Concurrir con el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces en la consolidación del mecanismo que se defina para la identificación y registro de los casos de violencia contra las mujeres en política.
c. Diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana y política libre de violencia contra las mujeres.
Artículo 15°. Los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral, en ejercicio de las funciones que les corresponde para identificar posibles amenazas y vulneraciones a los procesos electorales deberán:
a. Hacer seguimiento y llamados a los partidos y agrupaciones políticas para que exista eficacia material de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os).
b. Efectuar llamado a los partidos y agrupaciones políticas para que exista distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos.
c. Realizar seguimiento a las campañas políticas, a fin de evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio.
d. Informar a las autoridades competentes sobre las manifestaciones de violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política establecidas en la presente Ley.
e. Monitorear y dar aviso al Consejo Nacional Electoral sobre la existencia de propaganda electoral y publicidad política física o virtual, que incite a la violencia contra mujeres y candidatas.
f. Informar al Consejo Nacional Electoral y demás autoridades competentes sobre los casos que conozcan a solicitud de parte sobre acoso en línea o a través de redes sociales contra mujeres en ejercicio de sus derechos políticos en el contexto electoral.
g. Dar a conocer al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces sobre casos de violencia contra mujeres en política que se den en el contexto electoral.
h. Presentar recomendaciones ante las Comisiones de Coordinación y Seguimiento Electoral sobre casos de especial atención de violencia política que afecte a las mujeres.
i. Aportar en la recolección y sistematización de los casos de violencia contra mujeres en política para que sean incluidos en el registro en la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral- URIEL-.
Parágrafo transitorio: Estas disposiciones también aplicarán para los Tribunales Electorales Transitorios dispuestos por el Artículo Transitorio No. 10 del Acto Legislativo 02 de 2021.
Artículo 16°. Los partidos y movimientos políticos, con el acompañamiento de la dependencia de género o del organismo facultado para ello, deberán generar acciones y protocolos de sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política, de acuerdo con sus estatutos y/o códigos de ética, sin afectar su autonomía y procesos internos.
Las Organizaciones Políticas tendrán como obligaciones mínimas:
a. Rechazar, investigar y sancionar cualquier expresión que implique violencia contra las mujeres en política ejercida por los militantes, miembros y directivos de la Organización Política.
b. Promover la participación política paritaria y en igualdad de condiciones desde sus máximas estructuras de decisión y organización y el respeto a las acciones afirmativas en favor de las mujeres establecidas en la Ley.
c. Adelantar con cargo a los presupuestos de funcionamiento destinados en los numerales, 2, 3, y 5 del artículo 18 de la ley 1475 de 2011, procesos de formación en derecho electoral y participación política con perspectiva de género dirigida a las personas afiliadas, militantes y simpatizantes y a los órganos de dirección de la Organización Política.
d. Proveer con cargo a los gastos de funcionamiento asistencia técnica jurídica especifica orientada al trámite de casos de violencia contra mujeres en política o afectaciones a los derechos políticos de las militantes y electas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
e. Generar una ruta para la recepción de denuncias o quejas de casos de violencia contra mujeres en política y de seguimiento de los casos al interior de la Colectividad. Esta ruta debe garantizar la confidencialidad y tener lineamientos para los casos en que existan conflictos de intereses entre quien recibe la denuncia y la denunciante.
f. Disponer de mecanismos de acceso a la información de forma abierta y pública sobre la rendición de cuentas detallada sobre los recursos destinados para la inclusión efectiva de las mujeres en política.
g. Adelantar investigaciones y determinar las sanciones a que haya lugar para los militantes, miembros directivos en casos de violencia contra las mujeres en política, en atención al principio de debida diligencia y con enfoque interseccional.
h. Los partidos y movimientos políticos podrán establecer establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio sanciones por actuaciones de violencia contra las mujeres en política que pueden llegar hasta la expulsión del partido o movimiento político.
i. Establecer términos pertinentes, eficaces y razonables para llevar a cabo las respectivas investigaciones y seguimientos de casos de violencia contra las mujeres en política y para la implementación de las sanciones, en caso de ser necesarias.
j. Adoptar dentro de los valores éticos que rigen la Organización Política, la no tolerancia y el rechazo de toda forma de violencia y discriminación especialmente hacia las mujeres.
k. Incluir en la propaganda de la Organización Política mensajes que promuevan la participación política de mujeres y hombres en condiciones de igualdad.
l. Asesorar legalmente y acompañar a las víctimas de violencia contra mujeres en política, pertenecientes al partido o movimiento político, para que denuncien ante las autoridades pertinentes, incluyendo las direcciones territoriales.
m. Llevar un registro propio de los casos de violencia contra las mujeres en política sobre los cuales haya tenido conocimiento con ocasión al trámite interno o cuando la víctima fuere militante o simpatizante de la colectividad.
n. Reportar anualmente al Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y otras entidades de acuerdo a su competencia las denuncias interpuestas al interior de la organización o de aquellas que conozca, en las cuales sus militantes sean víctimas.
o. Los partidos y/o movimientos políticos deberán investigar y sancionar, por medio de sus Comités de Ética, a sus miembros y afiliados cuando estos utilicen o permitan el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política.
Parágrafo. Las organizaciones políticas como grupos significativos de ciudadanos, los movimientos sociales que participan en las diferentes circunscripciones especiales y todas aquellas con derecho de postulación en los procesos electorales, incluyendo, prácticas y procesos organizativos juveniles, deberán adoptar protocolos para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres en política, los cuales serán exigibles en el momento de la inscripción de sus candidaturas a los respectivos procesos electorales.
Parágrafo transitorio. Las reformas estatutarias o del código de ética para la detección, prevención, atención y sanción de la violencia contra mujeres en política deberá llevarse a cabo por los partidos políticos y movimientos políticos, en el término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, so pena de las sanciones establecidas en la Ley 1475 de 2011.
Artículo 17°. Es obligación de los aspirantes, precandidatos, candidatos o personas electas en los cargos de elección popular, militantes o directivas de las Organizaciones Políticas, abstenerse de cualquier acción u omisión que implique violencia contra las mujeres en política, en los términos de la presente ley. Dichas conductas serán sancionadas en los términos del estatuto y/o código de ética del partido o movimiento político al que pertenezca y estos deberán garantizar el derecho a la doble conformidad. Lo anterior, sin perjuicio de acudir al Consejo Nacional Electoral por vulneración al debido proceso o garantías constitucionales en los mismos términos de la impugnación consagrada en el artículo 11 de la Ley 1475 de 2011.
Artículo 18°. Modificación al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011. Adiciónese el numeral 10 al artículo 10 de la Ley 1475 de 2011:
10. Desconocer en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer, pertenecer a un pueblo étnico, tener una orientación o identidad sexual diversas, tener una condición de discapacidad o cualquier otra identidad históricamente excluida. Mostrar connivencia con estos, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso.
Artículo 19°. Modificación el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011: Adiciónese el numeral 7 al artículo 12:
7. Sanción monetaria de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a aquellos partidos que incumplan lo establecido en el numeral 10 del artículo 10.
Artículo 20°. Las corporaciones públicas de elección popular incorporarán en sus reglamentos normas para el debate democrático que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política, así como los mecanismos de protección en favor de las víctimas. Las mesas directivas deberán verificar que estas normas se cumplan.
Artículo 21°. Las mesas directivas de corporaciones públicas o instancias colectivas de participación social y ciudadana, deberán garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de trabajo de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular y rendir cuentas públicas de las medidas y acciones tomadas para prevenir, rechazar y sancionar actuaciones de violencia política contra las mujeres en el desarrollo de las sesiones y espacios públicos de debate y participación.
Parágrafo: El Ministerio Público y las autoridades de participación que realizan vigilancia y control de procesos de participación ciudadana en los diferentes niveles, harán el acompañamiento respectivo para el cumplimiento de esta disposición.
Artículo 22°. La Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías Municipales o Distritales y demás órganos de defensa de los derechos humanos, prestarán acompañamiento y asesoría legal en los casos de violación de la presente ley, y de los derechos en ella consagrados con el fin de garantizar y proteger el ejercicio de los derechos políticos o electorales de las mujeres víctimas de violencia de género en política.
Artículo 23°. La Procuraduría General de la Nación adelantará con especial diligencia las investigaciones contra los servidores públicos, contra los particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado que incurran en faltas disciplinarias relacionadas con hechos de violencia contra las mujeres en política.
Artículo 24°. Las entidades que integran el Ministerio Público deberán sistematizar e identificar en sus registros si la conducta que investigan presuntamente afecta el derecho a la participación y/o representación política de las mujeres y puede constituir violencia por razón de género.
Este registro será reportado periódicamente a la Plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL-.
Artículo 25°. La Procuraduría General de la Nación fomentará la formación y sensibilización de operadores para identificar y rechazar la violencia por razón de género hacia las mujeres que se encuentran ejerciendo su derecho a la participación y representación político-electoral o quienes ejercen funciones públicas.
Para lo anterior, podrá expedir directrices tendientes a garantizar la participación y representación de las mujeres en los procesos electorales, mecanismos de participación ciudadana, espacios de participación social y democrática con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad y no discriminación por razón de género, sexo, etnia, religión, condición de discapacidad, pertenencia a la oposición, o cualquier otra condición específica.
Artículo 26°. Todas las organizaciones sociales, sindicatos, organizaciones estudiantiles, movimientos ciudadanos, entre otras, que adelanten actividades de participación ciudadana con fines de representación política, deberán incorporar en sus normas de funcionamiento las siguientes obligaciones:
a. Prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en política.
b. Adoptar todas las medidas a su alcance para lograr la participación política paritaria de mujeres y hombres en igualdad de condiciones.
Artículo 27°. Queda prohibida toda propaganda electoral que incite a la violencia por razón de género, o cualquier otra acción ilegal similar contra las mujeres o grupo de mujeres que participan en política, por motivos de sexo y/o género.
Artículo 28°. Las mujeres víctimas de violencia en política, en lo que resulte aplicable, tendrán derecho a las medidas de prevención, protección y atención consagradas en la Ley 1257 de 2008 o las disposiciones que hagan sus veces. Cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar:
a. Medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer, mientras se toma una decisión en firme frente al caso de denuncia.
b. Medidas de restitución inmediata de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra a la mujer en política, incluidas medidas simbólicas oportunas que restituyan la afectación política.
c. Vinculación al Programa Integral de Garantías a Lideresas Defensoras de Derechos Humanos en cabeza del Ministerio del Interior, en los términos de las disposiciones que lo regulen.
d. Vinculación al Programa de Prevención y Protección a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior, en los términos del decreto 4912 de 2011, o las disposiciones que hagan sus veces.
e. La restitución inmediata en el cargo o función al que fue obligada a renunciar por motivos de violencia política. Tratándose de miembros de corporaciones públicas procederá la restitución siempre y cuando no haya sido efectuado el reemplazo por vacancia absoluta.
f. Retractación o rectificación y disculpa pública de los actos constitutivos de violencia contra mujeres en política empleando el mismo despliegue, relevancia y trascendencia que tuvo la agresión.
Parágrafo: Además de las medidas de reparación existentes en la legislación para la Violencia por razón de género contra las mujeres, para efectos de la presente ley la reparación comprende la adopción de garantías para continuar en el ejercicio de participación en condiciones de igualdad, eliminar situaciones de desventaja, intervenir los espacios hostiles y discriminatorios y garantizar la libertad de expresión, el acceso a la información, y acciones para restablecer la imagen pública cuando esta se vea lesionada.
En la identificación y definición de las medidas de reparación, deberán concurrir las entidades que ejercen autoridad, seguimiento y vigilancia sobre instancias de participación ciudadana, según corresponda.
Artículo 29°. El Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, protegerá de forma especial a la mujer candidata y/o corporada que manifieste ser víctima de violencia política, y tomará todas las medidas necesarias para que la situación de violencia cese.
Dentro de otras medidas de protección, podrá interponer las siguientes:
a. Retirar la propaganda electoral y/o publicación, incluyendo aquella que se difunde por medios digitales, que constituya violencia contra mujeres en política, haciendo públicas las razones.
El Consejo Nacional Electoral también ejercerá esta facultad durante el periodo legal de campaña electoral, tomando todas las medidas necesarias para que la situación de violencia no perjudique las condiciones de la competencia electoral.
La campaña política responsable deberá financiar una nueva publicidad que manifieste el respeto a los derechos políticos de las mujeres.
Artículo 30°. Las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política darán lugar a responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, en consonancia con la normatividad vigente.
Parágrafo. La aplicación de las sanciones administrativas o disciplinarias se cumplirá sin perjuicio de la acción penal, cuando corresponda. En caso de que en el proceso interno administrativo o disciplinario, se encuentren indicios de responsabilidad penal, el hecho deberá ser remitido a la Fiscalía General de la Nación de manera inmediata.
Artículo 31°. En todos los casos en que se tenga conocimiento de la comisión de conductas que afectan el goce y ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y que pueden constituir violencia contra ellas, las autoridades electorales, entes de control y judicialización y los partidos y movimientos políticos, deberán actuar para prevenir, investigar y sancionar, conforme al principio de debida diligencia consagrado en el artículo 7o literal b) de la Convención de Belém do Pará, ratificada por el Estado colombiano mediante la Ley 248 de 1995.
Artículo 32°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO CONJUNTO DE LA MAGISTRADA NATALIA ÁNGEL CABO Y LOS MAGISTRADOS
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Y
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
A LA SENTENCIA C-317/24
Referencia: expediente PE-055.
Estudio de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria sobre Violencia contra las Mujeres en Política.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Quienes suscribimos este salvamento de voto, resaltamos la importancia del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles". Acompañamos en su mayoría la decisión de la Corte porque se trata de un proyecto vital para el desarrollo de importantes principios constitucionales como la igualdad, la participación en política y la garantía de una vida libre de violencias para las mujeres.
No obstante, salvamos parcialmente el voto, pues no estamos de acuerdo con la declaración de inconstitucionalidad de la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad" contenida en el artículo 12 original del proyecto de ley. Según la mayoría, esta disposición contrariaba el principio de consecutividad e identidad flexible pues, en su criterio, la referencia a estos sectores de la población no fue parte del debate legislativo y desbordó el alcance de la disposición, cuyo propósito era estimular la participación ciudadana de las mujeres. A nuestro juicio, esta apreciación es equivocada por tres razones que brevemente pasamos a exponer.
En primer lugar, porque la expresión mencionada se debe leer en el contexto del proyecto. En efecto, en toda la discusión del proyecto se evidencia que el legislador buscó proteger de la violencia política de género a las mujeres en toda su diversidad. Así, incluso, lo reconoce esta sentencia cuando resalta que el flagelo de la violencia política por razones de género no depende solamente de la ideología o del lugar que las mujeres ocupan en la sociedad, sino también de otro tipo de factores como su clase, origen étnico o racial, credo, capacidades físicas y/o psicológicas, su orientación sexual y/o identidad de género. De ahí la importancia que la Corte le atribuyó a la interseccionalidad como principio orientador del articulado. En ese sentido, la expresión declarada inconstitucional no es otra cosa que una manifestación de esa mirada interseccional.
En segundo lugar, para quienes suscribimos este salvamento es claro que si la intención de la mayoría era asegurar que las medidas previstas en el PLE se destinaran a las mujeres y no a otros grupos sociales, la Corte hubiera podido emitir un condicionamiento para entender que el artículo 12, al referirse a "sectores sociales LGBTIQ+" y a "personas con discapacidad", aludía a las mujeres con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y a las mujeres con discapacidad. Dicho condicionamiento habría sido perfectamente compatible con el principio de consecutividad e identidad flexible, pues no cabe duda de que a lo largo del debate parlamentario se hizo énfasis en la necesidad de proteger de forma amplia a todas las mujeres que se enfrentan a la violencia por razones de género al participar en la vida pública y política.
Finalmente, si bien consideramos que la inconstitucionalidad declarada no le resta eficacia a la aplicación comprehensiva de las disposiciones de la ley estatutaria para las mujeres en toda su diversidad, también creemos que envía un mensaje de exclusión innecesario. Parecería implicar que las mujeres son un cuerpo social homogéneo y estático y que no es necesario visibilizar el hecho de que la experiencia de vida de las mujeres está atravesada por un sinnúmero de circunstancias que enriquecen su diversidad, pero que también pueden hacer más compleja su experiencia de discriminación y exclusión. No en vano tanto en las intervenciones como en la literatura especializada ampliamente discutida en la sentencia se destaca la importancia de considerar que algunos factores como la raza, la orientación sexual o la discapacidad, pueden exponer a las mujeres a formas más intensas y extremas de violencia política de género.
En suma, a diferencia de la mayoría, consideramos que la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad" se correspondía con el espíritu de la ley estatutaria. Más ampliamente, creemos que desarrollaba el pluralismo, la no discriminación y la diversidad como principios y valores constitucionales indispensables para enfrentar el fenómeno social y cultural de la violencia contra las mujeres en política.
En estos términos salvamos parcialmente nuestro voto.
Fecha ut supra,
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-317/24
Referencia: Sentencia C-317 de 2024.
Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado –acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara–, "[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles".
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, presento las razones que me llevan a aclarar mi voto en la Sentencia C-317 de 2024.
2. Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en cuanto a la protección y garantía del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias en el ámbito político y, en esa medida, reconozco la importancia de esta ley estatutaria en la consolidación de medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia de género en el ejercicio de los derechos políticos y electorales.
3. Sin embargo, considero pertinente hacer algunas precisiones sobre la exclusión de ciertos grupos poblacionales en el análisis de constitucionalidad del artículo 12 del proyecto de ley. En particular, es necesario no perder de vista que la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión "personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad" se fundamenta en razones estrictamente formales, derivadas de la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo.
4. Por tanto, es fundamental aclarar que esta determinación no debe interpretarse como un desconocimiento de la especial protección constitucional que requieren estos sectores, ni de las barreras y formas de violencia que enfrentan en la vida política. La Constitución reconoce, por un lado, que todas las personas son iguales ante la ley y prohíbe cualquier forma de discriminación (art. 13) y, por otro, que toda persona tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40). Estos mandatos constitucionales imponen al Estado el deber de garantizar la participación política de los sectores históricamente discriminados y de adoptar medidas que eliminen las barreras que impiden el ejercicio pleno de sus derechos.
5. En este sentido, aunque la Corte declaró la inconstitucionalidad de la inclusión de estos grupos en el artículo 12 por razones procedimentales, ello no implica que su protección quede desatendida en el ordenamiento jurídico. Existen múltiples mecanismos normativos y constitucionales que garantizan la igualdad real y efectiva de todas las personas, incluyendo aquellas con identidades de género diversas y en situación de discapacidad. Tanto la jurisprudencia constitucional como los tratados internacionales ratificados por Colombia han desarrollado un marco robusto de protección contra la discriminación por motivos de orientación sexual, identidad de género y discapacidad, lo que impone al Estado la obligación de adoptar políticas públicas y medidas afirmativas para garantizar la participación de estos grupos en la vida política y democrática del país.
6. La violencia política no solo afecta a las mujeres cisgénero, sino que impacta de manera diferenciada a personas con identidades de género diversas y con orientaciones sexuales no normativas, así como a quienes enfrentan barreras estructurales por su situación de discapacidad. Los informes y estudios de organizaciones sociales nacionales e internacionales han documentado la existencia de patrones de violencia política contra la comunidad LGBTQ+, que incluyen amenazas, estigmatización y exclusión de los espacios de decisión[704]. De la misma manera, las personas en situación de discapacidad enfrentan obstáculos en su derecho a la participación política debido a la falta de accesibilidad y a la persistencia de estereotipos discriminatorios[705].
7. En consecuencia, la protección que esta ley estatutaria otorga a las mujeres en el ámbito político debe interpretarse en armonía con los principios de igualdad y no discriminación que orientan nuestro ordenamiento constitucional. Si bien la norma declarada inconstitucional no puede ser aplicada, ello no impide que las autoridades competentes adopten medidas para garantizar la participación efectiva de estos sectores, conforme a los mandatos constitucionales e internacionales de protección de los derechos humanos.
8. Finalmente, reitero la importancia de que el Estado continúe adoptando medidas afirmativas para garantizar la participación efectiva de todas las personas en el ejercicio de la política, asegurando que ningún grupo poblacional quede excluido de los espacios de decisión por razones de género, identidad sexual o discapacidad. La lucha contra la violencia en la política no puede reducirse únicamente a la protección de un solo grupo poblacional, sino que debe reconocer la interseccionalidad de las discriminaciones y la necesidad de estrategias diferenciadas para enfrentar las distintas formas de exclusión.
9. En los anteriores términos, aclaro mi voto frente a la Sentencia C-317 de 2024.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Expediente digital, PE0000055-Presentación Demanda-(2023-07-13 12-27-03).pdf.
[3] Expediente digital, PE0000055-Acta de Reparto-(2023-07-17 10-43-24).pdf.
[4] Expediente digital, PE0000055-Auto Admisorio-(2023-08-03 07-56-57).pdf.
[5] La senadora María José Pizarro, la senadora Angélica Lozano Correa, el representante a la Cámara Alirio Uribe Muñoz y el ciudadano Harold Sua Montaña presentaron sus conceptos.
[6] En concreto, el Ministerio de la Igualdad y Equidad.
[7] En concreto, enviaron su respuesta las siguientes organizaciones de la sociedad civil, académicas y universitarias: Red Nacional de Mujeres; Fundación Sisma Mujer; Misión de Observación Electoral; Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política; Fundación Karisma; Corporación Vamos Mujer; Fundación Mujer y Futuro; Restrepo Sanín (profesora de la Universidad de la Florida, Centro de Investigación de Género, Sexualidades y Mujeres); Línea de Investigación en Género y Derecho – Universidad del Rosario; Red Nacional de Mujeres; Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre; Fundación para la libertad de la prensa FLIP; Fundación El Veinte; Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Universidad de Palermo de Argentina – CELE.
[8] Ver fj. 5 de esta providencia.
[9] Algunas intervenciones solicitaron expresamente a la Corte declarar la constitucionalidad de todo el PLE. En este sentido se pronunciaron la Senadora María José Pizarro, la Corporación Sisma Mujer, el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política, la representante Angélica Lozano Correa, y el Ministerio de Igualdad (salvo en lo que tiene que ver con el artículo 14, del que solicitó se declare su constitucionalidad condicionada, como se consigna en el cuadro).
[10] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-12 16-01-04).pdf.
[15] Sentencias C-134 de 2023, C-133 de 2022, C-282 de 2021, C-150 de 2015, entre otras.
[16] Constitución Política. Artículo 152 literal a.
[17] Constitución Política. Artículo 152 literal c.
[18] Constitución Política. Artículo 152 literal d.
[19] Desarrollados tanto en la Ley 5 de 1992 como en la jurisprudencia constitucional.
[20] Sentencias C-133 de 20223 y C-242 de 2020.
[21] Ley 5 de 1992. Artículo 204.
[24] Sentencias C-687 de 2002, C-133 de 2022.
[26] "[p]or la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones
[28] Fragmento tomado del primer inciso del artículo 1 de la iniciativa objeto de control.
[30] Al respecto ver los artículos 4 y 5 del PLE.
[32] Expresión tomada del artículo 1 en el que se expone el objeto de la iniciativa.
[33] Intervención del ciudadano Harold Sua Montaña. Expediente digital, archivo PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-05 17-14-26).pdf, p. 2.
[35] Gaceta del Congreso No. 875 del 5 de agosto de 2022, p. 23. Su título era: "por medio de la cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones".
[37] Gaceta del Congreso No. 899 del 9 de agosto de 2022, p. 14.
[38] Gaceta del Congreso No. 899 del 9 de agosto de 2022, p. 14.
[40] Gaceta del Congreso No. 911 del 11 de agosto de 2022, pp. 4, 5, 7, 8 11, 12 y 13.
[41] El Reglamento del Congreso en su artículo 144 señala que la Secretaría General de la cámara en que se reciba un proyecto debe ordenar su publicación en la Gaceta del Congreso y el presidente de la respectiva cámara debe repartir la iniciativa a la comisión constitucional permanente competente, en la que iniciará el trámite.
[42] Sentencias C-540 de 2012, C-481 de 2019 y C-032 de 2021.
[47] Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, p. 3.
[48] Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, p. 3.
[49] Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 8 y siguientes.
[50] Sentencia C-590 de 2012, reiterada en la Sentencia C-298 de 2016.
[51] Sentencia C-590 de 2012, reiterada en la Sentencia C-298 de 2016.
[53] Sentencias C-930 de 2005 y C-927 de 2007.
[57] Sentencia C-205 de 2023 y C-930 de 2005.
[66] El Acta No.30 de la sesión de ese día está publicada en la Gaceta del Congreso No.136 de 2023.
[69] En la página web del orden del día de la Secretaría General de la Cámara de representantes se aprecia que la plenaria del 23 de mayo de 2023 fue cancelada. En consecuencia, la sesión siguiente a la del 17 de mayo fue la del 24 de mayo. https://www.camara.gov.co/orden-del-dia-plenaria-23-05-2023-cancelada
[73] El Acta No.57 de ese día está publicada en la Gaceta del Congreso No.1125 de 2023.
[78] Disponible para consulta en: ?https://www.camara.gov.co/orden-del-dia-plenaria-23-05-2023-cancelada?
[84] Según certificado del secretario general del Senado. Correo remisorio el 31 de agosto de 2023.
[88] Constitución Política de 1991. Artículo 145.
[89] Ley 5 de 1992. Artículo 123.4.
[91] Sentencia C-134 de 2023 que reitera la Sentencia C-214 de 2017.
[94] Sentencia C-294 de 2021, reiterada por la Sentencia C-134 de 2023.
[95] Ley 5 de 1992. Artículo 291.
[98] Sentencia C-481 de 2019 y C-134 de 2023.
[100] Sentencia C-481 de 2019.
[103] Gaceta del Congreso No.1719 del 22 de diciembre de 2022, p. 8.
[105] Gaceta del Congreso No.1719 del 22 de diciembre de 2022, p. 17.
[108] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 7.
[110] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 14.
[112] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022. P. 15.
[114] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 11.
[116] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 17.
[117] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 17.
[118] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 18.
[119] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 19.
[120] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, pp. 19, 20 y 21.
[122] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 23.
[123] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 23.
[124] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, pp. 23-25.
[125] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 25.
[126] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 25.
[129] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, pp. 24-26.
[130] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, pp. 26-28.
[131] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, pp. 28-41.
[132] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, p. 41.
[133] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, p. 44.
[134] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, pp. 44 y 45.
[136] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, pp. 5 y 6.
[137] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 7.
[139] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, pp. 8-12.
[144] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, pp. 21 y 22.
[149] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 9 y 10.
[150] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 48.
[152] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 53-55.
[154] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 55-57.
[156] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 60-62.
[157] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 62-64.
[158] Gaceta del Congreso No.1125 del 23 de agosto de 2023, pp. 1 y 2.
[159] Gaceta del Congreso No.1125 del 23 de agosto de 2023, p. 8.
[160] Gaceta del Congreso No.1125 del 23 de agosto de 2023, pp. 27-29.
[161] Gaceta del Congreso No.1402 del 4 de octubre de 2023, pp. 11 y 13.
[163] Gaceta del Congreso No.1402 del 4 de octubre de 2023, p. 7.
[164] Gaceta del Congreso No.1402 del 4 de octubre de 2023, pp. 27 y 28.
[165] Ley 5 de 1992. Artículo 187.
[166] Gaceta del Congreso No.697 del 13 de junio de 2023 y Gaceta del Congreso 695 del 13 de junio de 2023.
[167] Así lo refirió la Sentencia C-134 de 2023 que en este punto reiteró la Sentencia C-162 de 2019.
[168] Sentencia C-134 de 2023 que a su vez cita las sentencias C-313 de 2014 y C-162 de 2019 y C-133 de 2022.
[169] Sentencia C-162 de 2019 y Sentencia C-133 de 2022.
[170] "por la cual se adoptan medidas para garantizar la participación paritaria de las mujeres en las diferentes ramas y órganos del Poder Público de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
[171] Sentencia C-110 de 2022.
[172] Sentencia C-084 de 2019.
[173] Sentencia C-084 de 2019.
[174] Sentencia C-134 de 2023.
[175] Sentencia C-133 de 2022 y C-453 de 2006.
[176] Sentencia C-765 de 2012.
[177] Sentencia C-134 de 2023 que cita la Sentencia C-940 de 2003.
[178] Sentencia C-080 de 2018.
[179] Sentencia C-193 de 2023.
[180] Sentencia C-332 de 2005.
[181] Sentencia C-332 de 2005 reiterada en la Sentencia C-282 de 2021.
[182] Sentencia C-590 de 2019.
[183] Sentencia C-702 de 1999.
[185] Así ocurrió, por ejemplo, en las sentencias C-376 de 1995, C-1190 de 2001 y C-290 de 2017.
[186] Sentencia C-198 de 2002 y C-332 de 2005 reiterada en la Sentencia C-282 de 2021.
[187] Sentencias C-282 de 1997, C-551 de 2003, C-940 de 2003 y C-1147 de 2003.
[188] Sentencia C-702 de 1999.
[189] Sentencia C-134 de 2023, C-080 de 2018.
[192] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 21.
[193] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 57.
[195] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 9, 10, 26 y 27; Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 21 y Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 57.
[196] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 9, 21; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 7, 14; Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023, pp. 7, 8; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 9, 26, 27.
[197] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[198] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 10, 11, 21, 22; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 14, 19, 20; Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023, p. 8; Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 21; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 10, 11, 27.
[199] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 7 y 14; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 10, 11 y 27; Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 17; Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023, p. 21.
[200] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 10, 11, 21, 22; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 14, 19, 20; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, p. 8; Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 21; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, p. 10, 11, 27.
[201] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[205] Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 11-13, 22, 23; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 8, 9, 14, 15; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, pp. 8, 9; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 11-14, 27-29.
[206] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 8, 9, 14 y 15.
[207] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 8, 9, 14 y 15.
[208] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 8, 9, 14 y 15.
[209] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 22.
[210] A las referencias relacionadas con el deber de sancionar, se pueden agregar las siguientes sobre los deberes estatales de prevenir e investigar. Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 13-19, 23-26; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 9-12, 15 - 18; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, pp. 9-13; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 14-24, 29-34.
[211] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58
[212] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 14, 29 y 30.
[213] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[214] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[215] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[216] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 14, 29 y 30.
[217] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[218] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 13, 14, 23; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 9, 16; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, pp. 9, 10; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 14, 15, 29, 30.
[219] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 18, Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 59.
[220] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 59.
[221] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 14, 23; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 9, 15, 16; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, p. 10; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 15, 30.
[222] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 16, 30 y 31.
[223] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 22.
[224] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 10 y 16.
[225] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 17, 30 y 31.
[228] Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 17, 30 y 31.
[230] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 14, 15, 17, 19, 23-26; Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 9-12, 16 - 18; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, pp. 10-13: Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 16-19, 21, 25, 30-34.
[231] Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 18 y 31.
[232] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 15, 24; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 10, 17; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, p. 11; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 18, 31.
[233] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 10 y 16.
[234] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 18 y 31.
[235] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, p. 48.
[236] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 60.
[237] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 20, 32 y 33.
[238] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 20, 32 y 33.
[239] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 20, 32 y 33.
[240] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 20, 32 y 33.
[241] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 21, 32 y 33.
[242] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 19, 32 y 33.
[243] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 60.
[244] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 15, 16, 24, 25; Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 10,11, 16, 17; Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023, pp. 11, 12: Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 19 -21, 32, 33.
[245] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 19.
[246] Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 19.
[247] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 14, 15, 16, 23, 24. En el estudio del artículo 29 se da cuenta con mayor detalle de la manera en que las facultades del CNE hicieron parte de todo el trámite.
[248] Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 22 y 33.
[249] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 17, 25; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 11, 17; Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023, p. 12; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 22, 33.
[250] Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 12 y 17.
[251] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 17, 25; Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 11, 17; Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023, p. 12; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 22, 33.
[252] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 24 y 34.
[254] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 18, 19, 25, 26; Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 11, 12, 17, 18; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, p. 13; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 23, 24, 34.
[255] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 60.
[256] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 60.
[257] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 60.
[258] Gaceta del Congreso No.1121 del 20 de septiembre de 2022, pp. 14, 15, 17, 19, 23-26; Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, pp. 9-12, 16-18; Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, 10-13: Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 16-19, 21, 25, 30-34.
[259] Gaceta del Congreso No. 695 del 13 de junio de 2023, pp. 10 y 17; Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 16, 23, 30, 33 y 34.
[260] Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, p. 7.
[267] Gaceta del Congreso No. 136 del 9 de marzo de 2023, p. 30.
[268] Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023, p. 13.
[269] Gaceta del Congreso No.1479 del 23 de noviembre de 2022, p. 7.
[270] Ello, a través de los que originalmente fueron numerados como artículos 21, 22, 28 y 29.
[272] Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023, p. 12.
[273] Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023, p. 17.
[274] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, p. 21.
[275] Gaceta del Congreso No.1098 del 17 de agosto de 2023, p. 58.
[276] Gaceta del Congreso No.695 del 13 de junio de 2023, p. 4.
[277] Gaceta del Congreso No.1545 del 30 de noviembre de 2022, p. 6.
[278] Gaceta del Congreso No.303 del 13 de abril de 2023.
[279] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 22 y 33.
[280] Gaceta del Congreso No.695 del 13 de junio de 2023, p. 16.
[283] Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, p. 13. También como artículo 29.
[284] Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, p. 23 y Gaceta del Congreso No.1720 del 22 de diciembre de 2022, p. 15. También era el artículo 29.
[285] Gaceta del Congreso No.136 del 9 de marzo de 2023, pp. 44 y 45.
[286] Gaceta del Congreso No.586 del 31 de mayo de 2023, pp. 19 y 20
[287] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 9-25.
[288] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, pp. 26-35.
[290] Gaceta del Congreso No. 660 del 8 de junio de 2022, pp. 14-24.
[293] Para el segundo debate en la plenaria de la Cámara el texto propuesto consta en la Gaceta 494 del 17 de mayo de 2023, p. 26. Consta que fue aprobado en la Gaceta 1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 57-61.
[294] Para el segundo debate en la plenaria de la Cámara el texto propuesto consta en la Gaceta 494 del 17 de mayo de 2023, p. 27. Consta que fue aprobado en la Gaceta 1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 57-61.
[295] Para el segundo debate en la plenaria de la Cámara el texto propuesto consta en la Gaceta 494 del 17 de mayo de 2023, pp. 28 y 33. Consta que fue aprobado en la Gaceta 1098 del 17 de agosto de 2023, pp. 60, 61 y 55-57.
[296] Sentencia C-025 de 1993, C-995 de 2001, C-198 de 2002.
[297] Expresión empleada en la Sentencia C-896 de 2012.
[298] Sentencia C-025 de 1993.
[299] Sentencia C-025 de 1993.
[300] Sentencia C-212 de 2022.
[301] Así se desprende de lo previsto en la Sentencia C-162 de 2021.
[304] Incluyendo al parágrafo 2.
[306] Sentencia C-136 de 2024 que reitera a la Sentencia C-054 de 2023.
[307] Fue ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991.
[308] Sentencia C-1051 de 2012.
[309] Sentencia C-1051 de 2012.
[310] Sentencia SU-123 de 2018.
[311] Sentencia C-490 de 2011.
[312] Sentencia C-490 de 2011.
[313] Sentencias C-490 de 2011, C-133 de 2022.
[316] Sentencia C-702 de 2010.
[317] Artículo 16. Primer inciso.
[318] En esta sentencia, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 8º del artículo 2º del Acto Legislativo N° 01 de 2009, "[p]or el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia".
[319] En la que la Corte revisó la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara "por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones".
[320] El inciso 8º del artículo 2º del Acto Legislativo N° 01 de 2009 y el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara "por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones".
[321] Ley 1475 de 2011. Artículo 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos: (...).
[322] Por la cual se conforman los grupos internos de trabajo en el Consejo Nacional Electoral, y se les asignan funciones.
[323] Sentencias C-134 de 2023, C-170 de 2021, C-133 de 2022.
[326] Sentencia C-075 de 2022.
[327] Sentencia C-856 de 2006.
[329] Consideraciones retomadas de la Sentencia C-134 de 2023.
[330] Sentencia C-134 de 2023.
[331] Sentencia C-093 de 2024.
[332] Sentencia C-134 de 2023, que al respecto reitera las sentencias C-085 de 2022 y C-395 de 2021.
[334] Sentencia C-170 de 2021.
[335] Sentencia C-091 de 2021.
[336] Sentencia C-110 de 2019.
[337] Sentencia C-170 de 2021.
[339] Sentencia C-170 de 2021.
[340] Sentencias C-874 de 2005 y C-373 de 2009.
[341] Sentencia C-134 de 2023 que en ese aspecto reitera la Sentencia C-373 de 2009.
[342] Sentencia C-520 de 2019.
[343] Sentencia C-451 de 2020, C-110 de 2019.
[344] Sentencia C-520 de 2019.
[345] Al respecto ver: Gaceta del Congreso No. 911 del 11 de agosto de 2022; Gaceta del Congreso No. 899 del 9 de agosto de 2022 y Gaceta del Congreso No. 875 del 5 de agosto de 2022.
[346] Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, p. 8.
[347] Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, p. 8.
[348] Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022, p. 6.
[349] Gaceta del Congreso No. 303 del 13 de abril de 2023, p. 4.
[350] Gaceta del Congreso No.494 del 17 de mayo de 2023, p. 8.
[351] Expediente Digital. Archivo "Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-149 de 2023".
[356] Ver referencias a la ANC en la Sentencia SU-080 de 2020.
[357] Sentencias C-410 de 1994 y C-371 de 2000.
[359] Sentencias C-410 de 1994 y C-197 de 2023.
[360] En sede de revisión de tutela la Corte ha amparado este derecho en más de cuarenta oportunidades. Entre otras, ver las sentencias T-878 de 2014 a T-459 de 2024, SU-091 de 2023 y SU-201 de 2021.
[361] Sentencia T-878 de 2014. Cit., "sentencias C-776 de 2010, T-843 de 2011, C-335 y T-930A de 2013, T-451 de 2014, y en los Autos 092, 237 y 251 de 2008 proferidos por la Sala de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004".
[368] María Camila Correa Flórez (2024). El feminicidio y el transfeminicidio en la legislación penal colombiana. Revista Derecho Penal y Criminología, vol. 45, n.º 119 (julio-diciembre de 2024), pp. 51-71. doi: https://doi.org/10.18601/01210483.v45n119.04
[369] Sentencia SU-080 de 2020.
[370] De acuerdo con el Instituto Colombiano de Medicina Legal, en 2022 el 40?% de las mujeres asesinadas en Colombia fueron víctimas en sus hogares. Esta estadística confirma que la vivienda familiar sigue siendo el espacio de mayor riesgo para las mujeres. En: Instituto Colombiano de Medicina Legal (2023). Forensis 2022 Datos para la vida. Volumen 24, ISSN 2145-0250, diciembre de 2023, p. 46.
[377] Lesbianas, bisexuales y trans.
[378] Sentencia T-087 de 2023.
[388] Estas referencias obedecen a publicaciones de la organización citadas en la intervención presentada por la organización.
[389] Corporación Sisma Mujer (2022). Patrones de Violencia Sociopolítica de Género contra Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos en Colombia: Claves Conceptuales y Metodológicas 2016- 2020, p. 16. Disponible en: https://www.sismamujer.org/wp-content/uploads/2022/06/PATRONES-DE-VIOLENCIA-DIGITAL-V16-de-mayo-2022-1.pdf
[390] Estas referencias obedecen a publicaciones de la organización citadas en la intervención presentada por la organización.
[391] Misión de Observación Electoral (2023). Protocolo para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres en la política en Colombia. Disponible en: https://www.moe.org.co/wp-content/uploads/2021/10/Resumen-Ejecutivo-de-Protocolo-de-la-Violenvia-Contra-las-mujeres.-2-06-2023.pdf
[403] La ley Modelo es una fuente de derecho blando o soft law que busca orientar a los Estados parte de la Convención Belém do Pará sobre cómo regular el asunto de la violencia política contra las mujeres. En ese sentido, es una herramienta hermenéutica útil sobre el alcance de las obligaciones de la Convención en esta materia, pero no un parámetro de control constitucional.
[404] OEA-MESECVI (2017). Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política. OEA/Ser.L/II.7.10 MESECVI/CEVI/doc.235/16 Rev.1 V. Series. OEA/Ser.L/II.6.17
[436] Gaceta del Congreso No. 1098 del 17 de agosto de 2023, p. 51.
[443] Reiterada, entre otras, en la Sentencia SU-274 de 2019. En la Sentencia C-650 de 2003, la Corte analizó el Proyecto de Ley No. 030 y 084 de 2001 Cámara (acumulados), 278 de 2002 Senado, "por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones", objetado parcialmente por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad.
[447] Sentencias C-091 de 2017 y C-102 de 2018.
[448] Ver, entre otras, la Sentencia SU-420 de 2019.
[449] Sentencia T-452 de 2022.
[452] Sentencia C-087 de 1998.
[454] Sentencia T-391 de 2007.
[455] Sentencia T-452 de 2022.
[456] Sentencia SU 274 de 2019 que en este punto cita a la Sentencia T-155 de 2019.
[458] Sentencias SU-274 de 2019, SU-355 de 2019, T-155 de 2019 y T-421 de 2022.
[459] Ver, entre otras, las sentencias SU-274 de 2019 y T-155 de 2019.
[461] Sentencias SU-274 de 2019 y SU-174 de 2021.
[462] Sentencias T-203 de 2022, T-452 de 2022 y T-206 de 2024.
[464] Sentencia SU-420 de 2019.
[465] Sentencia T-452 de 2022.
[466] Sentencia T-391 de 2007.
[467] Salvamento de voto del magistrado Juan Carlos Henao Pérez en la Sentencia C-442 de 2011.
[468] Sentencia C-417 de 2009, reiterada en la Sentencia C-222 de 2022.
[469] Sentencia C-345 de 2019, citada en la Sentencia C-308 de 2022.
[470] Sentencia C-345 de 2019, citada en la Sentencia C-308 de 2022.
[472] Sentencia C-345 de 2019, citada en la sentencia C-308 de 2022.
[473] Sentencia C-383 de 2013, citada en la sentencia C-308 de 2022.
[474] Sentencia C-345 de 2019, citada en la sentencia C-308 de 2022.
[476] Este requisito es más exigente cuando se trata de responsabilidades en el ámbito penal.
[477] Cfr. Corte IDH, sentencias del caso Kimel Vs. Argentina, fj. 83, caso Moya Chacón y otro Vs. Costa Rica, fj. 72, y caso Baraona Bray vs. Chile, fj. 105. En igual sentido, la Observación General 34 del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, a la que se hizo referencia más arriba, señaló estos mismos requisitos para las restricciones al ejercicio de la libertad de expresión, a partir de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 19 del PIDCP. Ver Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. (Julio 2011). Observación General No. 34. https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf.
[478] Sentencia C-408 de 1996.
[479] Sentencia C-371 de 2000.
[480] Estas fuentes de derecho blando son un parámetro interpretativo relevante en la medida en que constituyen una expresión de la evolución constante de los tratados de derechos humanos, que al igual que la Constitución, son instrumentos vivos que deben ser interpretados a la luz de los contextos y necesidades propias de los tiempos que corren cuando se requiere su aplicación.
[481] Comité para la Erradicación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW). Recomendación general núm. 35 sobre la violencia por razón de género contra la mujer, por la que se actualiza la recomendación general núm. 19. 26 de julio de 2017, CEDAW/C/GC/35, párr. 15.
[483] Sentencia T-967 de 2018.
[484] Recomendación General No. 23, cit en: OEA-MESECVI (2017). Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política. OEA/Ser.L/II.7.10 MESECVI/CEVI/doc.235/16 Rev.1 V. Series. OEA/Ser.L/II.6.17
[485] Sentencia C-1110 de 2000.
[487] Sentencia C-089 de 1994.
[488] Sentencias T-967 de 2014, SU-080 de 2020 y T-212 de 2021. Cit., Cook, R. J., & Cusack, S. (2010). Estereotipos de género: perspectivas legales transnacionales. Bogotá: Profamilia. [En linea] https://www.law.utoronto.ca/utfl_file/count/documents/reprohealth/estereotipos-de-genero.pdf
[489] Sentencia SU-080 de 2020.
[490] Ibid., cit. Definición de estereotipos de género de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, disponible en: https://www.ohchr.org/es/women/gender-stereotyping
[491] Sentencia T-212 de 2021. Cit., Comité de la CEDAW. Recomendación General No. 25, párr. 6-7.
[492] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), p. 11.
[497] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 16-39-25), pp. 9-10.
[498] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-05 17-10-38), p. 8.
[499] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 18.
[500] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp., 20-23.
[501] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-15 22-29-30), p. 4
[502] Sobre estas fuentes, es importante distinguir entre aquellas definiciones que provienen del bloque de constitucionalidad en sentido estricto por corresponder a tratados internacionales de derechos humanos de los que es parte el Estado colombiano, como la Convención Belém do Pará y CEDAW, y las que se desprenden de instrumentos de derecho o blando o soft law, que le han servido a este tribunal para darle alcance en el ordenamiento interno a las obligaciones que tiene en su cabeza el Estado colombiano.
[503] Corte IDH. Caso González y otras ("Campo Algodonero") vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205.
[505] Al respecto, ver las sentencias C-335 de 2013, SU-080 de 2020.
[506] Sentencia C-297 de 2016.
[510] Sentencias T-878 de 2014, SU-349 de 2022 y T-087 de 2023.
[511] Sentencia SU-080 de 2020.
[512] Sentencia T-735 de 2017.
[513] Sentencia T-087 de 2023.
[514] Sentencias T-245-A de 2022, T-028 de 2023 y T-172 de 2023.
[515] Sentencia C-007 de 2001.
[517] Sentencia C-037 de 1996.
[518] Sentencia C-1235 de 2005 y C-804 de 2006.
[519] Sentencia C-804 de 2006.
[522] Ver la Sentencia C-147 de 2017.
[523] Sentencia C-453 de 2013.
[524] Sentencia C-233 de 2021.
[525] Sentencia C-730 de 2017 y T-236 de 2021.
[526] Sentencia T-236 de 2021.
[528] La jurisprudencia constitucional ha señalado que la orientación sexual "abarca los deseos, sentimientos, y atracciones sexuales y emocionales que puedan darse frente a personas del mismo género, de diferente género o de diferentes géneros". Sentencia T-099 de 2015.
[529] La Corte define la identidad de género "es la vivencia interna e individual del género tal como cada persona la siente profundamente, la cual podría corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo (que podría involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios médicos, quirúrgicos o de otra índole, siempre que la misma sea libremente escogida)". Ibíd.
[530] Ver, al respecto, las sentencias C-584 de 2015, C-006 de 2016 y SU-440 de 2021.
[531] Al respecto, ver: sentencias SU-091 de 2023 y SU-546 de 2023.
[532] Sentencia SU-080 de 2020.
[533] Que desarrolla los mandatos de igualdad y no discriminación de los artículos 13 y 43 de la Constitución, así como el contenido de la Convención Belém do Pará.
[534] Ley 1257 de 2008, artículo 3, literal a.
[535] MESECVI (2014). Guía para la aplicación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). Disponible en: https://www.oas.org/es/mesecvi/docs/BdP-GuiaAplicacion-Web-ES.pdf
[536] Vale la pena mencionar que en la aclaración de voto a la Sentencia T-283 de 2020, la magistrada Diana Fajardo Rivera señaló que la violencia simbólica "es una de las formas más sutiles de violencia porque suele estar asociada a hábitos sociales o a una naturalización de determinados comportamientos, pero ello no la hace menos grave o importante".
[537] Intervención de Juliana Restrepo Sanín (profesora de la Universidad de la Florida, Centro de Investigación de Género, Sexualidades y Mujeres). Expediente digital, archivo PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-05 17-10-38).pdf.
[538] Sentencia T-087 de 2023, cit. "ONU. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias acerca de la violencia en línea contra las mujeres y las niñas desde la perspectiva de los derechos humanos. (2018) A/HRC/38/47, párr. 23. Cfr. Sentencia T-280 de 2022".
[539] MESECVI (2021). Ciberviolencia y ciberacoso contra las mujeres y niñas en el marco de la Convención Belém Do Pará. Herramientas para la Implementación de la Convención de Belém do Pará. Una alianza entre la Organización de los Estados Americanos y ONU Mujeres en el marco de la Iniciativa Spotlight en América Latina. Disponible en: https://lac.unwomen.org/sites/default/files/2022-11/MUESTRA%20Informe%20Violencia%20en%20linea%202.1%20%282%29_Aprobado%20%28Abril%202022%29_0.pdf
[540] Asamblea General de las Naciones Unidas (2023). Informe de la Relatora Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, Irene Khan. Informe sobre la desinformación de género y su impacto en la libertad de expresión. A/78/288, 7 de agosto de 2023.
[541] Sentencia T-245-A de 2022. Reiterada en las sentencias T-028 de 2023 y T-172 de 2023.
[542] Sentencia T-172 de 2023.
[544] Sobre el uso de la violencia sexual para amedrentar a mujeres que participan en manifestaciones o protestas, ver: Corte IDH. Caso Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. Serie C No. 371. También la Sentencia T-126 de 2018.
[546] Corte Constitucional, C-038 de 2021.
[547] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-23 21-26-50), p. 4.
[548] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 12.
[549] Expediente digital, archivo PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2023-08-18 16-44-50), p. 5.
[550] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp. 27-30.
[551] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), p. 33.
[552] Sentencia T-098 de 1994, reiterada en muchas otras, entre esas en las más recientes T-237 de 2023, T-457 de 2023, T-033 de 2024 y T-202 de 2024.
[553] Sentencias T- 098 de 1994 y T-131 de 2006.
[554] Sentencia C-297 de 2016.
[556] Ratificada mediante la Ley 51 de 1981.
[557] Ratificada mediante la Ley 248 de 1995.
[558] Sentencia C-055 de 2022.
[559] Como lo expresó el senador Blanco Álvarez en el debate en la plenaria del Senado, la debida diligencia "es un término que se utiliza desde la Convención de [Belém do] Pará, que tiene que ver con la articulación de las entidades, cuando se presentan este tipo de violencias contra la mujer". Ver Gaceta del Congreso No. 136 del 9 de marzo de 2023, p. 41.
[561] Sentencia T-140 de 2021.
[565] Artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario).
[566] Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa, Consejo Nacional Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil, Contraloría General de la República, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, Secretaría de Transparencia, Misión de Observación Electoral, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Superintendencia Financiera de Colombia, Unidad de Información y Análisis Financiero, Policía Nacional de Colombia, Comando General de las Fuerzas Militares de Colombia y Unidad Nacional de Protección.
[567] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 13.
[570] Sentencia C-032 de 2021.
[571] Sentencia C-032 de 2021.
[572] En la Sentencia C-032 de 2021, se reconstruyeron las reglas jurisprudenciales de las sentencias C-748 de 2011 y C-1011 de 2008 que, a su vez, estudiaron los proyectos de ley estatutaria materializados en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, que regulan con cierto nivel de integralidad el derecho de datos personales.
[573] Tal como se indicó en el examen del trámite legislativo, esta expresión tachada será declarada inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia.
[574] En virtud de lo previsto en el literal a) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994, según el cual, "[e]n ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia [...]"..
[576] Ver al respecto el fj. 33 de esta providencia.
[577] Artículo 1 del Decreto 2124 de 2017.
[578] Sentencia SU-546 de 2023.
[580] Sentencia SU-546 de 2023.
[581] Ver literal f) de este bloque temático.
[582] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp. 35-39.
[583] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 15.
[584] Sentencia SU-150 de 2021.
[585] Expediente digital, PE0000055-Fijación en Lista-(2024-03-22 21-48-23).pdf, pp. 12-13.
[586] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 18.
[587] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 18.
[590] Tal como se indicó en el examen del trámite legislativo, esta expresión tachada será declarada inconstitucional por desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible.
[591] Sentencia C-133 de 2022.
[592] Artículo 46.1, literal a) del Decreto 1010 de 2000.
[593] Artículo 47.1, literal a) del Decreto 1010 de 2000.
[594] Como se indicó en el examen del trámite legislativo, esta expresión tachada será declarada inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia.
[596] Ver, entre otras, las sentencias C-490 de 2011, T- 324 de 2020 y SU-213 de 2022.
[597] Sentencia C-490 de 2011.
[598] Sentencia C-490 de 2011.
[599] Expediente digital, PE0000055-Fijacio?n en Lista-(2024-03-22 21-48-23), p. 12.
[600] Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, p. 18.
[601] Expediente digital, archivo PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2023-08-18 16-44-50), p. 2.
[602] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-15 22-29-30), p. 2.
[603] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp. 39-42.
[604] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 16-39-25), pp. 9-10.
[605] Ver, entre otras, las sentencias C-490 de 2011, SU-585 de 2017, T-324 de 2020.
[606] Sentencia C-136 de 2024.
[608] Sentencia T-242 de 2022.
[609] El artículo 3 del Decreto 2547 de 1989 prevé las siguientes funciones del Tribunal Nacional de Garantías Electorales y de los Tribunales Seccionales de Garantías o de Vigilancia: a) Recibir y dar curso o trámite a los reclamos y quejas escritas que presenten los funcionarios o empleados oficiales, los ciudadanos, los partidos políticos y los grupos o movimientos políticos, sobre irregularidades que se presenten durante el proceso electoral; b) Formular recomendaciones a las autoridades administrativas y de policía encargadas de velar por la normalidad del proceso electoral, conducentes a garantizar el normal desarrollo de los comicios electorales y la pureza del sufragio; c) Ordenar las investigaciones a que haya lugar, para lo cual podrá comisionar a los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil que este organismo señale. Las comisiones que se confieran tendrán como finalidad la práctica de las pruebas que se señalen en el respectivo acto administrativo, en el cual se indicará, así mismo, el término dentro del cual se practicarán las pruebas y se rendirá el informe final que contenga las conclusiones de la respectiva investigación; d) Solicitar al correspondiente nominador, mediante oficio motivado, la destitución del empleado oficial a quien se le haya demostrado su participación en política o la violación de la imparcialidad frente a los partidos, grupos y movimientos políticos; e) Poner en conocimiento de las autoridades judiciales competentes, las conductas que eventualmente sean constitutivas de alguno de los delitos tipificados en el Código Penal para asegurar la vigencia de los derechos políticos y el libre ejercicio del sufragio; y f) Dictarse su propio reglamento interno de funcionamiento.
[610] Sentencia C-089 de 1994, fundamento 8.3.
[611] Sentencia SU-585 de 2017.
[612] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 14.
[613] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), pp. 17-18.
[614] Sentencias T-324 de 2020 y SU-213 de 2022.
[615] Gaceta del Congreso 1545 del 30 de noviembre de 2022, p. 5.
[616] Gaceta del Congreso 494 del 17 de mayo de 2023, p. 20.
[617] El PLE incluye aquí a las mujeres que trabajan en los equipos de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular. Estas mujeres estarían cobijadas por la categoría de "funcionarias públicas", a quienes se extienden los efectos del PLE. Todo ello, además, en consonancia con el artículo 4 que incluye en el ámbito de aplicación del PLE a las mujeres "en ejercicio de funciones públicas".
[618] Ley 581 de 2000. Artículo 6.
[619] Ley 581 de 2000. Artículo 7.
[620] Sentencia C-371 de 2000.
[621] Beatriz Llanos Cabanillas (2013). A modo de introducción: caminos recorridos por la paridad en el mundo. En: Llanos, Beatriz (Ed.) La apuesta por la paridad: democratizando el sistema político en América Latina Los casos de Ecuador, Bolivia y Costa Rica. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral y Comisión Interamericana de Mujeres, p. 20, cit. Cobo (2002) y Candela (1999). Disponible en: https://www.oas.org/en/cim/docs/apuestaporlaparidad-final-web.pdf
[622] Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención Bélem do Pará (2017). Tercer Informe Hemisférico sobre la Implementación de la Convención de Belém do Pará Prevención de la Violencia contra las Mujeres en las Américas Caminos por Recorrer. OAS. Documentos oficiales ; OEA/Ser.L/II, párr. 571.
[623] CEPAL – Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe. Participación de las mujeres en la toma de decisiones en América Latina y el Caribe.
[625] CEDAW, artículo 7, literal c.
[626] Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023, p. 25.
[627] Artículo 103 de la Constitución.
[628] Al analizar el concepto de democracia en la empresa frente a las participación de los trabajadores en las decisiones que los afectan.
[629] Ver el apartado 5.3.1, literal A).
[630] Por ejemplo, en el primer debate en la comisión 1, la senadora María José Pizarro señaló lo siguiente: "No, lo primero es que en el proyecto de ley es una claridad, no hay tipos penales, solo conductas constitutivas de violencia política, eso por supuesto... exacto, pero no hay una tipología penal, o sea nos incluyen el proyecto de ley por si acaso alguien tal vez había entendido algo diferente, es importante aclararlo". Gaceta del Congreso No. 1121 del 20 de septiembre de 2022, p. 16. Así mismo, en el primer debate en la comisión 1 Cámara, representante Juvinao Clavijo: "Lo primero, que yo quiero resaltar, es que este no es un proyecto con un enfoque punitivo que pretenda generar una falsa dicotomía entre lo que es la participación en política de las mujeres o de los hombres. Yo personalmente, ni siquiera creo en el enfoque punitivo ni coercitivo ni sancionatorio para promover cambios culturales, que es lo que en el fondo está promoviendo este proyecto. Creo más bien, en que la prevención, en que las acciones institucionales para elevar conciencia sobre lo que es el fenómeno de violencia política contra la mujer". Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023, p. 10.
[631] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 18.
[632] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-15 22-29-30), p. 5.
[633] Sobre esto ver, entre otras, las sentencias T-344 de 2020, T-064 de 2023 y T-087 de 2023.
[634] Sentencia C- 490 de 2011.
[636] Inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política.
[637]Sentencias C-242 de 2010, C-032 de 2017 y C-044 de 2023.
[638] Sentencia C -386 de 2022.
[639] Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
[640] Así, por ejemplo, en su artículo 4, la norma establece que los partidos políticos "deberán contar con un régimen disciplinario interno, en el que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como para separar del cargo a sus directivos cuandoquiera que no desempeñen sus funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos".
[641] Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones
[642] En ese sentido, ver sentencias C-490 de 2011, T-009 de 2017 y T-553 de 2023
[643] Sentencia T-009 de 2017.
[644] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-490 de 2011 estableció lo siguiente: "el procedimiento previsto para la investigación y sanción de las agrupaciones políticas con personería jurídica, acoge la sucesión tradicional de etapas del derecho administrativo sancionador, pues contempla: (i) la necesidad de proferir resolución motivada de apertura de la investigación, que dé cuenta de los cargos, las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las disposiciones infringidas y las sanciones imponibles; (ii) la posibilidad de que si no existieren elementos de juicio suficientes, el Consejo Nacional Electoral CNE pueda adelantar la correspondiente investigación preliminar, notificándose de ello al partido o movimiento; (iii) la notificación del inicio de la investigación al representante legal de la colectividad, a las personas implicadas en los hechos objeto de la pesquisa y al Ministerio Público; (iv) el término para que los implicados rindan descargos; (v) las reglas sobre el debate probatorio, la formulación de alegatos de conclusión y la adopción de decisión de mérito; (vi) la posibilidad de decretar las medidas cautelares objeto de examen respecto del artículo 12 del Proyecto; (vii) la cláusula de remisión de lo no regulado al Código Contencioso Administrativo; y (viii) la facultad de demandar en sede judicial la decisión adoptada y las reglas para su trámite. Disposiciones éstas compatibles con la Constitución, puesto que otorgan garantías suficientes para la eficacia de las distintas prerrogativas que conforman el derecho al debido proceso, ya que permiten la publicidad de las decisiones de trámite y de fondo, el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, la potestad de presentar pruebas y hacerlas valer dentro del trámite, al igual que la facultad para impugnar la decisión en sede jurisdiccional".
[645] Sentencia C-142 de 2020.
[646] Sentencia C 490 de 2011.
[647] Sentencia C-089 de 1994.
[649] Sentencia T-155 de 2019.
[650] Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023, p. 23.
[652] Sentencia SU-420 de 2019.
[654] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp. 42-44.
[655] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 16-39-25), pp. 9-10.
[656] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp. 44-46.
[657] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 16-39-25), pp. 9-10.
[658] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 15.
[659] Sentencia T 434 de 2014.
[661] Sentencia C-379 de 2004.
[662] Sentencia C-054 de 1997.
[664] Sentencia T-022 de 2017.
[665] Sentencia C-489 de 2002.
[666] Sentencias T-022 de 2017, T-695 de 2017 y T-007 de 2020.
[667] Sentencia T-003 de 2011.
[668] Sentencia C-344 de 2017.
[669] Expediente digital, PE0000055-Peticiones y Otros-(2023-11-01 13-29-57), p. 5.
[670] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), pp. 47-48.
[671] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26), p. 48.
[672] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44), p. 20.
[674] Sentencia C-345 de 2019, citada en la Sentencia C-308 de 2022.
[675] Sentencia C-345 de 2019, citada en la sentencia C-308 de 2022.
[676] Expediente digital, PE0000055-Peticiones y Otros-(2023-11-01 13-29-57), p. 5.
[677] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2023-08-19 00-17-31).pdf.
[678] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-05 17-10-38).pdf.
[679] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 09-43-03).pdf.
[680] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 16-37-56).pdf.
[681] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 18-13-44).pdf.
[682] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-23 21-24-57).pdf.
[686] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-04-15 15-40-32).pdf
[688] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-15 22-29-30).pdf.
[690] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2023-08-18 16-44-50).pdf.
[691] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 16-39-25).pdf.
[692] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-23 21-26-50).pdf.
[694] Sentencias T-675 de 2017, T-447 de 1995, SU-337 de 1999, T-476 de 2014, T-063 de 2015, T-099 de 2015, T-192 de 2020 y, T-236 de 2020.
[696] Expediente digital, PE0000055-Fijación en Lista-(2024-03-22 21-48-23).pdf.
[701] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-01-22 14-28-26).pdf.
[702] Expediente digital, PE0000055-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-05 17-14-26).pdf.
[703] Expediente digital, PE0000055-Peticiones y Otros-(2023-11-01 13-29-57).pdf.
[704] Al respecto ver, por ejemplo, el "Informe de LGBTIfobia en la Política" de la Misión de Observación Electoral, disponible en: https://www.moe.org.co/wp-content/uploads/2022/07/ULTIMO-19-JUL-2022-InformeLGBTIFobia.pdf. También el informe "LGBTI+ Inclusion Index: Report on the Pilot Implementation" del PNUD (2024) analiza los grandes desafíos que enfrentan las personas LGBTQ+ en distintos ámbitos, incluida su participación política: https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2024-04/undp-2024-lgbti-inclusion-index-report-on-the-pilot-implementation.pdf
[705] Ver, por ejemplo, el informe "Elecciones y discapacidad en Colombia: por la eliminación de barreras para la participación" de la Misión de Observación Electoral, disponible en: https://www.moe.org.co/wp-content/uploads/2022/09/Informe-Sobre-Discapacidad-2022_DIGITAL.pdf
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de Mayo de 2025 - (Diario Oficial No. 53.125 - 22 de Mayo de 2025)
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